XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento
De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
CRISE INSTITUCIONAL ENTRE PREFEITURA MUNICIPAL DE
SALVADOR E EMBASA: UM ESTUDO A PARTIR DO PLANEJAMENTO
NO SANEAMENTO BÁSICO
Hugo Vítor Dourado de Almeida (1)
Engenheiro Sanitarista e Ambiental (EP/UFBA). MBA em Gerenciamento de Projetos (FGV).
Mestrando em Meio Ambiente, Águas e Saneamento (EP/UFBA). Servindo como Analista de
Infraestrurtura na Funasa/SUEST-BA.
Luísa Magalhães Araújo
Engenheira Sanitarista e Ambiental (UFOB). Mestranda em Meio Ambiente Águas e Saneamento
(EP/UFBA).
Luiz Roberto Santos Moraes
Engenheiro Civil (EP/UFBA) e Sanitarista (FSP/USP). M.Sc. em Engenharia Sanitária (IHE/Delft
University of Technology). Ph.D. em Saúde Ambiental (LSHTM/University of London). Realizou
estágios pós-doutoral na Universidade do Minho-Portugal e na Universitat de Barcelona-Espanha.
Professor Titular em Saneamento e Participante Especial do Mestrado em Meio Ambiente, Águas
e Saneamento da Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia.
Patrícia Campos Borja
Engenheira Sanitarista e Ambiental (EP/UFBA). M.Sc. em Arquitetura e Urbanismo (FA/UFBA).
Dra. em Arquitetura e Urbanismo (FA/UFBA). Realizou estágio pós-doutoral na Universitat
Autònoma de Barcelona-Espanha. Professora Adjunto do Mestrado em Meio Ambiente, Águas e
Saneamento da Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia.
Endereço(1): Rua Monsenhor Gaspar Sadock, 409, Edf. Luar da Praia - Costa Azul - Salvador Bahia - CEP: 41.760-200 - Brasil - Tel: +55 (71) 9221-6048 - e-mail: [email protected].
RESUMO
A Lei nº 11.445/2007 estabeleceu diretrizes para o saneamento básico, cuja gestão consiste das
funções de planejamento, regulação, prestação dos serviços e fiscalização, acompanhadas da
participação social. O normativo indicou a necessidade de formulação de política a nível estadual
e municipal, acompanhadas pela elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico,
responsabilidade exclusiva do titular dos serviços. A titularidade dos serviços em regiões
metropolitanas é objeto de conflitos de competência, que ocasionam crises, como a atual crise
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institucional entre a Prefeitura de Salvador e o Governo do Estado da Bahia/Embasa. Desse
modo, o presente trabalho buscou estudar a crise institucional na prestação dos serviços públicos
de abastecimento de água e esgotamento sanitário na cidade de Salvador, com ênfase na função
planejamento. Entre as razões apontadas para a crise, foram identificadas, entre outras, baixo
percentual de investimentos da Embasa em Salvador, criação da Entidade Metropolitana, criação
de entidade reguladora dos serviços de âmbito municipal, deficiências de gestão da Embasa e
inexistência de contrato de programa. Entende-se que a resolução da crise passa,
necessariamente, pela disposição dos atores em negociar bases e condições que atendam, na
medida do possível, a ambos os lados envolvidos, sendo que o planejamento participativo,
positivado num plano com força de lei, pode reduzir os conflitos existentes.
Palavras-chave: Planejamento, Crise institucional, Embasa, Prefeitura Municipal De Salvador,
Entidade Metropolitana.
INTRODUÇÃO/OBJETIVO
Apesar de sua importância à promoção da saúde humana, a área de saneamento básico ainda é
vista de maneira tímida no contexto social, o que contribui para um distanciamento da gestão
pública em relação aos investimentos necessários em ações na área. Passados 8 (oito) anos da
formulação da Lei Nacional de Saneamento Básico (LNSB), nota-se ainda a dificuldade e
resistência ao cumprimento de seus princípios e premissas. Em contrapartida às exigências
legais, a maioria dos municípios brasileiros ainda não possuem Política e nem Plano Municipal de
Saneamento Básico, o que dificulta a adequada gestão dos serviços. Acredita-se que a dificuldade
existente no cumprimento das exigências da Lei se deve a questões impregnadas no processo de
gestão propriamente dito, no qual falta esclarecimento dos líderes de modo que estes se tornem
mais atuantes, e uma participação efetiva da população nos debates e na tomada de decisões.
Apesar de a titularidade municipal pelos serviços públicos de saneamento básico ser algo
sedimentado em normas e em estudos da área, recentemente o Supremo Tribunal Federal (STF)
firmou entendimento no sentido de que a organização de funções de interesse comum em
Regiões Metropolitanas é atribuição também comum entre os municípios e o estado da
Federação. Tal entendimento repercutiu, entre outros, na alteração da arquitetura institucional até
então vigente. No Estado da Bahia, por exemplo, a nova decisão ensejou a criação de Ente
Metropolitano com atribuições de gestão específicas para a Região Metropolitana de Salvador, o
que provocou reações da Prefeitura Municipal de Salvador, como a decisão de fiscalização
autônoma dos serviços prestados pela Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (Embasa) e
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a realização de novas exigências para assinatura do Contrato de Programa, autorizando e
definindo as regras de prestação dos serviços de água e esgoto pela Embasa. Neste contexto,
ficou configurada uma crise institucional entre a Prefeitura Municipal de Salvador e o Governo do
Estado da Bahia/Embasa na prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário. Essa crise é agravada, entre outros, pela ausência de contrato de
programa entre a prestadora e o titular do serviço, o que tem provocado uma série de
desentendimentos e manifestação de insatisfação com a fiscalização existente, que pelo Convênio
de Cooperação firmado entre os enteres federados deveria ser realizada pela Agência Reguladora
de Saneamento Básico do Estado da Bahia (AGERSA) .
Assim, levando-se em consideração o contexto atual, o presente trabalho tem como objetivo
estudar a crise institucional na prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e
esgotamento sanitário na cidade de Salvador, enfatizando aspectos relacionados ao planejamento
das ações.
REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Funções de Gestão
De acordo com Moraes et al. (2008), a gestão dos serviços públicos de saneamento básico
engloba as funções de planejamento, regulação, prestação e fiscalização, das quais o
planejamento (que tem como instrumento o plano) é a única que não pode ser delegada a outro
ente. O planejamento orienta como o serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição
adequadamente, sendo definido com a elaboração do Plano de Saneamento Básico. A regulação
corresponde aos atos normativos ou não que disciplinem ou organizem o serviço. A fiscalização
“refere-se às atividades de acompanhamento, monitorização, controle, avaliação e de
aplicação de penalidades” com vistas a garantir a adequada utilização dos serviços. Finalmente,
a prestação dos serviços corresponde à execução direta dos serviços, devendo estar de acordo
com o definido “no planejamento e na regulação” (MORAES et al., 2008, p. 3, 4 e 5).
Assim, no contexto de cumprimento da Lei Nacional de Saneamento Básico e, portanto, de
estabelecer os entes responsáveis pelas funções da gestão, foram regularizadas as relações de
prestação de serviços na forma de contratos de concessão ou de programa, criados os entes
reguladores e/ou fiscalizadores e todas as demais ações foram estabelecidas no bojo do processo
de planejamento e elaboração do plano municipal de saneamento básico. A implementação da Lei
de modo integral, entretanto, ainda é um desafio.
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Planejamento e Plano: contribuições teóricas e aporte legal
Para Matus (1993) o planejamento é situacional, assumindo o caráter ambíguo, conflituoso e não
determinista dos processos de produção social que caracterizam a realidade. Dado que a
realidade é mutável e conflituosa, Matus (1993) considera que o planejamento deve reconhecer
que a ação humana se caracteriza pela intencionalidade e pela existência de conflitos ou de
cooperação entre os atores sociais. Assim, o autor sustenta que o planejamento é um exercício
estratégico, contemplando a avaliação da necessidade (o "é" versus o "deve ser"), da
possibilidade (o "deve ser" versus o "pode ser"), o cálculo da ação estratégica que leve em conta
cenários de possíveis resultados futuros possíveis, e a retroalimentação com experiências vividas.
Além disso, de acordo com o autor, faz-se necessário no exercício do planejamento a realização
de um juízo de oportunidade e de continuidade, interrupção ou mudança da ação (MATUS, 1993).
Segundo Borja (2009), o Plano de Saneamento Básico assume caráter central e condição
indispensável, uma vez que estabelece a validade de contratos de prestação de serviços,
diretrizes para os planos de investimentos e projetos dos prestadores, verificação de seu
cumprimento pela entidade reguladora e fiscalizadora e alocação de recursos e financiamentos da
União. Para a autora, a elaboração de um Plano de Saneamento Básico pressupõe discussão a
respeito do entendimento dos atores envolvidos sobre esse objeto, debatendo assim, conceitos e
a história de sua constituição, devido à presença de diferentes visões de mundo na percepção e
interpretação do objeto.
No tocante ao planejamento, a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) prevê em
seu artigo 19 que a prestação dos serviços públicos de saneamento básico observe plano, que
pode ser específico para cada serviço, e que contemple, no mínimo:
I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando
sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos
e apontando as causas das deficiências detectadas;
II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização,
admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os
demais planos setoriais;
III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas,
de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos
governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
IV - ações para emergências e contingências;
V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e
eficácia das ações programadas (BRASIL, 2007, s. p.).
Na Política de Saneamento Básico doi Estado da Bahia (Lei nº 11.172/2008) consta que o Estado
se compromete a cooperar com os municípios (art. 9º) na gestão dos serviços públicos de
saneamento básico por meio do apoio ao planejamento da universalização destes e, na
prestação, por meio de Contratos de Programa, celebrados pelos Municípios com a Embasa na
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vigência de gestão associada, autorizada por convênio de cooperação entre entes federados ou
por contrato de consórcio público.
No caso de Salvador, o convênio de cooperação com o Governo do Estado da Bahia foi assinado
em 2009, na segunda gestão do Prefeito João Henrique Carneiro (gestão 2009-2012), tendo como
interveniente a Embasa. O convênio de cooperação assinado entre a Prefeitura Municipal de
Salvador e o Governo do Estado da Bahia, em sua cláusula primeira, autoriza a gestão associada
entre os entes federados no tocante à delegação da regulação, fiscalização e prestação dos
serviços, além de prever o apoio do Estado no planejamento dos serviços, por meio da
Companhia Estadual, em especial no âmbito da elaboração do Plano Municipal dos serviços
públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário (BAHIA, 2009). O convênio de
cooperação estabelece ainda a assinatura até o final de 2010 de Contrato de Programa, que
deveria prever a contrapartida devida ao Município, os valores investidos pela Embasa no
Município e que ainda não haviam sido amortizados pelas receitas da prestação dos serviços,
além das metas de investimento da Embasa (cláusula segunda, incisos I, II e III). Além disso, de
acordo com o documento assinado, a Prefeitura Municipal de Salvador delega o “exercício das
funções de regulação e de fiscalização” dos serviços públicos de água e esgoto à extinta
Comissão de Regulação dos Serviços Públicos de Saneamento Básico do Estado da Bahia
(CORESAB) (BAHIA, 2009, p. 3), substituída pela Agência Reguladora de Saneamento Básico do
Estado da Bahia (AGERSA), conforme Lei Estadual nº 12.602, de 29 de novembro de 2012. O
Convênio de Cooperação, que tem prazo de vigência indeterminado (cláusula sexta), estabelece
as seguintes hipóteses de extinção do ajuste, em sua cláusula sétima:
I – unilateralmente, por meio de denúncia motivada, no caso de relevante
interesse público o autorizar, em especial no caso de risco à continuidade da
prestação dos serviços;
II – falência, extinção, privatização ou impossibilidade de prestação dos serviços
por parte da Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A – Embasa (BAHIA,
2009, p. 3).
Titularidade e Regiões Metropolitanas
De acordo com a Constituição Federal do Brasil, art. 30, I, compete aos Municípios legislar sobre
os assuntos de interesse local (BRASIL, 1988). Tendo em vista que os serviços públicos de
saneamento básico constituem um serviço local, sua gestão tem sido considerada como
responsabilidade dos municípios. Castro e Bertoccelli (2014) acrescentam que a competência e
titularidade municipal é assunto com posicionamento já firmado pelo Supremo Tribunal Federal,
com base no artigo 30, incisos I e V da Carta Magna.
Em que pese o reconhecimento da titularidade municipal em normativos e em estudos publicados
na área, recentemente o Supremo Tribunal Federal (STF) firmou novo entendimento acerca da
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titularidade em regiões metropolitanas, julgando a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº
1.842-Rio de Janeiro (RJ), por meio da qual o Partido Democrático Trabalhista (PDT) questionou a
constitucionalidade de normas do Estado do Rio de Janeiro, sob alegação de que estas estariam
usurpando funções de competência de municípios integrantes da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (CASTRO; BERTOCCELLI, 2014). De acordo com Castro e Bertoccelli (2014, s.p.), o STF
esclareceu que o interesse comum e a obrigatoriedade de o município se integrar à região
metropolitana “não são incompatíveis com a autonomia municipal”. Os autores informam ainda
que para o STF deve ser criado um órgão colegiado em cada Região Metropolitana, e que o
Estado-membro não apenas deve estabelecer parâmetros de criação dessa ‘entidade
regionalizada’, mas também participar das decisões tomadas.
Castro e Bertoccelli (2014, s. p.) consideram que o Acórdão relativo à ADI 1.842-RJ não
estabeleceu claramente de que maneira se dará a atuação do Estado-membro, contudo,
reconheceu a necessidade de “preservação do autogoverno e da autoadministração dos
Municípios”, evitando a concentração do poder em um único ente. Todavia, os autores ressaltam
que o tribunal constitucional não deixou claros os parâmetros para essa divisão do poder
decisório, nem a extensão da decisão, se de âmbito nacional ou apenas no estado do Rio de
Janeiro, deixando claro apenas que não precisaria ser de forma paritária. Entretanto, considera-se
razoável supor que o tribunal mantenha este posicionamento em outras ações de mesma
natureza, tais como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.155, de autoria do Partido
Democratas (DEM), que questiona a constitucionalidade da Lei Complementar nº 41, de 13 de
junho de 2014, do Estado da Bahia, que criou a Entidade Metropolitana da Região Metropolitana
de Salvador (EMRMS).
A EMRMS foi instituída sob a forma de Autarquia intergoverntamental de carater especial. Ela é
composta pela capital baiana e os outros 12 municípios com os quais forma a Região
Metropolitana de Salvador (RMS). A referida Entidade, autarquia de caráter deliberativo e
normativo e de personalidade jurídica de direito público tem por finalidade “exercer as
competências relativas a integração da organização, do planejamento e da execução de funções
públicas de interesse comum aos municípios integrantes da Região Metropolitana de Salvador”,
dentre elas o saneamento básico e a preservação do meio ambiente (BAHIA, 2014, p. 2, art 2º, §
1º, §2º). O Colegiado Metropolitano corresponde a instância máxima da Entidade, e conta com um
total de 100 (cem) votos, sendo que a distribuição do número de votos dos municípios é
proporcional à população e que o Estado da Bahia possui a mesma quantidade de votos que o
município de maior população (BAHIA, 2014). Dessa forma, observa-se que a autonomia ou a
prevalência de determinado ponto de vista ou “vontade política” depende da capacidade de cada
sujeito que compõe o Colegiado em convencer os pares, e não apenas de uma decisão individual
como seria com a inexistência da Entidade. Provavelmente, esse é um dos pontos que provoca a
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reação do atual Chefe do Poder Executivo do Município de Salvador, ao alegar perda de
autonomia, uma vez que este não sinaliza intenção de aderir a ações que atendam a interesse
regional, comum entre os municípios, mas preza apenas pelo interesse local.
Minuta de Plano Municipal de Saneamento Básico de Salvador e relações com a Embasa
A Prefeitura Municipal de Salvador ainda não finalizou a elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico, a ser aprovado e institucionalizado, conforme previsto em Moraes (2009).
Contudo, há disponível no website da Prefeitura Municipal de Salvador (SALVADOR, 2014a)
versão preliminar no Plano, elaborado pela então Secretaria Municipal de Transportes Urbanos e
Infraestrutura. No âmbito do presente trabalho, que foca a crise entre Prefeitura Municipal de
Salvador e a Embasa, considera-se importante apresentar alguns aspectos positivados na versão
disponível do Plano e em documentação correlata.
Assim, conforme Decreto do Prefeito Municipal que instituiu a Comissão Executora do Plano, vêse que foi levada em consideração a necessidade de articulação entre diferentes órgãos e
entidades com atuação na área, tendo sido designados membros da então Secretaria Municipal
de Transportes e Infraestrutura (SETIN), então Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano,
Habitação e Meio Ambiente (SEDHAM), Empresa de Limpeza Urbana de Salvador (LIMPURB),
Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (EMBASA), Superintendência de Meio Ambiente
(SMA), Secretaria Municipal de Saúde (SMS) e da então Superintendência de Conservação e
Obras Públicas do Salvador (SUCOP) (SALVADOR, 2014b). Tendo em vista a participação da
Embasa no processo de elaboração do Plano, considera-se que houve espaço para discussão e
inclusão de programas, projetos e ações que contemplassem a relação Prefeitura Municipal de
Salvador e Embasa no documento.
Ao se observarem, por exemplo, os objetivos estratégicos contuídos no item 3.3.1 do Plano
Municipal de Saneamento Básico (PMSB) de Salvador, no volume referente aos Sistemas de
Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário, vê-se que dos 19 objetivos incluídos como
“metas principais” - que contemplam alterações institucionais, metas especificas relacionadas aos
serviços de água e esgoto no Município, entre outros - em 16 deles a Embasa está presente como
um dos responsáveis diretos pela execução. Assim, considera-se razoável supor que até então os
vínculos entre a Prefeitura Municipal e a Embasa não se encontravam deteriorados, a ponto de se
deflagar uma crise institucional entre ambos. No Quadro 1 são detalhados alguns e agregados
outros destes objetivos, apresentando algumas constatações e /ou implicações deles na relação
Prefeitura Municipal de Salvador e Embasa.
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Quadro 1 – Objetivos estratégicos do PMSB de Salvador relacionados com a Embasa
Identificação
PMSB
no
Objetivo
Principais constatações e/ou implicações
OP 1
Contrato
Embasa
OP 2
Decisão por agência reguladora
municipal
OP 4
OP 6, 7, 8, 12, 13,
14, 17 e 18
OP 5, 9, 10, 15, 16
e 19
de
programa
com
a
Formação
dos
quadros
de
gestão, planejamento e regulação
municipal programas amplos de
educação ambiental
Programas, projetos e ações
específicas em abastecimento de
água,
esgotamento
sanitário,
manejo de águas pluviais e
controle de vetores em lagos
operados pela Embasa
Planos diretores e estudos
Manutenção da prestação com a Embasa
Fim da delegação da regulação a título precário
à Coresab, adequação da Lei de criação da
Arsal para abarcar os serviços de saneamento
Participação direta da Embasa na consecução,
juntamente com órgãos e entidades municipais,
indicando manutenção do vínculo
Participação direta da Embasa na consecução,
juntamente com órgãos e entidades municipais,
indicando manutenção do vínculo
Participação direta da Embasa na consecução,
juntamente com órgãos e entidades municipais,
indicando manutenção do vínculo
Fonte: Adaptado de SALVADOR (2014c, p. 186).
METODOLOGIA
O presente trabalho se delineia sobre o imbróglio existente na cidade de Salvador-BA quanto à
prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário e os
instrumentos de planejamento existentes, de modo a subsidiar o entendimento do contexto
vivenciado e das questões colocadas em cena. Esse subsídio parte de levantamento bibliográfico,
seguido de análise crítica de trabalhos publicados e da legislação existente acerca do assunto.
Como o conflito entre a Prefeitura Municipal de Salvador e a Empresa Baiana de Águas e
Saneamento S/A é um fato bastante atual, não foram identificados trabalhos técnicos tratando
diretamente da problemática. Assim, foi necessário se basear também em diversas publicações
sobre o tema na imprensa. Cabe ressaltar que não se pretende aqui exaurir o tema dada sua
ampla dimensão e particularidades existentes, mas busca-se elucidar questões de ordens práticas
no tocante à situação de crise institucional em Salvador, com ênfase na função planejamento das
ações de saneamento básico.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Analisando-se alguns materiais publicados na imprensa, bem como exposições de autoridades
envolvidas e relatórios oficiais publicados sobre o tema, podem-se identificar alguns conteúdos
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específicos da atual crise institucional entre a Embasa e a Prefeitura Municipal de Salvador. De
acordo com reportagem do Jornal Grande Bahia, com o vereador Tiago Correia (PTN), as
principais razões para atual situação de crise seriam “os prejuízos causados pela Embasa a
Salvador”, que envolveriam, entre outros, “aumentos abusivos na conta de água”, e a prestação
de serviços de baixa qualidade, citando principalmente a realização de reparos inadequados em
vias recém-pavimentadas da cidade (GRANDE BAHIA, 2014a). Em outra reportagem do mesmo
jornal, desta vez com o deputado Paulo Azi (DEM), a principal crítica diz respeito à criação da
Entidade Metropolitana. De acordo com o Deputado, a criação da entidade (chamada por ele
equivocadamente de Autoridade Metropolitana) estaria ferindo a autonomia dos municípios, tendo
“inspiração na ditadura militar” (GRANDE BAHIA, 2014b, s. p.). Assim, a criação da Entidade
Metropolitana teria o “interesse
claro
de
usurpar
as atribuições
que constitucionalmente
pertencem aos municípios, a exemplo dos serviços públicos de transporte, saneamento básico,
uso do solo e meio ambiente” (GRANDE BAHIA, 2014b, s. p.). Acrescenta-se ainda que a criação
desta entidade seria retaliação frente a uma “postura independente” do prefeito municipal, Sr.
ACM Neto, relacionado, entre outros, ao fato de a Agência de Regulação dos Serviços Públicos
de Salvador (ARSAL) passar a regular o “sistema de água da cidade”.
Entre as principais motivações para a crise, de acordo com reportagem publicada no Jornal
Estadão, do estado de São Paulo, estaria o interesse da Prefeitura em fiscalizar a prestação dos
serviços. De acordo com a reportagem:
A prefeitura quer fiscalizar os serviços prestados pela Empresa Baiana de Água e
Esgoto (Embasa), sob alegação de que a agência reguladora estadual (Agersa)
faz vistas grossas para as falhas da distribuidora da água. Por isso, a prefeitura
criou em 2013 uma agência de fiscalização, a Arsal (BORGES, 2014, s. p ).
A reportagem traz ainda considerações do então Secretário da Fazenda de Salvador, Sr. Mauro
Ricardo, e do ex-presidente da Embasa, Engo. Abelardo de Oliveira Filho, sobre a crise. De
acordo com o primeiro, a Prefeitura de Salvador desejaria um sistema autônomo de regulação,
uma vez que o serviço da Embasa seria de “péssima qualidade”. Para o gestor municipal, a
Embasa “sequer consulta a prefeitura sobre os serviços que seriam prioritários”. Por seu turno, o
ex-gestor da Embasa alega que a Prefeitura estaria agindo por interesses políticos. Para ele “falta
bom senso. Nenhuma metrópole vai resolver os problemas de saneamento sem uma integração
com o Estado" (BORGES, 2014, s. p.).
Borges (2014) também inclui no bojo da crise a criação da Entidade Metropolitana. A Prefeitura
Municipal não estaria disposta a fazer parte do ente criado por considerar que este diluiria
“decisões que caberiam à capital, como a fiscalização do saneamento” (BORGES, 2014, s. p.). O
mesmo autor considera ainda como aspecto relacionado à crise a “falta de contrato” regulando as
condições de prestação dos serviços e conflitos relacionados a dívidas entre a Embasa e a
Prefeitura Municipal.
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Em reportagem da Tribuna da Bahia, Machado (2014) traz alguns aspectos que também podem
ser relacionados à crise. Conforme informações disponíveis, o Governador do Estado acusara o
Prefeito Municipal de querer ‘tomar conta da Embasa’. Certamente, tal afirmação estaria
relacionada ao interesse da Prefeitura Municipal em fiscalizar diretamente as ações desenvolvidas
pela Companhia Estadual. Por seu turno, o Prefeito Municipal atribui a atual situação de crise à
postura do Governo do Estado, ao criar a Entidade Metropolitana, e à “tentativa de interferir
indevidamente no processo urbano de licitação do transporte”. O Prefeito Municipal cita ainda
aumentos da tarifa de água e esgoto, falta de ampliação dos serviços, problemas causados pela
Embasa na pavimentação da cidade (MACHADO, 2014, s. p.).
Em apresentação realizada pelo ex-presidente da Embasa, Engo. Abelardo de Oliveira Filho, no
Sindicado dos Trabalhadores em Água, Esgoto e Meio Ambiente no estado da Bahia (Sindae), em
2014, são trazidas novas informações que explicam a atual crise entre Embasa e Prefeitura
Municipal de Salvador. De acordo com Oliveira Filho (2014), no processo de negociação entre a
Embasa e a Prefeitura Municipal de Salvador, já teriam sido atendidos alguns requisitos para
continuidade da prestação dos serviços pela Embasa, só estando pendente na negociação a
assinatura do Contrato de Programa, conforme previsto na Lei nº 11.445/2007.
Ainda de acordo com Oliveira Filho (2014), alguns termos do acordo entre Embasa e Prefeitura de
Salvador teriam sido negociados com a gestão anterior, prevendo entre outros: aplicação pela
Embasa “de recursos em infraestrutura urbana no montante de R$ 60 milhões, divididos em 03
parcelas de R$ 20 milhões”; repasse pela Embasa ao Fundo Municipal de Saneamento Básico de
3% da Arrecadação Bruta Mensal, no município de Salvador; dispensa pela Embasa dos débitos
vencidos da prefeitura; comprometimento da Companhia Estadual em cumprir de imediato as
decisões judiciais com trânsito em julgado relativas “às eventuais dívidas fiscais que tenha para
com o município” (OLIVEIRA FILHO, 2014, s. p.). Apesar deste acordo com a gestão anterior, de
acordo com Oliveira Filho (2014), a atual gestão da Prefeitura teria apresentado em mesa de
reunião, propostas inicais destoando da negociação anterior, contendo, entre outros, as seguintes
exigências: aplicação anual pela Embasa de no mínimo 13% da receita bruta obtida em Salvador
em investimentos em ações de saneamento básico no Município; repasse pela Embasa ao
município de “R$ 400 milhões em parcelas anuais de 100 milhões”, e do 5º ao 30º ano o montante
de 6,5% da Arrecadação Bruta Mensal; universalização da cobertura em serviços de água e
esgoto em até 30 anos; acordo de quitação mútua de débitos entre Embasa e Prefeitura
Municipal; direito ao município indicar um membro para o Conselho de Administração e um
membro para o Conselho Fiscal da Empresa (OLIVEIRA FILHO, 2014, s. p.).
Depreende-se, das informações disponíveis em Oliveira Filho (2014), que a crise institucional
entre Embasa e a Prefeitura Municipal de Salvador também estaria relacionada a aumento das
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exigências por parte da Prefeitura Municipal, o que estaria dificultando o acordo para assinatura
do Contrato de Programa.
Em estudo contratado pela Prefeitura Municipal de Salvador, a Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas (Fipe) apresenta um diagnóstico da situação dos serviços prestados pela Embasa no
município de Salvador, que contém indicações que certamente contribuem para a atual crise entre
Prefeitura de Salvador e Embasa. O documento enfoca as deficiências na gestão da Empresa, a
disparidade entre percentual que representa o município de Salvador nas receitas da Empresa
(cerca de 45% conforme o documento) e o percentual de investimentos recebidos (5,91% dos
investimentos totais) e as fragilidades da entidade reguladora estadual (FIPE, 2014). De acordo
com o documento, as deficiências de gestão e a “fragilidade regulatória” fazem de Salvador o
“’doador universal’ de recursos para o restante do Estado” (FIPE, 2014, s. p.). Além disso,
ressalta-se o alto índice de perdas do sistema de distribuição de água, que faz com que 45% da
água produzida seja perdida.
O documento da Fipe destaca também o alto prejuízo decorrente da inadimplência, sendo que a
Empresa teria deixado de receber de 2007 a 2011 cerca de R$ 414 milhões. De acordo com o
documento, Salvador representaria 22% da população total atendida pela Embasa, e seria
resposável por 45% da receita operacional da Empresa. Em contrapartida, receberia cerca de
5,9%
do
investimento
total
da
empresa
(nível
decrescente
desde
2007
a
2011).
Comparativamente com outras capitais como São Paulo, Belo Horizone e Curitiba, Salvador
receberia um nível de investimento per capita inferior (FIPE, 2014). A baixa eficiência operacional
da Empresa se desdobraria, entre outros, em aumentos tarifários acima da inflação e em baixos
índices de cobertura e “investimentos insuficientes para a universalização dos serviços” (FIPE,
2014).
Finalmente, o relatório destaca a fragilidade da fiscalização pelo ente regulador estadual,
caracterizada pelo baixo número de atividades de fiscalizações (“a “Agersa realizou apenas 5
fiscalizações em 2012. A AGR/GO, por exemplo, realizou 225 no mesmo período”); a não
aplicação de multa (“em 2012 a AGERSA não aplicou qualquer multa na Embasa”); à ausência de
normas tratando sobre procedimentos de ouvidoria, sobre mediação ou aplicação de penalidades;
não atendimento de requisitos de independência frente ao executivo (dirigentes sem mandato fixo,
sendo “indicados exclusivamente pelo Executivo”); quadro bastante reduzido de pessoal (“apenas
7 funcionários de Nível Superior”), vinculação à mesma secretaria à qual a entidade prestadora
está vinculada, reduzindo independência e capacidade de atuação (FIPE, 2014).
Dessa forma, no Quadro 2 são sintetizadas algumas razões que explicam a atual crise
institucional entre a Prefeitura Muncipal de Salvador e a Embasa.
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Quadro 2 – Razões para crise institucional entre a Prefeitura Municiapl deSalvador e a
Embasa
Razões para crise
1. Aumentos abusivos na conta de água e esgoto
2. Baixo percentual de investimentos recebidos por Salvador
3. Criação da Entidade Metropolitana
Fonte
Grande Bahia (2014a)
Fipe (2014)
Grande Bahia (2014b); Borges
(2014); Machado (2014)
Fipe (2014)
4. Deficiências na gestão da Empresa (inadimplência, índice
de perdas)
5. Fragilidades da entidade reguladora estadual
Fipe (2014)
6. Falta de Contrato de Programa
Borges (2014)
7. Interesse da Prefeitura em fiscalizar diretamente a
Borges (2014); Machado (2014)
prestação dos serviços
8. Interesses políticos subjacentes
Borges (2014)
9. Serviços de baixa qualidade
Grande Bahia (2014a)
Fonte: Adaptado de Grande Bahia (2014a), Grande Bahia (2014b, s. p.), Borges (2014, s. p.), Machado
(2014), Filho (2014) e Fipe (2014).
Entende-se que alegações como aumentos abusivos na conta de água não estão em sintonia
com o Plano Municipal de Saneamento Básico – volume II que informa, entre outros, que as
tarifas praticadas pela Embasa estão em nível similar ou são compatíveis com outras empresas
da área, tais como a Copasa, Compesa e Cagece (SALVADOR, 2014c, p. 46), devendo portanto
ser mais bem avaliadas.
Considera-se que o baixo percentual de investimentos realizados em Salvador é, de fato, um
aspecto motivador da crise, dada a relação entre investimentos realizados no Município (5,9%) e o
a participação da capital no montate das receitas da Empresa (45%). Por outro lado, considera-se
que as receitas excedentes auferidas nos serviços de água e esgotos de Salvador não devem ser
integralmente reinvestidas na capital. A definição de percentuais justos de investimento na capital
devem passar por uma avaliação do atendimento a princípios como da universalidade e da
igualdade no acesso, devendo ser tratado com nível de discussão mais profunda e menos
simplista do que a constante no relatório publicado contratado pela Prefeitura Municipal de
Salvador. Para tanto, considera-se que a existência de instâncias de negociação, tais como a
recém-criada Entidade Metropolitana, não só se mostram possíveis do ponto de vista normativo,
como também necessárias. Assim, considera-se que a criação da Entidade Metropolitana,
apesar de ter sido citada como motivação para a crise, encontra respaldo legal, conforme disposto
em Castro e Bertoccelli (2014). Dessa forma, entende-se que a crítica do Chefe do Poder
Executivo do Município de Salvador à criação da Entidade Metropolitana não é razoável, devendo
sua criação ser inclusive fomentada em outras Regiões Metropolitanas.
Entende-se que a intenção da Prefeitura Municipal de Salvador em fiscalizar diretamente os
serviços é pertinente e se coaduna com os preceitos estabelecidos na minuta do PMSB de
Salvador (2014c), em especial no Objetivo OP2 com a decisão pela fiscalização por agência
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reguladora municipal. Assim, considera-se que alegações do Governador do Estado de que com a
criação da Arsal a Prefeitura Municipal queira ‘tomar conta da Embasa’ (MACHADO, 2014) não
encontram respaldo. Considera-se que esta motivação é justa, ao se avaliar aspectos como
deficiências na gestão da Empresa (inadimplência, elevado índice de perdas), fragilidades da
entidade reguladora estadual e o serviços de baixa qualidade. Contudo, considera-se que isso não
exime a Prefeitura de submeter tal intenção ao Colegiado da Entidade Metropolitana, no caso de
os serviços representarem, de fato, interesses comuns (escopo de atuação da Entidade supra).
Acredita-se que a inexistência de contrato de programa é, de fato, fator que contribui para a
crise. A instabilidade decorrente da falta de disposição legal das condições de prestação é um
fator causador de conflitos. Entende-se que a assinatura do contrato de programa depende da
disposição dos diferentes atores envolvidos em negociar e cooperar. Contudo, acredita-se que
não foram reunidas condições para a extinção do Convênio de Cooperação entre Entes
Federados que prevê a sua assinatura, conforme disposto em Bahia (2009, p. 3).
Considera-se, finalmente, que interesses políticos subjacenentes podem constituir fator
necessário para explicar a crise entre Prefeitura Municipal de Salvador e Embasa. Contudo, tal
fator não seria suficiente, devendo ser analisado em conjunto com as outras variáveis
apresentadas. Ressalta-se, todavia, que a existência de conflitos, característica da política, é uma
característica apontada por Matus (1993) como intrínseca ao planejamento. Portanto, considerase razoável supor sua ocorrência na crise em estudo.
CONCLUSÃO
A titularidade municipal pela organização e gestão dos serviços públicos de saneamento básico é
algo há muito sedimentado em normas e em estudos da área de saneamento básico. Contudo, a
organização desses serviços em regiões metropolitanas é algo bastante conturbada e repleta de
conflitos acerca da titularidade. Após posicionamento do Supremo Tribunal Federal firmando
entendimento no sentido de que a organização de funções de interesse comum em Regiões
Metropolitanas é atribuição também comum entre os municípios e o estado da Federação, a
titularidade em regiões metropolitanas passou a ser objeto de conflito no estado da Bahia,
colocando em confronto a Prefeitura Municipal de Salvador e a Empresa Baiana de Águas e
Saneamento S/A (Embasa).
Da análise dos motivos apresentados para a crise, vê-se que são apontados, entre outros: 1)
aumentos abusivos nas contas de água e esgoto expedidas pela Embasa; 2) baixo percentual de
investimentos realizados pela Empresa em Salvador; 3) criação da Entidade Metropolitana da
Região Metropolitana de Salvador; 4) deficiências na gestão da Embasa (inadimplência, elevado
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índice de perdas de água); 5) fragilidades da entidade reguladora estadual com tímida atuação em
Salvador; 6) inexistência de contrato de programa; 7) intenção da Prefeitura Municipal de Salvador
em fiscalizar diretamente os serviços prestados pela Embasa; 8) interesses políticos
subjacenentes; e 9) prestação de serviços de baixa qualidade. Verificou-se que nem todas as
alegações possuem respaldo na bibliografia e documentos pesquisados e na Minuta de Plano
Municipal de Saneamento Básico de Salvador.
Vê-se que a crise institucional entre a Prefeitura Municipal de Salvador e a Embasa se deve a
fatores diversos, que englobam, entre outros, aspectos financeiros, políticos e de gestão.
Entende-se que sua resolução passa, necessariamente, pela disposição dos atores em negociar
bases e condições que atendam, na medida do possível, ambos os lados envolvidos. Considerase que o planejamento participativo, positivado num plano com força de lei, poderia reduzir os
conflitos existentes ao definir as condições de gestão dos serviços públicos de saneamento básico
de maneira conjunta.
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