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XXI IPSA World Congress of Political Science
Santiago - July 12 to 16, 2009
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO E A GOVERNANÇA SOLIDÁRIA LOCAL:
análise das mudanças nas políticas participativas de Porto Alegre.
Alfredo Alejandro Gugliano1
INTRODUÇÃO
Este trabalho se relaciona com a temática mais ampla das democracias
participativas e os diferentes processos de inclusão dos cidadãos na gestão pública. A
proposta analisa o governo local da cidade de Porto Alegre, depois da derrota da Partida
dos Trabalhadores (PT) nas eleições municipais de 2004.
A idéia de investigar o novo governo da cidade, com a eleição do Prefeito José
Fogaça, em 2004, e sua recente reeleição em 2008, foi devido a que a derrota eleitoral
da Partida dos Trabalhadores, depois de 16 anos na direção das políticas locais, gerou
grandes expectativas negativas sobre o futuro da participação popular, conjecturas que
não foram cumpridas considerando que o novo governo eleito não só manteve o
tradicional ciclo de assembléias participativas para discutir o orçamento municipal,
como também elaborou uma nova proposta visando complementar o orçamento
participativo: a governança solidária local.
Respeito a este tema é interessante sublinhar que, depois que Porto Alegre,
outras cidades e organizações começaram a discutir a governança solidária local
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Professor Colaborador do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFRGS, Professor
Adjunto da Universidade Federal de Pelotas e Pesquisador do CNPq.
2
executada na capital gaúcha, potencializando esta proposta como um modelo de gestão
pública alternativa ao consagrado em Porto Alegre nos sucessivos governos do Partido
dos Trabalhadores.
Portanto, analisar o que vem ocorrendo com o desenvolvimento das políticas
participativas na capital do estado brasileiro do Rio Grande do Sul, representa uma
contribuição para o debate sobre as mudanças na esfera estatal dos países latinoamericanos e a potencialidade das experiências de ampliação da inserção dos cidadãos
na gestão da administração pública.
A maioria dos pesquisadores e pesquisadoras, que hoje em dia dedicam seu
tempo a analisar estratégias que ampliam a participação dos cidadãos na gestão política
do Estado, enfrentam obstáculos semelhantes. Entre estes, cabe mencionar a existência
de dificuldades para analisar as experiências participativas a partir da mesma base
conceitual usada para estudar modelos democráticos tradicionais. Inclusive, existe um
vazio na teoria democrática participativa, se podemos chamá-la deste modo, em termos
de seu grau de autonomia em relação a outras formas de representação. Até os anos
setenta este era um problema resolvido por meio de uma relação de antagonismo
(democracia participativas versus democracia representativa), mas, no momento há
dúvidas se esta é a melhor solução.
Além disso, atualmente as práticas participativas mudam muito rapidamente e,
se em termos do modelo representativo poderíamos falar em uma dezena de tipos
democráticos diferentes, no campo participativo este número poderia ser quadruplicado
sem muitas dificuldades. Em outras palavras, as práticas participativas se desenvolvem
com uma velocidade superior à nossa capacidade de interpretação.
Há pouco tempo atrás a ocupação popular de Villa El Salvador era um dos
escassos casos de inovação da gestão pública participativa que conseguia romper com
os diferentes tipos de barreiras de informação, vindo à tona para ser conhecida em nível
internacional. Depois veio o orçamento participativo de Porto Alegre e, quase na mesma
época, a descentralização participativa de Montevidéu, ambas as propostas inauguradas
ainda no início da década de 1990. Um conjunto de experiências que poderíamos contar
com os dedos de uma única mão.
Hoje, dificilmente arriscaríamos enumerar as experiências participativas que
existem em nível internacional, pois, seu crescimento foi vertiginoso. E é difícil
encontrar país da região latino-americana no qual não exista alguma proposta que tenha
como pressuposto a participação cidadã na gestão pública.
3
Todavia, academicamente utilizamos um instrumental teórico tradicional que,
em alguns casos, além de dificultar a percepção da radicalidade das mudanças sociais,
ainda acaba redundando num meio de combate ideológico, uma forma de classificar
projetos com os quais não existe identificação.
Um exemplo disto é o atual abuso no emprego do conceito de populismo como
uma
maneira
de
discriminar
qualquer
gestão
política
que,
mesmo
eleita
democraticamente, destoe do modelo liberal tradicional. Assemelhando-se a forma
como o macarthismo norte-americano utilizou a acusação de comunista para
desqualificar opositores, nos dias atuais discrimina-se como populista a todo projeto
político que passe à margem do modelo convencional de distribuição de poder na
região.
No seu nascedouro, o populismo foi utilizado como uma forma de analisar, no
caso latino-americano, o processo de incorporação da região aos pressupostos de um
modelo capitalista industrial. Seja pela ótica de um populismo conservador, como foi o
caso de Velazco Ybarra (Equador) ou mais progressista, como Haya de la Torre (Peru),
do que estava se tratando era dos conflitos gerados entre um modelo tradicional agrário
e um industrialismo emergente que iniciava a prender raízes em diversos países.
Nos dias atuais não se trata de processos sociais, mas, classificar governos.
Sendo assim, o conceito de populismo passa a identificar apenas aos governos
vinculados a partidos políticos reconhecidos como de esquerda, com projetos políticos
com forte ênfase em programas sociais e que vem desenvolvendo, em maior ou menor
grau, experiências participativas de gestão pública principalmente em nível local2.
Algo semelhante ocorre com o conceito de democracia quando utilizado para
analisar experiências políticas que extrapolam o âmbito eleitoral e dizem respeito a mais
coisas do que a eleição de governantes.
A experiência democrática é recentíssima para a maior parte dos países, sendo
que no século XIX a democracia praticamente não passou de um projeto e no século
XX, antes da década de oitenta, a maior parte das sociedades do planeta havia
conhecido apenas breves interstícios democráticos.
Este caráter restrito da experiência democrática interferiu diretamente na própria
conceituação deste fenômeno na medida em que a democracia acabou se tornando um
apêndice da sociedade capitalista avançada, mediando sempre que possível os interesses
2
Apesar de não ser o foco deste texto uma análise detalhada sobre o conceito de populismo, deve-se
sublinhar que uma visão alternativa às apresentadas neste texto pode ser encontrada em Ernesto Laclau.
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da esfera da economia, da sociedade civil e da política. Max Weber descreve o impacto
desta mediação em termos do desenvolvimento de uma autonomia relativa da esfera
política e a substituição dos políticos com vocação pelos profissionais da política, os
políticos que o autor chamou de “sem alma, nem coração”.
Empobrecendo uma noção primitiva de democracia, aquela utilizada pelos
cidadãos gregos que a consideravam um modo de vida, a teoria política contemporânea
acabou por identificar como democráticas apenas as formas de governo, permanecendo
todo o restante das instituições sociais como num mundo paralelo. Isto fica explícito na
longa fila de diferentes caracterizações das regras que devem identificar um governo
como democrático, mas que silenciam sobre a democratização, por exemplo, das
instituições econômicas no interior da sociedade.
Por boa parte do século XX, mais precisamente enquanto durou a guerra fria, os
antagonismos entre um Estado democrático e a persistência de instituições sociais
autoritárias não gerou maiores danos ao edifício teórico construído pelos especialistas
na questão. Contudo, dois fenômenos vieram a aprofundar fraturas nesta construção.
O primeiro foi o crescimento da insatisfação dos eleitores com o funcionamento
do sistema político tradicional, fenômeno captado nas diferentes pesquisas de opinião
sobre o tema e no crescimento de diversas formas do que venho chamando de deserção
eleitoral (abstenção, não comparecimento, etc.).
O segundo foi o surgimento das experiências participativas de gestão pública
cujo principal paradigma ainda é o orçamento participativo de Porto Alegre. Porto
Alegre talvez não tenha sido o primeiro caso de orçamento participativo no Brasil e nem
ao menos foi a primeira experiência de gestão participativa da América do Sul, mas
representou a primeira vez que este tipo de proposta recebeu reconhecimento
internacional.
VARIEDADES DE ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS
Recentemente
a
literatura
especializada
vem
se
interessando
pelo
desenvolvimento de orçamentos participativos em diferentes países da América Latina,
o que dá uma noção da sua rápida expansão. Como é conhecido, em praticamente toda
essa região são executadas propostas que, sendo chamadas ou não de presupuestos
participativos, se apresentam como formas de democratizar o debate orçamentário,
principalmente, em nível local. Além de casos como os do Peru e da República
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Dominicana, onde foram aprovadas leis nacionais que regulamentam os orçamentos
participativos em diferentes níveis.
Contudo, nem sempre que uma proposta é chamada de participativa isso
significa que nela realmente exista participação. O que se vê, em alguns casos nacionais
de orçamento participativo, é que a inclusão cidadã não avança além de uma consulta
esporádica, na há compromisso com a execução das reivindicações populares.
Além disso, mesmo quando a participação é efetiva também existem importantes
diferenças nacionais. Sobre o tema é importante sublinhar que, até o momento,
praticamente não houve uma transposição do modelo porto-alegrense de orçamento
participativo para outras cidades, mas uma adaptação da proposta às diferentes
realidades sociopolíticas tanto no Brasil, quanto em outros países.
Como uma maneira de acentuar o formato deliberativo das democracias
participativas é possível adotar a caracterização de três tipos de orçamentos
participativos: (a) propostas participativas que possuem uma matriz assembleísta, (b)
outras que adotam uma forma delegativa e, finalmente aquelas que (c) misturam estes
elementos sendo, portanto, modelos mistos.
O modelo assembleísta de orçamento participativo tem como base a idéia de
democracia direta. Privilegia a existência de assembléias populares abertas nas quais o
voto de cada cidadão tenha o mesmo valor, sendo ali tomadas as principais decisões
sobre prioridades de investimentos públicas. Neste modelo podem existir outros espaços
organizativos de caráter representativo, no entanto, estes não se constituem em campos
de deliberação de prioridades, mas de processamento das deliberações das assembléias.
Esta é a perspectiva dominante em várias cidades brasileiras, onde o orçamento
participativo tem como principal característica a convocação de assembléias populares,
nas quais qualquer cidadão pode discutir e deliberar sobre partes do orçamento anual
aplicado na cidade. Por exemplo, em Belo Horizonte, capital de Minas Gerais, as
reuniões ocorrem numa primeira e segunda rodada de assembléias regionais. Em Recife,
capital de Pernambuco, ocorre em uma única rodada de assembléias regionais, no
entanto, a população que não comparece às assembléias também pode votar as
prioridades em investimentos públicos por meio de urnas eletrônicas.
Um dos principais modelos desta prática participativa é a cidade de Porto
Alegre, capital do Rio Grande do Sul, onde o orçamento municipal é deliberado em 17
assembléias regionais e 6 temáticas. Até 2003, o processo participativo nesta cidade era
organizado em duas rodadas de assembléias populares, entre as quais eram realizadas
6
reuniões intermédias para aprofundar o debate sobre as propostas em discussão. Desde
esse ano foi suprimida a segunda rodada de assembléias com o objetivo de simplificar a
participação dos cidadãos.
Em outros países latino-americanos o orçamento participativo se desenvolve de
maneira diferente, já que a participação da população nos debates públicos ocorre via a
intermediação de organizações da sociedade civil e, portanto, possui um caráter de
delegação política.
No Peru, um elemento central é que o orçamento participativo tem um caráter
fundamentalmente representativo, sendo os cidadãos em si não possuem poder de voto
nas reuniões. Porém, mesmo este sendo um formato predominante, há exceções como é
o caso do orçamento participativo de Villa El Salvador, onde podem votar nas reuniões
todos os cidadãos maiores de 16 anos.
Existe um terceiro tipo de orçamento participativo, no qual coexistem formas de
participação direta e de delegação no processo de definição das prioridades dos
investimentos públicas. Entre estas experiências um dos casos mais interessantes é o de
Montevidéu, uma das propostas pioneiras de gestão pública participativa na América
Latina.
O orçamento participativo montevideano está inserido num projeto mais amplo
de participação que se chama “descentralização participativa”. Nele há dois níveis de
deliberação sobre os recursos públicos. Parte do destino dos recursos municipais, numa
porcentagem determinada anualmente pelo Intendente, é decidido a partir da
deliberação de projetos elaborados nas comunidades num sistema de votação direta. A
outra parte dos recursos, aqueles destinados às questões de infra-estrutura e política
social nos bairros, é administrada pelos Conselhos de Vizinhos, formada por
representantes eleitos nas 18 zonas a partir das quais se estruturam os Centros Comunais
Zonais da capital uruguaia.
As diferentes formas de organização do orçamento participativo são
conseqüência de algumas condições estruturais, desde as quais esta proposta foi
desenvolvida. Em situações onde existem altos níveis de organização política e
partidária, com instituições fortes e legitimadas pelos cidadãos, a tendência é a
estruturação de formas mistas de orçamento participativo, articulando participação e
delegação. Por outro lado, em condições nas quais as instituições são menos
consolidadas, o sistema partidário é volátil, mas, em contrapartida a sociedade civil é
atuante e existe uma tradição de organização popular forte, há uma tendência à
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formação de orçamentos participativos assembleístas. Por último, em contextos nos
quais nem o Estado nem a sociedade civil possuem níveis organizativos fortes, existe
uma predisposição a que se gerem orçamentos participativos sem formas diretas de
participação cidadã.
A TRANSIÇÃO NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE: do PT
ao Governo Fogaça
Em Porto Alegre, o orçamento participativo passou por várias mudanças de
desenho organizativo. No seu formato original, o de 1989, as reuniões eram realizadas
em primeira e segunda rodada de acordo com uma divisão regional. Esta divisão não
seguiu qualquer padrão anterior, distribuindo as regiões do orçamento participativo de
acordo com a abrangência, principalmente, das diversas associações de moradores.
Cabe lembrar que Porto Alegre teve, pelo menos desde os anos 60, uma forte rede de
associações comunitárias nos diferentes bairros da cidade, um legado que acabou
influenciando no sentido da formação de um tecido associativo em importantes regiões
da periferia da cidade, como seria o caso da Zona Norte.
A partir de 2002, além das assembléias regionais, foi criada uma dinâmica de
assembléias temáticas do orçamento participativo, fórum que procurava ampliar os
debates sobre a questão orçamentária tendo como base matérias consideradas centrais.
Semelhantemente ao processo de criação das regiões do orçamento participativo,
baseadas na abrangência das associações de moradores, esta nova subdivisão procurava
estimular a inclusão de outros segmentos organizados da população3.
As reuniões do orçamento participativo, mais do que propor prioridades para os
gastos públicos, elegem seus representantes para o Conselho do Orçamento
Participativo, órgão de co-gestão do processo, responsável por encaminhar
conjuntamente com o Poder Executivo as deliberações das assembléias populares. Além
disto, este organismo possui autonomia para fiscalizar e deliberar sobre as mudanças
relacionadas com o orçamento municipal.
3
Entre outras mudanças significativas na estrutura organizativa pode-se sublinhar que em 2001
foi criado o OP Eletrônico utilizando as ferramentas oferecidas pela internet como instrumentos para a
participação popular e, em 2003, foi extinta a segunda rodada de assembléias populares sob o argumento
de agilizar o processo de deliberação orçamentária.
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O êxito da experiência porto-alegrense de orçamento participativo tem muitos
motivos. Entre várias causas posso enfatizar o grande reconhecimento obtido em nível
internacional, principalmente, depois da premiação na Conferência Habitat II da ONU,
realizado, em Istambul, em 1996. Após esta premiação inclusive agências financeiras
internacionais, como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional,
reconheceram sua importância e recomendaram que fosse implantada em outras cidades
como uma forma de boa governança.
A repercussão internacional desta proposta também pode ser medida pelo rápido
crescimento da aplicação do orçamento participativo por diversos países. De acordo
com Sintomer (2007), em 2006, foram contabilizadas 56 experiências do orçamento
participativo na Europa. Benjamin Goldfrank apresenta cifras bem mais generosas sobre
o tema:
De acuerdo a qué tan rigurosa sea la definición de PP, éste se ha
expandido de algunas docenas de ciudades, sobre todo en Brasil, a entre
250 y 2.500 lugares tan sólo en Latinoamérica. La cifra inicial incluye
aquellas ciudades donde el PP comenzó como una iniciativa de
gobiernos locales, en países desde México y la República Dominicana
hasta Argentina y Chile. Las segundas cifras incluyen a los gobiernos
municipales que, por leyes nacionales, han tenido que implementar
consultas ciudadanas en cuanto a la organización del presupuesto, tales
como Bolivia, 327 municipios; Nicaragua, 125 municipios; y Perú con
1.821 distritos, 194 provincias y 25 regiones. (Goldfrank, 2006, p.3)
Este sucesso internacional não deve obscurecer o rotundo êxito desta proposta
no Brasil, onde foi executado, entre 1997-2000, em pelo menos 140 cidades governadas
por diferentes partidos políticos (Ribeiro; Grazia, 2003).
No tocante a Porto Alegre, um dado expressivo é o número de participantes nas
assembléias do orçamento participativo: foram 1300 participantes em 1989; 14.267 em
1995; 21.805 em 2001. Precisamente a partir deste último ano os números começaram a
declinar: ainda na gestão petista, no ano de 2004, 13.200 cidadãos participaram das
assembléias do OP. Já na gestão do Partido Popular Socialista houve uma leve
recuperação no primeiro ano de governo, com 14.376 participantes, em 2005, porém,
nova redução em 2006 com 11.097 cidadãos presentes nas reuniões.
Vários aspectos podem ser destacados para entender a repercussão positiva do
orçamento participativo porto-alegrense. O fato de terem sido criados espaços públicos
para discutir e deliberar sobre os investimentos na cidade, por exemplo, repercutiu
positivamente sobre o processo de planejamento da administração pública, sendo o
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próprio cidadão responsável por apontar os aspectos que deveriam ser considerados
prioridades para o governo. Isto poderia, inclusive, ser identificado enquanto uma forma
de legitimação das ações governamentais, entendendo o conceito de legitimidade desde
a perspectiva da busca de identificação entre os cidadãos e as ações governamentais.
Vendo os indicadores sociais no período de funcionamento do orçamento
participativo alguns dados chamam a atenção como o fato de Porto Alegre ter se
transformado na cidade brasileira, entre as que possuem mais de 1 milhão de habitantes,
com maior Índice de Desenvolvimento Humano. Isto foi conseqüência do fato da cidade
ter, entre 1989-2003, pelo menos duplicado os investimentos nas áreas de educação e
saúde. Além disto, pode ser relacionada com o orçamento participativo a evolução dos
investimentos na área de saneamento básico: em 2001, 99,5% da população da cidade
tinha acesso à rede de tratamento de água e 100% dos bairros estavam atendidos pelo
sistema de coleta de lixo.
Diante destes bons resultados, não deixa de ser chamativo o fato do Partido dos
Trabalhadores ter sido derrotado nas eleições para a Prefeitura de Porto Alegre, em
2004, abrindo um leque substantivo de questões sobre a relação entre o orçamento
participativo e as opções eleitorais dos cidadãos4.
De modo geral, uma boa trajetória na administração pública é considerada como
um dos fatores que favoreceriam o desempenho das campanhas eleitorais e poderiam
influenciar a decisão do voto (Crespo, 2002). Em termos de políticas participativas,
Porto Alegre foi vista como um exemplo desta hipótese, considerando que a partir de
1988 o Partido dos Trabalhadores foi vitorioso nas eleições para Prefeito da cidade e
apresentou um rotundo crescimento de votos, chegando a atingir 491.775 votos em
2000. Esta tendência foi revertida em 2004 quando a sua votação, no primeiro turno,
chegou a 378.099 votos.
As primeiras avaliações da derrota do PT, em Porto Alegre, centraram
argumentos na idéia de que as eleições haviam sido marcadas por um conjunto de
problemas em nível nacional e a derrota deste partido representou um castigo dos
eleitores para com o Governo Lula.
Contudo, apesar da derrota do PT em Porto Alegre – como também em São
Paulo -, este partido teve uma expansão em termos de novas bases eleitorais. Se
compararmos as eleições de 2004 com as de 2000, veremos que o PT ampliou o número
4
Dias, 2006; Gugliano et al., 2006, Marenco, 2004.
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de Prefeituras conquistadas, assim como cresceu em mais de quatro milhões de votos.
Desta forma, não é fácil corroborar a hipótese do “castigo aos petistas” identificados
com Governo Lula como fator explicativo predominante para os resultados das últimas
eleições para as Prefeituras.
Outra hipótese é a da “vingança das classes médias”. André Marenco (2004), por
exemplo, sublinha que as maiores votações do PT se deram nas regiões mais pobres de
Porto Alegre, enquanto a sua grande derrota deveu-se aos setores médios e as elites.
Sérgio Baierle (2005), indo na mesma direção, afirma que o PT recebeu uma maior
votação entre os setores com menores recursos econômicos, algo que comprovaria certa
coerência ideológica dos votantes petistas.
Contudo, também esta caracterização apresenta dificuldades para a sua
comprovação. Primeiro pela enorme polêmica que envolve a correlação entre voto e
classe social; segundo porque esta hipótese exigiria uma determinada estratificação
social na cidade de Porto Alegre na qual, considerando a derrota petista, a maioria dos
eleitores seria formada pelos setores médios e elites, algo pouco provável. Além disto,
mesmo utilizando os dados quantitativos apresentados por Sérgio Baierle (op. cit.), é
perceptível que a diferença da votação do PT e do PPS entre os setores que o autor
considera como economicamente carentes – seu critério é de uma renda inferior a 300
dólares – não é muito expressiva: 48 7% do total dos eleitores do PT e 47,3% dos do
PPS.
Por certo, José Fogaça, que se elegeu Prefeito rompendo com 16 anos de
governo petista, foi de todos os principais candidatos que se contrapuseram ao PT,
desde 1992, o único que assumiu publicamente o compromisso de manutenção do
orçamento participativo caso viesse a ser eleito, promessa até o momento mantida.
Contudo, além da conservação da referida proposta participativa, desde seus
primeiros dias, a nova gestão propôs um programa de estímulo à inclusão dos cidadãos
na gestão pública, chamado de governança local e solidária. Este programa visa formar
redes de parcerias de forma a envolver um conjunto de setores organizados da sociedade
civil com a gestão da cidade. Baseado em 17 zonas – as 16 regiões do OP mais as Ilhas
-, o programa de governança local pretenderia:
a) Criar um ambiente social favorável à mobilização do Capital Social
Local e a promoção de Parcerias Estratégicas; b) Promover a pactuação
de compromissos de corresponsabilidade para o atingimento do
desenvolvimento local sustentável e, como parte desta ação, minimizar a
ocorrência de problemas locais, atuando de forma preventiva e
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educativa em relação aos Serviços de Manutenção da Prefeitura,
criando uma cultura de contrapartidas e estimulando o protagonismo do
cidadão gestor; c) Adequar programas e ações às peculiaridades locais,
atendendo ao Plano Estratégico do Governo; d) Promover e fortalecer
as conexões internacionais – locais e globais – para, através da troca de
experiências e implantação de projetos comuns entre as cidades,
dinamizar o desenvolvimento local e inserir Porto Alegre na rede de
temas com impacto global. (Bussato, 2005, p. 4)
Com a finalidade de programar esta proposta, foram criados dezessete Centros
Administrativos Regionais (CARs), nos quais estão assentados os Conselhos Gestores
Locais, formados pelo coordenador do CAR, o coordenador regional do orçamento
participativo e por agentes governamentais convidados a participar do fórum. Estes
conselhos têm como função fortalecer os laços entre o Poder Executivo e os cidadãos,
assim como aplicar e fiscalizar as ações de governança5.
Em termos estruturais, poderia dizer que a proposta de criar uma governança
solidária é bastante interessante, principalmente se isto representa a constituição de um
processo de descentralização das políticas pública na cidade. Este foi um aspecto
pouquíssimo trabalhado nos anos de administração petista e sua inserção viria a
potencializar a participação popular em nível local.
Segundo o Governo Municipal (Bussato, 2005), a governança solidária seria
uma forma de ampliar as parcerias e criar redes de co-gestão estatal envolvendo outras
instituições, como as universidades; movimentos sociais dos mais diferentes tipos,
inclusive empresários e outros membros das elites econômicas que, por diversos
motivos, estiveram ausentes do processo decisório do orçamento participativo. Sendo
assim, o fato de ser posta na mesa uma proposta que congrega diferentes segmentos
sociais com o objetivo de discutir e deliberar sobre a gestão da cidade representa um
passo positivo em termos da melhoria da gestão pública.
Contudo, um aspecto que vem a tona neste entramado organizativo diz respeito
ao grau de autonomia dos participantes na governança solidária, ou seja, a capacidade
desta proposta realmente representar um canal de expressão independente da sociedade
civil sobre as políticas públicas municipais.
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Atualmente funcionam 09 CARs: CAR ILHAS; CAR NOROESTE/HUMAITÁ/NAVEGANTES; CAR
LESTE / NORDESTE; CAR NORTE / EIXO BALTAZAR; CAR PARTENON / LOMBA DO
PINHEIRO; CAR RESTINGA / EXTREMO-SUL; CAR GLÓRIA / CRUZEIRO / CRISTAL; CAR SUL
/ CENTRO-SUL; CAR CENTRO.
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Como é observável na estrutura do referido programa, a coordenação do
processo está retida nas mãos de um conselho gestor hegemonizado, em diferentes
graus, por representantes da Prefeitura. Isto poderia levar a que, mesmo com as
melhores intenções, a governança solidária acabe se transformando apenas num canal de
referendo das políticas elaboradas pelo governo municipal.
Além disto, é preocupante a redução do número de participantes do orçamento
participativo nesta nova fase administrativa. Mesmo considerando discursos oficias que
pregam a importância do orçamento participativo, não se pode descartar a hipótese de
que esteja ocorrendo um esvaziamento das assembléias de discussão das propostas
orçamentárias.
Outro dado importante, no momento de analisar esta nova política, é a diferença
da matriz conceitual que envolve o desenvolvimento do programa de governança do
atual governo e o projeto do orçamento participativo do anterior.
O tema da governança, apesar de bastante popularizado, é razoavelmente novo
entre as ciências que estudam a política, tendo origem no universo empresarial: a
governança corporativa seria o desenvolvimento de um programa de ações com a
finalidade de ampliar a eficiência competitiva no mundo dos negócios.
No âmbito dos estudos políticos, este conceito obteve maior relevância a partir
do seu emprego pelo Banco Mundial, no final dos anos oitenta (Borges, 2003, Diniz,
1996; Hyden; Court, 2002). De acordo com José Germán Burgos, a governança política
deve ser entendida enquanto uma tentativa de redirecionar a matriz das ações estatais:
“Entrados los noventas y luego de un periodo caracterizado por la
promoción de un Estado mínimo en materia económica, el Banco
Mundial introduce la necesidad de considerar la capacidad del Estado y
los diseños institucionales en cuanto condiciones para el crecimiento
económico y la lucha contra la pobreza. Estas preocupaciones se
agruparon bajo el término "governance" y en este ámbito es donde surge
la preocupación por el Estado de Derecho, la reforma judicial y
progresivamente se han ido incorporando temas como la lucha contra la
corrupción y una reflexión sobre el papel del Banco en términos de los
derechos humanos.” (2007, p. 5)
Já o orçamento participativo tem sua origem na tradição conselhista, muito
especialmente, na estratégia de fomentar conselhos populares enquanto instrumentos de
co-gestão do Estado por parte da sociedade civil (Gugliano, 2005). Apesar de sublinhar
a diversidade histórica da origem dos conselhos, Maria da Glória Gohn afirma que esta
proposta ficou reconhecida pelo seu caráter radical:
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(...) os conselhos que se tornaram famosos na história foram: a Comuna de
Paris, os conselhos dos sovietes russos, os conselhos operários de Turim –
estudados por Gramsci, alguns conselhos na Alemanha nos anos 20 deste
século, conselhos na antiga Iugoslávia - nos anos 50, conselhos atuais na
democracia americana. Observa-se que, na modernidade, os conselhos
irrompem em épocas de crises políticas e institucionais, conflitando com as
organizações de caráter mais tradicional. Os conselhos operários e os
populares, em geral, rejeitavam a lógica do capitalismo, buscavam outras
formas de poder descentralizadas, com autonomia e autodeterminação. (Gohn,
2004, p. 176)
Conseqüentemente, se partimos do pressuposto da existência de diferenças
profundas nos fundamentos das propostas em questão, é bastante interessante poder
refletir sobre o que ocorre quando, na prática, a governança solidária local e o
orçamento participativo passam a ser desenvolvidos de forma concomitante.
Já entrada a segunda gestão do Governo Fogaça, reeleito em 2008, começam a
surgir vários elementos que propiciam um balanço, mesmo que de forma preliminar, das
políticas participativas apresentadas, sendo que um primeiro elemento que chama a
atenção, no balanço da governança solidária, é que o projeto apresentado parecia ser
muito mais ambicioso do que a prática que vem sendo desenvolvida.
De um modo geral, analisando as ações consideradas como de governança local,
não há muita dificuldade de perceber que, em sua maioria, trata-se de atividades que
visam potencializar as ações de assistência social do poder público municipal. Tomando
como exemplo as atividades divulgadas como “boas notícias da governança solidária”,
agregando eventos realizados entre maio de 2006 e janeiro de 2007, é possível perceber
que, em sua grande maioria, são atividade de suplementação de serviços sociais como,
por exemplo, a inauguração de um Centro de Reciclagem e Recondicionamento de
Computadores, implantação de cozinhas comunitárias, ações comunitárias de limpeza
de ruas, entre outras.
Sendo assim, a proposta está longe de ser um espaço de empoderamento da
cidadania ou de inclusão da população no processo de deliberação das políticas
públicas, restringindo-se a ser uma forma de reorganizar a oferta de serviços públicos
que passariam a ser oferecidos a partir da colaboração da população.
Diante desta realidade dificilmente poderia comparar-se as ações de governança
solidária com a experiência do orçamento participativo, na medida em que enquanto a
primeira proposta organiza a população para realizar serviços, que originalmente seriam
14
uma obrigação do Estado, a segunda propõe que os cidadãos decidam as prioridades a
partir das quais as estruturas estatais devem agir.
Além disso, dois outros elementos são preocupantes. O primeiro deles é que,
apesar do orçamento ter sido mantido no Governo Fogaça, os dados apontam que o
mesmo vem sofrendo uma substantiva diminuição da parcela dos investimentos
executados.
INVESTIMENTOS EXECUTADOS NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
DE PORTO ALEGRE
Fonte: Banco Mundial, 2008
Para exemplificar a situação se analisamos a relação deliberação/execução na
Assembléia Temática: Circulação e Transporte, é de destacar que, entre 2006-2008, das
07 demandas estabelecidas pelo Orçamento Participativo, nenhuma havia sido
executada.
Relacionando-se com este dado, outra informação importante que não pode ser
menosprezada diz respeito à redução dos participantes nas assembléias do Orçamento
Participativo.
15
Contemplando estas duas informações ganha peso a hipótese de que, no
Governo do Prefeito José Fogaça, o orçamento participativo vem perdendo fôlego
enquanto um espaço no qual a população tinha condições de levar adiante as suas
demandas e participar da gestão municipal, o que poderia explicar a redução do número
de participantes.
Contudo, e especialmente frente ao grande número de estudos que se dedicaram
a analisar o orçamento participativo nos sucessivos governos do Partido dos
Trabalhadores, ainda são escassos os estudos dedicados a analisar estas questões.
Dedicada a esta nova temática, Carolina da Silva Ferreira chama a atenção para
uma possível contradição entre o discurso do governo municipal centrado na idéia de
que o orçamento participativo e a governança solidária local caminham juntos no
Governo Fogaça, e a prática administrativa do mesmo. De acordo com a autora, é
perceptível que a ênfase à governança se sobrepõe ao orçamento participativo, sendo
que ela resgata o depoimento de vários Conselheiros do OP de que a visibilidade do
programa ficou bastante reduzida. Além disso, também não só existe uma contraposição
de demandas entre o orçamento participativo e a governança, como também esta última
possibilita que muitas reivindicações populares passem por fora das assembléias do
orçamento participativo, enfraquecendo a sua representação (FERREIRA, 2007, pp. 7277).
Daniel Chavez (2008) também busca contribuir a esta discussão por meio de
uma crítica aguda ao significado das políticas de governança e a ênfase nas parcerias
entre o Estado e a sociedade civil, mais precisamente deste com a iniciativa privada.
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Para o autor, é nítido o caráter neoliberal da estratégia do Governo Fogaça, política que
considerada semelhante àquelas que contribuíram para desmontar o welfare state
europeu a partir dos anos 80 do século passado. De forma análoga à autora
anteriormente citada, resgata depoimentos de vários ativistas do orçamento participativo
para enfatizar a perda de poder desta proposta participativa nos últimos anos.
Outro documento importante a respeito é um Informe do Banco Mundial (2008),
apresentado no início de 2008, no qual vários problemas são apontados nesta nova fase
de execução do orçamento participativo. Em termos dos participantes, o relatório aponta
que tanto os muito pobres, quanto os grupos de renda média e alta, praticamente não se
envolvem com orçamento participativo, existindo ainda uma sub-representação dos
jovens nestas instâncias. De acordo com o estudo, quase 50% dos delegados e
conselheiros do orçamento participativo têm mais de 50 anos.
No tocante ao desenvolvimento do orçamento participativo, o Banco Mundial
destaca que as maiores partes dos participantes criticam a falta de informações sobre
investimentos e prestação de serviços, dificultando o controle da sua efetividade. Além
disso, o estudo enfatiza que na atual gestão há um desencontro entre a formulação da
proposta orçamentária municipal e as reuniões participativas:
“ (...) os ciclos do OP e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se sobrepõem,
revelando um desencontro entre os cronogramas para a priorização do
orçamento do OP e a preparação das diretrizes do orçamento municipal anual. A
priorização das obras públicas no OP começa no princípio de maio e vai até
julho. Nesse meio tempo, a LDO é elaborada pelo braço Executivo do governo
municipal entre julho e agosto, e então submetida à Câmara de Vereadores em
15 de agosto. O resultado é que o timing dos dois processos não é
completamente sincronizado, e etapas importantes no processo do OP são
concluídas sem informações precisas sobre a previsão do orçamento.
Conseqüentemente, diminui a capacidade do governo municipal de executar os
investimentos planejados dentro do cronograma traçado. Estas inconsistências
criam graves riscos à credibilidade do OP, gerando desconfiança entre os
participantes quanto à capacidade real do OP de influenciar os investimentos
municipais.” (BANCO MUNDIAL, 2008, p. 6)
COMENTÁRIOS FINAIS
Para brevemente finalizar é necessário colocar que ainda é prematuro um
julgamento definitivo em relação à governança solidária local implementada pelo
Governo Fogaça. Porém, não deixa de ser preocupante que, desde o seu surgimento,
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vem ocorrendo um gradual enfraquecimento do orçamento participativo, fato
comprovado inclusive pelo estudo do Banco Mundial.
Outro dado chamativo é que, apesar de já estarmos iniciando a segunda gestão
do Governo Fogaça, reeleito em 2008, até o momento a administração municipal não
apresentou nenhum dado expressivo sobre a contribuição desta nova proposta para a
gestão da cidade, mantendo a defesa deste programa ao nível da divulgação de idéias,
destacando, na maioria das vezes, apenas os fundamentos da proposta, mas não as suas
realizações.
De um modo geral, até o momento, pouco foi apresentado no sentido de afirmar
a governança solidaria local como uma nova forma de inclusão dos cidadãos na gestão
pública, fato que levanta preocupação em termos da continuidade das políticas
participativas iniciadas em Porto Alegre em 1989.
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