INTEGRAÇÃO REGIONAL NO MERCOSUL E OS IMPACTOS
NA REDE URBANA SUL-AMERICANAi
Dayana Aparecida Marques de Oliveira Cruz
Doutoranda em Geografia pela FCT/UNESP
e-mail: [email protected]
Resumo: A conciliação das políticas macroeconômicas é um dos maiores desafios
enfrentados pelos países na tentativa de integração regional, que no atual estágio da
mundialização do capital demanda a regionalização em busca do fortalecimento da
economia para ampliação da competitividade em âmbito global. Da mesma maneira,
os gargalos infraestruturais são barreiras a serem superadas pelos países devido à
necessidade de fluidez na circulação de mercadorias no que tange a importação e
exportação. Neste contexto, os blocos econômicos são tidos como iniciativas de
regionalização e integração regional - como exemplo tem-se o Mercosul (Mercado
Comum do Sul), criado na década de 1990 e que atualmente tem como paísesmembros: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela – para superação de
tais barreiras bem como para a diminuição das desigualdades internas. A hipótese
deste trabalho é que apesar da tentativa de superação das desigualdades regionais,
a regionalização contribui para a hierarquização das economias, países e cidades.
Tal hierarquização gera conflitos na escala da rede urbana devido às vantagens e
ônus diferenciados que demandam acordos diplomáticos, investimentos e debates
para suprir essa demanda. Apesar dos problemas internos do Mercosul,o bloco
econômico é tido como uma referência para a integração regional sul-americana e
como uma resistência à hegemonia estadunidense. O ponto crucial deste trabalho é
discutir a importância e a contribuição do Mercosul para a integração regional sulamericana, bem como identificar quais são os embates e desafios para ela imposta
no que tange aos problemas relacionados à circulação de cargas. Para tanto é
necessário a discussão acerca da relevância do processo de regionalização na
medida em que se aprofundam as lógicas de mundialização do capital. Como
exemplo da materialidade do processo de integração e de sua interferência em
diferentes escalas geográficas, sobretudo no âmbito da rede urbana, considera-se a
relação estabelecida entre Brasil e Paraguai através dos planos de integração
regional voltados ao setor de transportes e infraestruturas nas cidades de Dourados,
Cascavel (ambas no Brasil) e Ciudad del Este (no Paraguai). A partir da
compreensão da lógica de escolha e projetos de implantação dos planos de
integração regional nestas cidades será possível confirmar ou refutar a hipótese
apresentada.
Resumen: La conciliación de las políticas macroeconómicas es uno de los mayores
desafíos que enfrentan los países en un intento de integración regional, la etapa
actual de la mundialización del capital demanda la regionalización en busca de
fortalecer la economía para ampliación de la competitividad a nivel mundial. Del
mismo modo, los problemas en la infraestructura son las barreras que deben ser
superadas por países debido a la necesidad de la fluidez en la circulación de
mercancías para la importación y exportación. En este contexto, los bloques
económicos son vistos como iniciativas de regionalización y la integración regional como ejemplo tenemos el Mercosur (Mercado Común del Sur), creado en 1990 y
actualmente tiene como países miembros: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y
Venezuela - para superar dichas barreras y reducir las desigualdades internas.
Nuestra hipótesis de trabajo es que a pesar del intento de superar las desigualdades
regionales, la regionalización contribuye con la diferenciación de las economías, los
países y ciudades. De la jerarquía surgen conflictos en la escala de la red urbana,
debido la existencia de ventajas y diferente gravamen, acuerdos diplomáticos,
inversiones y discusiones para satisfacer esta demanda. A pesar de los problemas
internos del bloque económico, el Mercosur es una referencia para la integración
regional en Sudamerica y como una resistencia a US integración hegemonía. El
quid de este trabajo es discutir la importancia y la contribución del Mercosur en la
integración regional sudamericana, así como identificar aquellas luchas y desafíos
que impone con respecto a cuestiones relacionadas con la circulación de la carga.
Para hacer esto es necesario discutir acerca de la relevancia del proceso de
regionalización y la profundización de la lógica de globalización del capital. Como un
ejemplo de la materialidad de la integración y su injerencia en diferentes escalas
geográficas, particularmente en la red urbana, tenemos en cuenta la relación entre
Brasil y Paraguay, a través de los proyectos de integración regional orientados al
sector del transporte y la infraestructura en las ciudades: Dourados, Cascavel
(ambos en Brasil) y Ciudad del Este (Paraguay). A partir de la comprensión de la
lógica de la elección e implementación de proyectos de integración regional en estas
ciudades será capaz de confirmar o refutar la hipótesis presentada.
Abstract: The reconciliation of macroeconomic policies is one of the biggest
challenges faced by countries in an attempt to regional integration, the current stage
of globalization of capital demand regionalization seeking to strengthen the economy
to expand competitiveness globally. Similarly, infrastructural bottlenecks are barriers
to be overcome by countries due to the need for fluidity in the movement of goods in
relation to import and export. In this context, the economic blocs are seen as
initiatives of regionalization and regional integration - as an example we have the
Mercosur (Southern Common Market), created in 1990 and currently has as member
countries: Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay and Venezuela - to overcome such
barriers and to reduce internal inequalities. Our working hypothesis is that despite the
attempt to overcome regional inequalities, regionalization contributes to the ranking
of economies, countries and cities. Such prioritization generates conflict on the scale
of the urban network due to the advantages and different lien demanding diplomatic
agreements, investments and discussions to meet this demand. Despite the internal
problems of the Mercosur economic bloc is taken as a reference to the South
American regional and as a resistance to US hegemony integration. The crux of this
paper is to discuss the importance and the contribution to Mercosur South American
regional integration, as well as identify those struggles and challenges she imposed
with respect to issues related to the movement of production. For much discussion
about the relevance of the process of regionalization in that it deepens the logic of
globalization of capital is required. As an example of the integration of materiality and
its interference in different geographic scales, particularly within the urban network
process, we consider the relationship between Brazil and Paraguay through regional
integration plans geared to the transport and infrastructure sector in the cities of
Dourados, Cascavel (both in Brazil) and Ciudad del Este (Paraguay). From the
understanding of the logic of choice and deployment projects of regional integration
plans in these cities will be able to confirm or refute the hypothesis presented.
Palavras-chave: Integração regional; Rede urbana; América do Sul; Mercosul.
Apresentação do tema
O fim da guerra fria e do mundo bipolar proporcionou aos países emergentes uma
nova posição no cenário mundial (PEREIRA, 1993). Para se inserirem no contexto
do mercado internacional os países passaram a recorrer a estratégias baseadas na
integração, a fim de fortalecer as economias regionais, e assim, se inserirem com
maior potencial competitivo no mercado global.
Diante deste cenário, projetos de integração regional com vistas à superação de
gargalhos infraestruturais e embates normativos passaram a ser alvo de debates e
discussões dos governos da América do Sul. Como proposta para superá-los surge
os planos de integração regional protagonizados pelo MERCOSUL (Mercado
Comum do Sul) e pela IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional
Sul-americana), por exemplo, os quais buscam, dentre outras coisas: o incremento
técnico no território a partir da implantação de novas infraestruturas e adequação
das já existentes a fim de atender os fluxos de mercadorias; e a padronização das
normas de produção e circulação de mercadorias visando maior integração entre os
mercados e os territórios.
Na América do Sul, o Mercosul (criado em 1991) é tido como um importante
articulador da integração regional, bem como figura de oposição a hegemonia
estadunidense, porque busca desenvolver o mercado regional formado por seus
países membros de maneira independente. Da mesma maneira, a IIRSA (criada em
2000) que reúne os países sul-americanos a partir do estabelecimento de projetos
que visam integração regional, também possui um importante papel na América do
Sul, abrangendo todos os países do subcontinente.
O diálogo entre Mercosul e IIRSA é fundamental para alcançar os objetivos
propostos tanto no bloco econômico, como na iniciativa de integração, pelo
seguintes motivos:
 os países membros do Mercosul também fazem parte da IIRSA - o fato do
Mercosul ter sido fundado a mais tempo pressupõe a existência de
demandas, embates, e avanços relacionados à integração regional já
definidos que, portanto, podem agregar pontos importantes nas discussões
promovidas pela IIRSA;
 a IIRSA agrega maior número de países que o Mercosul, suas iniciativas
estão voltadas a América do Sul, assim a solução de conflitos e a elaboração
de projetos vão além da integração apenas do bloco econômico, permitindo,
maior integração entre facilitando o intercâmbio entre membro e não
membros do Mercosul.
 a participação da Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela em ambas
as iniciativas pressupõem possibilidades de articulação de projetos de
integração.
De acordo com as considerações de Santos (2008) podemos afirmar que, as
cidades que recebem os projetos de integração são definidas pelos seguintes
critérios: 1. O destaque que elas possuem como pontos luminosos na rede urbana
reafirmando-as como pontos importantes através da inclusão dessas cidades nos
planos de integração regional; 2. A escolha das cidades colabora com a
diferenciação ainda maior no papel das cidades na rede urbana, resultando no que
chamamos aqui de integração diferenciada; 3. A localização dos fixos nessas
cidades torna a existência de fluxos mais dinâmica, contudo não se pode negar que,
apesar de ter como foco nesta análise as decisões tomadas na escala internacionais
existem dinâmicas locais que também apóiam tal diferenciação.
Os critérios para escolha das cidades colaboram com o fortalecimento de redes que
integram algumas partes do território e desintegram outras, por isso apesar do
discurso homogeneizante da integração regional, existe uma heterogeneidade que
reforça a hierarquia, tornando o processo de integração, diferenciador.
Neste trabalho destaco como exemplo, o projeto de integração regional incluído no
Grupo 3 – Assunção-Paranaguá, do Eixo de Capricórnio da IIRSA. Tal Grupo tem
como recorte cidades do Brasil e do Paraguai que foram escolhidas para fazer parte
do projeto de integração de acordo com o potencial de atração de fluxos
internacionais, a fim de facilitar o transporte de grãos para os mercados
internacionais, por meio da construção de novas infraestruturas de transportes.
Dentre as cidades escolhidas para receber as obras de transportes com vistas à
integração regional estão: Ciudad del Este (localizada no departamento Ato Paraná,
no Paraguai), Dourados e Cascavel (ambas localizadas no Brasil, nos estados de
Mato Grosso do Sul e Paraná, respectivamente).
A análise da escolha dessas cidades é fundamental para compreender os impactos
dos projetos de integração na rede urbana, bem como refletir sobre as prioridades
no processo de integração regional na América do Sul, os resultados na relação
entre Brasil e Paraguai e no Mercosul.
Problemática
O ponto crucial deste trabalho é discutir a importância e a contribuição do Mercosul
para a integração regional sul-americana, bem como identificar quais são os
embates e desafios para ela imposta no que tange aos problemas relacionados à
circulação de cargas. Para tanto é necessário a discussão acerca da relevância do
processo de regionalização na medida em que se aprofundam as lógicas de
mundialização do capital.
Como exemplo da materialidade do processo de integração e de sua interferência
em diferentes escalas geográficas, sobretudo no âmbito da rede urbana, considerase a relação estabelecida entre Brasil e Paraguai através dos planos de integração
regional voltados ao setor de transportes e infraestruturas nas cidades de Dourados,
Cascavel (ambas no Brasil) e Ciudad del Este (no Paraguai).
Tendo em vista a escolha das cidades e os papéis que elas desempenham na rede
urbana parto da hipótese de que apesar da tentativa de superação das
desigualdades regionais, a regionalização contribui para a hierarquização das
economias, dos países e cidades incluídas nos projetos de integração regional.
Interlocução teórico-conceitual
O Mercosul, foi criado em 1991, a partir da assinatura do Tratado de Assunção por:
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Posteriormente, em 2012, foi incluída ao bloco
econômico a Venezuela, e está em processo de adesão a Bolívia.
Com o desenvolvimento do bloco econômico, percebe-se nitidamente uma mudança
de postura, o qual passou a tratar questões voltadas a América do Sul, considerando
fortemente a integração regional, além de agregar novos países ao acordo, que,
embora não sejam membro efetivos, estabelecem relações com o Mercosul como
Estados associados, através de acordos de complementação econômica.
A iniciativa de complementação econômica foi impulsionada no Mercosul visando a
criação de um espaço econômico mãos ampliado. É considerando essa visão acerca
do processo de integração regional que, Arroyo (2002) define as tentativas de
integração regional promovidas pelo MERCOSUL como alternativas de propiciar
maior dinâmica as relações exteriores através do comércio internacional.
Apesar das tentativas de aproximação e fomento da integração regional do
Mercosul, é importante ressaltar que existem diversos conflitos no âmbito do bloco
econômico, sobretudo, no que se refere a hierarquização das economias, e a
dificuldade de integrar os países menores (Paraguai e Uruguai) ao Mercosul, que
são contrários ao perfil desigual das trocas que ocorrem no bloco econômico,
conforme discute Rodríguez (2001).
Posterior a criação do MERCOSUL (em 2000) surge a IIRSA que, de acordo com
Costa (2009) contribuiu para a expansão dos limites do MERCOSUL, inserindo
novos países. O diálogo entre o MERCOSUL e a IIRSA tem a contribuir
significativamente para que as tentativas de integração na América do Sul devido ao
fato de que o MERCOSUL é anterior a IIRSA e já propõe um diálogo entre os países
objetivando a integração.
A IIRSA surgiu durante a Reunião dos Presidentes da América do Sul em Brasília,
doze países aprovaram a criação da Iniciativa de Integração Regional SulAmericana (IIRSA), com o objetivo de promover a integração econômica e física
entre os países membros por meio da modernização da infraestrutura de transporte,
energia e
telecomunicações, bem como
proporcionar
impactos
locais
de
desenvolvimento econômico, além de promover articulação entre os mercados
(IIRSA, 2011).
O critério para a formação e cada EID foi a existência e o potencial de fluxos
selecionando no território sul-americano os pontos de maior atratividade para o
estabelecimento de trocas comerciais, promovendo assim uma integração
diferenciada em que apenas alguns pontos encontram-se articulados. Essa
articulação gera uma rede na qual estão inseridas diversas cidades cujo papel que
desempenham pode ser modificado devido estabelecimento de novas interações
espaciais, ampliando a importância dessas cidades em outras escalas.
Dentre os eixos estabelecidos pela IIRSA está o Eixo de Capricórnio, que agrega
diferentes grupos, como o Grupo 3 – Assunção-Paranaguá (figura 1), voltado
especificamente à obras de integração entre Brasil e Paraguai, que tem como um
dos objetivos principais, a construição de infraestruturas para facilitar o transporte de
grãos para os mercados internacionais.
Figura 1: Projetos do Grupo 3 – Asunción-Paranaguá do Eixo de Capricórnio.
Fonte: IIRSA, 2011.
O grupo 3, compreende duas grandes regiões de produção da soja na América do
Sul, o leste do Paraguai e o Centro-oeste brasileiro (IIRSA, 2009). Em função disso,
algumas obras foram inseridas nesse grupo para facilitar o escoamento dessa
produção, como é o caso no sentido norte-sul, a construção da Ferrovia Cascavel –
Guaíra – Dourados – Maracaju (EF – 484), que tem como papel ainda, promover
maior integração entre as regiões sul e centro-oeste do Brasil. No que tange à
escolha das cidades que estão incluídas neste projeto, ressalto aqui o papel de
Cascavel e Dourados que, dentro do Grupo 3, são cidades importantes no contexto
em que estão localizadas.
A cidade de Dourados foi incluída em 2011 no projeto de construção da ferrovia
mencionada pelo governo brasileiro, devido sua importância de atração de
investimentos do capital internacional, bem como pelo papel que desempenha na
rede urbana no estado do Mato Grosso do Sul.
Um dos pontos de principais deste grupo é a cidade de Cascavel para qual
convergem importantes obras do transporte ferroviário com o objetivo de interligar a
capital paraguaia, Assunção, ao litoral brasileiro, mais especificamente ao Porto de
Paranaguá, para o escoamento de grãos (Corredor Ferroviário bioceânico Cascavel
– Foz do Iguaçu e Corredor ferroviário bioceânico Paranaguá).
De acordo com o relatório apresentado pela IIRSA em 2009, o comércio entre Brasil
e Paraguai caracteriza-se da seguinte maneira: importação de trigo do Paraguai
para o Brasil e exportação de milho, soja e aves para o Paraguai. Ainda de acordo
com este relatório, embora grande parte da produção de aves no Paraná é
exportada para o Paraguai, que, por estar expandindo sua produção de aves nos
últimos anos tem aumentado também a importação de milho brasileiro (IIRSA,
2009). Logo, as
infraestruturas
desenvolvidas
pela IIRSA
também serão
fundamentais para o Mercosul pelo fomento das obras de transportes entre os dois
países, facilitando as trocas existentes entre eles, bem como para outros países do
bloco, como a Argentina.
Outra cidade escolhida para receber importantes obras de transporte é Ciudad del
Este que, além do transporte ferroviário, tem projetos de transporte rodoviário para
interligação entre Brasil e Paraguai, a partir da proposta de uma nova ponte, Puerto
Presidente Franco - Porto Meira com área de controle integrado Paraguai – Brasil,
para descongestionar o tráfego da Ponte da Amizade.
Além das obras de transporte, há propostas de construção de uma Plataforma
Logístico Industrial em Ciudad del Este, já que, segundo a IIRSA (2009), o interesse
neste área não é apenas fomentar a integração física, como também a integração
produtiva entre os países, sobretudo nas cadeias de grãos (milho, soja e trigo) e
avicultura.
O Grupo 3 do Eixo de Capricórnio ilustra bem os problemas enfrentados pelos
países no processo de integração regional, além de tornar nítidas as desigualdades
e hierarquias geradas.
Devido a amplitude dos projetos de integração regional, os países não conseguem,
muitas vezes, promover as obras necessárias havendo a necessidade de recorrer a
financiamentos, estabelecer acordos para investimento binacional ou conceder a
execução do projeto à iniciativa privada. Os embates nos acordos acontecem e
prejudicam a execução dos projetos quando surgem os interesses free rider (quando
apenas um país arca com os custos, enquanto outro se isenta por alegar
incapacidade apenas por quere se beneficiar das infraestruturas sem arcar com os
custos dela) havendo uma lentidão nos investimentos, que neste caso são pensados
de maneira individualizada indo contra a ideia de integração. Há de se observar
também que cada país tem sua preferência no que se refere às infraestruturas de
transporte e circulação o que também cria embates de ordem política e dificulta a
integração regional.
Contrário a isso, foi criado em 2004 o Fundo para a Convergência Estrutural do
MERCOSUL (FOCEM), com o objetivo de financiar projetos de convergência
estrutural de integração – voltados para as menores economias do bloco econômico;
promover maior coesão social entre os países - com foco para as áreas de fronteira;
apoiar o funcionamento da estrutura institucional e fortalecer o processo de
integração (FOCEM, 2010).
O percentual de contribuição e a elegibilidade dos projetos, bem como outras
providências relativas a estes ficam a cargo do Conselho de Administração do
FOCEM (CRFOCEM) que é formado por diferentes representantes dos Estados
partes do MERCOSUL (FOCEM, 2010) - que são os países que podem recorrer ao
financiamento, assim, os membros associados do MERCOSUL não tem permissão
para participar do fundo como contribuintes ou beneficiados.
Os países com menor PIB (Produto Interno Bruto) possuem maior número de
projetos aprovados, o mesmo acontece com o valor de recursos aprovados, que são
pré-definidos pela FOCEM no ano anterior ao uso do recurso para o financiamento
de projetos - que é definido em dólares - conforme a tabela 1, a seguir.
Tabela 1: Recursos definidos pelo FOCEM para aplicação em projetos aos países do Mercosul, 20102014 (em dólares- EUA)
País
Recurso aprovado pelo FOCEM
2010
2011
2012
2013
2014
Argentina
36.240.587
34.736.507 33.073.080 32.738.636,09 39.241.248,65
Brasil
21.293.387
17.316.610 19.507.110 29.464.992,03 36.879.300,23
Paraguai
100.542.811 43.117.307
4.790.143
47.123.019,94 82.003.400,66
Uruguai
117.097.720 73.604.791 58.823.999 40.260.925,88 36.039.335,79
Venezuela*
-
-
-
8.522.505,18
19.943.519,52
*Os recursos aprovados para a Venezuela passaram a ser calculados apenas a partir de 2013 devido
a adesão posterior deste país ao Mercosul em relação aos outros países-membros.
Fonte: FOCEM, 2014
Organização: Dayana Aparecida Marques de Oliveira Cruz
No entanto, é necesário ressaltar que, apesar dos países-membros menores
(Paraguai e Uruguai) terem possibilidade de financiamento maior que as outras
economias do bloco, ainda assim existem descompassos e assimetrias não só no
que tange a economia destes países comparativamente, mas também as
infraestruturas.
Da mesma maneira como há uma diferenciação entre economias dos países, existe
um descompasso entre as cidades que recebem as infraestruturas e as demais
cidades de seu entorno, já que ela passa a desempenhar novos papéis na rede
urbana, ocupando uma nova posição na hierarquia urbana.
Resultados parciais
Os projetos de integração regional propostos pelo Mercosul e pela IIRSA têm uma
importante dinâmica no contexto da América do Sul, já que possuem uma projeção
maior do que a proposta de integração entre os países por abranger projetos de
impacto subcontinental.
Contudo, tais impactos não se restringem a escala do subcontinente, como visto ao
longo do trabalho, interferem na rede urbana. Ao incluir algumas cidades nos planos
de integração regional, se estabelece uma relação de diferenciação entre esas
cidades e as demais cidades de seu entorno, reforcando assim, a ideia de
hierarquia. Neste sentido, a integração caracteriza-se como diferenciada porque os
locais não usufruem dos mesmos beneficios e infraestruturas.
Os conflitos existentes no Mercosul e a hierarquização das economias, reforçam o
argumento de que a integração regional se dá de maneira desigual ao selecionar os
locais mais propícios para sua promoção. Isso não acontece apenas com as
cidades, mas com países e economias.
i
Este trabalho faz parte de pesquisa de doutorado intitulada “Interações espaciais e rede urbana: uma
discussão sobre os desdobramentos do processo de integração sul-americana através das
infraestruturas de transporte”, financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São
Paulo (Fapesp – Processo n. 2014/09913-1).
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