A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE NO BRASIL: A
PARTICIPAÇÃO RESTRITA DOS ESTADOS
José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior. Mestre e
Doutor em Direito Constitucional. Master of Law pela
Harvard Law School. Professor do Programa de Pósgraduação em Direito da PUCMINAS
A repartição de competências legislativas e materiais em um Estado de
forma federal define o próprio caráter da distribuição geográfica do poder. É o
termômetro da federação, pois delimita o espaço de atuação de cada um daqueles que a
integram.
Fernanda Dias Menezes de Almeida afirma:
“Como já se frisou, o problema nuclear da repartição de competências na
Federação reside na partilha da competência legislativa, pois é através
dela que se expressa o poder político, cerne da autonomia das unidades
federativas. De fato, é na capacidade de estabelecer as leis que vão reger
as suas próprias atividades, sem subordinação hierárquica e sem a
intromissão
das
fundamentalmente
demais
a
esferas
autonomia
de
de
poder,
cada
uma
que
se
dessas
traduz
esferas.
Autogovernar-se não significa outra coisa senão ditar-se as próprias
regras.
(...)
Assim, guardada a subordinação apenas ao poder soberano – no caso o
poder constituinte, manifestado através de sua obra, a Constituição -,
cada centro de poder autônomo na Federação deverá necessariamente ser
dotado da competência de criar o direito aplicável à respectiva órbita. E
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porque é a Constituição que faz a partilha, tem-se como conseqüência
lógica que a invasão – não importa por qual das entidades federadas – do
campo da competência legislativa de outra resultará sempre na
inconstitucionalidade da lei editada pela autoridade incompetente. Isto
tanto no caso de usurpação de competência legislativa privativa, como no
caso de inobservância dos limites constitucionais postos à atuação de
cada entidade no campo da competência legislativa concorrente.”
(Competências na Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2.000,
p. 97).
O Brasil consagrou na Constituição de 1891 a forma horizontal de
repartição de competências, a qual privilegia a atribuição de competências exclusivas e
privativas aos entes da federação, restringindo a possibilidade de conflitos ou tornando
mais objetivas as formas de solução dos mesmos.
O federalismo de cooperação, consagrado a partir da Constituição de
1934, tornou mais complexa a repartição de competências, na medida em que a forma
horizontal cedeu espaço para a forma vertical, com a previsão de competências comuns
e concorrentes entre União e Estados.
A Constituição de 1988 articula a repartição de competências entre União
e Estados de forma conjugada, estabelecendo competências exclusivas e privativas,
além das comuns e concorrentes.
No sistema atual de repartição de competências, destacam-se os artigos
21 e 22 como definidores das competências exclusivas e privativas da União; o artigo
25 as que são privativas dos Estados. Os artigos 23 e 24 consagram as competências
comuns e concorrentes, respectivamente. Há ainda a repartição de competências em
matéria tributária, que nos termos do artigo 150 e seguintes prefiguram uma forma
específica de repartição de competências.
O parágrafo único do artigo 22 permite à União, através de lei
complementar, delegar competências aos Estados para legislar sobre matérias de
competência privativa da União, hipótese de tem ocorrido de forma bastante escassa.
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Alguns autores, como José Afonso da Silva (Curso de Direito
Constitucional Positivo) e Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Competência
concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais) distinguem a
competência exclusiva da União de sua competência privativa. A distinção tem por base
a possibilidade ou não de delegação de competências, como a prevista no parágrafo
único do artigo 22 da Constituição da República. Há entretanto autores que consideram
infrutífera tal distinção, como é o caso de Fernanda Dias Menezes de Almeida
(Competências na Constituição de 1988) e Manoel Gonçalves Ferreira Filho
(Comentários à Constituição brasileira).
Partiremos da indiferenciação entre competência exclusiva e competência
privativa, até porque a delegação legislativa por parte da União, como dissemos, quase
não tem ocorrido.
A competência privativa importa no deferimento a um titular, com a
exclusão de todos os demais. O que é determinado pela Constituição como matéria de
competência privativa da União, como é o caso daquelas constantes do artigo 22, não
pode ser objeto de atuação legislativa estadual, salvo se ocorrer a delegação prevista no
parágrafo único, o que ensejaria uma atuação suplementar dos Estados.
A questão entretanto torna-se um pouco mais complexa, na medida em
que a Constituição da República, como já dissemos, adota não somente a técnica
horizontal de repartição de competências, mas também a vertical.
A adoção da forma vertical de repartição de competências legislativas foi
feita através da mesma técnica que define a competência privativa da União, qual seja, a
enunciação de um rol exaustivo de matérias, constantes do artigo 24.
A conjugação das técnicas de repartição horizontal e vertical, através da
enunciação do rol de matérias sujeitas a cada uma delas, cria um potencial conflituoso
importante. Partiremos de uma situação real para exemplificar esta dimensão
conflituosa.
O artigo 22, inciso IV, estabelece que compete privativamente à União
legislar sobre águas. Entretanto, alguns Estados, como Minas Gerais, editaram leis
dispondo sobre a política estadual de recursos hídricos (Lei Estadual nº 13.199, de 29 de
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janeiro de 1999), afirmando amparo no artigo 24, inciso VI, da Constituição, na medida
em que ele confere aos Estados competência para legislar sobre meio ambiente e
proteção dos recursos naturais.
Há um espaço bastante nebuloso, no qual é árdua a tarefa de definir, de
forma objetiva, a existência ou não de invasão de competência.
O Supremo Tribunal Federal tem enfrentado casos de difícil solução em
matéria de conflito de competências entre a União e os Estados, em especial conflitos
que envolvem a superposição entre o exercício de competência legislativa privativa da
União e o exercício de competência concorrente por parte dos Estados.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.623-2 – ES, estava em jogo
uma lei estadual que proibia o plantio de eucalipto para fins de produção de celulose. O
Estado fundava-se no artigo 24, inciso VI, para viabilizar uma determinada vertente de
suas ações de proteção ao meio ambiente e de florestas. A matéria, não obstante,
possuía claras implicações com o direito de propriedade, o que evoca a competência
privativa da União para legislar sobre Direito Civil. A ementa da decisão diz:
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
ESTADUAL. PROIBIÇÃO DE PLANTIO DE EUCALIPTO PARA
FINS
DE
PRODUÇÃO
IMPOSSIBILIDADE.
DE
CELULOSE.
AFRONTA
AOS
DISCRIMINAÇÃO.
POSTULADOS
DA
ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO DE PROPRIEDADE.
TEMA DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA
UNIÃO.”
O Ministro Maurício Corrêa, relator da matéria, afirmou em seu voto:
“Parece-me evidente que a vedação de plantio de eucalipto apenas nas
hipóteses em que sua finalidade for a obtenção de matéria prima para a
fabricação de celulose, liberando-se o cultivo para qualquer outra
finalidade, gera o desvirtuamento dos reais objetivos da função
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legislativa, quanto mais como em casos como este em que atingidas
garantias fundamentais das partes prejudicadas.
Longe de configurar legítima limitação administrativa ao uso da
propriedade particular, a norma estadual, na verdade, impede a sua
utilização regular e, o que é mais grave, apenas a uma parcela dos
proprietários rurais do Estado que se dedicam ao ramo produtor de
eucalipto. Como se vê pretende-se regular o próprio direito de
propriedade, matéria afeta ao direito civil, cuja competência para legislar
é privativa da União, na forma do artigo 22, inciso I, da Carta Federal.”
Como pode ser observado, em que pese haver questões afetas à
competência legislativa dos Estados – no caso a proteção ao meio ambiente -, o
Supremo Tribunal Federal entendeu que a matéria invadia na verdade a seara do Direito
Civil, matéria esta não conferida ao Direito estadual.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.928-2 – SP, o Supremo
Tribunal Federal teve em suas mãos uma lei estadual que autorizava veículos
particulares a estacionarem em locais indevidos, quando houvesse a necessidade de
aquisição urgente de medicamentos ou atendimento emergencial. A ementa ficou assim
redigida:
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
10.331/99 DO ESTADO DE SÃO PAULO. POSSIBILIDADE DE
ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PROIBIDOS. COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO.
VÍCIO FORMAL.”
O Ministro Eros Grau, relator, expressou em seu voto:
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“O requerente sustenta que o preceito hostilizado, ao tratar de
estacionamento de veículos defronte de farmácias, entraria em confronto
direto com o inciso XI da Constituição do Brasil, que dispõe sobre
competência
privativa
federal.
Afirma
que
‘é
manifesta
a
inconstitucionalidade que está a assolar a lei estadual impugnada’, tendo
em vista que ‘a competência legislativa para dispor sobre trânsito e
transporte é privativa da União’ e que o ‘referido assunto não foi objeto
de delegação, por meio de lei complementar federal, como permite o
parágrafo único do art. 22 da Constituição da República.
(...)
O Procurador-Geral da República sustenta que, ‘ao prever a possibilidade
de estacionamento de veículos em locais proibidos, e norma estadual
vergastada legislou sobre trânsito e avançou a competência estatuída pela
Constituição Federal privativamente à União’.
(...)
Pretendendo sustentar a legitimidade do preceito atacado, a Assembléia
Legislativa do Estado de São Paulo esgrima o argumento de que o texto
normativo dispõe sobre ‘defesa da saúde’; por isso não consubstanciaria
matéria concernente a trânsito. É que, no caso de ser essa a hipótese,
seria possível que os entes da federação legislassem a propósito do tema,
dado que a defesa da saúde compõe o rol de competências concorrentes
da União e dos Estados-membros.”
Após expor a lide na forma acima, o relator desenvolve o tema:
“A tese da requerida, contudo, não subsiste. Em que pese a finalidade à
qual se volta a lei hostilizada – permitir a aquisição urgente de
medicamentos ou atendimento grave – a norma veiculada pelo preceito
impugnado autoriza particulares e veículos de aluguel a estacionarem em
locais indevidos, ‘mesmo que proibido pela sinalização (placa – Proibido
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Estacionar).’ Ainda que a lei estadual de fato dispusesse sobre defesa da
saúde, ela derivaria norma atinente à legislação de trânsito.”
Posteriormente, prossegue o eminente relator:
“Além disso, é firme o entendimento de que, até o advento da lei
complementar prevista no parágrafo único do mencionado artigo 22, os
Estados-membros não podem legislar a propósito das matérias
relacionadas no preceito, entre as quais inclui-se o trânsito.
(...)
É ampla a jurisprudência quanto à inviabilidade de leis estaduais cujo
teor conflite com o disposto no artigo 22 da Constituição de 1988.
Destaco trecho do voto do Ministro Celso de Mello, Relator da ADI n.
476:
‘A questão posta na presente ação direta assume relevo jurídico evidente,
pois concerne à alegada usurpação da competência legislativa federal
pelo Estado-membro, na medida em que compete privativamente à União
legislar sobre trânsito e transporte (CF, art. 22, XI). Essa matéria – que
no regime anterior figurava no rol das competências concorrentes
(CF/69, art. 89, XVII, n, c/c o seu parágrafo único) – não mais constitui
objeto de condomínio legislativo, partilhado entre os Estados-membros e
a União Federal. A única legislação estadual possível na matéria não
prescinde, para a sua plena validade jurídico-constitucional, da lei
complementar prevista no parágrafo único do art. 22 da Constituição, que
não foi, até agora, editada’.”
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.918-1 – ES foi argüida a
inconstitucionalidade de lei estadual que estabelecia, para pessoas físicas e jurídicas que
não tinham como empreendimento único e exclusivo o estacionamento comercial de
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veículos em suas dependências, a proibição de cobrança de qualquer quantia pela
utilização do mesmo, por período igual ou inferior a 01 (uma) hora.
A ementa diz:
“Ementa:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
ARTIGO 2º, CAPUT E §§ 1º E 2º, DA LEI Nº 4.711/92 DO ESTADO
DO ESPÍRITO SANTO. ESTACIONAMENTO DE VEÍCULOS EM
ÁREAS PARTICULARES. LEI ESTADUAL QUE LIMITA O VALOR
DAS QUANTIAS COBRADAS PELO SEU USO. DIREITO CIVIL.
INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO.
1. Hipótese de inconstitucionalidade formal por invasão de competência
privativa da União para legislar sobre Direito Civil (CF, artigo 22, I).
2. Enquanto a União regula o direito de propriedade e estabelece as
regras substantivas de intervenção no domínio econômico, os outros
níveis de governo apenas exercem o policiamento administrativo do
uso da propriedade e da atividade econômica dos particulares, tendo
em vista, sempre, as normas substantivas editadas pela União.
Ação julgada procedente.”
O Ministro Maurício Corrêa, relator da matéria, destacou em seu voto:
“Não há dúvida de que a lei estadual invadiu a competência exclusiva da
União para legislar sobre direito civil (CF, artigo 22, I). Com efeito, não
assiste razão ao Estado do Espírito Santo ao sustentar que se trata de
matéria de sua competência, relacionada com a defesa do consumidor
(fls. 133), tendo em vista que a hipótese se enquadra claramente no rol
daquelas em que se dá a intervenção do Poder Público na propriedade
privada e na ordem econômica, questões a serem disciplinadas
exclusivamente pela União (CF, artigos 22, II e III e 173).
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Se, por um lado, há de reconhecer-se a competência concorrente dos três
níveis de governo para editar normas administrativas e as medidas
regulamentares que visem ao bom uso das atividades econômicas, por
outro, não se pode esquecer que essas normas decorrem do poder de
polícia, para a regulamentação das atividades realizadas nos territórios
dos Estados-membros e dos Municípios, que têm o dever de fiscalizá-las.
Enquanto a União regula o direito de propriedade e estabelece as regras
substantivas de intervenção no domínio econômico, os outros níveis de
governo – o estadual e o municipal – apenas exercem o policiamento
administrativo do uso da propriedade e da atividade econômica dos
particulares, tendo em vista, sempre, as normas substantivas editadas pela
União.”
Dando prosseguimento ao seu voto, o eminente Ministro Maurício
Corrêa lembra lição de Heli Lopes Meirelles, para quem “a intervenção no domínio
econômico pelos Estados e Municípios só poderá ser feita por delegação do Governo
Federal, que é o detentor de todo o poder nesse setor” (Direito Administrativo
Brasileiro. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 559).
Arrematando seu ponto de vista, o Ministro Maurício Corrêa destacou
que “não se pode confundir questão de direito civil com matéria concernente ao
consumo. O dispositivo da lei estadual em causa invade, sem dúvida, esfera do direito
civil, porquanto estabelece regras sobre elementos essenciais da propriedade.”
Esta parte final do voto do eminente relator parece pretender fixar uma
linha divisória entre a intervenção do Estado no domínio econômico e as questões mais
gerais do Direito Econômico. Isto porque, segundo o artigo 24, I, da Constituição da
República, a competência para legislar sobre Direito Econômico é concorrente entre
União, Estados e Distrito Federal.
O que o relator parece pretender diferenciar é a intervenção no domínio
econômico que causa impacto nos elementos que caracterizam o direito de propriedade,
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notadamente o uso e a disposição, o que teria o conteúdo de uma norma de direito civil,
matéria de competência privativa da União.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 855-2 – PR o Supremo
Tribunal Federal analisou a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 10.248, de
14/01/93, do Estado do Paraná, que dispunha sobre a obrigatoriedade de pesagem, pelos
estabelecimentos que comercializarem GLP – Gás Liquefeito de Petróleo, à vista do
consumidor, por ocasião da venda de cada botijão ou cilindro entregue e também do
recolhido, quando procedida a substituição.
O Ministro relator Sepúlveda Pertence, ao transcrever em seu voto boa
parte da petição inicial, apresenta elementos de grande valia para a análise presente:
“Argüi-se, de início, a invalidade da lei por incompetência do Estadomembro para legislar sobre energia e sistema de medidas, matérias de
competência privativa da União (CF, arts. 22, IV e VI, e parág. Único;
238 e 25, § 2o).
Aduz a respeito, em suas passagens fundamentais, a bem deduzida
petição inicial (f. 6 ss.):
‘O ilustre monografista Prof. WALTER T. ÁLVARES, em seu
pioneiro Direito de Energia editado em 1974 com três
substanciosos volumes, começou por conceituar esse novo ramo
da ciência jurídica como o que “estuda as relações jurídicas
pertinentes à disciplina de utilização de resultantes tecnológicos
da energia, com repercussão econômica” (op. cit., vol. I, p. 9), o
qual subdividiu em direito da energia elétrica atômica e minerária,
pertencendo a categoria de energia minerária como foros de
autonomia, “a disciplina das relações envolventes e pertinentes
aos minerais fósseis e físseis e sua tecnologia de exploração” (op.
cit., III/853).
Após observar que a energia térmica resultante de combustíveis
minerais fósseis compreende combustíveis sólidos (carvão de
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pedra), líquidos (petróleo bruto) e gasosos (gás natural) – op. cit.,
I/17 -, advertiu o grande mestre mineiro, na mesma obra de 1974,
que o tema se insere no plano do direito da energia minerária e
que “no caso brasileiro a inserção é completa e total, inclusive
administrativamente, pois tudo referente a minerais energéticos
fósseis ou físseis está sob a dependência do Ministério das Minas
e Energia, através de dois órgãos:
a) Conselho Nacional do Petróleo (CNP), que absorveu as
atribuições da Comissão Nacional do Carvão (CPCAN);
b) Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN)” – op. cit.,
III/856-857.
Nessa obra precursora, chega seu abalizado autor a antecipar a
autonomia conceitual do próprio direito do petróleo, entendido
como o “complexo de normas jurídicas que disciplinam a
atividade organizada que tem por objeto a pesquisa preliminar, a
prospecção, extração, transporte, refinação ou transformação e
distribuição de hidrocarbonetos minerais líquidos e gasosos” (op.
cit., III/893).
Feita
essa
digressão
de
índole
teórica,
compreende-se
perfeitamente que os comentadores do art. 22 da Carta Magna
recomendem interpretar o termo energia “no mais amplo sentido
possível” (PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição
Brasileira, ed. de 1990, 2o vol., p. 24). Não dissente, em verdade,
dessa interpretação CRETELLA JÚNIOR, para quem “a
Constituição de 1988, aludindo apenas a energia, deu a maior
amplitude ao tema: toda e qualquer fonte de energia será
disciplinada, privativamente, por lei da União” (Comentários à
Constituição Brasileira de 1988, ed. de 1990, vol. III, ps.
1488/1489).
(...)
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Não se perca ainda de vista que o próprio constituinte de 1988
realçou ser reserva da lei (e, obviamente, da lei federal) ordenar
“a venda e revenda de combustíveis de petróleo, álcool carburante
e outros combustíveis derivados de matérias primas renováveis,
respeitados os princípios desta Constituição” (art. 238). Por outro
lado, diz ainda o texto maior que “cabe aos Estados explorar
diretamente, ou mediante
concessão a empresa estatal, com
exclusividade de distribuição, os serviços de gás canalizado” (art.
25, § 2o), o que, evidentemente, restringe a competência estadual
a combustíveis gasosos, não alcançando combustíveis líquidos,
como o GLP, que é um derivado de petróleo.
Se as normas jurídicas pertinentes a combustíveis minerais
derivados de petróleo devem provir privativamente da União, não
pode o Estado-membro, como quer fazer o Paraná, interferir na
distribuição e comercialização do GLP, matéria sujeita a rígidas
normas federais e à fiscalização do Departamento Nacional de
Combustíveis (DNC), que, em 1990, sucedeu ao cinqüentenário
Conselho Nacional do Petróleo, criado pelo Decreto-lei n. 395, de
1938 (cf. Decreto n. 99.244, de 10.5.90).
Releva assinalar, como fez também o sempre citado parecer do
Prof. CAIO TÁCITO, que as normas federais, há longos anos,
vêm tratando exaustivamente do regime jurídico do abastecimento
nacional de petróleo, estendendo aos seus derivados os efeitos do
monopólio assegurado pela Constituição’.”
O Ministro Sepúlveda Pertence, em momento ulterior de seu voto, evoca
mais uma vez o magistério de Caio Tácito, da seguinte forma:
“Pouco depois, volta-se a Caio tácito, quando o ilustre parecerista
argumenta:
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‘A lei paranaense, motivadora da consulta, padece, a nosso ver, de
eiva de inconstitucionalidade pretendendo adotar, a título de
defesa do consumidor, forma peculiar de pesagem dos vasilhames
em que se contém o gás liquefeito de petróleo.
É certo que o Código de Proteção do Consumidor (Lei n. 8078, de
11 de setembro de 1990) prevê a competência concorrente da
União e dos Estados para baixar normas sobre distribuição e
consumo de produtos (art. 55).
O exercício dessa permissão fica, porém, adstrita às ‘respectivas
áreas de atuação administrativa’ ou seja, somente poderá ser
exercida nos setores ou atividades submetidas à competência do
ente
político,
conforme
a
repartição
constitucional
de
competências’.”
Após reproduzir todas as considerações acima, o Ministro relator exarou
seu voto, acompanhado pela maioria de seus pares, nos termos seguintes:
“A transcrição dos trechos decisivos da petição inicial são bastantes a
evidenciar a plausibilidade da argüição deduzida contra a lei estadual
questionada, sob o prisma da invasão de área de competência privativa da
União.
(...)
Finalmente, à primeira vista, os mesmos esclarecimentos especializados,
que instruem a petição, permitem duvidar que, dadas as contingências
técnicas a que tem de submeter-se, o mecanismo de distribuição do gás
liquefeito, até hoje submetido a regramento uniforme em todo o país,
possa admitir variações regionais, impostas em nome da proteção do
consumidor, cujos problemas, parece, hão de ter, no setor de que se
cuida, soluções nacionais.”
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Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.918-1 – ES, o Supremo
Tribunal Federal se dedicou à possível violação à liberdade de iniciativa, decorrente da
restrição imposta ao direito de propriedade. Convém destacar o voto do eminente
Ministro Marco Aurélio, que asseverou:
“Ao disciplinar normativamente o tema, o Estado invadiu a competência
da União para reger o Direito Civil. E aí assento o vício formal. Vejo,
igualmente – e sou entusiasta da liberdade de mercado -, transgressão,
sob o ângulo material, ao teor da Carta da República, tendo em conta não
só a propriedade privada, como também a regra ressaltada em certo livro,
por Miguel Reale – hoje homenageado no evento Roma-Brasília, que
ocorre no Superior Tribunal de Justiça – quanto à atuação do Estado
como agente normativo e regulador da atividade econômica. De acordo
com o artigo 174 da Constituição Federal, essa atividade é programática,
a não ser que esteja envolvido o setor público, caso em que ela passa a
ser determinante; ela é, simplesmente, indicativa para os setor privado.”
O sistema de repartição de competências estabelecido na Constituição da
República é bastante complexo, especialmente na medida em que busca conjugar a
forma horizontal com a forma vertical de repartição de competências. Tal fato
potencializa os conflitos entre leis editadas no âmbito dos Estados e no âmbito federal,
ainda que se busque na competência privativa uma forma de atribuição de competências
que não admite concorrências.
O que se observa, por outro lado, é que tais conflitos têm sido, de modo
geral, solucionados em favor da União. As decisões do Supremo Tribunal Federal
comentadas acima constituem uma boa expressão da forma como os casos têm sido
resolvidos, no sentido de privilegiar a atuação do nível federal.
A tal fato soma-se a organização das estruturas e competências locais
definidas na própria Constituição da República, o que também contribui para restringir a
atuação dos Estados. No exercício de suas competências, os Estados encontram-se entre
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o amplo espaço conferido à União e ao que foi deferido aos Municípios. Com as
restrições que têm sido impostas aos Estados no âmbito da atuação legislativa
concorrente, como indicado acima, o papel legislativo dos Estados está cada vez mais
relegado a um plano secundário, tornando ainda mais frágil a federação brasileira.