CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
Marcus Vinícius Chevitarese Alves
TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, ACESSO À INFORMAÇÃO E INTERNET:
um estudo a partir dos portais eletrônicos de orçamento da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União
Brasília
2008
Marcus Vinícius Chevitarese Alves
TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA, ACESSO À INFORMAÇÃO E INTERNET:
um estudo a partir dos portais eletrônicos de orçamento da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União
Projeto de pesquisa apresentado como
requisito parcial para aprovação no curso
de Especialização em Instituições Políticas
e Processos do Legislativo, do Programa
de Pós-Graduação do Centro de Formação
e Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados.
Brasília
2008
Sumário
1 Contexto e Temática..........................................................................................................4
2 Problema de Pesquisa.......................................................................................................8
3 Objetivo Geral....................................................................................................................9
4 Justificativa da Pesquisa....................................................................................................9
5 Aspectos Metodológicos...................................................................................................11
5.1 Especificação da Pesquisa de Campo.....................................................................12
6 Referências Preliminares.................................................................................................14
4
1 Contexto e Temática
Em uma sociedade marcada por graves e sucessivos escândalos de
corrupção, envolvendo desvios, malversação e ineficiência na aplicação dos
recursos públicos, há um clamor por mecanismos de controle mais eficazes. Como
fenômeno político, social e econômico relevante, esse tema ganha cada vez mais
destaque na área acadêmica. Segundo Galtung (apud Speck, 2002), “um recente
levantamento constatou que, somente de 1990 até 2000, houve 2 mil publicações
sobre o assunto [corrupção]”. E não houve apenas um aumento quantitativo da
pesquisa, mas também qualitativo, pois os escritos passaram a se basear em
modelos teóricos, complementados com observações empíricas e estudos de caso
(SPECK, 2002).
Também fora do ambiente acadêmico, ocorre, nos movimentos sociais e na
mídia, “uma diferença notável em relação às campanhas contra a corrupção do
passado [...]”, pois “existe uma preocupação maior com o combate a suas causas
estruturais e institucionais” (SPECK, 2002, p. 18). Prossegue Speck:
Há uma preocupação mais sistemática com a vitalização dos
mecanismos de controle existentes, incluindo as instituições públicas
responsáveis pelo controle interno e externo, mas igualmente atores,
como a mídia, organizações da sociedade civil e setores da iniciativa
privada (2002, p. 18).
Há
fortes
indicativos
de
que
as
instituições
públicas de
controle,
isoladamente, são incapazes de coibir a corrupção. Haja vista que, mesmo com a
criação de várias normas legais e órgãos de controle 1, ocorreram inúmeros casos
de desvios de recursos públicos para fins privados. Com isso, torna-se necessária a
formação de um sistema integrado, nos quais outros atores sejam componentes.
Além disso, há a necessidade de um “enfoque mais claro sobre medidas
preventivas” (SPECK, 2002, p. 19).
1 A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Controladoria-Geral da União são exemplos significativos.
5
Baseado nesses dois eixos – integração e prevenção – foi desenvolvido por
Jeremy Pope, da Transparência Internacional2, o conceito de Sistema Nacional de
Integridade (SPECK, 2002). Um Sistema Nacional de Integridade consiste de um
conjunto-chave de instituições, leis e práticas que contribui para a integridade, a
transparência e a prestação de contas (accountability) na sociedade.
A idéia básica desse sistema é elaborar uma visão sistêmica de todos os
atores, tanto públicos como privados, envolvidos com a transparência e o controle
da corrupção. Sua implementação deve ser feita em quatro etapas: sensibilização,
diagnóstico da corrupção, análise do sistema de integridade e estratégia de
implementação (SPECK, 2002). Há que se ressaltar que, na prática, é possível
haver sobreposição de elementos, já que as etapas são interdependentes e podem
servir de base umas às outras.
Naturalmente, um Sistema Nacional de Integridade, ao incorporar a
prevenção, não pode prescindir do controle da fonte do recurso: o orçamento
público. Sabe-se que o ciclo orçamentário é complexo, o que pode torná-lo obscuro
e, assim, uma potencial fonte de corrupção. Isso leva à necessidade de sua
decodificação para ampliar o entendimento pelas instituições governamentais,
organizações da sociedade civil, enfim, por todos os atores envolvidos na
fiscalização e controle das contas públicas. Nesse sentido Mello et al. afirmam: “o
conhecimento do processo orçamentário, seus prazos, sua forma de tramitação e
execução dos gastos e a prestação de contas é de fundamental importância para o
controle social e o combate à corrupção” (MELLO et al., 2002, p. 172).
O Congresso Nacional, bem como o Tribunal de Contas da União (TCU),
integrantes do processo orçamentário, principalmente nas fases de elaboração e
fiscalização, tornam-se componentes essenciais para o sucesso de um sistema
nacional de integridade. Para Mello et al. (2002): “a obrigação de o Presidente da
República, chefe do Poder Executivo, prestar contas perante o Congresso Nacional,
Poder Legislativo, é uma construção da forma Republicana de estruturar o
Estado” (p. 177). No entanto, segundo esses mesmos autores (p. 177):
2 Organização Não-Governamental internacional que tem como principal missão criar mudanças
que promovam o fim da corrupção no mundo (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2008).
6
Parece que o Congresso brasileiro ainda não acumulou [...] convicções
e elaboração política suficientes para a dar a esse momento de
prestação de contas a importância que ele merece e até mesmo
aproveitá-lo para aprimorar os costumes políticos, as instituições e a
própria democracia brasileira. Tanto é verdade que as prestações de
contas dos presidentes da República passam anos sem julgamento”.
Seguindo essa linha preventiva de controle da corrupção no âmbito do
orçamento público, a transparência orçamentária, embora não seja condição
suficiente, certamente é condição necessária, afinal:
Quando quem tem poder dá transparência ao seu exercício, ela tem o
condão de permitir que o poder se transforme. Porque o poder, ao
tornar-se transparente, submete-se à crítica, ao escrutínio público e, por
conseguinte, ao controle social, da parte daqueles sobre os quais o
poder se exerce (GOMES FILHO, 2005, p. 5).
Cumpre ressaltar que, no escopo do trabalho proposto, adota-se a definição
de
transparência
orçamentária
do
Projeto
Internacional
de
Orçamento3
(INTERNATIONAL BUDGET PROJECT, 2002, p. 12):
Grupo de características do processo orçamentário que habilita atores
externos ao poder executivo entender e analisar as informações sobre
os recursos públicos. Tal conhecimento e análise do orçamento deve
ser suficiente para tornar possível aos observadores externos verificar
se a distribuição daqueles recursos e sua aplicação refletem
preferências sociais e são aderentes a critérios de eqüidade e justiça.
Esse conceito é compatível com o de Sistema Nacional de Integridade,
principalmente porque destaca a participação de atores (“observadores”) externos
na análise do orçamento e na verificação da sua distribuição e aplicação. Além
disso, a transparência orçamentária, nessa perspectiva, não pode ser representada
por uma variável binária cujo domínio é 'transparente' ou 'opaco'. Na verdade, é
necessário haver um modelo mais preciso que permita mensurar o 'nível de
transparência' do processo orçamentário em um continuum.
Nesse sentido, foi desenvolvido o “índice de transparência do orçamento”4,
também de autoria do Projeto Internacional de Orçamento. Esse índice mede, de
forma comparável, o grau de acessibilidade e utilidade da informação de governos
nacionais com respeito às finanças públicas, receitas e despesas (INTERNATIONAL
BUDGET PROJECT, 2002).
3 International Budget Project – IBP: <http://www.internationalbudget.org>.
4 Index of Budget Transparency.
7
A aplicação desse índice em um grupo de cinco países da América Latina,
incluindo o Brasil, revelou que eles estão falhando na transparência dos gastos
públicos. Destaca-se aqui uma das conclusões do estudo: a ineficácia na produção
de informação acessível e atualizada acerca do uso dos recursos públicos
(INTERNATIONAL BUDGET PROJECT, 2002).
Tal constatação é, em tempos em que se vive a chamada “Era da
Informação”, aparentemente paradoxal. Afinal, as tecnologias da informação e da
comunicação (TIC) possuem um potencial considerável de disseminação da
informação, principalmente a partir da 'explosão' da Internet, principalmente nos
últimos dez anos. Essa tese é, ressalta-se, compartilhada pela maior parte da
literatura sobre o tema (UNITED NATIONS, 2004).
Esse 'potencial informacional' da Internet se dá por vários motivos, dos quais
dois serão destacados: redução dos custos de transação e aumento da
disponibilidade. A facilidade de acesso a um sítio eletrônico5 é comparável a fazer
uma ligação. E um acesso à Internet pode ser até mais barato do que, por exemplo,
uma ligação interurbana. Além disso, o tempo na obtenção de uma informação que
já está disponível em um sítio eletrônico é bem mais baixo do que, por exemplo,
postar uma correspondência a um órgão público e aguardar a resposta. Finalmente,
um sítio eletrônico está disponível vinte e quatro horas por dia, sete dias por
semana. Tal disponibilidade não se verifica, em geral, nos outros canais de
comunicação.
Por outro lado, a existência de um portal eletrônico não é condição suficiente
para um pleno acesso à informação. Ou seja, o acesso ao sítio eletrônico não
significa, necessariamente, acesso à informação. Nessa linha, Garcia (2006)
argumenta:
Tornar disponíveis conteúdos informacionais, sem dúvida, não é
suficiente para a utilização plena destes recursos disponibilizados para a
sociedade. [...] Desde o nível de dificuldade ou facilidade na operação
de máquinas digitais, até fatores sociais, políticos, econômicos,
educacionais, de diferenças físicas ou cognitivas, entre outros, impedem
as pessoas a um acesso pleno à informação.
5 Acesso na acepção stricto sensu, ou seja, não se considera, nessa comparação, a navegação,
busca e demais formas de interação com o sítio eletrônico.
8
Portanto, os portais eletrônicos de governo, embora não sejam garantia de
acesso pleno à informação, apresentam considerável potencial. Mas esse potencial
não foi suficiente para influenciar positivamente os resultados da pesquisa
empreendida pelo Projeto Internacional de Orçamento, ao menos na época que ela
foi empreendida.
Esse 'paradoxo aparente' será colocado agora no contexto mais específico do
Congresso Nacional. Nos últimos anos foram construídos os portais eletrônicos
Orçamento Brasil6 (da Câmara dos Deputados, implantado em 2007) Orçamento
Federal7 (do Senado Federal, implantado em 2005) e Contas Públicas8 (do TCU,
implantado em 2002). Isso significa que os dois primeiros foram implantados após a
publicação dos resultados da pesquisa do IBP, ou seja, depois de 2002; o último foi
implantado no mesmo ano da pesquisa e, provavelmente, também não influenciou
no seu resultado. Esses portais foram projetados justamente com o propósito de
produzir informações acessíveis acerca do processo orçamentário. Mas alcançaram
esse objetivo?
2 Problema de Pesquisa
Esse é, portanto, o problema que a pesquisa visa abordar: em que medida os
portais eletrônicos de orçamento público mantidos pelo Congresso Nacional e pelo
seu órgão auxiliar, o TCU, contribuem para o incremento da transparência do
processo orçamentário, no que tange ao acesso à informação?
Pretende-se buscar uma resposta para essa questão tendo como referencial
teórico o sistema nacional de integridade desenvolvido pela Transparência
Internacional
e
como
referencial
metodológico
o
índice
de
transparência
orçamentária construído pelo Projeto Internacional de Orçamento, mencionados
brevemente nesta seção.
Nas próximas seções são delineados os objetivos da pesquisa e apontados
alguns aspectos metodológicos.
6 http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil
7 Esse portal dá acesso, via Internet, ao sistema Siga Brasil. Como esse sistema é o carro-chefe do
portal, por vezes este é conhecido também como Siga Brasil. Endereço:
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado
8 http://www.contaspublicas.gov.br/
9
3 Objetivo Geral
De forma geral, o objetivo da pesquisa é investigar em que medida os portais
eletrônicos de orçamento público mantidos pelo Congresso Nacional e pelo TCU
contribuem para o incremento da transparência orçamentária, do ponto de vista do
acesso à informação.
4 Justificativa da Pesquisa
A justificativa da pesquisa se dá em três perspectivas: (1) pertinência às
linhas de pesquisa do Programa de Pós-Graduação do Cefor , (2) missão legal e (3)
missão política do Congresso Nacional e do TCU. As perspectivas (2) e (3) devem
ser consideradas pelo fato de ser um curso na área de “instituições e processos
políticos do Legislativo”.
Com relação à perspectiva (1) – pertinência às linhas de pesquisa, o tema da
pesquisa proposta se insere nas seguintes linhas:
●
fiscalização e controle da administração pública;
●
cidadania e práticas democráticas de representação e participação
política;
●
o poder legislativo e suas relações com os demais poderes e outras
instituições;
●
orçamento público.
Quanto à missão legal – perspectiva (2) – a justificativa se dá tanto pelas
normas constitucional quanto infra-constitucional. É atribuição do Congresso
Nacional, estabelecida pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), na seção
II, art 48, caput c/c inciso II:
Dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre: plano plurianual, diretrizes orçamentárias,
orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de
curso forçado.
Além disso, o art. 74 inclui o Poder Legislativo como integrante do sistema de
controle interno, o qual tem como atribuições (incisos I, II, III e IV):
10
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
● comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
● exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
● apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
●
Também a legislação infra-constitucional reafirma as atribuições do Poder
Legislativo em relação ao ciclo orçamentário. Merece destaque a Lei da
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), que dá grande ênfase à publicidade e à
transparência. Como destaca CULAU e FORTIS (2006, p. 2):
[...] em particular, o capítulo IX, intitulado “Da transparência, Controle e
Fiscalização” define os instrumentos de transparência da gestão fiscal,
aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público.
Portanto, o Poder Legislativo e, em particular, o Congresso Nacional, com
auxílio do TCU, deve, por atribuição constitucional, participar do ciclo orçamentário,
nas etapas de elaboração da legislação e de fiscalização e controle.
Finalmente, em relação aos aspectos políticos – perspectiva (3), a justificativa
da pesquisa se dá pela própria visão moderna de democracia, baseada na
ampliação
da
transparência,
da
'responsabilização'
dos
agentes
públicos
(accountability) e do controle social. O Poder Legislativo Federal, como a instituição
política representativa máxima do povo, deve com ele compartilhar as informações
geradas nos processos legislativo e orçamentário, mesmo porque são informações
públicas.
11
5 Aspectos Metodológicos
A pesquisa terá caráter exploratório. Esse tipo de pesquisa, segundo Witker
(apud GUSTIN e DIAS, 2002, p. 48) é “uma abordagem preliminar de um problema”,
que “ressalta características, percepções e descrições sem se preocupar com suas
raízes explicativas”. Ainda segundo o autor, a pesquisa exploratória “abre caminho a
investigações mais profundas ou a hipóteses mais precisas” (p. 48). A adoção desse
tipo de investigação justifica-se pelo fato de o número de pesquisas específicas
sobre o tema e aplicadas aos portais eletrônicos de orçamento público ser bastante
reduzido, o que dificulta a construção de um quadro teórico sólido e o levantamento
de hipóteses.
A investigação será estruturada em duas fases. A primeira fase será
bibliográfica e a segunda, uma pesquisa de campo.
A pesquisa bibliográfica “é aquela que se realiza a partir do registro
disponível,
decorrente
de
pesquisas
anteriores,
em
documentos
impressos” (SEVERINO, 2007, p. 122). Na primeira fase da pesquisa, os referenciais
sobre sistema nacional de integridade (SPECK, 2002), (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2008) e índice de transparência orçamentária (INTERNATIONAL
BUDGET PROJECT, 2002) serão estudados em profundidade. Essas leituras serão
complementados com a literatura correlata nas áreas de transparência orçamentária
(ALMEIDA, 2005), (CULAU e FORTIS, 2006), (PINTO, 1999), (VALENTE, 2002);
transparência, publicidade e accountability (CARNEIRO, 2004), (JARDIM, 1999),
(MALIN, 2003), (NAURIM e FELLOW, 2007), (PRADO, 2006); governo eletrônico e
democracia eletrônica (BERNARDO e ZAMBALDE, 2005), (EISENBERG e CEPIK,
2002), (UNITED NATIONS, 2004), (SANTOS et al., 2007). A legislação pertinente
também será objeto de estudo nessa fase, com destaque para a Constituição
Federal (BRASIL, 1988)
e a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Cumpre ressaltar ainda que as obras citadas serão o referencial básico para a
pesquisa e que outras poderão ser consultadas na medida em que ela avance.
12
A pesquisa de campo é aquela que “o pesquisador executa [...] valendo-se de
questionários aplicados ao objeto de seu estudo, com a finalidade de coletar dados
que lhe permitam responder ao problema” (PARRA FILHO e SANTOS, 2002, p. 18).
Nesse tipo de pesquisa, a coleta de dados sobre o objeto da análise é feita “sem
intervenção e manuseio por parte do pesquisador” (SEVERINO, 2007, p. 123). Na
segunda fase da pesquisa, serão utilizados levantamentos (surveys) junto a atores
considerados importantes em um sistema nacional de integridade: membros do
legislativo, jornalistas, acadêmicos, pesquisadores e membro de organizações não
governamentais que tratam da transparência, do controle social ou temas correlatos
(SPECK, 2002). Essa pesquisa de campo é detalhada a seguir.
5.1 Especificação da Pesquisa de Campo
Pretende-se,
conforme
mencionado,
adaptar
o
modelo
desenvolvido
originalmente pelo Projeto Internacional de Orçamento (INTERNATIONAL BUDGET
PROJECT, 2002) à avaliação específica dos portais eletrônicos.
As variáveis componentes desse modelo eram agrupadas em cinco tópicos:
participação no orçamento, elaboração do orçamento, supervisão, accountability e
acesso à informação. Como serão avaliados, neste trabalho, apenas os portais
eletrônicos, a ênfase será no tópico acesso à informação. É importante lembrar que
o conceito de 'acesso à informação' adotado é bastante amplo e envolve, no
contexto do trabalho, as seguintes variáveis:
●
informação acerca da dívida pública;
●
qualidade das informações e estatísticas em geral;
●
acesso à informação sobre o orçamento;
●
atualidade da informação.
A medição das variáveis será feita com base em um survey. Este, por sua vez,
será elaborado a partir de questões fechadas e abertas, que poderão ser aplicadas
por correio eletrônico, telefone ou pessoalmente, conforme o caso. O próprio estudo
do Projeto Internacional de Orçamento (INTERNATIONAL BUDGET PROJECT,
2002), aliado a outros, mais gerais, como o de Moraes, Löbler e Bobsin (2006),
fornecerão subsídios para a formulação das questões.
13
Conforme mencionado, serão objetos da avaliação três portais eletrônicos de
orçamento público:
●
Orçamento Brasil – Câmara dos Deputados;
●
Siga Brasil – Senado Federal;
●
Contas Públicas – Tribunal de Contas da União.
Para responder as questões, pretende-se compor um público alvo entre 30 e
50 pessoas, assim distribuídos:
●
cinco a dez parlamentares da Comissão Mista de Orçamento do
Congresso Nacional;
●
cinco a dez consultores de orçamento da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal;
●
cinco a dez acadêmicos ou pesquisadores na área de orçamento;
●
cinco a dez membros de entidades da sociedade civil, sem fins
lucrativos, que trabalham com transparência, controle social ou temas
correlatos: Transparência Brasil, Contas Abertas, Inesc – Instituto de
Estudos Socioeconômicos, Ibase – Instituto Brasileiro de Análises
Sociais e Econômicas e Abop – Associação Brasileira de Orçamento
Público;
●
cinco a dez jornalistas da área de política e/ou economia dos maiores
jornais e portais eletrônicos brasileiros: Folha de São Paulo, Estado de
São Paulo, O Globo, Jornal do Brasil, portal UOL, portal Terra e portal
IG.
Sabe-se, de antemão, que a amostra delineada é limitada do ponto de vista
quantitativo. No entanto, acredita-se que ela seja representativa do ponto de vista
qualitativo. Portanto, ao final da pesquisa, após a coleta, compilação e análise dos
dados, pretende-se investigar a provável contribuição dos portais eletrônicos de
orçamento público mantidos pelo Congresso Nacional e pelo TCU no incremento da
transparência orçamentária, do ponto de vista do acesso à informação.
14
6 Referências Preliminares
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