PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
Promover o
Crescimento Pró-pobres
Protecção Social
PARTE I
Declaração Política
sobre o Emprego e a Protecção Social
e
Nota de Orientação Política sobre a Protecção Social
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
A edição original desta obra foi publicada pela OCDE em inglês com o título: PART I: Policy
Statment and Policy Guidance Note, Promoting Pro-Poor Growth. Social Protection
 2009 OCDE
O documento original encontra-se disponível através do link:
http://www.oecd.org/dac/poverty
A qualidade da tradução portuguesa e a sua coerência com a edição original é da
responsabilidade do Projecto STEP Portugal do Bureau Internacional do Trabalho (BIT).
Lista de acrónimos
CAD
Comité de Apoio ao Desenvolvimento (OCDE)
DECT
Transferências de Dinheiro de Emergência de DOWA
DFID
Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional
GTZ
Agência Alemã para a Cooperação Técnica
OECD
Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Económico
OIT
Organização Internacional do Trabalho
OMS
Organização Mundial de Saúde
POVNET
Rede CAD sobre Redução da Pobreza
UNICEF
Fundo das Nações Unidas para a Infância
UNRISD
Instituto de Investigação das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Social
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
Tornar o Crescimento Económico Mais Pró-Pobres:
O Papel do Emprego e da Protecção Social*
O crescimento económico sustentável, no qual as mulheres e os homens pobres
participam directamente, como agentes e beneficiários, é essencial para reduzir a pobreza.
As crises recorrentes expõem a vulnerabilidade dos indivíduos e das famílias pobres, bem
como dos seus postos de trabalho e dos seus sustentos. A crise económica actual e os
desafios contínuos do crescimento populacional, da volatilidade dos preços, da insegurança
alimentar e das alterações climáticas salientam a necessidade de medidas públicas mais
eficazes de resposta às reais oportunidades e limitações enfrentadas pelas mulheres e
homens pobres.
O emprego e a protecção social, dois caminhos críticos para alcançar o crescimento
pró-pobres e os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), não têm recebido a
devida atenção no processo de formulação das políticas públicas:
•
O emprego produtivo e o trabalho digno constituem as principais vias para sair da
pobreza. O bom funcionamento dos mercados de trabalho e um ambiente que
permita o empreendedorismo local são essenciais para aumentar as oportunidades
de emprego para os pobres. As políticas que reconhecem e melhoram as condições
da economia informal, onde a maioria das mulheres e dos homens pobres ganham o
seu sustento, são fundamentais para a redução da pobreza. Aumentar a
empregabilidade dos pobres, principalmente das mulheres e dos jovens, desbloqueia
o seu potencial de contribuir para o crescimento.
•
A protecção social reduz a pobreza directamente, ajudando a que o crescimento seja
mais direccionado em benefício dos pobres. Estimula o envolvimento das mulheres e
dos homens pobres no crescimento económico, protege os mais pobres e os mais
vulneráveis de uma recessão e contribui para a estabilidade e coesão social. Ajuda a
construir o capital humano, a gerir riscos, a promover o investimento e o
empreendedorismo e melhora a participação nos mercados de trabalho. Os
programas de protecção social podem ser acessíveis, inclusive para os países mais
pobres, representando uma boa valorização do dinheiro.
As medidas tomadas nestas duas áreas reforçam-se mutuamente, promovendo o
crescimento pró-pobres. Os postos de trabalho melhores e mais produtivos aumentam os
rendimentos, permitem a despesa social por parte dos trabalhadores pobres e ajudam a
financiar a protecção social. A protecção social melhora a produtividade e a
empregabilidade dos pobres, equilibrando e aumentando os seus rendimentos, ligando as
estratégias de recuperação a curto prazo com as estratégias de melhoria do crescimento a
longo prazo e de redução da pobreza.
As medidas tomadas relativas ao emprego e à protecção social constituirão um
elemento crítico e contra-ciclo da resposta dos países em desenvolvimento à recessão
económica global actual. As medidas tomadas nestas áreas ajudarão a proteger o
progresso alcançado durante a última década na realização do ODM 1, tendo em conta a
recessão global e a volatilidade dos mercados internacionais. As combinações das medidas
de promoção da protecção social (por exemplo, as transferências monetárias) e o emprego
(por exemplo, as prestações sociais condicionadasNT) ajudarão a proteger os mais
vulneráveis, promovendo ao mesmo tempo a recuperação a longo prazo.
*
Esta Declaração Política foi Subscrita na Reunião de Elevado Nível do CAD (Comité de Ajuda ao
Desenvolvimento), realizada entre 27 e 28 de Maio de 2009.
NT
Tradução em português do conceito Workfare
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
Os países em desenvolvimento vão necessitar de um apoio considerável por parte dos
doadores, no sentido de construírem as bases para a recuperação económica. Necessitam
igualmente de receber apoio no que concerne às medidas de protecção social, com vista à
construção de resistência à recessão e a combater as reais dificuldades económicas que as
pessoas pobres enfrentam. Apesar de tal ser obviamente difícil quando os orçamentos se
encontram sob pressão e o espaço fiscal é limitado, actualmente, é ainda mais importante
criar as condições e os incentivos com vista ao crescimento pró-pobres, que reduzirão a
pobreza, construindo meios de subsistência suficientemente sólidos para enfrentar as
tempestades do clima económico global.
Protecção social
A protecção social refere-se às políticas e medidas que aumentam a capacidade das
pessoas pobres e vulneráveis de escapar da pobreza, permitindo-lhes uma gestão mais
eficaz dos riscos e dos choques. As medidas de protecção social incluem o seguro social, as
transferências sociais e as normas mínimas do trabalho.
A protecção social reduz a pobreza directamente, estimula o envolvimento das
mulheres e dos homens pobres na economia e contribui para a coesão e estabilidade
social.
A protecção social reduz directamente a pobreza, através de melhores resultados na
saúde, no aumento da frequência escolar, na redução da fome e na promoção dos meios
de subsistência. Ajuda a reduzir as disparidades de género nos resultados de
desenvolvimento humano. Pode fornecer um apoio essencial aos membros vulneráveis da
sociedade que não têm capacidade para trabalhar.
A protecção social torna o crescimento mais benéfico para os pobres, permitindo o
investimento das famílias em actividades produtivas e em capital humano, aumentando a
produtividade e os rendimentos. Ajuda as mulheres e os homens pobres a gerirem os
equilíbrios de forças entre satisfazer as necessidades imediatas e assegurar os meios de
subsistência futuros. A protecção social ajuda as famílias pobres e vulneráveis a
salvaguardarem os seus bens e a adoptarem estratégias de enfrentamento eficazes, para
afrontarem os desafios resultantes de catástrofes naturais e provocados pelo homem, de
crises económicas e de alterações climáticas. Esta permite igualmente que as famílias
invistam em estratégias de sustento mais produtivas, embora muitas vezes mais arriscadas.
Ao fortalecer a empregabilidade das mulheres e dos homens pobres e permitindo-lhes
procurar e obter trabalho mais adequado e mais bem remunerado, a protecção social
promove a sua participação na força de trabalho. Por conseguinte, a protecção social
constrói a auto-suficiência e não a dependência.
A protecção social reforça o contrato social que pode ajudar a legitimar e a fortalecer o
Estado, o que é particularmente importante em contextos de fragilidade.
Os programas de protecção social bem concebidos podem ser acessíveis, incluindo para os
países mais pobres, representando uma boa valorização do dinheiro e exigindo um forte
compromisso político
Os custos das medidas de protecção social podem ser mantidos a um nível
relativamente reduzido e controlável, começando baixo, podendo ser progressivamente
desenvolvido ao longo de vários anos. Os contextos específicos da identificação de
destinatários e da concessão de prestações constituem questões fundamentais em termos
de concepção e de capacidade, que produzem um impacto nos custos e na capacidade de
alcançar os pobres, atingindo resultados desejáveis. As evidências revelam que,
inclusivamente os programas mais pequenos produzem benefícios, o que é sustentado por
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
evidências provenientes, por exemplo, da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e da
África do Sul.
As políticas de protecção social devem ser direccionadas para a economia informal, a
fim de maximizarem o seu alcance e resultados. Como a protecção social é geralmente
encarada como estando essencialmente ligada a ambientes de trabalho formais, os
trabalhadores da economia informal têm tendência a ser invisíveis para os decisores
políticos.
O Estado tem o papel principal de providenciar o enquadramento para a provisão da
protecção social. Por conseguinte, os sistemas de protecção social exigem um forte e
sustentável compromisso político, a fim de proporcionarem benefícios duradouros,
devendo ser integrados em Quadros Nacionais de Políticas Sociais. O investimento em
sistemas de implementação, supervisão e avaliação, bem como em mecanismos de gestão
do risco fiduciário e de responsabilização são importantes para a prestação eficaz e
sustentável da protecção social.
Emprego e mercados de trabalho
O ODM 1 direccionado ao trabalho produtivo e ao trabalho digno para todos salienta a
importância do emprego para a redução da pobreza. A grande maioria das pessoas pobres
trabalha, contudo, as condições de trabalho são frequentemente deficientes, a
produtividade é reduzida e os rendimentos são inadequados.
As políticas que reconhecem e melhoram as condições na economia informal, onde a
maioria das mulheres e dos homens pobres ganham o seu sustento, são fundamentais
para a redução da pobreza
A maioria das pessoas pobres e, particularmente, as mulheres, ganham o seu sustento
através da economia informal, que não diminui necessariamente com o crescimento
económico. As políticas destinadas ao crescimento do emprego e à redução da pobreza
serão tanto mais eficazes, quanto tiverem em consideração a economia informal. Isso
significa que medidas, como o desenvolvimento de competências, a promoção do
empreendedorismo e a melhoria das condições de trabalho, devem ser concebidas no
intuito de fornecer e produzir impactos na economia informal.
As medidas que facilitam o processo de formalização de empresas e do trabalho devem
produzir emprego mais produtivo e trabalho digno, melhorar a protecção social e reduzir a
pobreza. As políticas necessitam reduzir as barreiras e criar incentivos à formalização,
combatendo as forças que conduzem à informalidade.
O aumento da empregabilidade dos pobres, principalmente das mulheres e dos jovens,
desbloqueia o seu potencial de contribuir para o crescimento.
Promover o emprego das mulheres faz sentido em termos económicos, sociais e
políticos, sendo ainda mais importante em recessões económicas, as quais produzem um
impacto severo sobre as mulheres. Os jovens e as mulheres enfrentam determinadas
barreiras e preconceitos no que concerne ao seu acesso e participação no crescimento
económico, resultando numa subutilização do potencial de crescimento e redução da
pobreza. A sua empregabilidade pode ser promovida através de medidas que abordem
especificamente as suas respectivas limitações e potenciais, conferindo igualmente
particular atenção às actividades onde tenham forte participação no mercado de trabalho.
A produtividade e a empregabilidade das mulheres e dos homens pobres podem ser
igualmente aumentadas através de formação profissional adequada e reconhecida,
fundamentada na educação básica e nas competências de vida. Estes programas devem ser
orientados pela procura, aplicando-se igualmente à economia informal e tornando-se parte
integrante de estratégias educativas e de emprego.
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
Mercados de trabalho em bom funcionamento e um ambiente que permita o
empreendedorismo local são essenciais para aumentar as oportunidades de emprego
para os pobres
Um sólido conhecimento sobre como se estruturam e funcionam os mercados de trabalho é
essencial para a formulação de políticas. Os doadores devem apoiar os esforços dos países em
desenvolvimento que melhoram os conhecimentos e as estatísticas desagregadas por sexo, a fim
de fortalecerem a formulação de políticas com base em evidências, envolvendo outros
stakeholders nesse processo. Uma abordagem de multi-stakeholdersNT, apoiando um
diálogo alargado, é crucial para estabelecer práticas de emprego socialmente responsáveis
e regulamentar os mercados de trabalho, de forma a alcançar os objectivos do Estado, do
empregador e do trabalhador.
As migrações internacionais resultantes dos desequilíbrios do mercado de trabalho
devem ser geridas de forma mais eficaz, através de uma parceria mais sólida entre os
países de origem e de destino, bem como de abordagens mais coerentes para a promoção
de resultados em termos de desenvolvimento, minimizando os efeitos negativos.
Aproveitar o melhor das migrações exige que os países: (i) realizem mais pesquisas e
partilhem as boas práticas, incluindo como gerir o impacto da fuga de cérebros; (ii)
estimulem a entrada de cérebros, através da migração circular ou de retorno; (iii) reduzam
o custo da transferência e melhorem a segurança das remessas; e (iv) fortaleçam a
cooperação com as comunidades da diáspora. As remessas constituem um fluxo de
recursos importante para os países em desenvolvimento e já estão a ser adversamente
afectadas pela recessão global, o que adiciona-se à vulnerabilidade dos países em
desenvolvimento e dos seus cidadãos.
O emprego contribui para a estabilidade e para a recuperação económica de situações
de fragilidade. A criação de emprego a curto prazo constitui um componente essencial de
estratégias pós-conflito, juntamente com investimentos a longo prazo no ambiente
propício para o sector privado.
Implicações para os doadores
Existe uma demanda crescente nos países parceiros e de instituições regionais, como a
União Africana, no sentido de uma maior actuação pública focada na protecção social e no
emprego. Diversos países incorporam estratégias e objectivos destas áreas nos seus
programas de desenvolvimento nacional e de redução da pobreza. Como financiadores,
devemos responder de forma positiva a esta demanda e apoiar estas iniciativas políticas de
desenvolvimento do país.
O apoio por parte dos financiadores destinado aos programas de protecção social deve
prestar assistência financeira adequada e previsível a longo prazo, no sentido de apoiar os
governos parceiros a implementarem programas de protecção social sensíveis ao género e
criando as condições para a sua sustentabilidade em termos políticos e financeiros. Isto é
especialmente importante na situação actual da redução de espaço fiscal e do declínio dos
fluxos financeiros. Esse apoio deve ser prestado através de mecanismos financeiros
coordenados e harmoniosos de suporte às estratégias e programas definidos a nível
nacional. Isso exige:
NT
•
O apoio aos esforços por parte dos países em desenvolvimento no sentido de reunir
o empenho político e os processos políticos necessários para desenvolver e
implementar sistemas de protecção social.
•
O comprometimento com uma parceria a longo prazo, incluindo apoio técnico e
financeiro, a fim de servir de base aos esforços dos países em desenvolvimento na
construção de sistemas de protecção social.
Stakeholders – Pode ser traduzido para português como partes interessadas.
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
•
O investimento nas iniciativas dos países em desenvolvimento para desenvolver e
partilhar conhecimentos sobre a eficaz concepção e implementação de sistemas de
protecção social.
O emprego produtivo e o trabalho digno devem constituir o principal objectivo da
cooperação para o desenvolvimento, que exige o seguinte:
•
Tomar medidas específicas para melhorar o emprego, a produtividade e as condições
de trabalho da economia informal, facilitar a formalização, estimular o
empreendedorismo e promover emprego mais produtivo e digno na economia
formal.
•
Aumentar a participação das mulheres e dos jovens no mercado de trabalho,
combatendo a discriminação, os limites e as barreiras que enfrentam, fortalecendo
medidas para melhorar o acesso à formação profissional orientada pela procura.
•
Apoiar os esforços dos países em desenvolvimento, com vista à melhoria dos
conhecimentos e das estatísticas desagregadas por sexo, a fim de reforçar a
formulação de políticas com base em evidências, envolvendo outros stakeholders
nesse processo.
As nossas acções nestas áreas devem ser adequadas e harmonizadas com a política
nacional, em linha com a Declaração de Paris Sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento
e a Agenda para a Acção de Accra. Devemos empenhar-nos no desenvolvimento de
processos de formulação de políticas no país, bem como nos seus resultados. Devemos
igualmente ajudar os governos a fortalecerem a sua capacidade de implementação,
estimulando o comprometimento efectivo dos stakeholders e facilitando o
empoderamentoNT das pessoas pobres nos processos de formulação de políticas nacionais.
NT
Empowerment – traduzido para português por empoderamento
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
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Protecção Social, Redução da Pobreza e Crescimento em Benefício dos Pobres
Principais Mensagens Políticas
•
A protecção social é um investimento essencial que contribui para o crescimento
económico, tornando o crescimento mais pró-pobres ao passo que reduz
directamente a pobreza.
•
A protecção social pode ser sustentável, inclusive para os países de baixo rendimento,
combatendo a pobreza de forma eficaz.
•
Os doadores podem desempenhar um papel fundamental no seu apoio a iniciativas
nacionais de protecção social, particularmente através da capacitação e de um
financiamento previsível destinado a alavancar as finanças públicas sustentáveis a longo
prazo.
Porquê a protecção social?
Sendo há muito tempo uma ferramenta vital dos países industrializados, a protecção
social tem sido cada vez mais reconhecida como um instrumento essencial para a redução
da pobreza nas nações de baixo e médio rendimento. As Directrizes do CAD sobre a
Redução da Pobreza (OCDE, 2001) reconhecem que as elevadas taxas de crescimento são
necessárias, mas não são suficientes para eliminar definitivamente a pobreza e a
vulnerabilidade, salientando a importância da sustentabilidade, da composição e da
qualidade equitativa do crescimento económico. Uma base de evidências crescente dos
países em desenvolvimento tem documentado o papel da protecção social na eliminação
da pobreza, apoiando o crescimento económico e melhorando a eficácia das estratégias de
crescimento com vista a reduzir a pobreza. A redução da pobreza depende do crescimento
amplo e sustentável, o que por sua vez exige iniciativas complementares, que partilhem os
benefícios económicos e que promovam melhores resultados em termos de
desenvolvimento para os pobres e para os grupos excluídos. As experiências do passado
demonstram igualmente a importância vital da protecção dos mais pobres numa recessão
económica. Existem diferentes dimensões da protecção social, que muitas vezes se
reforçam entre si, como por exemplo, a promoção dos direitos, o desenvolvimento
humano, o crescimento económico, a democracia e a segurança. O Instituto de
Investigação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Social (UNRISD) identifica a
protecção social universal e a igualdade como um dos objectivos centrais da política social
(UNRISD, 2006; Wiman et al., 2007).
A protecção social refere-se às políticas e às medidas que melhoram a capacidade dos
grupos pobres e vulneráveis, de escapar da pobreza, permitindo-lhes realizar uma gestão
mais eficaz dos riscos e dos choques. Esta engloba os instrumentos que limitam a pobreza
e a vulnerabilidade crónica e aquelas induzidas pelo choque (Sabates-Wheeler e Haddad,
2005). A protecção social pode ajudar a promover o empoderamento e a segurança,
melhorando a gestão do risco e facilitando um maior retorno de investimento por parte
dos mais pobres. Apoia o desenvolvimento de capital humano, expandindo as capacidades
dos indivíduos pobres e vulneráveis e ajudando a quebrar a transmissão da pobreza
intergeracional.
Os governos e os doadores nacionais reconhecem cada vez mais a importância das
iniciativas de protecção social em assegurar progressos na consecução dos Objectivos de
Desenvolvimento do Milénio. A protecção social não só combate a pobreza de
rendimentos, mas também providencia um apoio eficaz para os objectivos de
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -
desenvolvimento mais alargados, incluindo melhores resultados em termos de nutrição, de
saúde e de educação. Nos países onde os principais beneficiários das intervenções são as
mulheres, as medidas de protecção podem promover o empoderamento e um maior
equilíbrio nas relações entre homens e mulheres. Os programas de protecção social têm
sido cada vez mais direccionados para aqueles que se encontram afectados pelo VIH e pela
SIDA, incluindo os órfãos e as crianças vulneráveis.
As intervenções da protecção social oferecem vias promissoras para a operacionalização
da Declaração de Paris Sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento (OCDE, 2005)
mediante formas que promovam o crescimento pró-pobres e estratégias de
desenvolvimento nacional e regional, lideradas pelos países. Os múltiplos stakeholders,
incluindo o governo, os financiadores e as organizações da sociedade civil, desempenham
papéis complementares vitais no fornecimento da protecção social, de modo a que esta
chegue às pessoas mais pobres. Em estados e situações humanitárias de grande
fragilidade, a protecção social pode permitir que as pessoas lidem de forma mais eficaz
com o risco e a vulnerabilidade. Pode contribuir para a coesão social de forma a fortalecer o
“contrato” entre os/as cidadãos/ãs e o Estado, promovendo a inclusão social, a integração e
uma maior responsabilidade. Ao contribuir para a construção da nação e para a
solidariedade social, pode providenciar uma base de equilíbrio político e social necessária
no crescimento económico. A protecção social constitui uma forma de investimento para o
crescimento pró-pobres que é sustentável inclusive para os países de baixo rendimento.
No clima económico actual, é cada vez mais reconhecido que a protecção social pode
conferir aos governos e doadores uma ferramenta poderosa para que estes reforcem as
suas respostas aos desafios globais emergentes e aos choques agregados, incluindo as
recentes crises alimentares, petrolíferas e económicas. Tais choques e crises provocam um
impacto mais severo sobre aqueles que têm menos capacidades para os enfrentar. A
protecção social não só ajuda os grupos pobres e vulneráveis a enfrentarem com eficácia,
mas também facilita a realização de ajustamentos para suavizar ou limitar os seus impactos
nos meios de subsistência. Outras ameaças são o VIH, a SIDA e as alterações climáticas. Em
diversos países em desenvolvimento, o VIH e a SIDA têm desgastado os habituais
mecanismos de protecção social, ao mesmo tempo que aumentam o encargo com os
cuidados, fazendo com que os governos implementem respostas de alargamento da
protecção social de reforço às redes tradicionais. As alterações climáticas aumentam os
riscos em relação aos meios de subsistência, particularmente na agricultura, ameaçando a
segurança da saúde, através da alteração dos padrões de doenças. Os governos e os
doadores têm respondido cada vez mais a estes choques e tendências, através da
ampliação de transferências monetárias capazes de recuperar os sustentos e a segurança
alimentar, salvaguardando ao mesmo tempo os resultados a nível do desenvolvimento.
Através do trabalho da sua Rede sobre a Redução da Pobreza (POVNET), o Comité de
Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, desenvolveu esta orientação política destinada
aos financiadores, no sentido de apoiar e melhorar a eficácia do apoio financeiro à
protecção social. Esta nota de orientação fornece o pano de fundo sobre o porquê da
protecção social dever constituir-se como um tema central nas agendas de
desenvolvimento e oferece uma perspectiva geral de como fornecer uma protecção social
mais eficaz, a fim de realizar os diferentes objectivos políticos. Este guia baseia-se em
evidências recentes provenientes de países em desenvolvimento e das lições obtidas a
partir das boas práticas, que resultaram numa série de notas de apoio sobre as boas
práticas e em documentos de política relativamente aos seguintes tópicos: (i) as
transferências sociais e o crescimento nos países pobres, (ii) a protecção social e a
vulnerabilidade ao longo do ciclo da vida, (iii) a protecção social e o empoderamento no
contexto do VIH e da SIDA, (iv) a saúde e a protecção social, (v) as transferências sociais
monetárias, (vi) género e a protecção social, (vii) a economia informal, a protecção social e
o empoderamento, (vii) a protecção social nos Estados fragilizados, (ix) a sustentabilidade
da protecção social, e (ix) as alterações climáticas, a redução do risco de catástrofes e a
protecção social.
Esta orientação política possui ligações conceptuais e práticas com o trabalho sobre o
empoderamento levado a cabo pelo CAD POVNET entre 2009 e 2010. A protecção social é
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PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -10
um instrumento que pode promover um maior empoderamento, o qual por sua vez,
permite que os cidadãos reclamem os seus direitos humanos, incluindo os seus direitos à
protecção social, bem como uma vasta gama de oportunidades, no sentido de participarem
totalmente na vida social, política e económica.
O que é a protecção social?
Diferentes agências e instituições definem a protecção social de diversas formas –
reflectindo diferentes objectivos e abordagens. A protecção social engloba “um
subconjunto de medidas públicas, realizadas pelo Estado ou de forma privada, que
abordam o risco, a vulnerabilidade e a pobreza crónica” (DFID, 2005). O CAD descreve a
protecção social como as medidas públicas que “melhoram a capacidade dos mais pobres
de participar contribuir e beneficiar da vida económica, social e política das suas
comunidades e sociedades” (OCDE, 2007). Algumas definições concentram-se nos
objectivos, enquanto outras salientam os principais instrumentos. Em termos gerais, os
objectivos incluem a eliminação da pobreza, do risco e da vulnerabilidade. No entanto, é
vastamente reconhecido que uma definição consensual ajudaria a contribuir para a
harmonização de políticas e de dados, particularmente no que se refere à medição da
despesa bilateral.
Tabela 1. Componentes da protecção social
Medidas públicas
Medidas privadas
Transferências sociais
Remessas
Seguro social
Seguro privado
Normas mínimas
Normas voluntárias
Serviços sociais
Serviços privados
Outras políticas públicas
…
A Tabela 1 ilustra as iniciativas públicas e privadas que podem constituir os
componentes dos sistemas de protecção social. Ainda que os elementos essenciais variem
significativamente segundo os diferentes enquadramentos da protecção social, a assistência
social, o seguro social e as normas mínimas de trabalho constituem algumas das categorias
de instrumentos mais habitualmente abrangidas por agências, tais como a Organização
Internacional do Trabalho (OIT). A assistência social (incluindo as transferências sociais não
contributivas tanto em dinheiro como em género) faz cada vez mais parte das iniciativas
públicas populares de combate à pobreza extrema, reforçando ao mesmo tempo as
respostas privadas. Os mecanismos dos seguros sociais podem ajudar a corrigir as
deficiências de mercado e alargar de modo mais eficaz o acesso para a inclusão dos mais
pobres. Os governos legislam igualmente normas mínimas de trabalho no local de trabalho
(e mais alargadas) para reduzir os desequilíbrios do poder económico. Por vezes, os
empregadores do sector privado adoptam voluntariamente normas que oferecem uma
protecção social ainda maior.
As definições mais alargadas de protecção social podem incluir os serviços sociais e os
serviços privados, principalmente aqueles que constroem capital humano, como a
educação, a saúde, o saneamento e o desenvolvimento comunitário. Além disso, alguns
enquadramentos consideram uma variedade ainda mais ampla de políticas públicas –
incluindo as políticas macroeconómicas – como componentes da protecção social. A
protecção social encontra-se frequentemente incorporada num enquadramento político e
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -11
social mais abrangente, o qual engloba uma vasta gama de intervenções que ajudam a
incluir e a integrar os pobres e os vulneráveis na sociedade. Um exemplo recente deste tipo
de abordagem é o Quadro de Políticas Sociais da União Africana de 2008.
Tendo em conta as diversas crises, as transferências sociais em dinheiro ou em género
podem ajudar a enfrentar o risco social, reduzindo a vulnerabilidade económica por parte
das famílias pobres. As transferências sociais monetárias (Samson, 2009) têm surgido em
diversos países em desenvolvimento como um instrumento fundamental de protecção
social, com vista a limitar a pobreza e a vulnerabilidade. As transferências sociais
monetárias podem ser definidas como pagamentos regulares em dinheiro, não
contributivos, concedidos aos indivíduos ou às famílias por parte de organizações
governamentais ou não governamentais, com o objectivo de diminuir a pobreza crónica ou
induzida pelo choque. Estas podem incluir pensões, abonos de família, subsídios por
invalidez e redes de segurança. Cada vez mais evidências sugerem que as transferências de
renda podem contribuir para o crescimento em benefício dos pobres a longo prazo,
constituindo uma ferramenta eficaz de gestão do risco, que apoia o desenvolvimento de
capital humano e o empoderamento das famílias pobres para saírem da pobreza (Scott,
2009). Os instrumentos de protecção social não contributivos constituem os tipos de
intervenções mais importantes para apoiar os trabalhadores vulneráveis do sector
informal.
A protecção social na área da saúde promove igualmente uma maior igualdade através
de instrumentos que têm como objectivo remover as barreiras financeiras que impedem o
acesso das pessoas aos serviços de saúde, protegendo-as igualmente dos efeitos
empobrecedores resultantes das despesas médicas. Os mecanismos de seguro social de
saúde permitem uma melhor “partilha dos riscos e centralização dos riscos dos recursos
financeiros por parte de uma sociedade, aumentando assim o montante do pré-pagamento
e reduzindo a dependência dos pagamentos directos.” (Hormansdörfer, 2009).
Em contextos de Estados fragilizados e no sentido de limitar os desafios das alterações
climáticas e de reduzir o risco de catástrofes, existe uma necessidade ainda maior de
flexibilidade na concepção dos diferentes tipos de instrumentos de protecção social, como
os seguros relacionados com o clima, as transferências monetárias indirectas (por exemplo,
vales e senhas de refeição) e transferências de activos (Davies, Oswald e Mitchell, 2009).
Reduzir a pobreza e a vulnerabilidade
A CAD-POVNET concentra-se nas múltiplas dimensões da pobreza, sendo a
vulnerabilidade um dos seus aspectos principais (OCDE, 2001). A vulnerabilidade reflecte a
exposição de uma pessoa pobre a choques (ou a “eventos adversos”), que ameaçam o seu
bem-estar, acima e para além da sua capacidade de enfrentar e gerir a desvantagem do
risco. Uma pessoa com poucas capacidades ou recursos pode ser altamente vulnerável,
mesmo perante uma situação de risco moderado, enquanto um indivíduo munido dos
recursos adequados pode enfrentar riscos substanciais sem uma vulnerabilidade
significativa.
Principais conceitos desta declaração política
•
•
•
•
Os eventos adversos constituem possíveis situações que podem afectar de forma adversa o bemestar das pessoas.
O risco é a probabilidade ou a possibilidade de um evento adverso vir a ocorrer.
O choque refere-se ao impacto produzido nas pessoas perante a ocorrência de um evento adverso.
A vulnerabilidade é uma medida de exposição aos choques perante os quais as pessoas possuem
poucas capacidades para gerir os impactos negativos resultantes.
Fonte: Sabates-Wheeler e Haddad (2005); Krech (2007)
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -12
O risco e a vulnerabilidade contribuem para a pobreza e o fracasso do crescimento. Os
choques, como as catástrofes naturais, a recessão económica, o VIH e a SIDA, os conflitos
militares e as tragédias pessoais podem destruir o sustento das pessoas e interromper a
provisão de alimentos, a educação e os cuidados de saúde de que as crianças necessitam
para evitar uma vida de pobreza crónica (Krech et al., 2007; Voipio, 2007; Samson, 2007;
Orero et al., 2006). Além disso, não é só o impacto directo dos choques que prejudica o
bem-estar das pessoas pobres e vulneráveis. A possibilidade da existência de choques gera
os riscos - e os homens e as mulheres pobres têm de adquirir mecanismos de
enfrentamento para poderem sobreviver. Sem uma protecção social eficaz, as pessoas
mais pobres desenvolvem muitas vezes estratégias de sobrevivência negativas,
perpetuando a sua condição de pobreza. Por exemplo, as famílias mais pobres em que o
principal sustento da família é afectado pelo VIH e pela SIDA têm maior probabilidade de
recorrer a estratégias de recuperação irreversíveis, incluindo a venda de propriedades ou
de animais, ou a retirada das crianças da escola. No intuito de reduzir a sua vulnerabilidade
aos riscos incontroláveis, muitas vezes as famílias pobres integram-se em actividades
económicas de baixa produtividade e rendimento, apenas porque são menos arriscadas do
que as alternativas de maior produtividade/rentabilidade. Por exemplo, os agricultores
pobres podem adoptar variedades de colheitas mais seguras e menos produtivas, ajudando
a prevenir um resvalamento para uma miséria absoluta, mas deixando escapar igualmente
oportunidades promissoras de poderem sair da pobreza (Krech et al., 2007; Voipio, 2007;
Samson, 2007; Dercon, 2005a; Dercon et al., 2005b). Como resultado, a vulnerabilidade à
pobreza constitui um grande travão ao desenvolvimento humano e económico. Em
particular, a falta de mecanismos rigorosos de gestão do risco constitui uma grande
barreira às contribuições por parte dos pobres para o processo de crescimento.
A vulnerabilidade é uma causa, um sintoma e parte integrante da pobreza crónica
(Prowse, 2003). Os riscos e os choques podem descapitalizar os pobres, aprisionado-os em
posições empobrecidas, das quais não conseguem fugir (Carter et al., 2004). O risco pode
aumentar a persistência da pobreza, criando inclusivamente armadilhas de pobreza
(Dercon, 2004). Nos países em desenvolvimento, a doença constitui uma das causas mais
frequentes da pobreza. Por sua vez, a pobreza é um dos maiores riscos para a saúde.
Combater os riscos e a vulnerabilidade
Reduzir a pobreza e a vulnerabilidade é essencial para o crescimento em benefício dos
pobres, principalmente nas sociedades onde a maioria das pessoas é pobre. A protecção
social não é apenas um custo; é um investimento que as sociedades não se podem dar ao
luxo de não realizar. O retorno económico e social da protecção social é bastante elevado não só em termos de política e de igualdade social, mas também em temos de crescimento
e de redução multidimensional da pobreza. A protecção social ajuda as pessoas pobres a
manterem e a acumularem bens e a adaptarem-se às alterações das circunstâncias. Em
particular, as reduções do risco resultantes ajudam a estimular o crescimento, encorajando
as pessoas a integrarem-se em actividades mais arriscadas/lucrativas. A redução e a gestão
do risco permitem igualmente que as pessoas evitem recair em estratégias de
enfrentamento que possam vir a empobrecê-las de forma irreversível. A participação de
milhões de pessoas pobres no processo de crescimento como agentes activos é benéfica
para essas pessoas, para a economia nacional; e as medidas de protecção social promovem
este objectivo.
A protecção social é um investimento essencial que torna o crescimento mais benéfico para
os pobres.
O crescimento em benefício dos pobres melhora a capacidade das mulheres e dos
homens pobres de participarem, contribuírem e beneficiarem do crescimento. O
crescimento em benefício dos pobres expande igualmente a capacidade do Estado no
fornecimento de serviços e transferências financiadas pelos impostos, incluindo a
protecção social (Voipio, 2006; van Ginneken, 2005; OCDE, 2004).
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -13
Protecção social – caminhos em direcção ao crescimento pró-pobres
Uma crescente base de evidências demonstra que a protecção social apoia o
crescimento em benefício dos pobres. Os políticos não enfrentam necessariamente um
dilema entre a protecção social e os objectivos de crescimento – em vez disso, têm a
oportunidade de construir um ciclo virtuoso em que o aumento de igualdade promove o
crescimento, apoiando assim novas melhorias em termos de igualdade. Existem pelo
menos cinco vias através das quais a protecção social promove o crescimento em benefício
dos pobres. A maioria delas funciona através do aumento da eficácia económica global –
através de políticas e estratégias mais eficientes, de uma melhor distribuição de recursos e
de um aproveitamento mais eficaz da capacidade económica. As vias podem ser agrupadas
nas cinco categorias seguintes: (a) investimento em capital humano, (b) gestão do risco, (c)
empoderamento e meios de subsistência, (d) estratégia macroeconómica em benefício dos
pobres e (e) coesão social e consolidação da nação.
Investimento em capital humano
A protecção social aumenta o acesso aos serviços públicos e o investimento no capital
humano, particularmente na saúde e na educação, ajuda a aumentar a produtividade e
apoia a participação dos pobres nos mercados de trabalho. Estudos realizados na África do
Sul e na América Latina documentam repetidamente melhorias significativas nos
resultados da saúde e da educação, particularmente como resposta aos programas de
transferências monetárias condicionadas e incondicionadas e às iniciativas sociais de saúde
(Adato, 2007; Samson et al., 2006a; Samson et al., 2004). Os abonos de família
(particularmente as transferências monetárias) e os pacotes de assistência escolar
melhoram a assiduidade escolar, sendo que a educação constitui o bem de prevenção mais
eficaz contra o VIH (OCDE, 2009e). As transferências monetárias iniciadas em países com
elevada prevalência de VIH (Zâmbia e Malawi) reduziram de forma bem sucedida a pobreza
nas famílias afectadas pelo VIH e pela SIDA (UNICEF ESARO, 2007; Schubert et al., 2007). O
Subsídio de Apoio à Criança da África do Sul promove a sustentabilidade, melhora a
nutrição e facilita o acesso à educação. (Aguero et al., 2006; Samson et al., 2004; Samson,
2007). A protecção social pode impedir algumas das piores consequências da pobreza – a
transmissão da pobreza ao longo da vida para as crianças.
A protecção social melhora directamente a situação de saúde das pessoas, contribuindo
por sua vez para a promoção do crescimento económico (Sachs, 2002; Gyimah-Brempong
and Wilson, 2004; Bloom et al., 2004). Um aumento de dez por cento na esperança de vida
adiciona aproximadamente entre 0,3 e 0,4 pontos percentuais às taxas de crescimento anuais de
rendimento per capita (OMS, 2001). Estes resultados de capital humano constituem a base
para um crescimento a longo prazo em benefício dos pobres.
Gestão do risco
A protecção social permite que as pessoas pobres protejam a si próprias e os seus bens
contra situações de choque, permitindo-lhes defenderem o seu potencial de geração de
rendimentos a longo prazo e realizarem novos investimentos. As secas na Etiópia
reduziram significativamente o rendimento das famílias durante 15 anos (Dercon, 2004). A
protecção social permite que as famílias resistam a medidas desesperadas, reduzindo a
vulnerabilidade futura. O risco associado às empobrecedoras despesas de saúde na China
rural afectou de forma adversa a migração laboral e as decisões de inscrição escolar das
famílias (Jalan e Ravallion, 2001). A protecção social na área da saúde previne o
empobrecimento resultante de despesas de saúde catastróficas, protegendo
consequentemente os bens produtivos (Hormansdörfer, 2009). Se forem realizadas
transferências monetárias adequadas que protejam a subsistência imediata dos
agricultores, estes terão menos probabilidades de vender os animais dos quais depende a
sua futura prosperidade. Os agricultores protegidos pelo Programa de Garantia de Emprego
de Maharashtra, na Índia, investem em maiores variedades produtivas do que os
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -14
agricultores dos estados vizinhos. A melhoria da gestão do risco apoia o crescimento a
longo prazo em benefício dos pobres.
Empoderamento e meios de subsistência
Os programas de protecção social combatem a discriminação e desbloqueiam o
potencial económico. No Bangladesh, no Brasil e na África do Sul, as transferências
concedidas às mulheres produziram um impacto positivo na frequência escolar,
principalmente por parte das raparigas (Samson et al., 2004; 2006b). Aumentar os recursos
nas mãos das mulheres melhora o seu empoderamento, a sobrevivência das crianças, a sua
condição nutricional, bem como a sua frequência escolar (UNICEF, 2007). ― “Quando as
mulheres são saudáveis, educadas e livres de aproveitarem as oportunidades da vida, as
crianças prosperam igualmente. Nas famílias em que as mulheres são as principais
decisoras, a proporção dos recursos prestados às crianças é muito maior do que naquelas
onde as mulheres têm um papel menos decisivo. (HelpAge International, 2006)
Consequentemente, a pessoa que controla as transferências monetárias a nível familiar é
crucial em termos de atenuação da SIDA e da pobreza, de sobrevivência infantil e de
empoderamento das mulheres e das crianças.” (Nolan, 2009).
A protecção social apoia a participação dos pobres nos mercados de trabalho,
contribuindo para objectivos mais vastos em termos de emprego e de empoderamento.
Muitas vezes, a procura de trabalho é dispendiosa e arriscada. Na África do Sul, os
trabalhadores de famílias que recebem transferências sociais esforçam-se mais por
encontrar trabalho, comparativamente àqueles de famílias que não recebem – como
resultado, são mais bem sucedidos em encontrar um emprego. O impacto das
transferências monetárias sobre a actividade das mulheres no mercado de trabalho é cerca
do dobro em relação à dos homens. (Samson et al., 2004; Samson e Williams, 2007). A
protecção social na saúde aumenta a produtividade no trabalho, melhorando a situação de
saúde das pessoas e substituindo mecanismos ineficazes para lidar com o risco,
promovendo por sua vez o crescimento económico e do trabalho (Hormansdörfer, 2009).
Existe uma necessidade de compreender melhor em que medida é que uma protecção
social mais eficaz para os trabalhadores da economia informal pode promover o acesso a
um trabalho digno e sustentável (Lund, 2007).
Uma crescente base de evidências demonstra em que medida as intervenções de
protecção social apoiam as actividades de emprego e de empreendedorismo. Os
participantes no projecto-piloto financeiro da Zâmbia utilizam uma percentagem
significativa dos benefícios para contratar trabalhadores, por exemplo, para cultivar os
terrenos em volta das suas casas, multiplicando consequentemente o valor das
transferências sociais, criando ao mesmo tempo postos de trabalho para a juventude local
(Tembo et al., 2008). O programa de transferências sociais Oportunidades (antigamente
denominado Progresa) do México está associado aos impactos económicos locais que
melhoram o consumo, a acumulação de bens e o emprego de forma alargada no seio das
comunidades — tanto para participantes no programa como para os não participantes
(Barrientos e Sabates-Wheeler, 2006). Os participantes no Oportunidades investem uma
percentagem das suas transferências sociais em bens produtivos, tendo maiores
probabilidades de se integrarem em actividades empreendedoras, melhorando o seu
potencial de auto-suficiência sustentável (Gertler et al., 2005). As evidências dos
programas de protecção social bem concebidos revelam que estes minimizam o potencial
de risco moral. A combinação de políticas de protecção social e de mercado de trabalho
pode produzir um ciclo virtuoso: as medidas de protecção social ajudam a aumentar a
empregabilidade dos pobres e os mercados de trabalho mais abertos aos pobres
aumentam a sua participação e remuneração. As evidências revelam que a protecção social
promove o desenvolvimento e não a dependência.
A protecção social expande directamente os bens e as capacidades das pessoas pobres,
melhorando de forma mais abrangente o seu bem-estar e as suas actividades económicas.
A protecção social permite que as mulheres e os homens pobres e vulneráveis mobilizem
recursos de forma a munirem melhor as instituições públicas, no sentido de facilitarem a
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -15
sua inclusão mais igualitária na sociedade e na economia (Banco Mundial, 2002). Os
trabalhadores informais da África do Sul conseguiram organizar-se em torno da protecção
social – com resultados mistos, mas demonstrando o potencial de empoderamento entre
os trabalhadores, inclusivamente daqueles que trabalham na economia informal (Lund,
2007).
A protecção social promove o empoderamento e o crescimento, melhorando o poder
de negociação dos trabalhadores, dos pequenos agricultores e dos micro-empresários no
mercado de trabalho. Os trabalhadores que possuem uma melhor posição quando
desempregados (conferida pela protecção social) podem procurar um emprego que
beneficie mais eficazmente das suas capacidades, em vez de aceitarem o primeiro trabalho
que aparece. Proceder desta forma aumenta a eficácia do mercado de trabalho –
ajustando os trabalhadores de forma mais eficaz à posições de maior produtividade e que
aufiram salários mais elevados, reduzindo por conseguinte o sub-emprego. Os produtores
em pequena escala com acesso aos benefícios de protecção social são menos forçados a
vender produtos com prejuízo para poderem sobreviver – como em épocas de colheita em
que as saturações temporárias dos mercados alimentares podem deprimir severamente os
preços. Os participantes de um dos programas de transferências sociais do Malawi foram
potencializados pelos recursos a investirem nas suas próprias terras durante a época de
plantação, em vez de dependerem do trabalho sazonal para a sua sobrevivência imediata
(Cromwell e Harnett, 2000). A protecção social permite que os pobres se integrem no
sistema de mercado em maior nível de igualdade, melhorando a sua eficiência e
legitimidade.
Estratégia macroeconómica pró-pobres
A protecção social pode gerar benefícios para aqueles grupos que poderiam ser
prejudicados por elementos específicos de uma estratégia de crescimento pró pobres,
providenciando uma função de equilíbrio que pode aliciar o apoio dos stakeholders para as
reformas necessárias para sustentar o crescimento a longo prazo. Por exemplo, os
sindicatos do Nepal identificaram a protecção social eficaz como um pré-requisito para as
reformas necessárias do mercado de trabalho, cuja combinação melhoraria a igualdade e o
crescimento. As iniciativas de transferências monetárias compensaram os pobres pelos
subsídios de preços reduzidos no México e na Indonésia. A Bolívia implementou um
sistema de pensão social que utiliza as receitas provenientes da privatização de empresas
públicas (Birdsall e Nellis, 2002). Normalmente, a protecção social aumenta o impacto
positivo do crescimento na redução da pobreza.
A protecção social estimula a procura de bens e serviços locais, fomentando resultados
de crescimento a curto prazo. Na Zâmbia, 80% das transferências sociais são dispendidas
em bens adquiridos localmente, apoiando as empresas das zonas rurais. Na África do Sul, a
redistribuição do poder de compra dos grupos de elevados rendimentos para os grupos de
baixos rendimentos transfere a composição da despesa nacional das importações para os
bens de consumo local, aumentando as poupanças (ao melhorar a balança comercial) e
apoiando o crescimento económico (Samson et al., 2004). Uma análise matricial realizada
às contas sociais do programa de Transferências Monetárias de Emergência de Dowa
(DECT), no Malawi, descobriu impactos multiplicadores dos pagamentos, que geram
benefícios alargados a toda a comunidade (Davies e Davis, 2007; Davies et al., 2007;
Davies, 2007). Na Namíbia, o poder de compra fiável criado pelas pensões sociais apoia o
desenvolvimento dos mercados locais e revitaliza a actividade económica local (Cichon e
Knop, 2003). No entanto, o impacto macroeconómico para um determinado país
dependerá dos padrões de procura existentes entre os grupos de rendimentos e da forma
como as transferências sociais são financiadas.
Coesão social e consolidação da nação
A protecção social ajuda a criar um Estado eficaz e seguro, promovendo o crescimento
através do aumento de coesão social e de um sentido de cidadania, bem como da redução
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -16
de conflitos (Samson et al., 2002; Bourguignon et al., 2004; DFID, 2005). Por exemplo, a
pensão social nas Maurícias contribuiu para a coesão social necessária para apoiar a
transição de uma economia vulnerável do tipo mono-colheita, com elevadas taxas de
pobreza, para um país de elevado crescimento, com as taxas de pobreza mais reduzidas da
África (Roy e Arvind, 2001). Da mesma forma, a pensão social do Botsuana proporciona o
mecanismo mais eficaz do governo para a eliminação da pobreza, apoiando a estabilidade
social que estimula as elevadas taxas de investimento necessárias para conduzir o mais
rápido crescimento económico de África das últimas três décadas. Um ambiente seguro e
previsível é essencial para estimular os indivíduos a trabalharem e investirem, incluindo os
investidores estrangeiros.
Como fornecer protecção social
Cabe ao Estado o principal papel de providenciar um enquadramento que permita
fornecer protecção social, reforçando assim um contrato social que o legitima e fortalece.
A natureza pública das intervenções da protecção social contribui para os objectivos de
consolidação estatal, fortalecendo o contrato entre o Estado e o cidadão e estimulando a
coesão social. Em Estados fragilizados, a protecção social pode ajudar a fortalecer a
legitimidade do Estado ao permitir que este partilhe as responsabilidades de garantir a
sobrevivência básica dos seus cidadãos, contribuindo assim para reduzir a fragilidade
política (Harvey, 2009). No Nepal, a protecção social encontra-se na agenda para ajudar a
consolidar o processo de paz, como a primeira etapa da consolidação estatal. As
transferências monetárias provêem um dividendo da paz visível e imediato que alcança de
forma flexível os mais pobres, permitindo-lhes arriscar numa economia que apoia a coesão
social e política, equilibrando ao mesmo tempo os custos das reformas económicas
necessárias. No entanto, existe uma necessidade de ser pragmático ao trabalhar com uma
série de actores intervenientes. Em diversos países, o Estado estabelece um
enquadramento para definir a integração eficaz de actores não estatais – particularmente
de organizações não governamentais e do sector privado – para executar acções essenciais
em termos de protecção social. Por exemplo, as parcerias com o sector privado e com a
sociedade civil do Quénia têm aumentado a capacidade de execução do governo,
melhorando ao mesmo tempo a sua responsabilização.
A protecção social pode ser acessível, incluindo para os países de baixo rendimento, e
combate a pobreza de forma eficaz.
O financiamento constitui um dos principais desafios para a execução de sistemas de
protecção social, particularmente nos países com baixos rendimentos. A despesa real com
os sistemas de protecção social varia significativamente entre os países. A vontade política,
a disponibilização de recursos e a prioritização política influenciam o montante dispendido
nas iniciativas associadas à área. A sustentabilidade é largamente uma questão de
prioritização política – a qual depende da vontade política para realizar as necessárias
compensações (Hagemejer e Behrendt, 2009).
As recentes evidências revelam que mesmo os países de baixo rendimento podem se
proporcionar pelo menos os pacotes básicos de protecção social (Hagemejer e Behrendt,
2009). A OIT tem realizado um exercício de custos que quantifica os custos de um pacote
básico de protecção social sob uma série de cenários alternativos (Hagemejer e Behrendt,
2009). O cenário de base inclui uma modesta pensão social universal, subsídios para
pessoas com deficiência e abonos de família. A OIT documentou a sustentabilidade deste
pacote, inclusivamente para países de baixo rendimento (Pal et al., 2005; van Ginneken,
2005). Os custos podem ser controlados, começando por um programa limitado e
ampliando-o à medida que o impacto é demonstrado e que os recursos disponíveis vão
aumentando. Globalmente, a análise das dimensões da sustentabilidade alargada e do
espaço fiscal para a protecção social nos países de baixo rendimento precisa ser reforçada,
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -17
incluindo a avaliação da despesa actual com a protecção social e as fontes de
financiamento existentes.
Numa situação ideal, diferentes mecanismos de financiamento devem complementarse entre si, como por exemplo, o micro-seguro de saúde pode servir aos trabalhadores
pobres e informais, mas normalmente, os mais pobres exigem abordagens sociais na área
da saúde financiadas pelos impostos.
A protecção social deve basear-se nos direitos e concentrar-se no empoderamento e no combate
às desigualdades sociais ao longo do ciclo de vida.
Uma abordagem baseada nos direitos e na transformação da protecção social reforça o
empoderamento, garantindo que os grupos vulneráveis possuam a capacidade para
beneficiarem e contribuírem para o crescimento, participando totalmente na sociedade.
Em diversos países, os principais beneficiários são as mulheres, contribuindo para reduzir
as disparidades de género e promovendo o empoderamento e melhores resultados em
termos de desenvolvimento humano para as raparigas (Thakur, Arnold e Johnson, 2009).
As abordagens de protecção social baseadas nos direitos que combatem as desigualdades
sociais reforçam os compromissos de não discriminação e apoiam os esforços humanitários
nos Estados fragilizados (Harvey, 2009).
Um pacote integrado de instrumentos de protecção social, desenvolvido para reflectir
os diversos tipos de vulnerabilidades relacionadas com as diferentes idades e outras etapas
da vida podem contribuir de forma significativa para quebrar a transmissão intergeracional
da pobreza (Baldwin, Orero et al., 2006). As estratégias nacionais devem adoptar uma
“abordagem do ciclo de vida”, desde o planeamento até à implementação, identificando
oportunidades em diferentes etapas da vida, produzindo resultados em cascata, à medida
que as intervenções subsequentes reforçam os impactos das anteriores iniciativas de
protecção social. As estratégias que combatem a vulnerabilidade ao longo do ciclo da vida
e que têm como objectivo quebrar a transmissão intergeracional da pobreza podem
maximizar o potencial transformador da protecção social (Walker, 2009).
A desigualdade das relações de poder na sociedade pode fomentar instituições estatais
que falham ao fornecerem aos pobres igualdade de protecção e de benefícios. Uma
abordagem de protecção social com base nos direitos reforça o empoderamento,
garantindo que os pobres possuam as capacidades básicas necessárias para beneficiarem e
contribuírem para o crescimento económico, bem como para a participação completa na
sociedade. O empoderamento das instituições da sociedade civil é uma forma de fortalecer
a voz dos pobres, motiva os governos a introduzirem mecanismos de protecção social e
torna as instituições estatais mais responsabilizadas pela provisão de protecção e de
benefícios justos.
Sistemas de protecção social eficazes exigem um planeamento a longo prazo, bem como
estratégias e um compromisso político devidamente estabelecidos no quadro legislativo
e/ou constitucional do país.
O compromisso político a longo prazo e a boa governação são essenciais para a eficácia
dos sistemas de protecção social, no sentido de eliminarem a vulnerabilidade e a exclusão
de forma sustentável ao longo do ciclo de vida. Muitas vezes, as iniciativas bem sucedidas
de protecção social dependem de políticas empenhadas ao mais elevado nível.
Construir a vontade e comprometimento políticos necessários constitui um desafio
para os países em desenvolvimento que possuem pouca experiência em termos de
protecção social. O empoderamento das instituições da sociedade civil, tais como as
organizações de mulheres, de trabalhadores, de agricultores ou de pequenas empresas
pode amplificar a voz das pessoas pobres, motivando o desenvolvimento de políticas e de
reformas. A mobilização da sociedade civil constituiu uma força fundamental para apoiar a
triplicação das despesas com a protecção social na África do Sul entre 2001 e 2007 (Samson
et al., 2007). A escolha adequada das intervenções pode igualmente suscitar um maior
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -18
apoio político. O aumento de programas de benefícios universais pode aliar as classes
médias às mulheres e homens pobres, gerando o apoio político necessário. Pequenos
projectos-piloto combinados com a adequada supervisão e avaliação podem igualmente
produzir as necessárias bases de evidências de que os políticos e os eleitores necessitam
para justificarem o seu apoio político aos programas nacionais integrados. Processos
políticos mais transparentes e baseados nas evidências que incluam o alargamento do
diálogo social e uma maior participação local podem tornar o Estado mais responsável
perante as mulheres e os homens pobres.
A concepção e a implementação devem reflectir o contexto social e político do país.
Não existe um projecto geral para intervenções de protecção social bem sucedidas.
Uma política de protecção social eficaz deve ser enraizada num contexto específico de uma
sociedade, tendo em conta factores, como a dinâmica da pobreza, as características
demográficas, a situação económica prevalecente, a estrutura do mercado de trabalho, o
grau de urbanização, os valores culturais e o consenso societário (Hormansdörfer, 2009).
Características de concepção que funcionam bem em determinado país ou região podem
não ser adequadas em outro local. O sucesso depende ainda mais de em que medida os
sistemas se encontram devidamente implementados, o que por sua vez depende
substancialmente da capacidade administrativa de um país.
Para promover a sustentabilidade e a eficácia, é importante conceber e implementar
programas que se possam ajustar com flexibilidade às alterações demográficas e
económicas, bem como a outro tipo de choques e pressões. Por exemplo, existe uma
crescente necessidade de melhorar o conhecimento sobre o papel da protecção social no
combate à vulnerabilidade das pessoas pobres, em contexto de recessão económica, de
volatilidade dos preços mundiais dos alimentos e dos combustíveis e de alterações
climáticas (Davies, Oswald e Mitchell, 2009). A concepção de características flexíveis
permite uma melhor adaptação aos choques inesperados e à alteração da dinâmica da
pobreza, bem como à antecipação ou à má interpretação das características do país. Em
particular, a concepção adequada de intervenções formais deve ter em atenção o papel
das instituições informais, a fim de fortalecer a protecção social, em vez de questionar os
mecanismos tradicionais.
Uma protecção social eficaz exige uma combinação abrangente de instrumentos que
abordem de forma adequada a cobertura e a identificação de destinatários.
Um dos principais desafios e determinantes do sucesso dos programas de protecção
social consiste na distribuição eficaz dos benefícios sociais, que, por sua vez, exige um
abrangente conjunto de instrumentos que aborde de modo adequado a cobertura e a
identificação de destinatários.
É necessária uma combinação abrangente de instrumentos de protecção social para se
abordar de forma eficaz a vulnerabilidade ao longo do ciclo de vida. Um grupo nuclear de
instrumentos presta apoio em etapas críticas do ciclo de vida, incluindo os abonos de
família, as pensões sociais e as transferências para as pessoas com deficiência. Um segundo
conjunto de intervenções é vital para quebrar a transmissão intergeracional da pobreza,
particularmente através do desenvolvimento de capital humano. Embora estes
instrumentos possam sobrepor-se ao primeiro grupo, incluem igualmente as isenções de
taxas, o seguro social de saúde e os serviços sociais. Um terceiro conjunto de intervenções
tem como objectivo prevenir que as famílias vulneráveis se afundem ainda mais na
pobreza, sempre que enfrentam choques relacionados com mudanças do ciclo de vida. Os
instrumentos incluem o seguro de desemprego e outros regimes contributivos, os
trabalhos públicos, bem como algumas das medidas dos dois primeiros grupos (Walker,
2009).
Muitas das pesquisas que têm sido realizadas sobre o impacto da protecção social
concentraram-se nos beneficiários, embora se possua muito menos conhecimentos sobre
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -19
aqueles que permanecem excluídos. Estes podem incluir os mais vulneráveis, que muitas
vezes se encontram geograficamente ou socialmente isolados, como aqueles que estão em
zonas remotas, ou as crianças que não possuem acesso a profissionais de saúde (Walker,
2009). Determinados tipos de instrumentos podem excluir os mais pobres através da sua
concepção. Os programas condicionados podem excluir aqueles que vivem em zonas
remotas e que não têm acesso aos serviços necessários para cumprir as exigências do
programa (Samson, 2009). O micro-seguro de saúde pode servir aos trabalhadores pobres
e informais, mas normalmente, os mais pobres exigem abordagens sociais de saúde
financiadas pelos impostos. Diferentes mecanismos devem complementar-se entre si, a fim
de proporcionar a cobertura mais abrangente possível (Hormansdörfer, 2009).
A identificação de destinatários ou focalização constitui o meio de identificação dos
membros da sociedade que devem receber um determinado bem ou benefício, como as
transferências sociais (por exemplo, um abono de família ou uma pensão social). Por
exemplo, as transferências podem ser direccionadas com base na área geográfica, no sexo,
na idade, na incapacidade, na dimensão familiar ou noutros indicadores semelhantes de
pobreza. As transferências não direccionadas podem ser concedidas através do mercado
(por exemplo, os subsídios), ou como transferências incondicionais. A escolha do sistema
de identificação de destinatários tem um impacto sobre o grau de redução da pobreza e da
desigualdade (por exemplo, a desigualdade de género) num país e em que medida é que os
recursos são utilizados de forma eficaz e eficiente em termos de custos.
Os programas focados em um grupo de destinatários específico têm o efeito de limitar
o número de beneficiários e reduzir os custos, embora possam igualmente receber menos
apoio político, pois podem ser mais facilmente encarados como um subsídio para poucos,
em vez de um investimento social que possa vir a beneficiar muitos. (Walker, 2009). Os
programas universais têm maior probabilidade de ser encarados como um direito em que
os benefícios são sentidos nos diferentes sectores da sociedade, tendo como consequência
o facto de serem menos vulneráveis às alterações políticas ou aos choques económicos que
podem conduzir à erosão dos programas baseados em avaliação de recursos dirigidos a
uma minoria excluída em termos políticos (Cornia and Steward, 1993).1 Os programas
focados na vulnerabilidade são mais propensos à corrupção do que os programas de
focados em um grupo de destinatários específico , nos quais os critérios de elegibilidade
(como por exemplo, a idade) são mais transparentes e mais facilmente verificáveis do que
num programa baseado na avaliação de recursos (Walker, 2009).
Em países muito pobres, onde a informação sobre os beneficiários é de confiança e de
cobertura limitadas, e em que a capacidade administrativa para implementar mecanismos
de focalização, muitas vezes complexos, pode ser limitada, as dificuldades no processo de
identificação de destinatários podem ser particularmente significativas. Os erros na
identificação de destinatários podem pôr em causa a eficácia e a credibilidade e aumentar
o custo dos programas de protecção social. É necessário um melhor entendimento sobre os
potenciais benefícios da focalização (por exemplo, os abonos de família universais e as
pensões sociais universais) que, quando comparados com a focalização segundo o grau de
pobreza, a comunidade ou por zona geográfica, podem ser menos dispendiosos de
administrar, mais aceitáveis em termos políticos e mais eficazes em termos de alcance dos
homens e mulheres muito pobres.
Ao mesmo tempo, a tomada de decisão sobre as diversas opções de focalização é
muitas vezes influenciada por complexos factores políticos e técnicos. Os programas de
benefícios com uma base mais ampla podem unir as classes médias aos pobres. Os
programas universais têm maior probabilidade de ser encarados como um direito em que
os benefícios são sentidos ao longo de diferentes sectores da sociedade, tendo como
consequência a sua menor vulnerabilidade às alterações políticas ou aos choques
económicos. No entanto, em alguns países, a focalização tem-se tornado um ponto de
venda político, demonstrando aos contribuintes que o programa é eficaz em termos de
custos.
Os mecanismos de focalização têm como objectivo minimizar o custo dos programas,
concentrando os recursos de protecção social nas famílias mais pobres, embora por vezes,
a focalização tenha o efeito contrário ao desejado. Num estudo realizado pelo Banco
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -20
Mundial sobre a focalização, mais de 25% dos programas avaliados tiveram resultados
regressivos - uma abordagem universal teria distribuído uma maior percentagem de
benefícios aos pobres (Coady et al., 2004). Além disso, a focalização impõe custos ao
governo e aos participantes do programa. Os custos mais directos são administrativos –
custos burocráticos para avaliar os recursos dos candidatos ao programa, bem como custos
para reavaliar os participantes numa base contínua. Para além deste custo governamental,
existem custos privados nos quais os candidatos incorrem quanto se candidatam aos
benefícios – custos em termos de tempo e de transporte para deslocação até aos
respectivos gabinetes governamentais, as filas de espera e as taxas (e por vezes os
subornos) necessárias para a documentação exigida.2 O estudo do Banco Mundial
encontrou provas de que as questões relacionadas com a implementação eram mais
determinantes para o sucesso dos resultados do que os factores de concepção.3
A base de evidências sobre abordagens de focalização adequadas continua a evoluir,
sendo que os elementos eficazes de concepção dependem fundamentalmente do contexto
social e político de um país. Uma capacidade de governação reduzida, elevadas taxas de
pobreza e grandes sectores informais tendem a indicar abordagens mais universais ou,
pelo menos, baseadas em categorias – tendo em conta que os custos de uma focalização
pesada serão provavelmente elevados e os benefícios reduzidos. Os factores políticos são
frequentemente importantes para a decisão de focalização. A mobilização de sólidas
evidências pode apoiar a adequada concepção e implementação.
Da mesma forma, os governos e os doadores reconhecem cada vez mais a importância
da evidência para informar questões fundamentais relacionadas com a concepção, tais
como a decisão de condicionar as transferências sociais ao cumprimento dos requisitos
comportamentais – como exigir que os participantes no programa assegurem a frequência
escolar por parte das crianças da família ou que as submetam ao plano de vacinação.
Embora um vasto conjunto de estudos de avaliação documentem o forte impacto dos
programas das transferências sociais que exigem que estas condicionalidades (muitas vezes
denominadas “transferências monetárias condicionadas”), poucas evidências demonstram
que os próprios condicionalismos – e as penalizações associadas – tenham qualquer
impacto sobre os resultados positivos observados (Banco Mundial, 2006). Tendo em conta
que os condicionalismos podem ser dispendiosos e potencialmente colocar em causa os
objectivos da protecção social, é fundamental construir uma base de evidências mais
adequada, que se concentre de forma assertiva nas questões centrais relacionadas com os
programas das transferências monetárias condicionadas.
As transferências monetárias têm um impacto significativo de atenuação da SIDA,
podendo ser defendidas e apoiadas no âmbito da sua capacidade de remover barreiras ao
acesso à saúde e à educação, prevenindo ao mesmo tempo a adopção de mecanismos
irreversíveis de recuperação entre as famílias mais vulneráveis afectadas pelo VIH e pela
SIDA (Nolan, 2009).
Nos Estados mais fragilizados, os instrumentos de protecção social têm sido
frequentemente limitados à ajuda humanitária. Muitas vezes, estes países exigem de facto
toda a variedade de potenciais intervenções e alternativas mais imaginativas. Por exemplo,
no Zimbabué, um diversificado conjunto de instrumentos que provêem protecção social,
apoio às famílias e segurança alimentar, tem sido comprovadamente bem sucedido
(Samson e MacQuene, 2006).
A capacidade institucional e a coordenação são importantes
para o fornecimento eficaz da protecção social.
O fornecimento eficaz da protecção social exige concentrar-se na construção de
capacidade institucional em termos de planeamento, coordenação e da efectiva entrega de
dinheiro, alimentos, materiais e outros bens ou serviços às pessoas. Em diversos países em
desenvolvimento, a protecção social representa um novo conjunto de intervenções, sendo
que poucos governos têm desenvolvido uma capacitação extensiva com vista à
implementação deste tipo de programas. Uma capacidade e coordenação institucional
limitadas restringem o sucesso da implementação e aobtenção de impactos a todos os
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -21
níveis. Os investimentos para a construção de capacidade de execução não só apoiam a
implementação da protecção social, mas também outros serviços complementares
fornecidos por estas agências. Tendo em conta os longos prazos exigidos para a execução
de programas de formação eficazes, a necessidade de um longo prazo para a capacitação
deve ser considerada em qualquer fase piloto. A capacitação melhora a absorção da ajuda e
da eficácia dos recursos dos parceiros de desenvolvimento. O apoio contínuo para o reforço
das capacidades nacionais provavelmente produzirá retornos substanciais em termos da
promoção da sustentabilidade a longo prazo.
As intervenções da protecção social não são projectéis mágicos destinados a erradicar a
pobreza, mas normalmente produzem os seus impactos, ao melhorarem a eficácia dos
investimentos em instituições complementares. Por exemplo, as iniciativas de protecção
social podem melhorar o acesso das pessoas pobres à saúde e à educação, ligando-as a
programas complementares, resultando na melhoria dos resultados em termos de
desenvolvimento humano – mas apenas se as clínicas, escolas e outras instituições
necessárias puderem prestar os serviços solicitados. As iniciativas de protecção social na
América Latina, em África e na Ásia, documentaram a melhoria de resultados em termos da
saúde, do aumento das taxas da frequência escolar, na redução da fome e no alargamento
dos meios de subsistência e do emprego (Samson et al., 2007). No entanto, estes impactos
dependem tanto do enquadramento institucional complementar como das próprias
intervenções. Por exemplo, um programa de transferências monetárias realizado nas
Honduras, fracassou na produção dos resultados esperados em termos de capital humano
– principalmente porque o programa negligenciou o investimento necessário em escolas e
outras instituições (Samson et al., 2006b; Adato e Bassett, 2008). O Brasil multiplica o
impacto do seu eficaz programa de transferências monetárias Bolsa Família, através de um
sistema abrangente e integrado de programas complementares, que fazem a ligação entre
as famílias pobres e as instituições de desenvolvimento.
A aprendizagem e o intercâmbio Sul-Sul, entre países de médio e baixo rendimento,
bem como com os órgãos regionais, provêem uma abordagem inovadora para a
capacitação dos governos parceiros. Uma recente reunião da União Africana solicitou a
uma rede de peritos Africanos que partilhassem conhecimentos e experiências em todo o
continente, servindo como recurso para os países que estão a iniciar a implementação das
iniciativas de protecção social.4 Os doadores apoiam viagens de estudo, que ligam cursos
de formação na África, Ásia, América Latina e cursos de formação Sul-Sul, que aumentaram
eficazmente a capacitação e que contribuíram para a partilha inter-regional das lições de
experiência nacionais.5 Tendo em conta a natureza de longo termo das necessidades da
protecção social nos países em desenvolvimento, os investimentos no reforço das
capacidades nacionais e locais são suscetíveis de produzir retornos muito elevados.
Para que as abordagens nacionais sejam bem sucedidas, é necessário um
enquadramento estratégico coordenado. A coordenação melhora a eficácia em termos de
custos, ao melhorar as economias de escala dos sistemas administrativos, garantindo uma
adequada distribuição de recursos. Os países que não possuem abordagens coordenadas
sofrem de ineficácia em termos de excesso de cobertura em algumas áreas e sectores,
enquanto outras sofrem de elevadas taxas de exclusão de protecção social. Instituições
administrativas eficazes, munidas de uma ampla capacidade e de sistemas adequados de
gestão de informação a nível nacional e local, são essenciais para uma coordenação eficaz.
Um maior fortalecimento dos sistemas de registo civil é importante para facilitar o acesso
das pessoas aos benefícios de protecção social, bem como aos sistemas de saúde e de
educação, numa base de cidadania, direitos e prerrogativas (Nolan, 2009).
Uma abordagem menos eficaz para a protecção social dos trabalhadores informais tem
sido a criação de sistemas e programas especiais fora das instituições convencionais. Uma
abordagem sustentável deveria reunir as intervenções para os trabalhadores informais nas
estruturas institucionais existentes (Lund, 2007).
Os investimentos em sistemas de monitorização e de
avaliação e na produção de evidências são fundamentais.
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -22
Sistemas eficazes de monitorização e avaliação (M&E) são essenciais para demonstrar o
impacto do programa, desenvolver uma base de dados global, comunicar lições
operacionais e construir a base de apoio que promova a sustentabilidade a longo prazo.
Como as intervenções de protecção social são inovações relativamente recentes, diversos
governos e stakeholders dos países em desenvolvimento estão agora a começar a
desenvolver uma compreensão sobre aquilo que funciona melhor em determinados
contextos sociais e políticos. Os M&E podem mobilizar uma aprendizagem essencial e as
evidências para ligar o desempenho do programa às melhorias contínuas que melhor se
adaptem à situação específica de um país. Sistemas de M&E independentes e credíveis
ajudam a colmatar a falta de evidências que poderia pôr em causa uma concepção
adequada e uma implementação eficaz.
As avaliações positivas podem ajudar a mobilizar o apoio político e a expandir os
recursos disponíveis no sentido de ampliarem o seu âmbito e cobertura. Os M&E podem
identificar problemas e propor soluções, fornecendo informações, com vista a uma
aprendizagem mais abrangente. A natureza de bem público dos M&E eficazes e do seu
papel útil na gestão do risco fiduciário oferece oportunidades férteis para os doadores
apoiarem este tipo de intervenções.
A base de evidências global sobre a protecção social melhorou significativamente
durante a última década. Os países que adoptam novas intervenções podem beneficiar de
uma curva de aprendizagem global em rápida expansão e de oportunidades para a
aprendizagem Sul-Sul. No entanto, continua a haver lacunas importantes. Embora existam
evidências persuasivas no que concerne aos impactos em termos de redução da pobreza e
da promoção de resultados sociais, é necessário um indício mais convincente sobre as
ligações directas entre a protecção social e o crescimento económico – particularmente no
contexto dos países de baixo rendimento. Em termos operacionais, melhores evidências em
termos de uma focalização adequada, de mecanismos de pagamento, de arranjos
institucionais e do papel e desenho de condicionalidades melhorarão a concepção e a
execução de programas.
Os governos e os doadores devem prestar particular atenção aos riscos fiduciários para proteger
o sucesso dos programas e garantir a sua sustentabilidade.
As intervenções de protecção social exigem um adequado controlo de gestão do risco
fiduciário, a fim de garantir uma eficaz distribuição de recursos e a continuidade do apoio
público. Uma série de países desenvolveram sistemas para promover a transparência e
minimizar a fraude e a corrupção. As boas práticas existem e devem ser promovidas. O
‘‘Cadastro Único’’ de participantes dos programas sociais do Brasil tornou-se um modelo
global. O Quénia está a iniciar uma abordagem inovadora, que estabelece prestadores de
serviços independentes para os principais componentes do programa, garantindo as
verificações e os equilíbrios. Os doadores podem desempenhar um papel fundamental no
processo de capacitação, ao partilharem estas lições de experiência internacional sobre
responsabilização mútua.
O apoio e a coordenação dos doadores desempenham um papel essencial no apoio às iniciativas
nacionais de protecção social.
Os doadores possuem um papel importante no apoio e na participação do
desenvolvimento de quadros nacionais de protecção social. O que implicará apoiar a
capacidade do governo e da sociedade civil de desenvolvimento de políticas de protecção
social e de planeamento, financiamento, execução e monitorização dos programas para
implementá-los. Implicará igualmente o afastamento do fornecimento de protecção social,
através de financiamentos específicos de doadores e fornecendo mecanismos para o
financiamento de programas nacionais, através de instrumentos de co-financiamento.
Os doadores podem desempenhar um papel fundamental na prestação de assistência
técnica e no financiamento do apoio do progresso no sentido da implementação de
estratégias de protecção social financeiramente sustentáveis a nível nacional. Os governos
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -23
dos países em desenvolvimento exigem frequentemente dos doadores compromissos de
financiamento harmonizados e previsíveis a longo prazo para assumirem o risco político no
interior do país de garantir a fiabilidade dos programas de protecção social. O recente
compromisso de dez anos do DFID com a estratégia de protecção social do Quénia constitui
um exemplo de apoio por parte dos financiadores destinado a um programa nacional de
longo prazo. O Programa de Redes de Segurança Produtiva da Etiópia constitui outro
exemplo de alteração da relação custo-eficácia passando de recursos anuais para
financiamentos plurianuais, multi-financiados e previsíveis. A importância de um
financiamento mais previsível, harmonizado e a longo prazo é particularmente evidente em
Estados fragilizados (Harvey, 2009).
Os doadores devem harmonizar e alinhar o seu apoio com os quadros de
desenvolvimento nacional e com as estratégias nacionais de protecção social emergentes,
de acordo com a Declaração de Paris Sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento. A
coerência do doador é fundamental para o desenvolvimento de políticas baseadas em
evidências, bem como para o fortalecimento da capacidade de enfrentar os principais
desafios em termos de concepção e de implementação (incluindo a gestão do risco
fiduciário, os sistemas de pagamento, a progressão e as ligações com as políticas
complementares, a sustentabilidade e o financiamento). Os doadores podem ajudar a
fundamentar as opções políticas, oferecendo apoio a investigações mais aprofundadas
sobre a concepção e a implementação de políticas e programas de protecção social
adequados em diferentes contextos. Os projectos-piloto podem ajudar a realizar este
objectivo, mas os doadores devem ter como meta integrar este apoio e o fortalecimento
dos quadros nacionais de protecção social.
Observações
1
2
3
4
5
Descobriram que a mudança de uma abordagem universal para uma abordagem
segmentada em 8 sistemas conduziu a uma redução no valor real do subsídio ao longo
do tempo.
Por vezes, os futuros trabalhadores do Sistema de Garantia de Emprego de Maharashtra
necessitam de realizar pagamentos monetários para obter e preencher os formulários
adequados, submetendo-os aos funcionários correctos e procurando obter a
atenção do comité dos serviços sociais (Pellisery, 2005).
“80% da variabilidade do desempenho da focalização deveu-se a diferenças dentro
dos métodos de focalização, e só 20% se deveram a diferenças entre métodos.”
(Coady, Grosh e Hoddinott, 2004, p. 84).
“Resolução de Dakar sobre a protecção social”, reunião da União Africana
organizada pela HelpAge, Junho de 2008.
Por exemplo, a DFID apoiou a assistência técnica Brasileira aos países Africanos,
realizando viagens de estudo à África do Sul e ao Brasil, bem como diversos programas
de formação mundiais, situados nos países em desenvolvimento. O GTZ e outros
doadores apoiam importantes iniciativas de capacitação levadas a cabo nos países em
desenvolvimento.
PARTE I: DECLARAÇÃO POLÍTICA E NOTA DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA -24
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