LUIS FERNANDO EHLERS SCALCON
GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO
METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE: UMA ANÁLISE SOBRE A
EFICIÊNCIA TÉCNICA, PERÍODO DE 2002 A 2004
CANOAS, 2007
LUIS FERNANDO EHLERS SCALCON
GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO
METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE: UMA ANÁLISE SOBRE A
EFICIÊNCIA TÉCNICA, PERÍODO DE 2002 A 2004
Trabalho de Conclusão apresentado à banca
examinadora do curso de Ciências Econômicas do
Centro Universitário La Salle - Unilasalle, como exigência
parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências
Econômicas, sob orientação do Prof. Ms.Mário Baiocchi.
Canoas, 2007
TERMO DE APROVAÇÃO
LUIS FERNANDO EHLERS SCALCON
GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS DA
REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE: UMA ANÁLISE
SOBRE A EFICIÊNCIA TÉCNICA, PERÍODO DE 2002 A 2004
Trabalho de conclusão aprovado como requisito parcial para a obtenção do grau de
bacharel do Curso de Ciências Econômicas do Centro Universitário La Salle –
Unilasalle, pela seguinte banca examinadora:
____________________________________________
Prof. Ms. Mário Baiocchi
Unilasalle
____________________________________________
Prof. Ms. Dra. Beky Moron Barmaimon de Macadar
Unilasalle
____________________________________________
Prof. Ms. Cássio Silva Moreira
Unilasalle
Canoas, 12 de dezembro de 2007.
RESUMO
Neste trabalho descreve-se um estudo sobre eficiência do gasto público em
educação nos municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre no período de
2002 a 2004. A qualidade do ensino público é o um dos objetivos do Estado, pois
indica respeito ao esforço material da população que transfere porção de sua renda
aquele. A eficiência torna-se então um meio de atingir esta qualidade da gestão, que
é sinônimo de efetividade. Construiu-se uma fronteira de possibilidades de
produção, com seus respectivos input (gasto em educação/PIB) e output
(professor/aluno), juntamente com o indicador de eficiência, montando-se assim o
ranking dos municípios mais eficientes, e apontando o município modelo de
eficiência para o indicador analisado. O método adotado para analisar a eficiência foi
o Data Envelopment Analysis (DEA).
Palavras-chave: Eficiência, Gasto Público, Educação e Data Envelopment Analysis.
ABSTRACT
In this work one describes a study on efficiency of the public expense in education in
the cities of the Metropolitan Region of Porto Alegre in the period of 2002 the 2004.
The quality of public education is one of the objectives of the State, therefore it
indicates respect to the material effort of the population that transfers to portion of its
income that one. The efficiency becomes then a way to reach this quality of the
management, that is synonymous of effectiveness. Was constructed a border of
production possibilities, with its respective input (teacher/pupil) and output (education
expense/PIB), together with the pointer of efficiency, mounting itself thus ranking of
the cities most efficient, and pointing the model efficiency city with respect to the
analyzed pointer. The adopted method to analyze the efficiency was Data
Envelopment Analysis (DEA).
Key-words: Efficiency, Public Expense, Education and Data Envelopment Analysis.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Encadeamento lógico da análise clássica................................................ 14
Figura 2 - Encadeamento lógico da análise keynesiana........................................... 19
Figura 3 - Combinação produtiva de máximo bem-estar social................................ 41
Figura 4 – Fronteira de eficiência pelo método FDH.................................................49
Figura 5 – Formulação matemática metodologia DEA............................................. 50
Figura 6 – Mapa político da RMPA, concentração urbana........................................ 61
Figura 7 - Percentual
de
Participação
no
PIB dos municípios na RMPA,
período 2004 ............................................................................................................ 63
Figura 8 - Gráfico dos Índices de eficiência do gasto público em educação dos
municípios da RMPA, 2004 ...................................................................................... 84
Figura 9 – Fronteira de Eficiência do Gasto Público em Educação dos Municípios da
RMPA, 2004.............................................................................................................. 85
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Natureza dos Bens Públicos.................................................................. 32
Quadro 2 – Composição do Idese no bloco educação ............................................ 47
Quadro 3 - Composição Municipal da RMPA .......................................................... 60
Quadro 4 - Impostos e transferências aos municípios ............................................. 68
Quadro 5 – Despesas autorizadas e não autorizadas pela LDB a serem vinculadas
ao MDE...................................................................................................................... 70
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Desempenho da despesa pública no país A, B ou C.............................. 48
Tabela 2 - Variação Percentual do PIB anual, período 2002-2004, municípios da
RMPA ....................................................................................................................... 62
Tabela 3 – PIB, População, PIB per capita, Gastos per capita em Educação da
RMPA em 2004......................................................................................................... 64
Tabela
jan./
4
jun.
–
Despesa
em
educação,
Nova
Santa
Rita-RS,
2007............................................................................................................
67
Tabela 5 - Docentes funcionários públicos municipais período de 2002 a 2004 ...... 72
Tabela 6 - Alunos matriculados ensino fundamental matrícula municipal 20022004.......................................................................................................................... 73
Tabela 7 - Despesas com a função educação dos municípios da RMPA de
2002-2004 ................................................................................................................ 74
Tabela 8 - Relação percentual entre o gasto público na função educação e PIB
municipal a preços do mercado, de 2002 a 2004 .................................................... 77
Tabela 9 - Relação dos docentes funcionários públicos municipais e alunos
matriculados, de 2002 a 2004................................................................................... 78
Tabela 10 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2002 ....................................................................................................... 80
Tabela 11 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2003........................................................................................................ 81
Tabela 12 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2004........................................................................................................ 82
Tabela 13 – Ganho de eficiência no gasto em educação dos municípios da RMPA,
2004 em relação a 2002............................................................................................ 83
Tabela
14
–
Regressão:
Índice
de
Eficiência,
Gasto
per
capita
e
PIB per capita ........................................................................................................... 86
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
À qualidade na educação atribuem-se diferentes significados. Um dos enfoques
mais freqüentes é associar qualidade com eficiência e eficácia, considerando a
educação como produto e serviço que tenha que satisfazer seus usuários.
Este trabalho remete a um dos atributos da efetividade na gestão dos gastos
públicos em educação: a eficiência. A análise desta será efetuada pelo método nãoparamétrico Data Envelopment Analysis – DEA, utilizando-se o programa DEAP,
versão 2.1 e tendo como objetivo o estudo da eficiência técnica do gasto público, na
função educação para os municípios da região Metropolitana de Porto Alegre
(RMPA), nos anos 2002, 2003 e 2004.
O entendimento da eficiência passa pela compreensão do gasto público. Para
tal objetivo, na primeira seção é utilizado o método teórico descritivo, demonstrando
os conceitos gerais sobre as funções do estado, sendo abordadas diferentes
concepções sobre o papel do Estado na economia. Dentre as funções do Estado, é
destacada a oferta de bens públicos, inclusive a dos bens meritórios, dos quais a
educação é exemplo.
Na segunda seção, ainda através do método teórico e descritivo, são
abordados os conceitos de efetividade, eficácia e principalmente da eficiência do
gasto público, demonstrando os principais métodos de sua mensuração. São
realizadas descrições das metodologias para análise da eficiência, assim como as
limitações e vantagens desses instrumentos de pesquisa.
Na terceira e última seção é analisada, por meio do método descritivo e
estatístico, a Região Metropolitana de Porto Alegre, seus municípios e a respectiva
caracterização econômica. Também são medidos os respectivos índices de
eficiência dos municípios integrantes da RMPA, no período de 2002 a 2004,
resultando na identificação do município mais eficiente do período.
Foram utilizadas como fontes de dados e estudos artigos e livros que
contenham descrições relacionadas ao tema da eficiência do gasto público,
analisados sob a perspectiva econômica.
As principais fontes de dados investigadas são: Instituto de Pesquisas
Econômicas Aplicadas (IPEA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE-RS), Tribunal
de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Organização das Nações Unidas para a
Educação (Unesco), Banco Mundial, Secretarias Municipais da Fazenda e da
Educação e Cultura dos respectivos municípios da Região Metropolitana de Porto
Alegre (RMPA),
2 FUNÇÕES DO ESTADO: FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA.
Para Marx Weber (1999) a função do Estado seria assegurar a ordem interior e
a paz civil, pela sua faculdade de exercer a violência de forma legítima. As funções
primordiais seriam: a promulgação da lei (função do legislativo); a proteção da
segurança pessoal e da ordem pública (função da polícia); a proteção dos direitos
adquiridos (função da justiça); a promoção do bem-estar social, educacional e
sanitário (função das estruturas de hospitais, escolas, universidades etc.) e de
outros interesses culturais da população, e a proteção armada organizada contra
ataques externos (função do exército). Para exercer estas funções, o Estado teria o
monopólio do exercício da força, mais um aparelho administrativo para prestar
serviços públicos.
Tais funções foram necessárias na medida em que o governo aumenta sua
participação na economia, pelo constante crescimento demográfico, aumento das
funções administrativas do setor público, maior grau de urbanização dos municípios,
à necessidade de ofertar bens públicos para desenvolvimento.
Segundo Souza (2003), em relação ao modelo clássico, como a realidade dos
mercados não faz jus a este clássico, a impossibilidade de atingir a produção ótima,
por imperfeições da concorrência, é caracterizada de falhas de mercado,
provenientes da indivisibilidade do produto, das externalidades, do custo de
produção decrescente, dos mercados imperfeitos, dos riscos e das incertezas dos
bens.
Existindo as falhas de mercado e objetivando-se a otimização do bem-estar
social, o Estado possui três funções básicas: função alocativa, redistributiva e função
estabilizadora, com suas características descritas conforme segue:
Exercendo a função alocativa, o setor público oferece bens e serviços
públicos, ou interfere na oferta do setor privado, por meio da política fiscal.
O mecanismo de preços assegura a oferta da grande maioria de bens e
serviços e de que a população necessita. Porém, como foi visto, em razão
das falhas de mercado, muitos bens e serviços deixariam de ser ofertados.
Caso não houvesse a atuação do setor público. Assim, o governo intervém
para estimular o crescimento econômico nacional ou de uma determinada
região, ofertando bens públicos e criando economias externas, mediante a
implantação de infra-estruturas, como estradas, melhorias de portos, meios
de comunicação etc.
Por meio da função redistributiva, o setor público age na redistribuição da
renda e da riqueza entre as classes sociais, complementando a ação do
mercado, que nem sempre age na direção socialmente desejada, ou seja,
muitas vezes o livre funcionamento do mercado leva à concentração da
renda e da riqueza nas mãos de poucos indivíduos, com desemprego e
empobrecimento da maioria da população
Por meio da função estabilizadora, adotando políticas monetárias e fiscais
[...] o governo procura aumentar o nível de emprego, reduzir a taxa de
inflação, manter a estabilidade da moeda ou atingir o equilíbrio na balança
de transações correntes. Com desemprego, o governo aumenta seus
gastos, o que eleva a demanda agregada, reduzindo ou “desaquecendo” à
economia em caso de déficit público e inflação. Mediante controle de preços
e salários, o setor público também age sobre a estabilidade econômica,
mantendo a demanda agregada em determinado nível, ou estimulando seu
crescimento (SOUZA, 2003, p. 294).
Segundo Troster (2003), as funções do estado são: fiscalizadora (estabelecer e
cobrar impostos); regularora (regular a atividade econômica mediante leis e
disposições administrativas, onde pode estabelecer controle de preços a algumas
indústrias, regular os monopólios e proteger os consumidores em relação à
publicidade, saúde.etc.); e provedora de bens e serviços (mediante as empresas
públicas, isto é, as empresas de propriedade do Estado, facilitar o acesso a bens e
serviços públicos, produzir bens de consumo e produção, assim o Estado poderá
promover investimento em setores atrasados).
2.1 As funções do Estado no Liberalismo.
O Liberalismo é a Doutrina política e econômica que visa assegurar a liberdade
dos indivíduos e limitar o poder do Estado. As idéias liberais, formuladas na Europa
entre os séculos XVII e XIX, desafiam os Estados absolutistas e mercantilistas
vigentes em favor da instituição de governos constitucionais baseados no livre
mercado. Sua difusão está ligada ao desenvolvimento do capitalismo e à ascensão
da classe burguesa.
No Liberalismo político, as diretrizes do Estado liberal são expostas pelo inglês
John Locke (1632-1704) em Dois Tratados sobre o Governo (1690). Locke formula a
teoria dos direitos naturais, segundo a qual os indivíduos possuem, por natureza,
direitos inalienáveis à vida, à liberdade e à propriedade. E a sociedade civil -
formada livremente pelos homens - existe para preservar e consolidar esses direitos,
agora sob o amparo da lei. Na França, o filósofo Montesquieu (1689-1755) escreve
Do Espírito das Leis (1751), em que defende a separação dos poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), princípio incorporado às futuras constituições liberais. A
doutrina recebe, mais tarde, a contribuição de Stuart Mill (1806-1873) segundo Hunt
(2005).
O liberalismo influencia movimentos importantes da Idade Moderna. A
Revolução Gloriosa inglesa de 1689 assinala o triunfo completo do Parlamento
sobre o poder do rei. Nos EUA, os preceitos liberais são fixados na Declaração de
Independência de 1776. E, na França, tornam-se hegemônicos após a Revolução
Francesa.
No Liberalismo econômico seus teóricos clássicos condenam as políticas
mercantilistas, apoiadas na intervenção estatal, pois a dinâmica de produção,
distribuição e consumo de bens é regida por leis naturais. Dessa forma, a função do
Estado é garantir o funcionamento dessas leis e a propriedade privada. O principal
expoente é o escocês Adam Smith (1723-1790), autor de “Uma Investigação sobre a
Natureza e Causas da Riqueza das Nações” (1776). Nela, propõe um modelo
econômico baseado no jogo livre da oferta e da procura, o laissez-faire (deixai fazer,
em francês). Segundo Hunt (2005) para o autor, a riqueza está no trabalho humano,
que deve ser dirigido pela livre iniciativa dos empreendedores. A teoria é enriquecida
pelos trabalhos de Thomas Malthus (1766-1834) e David Ricardo (1772-1823).
Considerando o nome mais destacado dos clássicos no que diz respeito a
teoria liberal, Adam Smith (1723-1790) nasceu na Escócia, onde viveu quase toda
sua vida. Cursou as universidades de Glaslow e Oxford e foi professor em Glaslow.
Em 1759 publicou The Theory of Moral Sentiments – um tratado de filosofia social e
moral. Teve contato na França com os fisiocratas Quesney e Turgot, e em 1776
publicou sua obra mais importante: An Inquiry into the Nature and Causes of the
Wealth of Nations, A Riqueza das Nações, abreviadamente.
A teoria clássica, explicada pela lei de Say, estabelece a lógica do pensamento
clássico, expressa pelo esquema que segue:
Figura 1 - Encadeamento lógico da análise clássica
Fonte: Delfaud, 1977, p. 17.
Smith concluiu que todos os tipos de intervenções do governo tendiam a alocar
mal o capital e a diminuir sua contribuição para o bem-estar econômico. Tais atos
ainda tendiam a restringir os mercados, reduzindo as taxas de acumulação do
capital e diminuindo a extensão da divisão do trabalho, e com isso, o nível de
produção social.
Os mercados livres não dirigiam apenas o emprego de capital para as
indústrias em que ele fosse mais produtivo, mas também fariam, por meio da “mão
invisível”, que dirigia a maximização egoísta do lucro para canais socialmente úteis,
com que fossem produzidas as mercadorias mais úteis. A influência de Smith está
na idéia de mercado concorrencial, laissez-fare e capitalista, o livre mercado dirigia
todos os atos egoístas e aquisitivos, voltados para o lucro. Declarou que as funções
do governos deveriam ser limitadas:
O homem que tentasse dirigir as pessoas dizendo como elas deveriam
empregar seu capital não só ficaria sobrecarregado com uma tarefa de todo
desnecessária, como também assumiria uma autoridade que não poderia
ser confiada a uma única pessoa, nem mesmo a um conselho ou a um
senado, e que nenhum outro lugar seria tão perigoso quanto nas mãos de
um homem que fosse suficientemente louco e presunçoso para julgar-se
apto para exercê-lo. (SMITH apud HUNT, 2005, p. 57).
As idéias liberais permanecem hegemônicas até o fim do século XIX. A partir
de então se vão atenuando e dando lugar a uma maior participação dos governos
em setores como saúde e educação, com o objetivo de superar as desigualdades
sociais.
A abstenção total do Estado, ideal do lassez-faire, e a idéia de plena liberdade
ao mercado, não se concretizaram, nem mesmo no século XVIII, época da
Revolução Francesa e Industrial.
Discussões, como as de Rossetti (1991), nos mostram que até mesmo Adam
Smith, preconizador das idéias liberais no pensamento econômico, não descrevia
total abstenção do Estado, mas indicava através de sua obra A Riqueza das
Nações, que o Estado teria três deveres a cumprir:
•
Primeiro, o dever de proteger a sociedade da invasão e da agressão por
outras sociedades independentes;
•
Segundo, o dever de proteger na medida do possível, cada membro da
sociedade da injustiça e da opressão, praticando uma adequada administração
da justiça;
•
Terceiro, o dever de erigir e manter certas obras públicas, cuja exploração
não seria jamais do interesse de qualquer empresa privada.
Entretanto, a admissão de certas funções indica que a idéia de total abstenção
do Estado não pode ser considerada firmemente. Todavia, neste receituário, a idéia
de funções básicas para com a sociedade se aproxima muito, pois a mínima
intervenção no mercado tange o objetivo do lassez-faire.
Referindo-se aos mecanismos livres de mercado e sua eficiência, todo o
conjunto do mercado desde unidades de produção até os interesses próprios
prescinde do Estado para sua regulação. Conforme Rossetti:
Nas sociedades baseadas na livre empresa capitalista, os mecanismos de
formação dos preços, o ajustamento dos planos e ações da coletividade e
das unidades de produção, o livre jogo das forças de mercado, o interesse
próprio e a concorrência empresarial devem conduzir não apenas a
satisfatórios níveis de eficiência produtiva, mas também a um maior grau de
igualdade e justiça na repartição da renda nacional. (1991, p. 377).
Na Inglaterra, chamada a terra natal do liberalismo e um país liberal modelo, os
proponentes das políticas liberais nunca lograram alcançar todos seus propósitos
efetivamente, segundo Rossetti (1991).
No que concerne ao uso do racionalismo, a essência do liberalismo é
justamente que se conceda à razão, na esfera política social, a aceitação com que já
conta, sem maiores disputas, em todas as esferas da ação humana.
A razão pela qual o liberalismo se opõe à maior extensão da esfera da ação do
governo é porque isso significaria a abolição da propriedade privada dos meios de
produção. Da relação de Estado e Governo, Von Mises (1987) acrescenta que a
limitação das funções do Estado e de sua não intervenção na Economia, justificada
no interesse pela defesa da propriedade privada dos meios de produção:
É incorreto interpretar a atitude do liberalismo, em relação ao Estado, ao
afirmar-se que essa doutrina deseja limitar a sua esfera de atividades
possíveis ou que abomina, em princípio, toda atividade executada pelo
Estado, no que concerne à vida econômica. A opinião que o liberalismo tem,
com relação ao problema da função do Estado, é a conseqüência
necessária da defesa que faz da propriedade privada dos meios de
produção. [...] Portanto, a defesa da propriedade privada dos meios de
produção já implica uma circunscrição bastante drástica das funções
exercidas pelo Estado. (p. 40).
No que se refere aos limites da ação do governo, delimita as tarefas ou funções
do Estado explicitamente, onde a tarefa do Estado consiste, única e exclusivamente,
em garantir a proteção da vida, a saúde, a liberdade e a propriedade privada contra
ataques violentos.
Na organização da economia, segundo opinião amplamente aceita, há, entre
socialismo e capitalismo, uma terceira possibilidade de organização social: o sistema
de propriedade privada regulado, controlado e dirigido por decretos (atos de
intervenção), o intervencionismo.
Para Von Mises (1987), o socialismo torna-se impraticável pois:
Numa sociedade socialista, todo indivíduo pensa que depende menos da
eficiência de seu próprio trabalho, uma vez que lhe é atribuída, de qualquer
modo, uma quantidade fixa do produto total, e essa quantidade não pode
ser diminuída, pela perda resultante da indolência de qualquer dos homens.
Se generalizada esta consciência, impactaria negativamente na
produtividade. (1987, p. 70).
Os teóricos liberais justificam o sistema capitalista como ideal para a
aplicabilidade das doutrinas liberais, pois num sistema capitalista, o cálculo da
lucratividade constitui o guia que indica ao indivíduo se a empresa que opera deve
estar em operação, sob dadas condições, somente se está sendo gerida de modo
mais eficiente possível, isto é, ao menor custo de fatores de produção.
Nas regulações estabelecidas pelo do Estado sobre a economia, o
Intervencionismo torna-se inócuo, sem efeito. Aos atos de intervenção direta estatal,
por exemplo, visando fixação de preços e serviços, a um nível diferente
estabelecidos pelo mercado o intervencionismo é contrário aos propósitos para os
quais foi decretada e, em relação ao sistema de política econômica que procura
operar por meio de tais atos de intervenção, é impraticável e inconcebível e
contradiz a lógica econômica.
Von Mises (1987) indica porque as ações governamentais são inócuas, pois se
o governo desistir da interferência, isto é, anular os controles de preços, então
deverá prosseguir com outras medidas. Torna-se claro no seguinte trecho:
Uma vez que a produção não é mais lucrativa, se os bens são vendidos aos
preços fixados pelo governo, ela será reduzida ou inteiramente suspensa.
Se o governo desejar que a produção continue, terá de compelir os
produtores e produzir e, para este fim, terá também, de fixar os preços das
matérias-primas, dos produtos semi-acabados e dos salários dos
trabalhadores. Seus decretos para esta finalidade, entretanto, não poderão
se limitar a um ou uns poucos ramos da produção que as autoridades
desejam regular, pois que julgam seus produtos especialmente importantes.
Terão de abarcar todos os ramos da produção. Terão de regular os preços
de todas as mercadorias e salários. Em suma, terão de estender o controle
sobre a conduta de todos empresários, capitalistas, donos de terras e
trabalhadores. (1987, p. 78).
O sistema de acumulação Capitalista é referenciado como única forma de
organização, defendido pelos liberais e citado por Von Mises (1987) no trecho
seguinte:
Defender a propriedade privada dos meios de produção não é de modo
algum afirmar que o sistema social capitalista, baseado na propriedade
privada, seja perfeito. Não há nada parecido com perfeição terrena. Mesmo
no sistema capitalista, algumas coisas, ou por outra, muitas coisas, ou ainda
todas as coisas podem não ser exatamente do gosto deste ou daquele
indivíduo. Mas trata-se do único sistema social possível. Pode-se modificar
uma ou outra de suas características, desde que, fazendo assim, não seja
afetada a essência e fundamento de toda ordem social, vale dizer, a
propriedade privada. Mas, no todo, temos de conciliar-nos com este
sistema, uma vez que, simplesmente, não pode haver qualquer outro. (p.
87).
Finalmente, segundo Von Mises (1987) o arcabouço teórico liberal não é
imutável, nem mesmo infalível, sendo que o liberalismo não é uma doutrina
completa nem um dogma imutável. Pelo contrário, é a aplicação dos ensinamentos
da ciência à vida social do homem.
2.2 Keynesianismo: a justificativa da intervenção estatal.
John Maynard Keynes, sem dúvida o mais importante economista da primeira
metade do século XX, nasceu em 1883, exatamente no ano do falecimento de Karl
Marx, o mais importante economista do século XIX. Faleceu em 1946, dez anos
após a publicação de sua revolucionária obra, The General Theory of Employment,
Interest and Money. Foi aluno de Alfred Marshall, em Cambridge, e seu primeiro
livro, Indian Currency and Finance, tratava problemas monetários e foi publicado em
1913. (Keynes, 1982, p. 18).
A formulação teórica de Keynes inverte a lógica do pensamento clássico,
indicando que a oferta passa a ser agora uma conseqüência da demanda, e não o
inverso. A demanda cria sua oferta, conforme o esquema que segue:
Figura 2 - Encadeamento lógico da análise keynesiana
Fonte: Delfaud, 1977, p. 44.
Em vários países, o medo de novas recessões, como a grande Depressão de
1929, levou-os a aumentar de forma apreciável a intervenção do Estado na atividade
econômica.
Nesse processo, influiu de maneira importante o pensamento de Keynes, que
propunha uma atitude ativa do governo mediante as crises, idéia criticada pelos
monetaristas. O intervencionismo defendido por Keynes, descreve que a economia
não tende livremente ao pleno emprego dos recursos produtivos e recomenda a
intervenção do Estado mediante as políticas monetária e fiscal, especialmente esta
última, como objetivo de estabilizar a economia.
Os governos, intervindo na economia, perseguem objetivos de caráter geral
como o progresso econômico e social do país.
Para conseguir estes objetivos, os governos buscam objetivos econômicos que
se realizam nos seguintes pontos conforme Troster (2002):
•
Maior nível possível de emprego;
•
Estabilidade de preços;
•
O crescimento econômico.
As intervenções estatais na economia, segundo Troster (2002), são justificadas
pela existência dos ciclos econômicos. As flutuações ou ciclos econômicos podem
ser considerados uma sucessão periódica de fases ascendentes e descendentes,
aproximadamente simétricas. Os elementos comuns que se encontram nas
diferentes fases do ciclo são:
•
Depressão (ponto mínimo do ciclo);
•
Recuperação (fase ascendente do ciclo);
•
Auge (ponto máximo do ciclo);
•
Recessão (fase descendente do ciclo).
A interferência do estado na economia fundamenta-se em uma série de fatores,
entre os mais significativos, se expressam a seguir:
•
Aperfeiçoamento da tecnologia de defesa;
•
Expansão das necessidades de bens coletivos;
•
Expansão de encargos administrativos;
•
Expansão dos atendimentos previdenciários;
•
Correção de flutuações conjunturais;
•
Preenchimento de espaços vazios;
•
Aceleração do processo de crescimento;
•
Correção dos vícios do sistema de preços.
O aperfeiçoamento da tecnologia de defesa torna-se necessária pelos diversos
conflitos existentes e pela defesa dos interesses das nações envolvidas,
principalmente. Os bens coletivos não seriam produzidos pela iniciativa privada pela
sua natureza, cujo interesse será da sociedade como um todo. A compreensão do
conceito de bens coletivos torna-se mais clara a partir do trecho que segue:
Os bens coletivos, pela sua natureza, dificilmente poderiam ser produzidos
através dos mecanismos de mercado e da iniciativa empresarial privada.
São bens cujo suprimento é do mais alto interesse para a sociedade como
um todo, mas não podem ser produzidos, demandados ou remunerados em
bases individuais. Eles se diferenciam dos bens privados quanto à
característica especial de que só podem ser ofertados em bases sociais,
públicas ou coletivas. Mesmo que um indivíduo se negue a pagar
diretamente pelo seu consumo ou utilização desses, não haverá como
excluí-lo dos benefícios que eles proporcionam. A construção de barragens,
de canais de irrigação, de infra-estrutura urbana, de estradas, parques e
áreas de lazer, bem como alguns exemplos de bens e serviços em que
ocorrem divergências entre custos e benefícios privados e sociais.
(ROSSETTI, 1991, p. 385).
A expansão dos encargos administrativos se deve ao crescente aumento do
custeio, para o atendimento das demandas da sociedade, influenciando na renda
disponível.
No que se referem aos atendimentos previdenciários, mediante as relações
precárias entre as classes trabalhadoras e classe empresarial, tornou-se necessária
a intervenção do Estado mo mercado de trabalho para atenuar tais disparidades.
Inserido num âmbito de casos de agravamento das flutuações conjunturais sinalizadas por crises econômicas, depressões, recessões e baixas generalizadas
de desempenho – o Estado também atuaria como um dos mais significativos
condutor da intervenção governamental nas economias.
O preenchimento dos espaços vazios torna-se necessário na medida em que
certos investimentos são fundamentais para a economia como um todo, ou seja,
áreas chaves (como setor de energia, por exemplo), e não há um interesse da
iniciativa empresarial em despender investimentos, por diversos fatores, seja pelo
volume de recursos envolvido ou pelo custo benefício.
O aceleramento do crescimento também justifica a atuação do estado na
economia para alavancar o processo de desenvolvimento da nação.
Por fim, no que se referem aos vícios do sistema de preços, em grande parte
“decorrem da existência de estruturas de mercado bastante distanciadas da
concorrência perfeita e, portanto, geradoras de condições que podem distorcer os
resultados produzidos pela livre manifestação das forças de oferta e da procura”
(ROSSETTI, 1991, p. 390).
Keynes deixa esclarece que a intervenção proposta não deve ser confundida
com as economias planificadas, a exemplo da antiga União Soviética. A idéia é de
um intervencionismo moderado. Keynes nos remete às Notas Finais sobre a filosofia
social a que poderia conduzir a Teoria Geral:
Não se vê nenhuma razão evidente que justifique um socialismo de Estado
envolvendo a maior parte da vida econômica da comunidade. Não é a
propriedade dos meios de produção que convém ao Estado assumir. Se
este for capaz de determinar o montante global dos recursos destinados a
aumentar os meios de produção e a taxa básica de remuneração aos seus
detentores, terá realizado tudo o que lhe corresponde. De resto, as medidas
necessárias de socialização podem ser gradualmente introduzidas, sem
alterar as tradições generalizadas da sociedade. (KEYNES, 1982, p. 288).
A crise econômica da década de 1930, impôs aos responsáveis pelas políticas
econômicas dos países afetados pela crise a necessidade de intervir nestas
economias, com a finalidade de alavancar o aquecimento destas, pelo aumento do
nível de emprego principalmente.
A inexistência de informações sistêmicas era um fator que limitava o alcance e
a eficiência das medidas praticadas pelos governos. Nessas condições se realizou
pesquisas referentes à mensuração da Renda Nacional para tornar possível pelo
menos uma referência de parâmetros macroeconômicos, com vistas à intervenção
na economia.
2.3 Escola Monetarista, a Teoria Quantitativa da Moeda e as funções do Estado.
O neoliberalismo parte de duas escolas do pensamento econômico: a Escola
Austríaca cujos principais representantes são Friedrich August Von Hayek e Ludwig
Von Mises e a Escola de Chicago, com Milton Friedman, que desenvolveu trabalhos
sob a ótica monetarista e será tratada nesta seção.
A palavra monetarismo deriva-se de monetário, tendo origem na Teoria
Quantitativa da Moeda. Enfatiza o efeito da quantidade de moeda sobre a demanda
agregada, a pouca influência desta na determinação do nível de renda, e a
necessidade de controle monetário para evitar excesso de demanda e inflação,
opondo-se ao keynesianismo.
A corrente monetarista surgida na Universidade de Chicago (EUA) e, em
particular pela obra de Friedman, confia no livre jogo das forças do mercado como
instrumento para situar a economia próxima ao pleno emprego. A intervenção do
Estado deve-se reduzir ao mínimo possível, na essência, controlar apenas o volume
de dinheiro.
No pensamento econômico latino-americano, o monetarismo é a corrente que
interpreta a inflação dos países dessa região como decorrente de descontrole
monetário, provocando excesso de demanda, opondo-se ao estruturalismo.
Os economistas neoclássicos atualizaram a teoria quantitativa da moeda
embasando fórmulas matemáticas. Primeiramente com Simon Newcomb (18351909), escritor de Principles of Political Economy, determinou a Equação de
Circulação Societária, afirmando que um aumento na quantidade de moeda afeta a
demanda por bens e serviços, relação dada pela seguinte equação:
VR = KP
(1)
Onde “V” será o volume de moeda, “R” rapidez em que ela circula, “P”, o nível
de preços, e “K” volume de bens e serviços trocados por moeda em dado período.
Irving Fisher (1867-1947), influenciado por Newcomb, pode ser considerado um
dos maiores percussor do pensamento monetarista moderno. Em 1911 publica The
Purchasing Power of Money, utilizando-se a seguinte formula:
MV = PT
(2)
Onde o volume de moeda em circulação ou oferta monetária era dado por “M”,
“V” número de vezes que o estoque de moeda era transferido denominado de
velocidade de circulação das trocas, “P” preço médio dos bens comercializados e de
“T” o volume físico de todos os bens transacionados na economia.
Após, por dificuldades de se calcular “P” e “T”, os economistas substituíram o
“T” de Fischer pelo produto real “Q”.
Em relação a Escola de Cambridge, esta nos traz também uma contribuição
em relação a teoria quantitativa. Alfred Marshall (1842-1924) e Arthur Cecil Pigou
(1877-1959) foram precursores desta adaptação, fundando a base teórica hoje
denominada Escola Econômica de Cambridge.
A versão de Cambridge formulativa é a seguinte:
M = KPQ
(3)
Enquanto Fisher estava voltado para os fluxos de gastos (ou de renda), a
escola de Cambridge se atém aos estoques ou saldos de caixa que o público
desejaria manter em seu poder.
Segundo Peringer, o que diferencia a Escola de Cambridge de Fisher e o
impacto no pensamento monetarista pode-se descrever no trecho que segue:
A possibilidade de manter moeda temporariamente investida, na forma de
ativos que assegurem uma remuneração a seus possuidores, tem levado
alguns monetaristas modernos a utilizarem, em suas análises e exposições,
um conceito mais amplo de moeda, incluindo não só moeda-papel e os
depósitos bancários em conta corrente, como os depósitos a prazo, em
caderneta de poupança e em alguns títulos públicos, de fácil liquidez. (1985,
p. 24).
A teoria quantitativa da moeda diz que no longo prazo os preços dependem,
fundamentalmente, da variação na oferta monetária, em relação à variação no
produto real. Já a teoria quantitativa moderna é uma teoria da renda nominal do que
dos preços ou da renda real, não explicando o quanto da variação da oferta
monetária irá afetar os componentes do produto nominal: preços e quantidades.
2.4 Neoliberalismo e o papel do Estado.
O neoliberalismo e seus preceitos pode ser compreendido no trecho abaixo,
conforme Chomsky:
O neoliberalismo é o paradigma econômico e político que define o nosso
tempo. Ele consiste em um conjunto de políticas e processos que permitem
a um número relativamente pequeno de interesses particulares controlar a
maior parte possível da vida social com objetivo de maximizar seus
benefícios individuais. Inicialmente associado à Reagan e Thatcher, o
neoliberalismo é a principal tendência da política e da economia globais nas
últimas duas décadas, seguida, além da direita, por partidos políticos de
centro e por boa parte da esquerda tradicional. Esses partidos e suas
políticas representam os interesses imediatos de investidores extremamente
ricos e de menos de mil grandes empresas. (2002, p. 7)
A expressão é usada para designar as políticas econômicas com ênfase no
livre mercado que vêm sendo adotadas pela maioria dos países. Atualmente, uma
das principais expressões do neoliberalismo são as medidas estabelecidas no
chamado Consenso de Washington, encontro realizado no início dos anos 90,
sugerindo algo a respeito da ordem global. O termo neoliberalismo é novo,
entretanto se baseia no receituário teórico das idéias liberais clássicas de Adam
Smith.
Nestas, enfatizam-se a abertura da economia por meio da liberalização
financeira e comercial e da eliminação de barreiras aos investimentos estrangeiros
diretos. A estabilização econômica é obtida através da disciplina fiscal, reforma
tributária, pela estabilidade da taxa de câmbio e pelo redirecionamento dos gastos
do Estado, dando prioridade à saúde, à educação e à infra-estrutura. A diminuição
da participação do Estado na economia permite maior autonomia ao setor privado,
ocorrida por meio dos programas de privatização e da desregulamentação, por
exemplo, do preço de alguns produtos antes controlados pelo Estado.
No neoliberalismo, o papel do Estado restringe-se a disciplinar o mercado com
o objetivo de combater os excessos da livre concorrência e, dessa forma, garantir
sua sobrevivência. Segundo Chomsky (2002), o Consenso neoliberal de Washington
é um conjunto de princípios orientados para o mercado, traçados pelo governo dos
Estados Unidos e pelas instituições financeiras internacionais que ele controla e por
eles mesmos implementados de formas diversas – geralmente, nas sociedades mais
vulneráveis, como rígidos programas de ajuste estrutural.
Na Europa, o país que mais avançou em política neoliberal é o Reino Unido,
particularmente no período do governo de Margareth Thatcher. Outras nações, como
França, Alemanha e Suécia, adotam algumas dessas políticas, ao mesmo tempo em
que se mantêm forte participação estatal, proteção ao comércio, regulamentações e
políticas de bem-estar social. Os Estados Unidos seguem a receita neoliberal,
embora permaneçam protecionistas em alguns setores e com enorme déficit público,
principalmente durante o governo de Ronald Reagan. O Brasil persegue a maioria
desses objetivos, mas não atingiu o equilíbrio fiscal nem a reforma tributária. O país
também impõe restrições ao comércio, e a participação estatal na economia ainda é
forte.
Resumidamente, as diretrizes básicas do consenso de Washingtom são,
segundo Chomsky (2002) as seguintes:
•
liberalização do mercado e do sistema financeiro;
•
fixação dos preços de mercado (ajustes de preços);
•
fim da inflação (estabilidade, macroeconômica) e;
•
privatização.
As privatizações em nível mundial alcançaram recorde histórico de 154 bilhões
de dólares em 1998. A aquisição de estatais gera uma renda de 114 bilhões de
dólares em 1997 – 26% menor que no ano anterior de acordo com a Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
As telecomunicações respondem por quase 40% do volume obtido em 1998, o
que corresponde a 45 bilhões de dólares. A segunda área mais ativa nas
privatizações mundiais é a financeira, única a registrar crescimento de receita, de 6
bilhões de dólares para 20 bilhões de dólares em um ano. Entre os países filiados à
OCDE, os maiores montantes provenientes de privatizações em 1998 ficam com o
Japão (13,6 bilhões de dólares) e a França (13,4 bilhões de dólares).
O processo de transferência de empresas estatais para a iniciativa privada
nacional ou estrangeira intensifica-se no mundo a partir da década de 80. As
privatizações resultam do fortalecimento das idéias liberais sobre a eficiência do livre
mercado e a redução da participação do Estado na economia. Numa época de
crescimento geral do déficit público, as privatizações também são uma estratégica
fonte de receita para os governos. Nas nações emergentes, a venda de estatais faz
parte dos programas de reajuste da economia impostos pelo Fundo Monetário
Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial (Bird) em troca de ajuda econômica.
Os defensores da privatização argumentam que as estatais são menos
eficientes que as empresas particulares. Enquanto a economia globalizada exige
companhias ágeis e capazes de enfrentar a concorrência, as estatais não visam ao
lucro e estão presas a corporativismos, influências políticas e regras da
administração pública, que podem incluir estabilidade do emprego e necessidade de
licitação para compras e de concurso para contratações. Sua venda é uma grande
fonte de receita e um importante meio de atrair investimentos externos para o país.
Os críticos do processo afirmam que as estatais exercem papel fundamental no
desenvolvimento nacional, já que controlam áreas estratégicas (como energia e
transporte) e promovem investimentos em infra-estrutura, por exemplo. São ainda
um patrimônio da nação: abrir mão delas ocasiona enfraquecimento da soberania
nacional e concentração de poder econômico nas mãos de um número restrito de
grande corporações empresariais. Além disso, muitas são rentáveis e, portanto, não
contribuem para o aumento do déficit público.
A privatização, segundo Mitchell e Simmons (2003), é uma entre muitas
técnicas para prover serviços públicos por meio do setor privado.
O governo de Margaret Thatcher, no Reino Unido, foi pioneiro na venda de
estatais ao iniciar um ambicioso programa em 1979. Em dez anos, o país recebeu
60 bilhões de dólares com a venda de aproximadamente 50 estatais. Nos anos 90, a
desestatização prossegue, mas o país perde a posição de liderança – entre 1992 e
1996, sua receita média anual é de 4,8 bilhões de dólares, conforme a OCDE.
Alguns países da Europa continental se destacam no mesmo período: a receita da
França é de 5,4 bilhões de dólares, seguida pela da Itália (4,5 bilhões de dólares) e
pela da Alemanha (2,8 bilhões de dólares). A privatização da empresa Deutsche
Telekom em 1996 – a quinta maior transação desse tipo no mundo – representa
mais de 90% da receita alemã.
Segundo Giambiagi (2000) o processo de privatizações passa a fazer parte das
reformas “estruturais” dos principais países capitalistas. O processo conduzido por
Thatcher refletiu o renascimento das políticas ditas “liberais” promovendo uma
redefinição modernizadora da intervenção do Estado. A partir de 1980, estes
programas têm maior destaque na América Latina, frente ao agravamento da
situação fiscal que decorreu da interrupção dos fluxos de financiamento a partir de
1982.
Das regiões chamadas de emergentes, a América Latina é a que obtém a
maior receita com privatizações entre 1988 e 1995, segundo o Bird: 68,1 bilhões de
dólares. Seguem-se o Leste Europeu e a Ásia Central (25,1 bilhões de dólares) e o
Sudeste Asiático (24,7 bilhões de dólares). Entre 1990 e 1997 são vendidas 827
estatais latino-americanas, gerando uma receita de 110 bilhões de dólares. México e
Argentina, que iniciam a onda de desestatização na região junto com o Chile, são os
países que mais arrecadam no período: 27,3 bilhões e 18,2 bilhões de dólares,
respectivamente. Nos últimos anos, no entanto, a liderança é brasileira.
As privatizações constituem um dos pilares da política de transição para a
economia de mercado adotada pelas antigas nações socialistas do Leste Europeu
após 1989. O governo alemão implanta um amplo programa: vende 4 mil estatais
(de um total de 11 mil) da extinta Alemanha Oriental apenas no ano seguinte à
reunificação, obtendo 7,8 bilhões de dólares. Também se destacam Hungria,
Polônia, República Tcheca, Eslováquia e Federação Russa. Na Ásia, as maiores
receitas são da Malásia e da China. Em setembro de 1997, o 15o Congresso do
Partido Comunista Chinês (PCCh) anuncia um gigantesco plano de privatizações,
que deve aumentar de forma expressiva a arrecadação nos próximos anos. Ele
começa com a venda da China Telecom, uma das principais transações desse ano.
Outras nações do Sudeste Asiático, como Indonésia e Filipinas, se empenham na
desestatização. O processo é mais lento na África, no Oriente Médio e no sul da
Ásia. As crises financeiras, entretanto, causam a estagnação do processo no
Sudeste Asiático e na Federação Russa, segundo Chomsky (2002).
A crise dos anos 1980 refletiu na extinção do modelo de desenvolvimento
fundamentado nos investimentos estatais, financiados pelo endividamento externo,
surgindo então a idéia de um novo papel do Estado. O processo de privatizações
reformula o papel do Estado na economia, de produtor passa ser cada vez mais um
Estado regulador.
Em sua defesa, de forma a priorizar o modelo de gestão privado:
Muitas formas de privatização podem ser usadas para reduzir o número e o
alcance dos governos federal, estadual e local. Grandes porções do
governo federal seriam gerenciadas mais equilibrada e eficientemente nas
mãos de proprietários particulares, incluindo serviços sociais, coleta de lixo,
eletricidade, proteção contra incêndios, serviços postais, saúde, serviços de
contabilidade, serviços de manutenção e reparo de ruas, gerenciamento de
parques, arbitramento de pequenas causas, serviços correcionais,
educação, policiamento e outros serviços fornecidos por entidades
governamentais podem ser mais bem prestados por empresas e
organizações do setor privado. (MITCHELL e SIMMONS, p. 414).
As privatizações surgem na maioria dos países como solução para desajustes
nas contas públicas. Havendo crise fiscal a venda de atributos do Estado viabilizou
uma melhora da situação das finanças públicas, reduzindo o estoque da dívida
publica.
Conforme Giambiagi (2000), a análise do impacto das privatizações deve se
levar em conta dois aspectos: o efeito sobre o resultado primário e a possibilidade
de redução da despesa de juros, através do estoque de endividamento público. Para
o primeiro aspecto, a privatização representa um potencial de liberação do Estado
da responsabilidade de realizar futuros investimentos, que se fossem por ele
realizados, aumentariam a Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP).
Para o segundo, a possibilidade de usar receitas de vendas das empresas estatais
para sanar a dívida pública permite diminuir a dívida líquida do setor público,
contribui assim, para tornar as contas públicas menos vulneráveis às taxas de juros
e possibilita uma redução no pagamento de juros, na contabilidade das NFSP.
Segundo Chomsky (2002), em mãos privadas, as empresas públicas poderiam
ampliar sua capacidade produtiva e investir em modernização – com importantes
impactos sobre a produtividade e, conseqüentemente, sobre a competitividade dos
produtos – o que não ocorre anteriormente à privatização, pois a deteriorização
financeira das empresas estatais e do setor público não possibilitam o alcance da
eficiência produtiva. Isto implica muitas vezes a falta de discernimento de qual é o
objetivo mais fundamental: o lucro ou a sociedade? Torna-se, portanto, nas
empresas públicas seus processos excessivamente complexos e demorados, o que
na iniciativa privada, pelos objetivos serem mais claros – o lucro -, ser mais eficiente.
Para Chomsky (2002), no neoliberalismo o Estado deve focar seus esforços
para garantir que sua nação seja competitiva perante as outras, garantindo um
ambiente institucional seguro, garantindo aos investidores um ambiente justo e uma
economia de mercado onde as distorções sejam minimizadas. Numa sociedade
globalizada, o Estado deve reduzir seu escopo de atuação, principalmente nos
serviços prestados à população. As reformas para diminuição do tamanho de Estado
devem ser realizadas, segundo a doutrina neoliberal.
Um exemplo da não aceitação das idéias sugeridas pelo Consenso de
Washington e seus conseqüentes resultados, está provada, segundo Chomsky, no
seguinte caso:
Um grupo de eminentes economistas japoneses publicou recentemente um
estudo, em vários volumes, sobre os programas japoneses de
desenvolvimento econômico desde a II Grande Guerra. Eles assinalam que
o Japão rejeitou as doutrinas neoliberais de seus conselheiros norteamericanos, adotando em seu lugar uma política industrial que atribuía um
papel preponderante ao Estado. Os mecanismos de mercado foram
gradualmente introduzidos pela burocracia estatal e pelos conglomerados
industrial-financeiros à medida que cresciam as perspectivas de sucesso
comercial. A rejeição dos preceitos da economia ortodoxa foi uma condição
do milagre japonês, concluem economistas. O êxito do país é
impressionante. Virtualmente desprovido de uma base de recursos naturais,
o Japão se tornou a maior economia industrial do mundo e a mais
importante fonte mundial de investimento estrangeiro, além de responder
por metade da poupança líquida mundial e financiar o déficit norteamericano. (2002, p. 35).
As diferenças entre o América Latina – que adotou em grande parte dos países
o neoliberalismo - e o Leste Asiático – que não o adotou – são enormes. Por
exemplo, a América Latina é campeã em desigualdade social e o Leste Asiático está
entre os melhores índices.
Temos ainda que, segundo Chomsky (2002), o diretor do Conselho de
Assessoria Econômica do presidente Clinton em 1996, Joseph Stiglitz, tira lições do
milagre do leste asiático, dentre elas o fato de que o governo assumiu a maior
parcela de responsabilidade na promoção do crescimento econômico, abandonando
a idéia de que o mercado é quem sabe mais e intervindo para intensificar a
transferência de tecnologia, a igualdade relativa, a educação, a saúde, além da
coordenação e planejamento industrial.
2.5 A função educação no Estado.
Os bens públicos derivam das necessidades da sociedade e são providos por
meio da função alocativa. Além disso, o setor público oferta bens e serviços ou
interfere na oferta do setor privado, por meio da política fiscal.
Para justificar a existência dos bens públicos, têm-se que as necessidades são
classificadas da seguinte forma: necessidades privadas e necessidades públicas ou
governamentais. As primeiras são atendidas pelo mercado. As últimas são
satisfeitas pelo Estado. Dentro das necessidades governamentais temos as
necessidades sociais e as necessidades meritórias.
Nas necessidades sociais a satisfação do consumidor é independente de sua
própria contribuição, ou seja, não está regulada pelo princípio de exclusão, que
norteia os bens de mercado, que provêm das necessidades privadas, onde segundo
Musgrave (1976):
[...] Se um consumidor deseja uma mercadoria qualquer, terá de sujeitar-se
às condições de troca estabelecidas pelos que as possuem, e vice-versa.
Isto significa que ele está excluído do prazer de usufruir qualquer bem ou
serviço a não ser que se disponha a pagar ao possuidor o preço estipulado.
A isto podemos chamar princípio de exclusão.
Este mecanismo não funciona para as necessidades sociais, quando a
satisfação auferida por um consumidor é independente de sua própria
contribuição. [...] Talvez alguns se beneficiem mais do que outros, mas
todos sabem que seu benefício será independente de sua contribuição
particular. Daí, como já dissemos, não se pode esperar do consumidor uma
contribuição voluntária. O governo deve intervir e impor-se. (p. 30).
O princípio da exclusão aplicado puramente só ocorre nos bens de consumo
individual, onde tem suas bases na produção dos bens privados. O inverso deste
princípio ocorre nos bens de consumo puramente coletivo, tendo as bases para a
produção de bens públicos. A aplicabilidade parcial, para os bens de consumo
individual ou coletivo, fornece as bases para a produção dos bens “quase-públicos”
ou “meritórios”.
Portanto, conforme Filellini (1989), na definição de consumo da sociedade, nos
bens privados, prevalece o princípio da “soberania do consumidor”, para os bens
públicos, prevalece o “princípio de conformidade” e para os bens “meritórios”
prevalecem os julgamentos de valor.
As necessidades meritórias, portanto, poderiam ser atendidas pelo mercado,
pois estariam sujeitas ao princípio da exclusão. Ou seja, são classificados bens
meritórios aqueles que poderiam ser bens de mercado, sujeitos ao princípio de
exclusão, entretanto são ofertados pelo governo, por motivos de garantir direitos
fundamentais à população ou porque a população atribui ao Governo este dever.
[...] Elas (necessidades públicas) são atendidas por serviços sujeitos ao
princípio de exclusão e são satisfeitas pelo mercado, dentro dos limites de
procura efetiva. Tornam-se necessidades públicas se consideradas de tal
modo meritórias que sua satisfação seja suprida através do orçamento
público, além daquilo que é provido pelo mercado e pago pelos
compradores particulares. Este segundo tipo de necessidade pública será
chamado de necessidades meritórias. Os serviços públicos que visam à
satisfação dessas necessidades incluem itens, tais como: merendas
escolares, subsídio para casa de baixo custo e educação gratuita.
(Musgrave, 1976, p. 34).
Os bens meritórios são providos pelo Governo como forma de evitar que seu
consumo seja limitado pelas rendas privadas. Outras vezes o consumo desses bens
é tornado obrigatório por lei, como nos casos da educação primária, por exemplo, ou
quando o bem meritório é tornado disponível, como nos serviços de bibliotecas e
museus.
Quadro 1 – Natureza dos Bens Públicos
Bens Econômicos
Privados
Públicos
Meritórios
Natureza
Divisíveis e sujeitos ao princípio da exclusão
Indivisíveis e não sujeitos ao princípio da exclusão
Divisíveis ou indivisíveis, sujeitos ao princípio da exclusão, com
margens externas significativas.
Fonte: FILELLINI, 1989, p. 76.
Podemos citar como um bem meritório por excelência, conforme Filellini (1989),
o serviço educacional por que: é indivisível, ou seja, o consumo é coletivo e
indivisível, pois não pode ser particularizável por unidades de volume, quantidades
individualmente, como determinados bens de mercado; está sujeito ao princípio da
exclusão e é considerado altamente meritório, explicando a vontade social de
subsidiá-lo intensivamente; e o consumo coletivo esgota-se com um pequeno
número de usuários (uma sala de aula é um bem menor que um auditório de teatro).
Uma das características que justificam o fornecimento dos serviços
educacionais, caracterizados como bens meritórios, é seu caráter distributivo da
renda, onde a oferta destes bens (escolas, creches, merenda escolar, etc.) se
destinar, “principalmente, a propiciar à população de mais baixo nível de renda o
acesso gratuito aos serviços mencionados, um importante fator redistributivo está
incluído na manutenção desses serviços”. (REZENDE, 1983, p. 40).
Outra característica inata ao bem meritório e a de gerar um conteúdo elevado
de externalidades. Conforme nos informa Rezende (1983):
A característica essencial dos bens semipúblicos é o seu elevado conteúdo
de externalidades. Isto é, benefícios advindos de seu consumo não são
totalmente internalizados pelo indivíduo que o consome, espalhando-se
uma parcela considerável deles por toda a coletividade. Assim, por
exemplo, o consumo de serviços de vacinação contra moléstias infectocontagiosas beneficia tanto o indivíduo que se submete à vacinação quanto
toda a coletividade que fica menos exposta ao contágio. Vantagens para a
comunidade de um maior consumo individual de educação são também
freqüentemente assinaladas, com base na melhoria na produtividade e
elevação dos padrões culturais. (p. 88).
Dentre as vantagens econômicas de se investir em educação temos a questão
do aumento da produtividade da mão-de-obra. Os investimentos governamentais
contribuem para a melhoria da produtividade, no longo prazo. Estimulam o
investimento privado, oferecendo à empresas importantes efeitos de economia
externas (externalidades positivas). Conforme Filellini (1989):
Educação e recursos humanos: os recursos humanos – sob o nome
genérico de “trabalho” – sempre foram reconhecidos como fator básico da
produção. Na verdade, constituem o único fator gerador de valor, dando
conteúdo e sentido aos demais fatores produtivos a ele associados. Sem o
trabalho, não haveria criação de capital e tecnologia, e os recursos naturais
não seriam mais do que uma massa inerte. Hoje, mais do que nunca,
devido aos rápidos avanços tecnológicos, o trabalho humano, tanto físico
como mental, deve evoluir em termos de conhecimento e aptidão. O
preenchimento dos postos produtivos de trabalho exige treinamento cada
vez mais bem-elaborado. Aos esforços de treinamento, que atendem
àqueles que ingressam na força de trabalho, somam-se os de
retreinamento, para aquelas pessoas cujas especializações se tornam
obsoletas. (p. 142).
Portanto, têm-se neste capítulo diferentes concepções sobre as funções do
estado delimitando principalmente como alocativa, distributiva e estabilizadora.
Coloca-se a foco da doutrina liberal, keynesiana, monetarista e neoliberal.
Finaliza-se este capítulo introduzindo o conceito de bens meritórios como um
bem intermediário entre os bens privados e coletivos, enfatizando-se tais bens na
função educação.
Para tanto, não basta colocar as funções, mas exercê-las de maneira
qualitativas. Esta importância será dada no capítulo seguinte, onde se abordam os
principais conceitos envolvidos na noção de qualidade do gasto público, como a
eficácia, efetividade e principalmente a eficiência.
3 EFICIÊNCIA: AS DIFERENTES REFERÊNCIAS AO ENFOQUE NO SETOR
PÚBLICO.
O objetivo principal deste trabalho é analisar a eficiência relativa aos gastos
públicos municipais da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA). Cabe aqui
citar o conceito de eficiência, assim como abordar os indicadores relacionados à
educação e as metodologias não-paramétricas para análise de fronteiras de
possibilidades de produção ou eficiência.
3.1 Eficiência: definições.
Para entender eficiência, é necessário a compreensão do conceito de
produtividade, eficácia, efetividade e custo-benefício.
A produtividade é a razão entre a quantidade ou valor produzido e a quantidade
ou valor dos insumos aplicados à produção, caracterizando a eficiência produtiva.
Segundo Cohen e Franco (2004) a produtividade é a:
[...] relação existente entre um produto e um insumo. Depende, portanto, da
tecnologia, da organização, do comportamento dos atores sociais
envolvidos etc.
Como o produto, normalmente é conseqüência da combinação de vários
insumos, a produtividade costuma referir-se à contribuição de cada um
deles na geração do resultado. E sempre se associa à unidade de tempo
em que o insumo é aplicado. (p. 100)
A eficácia é usada também no âmbito organizacional e abordada na Teoria da
Geral da Administração. Tem seu conceito delimitado pela eficiência, quanto mais
eficiente for a utilização de um recurso, maior será o resultado obtido, e
conseqüentemente, maior será a eficácia. Conforme Cohen e Franco (2004):
Operacionalmente, a eficácia é o grau em que se alcançam os objetivos e
metas do projeto na população beneficiária, em um determinado período de
tempo, independente dos custos implicados. A definição apresentada tem
dois aspectos fundamentais: metas e tempo. (p. 102)
Para Bulos (1998), Caravantes e Bjur (1996), na Administração Pública,
eficiência visa resolver problemas de redução dos custos e eficácia objetiva criar
alternativas racionais para obtenção de resultados positivos. “Uma administração
empreendedora, que gera receita e diminui despesas, certamente se considera
eficiente e eficaz”. (BULOS, 1998, p. 709).
Para alcançar-se eficiência deve-se sempre buscar o melhor resultado, com o
menor esforço ou com o menor custo possível. Um exemplo da distinção entre
eficácia, eficiência e efetividade está no trecho abaixo:
[...] tomando exemplo da política de transportes (construção de rodovias),
tem-se que a eficiência seria o custo por quilômetro quadrado; a eficácia, a
quilometragem construída na qualidade determinada; a efetividade, as
alterações nas condições do transporte e de comunicações da comunidade
servida. Num outro exemplo, o da educação básica (alfabetização), a
eficiência corresponderia às salas de aula para crianças na faixa de 7 a 14
anos; a eficácia, o número de alunos matriculados nas escolas; e
efetividade, as alterações nos índices de analfabetismo na faixa etária
determinada. (CARAVANTES; BJUR, 1996, p. 209).
O conceito de eficiência pode ser considerado a partir de duas perspectivas:
se a quantidade de produto está pré-determinada ou se o gasto total está
previamente fixado. Na primeira situação procura-se minimizar o custo total para sua
geração. Na segunda procura-se otimizar a combinação de insumos para maximizar
o produto.
Para Santos (2003), eficiência tem que ser mais que eficácia (aptidão para
produzir resultados). Eficiência deve ter a dimensão da racionalidade do uso dos
meios (evitar o desperdício), bem como a dimensão da satisfatoriedade do resultado
(evitando resultados inúteis).
Cohen e Franco (2004) relaciona do conceito de eficiência discernindo-o do de
produtividade. Ambos conceitos relacionam recursos com resultados, porém o
conceito de produtividade considera recursos como unidades físicas e eficiência
utiliza-se dos recursos como unidades monetárias.
[...] Se o objetivo do programa é desinfetar 2000 casas, a análise de
eficiência procura minimizar o custo por casa desinfetada. Alternativamente,
pode ocorrer que para mesmo objetivo não seja estabelecida um meta em
casas, mas que seja alocado um dado montante de recursos. Se forem
destinados US$ 24.000 para tal propósito, se pretende maximizar o número
de casas desinfetadas com o orçamento disponível.
O conceito de eficiência é utilizado predominantemente na análise
financeira e está associada ao ótimo. Este se refere à quantidades físicas
mínimas de recursos para gerar uma certa quantidade de produto,
assumindo uma tecnologia constante. Quando é introduzido o custo dos
insumos, se homogeniza esta dimensão e se passa à consideração da
eficiência.
Os insumos requeridos por um projeto podem ser expressos em unidades
monetárias. A partir disso, a eficiência pode ser definida como a relação
existente entre os produtos e os custos dos insumos. Portanto, o resultado
será sempre o custo de uma unidade de produto final recebida por um
beneficiário em certa unidade de tempo.
Eficiência e produtividade são conceitos semelhantes, dado que relacionam
recursos com resultados. Mas a produtividade considera recursos em
unidades físicas (do mesmo modo que o ótimo na análise econômica),
enquanto que a eficiência traduz insumos a unidades monetárias. (COHEN,
2004, p. 104).
A eficiência econômica está ligada à maximização de utilidade dos recursos e à
alocação ótima dos mesmos a fim de se obter o maior resultado possível, dada as
restrições orçamentárias e técnicas.
Afonso (2006), aborda o conceito de eficiência econômica, composta pela
eficiência técnica e a eficiência alocativa.
A eficiência técnica é uma das duas componentes da eficiência econômica,
também denominada eficiência-X. A segunda componente é a eficiência
alocativa e ambas são conciliadas da seguinte forma: eficiência econômica
= eficiência técnica x eficiência alocativa. A unidade de decisão (país,
autarquia, escola, setor, empresa etc.) é tecnicamente eficiente se for capaz
de obter o máximo output com base num determinado conjunto de inputs
(orientação de outputs) ou se for capaz de minimizar os inputs usados na
produção do mesmo nível de output (orientação de input). Por outro lado, a
eficiência alocativa reflete a capacidade da unidade de decisão na utilização
dos vários inputs em proporções ótimas. (AFONSO, 2006, p. 9).
A efetividade refere-se ao impacto das decisões políticas, através dos gastos
públicos. Esta, por sua vez, serve para verificar o quanto se respondeu
adequadamente às necessidades de uma comunidade. Segundo Cohen (2004):
Diz-se que a efetividade constitui a relação entre os resultados e o objetivo.
Em forma mais genérica, foi dito que “efetividade é um termo que se usa
freqüentemente para expressar o resultado concreto – ou as ações
condizentes e esse resultado concreto – dos fins, objetivos e metas
desejadas.” (p. 107).
Ainda, discutindo-se o conceito de efetividade, temos segundo Santos (2003),
que “trata-se do grau de satisfação das necessidades e dos desejos da sociedade
pelos serviços prestados pela instituição, conceito este que envolve, portanto, a
noção de qualidade.” (p. 207).
Para Caravantes e Bjur (1996), eficiência refere-se ao cumprimento de normas
e à redução de custos, sendo usada para verificar se um programa público foi
executado
de
maneira
mais
competente
e
segundo
a
melhor
relação
custo/resultado. Eficácia refere-se ao alcance de resultados e à qualidade dos
produtos e serviços, e sua finalidade é verificar se os resultados previstos foram
alcançados. A efetividade refere-se ao impacto das decisões política, servindo para
verificar quando o programa responde adequadamente às necessidades da
comunidade. “A eficiência é saber como, eficácia é saber o que, a efetividade, a
diferença que faz”. (Caravantes; Bjur, 1996, p. 209).
No que tange a idéia de gastos ou inputs, analisando-se uma sociedade
qualquer, se esta decidir aumentar a produção de um bem, deve estar consciente da
necessidade de sacrificar a produção de outro, devido à escassez de recursos. A
esse fato dá-se o nome de custo de oportunidade, que nada mais é do que o custo
dado pelo uso alternativo de recursos produtivos, onde pode-se obter maior ganho
em investimentos alternativos. O custo de oportunidade representa o valor
associado a melhor alternativa não escolhida.
Ao se executar um orçamento, a priori, se identifica a relação de custo
benefício envolvida para aquele gasto, no intuito de se atingir a eficiência máxima
para o dispêndio daquele recurso. Torna-se, portanto, necessária a análise de custo
benefício.
A análise do custo benefício permite determinar se os projetos são ou não
rentáveis comparando os fluxos atualizados de benefícios e custos previstos
em sua implementação. “Para a identificação dos custos e benefícios do
projeto, que são pertinentes à sua avaliação, é necessário definir uma
situação base ou situação sem projeto; a comparação do que ocorre com
projeto versus o que teria ocorrido sem projeto definirá os custos e
benefícios pertinentes ao mesmo.” (COHEN, 2004, p. 176).
Segundo Cohen (2004), a avaliação de custo benefício pode ser realizada a
partir de duas óticas: a avaliação privada e a avaliação social.
A avaliação privada considera uma unidade econômica concreta onde os
custos e benefícios são valorizados como fenômenos de mercado (indivíduo, firma
ou empresa), e por sua vez, subdivide-se em mais dois enfoques: a avaliação
econômica (sem financiamento), quando a unidade produtiva utiliza-se de capital
próprio e a avaliação financeira, que diferencia o capital próprio do de terceiros.
A avaliação social geralmente considera como sociedade num mesmo âmbito
geográfico, região, país etc. Os benefícios e os custos são valorizados a preços de
eficácia.
Para avaliação social interessa o fluxo de recursos reais (dos bens e
serviços) utilizados e produzidos pelo projeto. Para a determinação dos
custos e benefícios pertinentes se definirá a situação do país com versus
sem a execução do projeto. Os custos e os benefícios sociais poderão ser
distintos dos contemplados pela avaliação econômica privada, porque os
valores (preços) dos bens e serviços diferem do que paga ou recebe o
investidor privado, ou parte dos custos ou benefícios recaem sobre terceiros
(o caso das externalidades ou efeitos indiretos). (COHEN, 2004, p. 176).
Ainda na avaliação social é possível distinguir duas correntes de pensamento,
que se traduzem em metodologias diferentes para a análise: a avaliação econômica
ou de eficiência, e a avaliação social propriamente dita.
A avaliação econômica ou de eficiência tem como objetivo determinar o
impacto que o projeto produz sobre a economia como um todo. Os custos e
benefícios são considerados com independência de quem paga pelos primeiros e de
quem recebe os outros.
A avaliação social propriamente dita, diferencia-se por incorporar o problema
distribucional dentro da avaliação, portanto, os destinatários do projeto e os
receptores dos benefícios gerados ocupam um papel central. A avaliação deve estar
vinculada ao planejamento, traduzindo as políticas vigentes a critérios concretos
para a análise do investimento público. Segundo Cohen (2004), “esta integração de
eficiência com eqüidade é traduzida em uma valorização de preços sociais”. (p.
178).
Dentro deste princípio de valorização de preços sociais, insere-se a noção de
maximização das externalidades. Uma análise de custo benefício somente será
viável quando gerar maior grau possível de economias externas (externalidades
positivas), dado um determinado custo. Segundo Rezende:
Quanto à identificação e mensuração de custos e benefícios, a questão
mais importante se refere ao tratamento das externalidades. Como
sabemos, além de os benefícios advindos de um grande número de projetos
governamentais não serem facilmente quantificáveis em termos monetários
(como é o caso, por exemplo, da produção de bens públicos), eles não se
restringem aos indivíduos ou setores diretamente atingidos pelo projeto. Ao
contrário, uma característica marcante dos projetos governamentais é a
ocorrência de efeitos colaterais importantes sobre a atividade econômica e
a sociedade como um todo. Esses efeitos tanto podem ser positivos,
gerando substanciais economias externas, quanto negativos, caso em que
as externalidades seriam consideradas “deseconomias” externas. A
incorporação das externalidades no cômputo de custos e benefícios é o
principal fato que distingue a chamada análise social de projetos da análise
tradicional. (REZENDE, 1983, p. 113).
Dentre as intervenções do governo, a política tributária persegue também a
questão da eficiência. Neste conceito, segundo Souza (2003), os princípios que o
imposto deve seguir são: o da produtividade, que é ser capaz de gerar receitas
significativas com custos relativamente baixos; da eqüidade, onde pode-se taxar
cada indivíduo segundo o benefício que recebe e sua capacidade de pagamento; o
princípio da eficiência ou neutralidade, onde os impostos não devem mudar os
preços relativos. Um imposto neutro ou eficiente é aquele que modifica todos os
preços da economia na mesma proporção.
Tem-se que a eficiência na gestão do setor público obedece ao mesmo
princípio da eficiência: produzir bens e serviços que atendam mais adequadamente
às necessidades reais dos cidadãos, operando eficientemente, minimizando custos
e assim, evitando desperdícios.
A abordagem do conceito de eficiência e efetividade leva a considerar-se os
estudos de Pareto, que também aborda o conceito de eficiência.
Segundo Rossetti (1991), Vilfredo Pareto (1848-1923) sucessor de León
Walras na cadeira de Economia política da Universidade de Lausane, estabeleceu
um dos primeiros instrumentos de avaliação das desigualdades econômicas.
O trabalho de Pareto aborda que as disparidades sociais levam a crer que o
bem-estar social não atinge igualdade distributiva e que se faz necessária a adoção
dos princípios de eficiência aos recursos públicos. Varian (2003) infere tal conceito
da eficiência de Pareto:
Um critério útil para comparar os resultados de diferentes instituições
econômicas é um conceito conhecido como eficiência de Pareto ou
eficiência econômica. Em nosso contexto, uma forma de alocar
apartamentos entre locatários é dita eficiente de Pareto se não existir
alocação que deixe todo mundo ao menos tão bem quanto antes e torne
alguma coisa estritamente melhor. Se uma situação não é eficiente de
Pareto, significa que existe alguma forma de melhorar a situação sem
prejudicar outra pessoa. (p. 15)
Segundo Varian (2003), uma alocação eficiente pode ser descrita como uma
alocação onde satisfaça qualquer das seguintes situações:
•
não há como fazer que todas as pessoas envolvidas melhorem;
•
não há como fazer com que um indivíduo melhore sem piorar o outro;
•
todos os ganhos de comércio foram exauridos;
•
não há trocas mutuamente vantajosas para serem efetuadas.
Na economia neoclássica, em concorrência perfeita, o equilíbrio nos mercados
assegurava a alocação ótima dos recursos: equilíbrio com maximização de lucro.
Dada uma situação onde um indivíduo atinge seu máximo de bem-estar, e
conseqüentemente quando o do outro indivíduo começa a diminuir, teremos a
maximização do bem-estar social. “O modelo de Pareto (O Ótimo de Pareto) se
mostra válido tanto para os indivíduos, que maximizam sua utilidade total, como para
produtores, que maximizam lucros.” (SOUZA, 2003, p. 288).
Entretanto, o ótimo paretiano não leva em consideração a questão da
redistribuição de renda, na análise de alocação eficiente dos recursos. Portando,
satisfeita as condições marginais necessárias para a existência do ótimo, qualquer
ponto de tangência entre as preferências dos consumidores e da fronteira de
possibilidades de produção do produtor, dada uma nova distribuição de renda, será
um ponto de ótimo, pois indicará uma melhora da posição de certo consumidor em
detrimento do recrudescimento da posição do outro. Segundo Lafer (2001):
Como as funções de utilidade de diferentes indivíduos não são
comparáveis, não é possível dizer que determinada distribuição de renda
seja mais eficiente que outra. Se tomarmos o caso de dois indivíduos
apenas, haverá infinitos pontos de ótimo paretiano, correspondentes a
diferentes distribuições da renda global entre ambos. Se em todos os
pontos valerem as condições marginais, estaremos sempre no ótimo
paretiano, mas à medida que a renda vai sendo redistribuída, um dos
consumidores melhora sua posição (aumenta sua renda) enquanto a do
outro piora (em termos mais técnicos, os infinitos pontos de tangência das
curvas de indiferença dos dois consumidores, definindo a curva do contrato
num diagrama Edgeworth-Bowley). (p. 13).
Tal análise retoma o conceito de efetividade, que representa o grau de
satisfação das necessidades da sociedade satisfeitas pelo governo, envolvendo o
conceito de qualidade. Portanto, quanto melhor distribuída a renda mais próximo de
um ótimo paretiano estará a sociedade. No momento em que a distribuição for
ótima, o aumento da renda de um indivíduo necessariamente implicará a diminuição
da renda do outro, e assim, da satisfação das necessidades e do bem estar.
Segundo Souza (2003) a fronteira das possibilidades da produção (FPP), que
representa a quantidade máxima de bens que a sociedade produz com os recursos
produtivos disponíveis, ou seja, os fatores de produção. A sociedade escolhe um
ponto intermediário para adquirir canhões e alimentos, pela necessidade conjunta da
alimentação e da segurança.
Figura 3 - Combinação produtiva de máximo bem-estar social.
Fonte: SOUZA, 2003, p. 288.
As curvas “W” indicam as preferências da sociedade ou curvas de indiferença.
No ponto de tangência E1, a inclinação das curvas FPP e W1 é a mesma,
combinação técnica mais eficiente e socialmente mais justa, onde os preços
relativos dos bens determinam o máximo de bem-estar social que se pode alcançar
em determinado momento.
No âmbito legal, o conceito de eficiência também torna-se evidente. Na
Constituição Federal do Brasil tem-se o Princípio da Eficiência em Administração
Pública, introduzido de forma explícita através da Emenda Constitucional (EC) n.º
19, de 4 de junho de 1998. Foi resultado da reforma administrativa no governo de
Fernando Henrique Cardoso como resposta a grande crise dos anos de 1980,
provocado pelos choques do petróleo em 1973 e 1979, que acarretou desequilíbrios
fiscais nas contas públicas; e à globalização neoliberal da economia, redefinindo as
funções do Estado.
No artigo 74 da Constituição Federal do Brasil, inciso II, são abordados os
termos eficiência e eficácia na gestão orçamentária:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de: [...]
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como a aplicação de recursos
públicos por entidades do direito privado. (MORAES, 1999, p. 291).
As principais modificações da EC 19 foram: a revisão das regras de
estabilidade do servidor; controle de gastos e equilíbrio das contas públicas; novos
limites e critérios para a fixação das remunerações; flexibilização do regime de
admissão dos servidores; profissionalização da função pública; desenvolvimento da
gestão, transparência e controle social, inclusive a instituição da eficiência como
mais um princípio na administração pública e ampliação da autonomia na gestão da
administração indireta.
O
princípio
da
eficiência
no
gasto
público
apresenta
as
seguintes
características, segundo Moraes (1999):
a) promoção do bem comum: a prestação dos serviços públicos deve estar
direcionada à satisfação do bem comum;
b) imparcialidade: a eficiência da Administração Pública depende de sua
atuação imparcial, e imparcialidade é independência, perante os interesses
privados, individuais ou de grupo; independência perante interesses
partidários; independência, por último, perante os concretos interesses
políticos do Governo;
c) neutralidade: o Estado é neutro quando faz vingar a justiça e estabelece
regras do jogo justas;
d) transparência: as atividades dos órgãos e agentes públicos devem ser
nitidamente visíveis, possibilitando, assim a eficiência da administração
pública, pelo menos sob o aspecto formal;
e) participação da população na prestação de serviços públicos, de acordo
com o princípio da gestão participativa, que constitui desmembramento dos
princípios da soberania popular e da democracia representativa, previstos
no parágrafo único do art. 1º da CF;
f) eficácia: a eficácia material pode ser visualizada quando ocorre
cumprimento, pelos entes administrativos, dos objetivos que lhes são
próprios, estabelecidos consoante as regras de competências ordinárias; e
a eficácia formal, quando, por exemplo, o curso de um procedimento
administrativo ocorre livre e desembaraçado, ante a obrigatoriedade do
impulso ou resposta do ente administrativo a uma petição formulada por um
dos administrados;
g) desburocratização: há que se evitar a burocratização da administração
pública, naquele sentido apontado por Gomes Canotilho e Vital Moreira, de
burocracia administrativa, considerada como entidade substancial,
impessoal e hierarquizada, com interesses próprios, alheios à legitimação
democrática, divorciados dos interesses da população, geradora dos vícios
imanentes às estruturas burocráticas – como mentalidade de especialistas,
rotina e demora na resolução de assuntos dos cidadãos, compadrio na
seleção pessoal etc.;
h) busca de qualidade: qualidade de um serviço, sem distinção se
prestado por instituição de caráter público ou privado, buscando-se a
otimização dos resultados pela aplicação de certa quantidade de recursos e
esforços, incluída, no resultado a ser otimizado, primordialmente, a
satisfação proporcionada ao consumidor ou usuário. (MORAES, 1999, p.
300).
Segundo a Unesco (2007), a eficácia e a eficiência são atributos da ação
pública, que nos indicam em que medida são alcançados os objetivos e se o uso dos
recursos está sendo realizado adequadamente. A qualidade da educação se atribui
diferentes significados, dependendo do tipo de pessoa e de sociedade que o país
exige para formar seus cidadãos. Um dos enfoques mais freqüentes é associar
qualidade com eficiência e eficácia, considerando a educação como um produto e
um serviço que tenha que satisfazer a seus usuários.
3.2 Indicadores e métodos de mensuração de eficiência dos gastos públicos.
Explicita-se que uma das limitações de uma análise não estocástica está no
fato de não se atribuir testes de hipótese ou características determinísticas, que
correlacionam as relações dos indicadores de eficiência e eficácia com o objetivo
final de uma determinada política governamental: avaliar o grau de efetividade ou
qualidade na gestão pública. Para estes fins caberiam os métodos paramétricos,
estocásticos ou econométricos, que não é o caso deste trabalho, por não se tratar
de uma análise de resultado das políticas dos gastos do governo, e sim uma análise
de eficiência, onde cabe a análise de fronteira não-paramétrica.
A análise paramétrica, segundo Kassai (2002), obedece a parâmetros
estatísticos, servindo de inferência para a análise a ser efetuada. Os métodos nãoparamétricos prescindem de conhecimento sobre a distribuição dos dados ao qual
se estuda.
As técnicas estatísticas baseadas em distribuições conhecidas são
chamadas paramétricas, pois supõem que os dados obedecem a
determinados parâmetros. Os testes paramétricos formam a base da
inferência estatística e têm relevância na amostragem.
Existem ainda técnicas estatísticas não paramétricas, que não pressupõem
que os dados obedeçam a determinada distribuição, mas buscam
determina-la com base no estudo dos dados como são. A análise por
envoltória de dados é uma técnica não paramétrica. Dessa forma, prescinde
de conhecimento prévio a respeito da distribuição dos dados em estudo.
(KASSAI, 2002, p. 28)
No que tange aos indicadores de eficiência, a Unesco aponta que mensurar
qualidade na condição das políticas públicas de uma forma objetiva e definitiva é
extremamente complexo. O que se faz comumente é estipular alguns indicadores,
que tornam mais próximos os modelos da realidade.
Os formuladores de políticas, os pesquisadores e as instituições
responsáveis pelos recursos públicos e privados que investem em
educação vêm desenvolvendo interpretações científicas, com seus
correspondentes enfoques e ferramentas metodológicas para tornar
possíveis os juízos ou valorizações compartilhadas sobre o fenômeno da
qualidade. Com freqüência, valorizações compartilhadas sobre o fenômeno
da qualidade esta aglutinada com eficiência e eficácia, considerando a
educação como um produto e um serviço existente no mercado, que tem
que satisfazer aos usuários. Obviamente essas dimensões são aspectos
fundamentais para avaliar qualidade, mas a educação se sustenta num
conjunto de valores e concepções que determinam em grande medida o
juízo de valor que se faz sobra sua qualidade. Em outros casos, a qualidade
da educação não se define de forma explícita, mas se constrói uma série de
indicadores para medí-la. Os quais podem dar uma idéia do enfoque que há
por detrás. (Unesco, 2007, p. 29).
Segundo o Banco Mundial (2003) e a Unesco (2007), a eficiência pode ser
medida pelo enfoque da repetência, pois um aluno que não consegue ter um
andamento fluído nos estudos incorre num gasto novamente para aquele fim,
caracterizando um desperdício. Estudos, como o caso de Crahay (2006), indicam
que países da União Européia que adotaram a abolição da repetência conseguem
melhores resultados, tanto em qualidade do ensino, como em qualidade do gasto
público.
A Unesco aponta relação estreita entre a eficiência e a qualidade do gasto
público. Para os indicadores de efetividade serem satisfatórios a eficiência torna-se
necessária. Como indicadores de efetividade a Unesco aborda, como no trecho
abaixo, a evasão e a repetência.
Por outra parte, existe uma definitiva interação entre ambas as dimensões
porque os problemas de eficiência impactam negativamente sobre a
capacidade para garantir metas básicas. Assim, por exemplo, a repetência e
o conseqüente atraso escolar, não só implica um desperdício de recursos,
tanto públicos como das famílias, mas também afeta negativamente as
probabilidades de prosseguimento e conclusão dos estudos atingidos.
Fica claro, pelo próprio exemplo acima, que os problemas de eficiência e
eficácia se vinculam às dimensões centrais dos objetivos da educação [...]
já que os problemas de atraso se traduzem no não-cumprimento de metas,
vinculadas à universalização de serviços. Da mesma forma, os problemas
de adequada dotação de recursos e configuração de processos
educacionais se traduzem em trajetórias escolares pouco fluídas, com
problemas de evasão e repetência que limitam a efetividade e explicam os
desperdícios de recursos; e os aspectos de relevância e pertinência atuam
sobre as possibilidades reais de se assegurar aprendizagens e de cumprir a
função habilitadora da educação. (Unesco, 2007, p. 56).
Ainda a Unesco (2006), coloca a importância da relação na contratação de
docentes para o dado aumento de matrículas, constatada pelo Banco Mundial
(2003).
As ineficiências do sistema originam-se em práticas pedagógicas
inadequadas e em outros aspectos vinculados à sua gestão e sobre os que,
lamentavelmente, se contam com pouca evidência para qualificar seu
impacto. Por exemplo, problemas derivados da rigidez ou interferência de
interesses alheios ao interesse público nas políticas de indicação de
docentes, implicam não somente ter alunos sem professores em algumas
zonas ou grupos muito numerosos em outras, mas também têm implicações
sobre um ineficiente repasse de recursos. Por exemplo, a expansão dos
centros urbanos implicou um novo mapa de distribuição espacial da
população nas cidades, portanto, da distribuição das instituições. Num
sistema orientado exclusivamente pela garantia do direito à educação, isso
pôde vir acompanhado de realocação dos postos docentes em função de
distribuição de matrícula; entretanto, nem sempre foi o caso. A mobilidade
dos docentes é restrita, o que implica aumentar as contratações de novos
docentes em uma proporção superior ao crescimento da matrícula. (p. 87).
A proporção de docentes/aluno não é o único fator a ser considerado para a
elevação dos níveis de qualidade no ensino público, entre outros está a qualificação
dos docentes.
Os World Education Indicators (WEI), usados pela Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e orientados pela Unesco, são
indicadores do gasto público para educação, a exemplo: o gasto educacional por
estudante, o gasto nas instituições de ensino relativo ao Produto Interno Bruto (PIB),
professores por aluno, etc.
A educação no Brasil também utiliza-se de indicadores educacionais. O
Ministério da Educação do Brasil por meio do Plano do Desenvolvimento da
Educação instituiu um índice que é atribuído a efetividade, pois engloba duas
variáveis características: a aprovação e evasão. O Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb) materializa metas de qualidade para a educação básica. O
indicador considera dois fatores que interferem na qualidade da educação:
rendimento escolar (taxas de aprovação, reprovação e abandono) e médias de
desempenho. As taxas de rendimento são aferidas pelo Censo Escolar da Educação
Básica, e as médias de desempenho pelo Saeb (Sistema de Avaliação da Educação
Básica) pela Prova Brasil, avaliações realizadas pelo Inep (Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais). É expresso em valores de 0 (zero) a 10 (dez) o
andamento dos sistemas de ensino, em âmbito nacional, nas unidades da
Federação e municípios.
A Fundação de Economia e Estatística do Rio Grande do Sul (FEE-RS),
também elabora indicadores educacionais por meio do Índice de Desenvolvimento
Socioeconômico (Idese), compondo-se um indicador sintético, formado por outros 12
indicadores, dividido em quatro blocos temáticos: educação, renda, saneamento e
domicílios e saúde. Esses indicadores são transformados em índices e agregados
segundo os blocos aos quais pertencem, gerando assim, quatro novos índices (um
para cada bloco). O Idese é o resultado da agregação dos índices desses blocos. A
construção do índice de educação segue a estrutura do quadro 01.
Quadro 2 – Composição do Idese no bloco educação
Blocos
Educação
Índices
Taxa de abandono no
ensino fundamental
Taxa de reprovação
no ensino
fundamental
Taxa de atendimento
no ensino médio
Taxa de
analfabetismo de
pessoas de 15 anos e
mais de idade
Peso no Peso no
Bloco
Idese
Fontes dos Dados Brutos
0,25
0,0625
Edudata do INEP, Ministério da Educação
0,2
0,05
Edudata do INEP, Ministério da Educação
0,2
0,05
Censo Demográfico 2000 do IBGE; Edudata
do INEP, Ministério da Educação; FEE
0,35
0,0875
Censo Demográfico 2000 e PNAD do IBGE
Fonte dos dados brutos: FEE, 2007.
Elaboração própria.
Afonso (2006) apresenta um estudo sobre a educação secundária dos países
da OCDE em 2003. Para tanto, analisa como input (insumo) a despesa pública em
educação, de forma agregada em relação ao PIB, apontando um custo de
oportunidade do gasto público. Para indicadores output (produto), usa-se tanto
indicadores de resultado, como o indicador do Programa Internacional de Avaliação
de Alunos (PISA), assim como indicadores de eficiência (relação professor aluno,
por exemplo). Indicadores estes conforme a Unesco e a OCDE.
Habitualmente os estudos empíricos sobre eficiência consideram as
medidas financeiras como as variáveis mais relevantes. Com efeito, podese assumir que a despesa pública em percentagem do PIB pode refletir os
custos de oportunidade para alcançar um determinado nível de
desempenho do setor público.
Como se viu anteriormente, é importante saber em que medida as despesas
públicas são feitas de forma eficiente. Nesse sentido, é preciso tentar medir
de forma adequada a eficiência do Estado, particularmente no que diz
respeito ao fornecimento de bens e serviços públicos. (AFONSO, 2006, p.
12).
Portanto, a relação depesa/PIB representando um custo de oportunidade
revela uma análise de eficiência econômica, onde serve de comparação para as
demais funções em que o Estado faz seus gastos ou investimentos.
3.2.1 Metodologia Free Disposable Hull (FDH) e sua aplicação no setor público
como método de avaliação de eficiência.
O exemplo a seguir ilustra a construção de uma fronteira de possibilidades de
produção, ou fronteira eficiente, usando o método não-paramétrico (prescinde de
parâmetros estatísticos sobre a distribuição dos dados, fazendo a análise
diretamente com os dados são) Free Disposable Hull (FDH). Tal método analisa a
eficiência técnica de uma determinada unidade, através da construção de uma
fronteira de eficiência, dada a relação input/ output ou vice-versa.
Suponha-se que se observam em três países os seguintes valores para um
indicador de desempenho no setor público, output, bem como os respectivos níveis
de despesa pública, input:
Tabela 1 – Desempenho da despesa pública no país A, B ou C.
Fonte: AFONSO, 2006, p. 10.
Considerando-se a tabela 1, a despesa pública e o nível de desempenho são
os menores no país A. O país C tem o valor mais elevado de despesa, mas é o país
B que consegue obter o maior valor em termos de desempenho. O país C pode ser
considerado ineficiente, dado que tem um desempenho inferior ao do país B, o qual
obtém um maior desempenho com um menor nível de despesa. Por outro lado, nem
o país A nem o país B podem ser considerados ineficientes segundo aquele critério.
Os países A tem sua relação output/input ou coeficiente de eficiência (E) igual a
0,081. O país B igual 0,075. Portanto o país A e o país B estão supostamente
localizados na fronteira de possibilidades de produção pois maximizam o
desempenho (output) em relação aos recursos (input) comparativamente com o país
C (E = 0,053).
Caso a análise estivesse sendo realizada pelo método Data Envelopment
Analysis (DEA), os países A e B seriam ligados por uma linha, acarretando maior
ineficiência do input por parte do país C, sendo portanto, a metodologia DEA mais
exigente que a FDH. Segundo Afonso (2006), um país que é eficiente numa análise
FDH nem sempre é eficiente numa análise DEA, mas um país que é eficiente numa
análise DEA também será eficiente com a abordagem FDH. No que tange aos
coeficientes de eficiência, os de input e os de output no FDH serão menores ou
iguais aos coeficientes do DEA.
Figura 4 – Fronteira de eficiência pelo método FDH.
Fonte: Afonso, 2006. p. 11.
O
próximo item aborda a metodologia Data Envelopment Analysis (DEA), assim
como as similaridades e distinções desta para a metodologia FDH.
3.2.2 Metodologia de análise de eficiência Data Envelopment Analysis – DEA
A metodologia DEA é mais exigente do que a FDH, segundo Afonso (2006).
Entretanto, cabe ressaltar a origem, os aperfeiçoamentos desta metodologia assim
como as limitações.
A Análise Envoltória dos Dados (Data Envelopment Analysis – DEA) é uma
técnica de programação linear matemática desenvolvida por Charnes, Cooper e
Rhodes (1978). Ela propicia a análise de eficiência das organizações por
comparação obtida pela revelação de desempenho de outras unidades, de modo
que a referência é visualizada na melhor prática. As organizações a serem
analisadas deverão ter comum utilização dos mesmos recursos inputs e outputs,
serem homogêneas e possuir autonomia na tomada de decisões.
A eficiência é calculada por meio da relação entre o produto resultante de uma
atividade e a quantidade de recursos utilizados para a mesma atividade, expressa
pela medida numérica que segue, conforme Alencastro e Fochezatto (2006), Cohen
e Franco (2004):
E = Output
(4)
Input
A orientação do método pode ser via maximização do produto ou minimização
do insumo. A metodologia DEA parte da medida de eficiência técnica em casos de
único produto/insumo para desenvolver um modelo que atenda múltiplos
produtos/insumos com a produção de um único produto agregado e um único
insumo agregado.
Considere-se N empresas produzindo m quantidades de produtos y a partir
de n quantidades de produtos com a utilização de x j k quantidades de
insumos. O objetivo da DEA é encontrar o máximo indicador de eficiência h
k onde u r é o peso específico a ser encontrado para um produto r e v j o
peso de cada insumo i. (CERETTA e NIEDERAUER apud KASSAI, 2002, p.
71).
Kassai (2002) remete a formulação matemática envolvida na programação
linear da análise DEA. A figura 06 ilustra a formulação original da metodologia.
Figura 5 – Formulação matemática metodologia DEA.
Fonte: KASSAI, 2002, p. 71.
Sinteticamente, os indicadores são adaptados por otimização matemática por
meio da transformação em problema de programação linear equivalente. Portanto,
admite-se que nenhuma das unidades (no caso, nenhum dos municípios) tratadas
estará além da fronteira de eficiência, isto é, acima de 100% de eficiência (E>1).
A metodologia permite elaborar escores de eficiência, entre zero e um. Após o
cálculo dos indicadores de eficiência de cada unidade, e da otimização matemática,
as unidades consideradas eficientes serão as que apresentarem um escore igual a
um (E = 1). Logo toda unidade com escore menor que um (E<1) será classificada
como ineficiente. Portanto o grau de ineficiência de determinada unidade será dado
pela distância linear do ponto analisado (x j, y j), do ponto com escore igual a um (ou
eficiência de 100%). A equação que permite estima a distância entre dois pontos é a
da distância euclidiana, conforme segue:
d = √ (x j - x e)² + (y j - y e)²
(5)
onde:
j: significa qual unidade está sendo analisada.
x j :valor do insumo da unidade j;
x e: valor do insumo da unidade com eficiência = 1;
y j: valor do produto da unidade j;
y e: valor do produto da unidade eficiente.
A respeito das derivações da metodologia DEA, tem-se o surgimento desta
com Charnes, Cooper e Rhodes em 1978, por meio do modelo DEA-CCR,
apresentando retornos constantes de escala. Já o modelo de Banker, Charnes e
Cooper (1984), DEA-BCC, apresenta retornos de escala variáveis.
Segundo Kassai (2002), a distinção principal entre os dois modelos DEA
estudados é que o modelo CCR permite uma avaliação objetiva da eficiência global
e identifica as fontes e estimativas de montantes das ineficiências identificadas. Já o
modelo BCC distingue entre ineficiências técnicas e de escala, estimando a
eficiência técnica pura, a uma dada escala de operações e identifica também se
estão presentes ganhos de escalas crescentes, decrescentes e constantes.
Outra diferença entre as duas subdivisões da metodologia DEA, é que atribuise eficiência 100% na metodologia DEA-BCC às unidades com menor input e
maiores output, onde uma firma poderia ser considerada eficiente apenas por ser
muito pequena ou muito grande conforme Alencastro e Fochezatto (2006):
De acordo com Braz (2005), boa parte da literatura sobre DEA,
especialmente aquela aplicada à área acadêmica – por exemplo, Bessent et
al. (1983), Beasley (1990) e Sarrico et al. (1997) – utiliza modelos com
retornos constantes de escala, nos quais a expansão dos produtos é
diretamente proporcional à expansão dos insumos. A escolha do modelo
CCR ao invés de BCC justifica-se também por este último atribuir eficiência
100% para unidades com menor input e maior output, independentemente
da relação entre eles. Nesse caso, um departamento poderia ser
considerado eficiente só porque é de porte muito grande ou muito pequeno
(ALENCASTRO; FOCHEZATTO 2006, p. 238).
A técnica DEA permite identificar as unidades Decision Making Units (DMU)
eficientes e ineficientes, para que as unidades ineficientes alcancem a fronteira de
eficiência estabelecida pelas unidades eficientes. (Alencastro; Fochezatto, 2006, p.
236). A metodologia DEA pode ser decomposta em duas partes: eficiência técnica e
eficiência alocativa, ambas integrantes da eficiência econômica total.
A DEA pode ser decomposta em duas partes: eficiência técnica, que busca
o aumento da produtividade, através da maximização do produto, dado um
nível de insumo; e a eficiência alocativa, que sinaliza a habilidade da firma
em utilizar os insumos em proporções ótimas, considerando seus preços
relativos. Sendo que a combinação dessas duas medidas forma a eficiência
econômica total. Nesse sentido, essa técnica permite medir e localizar a
ineficiência e estimar uma função de produção linear que forneça as DMUs
referenciais, chamadas de benchmarkings, que possibilita aos gestores
alcançar maior eficiência relativa; esses referenciais são determinados pela
projeção das DMUs ineficientes na fronteira da eficiência. Em concordância
com Mello et al. (2003), a forma como é feita essa projeção determina a
orientação do modelo. A decisão do rumo a ser tomado caberá ao gestor:
políticas como retornos constante ou variável de escala, orientada para o
insumo ou para o produto, ou uma combinação deles, dentre outros.
(ALENCASTRO; FOCHEZATTO, 2006, p. 237)
A técnica DEA permite analisar a eficiência relativa por dois canais distintos:
orientação ao insumo, que visa à minimização dos fatores de produção, mantendo
um nível fixo de produção; e orientação ao produto, no qual se busca a maximização
do nível de produção, mantendo os insumos fixos. Qualquer uma dessas formas
pode analisar inúmeros inputs e outputs, para gerar um ranking de eficiência relativa
e, dessa forma, possibilitar a criação um conjunto de opções nas decisões
administrativas.
Segundo Boueri (2006), a metodologia DEA não pode ser utilizada para o
objetivo de medir impactos da ação governamental, pois tal método analisa a
eficiência das unidades. A efetividade será mais apropriadamente avaliada por
métodos econométricos, pois com as variáveis envolvidas na análise pode ser
apurado o grau de correlação destas que explicam a qualidade do gasto público.
As técnicas utilizadas para avaliação do desempenho governamental
podem variar de acordo como os objetivos da mensuração. Em geral,
quando o desejo é medir o impacto da ação governamental (outcome)
métodos econométricos são mais apropriados, uma vez que estes permitem
incorporar à análise os efeitos de fatores externos que, apesar de influírem
nas variáveis avaliadas, não estão sob o controle da ação governamental.
(BOUERI, 2006, p. 33).
Ainda segundo Boueri (2006), é natural que as variáveis envolvidas em uma
análise de fronteira de eficiência não possuam perfeita correlação com a eficiência
total da instituição governamental avaliada, como neste caso, no âmbito municipal.
Em educação, a Constituição atribui aos municípios responsabilidade pela
educação básica. Baseado neste fato, o presente artigo faz uso do número
de matrículas na rede municipal de ensino básico como output municipal na
área da educação. Naturalmente, esse montante não é perfeitamente
correlacionado com a eficiência do município na área da educação. Por
exemplo: um município que gasta mais do que a média com atividades
culturais, ou que tem uma relação aluno-professor menor, não
necessariamente era efetivamente menos eficiente, embora ele tenha
alguns prejuízos na avaliação DEA.
Neste ponto é válido notar que a avaliação por meio da metodologia DEA
aqui aplicada é incapaz de avaliar eficiência em termos de resultados
(outcomes), limitando-se a investigar a eficiência em termos de oferta de
serviços (output). (BOUERI, 2006, p. 35).
No próximo item será abordado a relevância do conceito de eficiência na
função educação, assim como os fatores que levam àquela, e os respectivos
indicadores.
3.3 A eficiência na educação
Para cada unidade de gestão ou localidade existem diferentes significados de
qualidade (ou efetividade) na educação. Um dos enfoques mais freqüentes é
associar qualidade com eficiência e eficácia, considerando a educação como
produto e um serviço que tenha que satisfazer seus usuários.
Segundo a Unesco (2007), a Eficiência e eficácia são atributos básicos de
qualidade porque determinam o respeito da gestão pública ao esforço fiscal da
população.
Para obter-se ganhos em termos de qualidade (efetividade) educacional são
considerados dois fatores: o grau de prioridade dos recursos para educação e
melhora da eficiência. Ambos refletirão aumento dos recursos disponíveis e
compromisso social coma educação.
A questão da eficiência aborda dois problemas: os pontos de ineficiência
representam um desperdício do erário público.
Os problemas atuais da eficiência dos sistemas educativos representam um
duplo impedimento na tarefa de contar com os recursos necessários para
assegurar o direito à educação. Representam mensuradas grandezas dos
recursos que são desperdiçados a cada ano com efeitos perversos sobre as
trajetórias educacionais dos estudantes e, por outro lado, deslegitimam os
reclamos em favor de maior destinação de recursos. (UNESCO, 2007, p.
86).
Ao se desperdiçar recursos, ignora-se o esforço financeiro da população que
transfere parte de sua renda ao governo. Portanto, segundo a UNESCO (2007),
investir melhor significa investir mais.
3.3.1 Fatores que influenciam na eficiência do gasto público em educação
A eficiência da administração pública está na questão tributária (na
arrecadação) bem como nas políticas de dispêndio (no gasto).
De um modo geral o gasto público no Brasil, alguns fatores prejudicam a
efetividade na gestão estatal. Entre eles estão: o processo emancipatório no final do
século XX, as transferências intergovernamentais e a defasagem tecnológica,
segundo Teixeira (2006).
No processo de emancipação na década de 1990, no Brasil, foram criados
novos municípios, com pequenas populações e desprovidos de recursos próprios
suficientes para terem escala para produção de serviços públicos eficientes.
Um fato marcante da organização geográfica e política do Brasil no final do
século XX foi a fragmentação dos municípios, com o surgimento de grande
quantidade de governos locais de pequena população, sem escala para
oferecer serviços públicos de maneira eficiente e, muitas vezes, com
deficiências gerenciais que impedem um provisão adequada de serviços
públicos. (TEIXEIRA, 2006, p. 246).
Segundo Teixeira (2006) as transferências entre as esferas governamentais
foram instituídas no intuito de estimular a qualidade (efetividade) do serviço público.
Estas favorecem a eficiência e inserem o fator de eqüidade nos recursos para
diferentes regiões; possibilita maior acesso da população aos bens públicos e
reduzem-se as desigualdades regionais, além de estabelecer padrões mínimos de
qualidade nos serviços públicos.
Entretanto, as transferências introduzem desequilíbrios orçamentários, pois
estimulam à expansão dos gastos, execução de despesas sem eficiência e
desestimulam a arrecadação de tributos locais.
Segundo Filellini (1989), outra variável que indica a existência de ineficiência
na gestão pública é o aumento do custo de oferta dos bens públicos, que não
seguem o aperfeiçoamento tecnológico da oferta dos bens privados.
Se a produtividade evolui mais rapidamente no setor privado, os custos dos
bens públicos crescem em relação aos bens privados. Caso a sociedade
deseje manter uma proporção fixa entre a oferta desses bens, deverá gastar
uma parcela crescente de sua renda para ampliação (tecnologicamente
defasada) dos serviços públicos. Muitos desses serviços – como educação
e saúde – são altamente intensivos em trabalho, aspecto que nos faz
menos sensíveis a redução de custos, em função dos processos
tecnológicos. (p. 84).
Um bem meritório se não for ofertado de maneira eficiente pelo Governo,
segundo Unesco (2007), incorrerá em maiores desperdícios à sociedade, forçando
ao mercado em assumir tal papel, pois trata-se de bens que estão sujeitos ao
princípio da exclusão, sendo também ofertados no mercado.
O controle na gestão do gasto público é instrumento de garantia de uma maior
eficiência na utilização dos recursos públicos.
O controle é função-chave na administração municipal, pois é meio que se
garante a eficiência na gestão pública. Suas formas de execução podem ter
variações, mas o que se espera é a garantia de que o sistema funcione e
produza resultados. (RODRIGUES, 2001, p. 25).
O controle é exercido em duas instâncias: controle interno e controle externo.
Cada Poder deve instituir sistema de controle interno para efetuar fiscalização dos
atos praticados pelos agentes públicos, por meio de rotinas próprias, relatórios,
exames de documentos contábeis, conferências de bens, tomadas de contas,
levantamentos etc. O controle externo é executado pela Câmara Municipal, a quem
cabe o julgamento das contas do chefe de Executivo, com o objetivo de verificar a
probidade da administração, a guarda e o legal emprego dos dinheiros público.
Como instrumento de controle na gestão dos gastos públicos, a Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 2000) cria métodos e
práticas voltados para o equilíbrio e a transparência fiscal, cria uma estrutura legal
onde tem como objetivo racionalizar o processo orçamentário, estimular o
planejamento das ações governamentais e tentar minimizar os prejuízos que os
interesses político-eleitorais causam ao efetivo atendimento da população pelo setor
público.
O Conselho de Gestão Fiscal também é previsto na LRF. Sua função é a de
disseminar práticas que resultem em maior eficiência na alocação dos recursos
públicos e arrecadação de receitas, estimula-se assim a participação da sociedade
na gestão do gasto público. Entretanto, segundo Teixeira (2006), o principal fator de
resistência a não instituição do Conselho de Gestão Fiscal reside no fato da
composição (não só pelas esferas do governo como da sociedade), e na estrutura
organizacional (se vinculado à algum ministério ou ao Congresso Nacional).
Na educação certos fatores influenciam na eficiência do gasto público, os quais
pode-se citar, segundo Unesco (2007): a repetência, práticas pedagógicas
inadequadas e qualificação do docente.
A repetência implica desperdício de recursos. Um aluno que não consegue dar
seguimento aos seus estudos de maneira contínua implica gastos em duplicidade
pelos governos. Portanto, não somente o governo incorre em novos gastos, mas as
famílias também, pois estas terão seus recursos provenientes da tributação gastos
novamente em algo que não gera economias e sim deseconomias (por exemplo, o
valor que se gastos com alguns repetentes poderia ser gasto com a disponibilidade
de novas matrículas, beneficiando mais pessoas).
O tema da eficiência na educação remete imediatamente à eficiência interna
do sistema educacional. A repetência significa, em termos financeiros, que
tanto o Estado como as famílias devem voltar a incorrer num gasto já
realizado porque o sistema não foi capaz de garantir o trânsito fluido dos
estudantes. (Unesco, 2007, p. 86).
Modelos de gestão e práticas pedagógicas indevidas também influenciam
negativamente na obtenção de eficiência no gasto público. Entretanto, o
levantamento do impacto que diferentes tipos de gestão acarretam no grau de
ineficiência dos governos desconhecido, excedendo-se o proposto neste trabalho
pois abarcam estudos na área pedagógica e administrativa.
As ineficiências do sistema originam-se em práticas pedagógicas
inadequadas e em outros aspectos vinculados à sua gestão e sobre os que,
lamentavelmente, se contam com pouca evidência para qualificar seu
impacto. (Unesco, 2007, p. 88).
Segundo a Unesco (2007), a qualificação do docente e melhorias no plano
salarial no sentido de valorização e dignidade do profissional influenciam
diretamente na eficiência da educação. Um profissional melhor qualificado e
valorizado acarretará em resultados mais expressivos na qualidade educacional.
Contratar mais docentes não significa necessariamente maior qualidade do
ensino. Entretanto, neste trabalho, dentre as variáveis utilizadas, a contratação de
docentes é abordada como uma das proxies do bem meritório educação, onde a
prática da eficiência é necessária ao alcance da efetividade, ou seja, qualidade na
prestação do ensino público, segundo a Unesco (2007).
ii) em um setor onde o grosso dos recursos se destina a contratos de
pessoal faz com que os reclamos por eficiência e racionalidade no uso dos
recursos se percebe como uma eventual prescindência de docentes, o que
usualmente aparece como um tabu quando deveria ser uma discussão
central que aborda a necessidade de aproveitar ao máximo os recursos
disponíveis. (Unesco, 2007, p. 94).
Conforme a Unesco (2007), não há como todas as situações que identifiquem a
ineficiência serem tipificadas ou documentadas nem seu impacto quantificado,
porque é impossível tal levantamento, pois num modelo é pouco provável se analisar
todas as variáveis explicativas. Entretanto, é imprescindível que as instituições
públicas desenvolvam esforços de racionalização de despesas e possam identificar
diferentes nichos de ineficiência na gestão e aplicar os corretivos necessários.
Neste capítulo relacionou-se os conceitos de custo de oportunidade,
produtividade, eficácia, efetividade e eficiência, assim como os principais métodos
de análise da eficiência, pelas metodologias de análise de fronteira de possibilidades
de produção ou fronteira de eficiência, dentre as quais, destacam-se as análises
não-paramétricas a Free Disposable Hull (FDH) e Data Envelopment Analysis
(DEA).
O próximo capítulo utiliza-se da metodologia DEA para a análise da eficiência
do gasto público em educação dos municípios da Região Metropolitana de Porto
Alegre, nos anos de 2002 a 2004, para qual se constrói o cenário econômico e as
fronteiras de eficiência para as respectivas cidades envolvidas.
4 REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE E INDICADORES DE
EFICIÊNCIA NA GESTÃO DOS GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO DE 2002 A
2004
O presente capítulo apresenta a caracterização econômica da Região Metropolitana
de Porto Alegre (RMPA), relacionando-se os principais indicadores educacionais dos
municípios integrantes desta região, finalizando-se com a análise de eficiência do
gasto público na função educação dos municípios desta mesma região.
4.1 RMPA: Caracterização econômica.
A RMPA constitui-se em pólo de atração no Estado. Esta característica antes
restrita a Porto Alegre e cidades mais populosas agora se verifica nas cidades da
periferia da região, onde, atraídos pelos preços mais baixos da terra e pela oferta de
emprego das áreas de expansão econômica, que recebem migrantes de todo o
Estado, o que não garante também a absorção de toda mão-de-obra proveniente
destas migrações.
Esta mesma região, instituída por lei em 1973, era composta inicialmente por
14 municípios. Os processos emancipatórios e as inter-relações econômicas
existentes entre os municípios da RMPA definiram a atual configuração da região,
totalizando 31 municípios em 2001, o mesmo número atual.
No quadro 3 tem-se a data de inserção de todos os municípios da RMPA e as
respectivas legislações que permitiram sua inclusão na região.
Quadro 3 - Composição Municipal da RMPA
NOME DO MUINICÍPIO
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
LEGISLAÇÃO
Lei complementar federal 014
Lei complementar estadual 11201
Lei complementar estadual 11539
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Lei complementar estadual 11645
Lei complementar 10234
Constituição Estadual do RS
Constituição Estadual do RS
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Constituição Estadual do RS
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Constituição Estadual do RS
Lei complementar estadual 11307
Constituição Estadual do RS
Lei complementar estadual 11198
Lei complementar federal 014
Constituição Estadual do RS
Constituição Estadual do RS
Lei complementar federal 014
Lei complementar estadual 11530
Lei comolementar estadual 11340
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Lei complementar federal 014
Lei complementar estadual 11318
Constituição Estadual do RS
Lei complementar federal 014
DATA DA LEI
08.06.1973
30.07.1998
01.11.2000
08.06.1973
08.06.1973
08.06.1973
28.06.2001
27.07.1994
03.10.1989
03.10.1989
08.06.1973
08.06.1973
03.10.1989
08.06.1973
08.06.1973
03.10.1989
14.01.1999
03.10.1989
23.07.1998
08.06.1973
03.10.1989
03.10.1989
08.06.1973
21.09.2000
21.06.1999
08.06.1973
08.06.1973
08.06.1973
26.03.1999
03.10.1989
08.06.1973
Fonte dos dados brutos: PNUD, 2007.
Elaboração própria.
A RMPA concentrava 37,04% da população estadual em 2004, conforme
tabela 3, p. 64 desta seção. A população total da região em 2004, segundo a
Fundação de Economia Estatística Siegfried Emanuel Heuser do Estado do Rio
Grande do Sul (FEE-RS), era de 3,9 milhões de habitantes, dos quais 36% residem
em Porto Alegre, totalizando aproximadamente 1,4 milhões de habitantes na capital
gaúcha. A figura 6 apresenta o mapa da região e sua faixa urbana.
Figura 6 – Mapa político da RMPA, concentração urbana.
. Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul, 2007.
Metodologia utilizada pela FEE-RS e pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) para cálculo do Produto Interno Bruto é a de preços de mercado –
PIBpm¹.
Quanto à variação nominal do PIB segundo dados da FEE-RS, pode-se
verificar que a tabela 2 apresenta crescimentos acentuados em diferentes
municípios da RMPA, inclusive acima da média estadual, que em 2004 foi de 11,59
%.
______________
¹ PIBpm: tudo o que foi produzido na região com fatores de produção nacional, não deduzidas as
depreciações, incluídos os impostos indiretos e deduzidos os subsídios.
Tabela 2 - Variação Percentual do PIB anual, municípios da RMPA, período 20022004
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Total RMPA
Rio Grande do Sul
2002/2001
12,09
23,88
5,27
5,61
4,23
-1,54
10,84
9,19
7,97
5,26
14,15
10,38
23,38
10,93
4,93
-4,85
19,44
8,78
12,64
15,22
-1,11
16,51
7,56
17,48
22,27
5,72
14,17
8,28
-0,60
33,29
26,65
9,54
11,02
2003/2002
8,53
28,22
18,77
24,55
1,82
30,57
28,14
36,34
7,26
24,94
19,43
12,98
35,22
12,91
10,96
12,53
14,55
1,87
15,93
6,27
-9,81
5,90
10,70
21,81
18,39
18,63
6,03
34,92
9,21
30,59
2,92
16,24
22,58
2004/2003
15,40
18,84
18,78
19,53
17,24
13,62
1,89
51,39
16,51
15,39
-2,45
4,35
77,77
20,57
11,91
10,22
8,46
8,45
8,91
15,52
7,86
14,34
8,73
5,47
22,13
14,88
10,27
5,92
14,67
28,34
13,59
14,06
11,59
Acumulado
Ranking
2002 a 2004
36,02
20º
70,94
4º
42,82
12º
49,68
6º
23,30
27º
42,65
13º
40,87
15º
96,92
2º
31,74
21º
45,59
8º
31,13
22º
27,71
25º
136,38
1º
44,41
10º
27,79
24º
17,91
30º
42,45
14º
19,10
29º
37,48
17º
37,00
18º
-3,07
31º
36,74
19º
26,99
26º
44,76
9º
62,78
5º
39,23
16º
30,47
23º
49,13
7º
23,27
28º
92,22
3º
43,16
11º
39,85
45,19
-
Fonte dos dados brutos: FEE-RS.
Elaboração própria.
Dentre os municípios da RMPA, conforme tabela 2, os que tiveram destaque na
variação do PIB foram: Glorinha (136,38%) que mais do que dobrou sua produção
em três anos; Charqueadas (96,92%) e Triunfo (92,22%), que tiveram sua produção
quase que duplicada também no mesmo período. O município de menor
desempenho foi Parobé, que apresentou decréscimo do PIB em 3,07% no período
de 2002 a 2004. A RMPA no mesmo período, teve o crescimento econômico
acumulado de 39,85% e crescimento médio anual de 13,3%.
Com relação à participação dos municípios no total da RMPA, no ano de 2004,
podemos destacar uma concentração do PIB principalmente em cinco cidades: Porto
Alegre, Canoas, Triunfo, Gravataí e Novo Hamburgo, com percentuais relativos ao
total da RMPA respectivamente de 27,75%, 14,98%, 11,24%, 6,78% e 5,98%,
totalizando 66,73% da atividade econômica da região. Portanto, mais de 2/3 da
economia está nestes cinco municípios, restando para os demais 26 menos de 1/3
na participação do PIB da região.
Figura 7 - Percentual de Participação no PIB dos municípios na RMPA,
período 2004
Triunfo
11,24
Porto Alegre
27,75
Canoas
14,98
Gravataí
Novo Hamburgo 6,78
5,98
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Fonte dos dados brutos: FEE-RS.
Elaboração própria.
Quanto ao PIB per capita (PIB dividido pela população), a RMPA destaca-se
por apresentar este indicador acima da média do Estado do Rio Grande do Sul.
Conforme ilustra a tabela 03, a mesma região concentra 40,22% do PIB do ao
Estado riograndense. Portanto, tais características demonstram uma amostra
expressiva de dados dos municípios do estado do Rio Grande do Sul quando
relacionados às variáveis populacionais e econômicas.
Tabela 3 – PIB, População, PIB per capita, Gastos per capita em Educação da
RMPA em 2004.
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Sto. Ant. da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
RMPA
Rio Grande do Sul
% da RMPA/RS
PIB (em R$ mil)
710.083,75
35.285,13
81.822,07
1.849.747,48
1.278.302,62
8.610.942,60
73.913,78
751.754,17
546.361,57
791.286,12
546.817,02
1.406.333,52
121.748,89
3.894.463,45
890.661,78
294.002,44
1.126.655,92
241.323,09
240.242,59
3.434.114,14
487.042,03
790.975,49
15.944.201,49
340.280,37
188.437,55
2.005.185,56
882.471,43
1.760.631,63
334.396,88
6.461.806,76
1.342.599,46
57.463.890,75
142.874.226,32
40,22
População
202.833
4.972
13.565
115.315
58.409
324.813
10.935
32.373
26.899
31.510
38.666
84.103
6.638
252.078
96.510
17.929
57.750
17.617
19.088
249.277
49.540
27.694
1.396.311
39.412
22.012
207.529
76.206
129.245
55.139
24.105
248.827
3.937.300
10.630.979
37,04
Gasto
em
PIB per capita
educação per
(em R$)
capita (em R$)
3.455,80
7.704,18
5.798,87
15.742,40
22.360,07
26.495,70
6.516,25
23.038,04
20.690,81
24.593,20
14.131,83
16.560,10
19.489,18
15.030,74
8.707,22
16.855,04
19.218,67
13.577,31
12.802,70
13.635,34
9.487,89
28.964,97
11.257,14
8.891,11
9.374,07
9.700,85
11.612,08
13.346,51
5.751,68
265.448,25
5.340,34
22.115,43
13.320,29
166,03
88,11
291,74
224,41
198,14
241,58
205,59
146,42
271,18
237,24
310,87
246,81
233,64
285,04
188,96
163,38
331,09
175,80
234,35
266,16
196,87
244,31
191,73
174,54
143,63
180,71
178,63
253,58
197,75
165,82
1180,73
157,70
245,37
210,56
116,53
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, IBGE, 2004.
Elaboração própria.
Segundo a tabela 3, no item PIB per capita, tem-se que seis municípios ficaram
acima da média da RMPA, que era de R$ 22.115,43, em 2004. Os municípios com
maiores valores eram, respectivamente, segundo a FEE-RS: Triunfo (R$ 265
mil/hab.), Portão (R$ 28,9 mil/hab.), Canoas (R$ 26,5 mil/hab.), Eldorado do Sul
(24.6 mil/hab.), Charqueadas (R$ 23 mil/hab.) e Campo Bom (R$ 22,4 mil/hab.).
Em relação à demografia, os municípios mais populosos respectivamente,
segundo os dados da FEE-RS, no ano de 2004, são: Porto Alegre, Canoas,
Gravataí, Novo Hamburgo e Viamão, conforme tabela 3.
Após esta caracterização econômica da RMPA, elucida-se o conceito de
despesas no gasto público, principais vinculações legais de receitas e despesas, os
recursos e fundos destinados aos municípios e relacionados à educação.
4.2 Conceituações de despesas públicas.
Conforme Portaria n.º 447 de 13 de setembro de 2002 do da Secretaria do
Tesouro Nacional, utiliza-se para fins de registro contábil das rubricas públicas a
despesa liquidada, onde a despesa pública obedece a três estágios: empenho,
liquidação e pagamento.
O primeiro estágio é o empenho. Segundo Santos (1996), a Lei 4.320/1964 em
seu artigo 48 define empenho da despesa por ser “o ato emanado da autoridade
competente que cria ao Estado a obrigação de pagamento pendente ou não
implemento de condição.” (p. 78). Empenhar significa deduzir da dotação própria. O
empenho é uma reserva de recurso orçamentário feita previamente para que, uma
vez realizada a despesa, não venha a faltar recurso para o pagamento.
O segundo estágio é a liquidação. Santos (1996), explica que a liquidação é a
verificação do implemento de condição de que trata o artigo 58. É o procedimento
pelo qual a administração verifica se efetivamente foi entregue o produto adquirido,
se o preço confere com o pedido e se a qualidade coincide com a descrição do
documento fiscal. No tocante a serviços, verifica se o valor cobrado e o serviço
prestado estão em conformidade com o contrato. Quanto a obras, verifica se as
etapas que estão sendo cobradas foram realmente executadas, se estão atestadas
por fiscal, etc., somente após completo o procedimento da liquidação é que a fatura
pode ser encaminhada para liquidação.
O terceiro e último estágio da despesa pública é o pagamento. Conforme
Santos (1996), “a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga”. (p. 80). A autoridade
competente para autorizar pagamento é no Município, por exemplo, o Prefeito
(Poder Executivo), o Presidente da Câmara (Poder Legislativo) ou pessoa que
receber deles a delegação de competência.
Quanto à natureza das despesas, segundo Rodrigues (2001), são identificadas
pela classificação institucional, classificação funcional,
classificação segundo a
natureza
ou
classificação
econômica,
regulamentadas
pelo
Ministério
do
Planejamento do Brasil.
A classificação institucional define em qual órgão e em qual unidade
administrativa a despesa está alocada, de acordo com o organograma oficial da
prefeitura.
A classificação funcional (que substitui a funcional-programática) tem por
finalidade apresentar a despesa segundo o enfoque das diversas áreas de atuação
do governo municipal, na forma de funções e subfunções, sendo estas padronizadas
em nível nacional. Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das
diversas áreas que competem ao setor público (Portaria 117, Art. 1, Ministério do
Planejamento e Orçamento). A exemplo da Educação classificada como função,
onde suas subfunções são: Ensino Fundamental, Ensino Médio, Ensino Profissional,
Ensino Superior, Educação Infantil, Educação de Jovens e Adultos e Educação
Especial.
A terceira classificação da despesa é denominada classificação segundo a
natureza ou classificação econômica. Esta tem por objetivo mostrar os gastos do
ponto de vista econômico, ou seja, pelos tipos de bens e serviços que estão sendo
adquiridos ou de encargos que estão sendo pagos. As categorias são: das despesas
correntes e das despesas de capital. As primeiras referem-se a despesas de custeio,
pessoal, material de consumo, transferências correntes, entre outros. As despesas
de capital referem-se a investimentos, aquisições de imóveis, aquisições de títulos
de crédito, entre outros. Cabe ressaltar que tanto as despesas de capital como as
despesas correntes impactam nos níveis de eficiência e conseqüentemente nos
resultados da qualidade do gasto público (efetividade).
O exemplo que ilustra a classificação da despesa em educação pode ser
visualizado na tabela 4, do município de Nova Santa Rita, Estado do Rio Grande do
Sul, Brasil, no Demonstrativo Pormenorizado das Despesas Despendidas com a
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, meses de Janeiro a Junho de 2007 Despesa Liquidada.
Tabela 4 – Despesa em educação, Nova Santa Rita-RS, jan./ jun. 2007.
Especificação
Administração Geral
Unidade Orçamentária: UNIDADE DE ENSINO
Educação
Manutenção e Revit. do Ensino Fundam.
Modernização das Escolas
EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE
Construção e Ampliação de Prédios Escolares
OBRAS E INSTALACOES
Manutenção das Atividades Escolares
VENCIM. E VANTAGENS FIXAS-PESSOAL CIVIL
OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS-PESSOAL CIVIL
OBRIGACOES PATRONAIS
MATERIAL DE CONSUMO
OUTROS SERVICOS DE TERC. PESSOA JURIDICA
AUXILIO-ALIMENTACAO
OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS
AUXILIO-TRANSPORTE
Manutenção do Transporte Escolar
MATERIAL DE CONSUMO
OUTROS SERVIÇOS DE TERC. – PESSOA JURÍDICA
AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO
Educação Infantil
EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE
Manutenção das Atividades Escolares de Educação Infantil
VENCIM. E VANTAGENS FIXAS-PESSOAL CIVIL
OBRIGACOES PATRONAIS
MATERIAL DE CONSUMO
OUTROS SERVICOS DE TERC. PESSOA FISICA
OUTROS SERVICOS DE TERC. PESSOA JURIDICA
AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO
OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS
AUXILIO-TRANSPORTE
OUTROS SERVICOS DE TERC. PESSOA JURIDICA
Total Unidade .....................
Total do Órgão ...................
Despesa Fundef - Profissionais do Magistério
Despesa Fundef - Outras Despesas
Total Geral .....................
(-) Despesas Convênio 100% e outras Despesas
Total Geral .....................
Parcial
Total
248.104,53
649.712,98
188.004,86
1.230,00
1.230,00
11.093,61
11. 093,61
170.530,60
130.450,64
3.155,82
3.000,03
11.179,14
16.961,60
4.182,87
460,90
1.139,60
5.150,65
1.766,95
2.844,00
539,70
461.708,12
8.894,70
451.023,02
309.151,44
49.619,44
4.691,49
3.750,00
42.777,24
19.634,25
3.143,86
18.225,30
1.790,40
649.712,98
897.817,51
1.184.629,60
1.237.651,26
3.320.098,37
328.879,18
2.991.219,19
Fonte dos dados brutos: Secretaria da Fazenda do Município de Nova Santa Rita-RS, 2007.
Elaboração própria.
4.2.1 Despesas em educação.
A Constituição Federal do Brasil vincula receitas e despesas dos entes
federativos, em seu artigo 212. Segundo Veloso (2006), a receita vinculada é aquela
proveniente de tributos onde valores arrecadados são direcionados a um
determinado gasto, onde os municípios atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e infantil (Constituição Federal do Brasil, Art. 211).
Para União 18% da receita (descontadas as transferências para os estados e
municípios) e 25% da receita dos estados e municípios devem ser aplicados na
manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). (Constituição Federal do Brasil,
art. 212).
Esse percentual mínimo de recursos para Manutenção e Desenvolvimento da
Educação (MDE), é calculado sobre a receita resultante de impostos. Portanto, não
se calcula sobre toda a receita pública ou tributária, que inclui impostos taxas e
contribuições de melhoria. É calculado sobre os impostos próprios e as
transferências de impostos. (p. 25).
A seguir, temos alguns exemplos dos impostos próprios dos municípios e
também das transferências dos demais entes federados.
Quadro 4 - Impostos e transferências aos municípios
Impostos Próprios
IPTU:
imposto
sobre
propriedade
territorial urbana.
ITBI: imposto sobre transmissão de bens
e serviços imobiliários.
ISS: imposto sobre serviço de qualquer
natureza.
Impostos Transferidos da União e do Estado
FPM: fundo de participação dos municípios.
ITR: imposto territorial rural.
IRRF: imposto de renda retido na fonte do Estado.
IPVA: imposto sobre veículos automotores.
ICMS: imposto sobre circulação de mercadorias e
serviços.
Fonte dos dados brutos: RODRIGUES, 2001, p 25.
Elaboração própria.
O MDE não é utilizado para toda e qualquer nível de educação escolar,
somente em educação infantil e no ensino fundamental. Neste cálculo não são
considerados as despesas efetuados por convênios com o Fundo Nacional do
Desenvolvimento da Educação FNDE (para reforma ou construção de escolas), por
exemplo.
Segundo Veloso (2006) há evidências concretas de que a vinculação de
receitas não é o problema fundamental a ser combatido quando se está preocupado
em reduzir despesas. Pelo dispositivo “Desvinculação das Receitas da União” (DRU)
20% do produto da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União
podem ser desvinculados das despesas. Esses recursos passam a ser de livre
alocação para qualquer tipo de despesa ou para serem poupados.
As transferências intergovernamentais têm como objetivo, segundo Cossio e
Gasparini (2006), corrigir desequilíbrios verticais (entre os entes federados – União,
estados e municípios) e desequilíbrios horizontais (que resulta de desigualdades
regionais em uma federação).
Dentre as principais transferências, pode-se destacar o papel do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental. Através da Emenda
Constitucional
14/1996,
portanto,
cria-se
o
Fundo
de
Manutenção
e
Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que
vincula os recursos do MDE para pagamento dos profissionais do magistério.
Por fim, em cada Estado, DF e Município, no mínimo 60% dos recursos do
FUNDEF devem ser destinados ao pagamento dos profissionais do
magistério em exercício no ensino fundamental público, incluindo docentes
e profissionais de suporte pedagógico. (RODRIGUES, 2001, p. 29).
Não poderão ser pagas despesas com os demais trabalhadores da educação,
pessoal do magistério em função desviada, inativos, pessoal cedido e profissional da
educação atuante em outros níveis de educação.
A natureza das despesas para MDE, que podem ou não serem efetuadas com
tais recursos, estão definidas na Lei de Diretrizes e Bases (LDB, Lei nº 9.394, de 20
de dezembro de 1996), sendo que o artigo 70 normatiza as despesas possíveis de
serem efetuadas, e o artigo 71 as despesas que não poderão ser efetivadas com
estes recursos.
Quadro 5 – Despesas autorizadas e não autorizadas pela LDB a serem vinculadas
ao MDE.
Despesas autorizadas
I - remuneração e aperfeiçoamento do
pessoal docente e demais profissionais da
educação;
Despesas não autorizadas
I - pesquisa, quando não vinculada às
instituições de ensino, ou, quando efetivada
fora dos sistemas de ensino, que não vise,
precipuamente, ao aprimoramento de sua
qualidade ou à sua expansão;
II - aquisição, manutenção, construção e
conservação de instalações e equipamentos
necessários ao ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços
vinculados ao ensino;
II - subvenção a instituições públicas ou
privadas de caráter assistencial, desportivo
ou cultural;
III - formação de quadros especiais para a
administração pública, sejam militares ou
civis, inclusive diplomáticos;
IV
programas
suplementares
de
alimentação,
assistência
médicoodontológica, farmacêutica e psicológica, e
outras formas de assistência social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que
realizadas
para
beneficiar
direta
ou
indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores
da educação, quando em desvio de função ou
em atividade alheia à manutenção e
desenvolvimento do ensino.
IV - levantamentos estatísticos, estudos e
pesquisas
visando
precipuamente
ao
aprimoramento da qualidade e à expansão do
ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias
ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos
de escolas públicas e privadas;
VII - aquisição de material didático-escolar e
manutenção de programas de transporte
escolar.
VIII - amortização e custeio de operações de
crédito destinadas a atender ao disposto as
despesas do item I a VII, das despesas
autorizadas e vinculadas ao MDE;
Fonte dos dados brutos: LDB, art. 70 e 71.
Elaboração Própria.
Segundo Rodrigues (2001), os aspectos positivos do FUNDEF são: caráter
redistributivo, ao promover equidade na oferta do ensino fundamental; a existência
de conta específica, diminuindo a possibilidade de desvios e facilitando o controle
social de sua aplicação, e possibilidade de aumento da remuneração do magistério
nos Municípios.
Aspectos
Negativos,
segundo
Rodrigues
(2001):
a
necessidade
de
contabilização da matrícula da educação não regular de jovens e adultos para
cálculo do valor anual por aluno e redistribuição dos recursos do FUNDEF; maior
participação de União na composição do fundo; falta de definição de mecanismos
para o financiamento da educação infantil e médio, na medida em que o FUNDEF
aplica-se ao ensino fundamental.
Como formas de maximizar um ensino de qualidade, e assim a efetividade no
ensino público, surgiram várias iniciativas por parte do governo federal e da
sociedade como um todo, para sanar o déficit educacional no Brasil.
Dentre essas, está o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) cujo
objetivo principal é a oferta de uma educação básica de qualidade. Como meios
para atingir este fim são abordados, entre outros fatores, a verificação da qualidade
do processo de alfabetização dos alunos; a alfabetização de jovens e adultos; a
criação de um piso salarial nacional dos professores; na educação profissional, a
criação dos institutos federais de educação profissional, científica e tecnológica
(áreas da economia e licenciaturas); inclusão de metas de qualidade para a
educação básica; acompanhamento e assessoria aos municípios com baixos
indicadores de ensino e finalmente o estímulo à mobilização social.
Outros programas e fundos destinados ao financiamento da educação no Brasil
são FNDE e o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA).
O FNDE é uma autarquia vinculada ao MEC, é responsável pela captação de
recursos financeiros para o desenvolvimento de programas que visam à melhoria da
qualidade do ensino publico brasileiro.
O FUNDESCOLA tem por objetivo promover um conjunto de ações para a
melhoria da qualidade das escolas do ensino fundamental, ampliando a
permanência das crianças nas escolas públicas, assim como a escolaridade nessas
regiões do país. Sua missão é promover, em regime de parceria e responsabilidade
social, a eficácia, a eficiência e a eqüidade no ensino fundamental público dessas
regiões por meio da oferta de serviços, produtos e assistência técnico-financeira
inovadores e de qualidade, que focalizam o ensino-aprendizagem e as práticas
gerenciais das escolas e secretarias de educação.
Analisam-se no próximo item os indicadores do gasto com educação dos
municípios da RMPA nos anos de 2002, 2003 e 2004, para aplicação da análise por
envoltória de dados (metodologia DEA), na qual será aplicado a metodologia para
adequação aos dados da análise, sendo estes: a relação entre o número de
professores do ensino fundamental funcionários públicos e o número de alunos
matriculados, e a relação gasto público municipal em educação com o PIB
municipal.
4.2.2 Despesas e indicadores educacionais dos municípios da RMPA de 2002 a
2004.
Como integrantes do indicador de produto ou resultado (output), tem-se o
número de professores funcionários públicos municipais dividido pelo número de
matrículas efetuadas no ensino público municipal de nível fundamental. Tanto o
indicador de input como o de output foram usados por pesquisadores como Afonso
(2006), Boueri (2006), pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) e são indicados pela Unesco, como World Education Indicators
(WEI).
Tabela 5 - Docentes funcionários públicos municipais período de 2002 a 2004
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Total RMPA
2002
463
31
108
373
267
813
51
225
120
189
157
390
36
1.016
372
111
159
74
111
718
254
145
2.806
180
89
707
362
429
222
210
674
11.862
2003
492
34
94
451
276
798
52
238
157
208
146
372
39
988
293
97
135
88
123
758
261
151
2.683
178
90
784
423
475
220
224
741
12.069
2004
533
45
96
444
269
954
49
204
156
161
144
373
43
980
295
112
133
99
131
815
273
158
2.569
202
85
737
397
448
249
219
847
12.220
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, 2007.
Elaboração própria.
Portanto, os municípios com maior contratação de docentes públicos
municipais são respectivamente: Porto Alegre, Gravataí, Canoas e Novo Hamburgo.
O segundo indicador educacional utilizado é o número de matrículas no ensino
fundamental. Demonstra-se assim uma proxy do número de alunos na rede de
ensino público fundamental municipal, nos anos de 2002 a 2004 na RMPA.
Tabela 6 - Alunos matriculados ensino fundamental matrícula municipal
de 2002-2004.
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
2002
13.401
687
1.307
9.139
6.261
24.084
667
2.927
2.455
4.481
4.024
7.800
480
22.246
7.403
1.749
2.591
1.594
2.195
19.586
6.516
2.035
48.715
2.316
1.034
15.996
7.850
12.469
4.398
2.727
20.716
2003
13.302
752
1.325
10.617
6.216
22.993
737
3.109
2.563
4.415
4.189
7.735
513
22.371
6.659
1.866
2.622
1.676
2.328
19.956
6.547
2.052
48.977
2.437
1.040
17.337
8.239
12.612
4.317
2.757
22.844
2004
13.651
802
1.320
9.199
6.189
23.558
767
2.936
2.751
4.392
4.173
7.709
527
22.402
6.620
2.021
2.653
1.769
2.435
21.140
6.608
2.071
50.008
2.538
1.069
18.064
7.792
12.375
4.268
2.769
23.464
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, 2007.
Elaboração própria.
Observa-se também que os municípios de maior oferta de matrículas na rede
pública são: Porto Alegre, Canoas, Gravataí e Novo Hamburgo, acompanhando a
demanda educacional no ensino público, dada a maior população destas cidades.
Para a construção do indicador de insumo (input), utiliza-se a relação entre a
despesa pública municipal liquidada em educação fundamental (conceito comentado
no item 4.2 desta seção) e o produto interno bruto municipal a preços de mercado
(PIBpm).
Tabela 7 - Despesas com a função educação dos municípios da RMPA
de 2002-2004.
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Total RMPA
Despesa em R$ Despesa em
Despesa em
ano 2002
R$ ano 2003
R$ ano 2004
12.841.173,45 15.168.301,26 17.871.406,42
831.642,71
1.177.860,76
1.450.520,60
2.149.066,36
2.680.438,21
3.044.056,29
17.016.646,28 19.253.065,64 22.848.953,61
9.627.697,33 12.828.881,64 14.110.693,73
53.349.935,91 69.876.609,73 66.777.600,52
1.302.271,40
1.360.028,87
1.601.077,15
5.692.146,86
7.239.488,78
8.778.840,78
4.851.191,57
5.439.867,58
6.381.448,81
7.196.610,78
8.551.395,84
9.795.496,98
6.611.697,91
8.292.704,35
9.543.291,65
12.732.865,06 18.311.148,00 19.649.478,02
1.358.078,68
1.362.465,64
1.892.109,11
34.024.328,23 39.163.090,53 47.633.533,88
13.455.187,10 14.813.803,67 15.768.195,19
4.126.464,95
4.742.358,35
5.936.101,05
7.336.430,66
8.531.723,16 10.152.683,54
3.098.252,61
3.262.057,40
4.128.477,41
3.377.877,03
4.417.787,30
5.080.455,80
40.698.596,81 48.206.085,59 49.074.952,53
9.396.115,97 10.696.960,37 12.103.263,22
3.584.074,19
4.605.992,61
5.309.871,42
197.496.918,84 228.387.610,92 243.716.783,91
4.637.333,40
4.973.588,43
5.660.756,78
3.204.851,86
2.834.401,56
3.977.724,69
26.715.454,16 35.040.324,54 37.070.450,05
12.652.334,47 16.448.445,27 19.324.116,46
19.823.016,50 26.161.022,04 25.557.611,58
6.764.489,92
8.062.306,77
9.143.263,72
16.703.328,24 24.773.238,97 28.461.608,20
26.408.498,99 32.698.656,36 39.238.820,78
569.064.578,23 689.361.710,14 751.083.643,88
Fonte dos dados brutos: TCE-RS, 2007.
Elaboração própria.
Verifica-se que os maiores dispêndios em educação municipal concentram-se
nas cidades: Porto Alegre, Canoas e Novo Hamburgo,
cidades também com as
maiores populações da RMPA. Porém, chama-se a atenção para o caso do
município de Triunfo, que apresentava em 2004 população estimada em pouco mais
de 24 mil habitantes, apresentou uma despesa equivalente a do município de
Cachoeirinha, com 115 mil habitantes. Tal situação se explica por Triunfo sediar o
Pólo Petroquímico, gerador de impostos, que se convertem em receita ao município,
impactando em maiores arrecadações e assim em maiores dispêndios.
No próximo item serão mensurados os níveis de ineficiência do gasto público
em educação através de um indicador apurado através das variáveis: relação
docente/ aluno e relação despesa em educação/PIB, índices estes medidos pela
metodologia não paramétrica DEA.
4.3 Indicador de eficiência na gestão dos gastos públicos em educação na
RMPA entre 2002 a 2004.
A metodologia DEA analisa a eficiência técnica e alocativa de determinadas
unidades de decisão (decision making unit - DMU). A eficiência técnica é dada pela
relação insumo/produto (input/output) ou produto/insumo (output/input) analisandose um produto e um insumo. A eficiência alocativa refere-se ao uso de mais de um
insumo e indica o grau de maximização do produto(s) para os usos de múltiplos
insumos. A eficiência econômica, portanto, engloba eficiência técnica e alocativa.
Os índices de eficiência técnica relativa do gasto público em educação dos
municípios da RMPA são extraídos através da aplicação do programa DEAP versão
2.1, elaborado pelo professor Coelli, da University of New England, Austrália.
Salienta-se que o mesmo programa foi utilizado em pesquisas como a de Castro
(2005), que calculou a eficiência numa instituição financeira.
Para este trabalho abrange-se um insumo e um produto para se analisar a
eficiência técnica através da metodologia DEA. A variável utilizada como uma proxy
do insumo (input) é a relação despesa em educação pública municipal dividida pelo
PIB municipal nos anos de 2002 a 2004. Para variável tomada como uma proxy do
produto (output) empregou-se a relação professor do ensino fundamental funcionário
público municipal pelo número de matrículas no ensino fundamental da rede pública
daquele município, nos anos analisados, apurados da base da FEE-RS. A relevância
destas variáveis torna-se evidente pela existência de pesquisas que já se utilizaram
destas mesmas variáveis – Afonso (2006), Boueri (2006), Fochezatto (1998) – por
serem indicadores educacionais e de eficiência do gasto público adotados
internacionalmente – utilizadas em pesquisas pela Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – e são indicadas pela Unesco, órgão da
Organização das Nações Unidas (ONU).
Em tempo, afirma-se que os indicadores utilizados não demonstram a
eficiência global do gasto público em educação, apenas a eficiência técnica relativa
(porque
são
relações
puramente
quantitativas,
semelhantes
à
noção
de
produtividade, conforme a seção 3 desta pesquisa). Portanto apontam para uma
maximização do resultado da utilização dos recursos públicos, traduzidos no
indicador de eficiência medido pela metodologia DEA.
O indicador gasto público em relação à despesa, como já citado na seção
anterior, representa um custo de oportunidade, pois indica o quanto em termos
percentuais foi comprometido do PIB municipal, em dado ano, servindo de base para
comparações em outras funções como saúde, segurança, infra-estrutura etc.
O município que menos comprometeu o PIB com o gasto em educação nos
três anos da análise foi Triunfo: 0,43% em 2002, 0,49% em 2003 e 0,44% em 2004.
Já os municípios que mais gastaram com educação no período de 2002 a 2004
foram respectivamente Araricá, Arroio dos Ratos e Alvorada. Entretanto o maior ou
menor gasto não implica em ineficiência. A relação input/output ou output/input e que
classificará o grau de eficiência ou ineficiência de determinado município.
Tabela 8 - Relação percentual entre o gasto público na função educação e PIB
municipal a preços do mercado, de 2002 a 2004
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Média Imputs RMPA
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS.
Elaboração própria.
2002
2,26
3,59
3,71
1,37
0,90
0,92
2,30
1,56
1,11
1,31
0,01
1,07
2,68
1,19
1,88
1,74
0,81
1,42
1,78
1,45
1,88
0,55
1,49
1,75
2,46
1,82
1,68
1,61
2,53
0,43
2,30
1,30
2003
2,47
3,97
3,89
1,24
1,18
0,92
1,87
1,46
1,16
1,25
1,48
1,36
1,99
1,21
1,86
1,78
0,82
1,47
2,00
1,62
2,37
0,67
1,56
1,54
1,84
2,01
2,06
1,57
2,76
0,49
2,77
1,37
2004
2,52
4,11
3,72
1,24
1,10
0,78
2,17
1,17
1,17
1,24
1,75
1,40
1,55
1,22
1,77
2,02
0,90
1,71
2,11
1,43
2,49
0,67
1,53
1,66
2,11
1,85
2,19
1,45
2,73
0,44
2,92
1,31
Em seguida, tem-se a tabela 9, que demonstra a relação percentual entre as
variáveis, sendo no numerador o número de docentes do ensino fundamental
público, funcionários públicos municipais, e a variável como denominador o número
de matrículas no ensino fundamental público dos municípios da RMPA de 2002 a
2004.
Tabela 9 - Relação dos docentes funcionários públicos municipais e alunos
matriculados, de 2002 a 2004.
Municípios
Alvorada
Araricá
Arroio dos Ratos
Cachoeirinha
Campo Bom
Canoas
Capela de Santana
Charqueadas
Dois Irmãos
Eldorado do Sul
Estância Velha
Esteio
Glorinha
Gravataí
Guaíba
Ivoti
Montenegro
Nova Hartz
Nova Santa Rita
Novo Hamburgo
Parobé
Portão
Porto Alegre
Santo Antônio da Patrulha
São Jerônimo
São Leopoldo
Sapiranga
Sapucaia do Sul
Taquara
Triunfo
Viamão
Média RMPA
2002
0,0345
0,0451
0,0826
0,0408
0,0426
0,0338
0,0765
0,0769
0,0489
0,0422
0,0390
0,0500
0,0750
0,0457
0,0502
0,0635
0,0614
0,0464
0,0506
0,0367
0,0390
0,0713
0,0576
0,0777
0,0861
0,0442
0,0461
0,0344
0,0505
0,0770
0,0325
0,0535
2003
0,0370
0,0452
0,0709
0,0425
0,0444
0,0347
0,0706
0,0766
0,0613
0,0471
0,0349
0,0481
0,0760
0,0442
0,0440
0,0520
0,0515
0,0525
0,0528
0,0380
0,0399
0,0736
0,0548
0,0730
0,0865
0,0452
0,0513
0,0377
0,0510
0,0812
0,0324
0,0533
2004
0,0390
0,0561
0,0727
0,0483
0,0435
0,0405
0,0639
0,0695
0,0567
0,0367
0,0345
0,0484
0,0816
0,0437
0,0446
0,0554
0,0501
0,0560
0,0538
0,0386
0,0413
0,0763
0,0514
0,0796
0,0795
0,0408
0,0509
0,0362
0,0583
0,0791
0,0361
0,0536
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, 2007.
Elaboração própria.
Na tabela 9 são identificados os inputs da relação docente/aluno. A
interpretação deste cociente é que quanto maior a relação, maior a oferta de
professores em relação aos alunos. Por exemplo, Capela de Santana apresenta o
cociente de input igual a 0,0765, em 2002, ou seja, para cada professor a média de
alunos atendidos é de 13 alunos aproximadamente, pois 1 (professor) dividido por
13 (alunos) iguala-se ao cociente encontrado. Já Canoas possui o input igual a
0,0338 aproximadamente 30 alunos por professor. Cabe salientar que tal relação
não caracteriza um município ter melhor ou pior desempenho na eficiência do
ensino, apenas maior oferta de professores em relação aos alunos, pois a eficiência
é dada pela relação output/input, quando a análise orienta-se pela maximização do
produto.
Analisados os respectivos inputs e outputs dos municípios da RMPA de 2002 a
2004, parte-se agora para metodologia DEA propriamente dita, de forma
simplificada, pois se abrange apenas um input e um output para cada índice de
eficiência técnica relativa.
4.3.1 Análise pelo método DEA das despesas em educação na RMPA 2002-2004.
A tabela 10, logo abaixo, apresenta-se os respectivos índices de eficiência e a
relação entre output e input, onde a análise será orientada para a maximização dos
resultados, produto ou output.
O indicador que apresentar índice de eficiência igual a 1 (E = 1), representa
que para aquele respectivo ano e respectivos dados (de insumo e produto),
maximizou o resultado, minimizando os custos.
Portanto, quando E = 1, sua eficiência técnica relativa é de 100%, naquele
dado ano. A distância dos demais municípios do município eficiente será dada pela
diferença entre o índice de eficiência apurado deste município. A exemplo, um
município de índice de eficiência E = 0,87, significa que estará a 13% do índice de
eficiência E= 1. Já um município com índice de eficiência E = 0,98, significa dizer
que está a 2% da fronteira de eficiência, para aquele dado período de análise.
Pode-se também utilizar a metodologia DEA para diferentes orientações:
maximização de resultado ou minimização de custos. O modelo utilizado da
metodologia DEA foi o de retornos constantes de escala (CCR), que
segundo
Marinho (2003), é invariante a orientação adotada ou para maximização do insumo
ou do produto. Entretanto, será abordada nesta pesquisa a orientação para
maximização do produto (output), pois a redução dos insumos (input) torna-se
complexa devido à adoção de vinculações legais no gasto público em educação,
como as citadas no item 4.2, deste capítulo.
Tabela 10 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2002
MUNICÍPIOS
Output/Input
Triunfo
Portão
Montenegro
Charqueadas
Campo Bom
Esteio
Santo Antônio da Patrulha
Dois Irmãos
Porto Alegre
Gravataí
Canoas
Ivoti
São Jerônimo
Estância Velha
Capela de Santana
Nova Hartz
Eldorado do Sul
Cachoeirinha
Nova Santa Rita
Glorinha
Sapiranga
Guaíba
Novo Hamburgo
São Leopoldo
Arroio dos Ratos
Sapucaia do Sul
Parobé
Taquara
Alvorada
Viamão
Araricá
Média RMPA
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
1
E = índice de eficiência.
2
Classificação pelo índice de eficiência.
0,178
0,130
0,076
0,049
0,047
0,047
0,044
0,044
0,039
0,038
0,037
0,036
0,035
0,033
0,033
0,033
0,032
0,030
0,028
0,028
0,028
0,027
0,025
0,024
0,022
0,021
0,021
0,020
0,015
0,014
0,013
0,036
E1
1,000
0,731
0,427
0,277
0,267
0,264
0,250
0,248
0,217
0,216
0,207
0,205
0,197
0,188
0,187
0,184
0,181
0,168
0,160
0,157
0,155
0,151
0,142
0,137
0,125
0,120
0,117
0,112
0,086
0,080
0,071
0,201
Classificação2
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
26º
27º
28º
29º
30º
31º
-
Segundo a metodologia DEA, para o insumo e produto analisado, no ano de
2002 o município com eficiência técnica relativa de 100% foi o de Triunfo, seguido
pelo município de Portão (E= 0,731) e de Montenegro (E= 0,427).
Os municípios que apresentaram pior desempenho em termos de eficiência no
gasto público em educação foram: Alvorada (E = 0,086), Viamão (0,080) e Araricá
(0,071). A eficiência média da RMPA é de 22,70%, ou seja, nos respectivos input e
output, 77,3% dos recursos poderiam ter sidos otimizados, indicando ineficiências no
gasto com educação.
Tabela 11 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2003.
MUNICÍPIOS
Output/Input
Triunfo
0,16513
Portão
0,11052
Montenegro
0,06269
Dois Irmãos
0,05281
Charqueadas
0,05251
Santo Antônio da Patrulha
0,04738
São Jerônimo
0,04711
Glorinha
0,03821
Eldorado do Sul
0,03778
Campo Bom
0,03774
Canoas
0,03764
Capela de Santana
0,03764
Gravataí
0,03642
Nova Hartz
0,03582
Esteio
0,03540
Porto Alegre
0,03517
Cachoeirinha
0,03414
Ivoti
0,02924
Nova Santa Rita
0,02638
Sapiranga
0,02498
Sapucaia do Sul
0,02393
Guaíba
0,02364
Estância Velha
0,02356
Novo Hamburgo
0,02342
São Leopoldo
0,02253
Taquara
0,01843
Arroio dos Ratos
0,01823
Parobé
0,01683
Alvorada
0,01500
Viamão
0,01173
Araricá
0,01140
Média RMPA
0,039
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
E
1,000
0,669
0,380
0,320
0,318
0,287
0,285
0,231
0,229
0,229
0,228
0,228
0,221
0,217
0,214
0,213
0,207
0,177
0,160
0,151
0,145
0,143
0,143
0,142
0,136
0,112
0,110
0,102
0,091
0,071
0,069
0,238
Classificação
1.º
2.º
3.º
4.º
5.º
6.º
7.º
8.º
9.º
10.º
11.º
12.º
13.º
14.º
15.º
16.º
17.º
18.º
19.º
20.º
21.º
22.º
23.º
24.º
25.º
26.º
27.º
28.º
29.º
30.º
31.º
-
Segundo a metodologia DEA, para o insumo e produto analisado, no ano de
2003 o município com eficiência de 100% foi o de Triunfo, seguido pelo município de
Portão (E= 0,669) e de Montenegro (E= 0,380). Os municípios que apresentaram
pior desempenho em termos de eficiência no gasto público em educação foram:
Alvorada (E = 0,091), Viamão (0,071) e Araricá (0,069). A eficiência média da RMPA
é de 23,3%, ou seja, nos respectivos input e output, 76,7% dos recursos poderiam
ter sidos otimizados, indicando ineficiências no gasto com educação.
Tabela 12 - Índices de eficiência do gasto público em educação dos municípios da
RMPA ano 2004.
MUNICÍPIOS
Output/Input
Triunfo
0,1796
Portão
0,1136
Charqueadas
0,0595
Montenegro
0,0556
Glorinha
0,0525
Canoas
0,0522
Dois Irmãos
0,0486
Santo Antônio da Patrulha
0,0478
Campo Bom
0,0394
Cachoeirinha
0,0391
São Jerônimo
0,0377
Gravataí
0,0358
Esteio
0,0346
Porto Alegre
0,0336
Nova Hartz
0,0327
Eldorado do Sul
0,0296
Capela de Santana
0,0295
Ivoti
0,0274
Novo Hamburgo
0,0270
Nova Santa Rita
0,0254
Guaíba
0,0252
Sapucaia do Sul
0,0249
Sapiranga
0,0233
São Leopoldo
0,0221
Taquara
0,0213
Estância Velha
0,0198
Arroio dos Ratos
0,0195
Parobé
0,0166
Alvorada
0,0155
Araricá
0,0136
Viamão
0,0124
Média RMPA
0,0400
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
E
1,000
0,633
0,331
0,310
0,292
0,291
0,270
0,266
0,219
0,218
0,210
0,199
0,193
0,187
0,182
0,165
0,164
0,153
0,150
0,142
0,140
0,139
0,130
0,123
0,119
0,110
0,109
0,093
0,086
0,076
0,069
0,2228
Classificação
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
26º
27º
28º
29º
30º
31º
-
Segundo a metodologia DEA, para o insumo e produto analisado, no ano de
2004 o município com eficiência de 100% foi o de Triunfo, seguido pelo município de
Portão (E= 0,633) e de Charqueadas (E= 0,331). Os municípios que apresentaram
pior desempenho em termos de eficiência no gasto público em educação foram:
Alvorada (E = 0,086), Araricá (0,076), Viamão (0,069). A eficiência média da RMPA
é de 21,84%, ou seja, nos respectivos input e output, 78,16% dos recursos poderiam
ter sidos otimizados, indicando ineficiências no gasto com educação.
Com relação a ganhos de eficiência, ou seja, o percentual de aumento nos
índices no ano de 2004 em relação ao ano de 2002, a classificação segue na tabela
abaixo.
Tabela 13 – Ganho de eficiência no gasto em educação dos municípios da RMPA,
2004 em relação a 2002.
MUNICÍPIOS
2004
Glorinha
0,292
Canoas
0,291
Cachoeirinha
0,218
Charqueadas
0,331
Sapucaia do Sul
0,139
Dois Irmãos
0,270
Araricá
0,076
São Jerônimo
0,210
Sto. Ant. da Patrulha
0,266
Taquara
0,119
Novo Hamburgo
0,150
Alvorada
0,086
Triunfo
1,000
Nova Hartz
0,182
Guaíba
0,140
Gravataí
0,199
Eldorado do Sul
0,165
São Leopoldo
0,123
Nova Santa Rita
0,142
Capela de Santana
0,164
Arroio dos Ratos
0,109
Portão
0,633
Viamão
0,069
Porto Alegre
0,187
Sapiranga
0,130
Campo Bom
0,219
Parobé
0,093
Ivoti
0,153
Esteio
0,193
Montenegro
0,310
Estância Velha
0,110
Média RMPA
0,218
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
2002
0,157
0,207
0,168
0,277
0,120
0,248
0,071
0,197
0,250
0,112
0,142
0,086
1,000
0,184
0,151
0,216
0,181
0,137
0,160
0,187
0,125
0,731
0,080
0,217
0,155
0,267
0,117
0,205
0,264
0,427
0,156
0,226
Ganho
de
Classificação
Eficiência (%)
85,99
1º
40,58
2º
29,76
3º
19,49
4º
15,83
5º
8,87
6º
7,04
7º
6,60
8º
6,40
9º
6,25
10º
5,63
11º
0,00
12º
0,00
13º
-1,09
14º
-7,28
15º
-7,87
16º
-8,84
17º
-10,22
18º
-11,25
19º
-12,30
20º
-12,80
21º
-13,41
22º
-13,75
23º
-13,82
24º
-16,13
25º
-17,98
26º
-20,51
27º
-25,37
28º
-26,89
29º
-27,40
30º
-29,49
31º
-1,42
-
De modo geral, a eficiência da RMPA caiu em termos médios. Entretanto,
alguns municípios não seguiram esta tendência, como no caso de Glorinha, que
apresentou ganhos de 85,99%, Canoas com aumento de 40,58% em seu índice de
eficiência; Cachoeirinha com 29,76%; e Charqueadas, com 19,49%, município este
apontado dentre os três mais eficientes no gasto público em educação, na RMPA
em 2004.
A figura 8 mostra os indicadores de eficiência técnica dos municípios da RMPA
no ano de 2004, ilustrando a diferença de Triunfo para os demais municípios, onde o
segundo mais eficiente é Portão com índice E = 0,663.
Figura 8 - Gráfico dos Índices de eficiência do gasto público em educação dos
municípios da RMPA, 2004
1,200
1,000
0,800
0,600
0,400
0,200
Tr
iu
Ch
n
ar Po fo
q
r
t
M ue ão
on a
Sa
te da
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nt
G eg
o
lo ro
An
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Ra a
Pa tos
Al ro
vo bé
r
Ar ada
ar
Vi ic
am á
ão
0,000
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
O município de Triunfo apresentou-se nos três anos da análise como o
município mais eficiente, como minimização das despesas em relação ao PIB
municipal, apresentando um menor custo de oportunidade comparativamente aos
outros municípios da região, maximizando-se a oferta do serviço educacional, no
indicador docente/aluno.
Uma variável que possui relação com estes resultados é o gasto per capita em
educação, onde o município com eficiência igual a 100% atingiu
R$
1.180,73/habitante, em 2004. Porém, mesmo municípios como Ivoti e Eldorado do
Sul com gastos per capita comparativamente mais elevados não atingem
indicadores de eficiência expressivos, inferindo-se que esta variável não é a única
que influencia na eficiência técnica do gasto público municipal, retomando também a
importância da eqüidade dos gastos públicos, apontada como característica
essencial à qualidade do gasto em educação assim como a eficiência também é
fator necessário, segundo a Unesco (2007).
Na figura 9 são expostos os pontos, no gráfico em dispersão, que formam o
índice de eficiência e assim, demonstra-se a fronteira de eficiência do gasto público
em educação nos municípios da RMPA em 2004.
Figura 9 – Fronteira de Eficiência do Gasto Público em Educação dos Municípios da
RMPA, 2004.
0,100
Glorinha
Triunfo
0,080
Portão
Arroio dos Ratos
Charqueadas
0,060
Output
Araricá
Parobé
0,040
Canoas
Eldorado do Sul
Alvorada
Viamão
0,020
0,000
4,50
4,20
3,90
3,60
3,30
3,00
2,70
2,40
2,10
1,80
1,50
1,20
0,90
0,60
0,30
0,00
Input
Fonte dos dados brutos: FEE-RS, TCE-RS, 2007.
Elaboração Própria.
Salienta-se também que o montante do gasto em educação é vinculado no
mínimo em 60% para pagamento da folha dos docentes municipais, de acordo com
a Emenda Constitucional 14, que cria o FUNDEF. Os demais 40% podem destinarse a outras rubricas dentro da função educação, representadas pelas subfunções
como as citadas na tabela 04, p. 67.
Portanto, a estrutura da despesa em educação também influencia nos níveis de
eficiência. Considerem-se dois municípios que gastam percentuais semelhantes do
PIB com o gasto em educação possuem diferentes níveis de oferta de professores
em relação ao número de matrículas: Charqueadas (1,17% do PIB utilizados nos
gastos em educação e relação docente/aluno de 0,069) e Eldorado do Sul (1,24% e
0,037 respectivamente). Nesta situação, não implica dizer que a eficiência total do
município em educação é menor em um do que em outro município, apenas a
eficiência técnica é menor naquele indicador, que possui menor output dado um
mesmo input.
Além do gasto per capita, citado anteriormente como variável que influencia a
eficiência do gasto público, o PIB per capita também exerceu no período da análise,
influência no cálculo dos índices de eficiência do gasto público em educação,
apresentando maiores coeficientes de correlação.
Para tal resultado foram gerados modelos econométricos onde, relacionou-se o
PIB per capita (variável explicativa) de determinado município com o respectivo
índice de eficiência (variável explicada); o gasto público per capita em educação
(variável explicativa) com o índice de eficiência (variável explicada); e por último uma
regressão múltipla envolvendo gasto público per capita em educação e o PIB per
capita (variáveis explicativas) e o índice de eficiência (variável explicada). Os
resultados desta análise são visualisados resumidamente na tabela 14:
Tabela 14 – Regressão: Índice de Eficiência, Gasto per capita e PIB per capita
R² (Gasto Per Capita )
R² (PIB Per Capita )
R² (PIB e Gasto Per Capita )
R-Ajustado (Gasto Per Capita )
R-Ajustado (PIB Per Capita )
R-Ajustado (PIB e Gasto Per Capita )
2002
0,4900
0,6988
0,7769
0,4724
0,6884
0,7609
2003
0,5403
0,6993
0,7894
0,5245
0,6890
0,7744
2004
0,5847
0,7351
0,7768
0,5704
0,7259
0,7609
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
Elaboração própria.
R² é o coeficiente e que irá informar o quanto dos dados estão sendo
explicados pelo modelo. Ou seja, a parte explicada relativamente a parte total. Esse
coeficiente é conhecido como coeficiente de determinação e quanto maior, melhor.
O coeficiente R-Ajustado, indica em quantos pontos percentuais as variações na
variável dependente y são explicadas pelas variações na variável independente x.
Os modelos apresentaram correlação positiva e os coeficientes R² e R-ajustado
são consideráveis, ao nível de confiança de 95%, pois no ano de 2004 por exemplo,
infere-se que 76,09% das variações do índice de eficiência do gasto público são
explicadas pelas variáveis Gasto per capita e PIB per capita.
5 CONCLUSÃO
O objetivo da monografia foi analisar a eficiência técnica relativa dos
municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) no gasto público em
educação, no período de 2002 a 2004.
De acordo com as escolas do pensamento econômico abordadas neste
trabalho, o Estado tem como cerne três funções: alocativa, redistribuitiva e
estabilizadora. Dentre estas, na função alocativa o Estado oferta bens públicos e
bens meritórios, sendo exemplo destes últimos a educação. Ela é também um
direito, garantido pela Constituição Federativa do Brasil de 1988, que o Estado tem
obrigação de respeitar, assegurando assim igualdade de oportunidades para toda
população. Fica claro assim, que a qualidade da educação é fundamental para que
as políticas de gastos públicos alcancem resultados efetivos.
A análise econômica do trabalho engloba indicadores da eficiência técnica e
indicadores de custo de oportunidade, representada pela relação despesa/PIB. O
comprometimento dos gastos com a função em relação ao PIB municipal permite
comparações com outras áreas de investimento e gasto públicos, como saúde,
segurança, saneamento, etc., portanto, representando um custo de oportunidade.
Sabe-se que a metodologia e as variáveis do estudo não explicam a totalidade
da eficiência do gasto público, nem mesmo os efeitos que a eficiência teve sobre a
qualidade dos serviços e bens públicos. A eficiência é condição necessária para a
melhora na qualidade do gasto público mas não é sinônimo de qualidade – onde
qualidade é sinônimo de efetividade. Entretanto outros atributos são utilizados para o
alcance desta efetividade do gasto público, como eficácia e equidade, por exemplo.
Constata-se que o município de Triunfo apresentou os maiores índices de
eficiência técnica, atingindo 100% de eficiência relativa aos demais municípios da
RMPA no período analisado de 2002 a 2004. Tal resultado foi obtido pela
maximização do output (relação professor/aluno) e minimização do input
(despesa/PIB). Como variável exógena ao modelo, utilizou-se o gasto per capita,
que influenciou a eficiência técnica nos diferentes municípios, possível explicação
para o melhor resultado de Triunfo. Tal resultado deve-se a Triunfo possuir recursos
tributários maiores proporcionalmente à sua população, em razão do Pólo
Petroquímico, grande fonte geradora de tributos. Salienta-se também que o
município apresentou o maior gasto per capita, resultado análogo ao do estudo de
Fochezatto et al. (1998), que identificou dentre as unidades da federação brasileira o
Distrito Federal, a unidade com o maior PIB per capita, com o maior indicador de
eficiência.
O gasto per capita desigual leva à idéia de uma melhor equidade na
distribuição dos recursos para o alcance da eficiência e conseqüentemente uma
maior qualidade do gasto público.
O PIB per capita também apresentou correlação com o índice de eficiência do
gasto público em educação, até em maior grau que o gasto per capita, pois os
modelos calculados informaram um maior coeficiente de correlação para esta
variável, ao explicar as variações do índice de eficiência. Uma conseqüência deste
resultado está no fato de que um maior PIB per capita nesta análise especificamente
esteve correlacionado com níveis de eficiências maiores. Portanto, iniciativas dos
governos em promoverem maior atividade econômica, com maiores investimentos,
por exemplo, sejam públicos ou privados, possibilitarão maiores níveis de eficiência,
e conseqüentemente, podem resultar em melhores níveis da qualidade do gasto
público (efetividade).
Um importante resultado desta pesquisa é o próprio indicador de eficiência
estimado, que poderá servir de critério de avaliação da eficiência do gasto público,
incentivando os municípios a produzirem resultados mais efetivos. Evidentemente, o
indicador de eficiência abordado não é absoluto, mas sua elaboração pode ser
compreendida como uma tentativa de explicar a qualidade do gasto público dos
municípios da RMPA, tema este que poderá ser abordado em pesquisas futuras.
A partir das conclusões do trabalho propõe-se a adoção de políticas no sentido
da utilização dos indicadores de eficiência como meio de otimização dos recursos
econômicos. Por exemplo, da criação de normas que visem não somente a
vinculação de receitas a despesas, mas ao alcance de determinados níveis de
eficiência, para que se evitem assim desperdícios dos recursos públicos, causados
por gestões administrativas ineficientes.
O alcance da qualidade do gasto no setor público (efetividade), requer
necessariamente a consciência dos gestores do governo em objetivar a eficiência no
gasto dos recursos públicos, evitando desperdícios do Erário e maximizando a
qualidade da prestação dos serviços e bens meritórios, valorizando assim os
recursos pagos pelos contribuintes.
Cabe à sociedade reivindicar que indicadores de eficiência, como os estimados
neste trabalho, sejam adotados como meios de controle das ações do setor público,
no sentido de dar uma maior clareza das atividades do governo e buscar assim a
redução de desperdícios de recursos, compensando o esforço material e social dos
agentes econômicos, e, principalmente, demonstrando respeito aos cidadãos.
Ao governo cabe a obrigação de compensar tal esforço financeiro da melhor
forma possível, utilizando-se de tais mecanismos para aferição e obtenção da
eficiência, objetivando sempre a qualidade no setor público e a maximização do
bem- estar social.
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ANEXO A – Arquivo dos dados de entrada, no ano de 2002,
para o aplicativo DEAP versão 2.1
ANEXO B – Arquivo dos dados de entrada, no ano de 2003, para o aplicativo DEAP
versão 2.1
ANEXO C – Arquivo dos dados de entrada, no ano de 2004, para o aplicativo DEAP
versão 2.1
ANEXO D – Arquivo dos parâmetros metodológicos, no ano de 2002 para o
aplicativo DEAP versão 2.1
ANEXO E – Arquivo dos parâmetros metodológicos, no ano de 2003, para o
aplicativo DEAP versão 2.1
ANEXO F – Arquivo dos parâmetros metodológicos, no ano de 2004, para o
aplicativo DEAP versão 2.1
ANEXO G – Arquivo dos resultados, no ano de 2002, para o aplicativo DEAP versão
2.1
ANEXO H – Arquivo dos resultados, no ano de 2003, para o aplicativo DEAP versão
2.1
ANEXO I – Arquivo dos resultados, no ano de 2004, para o aplicativo DEAP versão
2.1
ANEXO J - Regressão Simples: PIB per capita e Índice de Eficiência;
período: 2002, 2003 e 2004.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8359
R-Quadrado
0,6988
R-quadrado ajustado 0,6884
Erro padrão
0,1051
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
MQ
F
1
0,7426 0,7426
29
0,3201 0,0110
30
1,0627
F
de
significa ção
67,3 4,82E-09
Coefici- Erro
95%
95%
Inferior Superior
entes padrão
Stat t valor-P inferiores superiores 95,0%
95,0%
Interseção
0,136
0,022
6,27 7,7E-07
0,09
0,18
0,09
0,18
Variável X 1
6E-06 6,82E-07
8,20 4,8E-09 4,2E-06 6,99E-06 4,2E-06 6,99E-06
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variável Explicativa (X1)= PIB per capita dos Municípios da RMPA em 2002.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto público em Educação dos Municípios da
RMPA em 2002
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8363
R-Quadrado
0,6993
R-quadrado ajustado
0,6890
Erro padrão
0,1018
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
1
29
30
0,70
0,30
1,00
MQ
F
0,70
0,01
F
de
significação
67,5 4,69E-09
Coeficient Erro
95%
95%
Inferior Superior
es
padrão
Stat t valor-P
inferiores superiores 95,0% 95,0%
Interseção
0,15
0,02
7,4 3,3E-08
0,112
0,196
0,112
0,196
Variável X 1
4,2E-06
5,1E-07
8,2 4,7E-09
3,2E-06
5,3E-06 3,2E-06 5,3E-06
Fonte: Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variável Explicativa (X1)= PIB per capita dos Municípios da RMPA em 2003.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto público em Educação dos Municípios da
RMPA em 2003.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8574
R-Quadrado
0,7351
R-quadrado ajustado 0,7259
Erro padrão
0,0947
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
1
29
30
MQ
F
0,72 0,72
0,26 0,009
0,98
F
de
significação
80,5 7,3E-10
Coefici- Erro
95%
95%
Inferior Superior
entes
padrão Stat t valor-P
inferiores superiores 95,0%
95,0%
Interseção
0,143
0,019 7,55 2,5E-08
0,1044
0,1820 0,1044 0,181971
Variável X 1
3,4E-06 3,79E-07 8,97 7,3E-10 2,6E-06 4,17E-06 2,6E-06 4,17E-06
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variável Explicativa (X1)= PIB per capita dos Municípios da RMPA em 2004.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto público em Educação dos Municípios da
RMPA em 2004.
ANEXO K - Regressão Simples: Gasto per capita em Educação e Índice de
Eficiência; período: 2002, 2003 e 2004.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,7000
R-Quadrado
0,4900
R-quadrado ajustado 0,4724
Erro padrão
0,1367
Observações
31
ANOVA
gl
SQ
Regressão
Resíduo
Total
1
29
30
0,52
0,54
1,06
MQ
F
0,52
0,02
F
de
significação
27,9 1,17E-05
Coefici- Erro
95%
95%
Inferior Superior
entes
padrão Stat t valor-P
inferiores superiores 95,0% 95,0%
Interseção
0,0045 0,0486
0,09 0,92624
-0,0948
0,104 -0,095
0,104
Variável X 1
0,0012 0,0002
5,28 1,2E-05
0,0007
0,002
0,001
0,002
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variável Explicativa (X1)= Gasto público per capita em educação dos municípios da RMPA em 2002.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do gasto em educação dos Municípios da RMPA em
2002.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,7351
R-Quadrado
0,5403
R-quadrado ajustado
0,5245
Erro padrão
0,1259
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
1
29
30
0,54
0,46
1,00
MQ
F
0,54
0,02
F
de
significação
34,1 2,5E-06
95%
Coeficient Erro
inferiore 95%
Inferior Superior
es
padrão
Stat t valor-P
s
superiores 95,0% 95,0%
Interseção
0,052
0,0384 1,351 0,18718
-0,027
0,130 -0,027
0,130
Variável X 1
0,001
0,0001 5,838 2,5E-06
0,001
0,001
0,001
0,001
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variável Explicativa (X1)= Gasto público per capita em educação dos municípios da RMPA em 2003.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do gasto em educação dos Municípios da RMPA em
2003.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,7647
R-Quadrado
0,5847
R-quadrado ajustado
0,5704
Erro padrão
0,1186
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
1
29
30
F
de
significaMQ
F
ção
0,57 0,57 40,83 5,5E-07
0,41 0,01
0,98
Coeficivalor- 95%
95%
Inferior
entes
Erro padrão Stat t P
inferiores superiores 95,0%
Interseção
0,03035
0,0363 0,84
0,41 -0,0439
0,105 -0,0439
Variável X 1
0,00077
0,0001 6,39 5E-07
0,0005
0,001 0,0005
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
Superior
95,0%
0,10464
0,00101
*Variável Explicativa (X1)= Gasto público per capita em educação dos municípios da RMPA em 2004.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do gasto em educação dos Municípios da RMPA em
2004.
ANEXO L - Regressão Múltipla: Gasto per capita, PIB per capita e Índice de
Eficiência; período: 2002, 2003 e 2004.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8814
R-Quadrado
0,7769
R-quadrado ajustado 0,7609
Erro padrão
0,0920
Observações
31
ANOVA
F
de
significação
48,7 7,59E-10
gl
Regressão
Resíduo
Total
Interseção
Variável X 1
Variável X 2
SQ
MQ
F
2
0,83 0,41
28
0,24 0,01
30
1,06
Coefici- Erro
95%
95%
Inferior Superior
entes
padrão Stat t valor-P
inferiores superiores 95,0% 95,0%
0,32
0,062 5,18
1,7E-05
0,19
0,45
0,19
0,45
-0,002 0,0005
-3,1
0,004
-0,002
-0,0005 -0,002
-0,001
1,1E-05 1,8E-06
6
1,8E-06 7,3E-06
1,5E-05 7,3E-06 1,5E-05
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variáveis Explicativas (X1 e X2)= PIB per capita e Gasto público em educação per capita dos
Municípios da RMPA em 2002
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto em Educação dos Municípios da RMPA em
2002
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8885
R-Quadrado
0,7894
R-quadrado ajustado
0,7744
Erro padrão
0,0867
Observações
31
ANOVA
gl
SQ
MQ
2
0,79 0,394
28
0,21 0,008
30
1,00
Coeficient Erro
es
padrão
Stat t
Interseção
0,34
0,06 6,01
Variável X 1
-0,001
0,0004 -3,46
Variável X 2
1,01E-05
1,8E-06
5,8
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
Regressão
Resíduo
Total
F
F
de
significação
52,5 3,37E-10
95%
95%
Inferior Superior
valor-P inferiores superiores 95,0% 95,0%
1,8E-06
0,2
0,46
0,2
0,46
0,002
-0,002
-0,0006 -0,002 -0,0006
3,5E-06 6,52E-06 1,372E-05 7E-06 1,4E-05
*Variáveis Explicativas (X1 e X2)= PIB per capita e Gasto público em educação per capita dos
Municípios da RMPA em 2003.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto em Educação dos Municípios da RMPA em
2003.
Estatística de regressão
R múltiplo
0,8814
R-Quadrado
0,7768
R-quadrado ajustado
0,7609
Erro padrão
0,0885
Observações
31
ANOVA
gl
Regressão
Resíduo
Total
SQ
2
28
30
0,8
0,2
1,0
MQ
F
0,38
0,01
F
de
significação
48,7 7,6E-10
Coefici- Erro
95%
95%
Inferior Superior
entes
padrão Stat t valor-P inferiores superiores 95,0% 95,0%
Interseção
0,26 0,054082
4,8 4,7E-05
0,15
0,37
0,15
0,37
Variável X 1
0,00001 0,000001
4,9 3,6E-05 3,6E-06
8,7E-06 3,6E-06 8,7E-06
Variável X 2
-0,0007
0,0003 -2,3
0,03
-0,001
-7,6E-05 -0,001 -7,6E-05
Fonte: FEE-RS, TCE-RS, Microsoft Excel 2003.
*Variáveis Explicativas (X1 e X2)= PIB per capita e Gasto público em educação per capita dos
Municípios da RMPA em 2004.
**Variável Explicada (Y)= Índice de Eficiência do Gasto em Educação dos Municípios da RMPA em
2004.