MARIA FERNANDA DE ALMEIDA SABACK
GESTÃO DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA: ELEMENTOS QUE IMPACTAM NO
DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências
do
curso
de
Especialização
Gestão Pública Legislativa
Brasília
2010
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
em
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Gestão de pessoas na Administração Pública: elementos que
impactam no desempenho do servidor público da Câmara dos Deputados
Autora: Maria Fernanda de Almeida Saback
Instituição: Programa de Pós-Graduação da Câmara dos Deputados
Data: 27/09/2010
Orientador:
Resumo: Apesar da importância do fator humano nas organizações, o tema
de gestão de pessoas ainda se mostra pouco explorado quando aplicado ao
contexto público, que possui diversas peculiaridades, especialmente no tocante à
sua dinâmica e às garantias reservadas ao servidor público. Nesse sentido, este
trabalho visa discutir conceitos e analisar a relação existente entre os elementos
da gestão de pessoas e seus impactos no desempenho do servidor efetivo da
Câmara dos Deputados. Para tanto, e considerando como universo os servidores
que atuam no Departamento de Material e Patrimônio dessa Casa Legislativa, será
realizado um levantamento com o objetivo de avaliar atitudes e opiniões dos
respondentes quanto ao seu desempenho.
2. APRESENTAÇÃO
A graduação em Administração de Empresas e a posterior habilitação em
Administração Pública propiciaram-me o estudo acerca de questões afetas à
gestão de empresas e aos recursos humanos.
A experiência como consultora empresarial no setor privado proporcionou
uma análise da dinâmica desse setor, que, posteriormente, foi contrastada com a
realidade pública, após ter tomado posse como analista legislativo na Câmara dos
Deputados.
Por conseguinte, as realidades distintas observadas em relação aos setores
privado e público impulsionaram este estudo, considerando as particularidades
que permeiam o serviço público e que possuem relação com o desempenho do
servidor inserido nesse contexto.
3. PROBLEMA
A administração pública brasileira apresenta-se tradicionalmente como
burocrática,
lenta,
improdutiva,
ineficiente.
Os
servidores
públicos
são
desvalorizados, considerados, muitas vezes, meros instrumentos de perpetuação
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
dessa realidade marcada pelo inchaço funcional e resultados inócuos.
Nesse contexto, há de se considerar as especificidades que permeiam a
cultura do serviço público, em especial no que concerne ao servidor público,
pautado, em linhas gerais, pela Constituição de 1988 e pela Lei nº 8.112, de
1990. Um dos cernes dessa questão é a estabilidade, garantida ao servidor
público efetivo após três anos de efetivo exercício, e que consiste em um
importante diferencial quando cotejada ao regime instável vivenciado pelo
funcionário do setor privado.
Diante disso, trazem-se a lume elementos da gestão de pessoas, tais como
motivação, capacitação, liderança, remuneração do servidor público, frente à
referida estabilidade e a um ambiente que se mostra pouco dinâmico e pouco
desafiador, que repercutem na produtividade e desempenho do funcionário.
Coaduna-se a isso a realidade da Câmara dos Deputados, que possui
peculiaridades por ser um órgão do Legislativo e, no âmbito interno, apresenta
discrepâncias em relação à distribuição de funções comissionadas, carga e
jornada de trabalho, flexibilidade de horário, dentre outras, que acabam por
causar uma percepção de injustiça por parte de alguns servidores. Essas
disparidades ficaram ainda mais claras com a aprovação da Lei nº 12.256, de 15
de junho de 2010, que implantou o novo plano de carreira dos servidores dessa
Casa, e que trouxeram à tona insatisfações antes veladas.
Há, ainda, questões relacionadas a diferentes formações, experiências,
interesses e cargos (dentre eles, alguns com lotação exclusiva), que, de certa
forma, engessam o servidor público e a própria Administração, que tem de lidar
com todos esses aspectos e com a cultura geral do serviço público, buscando
sustentar um bom clima organizacional e resultados efetivos.
Este trabalho considera o desafio atual da administração pública de
transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas, em organizações flexíveis,
inovadoras e eficientes. Nesse sentido, torna-se primordial que os servidores
estejam motivados no exercício de suas funções, de forma que essa satisfação e
engajamento
sejam
traduzidos
em
melhores
desempenhos,
em
prol
da
profissionalização e modernização do serviço público.
Dessa forma, essa pesquisa busca saber quais os elementos da gestão de
pessoas que, na opinião dos servidores do DEMAP, impactam no desempenho de
suas atividades.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
4. OBJETIVOS
4.1 Objetivo geral:
•
Identificar quais elementos da gestão de pessoas impactam no
desempenho das atividades dos servidores do DEMAP.
4.2 Objetivos específicos:
•
Avaliar o DEMAP quanto aos elementos afetos à sua gestão de
pessoas;
•
Verificar o que impacta no desempenho do servidor do DEMAP;
•
Averiguar como o servidor do DEMAP percebe seu desempenho frente
aos elementos de gestão de pessoas existentes nesse Departamento.
5. JUSTIFICATIVA
Embora a literatura acerca da gestão de pessoas venha se fortalecendo, este
tema ainda se mostra pouco explorado no contexto do serviço público, que
possui diversas particularidades, a começar pelas garantias das quais dispõem os
servidores públicos efetivos, especialmente a estabilidade.
A Administração Pública moderna pauta-se na busca pela eficiência,
descentralização, flexibilidade, inovação, profissionalização, foco em resultados,
accountability. Nesse sentido, contar com uma adequada e efetiva gestão de
pessoas torna-se primordial, vez que o desenvolvimento de qualquer organização
depende necessariamente do empenho das pessoas que nela atuam.
Nessa perspectiva, ao considerar a realidade da Câmara dos Deputados,
depara-se com discursos voltados à valorização dos servidores, de modo que eles
participem e estejam efetivamente engajados no crescimento da organização,
orientado por seu planejamento estratégico. Contudo, há de se averiguar a
distância existente entre esses discursos e a prática. Ademais, fatores gerais da
cultura organizacional pública devem ser levados em conta nessa análise, como
pouco
dinamismo,
conformismo,
estagnação,
desmotivação
e
baixa
produtividade, que se tornam mais claros especialmente quando confrontados
com a realidade do setor privado.
Outro fator relevante que deve ser observado é a disparidade existente
entre os diferentes órgãos dessa Casa Legislativa no tocante à padronização de
normas e procedimentos a serem adotados e à distribuição de funções
comissionadas, que merecem destaque ao passo que impactam na satisfação e
desempenho dos servidores.
Do ponto de vista pessoal, partindo-se da vivência no serviço público,
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
surgem muitas inquietações e questionamentos, demandando respostas nem
sempre fáceis de serem obtidas. Ainda que de forma latente, destaca-se o desejo
de melhorar o desempenho daqueles que trabalham a serviço do público, bem
como buscar um dos mais relevantes princípios da Administração Pública: a
eficiência.
Dessa forma, este trabalho se propõe a contribuir para a compreensão da
gestão de pessoas no serviço público e analisar de que forma os elementos afetos
a essa gestão impactam no desempenho do servidor, considerando, neste
primeiro momento, o estudo no âmbito do DEMAP, pela proximidade desta
pesquisadora com esse departamento, onde trabalha.
A partir das análises realizadas, pretende-se não restringir as informações e
resultados levantados à instituição, tampouco ao órgão escolhido para a
realização desta pesquisa, mas fomentar o estudo da gestão de pessoas no
serviço
público,
por
meio
do
reconhecimento
de
sua
relevância
e
do
aprofundamento de conhecimentos acerca desse tema.
De posse das conclusões obtidas neste trabalho, a Câmara dos Deputados,
em especial o Departamento de Material e Patrimônio, poderá identificar pontos
fortes e fracos, bem como perspectivas quanto à gestão dos recursos humanos
que vem sendo desenvolvida, especialmente no tocante ao desempenho de seu
quadro funcional. Além disso, os resultados apurados poderão subsidiar a
realização de pesquisas desse tipo nos demais órgãos da Casa, de forma a
consolidar um panorama geral dessa instituição e um alinhamento voltado à
melhoria da produtividade atrelada à satisfação e compromisso dos servidores.
6. REVISÃO DA LITERATURA
Maria Candelária/É alta funcionária
Saltou de pára-quedas/Caiu na letra "O", oh, oh, oh, oh
Começa ao meio-dia/Coitada da Maria
Trabalha, trabalha, trabalha de fazer dó, oh, oh, oh, oh
À uma vai ao dentista/Às duas vai ao café/Às três vai à modista
Às quatro assina o ponto e dá no pé/Que grande vigarista que ela é
A marchinha “Maria Candelária”, de autoria de Armando Cavalcanti e Klécius
Caldas, apesar de datar da década de 1950, parece ilustrar a imagem que muitos
possuem do servidor público – em linhas gerais, um funcionário que ganha bem e
trabalha pouco.
No entanto, há de se ressaltar que essa percepção vem mudando com o
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passar do tempo, especialmente em decorrência de tendências voltadas à
profissionalização do serviço público, mediante a adaptação de iniciativas antes
restritas ao setor privado.
Antes de adentrar na questão do servidor público e seu desempenho,
convém, preliminarmente, discutir alguns conceitos gerais sobre a gestão de
pessoas para, em seguida, estudar esse tema no contexto do serviço público.
Ainda que a administração clássica tenha sido marcada predominantemente
pela manufatura e mecanicismo, um enfoque mais contemporâneo releva o papel
dos valores, crenças, necessidades dos trabalhadores. O enfoque clássico primava
pela eficiência da organização; assim, os cargos eram desenhados de forma a
obter a máxima capacidade produtiva do trabalho, restando aos funcionários
somente ajustar-se a eles.
A partir de uma visão mais humanística, passou-se a valorizar o
funcionário como
recurso vivo e
inteligente,
provido de
sentimentos e
necessidades próprios, e não meros fatores de produção. Nesse sentido,
conforme aponta Barbosa (1996), a partir da década de 1920, com a escola das
Relações Humanas e sua ênfase eminentemente humanista, a visão do homo
economicus, respondendo apenas aos planos de incentivos salariais, foi
substituída pelo homo socialis, que responde a incentivos sociais e simbólicos,
seguindo a ideia de uma administração preocupada com a produtividade e o
desempenho dos funcionários.
Com efeito, segundo destaca Villardi et. al. (2007), gerir pessoas
eficazmente vem sendo considerado por gestores e pesquisadores como um dos
principais desafios das organizações que priorizam as pessoas como diferencial
estratégico para alcançar melhores resultados.
Lazzari et. al. (2009) apontam que o aperfeiçoamento da estruturação do
trabalho vem redimensionando a visão sobre o papel do ativo humano nas
organizações. Nesse sentido, há uma crescente conscientização de que os
funcionários são os mais críticos ativos empresariais e, assim, a satisfação deles
assume importante papel estratégico para as empresas.
Para atender a essa nova perspectiva, no inicio da década de 1980,
conforme salienta Villardi et. al. (2007), a Administração de Recursos Humanos
ganhou espaço e passou a enfatizar o alinhamento das políticas de pessoal aos
objetivos estratégicos da empresa, focando a adaptabilidade e a flexibilidade
como elementos precípuos.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Malik (1998) reforça a importância do subsistema de administração de
recursos humanos na organização, vez que são as pessoas que realizam o
trabalho das organizações: “mesmo naqueles casos em que existe uma pesada
substituição do elemento humano por máquinas, são as pessoas que recolhem o
produto transformado pelas máquinas, ligam-nas, desligam-nas, decidem
quando acioná-las” (Malik, 1998, p. 2).
Nesse contexto, os estudos de Hawthorne, realizados entre 1924 e 1933,
merecem destaque, pois foram os primeiros a estudar o clima de uma
organização, analisando a relação entre níveis de iluminação e produtividade dos
funcionários. Veloso et. al. (2007) destaca o resultado desses estudos: a produção
de um trabalhador e a sua satisfação aumentava à medida que se intensificava ou
diminuía a iluminação do local de trabalho.
O conceito de clima organizacional, ao aliar o desempenho do funcionário à
sua satisfação, contempla aspectos fundamentais da gestão de pessoas, como
liderança,
motivação,
satisfação,
motivação,
produtividade,
treinamento,
competências, dentre outros.
A gestão do desempenho visa a liderar e motivar os funcionários no sentido
de
alcançar
determinados
objetivos.
Chiavenato
(2005)
sustenta
que
o
desempenho humano depende de uma série de elementos que interagem entre si
de maneira dinâmica e é consequência do estado motivacional e do esforço do
indivíduo para realizar a tarefa e atingir os objetivos. Os resultados percebidos,
por sua vez, provocam um determinado grau de satisfação pessoal, que
realimenta positiva ou negativamente a motivação para um novo desempenho.
Esses aspectos relacionados à gestão de pessoas, em especial no tocante ao
desempenho, cerne deste trabalho, quando estudados sob a ótica da esfera
pública, devem ser analisados de forma a incorporar características inerentes à
cultura do serviço público.
Lins e Colpo (2009) salientam que o Estado é, de longe, o maior
empregador do país. Nesse sentido, garantir que as pessoas que atuam na esfera
pública se engajem na melhoria crescente dos processos, apliquem elevado grau
de profissionalismo em suas ações e busquem continuamente a defesa dos
interesses do cidadão é crucial no sentido de viabilizar o que os autores chamam
de "choque" ou transformação da gestão no setor público.
Nesse contexto, cumpre destacar algumas diferenças entre os setores
público e privado, conforme trazido pela literatura (Carbone, 2000; Gaebler;
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Osborne, 1994; Halvorsen et. al., 2005; Macedo; Pires, 2006; Medeiros;
Guimarães, 2003; Rua, 1997; Saraiva, 2002) abaixo:
Setor privado
Setor público
público
Objetivo
Lucro
Interesse público, coletivo
Valores
Valor para os acionistas
Valor para a sociedade
Estrutura
Flexibilidade, descentralização,
Centralização, rigidez, hierarquia,
feedback rápido
feedback lento
Propensão a mudanças,
Burocracia, paternalismo, aversão a
instabilidade
riscos, tradicionalismo, estabilidade,
Dinâmica interna
apego a regras e rotinas
Dinâmica externa
Leis de mercado
Leis orgânicas
Fator predominante
Fator econômico
Fator político
Medida de
Retorno financeiro
Efetiva implementação de políticas
desempenho
públicas
Motivação para
Crescimento e sobrevivência no
mudança e inovação
mercado
Barreiras à inovação
Falta de conhecimento sobre
Resolução de problemas
Barreiras culturais e organizacionais
condições do mercado
Quadro 1: Diferenças entre os setores privado e público
De fato, Halvorsen et. al. (2005) asseveram que o setor público é muitas
vezes
descrito
frequentemente
como
"burocrático"
considerado
um
-
em
sistema
um
sentido
lento,
negativo,
rígido,
sendo
organizado
hierarquicamente e pouco eficiente no uso de recursos.
Saraiva
(2002)
dispõe
que
o
setor
público
possui
peculiaridades,
especialmente quanto ao fato de este ser organizado mediante um conjunto de
regras de caráter impessoal, como em toda burocracia. Acrescenta que a
cultura organizacional burocrática caracteriza-se por ser um tipo de cultura
hierarquizada onde existem linhas claras de responsabilidade e autoridade, sendo
o trabalho organizado e sistemático.
Halvorsen et. al. (2005) salientam que a necessidade de o setor público de
agir de forma mais ou menos politicamente legítima acarreta limitações e
incentivos específicos para a gestão dos serviços públicos. Nesse sentido, mais
que os gestores das empresas privadas, os dirigentes das organizações públicas
não têm controle total sobre suas próprias atividades, seus objetivos são
definidos e alterados por vontade política.
Para Saraiva (2002), é inegável a existência da burocracia como fator de
racionalidade predominante em organizações públicas, o que acarreta uma série
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de atitudes voltadas à perpetuação dos processos existentes, condizente com a
lógica de sistema fechado que os rege. Para ele, em que pese o fato de os
funcionários públicos perceberem a necessidade de modificação da maneira pela
qual as atividades vêm sendo desempenhadas no setor público, maior
aproximação com o mercado (sociedade) e maior agilidade na resposta às
mudanças ambientais, ainda assim, manifestam-se predominantemente de forma
negativa, deixando claro que mudar é preciso, mas não de forma radical:
a norma criada para servir de padrão, por ser inflexível, tende
em ser uma fonte de conflitos com o público, vez que o
servidor, no trato dos casos concretos vivenciados na sua
rotina diária, sentiria dificuldade — diante da norma imutável
— em tentar resolver de forma não padronizada — uma
situação peculiar (Fernando, 2006, p.84).
Depreende-se, portanto, que a administração burocrática ainda permeia o
serviço público, o que reflete na perfomance do servidor público, o qual, em
muitos casos, mantém-se engessado nessa estrutura.
No tocante ao servidor público, e tendo em vista o tema do presente
trabalho, torna-se relevante analisar os processos de gestão de pessoas na
administração
pública,
desde
o
suprimento,
aplicação,
manutenção,
desenvolvimento e avaliação do pessoal.
Quanto ao acesso ao serviço público, ressalta-se que a Constituição de
1934, em seu art. 168, preconiza que os “cargos públicos são acessíveis a todos
os brasileiros, sem distinção de sexo ou estado civil, observadas as condições que
a lei estatuir”, reforçando a igualdade de condições para a admissão aos cargos
públicos. Ademais, há que se ressaltar o marco dessa Constituição frente ao tema
do presente trabalho, ao dispor, em seu art. 170, que "a primeira investidura nos
postos de carreira das repartições administrativas, e nos demais que a lei
determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de provas ou
títulos”. Tem-se, a partir desta disposição, a universalidade de acesso ao serviço
público, garantida a todos os brasileiros, o que perdurou nas constituições
subseqüentes e se mantém até hoje. Dessa forma, ainda que teoricamente, a
admissão ao serviço público passou a ser feita por meio de concurso, cujo
conceito pressupõe critérios de impessoalidade e meritocracia, vez que deixa de
lado atributos sociais como status, poder e relações pessoais.
Assim, após aprovação em concurso e respectiva posse, o servidor efetivo
dispõe de vantagens, estabelecidas na Lei nº 8.112, de 1990, e na Constituição
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Federal de 1988. Dentre elas, destaca-se a estabilidade, garantida àqueles com
três anos de efetivo exercício.
Em contraposição ao que é vivenciado pelo funcionário da área privada, que
vive sob pressão do empregador para atender aos exigentes padrões de
desempenho, capacitação, iniciativa etc., pois, caso não corresponda a essas
expectativas, poderá ser demitido, o servidor público, apesar de possuir uma
série de deveres e proibições, asseverados nos arts. 116 e 117 da Lei nº 8.112, de
1990, “só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado
ou de processo administrativo disciplinar no qual lhe seja assegurada ampla
defesa”, conforme disposto no art. 22 da Constituição. Dessa forma, a cultura
geral atribuída ao servidor público é que, apesar da severidade imposta pela Carta
Magna, ele não é penalizado, tampouco demitido, ainda que haja previsão para tal
na legislação.
Nesse sentido, Fernando (2006) salienta que os servidores públicos não são
punidos por maus desempenhos, nem mesmo por condutas ilícitas. Em geral,
mostram-se desestimulados e acomodados, sendo bem menor a busca de
resultados, principalmente pela garantia do emprego e do salário.
Diante desse contexto, o servidor público não se vê desafiado pelo
mercado, o qual não contempla a visão de concorrência típica, nem mesmo pela
Administração,
tornando-o,
de
certa
forma,
conformado,
acomodado,
desestimulado. Seu desempenho, apesar de avaliado, nos moldes do art. 20 da
Constituição, parece muito aquém de seu potencial.
À vista disso, essa avaliação não deve se basear somente em mero
cumprimento
de
dispositivo
legal,
mas
em
uma
ferramenta
para
profissionalização do serviço público e melhores resultados, obtidos por meio de
um quadro funcional consciente de seu papel, capacitado, motivado, satisfeito.
7. METODOLOGIA
7.1 Delimitação
A pesquisa será voltada à identificação dos elementos da gestão de pessoas
que impactam no desempenho do servidor do Departamento de Material e
Patrimônio – DEMAP. Este departamento foi escolhido devido à proximidade da
pesquisadora, por trabalhar nesse órgão e, portanto, possuir maior facilidade de
acesso às informações.
À vista do objetivo proposto, e considerando a revisão da literatura e
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
pesquisas documentais, serão aplicados questionários com os servidores efetivos
do Departamento de Material e Patrimônio, de modo a coletar opiniões quanto
aos elementos de gestão de pessoas existentes. Os dados obtidos, após
tabulados, serão analisados e categorizados, a partir do cruzamento e correlação
entre as variáveis.
7.2 Fontes
A pesquisa será aplicada com os servidores efetivos do Departamento de
Material e Patrimônio, 114 (cento e catorze) no total, divididos entre as
Coordenações de Almoxarifado, Compras, Contratos e Patrimônio, além da
Secretaria-Executiva da Comissão Permanente de Licitação e o Serviço de
Administração.
Ressalte-se
que
esse
universo
foi
selecionado
tendo
em
vista
a
heterogeneidade do grupo, que contempla servidores de diferentes cargos,
funções comissionadas e atribuições. Pretende-se, após a coleta dos dados,
efetuar o cruzamento dessas informações com vistas a identificar possíveis
relações entre elas no tocante à sua relação com o desempenho dos servidores.
7.3 Instrumento de pesquisa
A coleta de dados dar-se-á por meio da aplicação de questionário,
composto por escalas sociais do tipo Likert. Dessa forma, pretende-se analisar as
atitudes e opiniões dos respondentes a respeito das variáveis que serão
analisadas isolada e coletivamente.
Esta técnica foi escolhida por propiciar a consolidação dos resultados e
posterior análise estatística quanto à correlação das variáveis estudadas. Ademais,
abrangerá um maior número de pesquisados, o que se torna primordial tendo em
vista que o objeto de estudo considera a percepção geral dos servidores efetivos
do DEMAP.
7.4 Procedimentos
Com base na revisão bibliográfica, elaborar-se-á um questionário, que,
após redigido, passará por um pré-teste, a ser aplicado com uma pequena
amostra no período de 16 a 31 de dezembro de 2010, para fins de validação do
instrumento.
No período de 1º de janeiro a 20 de fevereiro de 2011, a pesquisa será
aplicada junto aos servidores efetivos do DEMAP, com o objetivo de identificar os
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
elementos que impactam no desempenho deles.
Os dados serão posteriormente tabulados, analisados e interpretados, de
forma a alcançar conclusões em relação aos objetivos propostos.
8. CRONOGRAMA
Out.
16
a
31
x
x
1a
15
Revisão da bibliografia
Elaboração do instrumento
de pesquisa
Validação da pesquisa
Aplicação da pesquisa
Tabulação
Análise e interpretação
Redação do trabalho final
Nov.
1a
15
16 a
30
x
x
Dez.
Jan.
16
1
1
16 a
a
a
a
31
15 31
15
x
Fev.
1 16
a
a
15 28
Mar.
Abr.
16
a
30
1a
15
16 a
31
1a
15
x
x
x
x
Maio
1 a 16 a
15 31
Jun.
1a
15
16 a
30
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Entrega do trabalho
9. BIBLIOGRAFIA
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