CONCORRÊNCIA AA Nº 02/2013 - BNDES
ATA DE SESSÃO DE JULGAMENTO DAS PROPOSTAS DE PREÇO
Aos 22 dias do mês de agosto do ano de dois mil e treze (22/08/2013),
reuniram-se os membros da Comissão Especial de Licitação do BNDES,
designados pela Portaria nº 03/2013, de 24/04/2013, para o Julgamento das
Propostas de Preço dos Licitantes habilitados na CONCORRÊNCIA AA N.º 02/2013
– BNDES.
HISTÓRICO
As Propostas de Preço abertas durante a Sessão Pública de Abertura das
Propostas de Preço, realizadas em 18/07/2013, apresentaram os seguintes valores
globais e BDIs:
LICITANTE
IBEG
ENGENHARIA
E
CONSTRUÇÕES LTDA
CONSTRUTORA
VALOR GLOBAL DA PROPOSTA
BDI
R$ 8.190.080,79 (oito milhões, cento e noventa
22,02%
mil e oitenta reais e setenta e nove centavos)
AUGUSTO
R$ 8.500.002,00 (oito milhões, quinhentos mil
VELLOSO S/A
e dois reais)
TANGRAN ENGENHARIA LTDA
R$ 9.061.011,86 (nove milhões, sessenta e um
26,00%
22,02%
mil e onze reais e oitenta e seis centavos)
Conforme exposto na Ata de Julgamento das Propostas de Preço de
18/07/2013, ao analisar as Propostas de Preço, incluindo a composição dos preços
unitários e global, bem como o BDI apresentado, a Comissão Especial de Licitação
constatou a necessidade de realização de ajustes nas planilhas de preços que
acompanham as propostas dos três licitantes, pelo motivos a seguir dispostos.
Na análise da planilha de preços do licitante IBEG ENGENHARIA E
CONSTRUÇÕES LTDA, verificou-se sua adequação em relação aos termos do
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ORÇAMENTO EXECUTIVO (ANEXO XIV ao EDITAL) e PLANILHA DE PREÇOS
(ANEXO XVI ao EDITAL). O pequeno ajuste necessário decorria omissão na
cotação do item 15.03 da Planilha de Preços, cujo valor unitário máximo previsto no
EDITAL era de apenas R$ 1.078,59 (hum mil, setenta e oito reais e cinqüenta e
nove centavos), ínfimo em relação ao valor global do objeto (0,012%). Conforme
entendimento pacífico no Tribunal de Contas da União, essa omissão não tinha o
condão de desclassificar a proposta do licitante, que apresentou o menor valor
global, sob pena de materializar um enorme prejuízo ao certame e à Administração,
decorrente do indesejado rigor excessivo nas licitações.
Corroborando a assertiva acima, o art. 43, §3º da Lei n.º 8.666/93 consagra a
possibilidade da Comissão de Licitação realizar diligência destinada a esclarecer ou
complementar a instrução do processo, perfeitamente aplicável ao caso, a fim de
promover os princípios da competitividade e da obtenção da proposta mais
vantajosa.
No mesmo intuito, o subitem 7.12 do EDITAL desta licitação, estabeleceu
que:
No julgamento da Proposta de Preços, a Comissão Especial de Licitação do
BNDES poderá, justificadamente, sanar erros ou falhas que não alterem a
substância da Proposta, atribuindo-lhes validade e eficácia para fins de
classificação.
Além disso, em caso idêntico ao tratado neste certame, o Tribunal de Contas
da União, no Acórdão n.º 2804/2013, não considerou razoável a desclassificação
da Proposta com o menor preço global pela necessidade de ajuste em um item
da Planilha de Preços – que estava acima do valor máximo unitário, pois, na
sua visão, isto causaria enorme prejuízo à Administração e violação ao princípio da
razoabilidade, como se depreende dos trechos transcritos a seguir:
2.2. O ato convocatório do certame não contém irregularidades, pois o erro teria
ocorrido no momento do julgamento das propostas, pois a Comissão de Licitação
ao invés de efetuar o julgamento como determinava o edital, ou seja, por preço
global, o fez por preço unitário, e entendeu que deveria desclassificar a proposta
de menor preço, sob o argumento de que nela havia um item, sem qualquer
repercussão financeira expressiva, que o fez ultrapassar o limite estabelecido no
edital.
2
2.3. A decisão da comissão, ao interpretar o art. 48, inciso II, da Lei Federal
8.666/1993, resultou na aceitação, como vencedora do certame, de proposta de
empresa que ofertou preço global superior ao da representante em R$ 44.492,54.
(...)
4.2.7. O conflito que se estabelece na situação que ora se analisa reside no fato de
que a obediência estrita aos ditames do edital implicou em prejuízo para a
administração,
perdendo,
assim,
a vantajosidade que deveria reger
as
contratações da administração pública. Em suma, a decisão da Comissão de
Licitação de desclassificar uma empresa por extrapolar preço em 1 item dos 18
constantes do Anexo I fere de morte os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
4.2.8. Em caso análogo, há jurisprudência desta Corte de Contas no seguinte
sentido:
1. Não obstante a necessidade de fixação de critérios de aceitabilidade de
preços unitários em licitação do tipo menor preço global, a desclassificação
de proposta com base nesses critérios deve se pautar pelos princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade.
2. É indevida a desclassificação, fundada em interpretação extremamente
restritiva do edital, de proposta mais vantajosa para a Administração, que
contém um único item, correspondente a uma pequena parcela do objeto
licitado, com valor acima do limite estabelecido pela entidade (Acórdão
2767/2011, Plenário, Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa).
4.2.9. Da análise do edital à luz do bom senso e da razoabilidade, pode-se inferir
que o objetivo pretendido com o subitem 9.5, b, seria plenamente atingido com a
correção da proposta da licitante de menor preço, tendo em vista que a
possibilidade de arranjos financeiros nos orçamentos, em virtude do valor maior do
item 17 - Limpeza, responsável pela desclassificação, estaria coibida.
(...)
4.2.11. Além da garantia da aquisição da proposta mais vantajosa e a preservação
do interesse público, a correção da proposta da licitante com menor preço
global garantiria a observância do princípio da impessoalidade. No caso em
tela, a melhor proposta foi preterida, sem que a Administração buscasse
corrigir o item destoante de modo a ajustar o orçamento ao edital,
favorecendo um licitante em detrimento de outro.
(...)
4.2.13. A interpretação do edital baseado em parâmetros meramente literais pode
levar ao encontro de armadilhas que desclassificam licitantes, não atingindo o
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objetivo-mor da lei de licitações, a saber, garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a
administração.
Esta posição ilustra o posicionamento uníssono do Tribunal de Contas da
União, que defende veementemente a realização de ajustes nas Planilhas de
Preços dos Licitantes para promover o princípio da competitividade, como é possível
visualizar também nas conclusões exaradas no Acórdão n.º: 2.573/2012 - Plenário
e no Acórdão n.º 4.621/2009 – Segunda Câmara.
O Supremo Tribunal Federal esposa o mesmo entendimento da Corte de
Contas. No RMS 23714/DF, a questão objeto da ação girava em torno da
possibilidade de desclassificar a licitante que, embora tivesse ofertado o menor valor
global, esqueceu de especificar alguns preços unitários na planilha de
composição de custos.
Naquele caso, a Suprema Corte entendeu que não seria razoável
desclassificar o Licitante, sob pena de ofender a razoabilidade e violar os demais
princípios que regem a Administração Pública. O Voto do Relator Sepúlveda
Pertence acompanhou o entendimento do Procurador-Geral da República, que apôs
em seu parecer:
Se de fato o edital é a lei interna da licitação, deve-se abordá-lo frente ao caso
concreto tal qual toda norma emanada do Poder Legislativo, interpretando-o à luz
do bom senso e da razoabilidade, a fim de que seja alcançado seu objetivo, nunca
se esgotando na literalidade de suas prescrições. Assim, a vinculação ao
instrumento editalício deve ser entendida sempre de forma a assegurar o
atendimento
do
interesse
público,
repudiando-se
que
se
sobreponham
formalismos desarrazoados. Não fosse assim, não seriam admitidos nem mesmo
os vícios sanáveis, os quais, em algum ponto, sempre traduzem a infringência a
alguma diretriz estabelecida pelo edital.
Desta forma, se a irregularidade praticada pela licitante vencedora a ela não trouxe
vantagem, nem implicou em desvantagem para as demais participantes, não
resultando assim em ofensa à igualdade; se o vício apontado não interfere no
julgamento objetivo da proposta, e não se vislumbra ofensa aos demais princípios
exigíveis na atuação da Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto
da licitação à licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestigio do
interesse público, escopo da atividade administrativa.
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Portanto, atento às melhores práticas das licitações, com respaldo na firme
jurisprudência do TCU e do Supremo Tribunal Federal – que julgaram casos
idênticos - e baseando-se no art. 43, §3º da Lei n.º 8.666/93 e no subitem 7.12 do
EDITAL, a Comissão Especial de Licitação julgou razoável conceder um prazo para
que o Licitante IBEG ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA, detentor do menor
preço, pudesse adequar sua Planilha de Preços, mantendo o valor global da
Proposta. Com isto estar-se-ia a evitar qualquer prejuízo à Administração Pública,
prestigiando a razoabilidade e a proposta mais vantajosa, ao invés de um rigoroso
formalismo contrário a todo e qualquer bom senso.
Já em relação aos licitantes CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A e
TANGRAN ENGENHARIA LTDA, ao analisar as Propostas, correspondentes aos
valores globais de, respectivamente, R$ 8.500.002,00 (oito milhões, quinhentos
mil e dois reais) e R$ 9.061.011,86 (nove milhões, sessenta e um mil e onze
reais e oitenta e seis centavos), foram detectadas incongruências entre a
composição das Planilhas de Preços apresentadas e o modelo de PLANILHA DE
PREÇOS constante no ANEXO XVI ao EDITAL.
A Comissão Especial de Licitação percebeu que as Planilhas de Preço
desses licitantes foram elaboradas com base no arquivo eletrônico do Orçamento
Executivo disponibilizado no site do BNDES (ANEXO XIV ao EDITAL).
Ocorre que o arquivo eletrônico do Orçamento Executivo disponibilizado no
site do BNDES, que foi utilizado por estes licitantes para elaborarem suas
propostas, estava desatualizado, e possuía uma pequena diferença em relação ao
Orçamento Executivo definitivo que foi aprovado pelo BNDES e que consta no
procedimento administrativo da licitação.
A diferença de valores entre ambos os Orçamentos Executivos (o definitivo
aprovado pelo BNDES e a versão desatualizada disponibilizada na internet) era de
apenas R$ 34.266,66 (trinta e quatro mil, duzentos e sessenta e seis reais e
sessenta e seis centavos), correspondente a somente 0,37% do valor global
máximo estimado para a obra.
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Destaca-se que o modelo de PLANILHA DE PREÇOS (ANEXO XVI ao
EDITAL), constante no procedimento administrativo e no site do BNDES, foi
corretamente elaborado com base no Orçamento Executivo aprovado pelo BNDES.
Contudo, os licitantes CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A e
TANGRAN ENGENHARIA LTDA, mesmo diante do comando do subitem 7.13 do
EDITAL1, que indicava para a elaboração das suas propostas o modelo de planilha
fornecido pelo BNDES em seu site, não utilizaram o arquivo eletrônico
correspondente. Ao invés disso, formataram suas propostas em cima do arquivo
eletrônico do ORÇAMENTO EXECUTIVO disponibilizado no site, esse sim
desatualizado em relação ao aprovado pelo BNDES.
Sendo assim, a Comissão Especial de Licitação, em decisão lavrada na Ata
de Julgamento das Propostas de Preço de 18/07/2013, decidiu por conceder o
prazo de até 8 (oito) dias úteis para que os licitantes IBEG ENGENHARIA E
CONSTRUÇÕES LTDA, CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A e TANGRAN
ENGENHARIA LTDA apresentassem suas planilhas de preços com os ajustes
citados naquela Ata, vedando EXPRESSAMENTE a alteração do valor global das
Propostas de Preço anteriormente apresentadas, permitindo ajustes apenas nos
valores unitários, de acordo com o Orçamento Executivo autorizado pelo BNDES e
demais disposições do EDITAL do certame.
Naquela assentada ficou expressamente consignado que não era o caso de
aplicar o art. 48, § 3º, do Lei n.º 8.666/93, uma vez que era necessário apenas
alguns ajustes nas Planilhas de Preços.
Findo o prazo concedido, todos os Licitantes reapresentaram suas Planilhas
de Preços.
A Comissão Especial de Licitação constatou a devida adequação da Planilha
de Preços ajustada da empresa IBEG ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA,
que tinha apresentado o menor preço, qual seja, R$ 8.190.080,79 (oito milhões,
cento e noventa mil e oitenta reais e setenta e nove centavos). Em relação à
1
“7.13 As LICITANTES poderão modificar a PLANILHA ORÇAMENTÁRIA apresentada no MODELO DA PROPOSTA DE
PREÇOS (ANEXO XVI) apenas no conteúdo das colunas relativas ao preço unitário e ao preço total, sob pena de
desclassificação. As informações relativas aos preços ofertados são de inteira responsabilidade da LICITANTE.”
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versão anterior, a Planilha de Preços reapresentada teve o item 15.3 incluído (pelo
valor de R$ 1.010,30 (hum mil e dez reais e trinta centavos) e, para que fosse
mantido o valor global da Proposta originariamente apresentado, foi diminuído o
preço do item 21.03.01, de R$ 12.689,57 (doze mil, seiscentos e oitenta e nove
reais e cinqüenta e sete centavos) para R$ 11.679,27 (onze mil, seiscentos e
setenta e nove reais e vinte e sete centavos).
Desta forma, a Comissão Especial de Licitação julgou a sua Proposta,
incluindo a Planilha de Preços, de acordo com os termos do EDITAL.
No entanto, os demais Licitantes, mesmo diante da vedação expressa da
alteração do valor global da Proposta determinada pela Comissão Especial de
Licitação na Ata de Julgamento lavrada no dia 18/07/2013, reapresentaram suas
Planilhas de Preços com novos valores globais, alterando as Propostas
anteriormente apresentadas.
A CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A, originariamente, apresentou
sua Proposta de Preço com valor global de R$ 8.500.002,00 (oito milhões,
quinhentos mil e dois reais). Após o prazo concedido pela Comissão Especial de
Licitação para readequar a sua Planilha de Preços, o Licitante a alterou
substancialmente o valor da sua Proposta para R$ 8.190.025,18 (oito milhões,
cento e noventa mil e vinte e cinco reais e dezoito centavos).
Ou seja, o Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A modificou a
Proposta de Preços constante no procedimento, apresentando uma nova proposta,
contendo uma diferença de apenas R$ 55,61 em relação à Proposta do Licitante
IBEG ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA que até então detinha o menor
preço, qual seja, de R$ 8.190.080,79 (oito milhões, cento e noventa mil e oitenta
reais e setenta e nove centavos). Assim, com a diminuição do valor da Proposta
de Preços anteriormente apresentada para R$ 55,61 abaixo do menor preço, o
Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A tentou, indevidamente,
modificar a ordem de classificação, em desacordo com a indicação da Ata de
Julgamento da Comissão Especial de Licitação e com a jurisprudência do TCU.
A possibilidade de readequar eventuais irregularidades nas Planilhas de
Preços tem por finalidade respeitar a regularidade do procedimento administrativo e
manter as propostas mais vantajosas para a Administração Pública, como determina
7
o art. 3º da Lei n.º 8.666/93. O mesmo dispositivo legal assegura a isonomia no trato
com os licitantes, o que foi feito pela Comissão Especial de Licitação, ao possibilitar
que todos pudessem ajustar as suas Planilhas de Preços, desde que mantivessem o
valor global das Propostas, visando a preservar a ordem de classificação
devidamente obtida no procedimento regular.
Mas o que o Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A fez não foi
apenas ajustar sua Planilha de Preços, com a correção dos valores unitários. Foi
alterar substancialmente a sua Proposta, pretendendo beneficiar-se da situação e
preterir os outros Licitantes na ordem de classificação, em violação frontal à Lei,
desobediência ao comando expresso na Ata de Julgamento e à jurisprudência do
TCU.
Ao admitir-se essa nova Proposta, com novo valor global e em montante
inferior ao dos outros Licitantes, estar-se-ia a violar flagrantemente o princípio da
isonomia, porque a alteração na ordem de classificação não pode ser alterada
posteriormente à apresentação das Propostas, beneficiando aquele Licitante que,
originariamente, não apresentou o menor preço.
Mesmo que se abstraísse as vedações legais à aceitação de uma Proposta
com valor global modificado após a sua apresentação, não há qualquer lugar para
alegação de prejuízo à Administração. A Proposta modificada do Licitante
CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A corresponde a apenas R$ 55,61 a
menos do que a Proposta do Licitante IBEG ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES
LTDA, sendo irrelevante a diferença.
Além disso, é importante lembrar que o art. 44, § 2º, da Lei n.º 8.666/93
expressa que, quando do julgamento das Propostas, “Não se considerará
qualquer oferta de vantagem não prevista no edital ou no convite, inclusive
financiamentos subsidiados ou a fundo perdido, nem preço ou vantagem baseada
nas ofertas dos demais licitantes”.
O EDITAL do certame, conformando o comando legal, estabeleceu, no
subitem 9.1, II2, que serão desclassificadas as Propostas que apresentem preços
2
“9.1 O julgamento da presente Concorrência obedecerá aos seguintes critérios:
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baseados em outras propostas, inclusive com oferecimento de redução sobre a de
menor valor global.
E o Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO VELLOSO S/A, ao alterar o valor
global da sua Proposta, com uma diferença a menor de apenas R$ 55,61 em
relação à Proposta do Licitante IBEG ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA,
claramente baseou seu preço na Proposta deste último, visando a alcançar, de
forma ilegal, a primeira colocação na classificação do certame.
Não bastasse a violação a todas as normas acima apontadas, ficou clara a
manifestação inequívoca da discordância do Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO
VELLOSO S/A em ajustar a sua Planilhas de Preços de acordo com os termos
delineados pela Comissão Especial de Licitação, sobretudo no tocante à
impossibilidade de alteração do valor global da Proposta.
Portanto, a nova Proposta do Licitante CONSTRUTORA AUGUSTO
VELLOSO S/A, diante de sua alteração substancial, deve ser desclassificada, com
base no art. 44, § 2º, da Lei n.º 8.666/93 e subitem 9.2, II, do EDITAL.
Da mesma forma, o Licitante TANGRAN ENGENHARIA LTDA inobservou o
mandamento impeditivo de alteração do valor global da Proposta, e a reapresentou
com o valor de R$ 9.149.429,74 (nove milhões, cento e quarenta e nove mil,
quatrocentos e vinte e nove reais e setenta e quatro centavos), ou seja, R$
88.417,88 (oitenta e oito mil, quatrocentos e dezessete reais e oitenta e oito
centavos) a mais do que o valor originariamente apresentado.
A oportunidade que foi-lhe aberta, assim como aos demais Licitantes, era
para que readequasse a Planilha de Preços, de acordo com o modelo constante no
ANEXO XVI ao EDITAL, sem que fosse alterado o valor global das Propostas, sob
pena de desclassificação. E isso não foi feito.
Sendo assim, conforme preceitua a jurisprudência do Tribunal de Contas da
União, não há outra solução senão a desclassificação da sua Proposta, tendo em
vista a manifestação inequívoca da discordância em ajustar a sua Planilha de
(...) II. desclassificação, nos termos do inciso II, do artigo 48, da Lei nº 8.666/93, das propostas com preços excessivos ou
manifestamente inexequíveis, bem como daquelas que apresentarem preços baseados em outras propostas, inclusive com
oferecimento de redução sobre a de menor valor global.”
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Preços de acordo com os termos delineados pela Comissão Especial de Licitação,
sobretudo no tocante à impossibilidade de alteração do valor global da Proposta,
culminando em sua desconformidade com o subitem 7.13 do EDITAL e às normas
legais supracitadas.
CONCLUSÃO
Sendo
assim,
a
Comissão
Especial
de
Licitação
decide
por
DESCLASSIFICAR as Propostas de Preços dos Licitantes CONSTRUTORA
AUGUSTO VELLOSO S/A e TANGRAN ENGENHARIA LTDA, e considera
vencedora do certame e classificada em primeiro lugar a empresa IBEG
ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA, pelo valor global de R$ 8.190.080,79
(oito milhões, cento e noventa mil e oitenta reais e setenta e nove centavos).
O Presidente da Comissão Especial de Licitação informou que o aviso de
julgamento das Propostas de Preço e resultado final será publicado no Diário Oficial
da União e disponibilizado, juntamente com esta Ata, na página do BNDES
(www.bndes.gov.br), abrindo-se o prazo de 5 (cinco) dias para a interposição de
recursos.
Nada mais havendo a tratar, o Presidente da Comissão, encerrou a reunião e
lavrou esta Ata, que vai assinada pelos membros da Comissão Especial de Licitação
do BNDES.
Comissão Especial:
JOÃO LUIZ BOTELHO DUARTE
Presidente
MÔNICA DOS SANTOS MONTEIRO
ADRIANO CONDE VITOR
Vice-Presidente
Membro
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