Regulação Econômica do Saneamento IV Seminário Estadual de Saneamento Ambiental Florianópolis (SC) – 17 e 18 de outubro de 2013 DesafiosAgenda e Perspectivas 1. Regulação do Saneamento Por que é preciso regular? Dilema tarifário do saneamento 2. Regulação Econômica Regulação pelo Custo (Rate of Return) Regulação pelo Preço (Price Cap) 3. Incentivos à Eficiência Mecanismos tarifários e Benchmarking Estrutura Tarifária 4. Considerações Finais DesafiosAgenda e Perspectivas 1. Regulação do Saneamento Por que é preciso regular? Dilema tarifário do saneamento 2. Regulação Econômica Regulação pelo Custo (Rate of Return) Regulação pelo Preço (Price Cap) 3. Incentivos à Eficiência Mecanismos tarifários e Benchmarking Estrutura Tarifária 4. Considerações Finais Desafios e Perspectivas Por que é preciso regular? A regulação de preços deve ser utilizada quando o bem-estar gerado para a sociedade é maior do que em um mercado sem controle de preços. Bem-estar da sociedade = benefícios para consumidores (menores preços, maior qualidade) + benefícios para prestadores (sustentabilidade econômico-financeira). Monopólio Natural (economia de escala) Custos são minimizados com uma única firma; Barreiras à entrada Custos irrecuperáveis (sunk costs); Inexistência de Produtos Substitutos. Ausência de Regulação: Poder de mercado (preços acima dos custos eficientes) Desafios e Perspectivas Por que é preciso regular? Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário: Necessidade de altos investimentos (intensivo em capital); Existência de redes de distribuição de água e de coleta de esgoto; Peso representativo de custos irrecuperáveis (sunk costs); Economias de escala (densidade) CMg < CMe; Inexistência de Produtos Substitutos. Desafios e Perspectivas Por que é preciso regular? Consequências da ausência de regulação: Fragilidade do usuário; Abuso de poder econômico de mercado; Baixa qualidade dos serviços; Ineficiências produtivas; Investimentos não prudentes; Acomodação – altos custos; Altas tarifas. Desafios Agentese ePerspectivas Conflitos Titular Conflitos: • Universalização • Técnico x Político • Planejamento • Exigência de adesão Prestador Conflitos: • Representatividade • Prioridades (horizonte) Em comum: Qualidade Sustentabilidade Usuário Conflitos: • Tarifas • Cobrança (esgoto) • Abuso poder econômico Desafios Agentese ePerspectivas Conflitos Meio Ambiente Titular Gerações Futuras Em comum: Qualidade Sustentabilidade Prestador Usuário REGULAÇÃO Desafios eda Perspectivas Objetivos Regulação Controle da Qualidade, Continuidade e Segurança; Universalização; Equilíbrio Econômico-Financeiro; Modicidade tarifária; Incentivo à Eficiência; Incentivo ao Planejamento (longo prazo - PMS): Racionalização do consumo (estrutura tarifária); Participação Social; Transparência; Estabilidade das regras; Compreensão das regras pelos agentes: simplicidade; Equilíbrio entre titular, prestador e usuários. Desafios e Perspectivas Dilema Tarifário Prestação de serviços públicos: Por ser o saneamento um serviço essencial, torna-se um objetivo político que resulta em interferência política nas decisões técnicas e, como consequência, carrega ineficiências (tipicamente, baixo desempenho e altos custos operacionais) que implicam em tarifas elevadas. Ao mesmo tempo, a pressão política exige baixas tarifas por serviços essenciais para adequação à capacidade de pagamento da população, o que pode produzir baixa qualidade de serviço. DesafiosAgenda e Perspectivas 1. Regulação do Saneamento Por que é preciso regular? Dilema tarifário do saneamento 2. Regulação Econômica Regulação pelo Custo (Rate of Return) Regulação pelo Preço (Price Cap) 3. Incentivos à Eficiência Mecanismos tarifários e Benchmarking Estrutura Tarifária 4. Considerações Finais Desafios e Perspectivas Regulação Econômica Ajuste de tarifas: principal instrumento à disposição dos reguladores para a obtenção de eficiência no uso dos recursos e de outros objetivos da regulação. Eventos tarifários: Reajuste tarifário: atualização monetária, com periodicidade definida, do nível das tarifas. Revisão ordinária: principal instrumento de estímulo à eficiência de que dispõe o regulador. Revisão extraordinária: preserva o equilíbrio econômico-financeiro do contrato diante de fatores extraordinários. Desafios e Perspectivas Lei 11.445/2007 Art. 38. As revisões tarifárias compreenderão a reavaliação das condições da prestação dos serviços e das tarifas praticadas e poderão ser: I - periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a reavaliação das condições de mercado; II - extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro. § 1o As revisões tarifárias terão suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços. § 2o Poderão ser estabelecidos mecanismos tarifários de indução à eficiência, inclusive fatores de produtividade, assim como de antecipação de metas de expansão e qualidade dos serviços. § 3o Os fatores de produtividade poderão ser definidos com base em indicadores de outras empresas do setor. § 4o A entidade de regulação poderá autorizar o prestador de serviços a repassar aos usuários custos e encargos tributários não previstos originalmente e por ele não administrados, nos termos da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Desafios Perspectivas Prestaçãoe dos Serviços Público (sem fins lucrativos) Privado (com fins lucrativos) ↑ Custo de Pessoal (administrativo) ↑ Investimento (capital) Tarifa às vezes não cobrem os custos operacionais ou os investimentos (depende de recursos externos) Tarifas devem ser suficientes ou há subsídio Atendimento também em localidades menores (papel social) Apenas sede e maiores localidades (viabilidade econômica) Tarifas mais baixas Maiores tarifas (impostos e subsídio para municípios menores) Tarifas para novos investimentos Tarifas remuneram investimentos já feitos Desafios e Perspectivas Lei 11.445/2007 Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômicofinanceira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços: (...) § 1o (...) a instituição das tarifas (...) para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes: I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública; II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços; III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço; IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos; V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência; VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços; VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços; VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços. § 2o Poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços. Desafios e Perspectivas Regulação Tarifária Regulação pelo Custo (Rate of Return): define as tarifas com base nos custos do prestador e assim garante a recuperação de custos e uma remuneração justa, no caso de prestadores privados, ou recursos necessários para investimento e pagamento de empréstimos, em caso de prestadores públicos; Regulação pelo Preço (Price Cap): desvincula as tarifas dos custos do prestador e, através de mecanismos de incentivo que permitem apropriação de excedente, estimulam a eficiência operacional. Abordagem menos intervencionista: recompensas e penalidades que induzem o prestador a atingir objetivos desejáveis com maior liberdade de atuação. Os incentivos substituem a regulação por comando e controle. Desafios e Perspectivas Rate of Return Regulation MODELO DE CUSTO DE SERVIÇO OU REGULAÇÃO POR TAXA DE RETORNO As tarifas são ajustadas (ex-post) de acordo com os custos do prestador para manutenção de determinado nível de remuneração. A Receita Requerida (RR) para cobrir adequadamente os custos do prestador é definida com base em informações contábeis para um período de referência: RR = CO&M + I + D + BR x TR RR = CO&M + I + Inv + Emp (Juros e Amort.) A maior crítica à Regulação por Taxa de Retorno é a de que não há incentivos à eficiência operacional. Desafios e Perspectivas Price Cap Regulation As tarifas são mantidas constantes por um período pré-determinado, a não ser por reajustes anuais que consideram a inflação e um fator de ajuste (Fator X). P1 = P0 x (1 + inf ± X) Como os preços não acompanham os custos de determinado prestador, o excedente pode ser maior se houver aumento de produtividade. Fator X: Produtividade (ganhos de escala), Qualidade, Trajetória, dentre outros. Ao final do ciclo tarifário, o regulador pode redefinir os preços em uma Revisão Tarifária, convertendo o ganho de produtividade em prol da modicidade para beneficiar o usuário, e calcular novo Fator X. Desafios e Perspectivas Price Cap Regulation Fonte: ANEEL, NT 269/2010. Desafios e Perspectivas Modelo Híbrido Revisão Tarifária periódica ao final do ciclo: reversão de ganho de produtividade através da redução de tarifas. Se são usadas usadas informações do próprio prestador para definir a nova tarifa (Regulação pelo Custo), há redução do incentivo à eficiência. Solução: utilizar informações fora do controle do prestador, como medidas de desempenho de outras empresas. DesafiosAgenda e Perspectivas 1. Regulação do Saneamento Por que é preciso regular? Dilema tarifário do saneamento 2. Regulação Econômica Regulação pelo Custo (Rate of Return) Regulação pelo Preço (Price Cap) 3. Incentivos à Eficiência Mecanismos tarifários e Benchmarking Estrutura Tarifária 4. Considerações Finais Desafios e Perspectivas Eficiência Econômica Simulação de um ambiente competitivo: Comparação com prestadores reais (benchmarking); ou Comparação com prestador virtual (Empresa de Referência). Desafios e Perspectivas Indicadores Vantagens: simplicidade, permite comparações, diagnóstico rápido, regulação por exposição (sunshine regulation). Desvantagens: não permite estabelecer relações mais complexas, índice total subjetivo, insuficiente para definição tarifária. Fonte: NWASCO (Zâmbia) Desafios Perspectivas Fatores deeProdutividade Relação Insumo/Produto (parcial ou total) Vantagens: traduz produtividade em um único número; utilização na definição tarifária (evolução no tempo e comparação entre prestadores). Desvantagens: mais complexo quando há vários insumos e produtos (índices de Törnqvist e de Malmquist); dificuldade de comparação de prestadores heterogêneos (exige agrupar por tipo). DEA MQO 800 700 700 600 600 500 500 Custo Custo 800 400 y = 2,7103x + 234 R² = 0,7557 400 300 300 200 200 100 100 0 0 0 50 100 Produto 150 200 0 50 100 Produto 150 200 Desafios e Perspectivas Funções de Custo e de Produção Funções que associam custos ou quantidades a insumos e variáveis de contexto (parcial ou total). Função de Produção: medida estritamente física da eficiência técnica, que relaciona quantidades produzidas a insumos utilizados. Função de Custos: conceito econômico que estima a eficiência total, envolvendo tanto a eficiência técnica quanto a alocativa (combinação adequada de insumos), relacionando o custo total ao nível de produção e custos dos insumos. Vantagens: estabelece relação entre variáveis; pode-se utilizar na definição tarifária; possibilidade de considerar variáveis de contexto; permite calcular custo marginal. Desvantagem: difícil de explicar ao público. Desafios e Perspectivas Análise de Consistência Comparação dos Resultados de Diferentes Técnicas Análise de consistência pelo confronto de resultados de diversas técnicas e verificar se os resultados são coerentes, o que permite fortalecer a posição do regulador frente as prestadoras. Os prestadores podem ser envolvidos no processo de benchmarking, contribuindo para que as informações utilizadas sejam confiáveis e os resultados, compreensivos e justificáveis. O benchmarking se converte em um processo que contribui para redução da assimetria de informação. Desafios e Perspectivas Estrutura Tarifária Incentivo ao Consumo Consciente Progressividade das tarifas; Substituição de Consumos Mínimos por faturamento com tarifas de disponibilidade (fixa) e por consumo real (variável). Faturas Residenciais 60 50 40 30 20 10 0 5 10 Residencial 2011 m³ 15 20 Residencial 2012 25 Fonte: ARSAE-MG (SAAE Itabira). R$ Desafios e Perspectivas Estrutura Tarifária Fonte: ARSAE-MG (Copasa). Fonte: ARSAE-MG (SAAE Itabira). Incentivo ao Tratamento de Esgoto Diferenciação entre tarifas de coleta e de tratamento de esgoto. Desafios e Perspectivas Tarifa Social A Tarifa Social pode ser caracterizada como subsídio cruzado para adequação das tarifas à capacidade de pagamento dos usuários. Critérios de obtenção de Tarifa Social (ARSAE-MG): Cadastro Único para Programas Sociais – CadÚnico; Pode haver restrição de renda mensal familiar por pessoa menor ou igual a ½ SM; Perda do benefício em caso de inadimplência. Redução de até 40% nas tarifas dos usuários com baixo consumo, enquadrados na categoria Residencial Tarifa Social. DesafiosAgenda e Perspectivas 1. Regulação do Saneamento Por que é preciso regular? Dilema tarifário do saneamento 2. Regulação Econômica Regulação pelo Custo (Rate of Return) Regulação pelo Preço (Price Cap) 3. Incentivos à Eficiência Mecanismos tarifários e Benchmarking Estrutura Tarifária 4. Considerações Finais Desafios e Perspectivas Considerações Finais 1. As características intrínsecas ao setor de saneamento (monopólio natural, sunk costs e inexistência de produtos substitutos) fazem com que a regulação seja necessária, a fim de evitar o abuso do poder de mercado, visando à sustentabilidade da prestação de serviços e a modicidade tarifária. 2. A regulação econômica apresenta como seu principal instrumento o ajuste de tarifas (reajustes e revisões tarifárias). Não é possível afirmar que exista um modelo de regulação tarifária superior aos demais em todos os aspectos. É preciso analisar os critérios adotados em cada modelo, suas vantagens e deficiências. Em muitos casos, a melhor alternativa é um modelo híbrido. 3. O regulador deve se dedicar a conhecer as particularidades do setor e do prestador regulado e definir tarifas com mecanismos de incentivo apropriados à qualidade e eficiência na prestação dos serviços, com foco no equilíbrio entre os interesses dos usuários, prestador e município. Laura Mendes Serrano Gerente de Regulação Econômico-Financeira Master of Arts in Economics [email protected] Tel.: (31) 3915-8071