Esta obra é resultado do projeto de pesquisa em andamento no âmbito do Programa de Mestrado em
Direito da Universidade Católica de Brasília (UCB), denominado “Estruturas dos Sistemas Tributários
e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior dos Países do BRIC
(Brasil, Rússia, Índia e China): Lições e Soluções”, resultado de uma parceria institucional com a Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Entre outras etapas, o projeto conjunto contou
com a realização de seminário internacional, nos dias 13 e 14 de agosto de 2009, em Brasília, com a
presença de especialistas dos países participantes. O trabalho foi desenvolvido no âmbito do projeto
“Ambiente Jurídico, Investimento e Inovação” da ABDI, que tem como objetivo a promoção de uma
institucionalidade mais favorável aos negócios no Brasil.
A questão do sistema tributário tem sido debatida em diferentes ocasiões tanto pelo governo quanto
pela sociedade, como uma das questões estruturais fundamentais para que o país dê o salto de
competitividade esperado, nos próximos anos. Um estudo comparativo entre o Brasil e países com
nível semelhante ao nosso de desenvolvimento apresenta-se extremamente oportuno. Esperamos que
contribua para um melhor entendimento da questão e subsidie uma atuação estratégica do governo e
da sociedade nessa matéria. O livro que segue contém trabalhos produzidos pela equipe da UCB, bem
como por especialistas estrangeiros, além da síntese dos debates realizados no seminário internacional,
ocorrido em 2009.
Mauro Borges Lemos
Presidente da ABDI
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC):
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento
e na Performance do Comércio Exterior
© 2011 - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI)
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC): Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações
no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Qualquer parte desta obra pode ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Universidade Católica de Brasília
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI)
Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE)
Supervisão
Maria Luisa Campos Machado Leal (Diretora)
Equipe da ABDI
Marina Pereira Pires de Oliveira (Responsável Técnica)
Projeto Gráfico e Diagramação
Via Comunicação Editora
Organizadores
Marcos Aurélio Pereira Valadão
Antônio de Moura Borges
Autores e Colaboradores
Alexander Pogorletskiy (Rússia)
Antônio Moura Borges
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Carolina Pancotto Boher
Elias Emanuel Alves de Sousa
Isaias Coelho
Ivo Teixeira Gico Junior
Lauriana Magalhães Silva
Leila Maria Da’Juda Bijos
Marcos Aurélio Pereira Valadão
Maria Dolgopolova (Rússia)
Maria Teresa Bustamante
Maurício Muriack de Fernandes e Peixoto
Maurin Falcão
Paulo Borba Casella
Vishwa Nath Alok (Índia)
Welber Oliveira Barral
Zhu Weiqun (China)
Ficha Catalográfica
AGÊNCIA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC): Estruturas dos Sistemas Tributários. Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial.
Brasília: Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, 2011.
416p.: il.; graf.; tab.
ISBN 978 - 85 - 61323 - 27 - 1
CDD 634.04
ABDI
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Setor Bancário Norte
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República Federativa do Brasil
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Fernando Pimentel
Ministro
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
Mauro Borges Lemos
Presidente
Clayton Campanhola
Diretor
Maria Luisa Campos Machado Leal
Diretora
Marina Pereira Pires de Oliveira
Responsável Técnica
SUMÁRIO
1. Apresentação
2. Brasil
2.1. Efeitos da Globalização no Sistema Tributário Brasileiro
Marcos Aurélio Pereira Valadão
2.2. Sistema Tributário Brasileiro: Histórico, Perspectivas e Análise
Crítica
Maurício Muriack de Fernandes e Peixoto
3. Rússia
3.1. O Sistema Tributário Russo e seus Efeitos no Desenvolvimento
e nas Relações Comerciais Internacionais: Enfoque Jurídico e
Econômico
Alexander Pogorletskiy
Maria Dolgopolova
3.2. Lições da Reforma Tributária Russa
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
9
11
11
38
99
99
143
4. Índia
4.1. Sistema Tributário e Reforma na Índia: uma Análise da
Perspectiva do Desenvolvimento Econômico e Comércio
Internacional
Vishwa Nath Alok
4.2. Introdução ao Direito Constitucional da Índia
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
4.3. A Influência da Índia em Questões Globais e suas Relações com o
Brasil (pronunciamento)
Leila Bijos
5. China
5.1. O Sistema Tributário Chinês e seus Efeitos no Desenvolvimento
e nas Relações Comerciais Internacionais da China: Enfoque
Jurídico e Econômico
Zhu Weiqun
5.2. Introdução ao Direito Constitucional Chinês
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
5.3. Economia Chinesa: Evolução e Tendências
Marcos Aurélio Pereira Valadão
Lauriana Magalhães Silva
5.4. Modernização da China
Leila Bijos
145
145
216
220
223
223
282
291
298
6. Análises e Perspectiva
6.1. Sumário Executivo do Seminário e Conclusões
6.2. A Convergência dos Sistemas Tributários do BRIC
Maurin Almeida Falcão
7. Sobre os Autores e Participantes
301
301
305
315
8. Anexo: Transcrição do Seminário Brasil, Rússia,
Índia e China (BRIC): Estruturas dos Sistemas
Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento
e na Performance do Comércio Exterior
321
8.1. O Sistema Tributário Brasileiro e seu Impacto no
Desenvolvimento e no Comércio Internacional
8.2. Tributação e Desenvolvimento na Índia: Evolução Histórica e
Econômica
8.3. Tributação e Desenvolvimento na Rússia: Evolução Histórica e
Econômica
8.4. Tributação e Desenvolvimento na China: Evolução Histórica e
Econômica
8.5. Tributação e Desenvolvimento no Brasil: Evolução Histórica e
Econômica
8.6. Sistema Tributário e Integração no BRIC
8.7. Tributação Internacional no BRIC: Histórico e Perspectivas
321
346
360
373
388
401
407
1. Apresentação
O projeto de pesquisa em andamento no âmbito do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília (UCB), denominado “Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior dos Países do BRIC (Brasil,
Rússia, Índia e China): Lições e Soluções”, é resultado de uma parceria institucional com a Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Entre outras etapas, o projeto conjunto contou
com a realização de seminário internacional, nos dias 13 e 14 de agosto de 2009, em Brasília, com
a presença de especialistas dos países participantes.
O trabalho foi desenvolvido no âmbito do projeto “Ambiente Jurídico, Investimento e Inovação”
da ABDI, que tem como objetivo a promoção de uma institucionalidade mais favorável aos negócios no Brasil. Trata-se de componente sistêmico da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP),
executada entre 2008 e 2010. A questão do sistema tributário tem sido debatida em diferentes
ocasiões tanto pelo governo quanto pela sociedade, como um dos temas estruturais fundamentais
para que o país dê o salto de competitividade esperado, nos próximos anos. Um estudo comparativo entre o Brasil e países com nível semelhante ao nosso de desenvolvimento apresenta-se
extremamente oportuno. Esperamos que contribua para um melhor entendimento da questão e
subsidie uma atuação estratégica do governo e da sociedade nessa matéria.
O livro que segue contém trabalhos produzidos pela equipe da UCB, bem como por especialistas estrangeiros, além da síntese dos debates realizados no seminário internacional, ocorrido em
2009. A presente obra representa um esforço de pesquisa sobre os países do BRIC e as razões por
que essas economias avançaram mais que a média do mundo, com enfoque em aspectos ligados
à tributação e seus efeitos econômicos. Esperamos que o resultado desse exercício seja de utilidade para empresas que atuam nesses mercados ou que sofrem a influência da atuação desses
países no seu cotidiano, fornecendo lições e exemplos (positivos e negativos) e possibilitando
uma visão mais ampla que as ajude a agir estrategicamente com relação a esses mercados.
A primeira parte do livro aborda cada um dos países do BRIC individualmente. São textos analíticos, embora tragam também posições críticas. Ao final da primeira parte, o leitor encontrará
o sumário executivo com as conclusões resultantes do seminário e do conhecimento acumulado
ao longo das pesquisas efetuadas; e dois estudos que contextualizam a realidade socioeconômica
9
dos países. Na segunda parte, o leitor terá acesso à síntese dos debates realizados nos dois dias
de seminário, ocorrido em agosto de 2009, no auditório da pós-graduação da UCB, com a participação de especialistas na matéria.
Cumpre lembrar que as opiniões expressas nas diversas partes desta obra, pelos diversos palestrantes e autores, não representam necessariamente as posições da UCB, da ABDI, ou das instituições a que estejam vinculados os autores e palestrantes que as emitiram. Boa leitura a todos!
Mauro Borges Lemos
Presidente da ABDI
Marcos Aurélio Pereira Valadão &
Antônio de Moura Borges
(Organizadores)
2. Brasil
2.1. Efeitos da Globalização no Sistema
Tributário Brasileiro
Marcos Aurélio Pereira Valadão*
SUMÁRIO
1. O processo de globalização e seus efeitos nas estruturas das empresas e dos estados –
uma abordagem ligeira
2. Brevíssima introdução ao sistema tributário brasileiro
3. Os efeitos da globalização no sistema tributário brasileiro
3.1. Efeitos no texto constitucional
3.2. Efeitos nas normas gerais de Direito Tributário
3.2.1. Necessidade de norma geral antielisiva – alteração do Código Tributário Nacional
(CTN)
3.2.2. Reflexos no sistema de intercâmbio de informações e as formas de acesso às informações – alterações no CTN
3.2.2.1. Sistema de intercâmbio de informações
3.2.2.2. Sistema de acesso às informações
3.2.3. Nova Lei de Falências e normas gerais de Direito Tributário
3.2.3.1. Nova sistemática de recuperação das empresas
3.2.3.2. A repercussão tributária da nova sistemática e como foram afetados os
dispositivos do CTN sobre a matéria
o
3.2.4. A Lei n 11.638/2007 (Normas Internacionais de Contabilidade)
3.3. Efeitos nos tributos em espécie
3.3.1. Imposto de Renda
3.3.1.1. Efeitos da necessidade de atrair capital estrangeiro e a competição tributária internacional
3.3.2. CPMF
* Doutor em Direito (SMU - EUA, 2005), Mestre em Direito Público (UnB, 1999), Mestre em Direito Internacional e Comparado (SMU, 2003);
Especialista em Administração Tributária (UCG, 1992); MBA em Administração Financeira (IBMEC - DF, 1996), Bacharel em Direito (PUC-GO,
1993); Professor e Pesquisador do Curso de Direito da Universidade Católica de Brasília; Graduação, Especialização e Mestrado, e Instrutor
da ESAF. Membro do Comitê de Peritos em Cooperação Tributária Internacional da ONU.
11
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.3.3. IOF
3.3.4. Efeitos em outros tributos
3.4. Tratados internacionais tributários
4. Efeitos na tributação decorrentes de outros aspectos da globalização
4.1. Tributação ambiental
4.2. Incremento da utilização do soft law
5. Considerações finais
6. Referências
1. O processo de globalização e seus efeitos nas estruturas das empresas e dos estados ± uma abordagem
ligeira
Na acepção corrente do fenômeno da globalização, realmente, há de se reconhecer
que Portugal está na linha de frente. Foram as caravelas portuguesas dos séculos XIV e
XV, seguidas pelas espanholas e depois as inglesas, que deram início ao processo. Não
iam fazer guerra de conquista como as excursões dos gregos e romanos das centúrias
antes e depois do nascimento de Cristo. Iam fazer negócios, o objetivo primordial
era o comércio, e buscar a aquisição de terras desconhecidas foi consequência. E
é o comércio que impulsiona a globalização. Em alguns momentos o processo se
arrefece, em outros ganha mais impulso, mas sem dúvida, e aqui fazendo um salto
de quinhentos anos, as décadas de 1980 e 1990 do último quartel do século XX
foram permeadas por uma interpenetração crescente e irreversível da atividade
comercial internacional, ao lado da internacionalização dos mercados financeiros,
da expansão das corporações transnacionais e de outros fatores como colonização
cultural e dominação econômica (embora esses dois últimos fatores tenham evoluído
de maneira paulatina a partir do fim da II Revolução Industrial).
Esse processo impõe ao mundo contemporâneo, e mais especificamente aos Estados
contemporâneos, medidas de ajustes estruturais, para se adaptarem às novas exigências, cada vez mais estritas, da competição internacional; competição por mercados, por
produto, por tecnologia e por eficiência; competição acirrada, enfim, por tudo que tenha valor econômico, especialmente o próprio capital (capital financeiro). A disputa pelo
capital, para investimento direto ou no mercado de valores mobiliários, leva à chamada
competição tributária internacional, fenômeno fiscal/econômico bastante conhecido
pelos estados federais, no âmbito da própria federação, e que nos últimos vinte anos
vem se acirrando em nível internacional.1 Os países tendem a diminuir a tributação dos
resultados do capital estrangeiro, desonerando da tributação tanto as rendas obtidas
localmente quanto o repatriamento dos resultados, seja em forma de dividendos, lucros
1
12
Ver, e.g., BISWAS, Rajiv (Ed.). International Tax Competition: Globalisation and Fiscal Sovereignty. London: Commonwealth Secretariat,
2002; AVI-YONAH, Reuven S. Globalization and Tax Competition: Implications for Developing Countries. CEPAL Review, nº 74, 2001, p. 59-66,
disponível em http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/19999/lcg2135i_Avi-Yonah.pdf, e em relação à competição tributária na União Europeia, vide PALMA, Clotilde Celorico. O Controle da Concorrência Fiscal Prejudicial na União Europeia. Revista Fórum de Direito Tributário,
Belo Horizonte, nº 15, mai-jun/2005, p. 49-74.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ou juros; e também adotam outras formas desonerativas em relação a tributos internos,
de forma a atrair capital externo.2
As organizações internacionais de regulação econômica, e as de cunho político,
cumprem papel fundamental na organização do mundo contemporâneo, não obstante
o relativo fracasso na tarefa de prevenir conflitos armados iniciados por países que detêm um poder bélico muito superior aos outros, tentando impor soluções unilaterais.3
O mundo globalizado é multilateral, as soberanias foram relativizadas e a competição
é veloz e atroz – isto é um fato e é um fato irreversível. A relativização das soberanias
implica efeitos nos sistemas jurídicos,4 induzindo, às vezes, alterações nos ordenamentos internos.
A globalização também traz para os Estados, assim como para as empresas, a necessidade de se reunirem em blocos econômicos. Enquanto as empresas fazem fusões
e megafusões e as pessoas físicas entregam seus patrimônios para serem geridos por
megacorporações financeiras, os países unem-se em grandes blocos econômicos, e.g.,
Mercosul,5 NAFTA e a própria União Europeia (UE).
Todos esses fatores implicam a necessidade da relativização da noção tradicional de
soberania, em decorrência da necessidade de se firmarem acordos multilaterais de natureza econômica (FMI, Banco Mundial, etc.) dos comerciais como o Gatt/OMC e dos
já mencionados acordos de integração econômica regionais. Mas, a par disso, a globalização também permitiu o adensamento de outros aspectos, quais sejam aqueles
decorrentes dos chamados direitos fundamentais de terceira e quarta geração, como os
direitos sociais da solidariedade e o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado – ainda
que os promotores desses processos muitas vezes “remem contra a corrente” e deparem com contradições decorrentes do exercício desses direitos.6
TANZI, Vito. Globalization, Tax Competition by Future of Tax Systems. In: UCKMAR, Victor. (Coord.). Diritto Tributario Internazionale. 3ª ed.
Padova: Cedam, 2005, p. 25-45. Vito TANZI afirma que: “Tax competition aimed at attracting foreign capital is a development that deserves
more attention than it has received so far.” Idem, p. 31. Ver também, Ver NOV, Avi. The “Bidding War” to Attract Foreign Direct Investment:
The Need for a Global Solution Virginia Tax Review, nº 25, 2006, p. 835-874.
3
E. g., a “guerra” dos Estados Unidos e Iraque.
4
Ver FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo: Malheiros, 2000.
5
No âmbito da América Latina, em 1960 ocorreu a assinatura do Tratado de Montevidéu, criando a Associação Latino-Americana de Livre
Comércio (Alalc), que foi sucedida pela Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), criada a partir do Tratado de Montevidéu, de
1980. A Aladi possibilitou, no seu âmbito, o surgimento do Mercosul, que se deu por meio do Tratado de Assunção em 1991 (àquela época
restrito ao Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai). A Alalc e Aladi não resultaram em grandes progressos e implicações maiores a não ser por
acordos e preferência tarifária, mas favoreceram a formação do Mercosul, que tem um escopo mais abrangente e um projeto mais ambicioso. Contudo, a evolução do Mercosul é bastante diferente da evolução histórica da União Europeia. Relevante notar que o Mercosul evoluiu,
embora no âmbito da Aladi, a partir de um relacionamento bilateral entre Brasil e Argentina; e comporta, com relação à União Europeia,
diferenças de natureza econômica (objetivos), política (estratégias) e mesmo cultural, que implicam uma notável desigualdade entre os dois
sistemas na atualidade.
6
Como bem asseverou DOMINGUES, José Marcos:
Today the Environment raises some fundamental questions connected to political and economic issues. The first one relates to
Human Rights and the Environment which projects itself in the spectrum of North-South relations, involving the question of industrialization and development of some few at the cost of des-industrialization and underdevelopment of many others, followed by
an increasing degradation of life quality standards in most parts of the Planet. Yet, this is not a new or recent issue, for the tension
development vs. exploitation of natural resources and of people (notwithstanding the human right to a healthy, clean, environment)
is an old problem that dates back to the Roman Empire, the Great Navigations, the Colonialism, the Liberalism; it also relates to tariff
and non-tariff trade barriers imposed by developed countries in times of neo-liberal globalizationº.. After all, if natural resources and
poverty are found in the same places, one may reasonably argue: are the resources of the so-called Third World being developed to
its peoples’ benefit?
DOMINGUES, José Marcos. Environmental Fees and Compensatory Tax in Brazil. Law and Business Review of the Americas, Dallas,
v. 13, nº 2, Spring/2007, p. 279-304, p. 280.
2
13
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Outro dado fundamental para a velocidade crescente das transformações é o avanço
sem precedentes da tecnologia da informação. A ciência computacional e a internet
possibilitam um novo status ao homem do final do século XX e início do século XXI, cuja
evolução, em certos aspectos, é de difícil previsão. A velocidade e o volume das negociações comerciais, e especialmente as transações bancárias, são um fator importante
no mundo globalizado.
Assim, a globalização, em sua forma mais recente, vem impondo a todos os países do
mundo, e em especial aos países em desenvolvimento, novos desafios de adaptação/
evolução, daí a necessidade da modernização de estruturas, o que inclui a regulação e
fiscalização dos agentes econômicos e também a modificação das estruturas tributárias
– instrumento estatal de captação de recursos e de intervenção no domínio econômico (extrafiscalidade). Dá-se um exemplo: o aumento do número de formas negociais e
sua complexidade e o crescimento da possibilidade de praticar tais atos em ambientes
transnacionais dificulta para a administração tributária a persecução das fontes de imposição tributária. Da quase infinita possibilidade das formas negociais, como resultado do
processo globalizante, decorre a facilidade de dissimular a ocorrência do fato gerador,
levando à necessidade da chamada norma geral antielisiva, além das tradicionais normas antielisivas específicas.
Não tratei até aqui dos malefícios sociais da globalização, que não são poucos. Tem-se
que o processo leva à degradação da distribuição de renda, tanto internamente (considerando a população de determinado país) quanto em nível internacional (considerando
o conjunto de nações ricas e as mais pobres) – o que tende a piorar as condições econômicas dos países em desenvolvimento.7 A globalização tem, sob o aspecto econômico,
assumido um perfil liberal, também dito neoliberal8; e tem enfraquecido estruturas de
seguridade social em prol da concentração do capital, ainda que a economia mundial,
como um todo, tenha apresentado crescimento econômico.9 Pode-se dizer que as medidas tributárias adotadas neste diapasão tendem a reforçar essas tendências, pois são
adotadas justamente para que se faça a adaptação ao processo.10
2. Brevíssima introdução ao sistema tributário
brasileiro
O Brasil, considerando o período mais recente, de 2003 a 2007, quando apresentou taxas de crescimento crescentes, tem invertido o aspecto negativo da concentração de renda, basicamente por meio do aumento de despesas públicas em programas sociais dirigidos diretamente às classes mais pobres da população. Na Europa, os países mais pobres foram beneficiados com a consolidação da UE, evitando seu
empobrecimento em virtude da globalização.
8
É a política do estado mínimo, que prega um mercado livre de regras e ataca o estado do bem-estar social, tendo como arauto o economista
Friedrich Hayek (1899-1992). Vide a percuciente abordagem do renascimento do liberalismo em PAULANI, Leda Maria. Economia e retórica:
o capítulo brasileiro. Revista de Economia Política, jan-mar/2006, vol. 26, nº.1, p.3-22, p. 4-13.
9
CASTRO, Aldemario Araujo destaca entre as consequências nefastas da globalização a nova divisão internacional do trabalho, a superação
das conquistas sociais e o processo de cobrança de dívidas em escala mundial que afetam as políticas social e econômica dos países menos
desenvolvidos (especialmente devido às conditionalities do Fundo Monetário Internacional). Ver CASTRO, Aldemario Araujo. As Repercussões da Globalização na Tributação Brasileira. Tese de Mestrado defendida no Curso de Mestrado em Direito da Universidade Católica de
Brasília (maio/2006 – não publicada), p. 39-46 (disponível em http://www.bdtd.ucb.br/tede/tde_busca/arquivo.php? codArquivo=326).
10
Ver LEROY, Marc. Reflexion Sociologique Sur La Globalization Fiscale. In: _______. (Org.). Mondialisation Mondialisation et Fiscalité: La
Globalisation Fiscale. Paris: L’Harmattan, 2006, p. 263-280.
7
14
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Faz-se necessária uma rápida introdução ao sistema tributário brasileiro, em virtude da contextualização da análise e da circulação internacional da presente obra.
O sistema tributário nacional é disciplinado na Constituição Federal, que faz a distribuição rígida das competências tributárias e, de maneira analítica, fixa limites e condições para a imposição tributária.11 Como o Brasil é uma federação, a Constituição
atribui à União, estados e municípios a competência tributária em relação a determinadas bases de incidência (bases imponíveis) dos impostos, deixando à União as
competências extraordinária, residual e para as chamadas contribuições parafiscais,
que podem ser de três tipos básicos: sociais, do interesse de categorias profissionais
ou econômicas e as de intervenção no domínio econômico - até dezembro de 2007
a União podia cobrar também a Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF), que incidia sobre a movimentação financeira no âmbito do sistema
financeiro nacional.12
A competência da União para instituir contribuições não é exclusiva em absoluto.
Os estados e municípios podem instituir contribuições para a previdência e assistência
social cobradas dos seus próprios servidores, em prol deles. A União, estados e municípios podem ainda instituir taxas (pelo poder de polícia e pela prestação de serviços
públicos e divisíveis) e contribuições de melhoria (pela execução de obras públicas de
que resulte valorização imobiliária) nas esferas de suas respectivas competências. Além
disso, os municípios e o Distrito Federal podem instituir a contribuição para o custeio
da iluminação pública. A seguir uma disposição esquemática da atual distribuição das
competências para os impostos:
União:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
importação de produtos estrangeiros (II);
exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE);
renda e proventos de qualquer natureza (IR);
produtos industrializados (IPI);
operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários
(IOF);
propriedade territorial rural (ITR);
11
A chamada Constituição Tributária está contida especialmente no Título VI da Constituição de 1988, que tem a designação “Da Tributação
e do Orçamento”, Capítulo I - “Do Sistema Tributário Nacional”, o qual é dividido em seis Seções, a saber: I - Dos Princípios Gerais; II -Das Limitações do Poder de Tributar; III - dos Impostos da União; IV - Dos Impostos dos Estados e do Distrito Federal; V - Dos Impostos dos Municípios;
VI - Da Repartição das Receitas Tributárias. Além disso, existem também outros dispositivos referentes à disciplina do auferimento de receitas
pela União que não estão localizados no mencionado Título VI. Refere-se ao art. 177, § 4º, que trata das contribuições de intervenção no domínio econômico; ao art. 195, que trata das contribuições sociais; ao art. 212, § 5º, que estabelece a contribuição social do salário-educação, ao
art. 239 que trata das contribuições para o PIS/Pasep, e à CPMF, que foi criada por inserções de artigos no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias - ADCT (arts. 74, 75, 84, 85 e 90), cuja cobrança existiu até dezembro de 2007.
Ver VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar e Tratados Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey,
2000, p. 49-140 (para uma descrição mais detalhada do sistema tributário brasileiro).
12
A CPMF, instituída em 1996, em substituição ao também provisório IPMF, foi cobrada de 1997 até dezembro de 2007, tendo sido extinta
em virtude da rejeição, pelo Congresso Nacional, da proposta de emenda constitucional que prorrogaria sua cobrança, o que vinha acontecendo
sucessivamente desde sua instituição. Vamos tratar da CPMF neste capítulo em virtude de sua importância no contexto da análise. Veja-se que
a extinção da CPMF, que teve suas receitas destinadas ao custeio da seguridade social (saúde pública, previdência social e assistência por meio
do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza), vai no mesmo sentido do ideário neoliberal de redução de tributos e da carga tributária, em
que pese a carga tributária brasileira ser, de acordo com a teoria econômica, considerada elevada para um país em desenvolvimento. O setor da
saúde do governo federal tem cogitado instituir uma nova contribuição com a mesma base da CPMF, porém com alíquota menor, com receitas
destinadas exclusivamente para a saúde (Contribuição Social para a Saúde – CSS), mas o projeto enfrenta forte resistência no Congresso Nacional.
15
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
VII. grandes fortunas, nos termos de lei complementar (IGF);
VIII. mediante lei complementar, impostos não previstos anteriormente, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos
discriminados nesta Constituição;
IX. na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação. (As competências dos itens VIII a IX nunca foram
utilizadas).
Estados:
I.
transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (ITCD);
II.
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior (ICMS);
III. propriedade de veículos automotores (IPVA).
Municípios:
I.
II.
III.
propriedade predial e territorial urbana (IPTU);
transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por
natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,
bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);
serviços de qualquer natureza (ISS).
Desses tributos, de maneira geral, os que mais sofrem impacto com a globalização
são os impostos sobre o comércio exterior (II e IE), o imposto de renda, a CPMF e o IOF –
considerando que incidem diretamente sobre operações transnacionais, porém todos os
tributos sobre a circulação (consumo), inclusive algumas contribuições sociais, sofrem
impacto direto ou indireto da globalização.
Convém ainda mencionar que a Constituição prevê em seu art. 146 que o sistema
tributário nacional será regido por normas gerais que condicionam a União, os
estados e os municípios (são leis complementares à Constituição que obrigam a todos
os entes da federação brasileira). Além disto, a Constituição contém uma série de
dispositivos que se constituem nas chamadas limitações constitucionais ao poder de
tributar – limitando o poder impositivo das entidades tributantes, tanto em caráter
geral quanto em relação a tributos, produtos e operações específicas13. A par disso
existem normas constitucionais que impõem a repartição das receitas tributárias de
diversos tributos, da União para os estados, DF e municípios e dos estados para os
municípios (arts. 157 a 162 da Constituição).
13
16
Ver Marcos Aurélio Pereira VALADÃO, Limitações..., supra nota §§§, p. 113-140
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3. Os efeitos da globalização no sistema tributário
brasileiro
Pode-se dizer que há efeitos gerais e efeitos específicos que impactam a política tributária. Esses efeitos resultam em alterações tanto nos níveis superiores do sistema
tributário nacional, por meio de modificações na Constituição e no Código Tributário
Nacional, como nos níveis inferiores, com alterações na legislação tributária e em alguns
casos via decretos, instruções normativas e outros atos infralegais. Dentre os efeitos
gerais da globalização destaca-se o problema da necessidade da União de cumprir seus
compromissos internacionais, em especial o pagamento dos empréstimos internacionais; e demonstrar solidez no cumprimento dos compromissos internos, especialmente
o pagamento do serviço da dívida. Isso fez surgir a necessidade de acumular as receitas
tributárias administradas pela União, o que se deu pelo aumento de tributos não compartilhados (contribuições para a seguridade). Sem dúvida isso é fruto da globalização,
que criou um ambiente econômico internacional que cobra caro dos governos que não
cumprem seus compromissos. A tabela a seguir dá uma ideia dessa evolução:
Tabela I: Porcentagem das Receitas Tributárias Líquidas após Transferências Constitucionais (Receita
Disponível)*
55,5
56,6
59,18 60,01 56,35 57,14 57,42 58,18 57,89
ESTADOS**
39,6
35,5
37,4
38,7
27,5
27,4
27,6
25,01 24,66 27,11 26,57 26,41 25,74 25,75
MUNICÍPIOS
14,7
15,2
17,8
18,3
15,1
16,9
15,7
15,81 15,33 16,54 16,29 16,18 16,09 16,35
TOTAL
100
100
100
100
100
100
100
100
2005
1997
57,4
100
2004
1995
43,0
100
2003
1993
44,8
100
2002
1987
49,3
100
2001
1985
45,7
100
1999
1980
1998
1970
UNIÃO
100
* Inclui as receitas das contribuições. ** Estados e Distrito Federal. Dados de 1970 a 1987: ROSA, José Rui G., “Impacto financeiro da reforma
tributária nos recursos disponíveis da União, Estados e Municípios”. In: PISCITELLI, Roberto B. (org.). O Sistema Tributário na Nova Constituição: da crise financeira às perspectivas com o novo sistema. 2ª ed., Brasília, UnB, 1989, p. 132; de 1993 até 1997: MINISTÉRIO DA FAZENDA,
Coordenação-Geral de Estudos Tributários da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda. Distribuição da Carga Fiscal Líquida. Brasília: Ministério da Fazenda, s.d.; de 1998 e 1999: MINISTÉRIO DA FAZENDA, Coordenação-Geral de Política Tributária da Secretaria da Receita
Federal – Coget/SRF/MF. Carga Tributária no Brasil – 2002 (Estudos Tributários 11). Brasília: Ministério da Fazenda, 2003, p. 16, Tab. 5; de 2001
a 2005: MINISTÉRIO DA FAZENDA. Coordenação-Geral de Política Tributária da Secretaria da Receita Federal – Coget/SRF/MF. Carga Tributária
no Brasil – 2005 (Estudos Tributários 15). Brasília: Ministério da Fazenda, 2006, p. 12, Tab. 5. Dados do Ministério da Fazenda disponíveis em
http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm
Diversos fatores são responsáveis pelo que se pode chamar de conformação forçada
dos sistemas tributários. Alguns têm causas difusas, como é o caso da atração de investimentos. Outros, como as normas do Gatt/OMC, têm origem diretamente no tratado
daquela organização, impondo restrições à concessão de benefícios fiscais com tributos
internos, vedando tratamentos tributários discriminatórios, ou com efeitos discriminatórios. No dizer de Victor Uckmar, resultaram do tratado da OMC três proibições que
impactam os sistemas tributários: tributação discriminatória, tributação protecionista,
subsídios fiscais.14 O mesmo autor afirma também que, a par de outras questões, a política comercial estará cada vez mais imbricada com a política tributária.15
UCKMAR, Victor. Aspeti Fiscali nelle Regole della Organizzazione Mondiale del Commercio OMC/WTO). In:_______. (Coord.). Diritto Tributario Internazionale. 3ª ed. Padova: Cedam, 2005, p. 1069-1096, p. 1091.
15
Ibidem, p. 1095.
14
17
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Não é objeto deste estudo investigar detalhadamente as causas ou as fontes específicas das modificações impostas ao sistema tributário nacional decorrentes da globalização.16 O foco aqui são os efeitos, que passam a ser analisados adiante.
3.1. Efeitos no texto constitucional
A partir do texto original da Constituição de 1988 houve 62 emendas (incluindo as seis
emendas de revisão, de 1994), sendo que 17 dessas emendas (mais de 25% do total) afetam
a chamada Constituição Tributária (embora determinadas alterações sejam mais direcionadas aos efeitos fiscais da arrecadação tributária). Algumas dessas mudanças constitucionais
foram claramente efeitos da globalização. Entre essas alterações destaca-se a já mencionada concentração das receitas sob a administração da União que se deu basicamente por
dois modos, utilizados concomitantemente. De um lado foram instituídas contribuições
(sociais e de intervenção no domínio econômico), o que resultou no aumento da carga tributária não compartilhada com os estados e municípios.17De outro lado, foram adotadas
medidas que correspondem às alterações da parte fiscal/financeira da Constituição, o que
permitiu a concentração de recursos orçamentários nas mãos da União mediante a desvinculação de determinadas receitas de sua destinação original, por meio da criação, via emendas constitucionais, dos chamados Fundo Social de Emergência - FSE (1994-1997), Fundo de
Estabilização Fiscal - FEF (1997-1999) e depois a Desvinculação de Recursos da União - DRU
(1999-2007), recentemente prorrogada até 2011 (Emenda nº 56, de 2007).18
Outra alteração importante diz respeito à não cumulatividade das contribuições sociais
incidentes sobre o faturamento ou receita bruta e na importação de bens ou serviços do
exterior. A alteração trazida pela Emenda nº 42, de 2003, não impõe taxativamente a exigência da não cumulatividade - apenas permite que as contribuições sejam não cumulativas – trata-se de norma autorizativa. De fato, a não cumulatividade das contribuições para
o PIS/Pasep e a Confins já havia sido implementada, por via de legislação ordinária, antes
mesmo da alteração constitucional.19 Trata-se da imperiosa necessidade de desonerar a
tributação nas exportações dos tributos indiretos. Note-se que o FMI já vinha de longa
data “condicionando” o Brasil nas renegociações dos contratos a adotar tais medidas.20
Assim, PIS/Pasep e Cofins, contribuições que incidem sobre o faturamento ou receita bruta, passaram a ser não cumulativos, embora essa não cumulatividade não atinja todos os
bens e serviços, todas as empresas e todas as atividades econômicas.
A investigação detalhada dessas causas, ou as fontes, merece ser objeto de outra pesquisa. Para os efeitos deste estudo é suficiente a determinação dessas fontes e causas em seu aspecto macro.
17
No formato original da Constituição de 1988, as contribuições não são compartilhadas com os outros entes da federação. Por outro lado,
os dois principais impostos arrecadatórios da União, o IR e o IPI, têm 48% de sua receita compartilhada com os estados e municípios (sendo
que mais 10% adicionais da receita do IPI são destinados aos estados exportadores), ao lado de outras hipóteses de compartilhamento de
receitas (vide arts. 153, § 5º, e 157 a 159, da Constituição Federal). Contudo, mais recentemente visando a alterar o desenho original da
Constituição de 1988, foi instituída a possibilidade da instituição da contribuição para o custeio da iluminação pública pelos municípios e
DF (Emenda nº 39, de 2002); a Cide-Combustíveis com receita compartilhada entre estados, DF e municípios (Emendas nº 41, de 2003, e
44, de 2004); e o aumento de 1% do Fundo de Participação dos Municípios (Emenda nº 55, de 2007). As três últimas emendas mencionadas
são uma evidente reação das entidades federativas ao movimento de concentração de receitas nas mãos da União.
18
Vide, em geral, uma descrição mais detalhada dessas mudanças em VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Comentários sobre as Alterações
Tributárias à Constituição Brasileira de 1988. Ciência e Técnica Fiscal, Lisboa, 2004, nº 413, p. 7-133.
19
O sistema de não cumulatividade para PIS/Pasep foi instituído pela Lei nº 10.637, de 2002; e o da Confins, pela Lei nº 10.833, de 2003. A
Emenda Constitucional nº 20, de 1998, autorizou a diferenciação de alíquotas e base de cálculo em razão da atividade econômica (art. 195,
§ 9º da CF/88), dando suporte à legislação ordinária para a criação do novo regime. No entanto, a não cumulatividade das contribuições
sociais é citada expressamente na Constituição somente a partir da Emenda Constitucional nº 42, de 2003 (art. 195, § 12).
20
Ver CASTRO, Aldemario Araujo, op. cit., p. 166.
16
18
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
O ICMS teve sua base constitucional alterada pela Emenda nº 42, de 2003, imunizando do imposto as exportações. Anteriormente, o texto constitucional só contemplava
os produtos industrializados e alguns semielaborados, conforme definidos em lei complementar. Porém, a Lei Complementar nº 87, de 1996, já havia excluído da incidência
do ICMS todas as exportações de mercadorias (seja produto industrializado ou não) e
serviços. A medida visou a retirar, ou minimizar, a carga tributária das exportações – uma
imposição do mundo globalizado.21
3.2. Efeitos nas normas gerais de Direito Tributário
3.2.1. Necessidade de norma geral antielisiva ± a lteração do Código
Tributário Nacional (CTN)
Como já foi anteriormente mencionado, a globalização impõe a necessidade de norma geral antielisiva.22 Assim foi promulgada a Lei Complementar nº 104, de 2001, a qual
introduziu no art. 116 do Código Tributário Nacional o seguinte dispositivo:
Art. 116. ...
Parágrafo único. A autoridade administrativa poderá desconsiderar atos ou negócios
jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do
tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados
os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária.
A norma geral antielisiva traz um conceito tributário aberto, no sentido de que tende a tipificar fatos que não estariam tributados não fossem distorções nas formas negociais utilizadas pelo contribuinte (em geral tipificáveis como abuso de direito, abuso
de forma jurídica ou fraude à lei). Como já foi dito, tal forma legal não é novidade nas
legislações tributárias alienígenas. Muito se discutiu a respeito do alcance do termo
“dissimulação” (atos dissimulados ou com a “finalidade de dissimular a ocorrência do
fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária”) e também se discutiu acerca da natureza da norma a que se refere a sua parte
final (“os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária”). Esse dispositivo foi
atacado perante o STF, e está sub judice até o presente momento.23 A medida proviImportante lembrar que, no início do século XX, os tributos incidentes sobre a exportação compunham pauta expressiva das receitas tributárias – o que se tornou inconcebível em termos de política tributária cem anos depois. Ver VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Evolução
da discriminação das rendas tributárias no constitucionalismo brasileiro: aspectos históricos e conceituais. Direito em Ação, Brasília - DF,
v. 1, nº 1, 2000, p. 57-87.
22
Em alguns países a norma geral antielisiva vigora a partir da jurisprudência (sistema do common law), sendo expoente o caso Helvering V.
Gregory (1935) nos Estados Unidos. Várias são as teorias adotadas, e.g., teoria do propósito negocial (business purpose), da cadeia de transações, substância sobre a forma, etc. Em outros países, onde predomina o direito positivado (civil law), encontram-se diversos casos de
norma geral antielisiva, por exemplo, a Alemanha (previne o abuso de formas jurídicas e negócios simulados), França (prevenindo o abuso
de direito), Argentina (considera a significação econômica do ato), Espanha (previne a fraude à lei, simulação e abuso de forma jurídica),
Portugal (previne o abuso de forma jurídica e a fraude à lei) e Itália (disposizioni antielusive). Mas veja-se que mesmo nos Estados Unidos,
país do common law, o Internal Revenue Code traz norma geral antielisiva, embora aplicável apenas ao imposto de renda, em sua Seção
269 - anti-abuse provision (norma geral antielisiva estrita). Na verdade, a dificuldade maior reside em distinguir entre atividades elisivas
legítimas e atividades elisivas abusivas.
Não se deve confundir a questão da norma geral antielisiva com a teoria da desconsideração da personalidade jurídica (teoria da disregard
of legal entity), que diz respeito à questão da responsabilidade tributária (sujeição passiva) e não aos aspectos estruturais do fato gerador
(elementos constitutivos da obrigação tributária) – a esses últimos aspectos se refere a norma geral antielisiva.
21
19
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
sória que disciplinava o dispositivo (observe-se que sua parte final remete à regulamentação por via de lei ordinária – passível, portanto, de ser suprida pela edição da
medida provisória), ao ser convertida em lei, teve a parte da sua regulamentação rejeitada pelo Congresso Nacional.24 Ficou, portanto, o dispositivo do CTN sem a disciplina
do procedimento e, por conseguinte, sem aplicação prática. As circunstâncias indicam
que o Poder Executivo está à espera do julgamento final pelo STF para propor nova
legislação ao Congresso Nacional.
De lembrar que as normas antielisivas gerais da primeira metade do século XX tinham
como fundamento e objetivo acobertar abusos do Estado, abrindo a possibilidade de
o Estado “inventar”, no sentido de criar de maneira arbitrária, os fatos geradores dos
tributos para satisfazer os caprichos dos governantes autoritários. Modernamente não
mais existe esse odioso fundamento. A necessidade atual de uma norma geral antielisiva decorre da impossibilidade prática do Estado de desenvolver normas antielisivas
específicas para todas as possibilidades de elisão, pois essas possibilidades tiveram crescimento exponencial com a globalização, tanto em número quanto em complexidade,
especialmente devido à explosão das variedades de formas negociais.
3.2.2. Reflexos no sistema de intercâmbio de informações e as formas de
acesso às informações ± a lterações no CTN
3.2.2.1. Sistema de intercâmbio de informações
Outra alteração introduzida no CTN pela Lei Complementar nº 104, de 2001, diz respeito ao aprimoramento do intercâmbio de informações em nível internacional, acrescentando o parágrafo único ao art. 199:
Art. 199 ...
Parágrafo único. A Fazenda Pública da União, na forma estabelecida em tratados, acordos ou convênios, poderá permutar informações com Estados estrangeiros no interesse da arrecadação e da fiscalização de tributos.
Vê-se que o dispositivo da norma geral tributária permite, no âmbito dos tratados
internacionais, a quebra do sigilo fiscal dos contribuintes. Isso se deve à necessidade de
aumentar a eficiência dos sistemas de controle, prejudicada pelo volume de transações
internacionais. O acesso e o compartilhamento de informações é tema constante da
legislação e das recentes modificações.25
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) nº 2.446, proposta pela Confederação Nacional do Comércio em 18 de abril de 2001. A doutrina de índole positivista afirma-se na estrita legalidade tributária, sob argumento de que no Direito Tributário só se admite a tipicidade
fechada e que a norma antielisiva geral dá ao Estado poderes ditatoriais (na verdade as primeiras leis tributárias antielisivas surgiram sob
a égide de regimes fascistas europeus). Porém, há de se lembrar que no mundo hodierno, de formas negociais plúrimas e pluri-híbridas,
em um ambiente altamente dinâmico, a existência de uma norma geral antielisiva passa a ser também um instrumento de realização da
igualdade tributária, de forma a evitar que aqueles dispõem de meios sofisticados possam elidir a incidência tributária, enquanto grande
maioria restante, que fica adstrita às formas tradicionais, continua sujeita à tributação.
24
Medida Provisória nº 66, de 20 de agosto de 2002, teve os seus arts 13 a 19, que regulavam o parágrafo único do art. 166 do CTN, eliminados quando da conversão para a Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002. De lembrar que parte da doutrina sustenta que tal norma é
desnecessária e que as figuras do abuso de forma jurídica e os atos dissimulados podem levar à desconsideração dos atos praticados sob
a eiva da elisão fiscal. Na verdade, o que de concreto se tem é que a norma geral antielisiva dá à administração tributária maior amplitude
de ação, nos limites do fluido (e perigoso) tipo tributário aberto (embora vinculado a parâmetros legais).
25
A Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XVIII, dispõe que a “administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas
23
20
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A globalização demanda troca de informações em nível internacional e é justamente
esse o sentido do parágrafo único do art. 199 do CTN anteriormente transcrito. De acordo com o dispositivo, há possibilidade de permuta de informações com Estados estrangeiros com objetivo de arrecadação e fiscalização de tributos. O termo permuta aqui tem
sentido mesmo de troca, ou seja, o Brasil recebe informações, mas também é obrigado a
fornecer. Já enfrentei o tema da verificação de antinomias existentes entre sigilo fiscal e
os tratados internacionais em matéria tributária, que permitem a troca de informações
entre os Estados contratantes.26 De plano, cumpre assentar que, com relação às informações obtidas normalmente pela Administração Tributária como os registros contábeis,
os efeitos fiscais, etc., a que tem livre acesso, em decorrência do previsto no art. 195
do Código Tributário Nacional, não se vislumbra a possibilidade de conflito entre dispositivos constitucionais e convencionais, embora possa haver problemas na verificação
da reciprocidade, elemento intrínseco a esses tratados. Todos os tratados para evitar a
dupla tributação firmados pelo Brasil têm cláusula de troca de informações, seguindo o
modelo de convenção da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(art. 26). Por outro lado, o art. 10 do acordo sobre a implementação do Artigo 7º do Gatt
1994 (valoração aduaneira), promulgado pelo Decreto nº 1.355, de 1994, também prevê
sigilo das informações trocadas entre os Estados contratantes.27 O problema atinge também o sigilo bancário, que pode converter-se em sigilo fiscal. O compartilhamento do
sigilo bancário pode causar problemas com relação aos países que instituem tratamento
legal e constitucional diferentes do Brasil, seja mais rígido (sigilo absoluto), seja mais
elástico (sigilo relativo), pois um Estado poderá alegar que outro não está cumprindo o
tratado no que tange às informações bancárias dos contribuintes. Cada Estado deverá
limitar-se, no âmbito de relação bilateral, ao que outro (mais restritivo) pode ofertar em
matéria de informações sob a guarda de instituições financeiras - possibilitando, assim,
a execução do tratado (veja-se o art. 26, § 2, alínea b, da Convenção Modelo da OCDE).
Assim, o parágrafo único do art. 199 introduzido pela LC no 104/2001, ao estabelecer que
a “Fazenda Pública da União, na forma estabelecida em tratados, acordos ou convênios, poderá permutar informações com Estados estrangeiros no interesse da arrecadação e da fiscalização de tributos” possibilita a troca de informação com Estados estrangeiros, de forma
que não mais se pode questionar a legalidade de tais dispositivos convencionais. Contudo, a
Administração Tributária só deverá repassar às autoridades de outro Estado as informações
áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei”. Tal dispositivo dá preponderância
à obtenção de informação e acesso a informações pelo fisco (municipal, estadual ou federal) na busca de informações, que servirão de base
para arrecadação de tributos. O § 1º do art. 145 da Constituição garante à Administração Tributária o poder de identificar os rendimentos,
o patrimônio e as atividades econômicas do contribuinte, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei. Na relação da Administração com o setor privado, as bases da ação de obtenção de informações (que estarão sujeitas a sigilo), fundamentam-se em normas gerais
a partir do Código Tributário Nacional. Observe-se também que o novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 2002) ressalta que as restrições
ao acesso das informações comerciais (no âmbito do Direito de Empresa) aplicáveis às pessoas em geral não se aplicam ao Fisco, a teor
de seu art. 1193. Ao tratar da matéria, o CTN o faz em seus arts. 195 a 197. Esses três artigos, que estabelecem que não subsiste o sigilo
comercial frente ao fisco, não foram alterados diretamente pelas recentes leis modificativas do CTN Dentre os dispositivos introduzidos,
o que mais gera polêmica refere-se ao acesso a dados bancários (sigilo bancário). O dispositivo do CTN compatibilizava-se com o art. 38
da Lei nº 4.595/1964, que foi revogado pela Lei Complementar nº 105, de 2001 (Lei do Sigilo Bancário). Esses aspectos serão analisados
adiante. Mais recentemente, a própria Constituição Federal sofreu alteração para permitir que os fiscos municipais, estaduais, distrital e o
federal se integrem de maneira efetiva de forma a incrementar a eficiência, determinando o compartilhamento de cadastros e informações
fiscais, aumentando o acesso às informações pelo fisco em geral. É o que diz o inciso XXII do art. 37 da Constituição, incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 2003. Veja-se que o novo dispositivo está no mesmo diapasão do art. 199, caput, do CTN
26
Ver VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira Limitações... op. cit.” , p. 276-282.
27
Art. 10. Toda informação que por sua natureza seja confidencial ou que seja fornecida em caráter confidencial para fins de valoração aduaneira será tratada como estritamente confidencial pelas autoridades interessadas, que não a revelarão sem a autorização expressa da pessoa ou do governo que tenha fornecido tal informação, exceto se, no contexto de procedimentos judiciais, for exigido o seu fornecimento.
21
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que poderiam ser obtidas do outro Estado contratante em seu próprio território (princípio
da reciprocidade). Pode ser suscitada a questão de troca de informações fiscais, que por força da distribuição da competência tributária no Brasil, estariam sob o controle dos estados,
Distrito Federal e municípios. É certo que essas entidades não estão obrigadas por tratado
a fornecer ao Estado estrangeiro ou organização internacional informações sob sigilo fiscal.
Contudo, o Brasil deve fornecê-las. Assim, os estados, o Distrito Federal e os municípios
devem repassá-las à União, que, em nome do Estado brasileiro, honrará o tratado. A forma prática de resolver possíveis resistências dos estados, Distrito Federal e municípios, por
meio de lei ou convênios, está prevista no art. 199, caput, do CTN
Destaque-se também que, em decorrência da crescente necessidade de troca de informações financeiras em nível internacional para investigação e persecução de crimes
transnacionais como aqueles relacionados com o terrorismo e o tráfico de drogas, tem
evoluído bastante o sistema de troca de informações.
3.2.2.2. Sistema de acesso às informações
A Lei Complementar nº 105, de 2001, modificou o tratamento do sigilo bancário, facilitando o acesso da Administração Tributária aos dados bancários (embora
a matéria já constasse do art. 197 do CTN, mas já havia séria controvérsia sobre sua
constitucionalidade).28
A Lei complementar no 105, de 2001, é uma tentativa do Estado de reverter a
jurisprudência do STF e facilitar o acesso da Administração Tributária às informações
resguardadas por sigilo bancário. O STF tem assentado o entendimento de que o sigilo
bancário não é absoluto e de que as informações podem ser transferidas ao Fisco,
mas há a reserva de jurisdição ao Poder Judiciário e ao Legislativo (CPIs). Ou seja, não
poderia a Administração sponte propria requisitar as informações. O Poder Executivo
buscou alterar esta situação por via de modificação da legislação complementar sobre
as matérias do sigilo fiscal e do sigilo bancário. Nesse sentido, a LC nº 105/2001 revogou
o art. 38 da Lei no 4.595, de 1964 (que foi recepcionada como lei complementar pela
CF/88 e que tratava do sigilo bancário e das hipóteses de sua relativização, quebra ou
transferência); e instituiu hipóteses em que as informações sob sigilo bancário nas
mãos das instituições financeiras e assemelhadas pudessem ser transferidas, mediante
requisição administrativa, para a Administração Tributária. De lembrar que a possibilidade
de acesso a informações bancárias por intermédio de requisição judicial (mediante
ordem específica do juiz) não sofre contestações sérias. O que os contribuintes e grande
parte dos juristas contestam é a possibilidade de a Administração Tributária fazê-lo, sem
anuência do Judiciário.29
Existem também diversas ações diretas de inconstitucionalidade contra a Lei Complementar nº 105. Vários são os argumentos utilizados,
tendo por pano de fundo a alegação de que o sigilo bancário, tanto das pessoas físicas como das pessoas jurídicas, tem fundamento constitucional. Contudo, não foi concedida medida cautelar nas referidas ações, o que possibilita a aplicação da referida Lei Complementar. Mais
recentemente, foi editada a Instrução Normativa RFB nº 802, de 27/12/2007, com base no Decreto nº 4.489, de 28/1/2002, que regulamenta o art. 5º da Lei Complementar nº 105. Trata-se de prestação de informações que substitui aquelas fornecidas com base na CPMF,
extinta em dezembro de 2007. O assunto está sub judice, mas, a meu ver, o conhecimento da movimentação financeira dos contribuintes
(refiro-me somente à base numérica) não viola nenhum tipo de sigilo que tenha por base a intimidade ou privacidade; e são informações
necessárias ao controle e detecção de fraudes de toda ordem.
29
A LC nº 105/2001, em seu art. 1º, determina que as instituições financeiras conservarão o sigilo em suas operações; no art. 2º diz que dever
de sigilo é extensivo ao Banco Central do Brasil; no art. 3º trata da prestação de informações ordenadas pelo Poder Judiciário; e no art. 4º,
de informações prestadas ao Legislativo. Os arts 5º e 6º da LC nº 105, de 2001, foram regulamentados pelos Decretos nº 3.724, de 2001 e
28
22
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Um dos argumentos mais eloquentes em favor do acesso do fisco a informações resguardadas por sigilo bancário é que elas ficariam protegidas por sigilo fiscal. Ou seja, dar-se-ia uma
transferência de sigilo bancário (detido por uma pessoa jurídica privada) para um órgão do
Estado (pessoa jurídica de Direito Público), que tem obrigações legais de dar proteção às informações mantidas em sigilo em grau mais estrito que as próprias instituições do mercado
financeiro. O Decreto nº 4.489, de 2002, que regulamentou o art. 5º da LC no 105/2001 no
que concerne à prestação de informações à Secretaria da Receita Federal pelas instituições
financeiras e as entidades a elas equiparadas, relativas às operações financeiras efetuadas pelos usuários de seus serviços, traz uma série de regramentos de caráter restritivo em relação
a essas informações. O Decreto no 3.724, de 2001 (alterado pelo Decreto no 6.104, de 2007),
que regulamenta o art. 6º da LC nº 105/2001 relativamente à requisição, acesso e uso pela
Secretaria da Receita Federal de informações referentes a operações e serviços das instituições
financeiras e das entidades a elas equiparadas, traz também dispositivos de semelhante jaez.30
3.2.3. Nova Lei de Falências e normas gerais de Direito Tributário
3.2.3.1. Nova sistemática de recuperação das empresas
O processo de globalização em muito influencia os sistemas jurídicos, não só os aspectos
tributários, mas de maneira geral especialmente os países dependentes das economias
desenvolvidas. As alterações havidas no Direito Falimentar brasileiro com a Lei no 11.101, de
9 de fevereiro de 2005 – Nova Lei de Falências (NLF), que regula a recuperação judicial, e a
falência do empresário e da sociedade empresária, e a consequente revogação da antiga Lei
de Falências (Decreto-Lei no 7.661, de 21 de junho de 1945) são fenômenos que se encaixam
nessa corrente. Dessa forma sustenta Rubens Approbato Machado:
nº. 4.489, de 2002, respectivamente. Destaque-se que o art. 6º exige para a quebra do sigilo bancário que haja “processo administrativo
instaurado ou procedimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados indispensáveis pela autoridade administrativa competente”.
Ou seja, não é necessária requisição judicial, bastando que se tenha iniciado o procedimento fiscal ou exame seja considerado necessário
pela autoridade administrativa – i.e., a quebra de sigilo bancário depende de requisição administrativa, ainda que em fase inicial, investigatória, do procedimento fiscal. A LC nº 105/2001 foi alvo de três ações diretas de inconstitucionalidade: 1) nº 2.386, proposta pela Confederação Nacional do Comércio (CNC), atacando os arts. 5º e 6º; 2) nº 2.390, proposta pelo Partido Social Liberal (PFL), atacando os arts. 1º, §
4º; 5º e 6º; e o Decreto nº 3724/2001; e 3). nº 2.397, proposta pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), atacando o art. 3º, § 3º; art.
6º e a remissão a ele feita no art. 1º, § 3º, VI; art. 5º put e §§. Dois problemas constitucionais básicos são levantados: a) o sigilo bancário é
garantia absoluta; b) há reserva de jurisdição para a quebra do sigilo.
Tendo em vista a identidade de objetos, foi determinado o seu processamento e julgamento conjuntos. Essas ações propostas contra a Lei
Complementar nº 105/2001 até o momento não foram apreciadas quanto ao mérito. O STF também não deferiu medida cautelar suspensiva dos dispositivos legais atacados, sob o argumento de se tratar de matéria de Direito complexa. Assim, o fisco passou a aplicar a Lei
Complementar nº 105/2001 com base nos decretos regulamentadores. Tal manobra vem sendo aceita pelo STF e pelo STJ (STF - AI 528539/
PR - Agravo de Instrumento e STJ - REsp 691601/SC). De acordo com os julgados, ficou afastada a reserva de jurisdição, de forma que o fisco
não precisa de autorização judicial para ter acesso a informações bancárias; e estabeleceu-se que o sigilo bancário não representa uma
garantia absoluta, podendo ser relativizados por motivos de ordem pública.
Enquanto os contribuintes argumentam a favor do sigilo bancário com base na Constituição e na proteção do cidadão contra os abusos do
Estado, o fisco argumenta noutra linha, da necessidade de aparelhamento do Estado, sustentando que o crescimento da evasão tributária
por via da utilização do sistema financeiro é um fato incontestável e está vinculado à crescente interpenetração das economias e à facilidade
da circulação dos fatores econômicos, em especial do capital (globalização). Além do quê a evasão tributária facilita a ação de toda sorte de
criminosos, desde o sonegador de tributos, que busca pagar menos tributos de maneira ilícita, àqueles que lidam com outras atividades,
como tráfico de drogas, tráfico de armas ou terrorismo. Daí a necessidade de se implementarem medidas que coíbam essa prática ilícita,
tanto em nível interno quanto em nível internacional; e a viabilidade, com eficácia, dessa ação passa necessariamente pela relativização do
sigilo bancário. Contudo, as garantias individuais dos contribuintes devem ser preservadas, sob pena de se macular o Estado democrático
de direito. Ainda está indefinido o final deste embate.
30
Os dois decretos trazem restrições expressas ao resguardo e manuseio das informações e à responsabilização dos agentes que as manuseiam, configurando praticamente um sigilo fiscal especial para essas informações se comparado às outras informações que não são
provenientes do sistema financeiro. Aqui a “transferência” do sigilo bancário para o sigilo fiscal faz-se com grande cuidado regulatório.
23
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A falência (com a previsão da continuação do negócio) e a concordata, ainda que timidamente permitissem a busca da recuperação da empresa, no decorrer da longa vigência do Decreto-Lei nº 7.661/45 e ante as mutações havidas na economia mundial, inclusive com a sua globalização, bem assim nas periódicas e inconstantes variações da
economia brasileira, se mostraram não só defasadas, como também se converteram
em verdadeiros instrumentos da própria extinção da atividade empresarial. (...) Esse
quadro levou à necessária produção de uma reforma substancial da Lei de Falências,
com o objetivo principal de preservação da empresa, dentro de seu novo conceito de
fonte geradora de bens patrimoniais, econômicos e sociais.31 (Grifo do autor).
A NLF pôs fim ao processo tradicional da concordata e introduziu a recuperação judicial e extrajudicial, ampliando as formas pelas quais a gestão e recuperação das empresas possam ser realizadas. A NLF também introduziu alterações importantes no processo
tradicional do juízo falimentar.32
3.2.3.2. A repercussão tributária da nova sistemática e como foram afetados os dispositivos do CTN sobre a matéria
A NLF faz referências expressas a aspectos tributários da falência e da recuperação
judicial, o que provocou alterações em diversas disposições do Código Tributário Nacional, pela Lei Complementar nº 118, de 2005 (a NLF e a LC nº 118/2005 são ambas de 9
de fevereiro de 2005).33
O art. 83 da NLF alterou a ordem de preferência dos créditos, aqui se encontra talvez a alteração mais contundente da NLF para o Direito Tributário. Tradicionalmente
os créditos tributários tinham preferência a todos os outros, exceto os trabalhistas (a
legislação de falência dava aos créditos tributários status de créditos privilegiados por
MACHADO, Rubens Approbato. Visão Geral da Nova Lei 11.101. In: _______. (Coord.) Comentários à Nova Lei de Falências e Recuperação
de Empresas – Doutrina e Prática. São Paulo: Quartier Latin, 2005.
32
Destacam-se: a) introdução da Assembleia Geral de Credores, já utilizada em outros países, a qual poderá deliberar sobre a recuperação
judicial e a falência; b) tanto na recuperação ou na falência haverá administrador judicial; c) diversos meios de recuperação judicial, que
podem ser, dentre outros, a concessão de prazos e condições especiais para pagamento das obrigações vencidas ou vincendas; a cisão,
incorporação, fusão ou transformação de sociedade, constituição de subsidiária integral, ou cessão de cotas ou ações, respeitados os direitos dos sócios, nos termos da legislação vigente; e a alteração do controle societário; d) alteração na ordem de preferência dos créditos
na falência; e) inexistência de sucessão tributária, trabalhista e de acidentes de trabalho na alienação de bens da empresa; f) suspensão de
todas as ações de execução contra o devedor, exceto as tributárias – nos casos de recuperação judicial.
33
O art. 6º, caput e § 7º, da NLF, resultaram em alteração do art. 187 do CTN, de forma que, independentemente de habilitação em processo e
falência ou participação em concurso de credores, a Fazenda Pública pode prosseguir na cobrança de seus créditos. O art. 57 da NLF resultou
na alteração do at. 191 e na introdução no art. 191-A do CTN, coadunando-se com o objetivo da nova sistemática de facilitar a recuperação empresarial, que pode ser feita mesmo com a existência de débitos tributários, desde que estejam com exigibilidade suspensa, o que
também inclui o parcelamento. O art. 60 da NLF provocou o acréscimo de três parágrafos ao art. 133 do CTN, eliminando a transferência de
responsabilidade nas alienações judiciais ocorridas em processo de falência ou recuperação judicial, mas também evitando que haja transferências fraudulentas e desestimulando negócios que fugiriam ao escopo do processo falimentar; assim, o § 2º veda que a não responsabilização por sucessão se estenda a determinada categoria de adquirentes que tenham vinculações específicas com o devedor. Uma observação
importante: no caso de recuperação judicial, a desoneração da responsabilidade só se aplica a alienação de filial ou unidade produtiva
isolada, não se aplicando a outros tipos de bens (o que se aplica à falência). O § 3º é na verdade uma norma de Direito Falimentar estabelecendo uma reserva para os recursos oriundos da alienação na forma de que trata o artigo, no caso de falência, vedando sua utilização para a
quitação de créditos tributários (exceto os extraconcursais). Do art. 68 da NLF, decorreu a introdução de alterações no CTN relativamente ao
instituto do parcelamento (art. 155-A) de forma a adequar à nova sistemática. Em virtude do art. 83 da NLF o art. 186 do CTN foi alterado pela
LC nº 118/2005 de forma que contemplasse a nova ordem de preferência dos créditos na falência. Note-se o deslocamento da multa para
o penúltimo lugar da fila de preferência, preferindo apenas aos créditos subordinados (os previstos em lei ou em contrato e os créditos dos
sócios e dos administradores sem vínculo empregatício). A NLF coloca os encargos da massa como encargos extraconcursais (antes vinham
em terceiro lugar, após os tributários). Aqui os encargos tributários da massa (resultante do processamento da falência) se colocam-se em
último lugar entre os extraconcursais. Nesse sentido, o art. 188 do CTN teve também sua redação alterada. Já o art. 161 da NLF dispõe de
forma que os créditos de natureza tributária não são passíveis de serem negociados em sede de procedimento de recuperação extrajudicial.
31
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
via de disposição de lei especial, constante do art. 186 do CTN).34 Na nova sistemática,
os créditos tributários são precedidos pelos trabalhistas (embora estes estejam limitados a cento e cinquenta salários mínimos por credor), pelos decorrentes de acidentes
de trabalho e também pelos créditos com garantia real. De lembrar que os créditos por
acidente de trabalho já eram equiparados aos créditos trabalhistas pela jurisprudência. Com relação aos créditos com garantia real trata-se de uma antiga reivindicação do
setor financeiro, que via seus empréstimos com garantia real, serem precedidos pelos
créditos tributários. O argumento do setor financeiro é que, se os financiamentos com
garantia real tivessem precedência, teriam menor risco e consequentemente menor
seria o spread bancário. Esse aspecto específico alinha-se com a tendência globalizante de dar privilégios ao capital financeiro, no sentido de aumentar-lhe as garantias e as
facilidades de trânsito, tendo como efeito indireto o aumento da confiança internacional no sistema financeiro brasileiro.
3.2.4. A Lei no 11.638/2007 (Normas Internacionais de Contabilidade)
A Lei n o 11.638/2007, que entrou em vigor em 1 o janeiro de 2008, busca adaptar às normas brasileiras de contabilidade aos padrões internacionais, aproximando-se do padrão utilizado no International Financial Reporting Standard (IFRS),
por via da alteração da Lei das S.A. (Lei n o 6.404/1976) e da lei que regula o mercado de títulos e valores mobiliários e a CVM (Lei n o 6.385/1976). A adaptação da
contabilidade brasileira aos padrões internacionais é um efeito da globalização,
no sentido de tornar universal as normas e a linguagem contábil. Esse aspecto
tem uma forte relação com o fenômeno do soft law. Note-se que o International
Accounting Standards Board (Iasb), 35 que estabelece as normas contábeis (IFRS), é
uma entidade de Direito privado, mas os países incorporam ao seu Direito interno
essas mesmas normas. Em virtude de alterar os critérios para a contabilização de
diversas operações, o resultado das empresas restará também alterado, porém
a própria Lei n o 11.638/2007 introduziu o § 7º ao art. 177 da Lei n o 6.404/1976,
estabelecendo que as alterações derivadas da lei não terão efeitos tributários.
Porém, o dispositivo deixa dúvidas se esse não efeito se refere ao ano de sua entrada em vigor (ajustes de enquadramento/adaptação), ou se aplica para sempre,
pois a nova sistemática classifica como receita determinados fatos que antes não
tinham essa classificação e também outros fatos contábeis antes não considerados passam a ter impacto no patrimônio, afetando, portanto, o lucro de maneira
constante. Os efeitos dessa Lei far-se-ão sentir mais nos tributos em si que nas
normas gerais de Direito Tributário, mas ainda não é possível precisá-los, por isso
o tema foi abordado de forma geral.
Assim dispõe o art. 186 do CTN (alterado pela LC nºº 118/2005):
Art. 186. O crédito tributário prefere a qualquer outro, seja qual for sua natureza ou o tempo de sua constituição, ressalvados os
créditos decorrentes da legislação do trabalho ou do acidente de trabalho.
Parágrafo único. Na falência:
I – o crédito tributário não prefere aos créditos extraconcursais ou às importâncias passíveis de restituição, nos termos da lei falimentar, nem aos créditos com garantia real, no limite do valor do bem gravado;
II – a lei poderá estabelecer limites e condições para a preferência dos créditos decorrentes da legislação do trabalho; e
III – a multa tributária prefere apenas aos créditos subordinados.
35
O Iasb, com sede em Londres, sucedeu o International Accounting Standards Committee (Iasc), a partir de 2001.
34
25
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.3. Efeitos nos tributos em espécie
3.3.1. Imposto de Renda
Dentre os impostos diretos, o imposto de renda foi o mais afetado pela onda globalizante. Em meados da década de 1990, duas importantes alterações foram introduzidas
na legislação do imposto, visando a coibir os nefastos efeitos da globalização na cobrança
daquele tributo. A Lei nº 9.249, de 1995, estendeu o conceito de tributação em bases universais (worldwide income taxation) às pessoas jurídicas (antes só era aplicável às pessoas
físicas residentes no Brasil). Posteriormente a Lei nº 9.430, de 1996, introduziu a legislação dos preços de transferência, impondo nas transações internacionais o princípio arm’s
length. Tais modificações são importantes, pois visam a coibir a prática da elisão tributária
pelas empresas com operações transnacionais, fato que, como se afirmou anteriormente,
recrudesceu com a globalização. Trata-se de normas antielisivas específicas.
A esse respeito, isto é, a formatação do fato gerador e da base de cálculo, também foi
alterado o CTN na parte que trata do imposto de renda. Dessa forma, em 2001, foram
acrescentados dois parágrafos pela LC nº 104, de 2001, ao art. 43 do CTN, que trata da
base de cálculo do IR, com a seguinte redação:
Art. 43...
...
§ 1o A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento,
da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de
percepção.
§ 2o Na hipótese de receita ou de rendimento oriundos do exterior, a lei estabelecerá
as condições e o momento em que se dará sua disponibilidade, para fins de incidência
do imposto referido neste artigo.
O mencionado § 1º dispõe a respeito da incidência sobre bases universais do imposto
de renda brasileiro, dirimindo dúvidas levantadas nos tribunais. O dispositivo trata do
aspecto territorial da renda, deixando claro que a renda auferida no estrangeiro (independentemente da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte) é tributável. Embora anteriormente à edição da LC no 104, de 2001, a tributação da renda já
fosse feita com base na renda mundial, i.e., independentemente da origem territorial
do rendimento, tal dispositivo deu maior estabilidade à legislação do IR. Ademais, o § 1º
reforça a legislação preexistente no sentido de que, qualquer que seja a denominação da
receita e da forma de percepção, há incidência do imposto. Sem dúvida, tal dispositivo
reforça o caráter de universalidade da tributação do IR.
O disposto no § 2º do art. 43 implica um maior grau de complexidade. Tal dispositivo
permite o alargamento do conceito de universalidade além do limite territorial, mas
também amplia o aspecto temporal da incidência do IR. Assim, de acordo com a legislação que foi editada com supedâneo em tal dispositivo, lucros apurados, mas ainda não
distribuídos, no exterior podem ser tributados no Brasil, conforme as condições estabelecidas na lei. Tal procedimento é fonte de grande celeuma. O mesmo dispositivo delega
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
à lei ordinária a fixação das condições e do momento em que se dará a disponibilidade
econômica de receitas ou de rendimentos oriundos do exterior para fins de incidência
do imposto de renda. Cumprindo o comando mencionado, consta do art. 74, caput e parágrafo único da Medida Provisória nº 2.158-35, de 2001, que, para fins da determinação
da base de cálculo do imposto de renda e da CSLL, consideram-se disponibilizados para
a controladora ou coligada no Brasil os lucros auferidos por controlada ou coligada no
exterior, na data do balanço no qual tiverem sido apurados. Tal dispositivo, que permite
a tributação da renda obtida no exterior ainda que não disponibilizada para a pessoa
jurídica dela detentora no Brasil, é alvo de acirrada polêmica na doutrina e no Poder
Judiciário.36 A MP referida está sendo debatida no STF, na AdIn nº 2.588/DF.
Importante lembrar que as remessas de rendimento efetuadas a residentes e domiciliados em países com tributação favorecida37 são tributadas em 25% pelo IR, sujeito à
retenção na fonte, independentemente da alíquota aplicável regularmente às operações
com países que não se enquadram no conceito (as alíquotas são normalmente menores
que 25%, a depender do título do rendimento auferido pelo domiciliado no exterior).
Também as transações feitas com pessoas físicas ou jurídicas, ainda que não vinculadas,
situadas em países com tributação favorecida, por pessoas físicas ou jurídicas residentes
ou domiciliadas no Brasil são sujeitas às regras de preço de transferência. São medidas
que visam a combater a competição internacional tributária prejudicial, por via de paraísos fiscais, e que previne estratégias fiscais de elisão (norma antielisiva específica) e
também a evasão fiscal.
3.3.1.1. Efeitos da necessidade de atrair capital estrangeiro e a competição tributária
internacional
Diversas alterações foram feitas na legislação do imposto de renda a fim de desonerar
a tributação e atrair investimentos,38 dentro do contexto da competição tributária internacional. Em geral, as alterações, no âmbito do IR, nos casos de aplicações financeiras
e investimentos, atingem tanto os contribuintes residentes como os não residentes. Os
Ver, e.g., SOUZA JÚNIOR, Alberto Pinto. A Disponibilidade de Lucros Oriundos do Exterior. Revista Fórum de Direito Tributário, Vol. 2 mar./
abr. 2003. p. 49 a 74; NUNES, Renato. Tributação de Lucros Auferidos por meio de Coligadas e Controladas no Exterior: Regime de Disponibilização (MP nº 2.158-35/01) e Resultados de Equivalência Patrimonial. In: TORRES, Heleno Taveira (Coord.) ________. (Coord.) Direito
Tributário Internacional Aplicado. V. 1. São Paulo: Quartier Latinº 2003, p. 583-604; OLIVEIRA, Ricardo Mariz de. Lucros de coligadas e
controladas no exterior e aspectos de elisão e evasão fiscal no Direito brasileiro e no internacional. Revista Dialética de Direito Tributário.
São Paulo, nº 102, março/2004, p. 95-122.
37
O termo é eufemisticamente utilizado para designar os paraísos fiscais (tax havens). A Instrução Normativa SRF nº 188, de 6 de agosto
de 2002, relaciona países ou dependências com tributação favorecida que são os que não tributam a renda ou que a tributam à alíquota
inferior a 20% ou, ainda, cuja legislação interna oponha sigilo relativo à composição societária de pessoas jurídicas ou à sua titularidade:
I - Andorra; II - Anguilla; III - Antígua e Barbuda; IV - Antilhas Holandesas; V - Aruba; VI - Comunidade das Bahamas; VII - Bahrein; VIII - Barbados; IX - Belize;X - Ilhas Bermudas; XI - Campione D’Italia; XII - Ilhas do Canal (Alderney, Guernsey, Jersey e Sark); XIII - Ilhas Cayman; XIV
- Chipre; XV - Cingapura; XVI - Ilhas Cook; XVII - República da Costa Rica; XVIII - Djibouti; XIX - Dominica; XX - Emirados Árabes Unidos; XXI
– Gibraltar; XXII - Granada; XXIII - Hong Kong; XXIV - Lebuan; XXV - Líbano; XXVI - Libéria; XXVII - Liechtenstein; XXVIII - Luxemburgo (no que
respeita às sociedades holding regidas, na legislação luxemburguesa, pela lei de 31 de julho de 1929); XXIX - Macau; XXX - Ilha da Madeira;
XXXI - Maldivas; XXXII - Malta; XXXIII - Ilha de Man; XXXIV - Ilhas Marshall; XXXV - Ilhas Maurício; XXXVI - Mônaco; XXXVII - Ilhas Montserrat;
XXXVIII - Nauru; XXXIX - Ilha Niue; XL - Sultanato de Omã; XLI - Panamá; XLII - Federação de São Cristóvão e Nevis; XLIII - Samoa Americana;
XLIV - Samoa Ocidental; XLV - San Marino; XLVI - São Vicente e Granadinas; XLVII - Santa Lúcia; XLVIII - Seychelles; XLIX - Tonga; L - Ilhas Turks
e Caicos; LI - Vanuatu; LII - Ilhas Virgens Americanas; LIII - Ilhas Virgens Britânicas.
38
Além dos investimentos em títulos de renda fixa (ou operações equivalentes), em geral com título públicos, deve-se distinguir entre as
duas modalidades de investimentos estrangeiros. Existem os investimentos estrangeiros diretos, que têm por fim a participação direta nas
atividades da empresa, com inversão direta em máquinas e equipamentos e a construção de indústrias (é a modalidade mais desejável
de investimento, pois promove desenvolvimento e comprometimento do capital externo); e o segundo tipo corresponde ao investimento
estrangeiro de portfólio ou em carteira. Neste último caso o investimento se dá por meio da compra de ações, debêntures e títulos que
financiam as empresas nacionais, no mercado financeiro e de capitais.
36
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
investidores estrangeiros, em geral, estão sujeitos às mesmas normas de tributação dos
residentes (art. 78 da Lei nº 8.981, de 1995). Porém, isso tem sido alterado e, como se
verá adiante, há medidas que só beneficiam o capital estrangeiro investido no Brasil,
mas há também medidas direcionadas à chamada competição tributária internacional.
O fenômeno da competição (ou concorrência) tributária internacional tem preocupado
os países, em decorrência da erosão da base tributária e da volatilidade do fluxo de capitais.39 Deve ser lembrado que a atração de capital externo no Brasil não se faz só por
causa de investimento, mas também pelo sistema de financiamento da dívida pública,
que é razoavelmente dependente do capital externo – daí a necessidade de vantagens
fiscais para atrair compradores de títulos públicos emitidos pelo governo federal. Essa
dependência de capital externo tem diminuído consistentemente, tanto que em janeiro
de 2008 a soma dos ativos brasileiros no exterior (constituídos pelas reservas internacionais) superou o valor da dívida externa do Brasil, passando o país de devedor a credor
externo e, no final do mês de abril de 2008, a agência de classificação de risco Standard
and Poor’s classificou o Brasil no patamar de grau de investimento (investment grade).
Dentre as medidas que beneficiam o contribuinte de maneira geral (tanto o residente
quanto o não residente), cita-se a eliminação da tributação na distribuição de lucros ou
dividendos, eliminando a chamada dupla tributação econômica; e a possibilidade da
dedução dos juros sobre o capital próprio (e sua tributação à alíquota de 15% quando da
distribuição).40 Tais medidas estão previstas nos arts. 9o e 10o da Lei nº 9.249, de 1995.
Porém, considerando que a não tributação dos lucros ou dividendos abrange também
os remetidos para o exterior (o que inclui remessa para paraísos fiscais) e que nem todos
os países desoneram a distribuição de lucros ou dividendos, a medida configura uma
estratégia de competição tributária.41
A estrutura de alíquotas do imposto de renda para investidores no mercado de capitais tem sido alterada e embora haja retenção na fonte, implica uma menor carga tributária para os investidores, porém onerando mais os fundos de curto prazo.
Normas destinadas a beneficiar somente o investidor estrangeiro que investe no Brasil não são incomuns. A Medida Provisória nº 1.753-16, de 1999, reduziu a zero a alíquota do IR para investimentos estrangeiros aplicados na aquisição de títulos do governo
De acordo com CHRISTENSEN, John; e KAPOOR, Sony:
Hidden from the public eye financial capital has been completely reconfigured over the past thirty years in order to bypass nationally-based
tax and regulatory regimes. Using the 70 plus tax havens dotted across the globe, wealthy individuals and transnational businesses have
adopted highly aggressive tax avoidance strategies, whilst also forcing the governments of mainstream nations to engage in a harmful tax
competition to attract direct and portfolio investment capital. The existing global framework for cooperation on tax affairs is totally inadequate to its task, and the political will to tackle this problem is virtually non-existent as governments acquiesce to pressures from financial
capital. Whilst poor countries lose an estimated US$500 billion annually to dirty money flows, which includes tax avoidance and related
capital flight, neo-liberal pressure groups in the United States have been lobbying against the OECD initiative to stem harmful tax competition Civil society is now mobilising to counter the tax avoidance industry and to challenge the idea that tax competition can play a useful
role in development strategy.
CHRISTENSEN, John; KAPOOR, Sony. Tax Avoidance, Tax Competition and Globalisation: making tax justice a focus for global activism.
Accountancy Business and the Public Interest, Vol. 3 No. 2, 2004, p. 1-16, p. 1.
Ver também LOPEZ, Christianº La Fiscalité Comme Vecteur de L´Attractivité du Territoire. In: LEROY, Marc. Mondialisation et Fiscalité: La
Globalisation Fiscale. Paris: L´Harmattan, 2006, p. 245-262, esp. p. 247-250.
40
A dedução do juro sobre capital próprio aplica-se às empresas que calculam o IR pelo lucro real, assim não beneficia os contribuintes de
maneira geral, mas somente as empresas sujeitas a essa forma de tributação.
41
O mecanismo funciona como um atrativo para investimento direto, mas não deixa de ser uma forma de competição tributária. A criação de
Zonas de Processamento de exportação (ZPE) dotadas de favores fiscais, dentre outras formas, também funciona como atração de investimento direto. Avi NOV destaca que a OCDE tem tentado coibir a competição tributária para atrair investimento estrangeiro no mercado
de capitais (foreign portfolio investment), mas tem intencionalmente negligenciado a competição tributária para atrair investimento direto
(foreign direct investment). Ver Avi NOV, op. cit., , p. 839.
39
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
federal, por certo período de tempo (norma transitória de 1/9/1998 a 30/6/1999). A MP
nº 2.189-49, de 2001, reedição da MP nº 1.990, de 1999, excluiu da incidência do imposto de renda os ganhos de capital auferidos pelos investidores individuais ou coletivos residentes ou domiciliados no exterior, sendo os ganhos de capital referentes às operações
em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhados, e nas operações com
ouro, ativo financeiro, fora da bolsa.42
A Medida Provisória nº 281, de 2006, convertida na Lei nº 11.312, de 2006, reduziu a
zero as alíquotas de imposto de renda em investimentos de não residentes em títulos da
dívida pública e de outros investimentos como Fundos de Investimento em Participações e
Fundo de Investimentos em Empresas Emergentes, embora o foco seja o dos investimentos em títulos públicos (mas o benefício não se estendeu aos investidores com base em
paraísos fiscais).43 Tal situação ocorre por duas razões: a) o fato de que as principais alterações econômicas ocorridas ao longo da década de 1990 geraram um aumento espetacular da dívida pública brasileira; b) a política fiscal do governo brasileiro tem sido voltada
à produção de superávits primários com vistas a sinalizar para os credores a situação de
solvência do país – traço típico da globalização –, constituindo-se em aspecto que garante
a credibilidade para a colocação de títulos públicos necessários à rolagem da dívida.
3.3.2. CPMF
As medidas efetuadas na legislação da CPMF (que existiu até dezembro de 2007), em
decorrência do processo de globalização, também foram adotadas para desonerar internamente o capital financeiro e em alguns casos, especificamente o investidor estrangeiro.44 A Medida Provisória nº 179, de 2004, convertida na Lei nº 10.892, de 2004, exonerou a tributação da CPMF das mudanças de investimento, de forma que o investidor não
seria mais tributado quando mudasse de posição entre diferentes tipos de investimento
no mercado financeiro.
Em 16 de fevereiro de 2006, foi editada a Medida Provisória nº 281, convertida na Lei
nº 11.312, de 2006, que reduziu a zero a alíquota da CPMF nos lançamentos a débito em
conta-corrente para liquidação de operações de aquisição de ações em oferta pública,
realizada fora dos recintos ou sistemas de negociação de bolsa de valores (mas registrada
na Comissão de Valores Mobiliários), também beneficiando residentes e não residentes.
3.3.3. IOF
Convém ressaltar que o IOF é um tributo com fortes efeitos extrafiscais, sendo utilizado
frequentemente como instrumento fiscal de intervenção no domínio econômico, lembrando
que a intervenção pode dar-se de forma onerativa ou desonerativa, pela não cobrança ou
cobrança reduzida do imposto.45 O IOF incidente sobre as operações de câmbio, até as alteInstrução Normativa SRF nº 208, de 27 de setembro de 2002.
Ver STUBER, Walter Douglas. Isenção Tributária – Novas regras em benefício dos investidores estrangeiros. Revista Jurídia Consulex, Brasília, nº 220, março/2006, p. 32-33.
44
Veja-se, por exemplo, a Instrução Normativa SRF nº 173, de 11 de julho de 2002, art. 4º, incisos IX e X, que exclui da incidência da CPMF as
movimentações financeiras destinadas ao mercado de renda variável quando o titular for investidor estrangeiro; mandamento constante
também da Instrução Normativa SRF nº 450, de 21 de setembro de 2004, que a revogou.
45
Ver VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Intervenção no domínio econômico e tributação – extrafiscalidade – aspectos. In: João Luis Fischer
Dias et al. Estudos de Direito Público: homenagem aos 25 anos de Mestrado em Direito da UnB, Brasília: Brasília Jurídica, 2000, p. 22342
43
29
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
rações decorrentes da extinção da CPMF,46 era cobrado somente nas aquisições de moeda
estrangeira para o pagamento de compras internacionais com cartão de crédito – trata-se
de uma barreira tributária para evitar a fuga de divisas, coibindo indiretamente importações
por essa via – e também em operações de financiamento internacional com prazo inferior
a 90 dias; de lembrar que as operações de investidores estrangeiros no mercado de renda
variável não foi incluída, pelas mencionadas alterações, no rol de operações tributáveis. Contudo, mais recentemente, considerando a crescente valorização do real, esta situação pode
se alterar. O IOF praticamente não é cobrado no mercado de títulos e valores mobiliários
(basicamente em operações de renda fixa com resgate em prazo inferior a 30 dias), com o
objetivo de incentivar a aplicação de recursos nesse mercado (que também negocia títulos
públicos), tanto por residentes quanto por não residentes. Pela conformação de cobrança do
IOF, que tem, na verdade, cinco incidências distintas (operações de crédito, com títulos e valores mobiliários, câmbio, seguros e ouro ativo financeiro ou instrumento cambial), nota-se
um tratamento que tende a dar neutralidade às operações do mercado financeiro e a entrada de recursos externos – que são aspectos decorrentes das transformações globalizantes e
que impactam os aspectos extrafiscais do IOF.
3.3.4. Efeitos em outros tributos
Diversas medidas tributárias internas com vistas à melhora do desempenho de exportação, na luta pela inserção na economia globalizada, e que não configuram subsídios
proibidos pelo acordo Gatt/OMC foram adotadas pelo governo federal.
Dentre essas medidas, podem ser mencionadas aquelas adotadas para desonerar
as exportações brasileiras dos tributos internos indiretos. A devolução do PIS/Pasep e
Confins incidentes cumulativamente foi viabilizada pela concessão de crédito presumido
do IPI (que é um imposto federal não cumulativo).47
Os estados federados também utilizam estratégias de redução do ICMS, com o objetivo
de atrair investimentos. Embora essa “guerra fiscal” se dê no âmbito da federação, acaba
por ter repercussões internacionais, pois, ao diminuir a tributação no nível dos estados,
acaba por representar uma atração a mais para as empresas transnacionais. Assim, a guerra fiscal acaba por favorecer as importações, que passam a ser menos tributadas que a
produção nacional, implicando a perda de competitividade da indústria nacional no mercado interno. Essa é uma das razões pelas quais a proposta encaminhada ao Congresso
Nacional no início de 2008 tem como um dos temas centrais a eliminação da guerra fiscal.48
As limitações impostas pelo tratado do Gatt/OMC, em especial a cláusula da não discriminação em relação aos produtos importados (tratamento nacional), as que proíbem
subsídios (em especial os relacionados aos tributos diretos) e a formatação das alíquotas
248, 237-239.
Esse cenário alterou-se um pouco em virtude da necessidade de aumentar a arrecadação do IOF para compensar a perda da CPMF, que deixou de ser cobrada a partir de 10 de janeiro de 2008. Porém, as alterações das alíquotas do IOF promovidas no início de 2008 mantiveram
o investidor estrangeiro com tributação reduzida a zero, enquanto outras operações tiveram sua alíquota majorada. Ver decretos nº 6.339,
de 3 de janeiro de 2008; 6.345, de 4 de janeiro de 2008, e 6.391, de 12 de março de 2008.
47
São chamados créditos presumidos do IPI, como ressarcimento da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, previstos na Lei nº 9.363, de
1996, e na Lei nº 10.276, de 2001. Esses mecanismos surgiram quando o PIS/Pasep e Cofins eram cumulativos. Porém, como a não cumulatividade não se aplica a todas as empresas, o sistema permanece em vigor.
48
Em tramitação atualmente, a PEC nº 233/2008, que traz mudanças no ICMS no sentido de eliminar a “guerra fiscal” entre os estados.
46
30
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
do imposto de importação, condicionam a tributação interna e das transações internacionais, representando um enfraquecimento da soberania tributária.49
Da mesma forma, os acordos de integração regional, especialmente o Mercosul, impõem sérias restrições à liberdade de legislar em matéria tributária. A Tarifa Externa
Comum (TEC), aplicável em conjunto pelos países do bloco, é o aspecto mais relevante
no que diz respeito ao imposto de importação. Está também em discussão um Código
Aduaneiro do Mercosul, que imporá normas fiscais comuns relativas ao imposto de importação e exportação e procedimentos aduaneiros comuns aos membros do bloco.
Como exemplo prático da interferência dos tratados multilaterais de comércio na tributação interna menciona-se um caso em que o estado do Rio de Janeiro impunha alíquota
do IPVA diferenciada em virtude do local de fabricação do automóvel (sendo mais alta
para os importados). O Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu que tal tributação é
incompatível com dispositivos constitucionais que tratam da uniformidade da tributação
e com o tratado Gatt/OMC (de lembrar que o IPVA não é um imposto sobre a circulação,
mas sobre o patrimônio).50 A interferência do acordo global no sistema tributário é clara.
A criação das Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) tem como objetivo aumentar a
competitividade dos exportadores brasileiros e captar investimentos internacionais para zonas
com tributação diferenciada, justamente em decorrência do acirramento da competição internacional por capitais e por mercados, provocado pela globalização. Destaque-se que as ZPEs
impactam não só o aspecto tributário do pagamento de tributo, mas as obrigações acessórias
relativas aos tributos cobrados na importação, que passam a ter uma facilitação maior. De se
ressaltar que vários países asiáticos, como Taiwan, Coreia do Sul e a própria China, usaram (e
usam) essas zonas para se promoverem no cenário comercial internacional e para promoverem desenvolvimento, com grande sucesso. Tudo indica que, no caso brasileiro, tenha faltado
uma regulamentação que melhor se adequasse às necessidades do mercado, aspecto que está
sendo modificado, conforme mencionado.
As tentativas seguidas de estabelecimento de ZPEs no Brasil, com diversas mudanças
na legislação tributária em relação ao IPI e II, o PIS e Cofins e o imposto de renda (especialmente para os serviços prestados na ZPE, que se equiparam à exportação), não têm tido
o resultado almejado pelo governo brasileiro.51 Mais recentemente, foi aprovada a Lei nº
11.508, de 2007, concebida para revigorar o modelo, aproximando-se dos modelos existentes em outros países e modificando o regime tributário, cambial e administrativo (especialmente o controle aduaneiro) das Zonas de Processamento de Exportação, mas quando
da sanção o Executivo vetou diversos dispositivos que foram reavaliados e reeditados sob
a forma de medida provisória.52
Ver BRITO FILHO, Washington Juarez. O Gatt como Norma de Direito Internacional Tributário. In: Heleno Taveira (Coord.). Direito Tributário
Internacional Aplicado. V. 4. São Paulo: Quartier Latinº 2007, p. 631-671.
50
A polêmica da diferenciação de alíquota diferenciada do IPVA (imposto sobre a propriedade de veículos automotores) para veículos importados, aplicando-se uma alíquota maior, foi dirimida no Roms (STJ) nº 10906/RJ, de 2/5/2000, onde o STJ entendeu que não é viável a
diferenciação com supedâneo no Acordo Gatt/OMC (cláusula da não discriminação) e também no art. 152 da Constituição.
51
O Decreto-Lei nº 2.542, de 1988, que tratava das Zonas de Processamento de Exportações, concedendo regime tributário, cambial e administrativo especiais, foi alterado diversas vezes, tendo sido revogado pela a Lei nº 11.508, de 2007.
52
Medida Provisória nº 418, de 14 de fevereiro de 2008.
49
31
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A Zona Franca de Manaus, instituída bem antes da atual onda globalizante, contempla uma série de benefícios fiscais, inclusive para o ICMS; e considerando o seu período
de existência, não alcançou o resultado desejado.
Embora parte dessas ocorrências tributárias não seja um efeito direto da globalização, pode-se afirmar que se trata de efeito indireto. Ademais, o esforço de captação e
manutenção de reservas em divisas internacionais para fazer face ao cenário financeiro
e mercadológico internacional é uma imposição do processo globalizante que gera efeitos na legislação tributária, a qual passa a ser ordenada de maneira a facilitar e incentivar formação dessas reservas. Essa situação tem reflexo também no setor exportador,
indo além dos meros aspectos comerciais e de conquista de mercados.
3.4. Tratados internacionais tributários
Além daqueles especificamente tributários (tratados para evitar a dupla tributação da
renda do capital e para evitar a evasão fiscal), há diversos tipos de tratados que têm efeitos tributários, como é o caso dos tratados de navegação aérea e marítima.53 Há diversos
fatores, constitucionais e legais, que impactam a aplicação desses tratados e que, em
decorrência da globalização, tornam-se mais evidentes, em virtude do seu crescimento
numérico.
O Brasil tem firmado diversos tratados para evitar a dupla tributação internacional da
renda e do capital (tributação direta) e para intercâmbio e informações. Esses tratados
tornam-se uma necessidade que se configura mais premente na medida em que a globalização avança. Alguns problemas da dupla tributação jurídica das operações transnacionais
só são adequadamente solucionados por via de tratados, sendo insuficientes os remédios
com base apenas na legislação interna. Dessa forma, o Brasil tem aumentado substancialmente o número de tratados sobre dupla tributação e de troca de informações.54
Contudo, esses tratados não têm por escopo a harmonização tributária global, no
sentido de coibir a competição tributária internacional, embora em termos bilaterais
tenham efeitos benéficos. Não há dúvida de que a incrível expansão dos tratados tributários e de tratados diversos com efeitos tributários (como os do Gatt/OMC, os acordos de navegação aérea e marítima e mesmo alguns acordos de outra natureza como a
Convenção de Viena das Relações Diplomáticas) tende a ter o efeito de harmonização
tributária – mas de forma alguma coíbe totalmente a concorrência fiscal (competição
tributária) nos moldes como é praticada hoje, em relação aos chamados tributos diretos
(renda e patrimônio).55
Daí se cogitarem atualmente tratados multilaterais tributários – que são de difícil implementação, mesmo dentro de comunidades de integração econômica,56 pela simples
Ver Marcos Aurélio Pereira VALADÃO, Limitações..., supra nota §§§, p. 203-222.
A Convenção entre a República Federativa do Brasil e a República Portuguesa destinada a evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal
em matéria de impostos sobre o rendimento, celebrada em Brasília, em 16 de maio de 2000, foi aprovada pelo Congresso Nacional por
meio do Decreto Legislativo nº 188, de 2001; e posteriormente promulgada pelo Presidente da República pelo Decreto nº 4.012, de 2001.
Atualmente o Brasil é signatário de 25 tratados bilaterais para evitar a dupla tributação (28 se considerarmos separadamente a Repúblicas
Tcheca e Eslováquia, que eram um só país quando da celebração do tratado, em 1986).
55
Ver, em geral, BISWAWS, Rajiv, op. cit.
56
Na verdade, a União Europeia conseguiu alguns avanços na área dos tributos diretos. Mas os próprios estudiosos do assunto reconhecem
que o avanço foi aquém do esperado. A União Europeia, que é, de longe, a mais desenvolvida comunidade de integração, encontra diver53
54
32
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
razão de que quem fica fora do tratado acaba tendo mais vantagens que os seus signatários.57 A perspectiva real de tratado dessa natureza pode ocorrer no âmbito da OCDE58
– o que deixaria o Brasil de fora, visto que não pertence ao grupo.
Considerando que nem sempre a harmonização tributária em relação a impostos diretos é possível, recentemente a OCDE divulgou um estudo onde fez as seguintes constatações: a) os limites jurisdicionais dos poderes das autoridades tributárias restringem as
possibilidades dessas autoridades em conter algumas formas de competição tributária
prejudicial; b) um país pode acreditar que, tributando seus residentes em uma forma
que neutraliza os benefícios de certas formas de competição tributária, colocará esses
contribuintes em desvantagem competitiva; c) a necessidade de monitorar todas as formas de competição tributária prejudicial e reforçar as contramedidas efetivamente impõe custos administrativos aos países afetados por tal competição; d) as medidas unilaterais não coordenadas podem aumentar os custos de flexibilidade (custos de transação)
dos contribuintes; e) a necessidade de uma ação coordenada em nível internacional é
também aparente no alto grau de mobilidade das atividades que são objetivo de práticas tributárias nocivas.59 Considerando esse contexto e a ausência de cooperação internacional, há pouco incentivo para um país que já proporciona um regime preferencial
sos obstáculos para avançar nesse tema – e isso nos leva a crer que, em nível global, soluções de harmonização tributária para coibir a
competição tributária prejudicial por intermédio de tratados multilaterais constituem-se em um processo ainda de longo prazo, ainda que
necessário e desejável. Vide, por exemplo, PEREIRA, Paula Rosado, que comenta alguns avanços da União Europeia em matéria de tributação das sociedades na UE (por via das Diretivas 90/434/CEE, 90/435/CEE e da Convenção 90/436/CEE, e mais recentemente o Pacote Fiscal
aprovado no Ecofin de 3 de julho de 2003, contendo as Diretivas 2003/49/CE e Diretivas 2003/48/CE), mas afirma que existem dificuldades
em virtude de os Estados insistirem em um alto nível de soberania fiscal, que na realidade é erodida pela concorrência fiscal prejudicial,
o que tem obstaculizado os avanços nesse sentido (em decorrência, também, da regra da unanimidade na decisão e da generalidade dos
instrumentos normativos). PEREIRA, Paula Rosado tratando da tributação das sociedades no âmbito da UE, afirma que:
O processo de harmonização da tributação das sociedades contrasta também grandemente com os progressos realizados em
matéria de harmonização da tributação indireta. Efetivamente, a harmonização da tributação nas sociedades tem-se pautado por
uma série de hesitações e recuos, que culminam na grande lentidão da obtenção de resultados. Além do mais, e contrariamente ao
que sucede em matéria de impostos indiretos, as medidas desenvolvidas ao nível da tributação das sociedades não visam a uma
reformulação global da tributação, permanecendo circunscritas a matérias específicas.
PEREIRA, Paula Rosado. A Tributação das Sociedades na União Europeia: Entraves Fiscais ao Mercado Interno, e Estratégias de Actuação
Comunitária. Coimbra: Almedina, 2004, p. 214.
Especificamente em relação ao Mercosul, ver SILVA FILHO, Antonio Rodrigues da; CATÃO, Marcos Sodré Vinhas. Harmonização Tributária
no Mercosul. São Paulo; Aduaneiras, 2001.
57
Como foi mencionado na nota supra, a UE fez alguns avanços nesse sentido. Porém, no âmbito do Mercosul, ainda é relativamente cedo
para tais medidas, visto que mesmo os tributos indiretos estão em um processo embrionário de harmonização. De qualquer forma, algumas medidas podem ser efetivamente adotadas. Veja-se, por exemplo, o que dispõe o art. 55 da Lei nº 10.637, de 2002, ao tratar das
convenções sobre a dupla tributação da renda no âmbito do Mercosul:
Art. 55. Nas Convenções destinadas a evitar a dupla tributação da renda, a serem firmadas pelo Brasil com países integrantes do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), será incluída cláusula prevendo a concessão de crédito do imposto de renda sobre lucros e
dividendos recebidos por pessoa jurídica domiciliada no Brasil que deveria ser pago no outro país signatário, mas que não haja sido
em decorrência de lei de vigência temporária de incentivo ao desenvolvimento econômico, nacional, regional ou setorial. O crédito,
observadas as demais condições gerais de concessão e outras que vierem a ser estabelecidas em legislação específica, somente
será admitido quando os lucros ou dividendos distribuídos provenham, diretamente, de atividade desenvolvida no país estrangeiro
signatário, relativa aos setores:
a) industrial, exceto da indústria de cigarro e bebidas em geral, inclusive os concentrados destas;
b) agrícola, de florestamento ou pesqueira.
58
Ver Reuven S. AVI-YONAH, op. cit, p. 64-65.
59
Ver OCDE. Harmful Tax Competition – An Emerging Global Issue. Disponível em: http://www.oecd.org/dataoecd/33/0/1904176.pdf. Acesso em: 20 de junho de 2007.
As recomendações da OCDE dividem-se em três categorias. A primeira diz respeito às legislações domésticas e à necessidade de aumentar a
sua efetividade. A segunda diz respeito aos tratados em matéria tributária, de modo a serem utilizados modelos que os tornem mais efetivos no
combate à competição danosa. A terceira categoria, por fim, diz respeito ao aumento da cooperação internacional para o combate a essa questão.
Na prática, mesmo diante desses esforços dos Estados, tanto na elaboração de medidas quanto em pressionar as regiões que oferecem
benefícios fiscais a fornecerem informações e quebrar o sigilo para fins penais, permanece a astúcia do investidor. Um planejamento tributário complexo, envolvendo soberanias que celebraram tratados com vistas a eliminar a dupla tributação, combinado com a existência de
paraísos fiscais, pode tornar ineficazes as mencionadas medidas de controle da competição tributária internacional.
33
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
danoso eliminá-lo, pois isso poderia incentivá-lo a mover a atividade para outro país que
continua a oferecer tratamento preferencial.
Existem problemas nos casos de tratados que concedem benefícios fiscais relativos
a tributos estaduais e municipais, que se repetem tratados de cooperação econômica
(bilaterais ou regionais), com fins específicos. Citam-se como exemplos o Tratado de
Itaipu (referente à construção da hidrelétrica de mesmo nome pelo Brasil e Paraguai) e
o Acordo para Isenção de Impostos Relativos à Implementação do Projeto do Gasoduto
Brasil-Bolívia.60 São tratados de parceria econômica, mas que têm reflexos tributários.
Os problemas advêm da controvérsia a respeito da possibilidade de se conceder ou não
benefícios fiscais relativamente aos tributos de competência dos estados e municípios
brasileiros por via de tratado internacional.61
Um aspecto que, de forma particular, demanda um tratado multilateral em matéria
tributária, diz respeito às transações feitas por via da internet, especialmente nos casos
em que envolvem diversas jurisdições fiscais na mesma operação para efeitos de pagamentos/recebimentos e remessa/entrega do bem, tornando-se mais complexo quando
se trata de bens intangíveis – mas trata-se também, de uma perspectiva futura.
4. Efeitos na tributação decorrentes de outros aspectos da globalização
4.1. Tributação ambiental
O fenômeno da globalização é amplo e tem aspectos que às vezes não são mencionados como pertencentes à mesma esfera de impactos. A necessidade de preservação
ambiental e sua consequência internacional, levando os países a assinarem tratados que
comprometem a tributação interna em prol do meio ambiente, dá-se também no contexto da globalização. O movimento de preservação do meio ambiente hoje é uma necessidade global, não se restringe mais aos casos de preservar um rio muito poluído que
banha um país e que esteja causando problemas locais. O melhor exemplo, e talvez o
caso mais grave, é o aquecimento do planeta, que é provocado por todos e todos devem
colaborar para resolvê-lo. Essa situação deverá impor reflexos na tributação de todos
os países. Por exemplo, o Protocolo de Quioto, que indica que os poluidores deverão
pagar tributos mais altos, de forma a desestimular a atividade poluidora. Essa tributação
possibilita a correção das externalidades, que pode ser viabilizada com a arrecadação
de tributos mais onerosos das empresas poluidoras (tributação pigouviana), também
denominado de princípio do poluidor-pagador.
60
61
34
Promulgados respectivamente pelos Decretos nº 72.707, de 28 de agosto de 1973, e 2.142, de 5 de fevereiro de 1997.
A controvérsia decorre de que a Constituição Federal brasileira contém dispositivo que expressamente veda à União a concessão de isenções para tributos da competência dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios (art. 151, inciso III). Porém, grande parte da doutrina
entende que tal dispositivo se refere às leis editadas pela União e não àquelas veiculadas pela República Federativa do Brasil, enquanto
representante do Estado brasileiro do qual as entidades federativas fazem parte – o que é o caso dos tratados internacionais. Daí os tratados não seriam atingidos por tal vedação. O Supremo Tribunal Federal evoluiu nesse sentido desde o início do corrente século. E.g., o RE
229096/RS, decisão unânime, afirmando a possibilidade de isenção de tributo estadual por tratado internacional, o qual não se caracterizaria como isenção heterônoma.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Embora não haja um arcabouço formal nesse sentido, há diversas propostas para adoção
de tributos que incidiriam de maneira menos onerosa sobre as atividades menos poluentes,
incentivando as indústrias a migrar para modelos menos prejudiciais ao meio ambiente. No
Brasil, diversos impostos do sistema tributário podem ser utilizados com finalidade extrafiscal para desonerar empresas e produtos menos poluentes,62 embora não exista especificamente um “imposto verde”.63 Há, contudo, taxas ambientais, cujas receitas são utilizadas
no controle e vigilância dos próprios agentes poluidores e há a imposição de compensações
por danos ambientais, que alguns autores entendem ter natureza tributária.64
4.2. Incremento da utilização do soft law
A globalização, em virtude das circunstâncias em que avança, provocando o surgimento de nichos regulatórios, organizações não estatais com poder de fato, etc.; vem ensejando
a criação de aspectos normativos inovadores que não se enquadram nos conceitos tradicionais, como é o caso do soft law. Embora não se admita o soft law como fonte do Direito
Tributário, pelo menos não como fonte imediata, o uso do soft law como fonte mediata do
Direito Tributário é cada vez mais corrente, aspecto mais notado no Direito Tributário Internacional. Mas mesmo no Direito Tributário interno tal presença se faz notar cada vez com
mais frequência.65 É caso da utilização nas normas tributárias da terminologia do mercado
financeiro, que é composta de termos cujo significado preciso é decorrente da adoção de um
glossário específico pelos agentes das bolsas de valores (organizações privadas) ao redor do
mundo. Por exemplo, os termos “operação day trade”, e “operações em box”, que são utilizadas pela legislação tributária e cuja significação (e, portanto, sua repercussão tributária)
é dada por entidades privadas, não obstante sua regulamentação pela CVM. No caso dos
Incoterms usados no comércio, vejam-se os termos Free on Board (FOB) e Cost, Insurance
and Freight (CIF), largamente usados na legislação tributária. Existem outros aspectos do soft
law que podem afetar a tributação, especialmente em relação aos aspectos internacionais,
mas cujo detalhamento foge ao objeto deste trabalho.66
Um efeito indesejável da influência do soft law no Direito Tributário é o aumento da
complexidade de suas normas.
5. Considerações finais
A primeira impressão com relação às alterações do sistema tributário decorrentes da
globalização é que, em geral, as alterações seguem um padrão comum em todos os países.
São exemplos: tributação em bases universais; regulação de preços de transferência; tratados bilaterais sobre a dupla tributação da renda e do capital; limitação das alíquotas do
imposto de importação; efeitos das políticas fiscais nos sistemas tributários por influência
Ver DOMINGUES, José Marcos, op. cit., nota 7 supra. Ver também SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental.
São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 305-328.
63
Tal forma de tributação é encontrável em alguns países, especialmente os pertencentes à OCDE e os países europeus. Ver CESifo. Environmental Taxes (Report | 2.11.2007), disponível em http://www.cesifo-group.de/portal/page/portal/ifoHome/a-winfo/d3iiv/_DICE_division?
_id=6745571&_div=6745626, acesso em 2 fev. 2008.
64
Ver DOMINGUES, José Marcos, op. cit.
65
Ver VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Pode o soft law ser considerado fonte do Direito Internacional Tributário? Revista de Direito Internacional Econômico e Tributário, v. 2- nº1, p. 13-47, 2007.
66
Idem.
62
35
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das instituições financeiras internacionais, especialmente o FMI e o Banco Mundial; e a
limitação de políticas tributárias discriminatórias em razão do Gatt/OMC, também presentes nos processos de integração econômica (que é diferente para cada bloco econômico, a
depender da fase do processo integracionista). Porém, no Brasil, há algumas especificidades decorrentes da necessidade de atrair capital externo, em virtude da forma de financiamento da dívida pública (déficit público acumulado), da política de manutenção/expansão
de reservas em divisas estrangeiras e da necessidade de atrair capital, que acabam por
criar privilégios tributários para o capital estrangeiro que é investido no Brasil. Aspectos
que tendem a ser alterados na medida em que a economia brasileira se fortalece.
Outra característica que se torna cada vez mais evidente é que a globalização estimula a utilização extrafiscal da tributação, seja em razão da competição tributária internacional, seja pelo uso de regimes especiais de tributação para exportação, o controle de
fluxos de investimento por meia desoneração ou oneração da tributação das operações
de câmbio e com títulos e valores mobiliários. Isso se deve à competição internacional
em si, mas também à crescente imprevisibilidade do comportamento dos mercados –
estimulando o uso da tributação regulatória com efeito de curto prazo.
Além da extrafiscalidade econômica, a globalização estimula a adoção de técnicas
tributárias para acomodar as tendências internacionais de preservação do meio ambiente, provocando o surgimento da chamada “tributação verde”, embora esse aspecto não
tenha ainda provocado impacto significante no sistema tributário brasileiro.
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2.2. Sistema Tributário Brasileiro: Histórico,
Perspectivas e Análise Crítica
Maurício Muriack de Fernandes e Peixoto*
SUMÁRIO
1. O sistema tributário brasileiro: apresentação conceitual
2. Breve análise histórica do sistema tributário brasileiro
3. Breve análise do sistema tributário brasileiro na Constituição de 1988 e sua fisionomia
própria adquirida, inclusive, após as emendas constitucionais que a modificaram
4. O atual sistema tributário brasileiro: uma breve análise crítica - o decálogo das desvantagens de nossa ordem tributária e a necessidade de aperfeiçoá-las
5. Conclusões
6. Bibliografia básica
1. O sistema tributário brasileiro: apresentação
conceitual
Inicialmente, antes de tentarmos conceituar e expressar o significado da expressão
vocabular “sistema tributário brasileiro”, urge conhecer e repisar o significado da própria
palavra “sistema”.
Nesse sentido, o doutrinador Faissal Yunes Júnior adverte que “O vocábulo “sistema”
vem sendo muito utilizado na linguagem jurídica, tendo assumido, por este motivo,
diversas acepções, tornando-se uma palavra plurívoca, com diversos significados,
utilizando-se o intérprete, desta forma, do significado que lhe for mais conveniente. Na
realidade, podemos facilmente encontrar no ordenamento jurídico o vocábulo “sistema”
com significados distintos, o que, de fato, torna esta palavra ambígua e imprecisa, seja
no Direito positivo ou até mesmo Ciência do Direito”.1
Logo, embora reconheçamos que a noção doutrinária da palavra “sistema” é
multimodal e pode envolver diversas significâncias, sutilmente diferenciadas entre
si, adotaremos o viés jurídico-positivista de foco semântico do vocábulo “sistema”,
no qual o sistema é o conjunto organizado de normas-regras e normas-princípios que
regulam procedimentos legislativos, condutas estatais e humanas e fundamentam
de modo organizado a interpretação doutrinária, autêntica e judicial da aplicação do
Direito.
No âmbito deste parâmetro, podemos afirmar que o conceito de sistema tributário
está relacionado a um conjunto de princípios e normas, mormente as constitucionais,
* Advogado da União de categoria especial, Professor de Direito Financeiro, Direito Constitucional e Direito Tributário do Curso de Direito da
Universidade Católica de Brasília, Mestre em Direito Público e Ordem Constitucional pela Universidade Federal do Ceará (UFC), Pesquisador no
projeto da UCB sobre o BRIC.
1
38
NUNES, Faissal Junior, “ Sistema Constitucional Tributário”, artigo publicado na Revista de Direito Constitucional. Editora Fórum, nº 25, p. 165.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
que disciplinam, organizam, limitam e tornam viável a outorga e a utilização juridicamente condicionada do poder de tributar, através das competências tributárias delimitadas na Ordem Jurídica, através da instituição das limitações constitucionais ao poder de
tributar e através das regras procedimentais a respeito da tributação. Sistema tributário,
portanto, é a organização lógico-jurídica do poder estatal de tributar.
Poder de tributar, por sua vez, pode ser considerado um segmento da soberania que
se revela na interposição de gravames aos particulares, uma vontade superior, obrigação
ex lege, que conduz ao estabelecimento de relações jurídico-tributárias.
A esse poder de tributar, de instituir obrigação de pagar tributos ao Estado, a Carta Magna
se preocupa em limitar e delimitar, ou seja, estabelece os limítrofes inafastáveis do poder de
tributar, o qual se espraia entre os entes políticos, dotados de atribuições legislativas.
O poder tributário, configurado e delimitado, propicia então o surgimento da competência tributária, a qual se revela de uma forma mais específica como o poder de tributar
partilhado por União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, que poderão instituir tão somente os tributos incorporados em suas searas de competência.2
Nesse sentido, de qualquer forma, podemos afirmar que o sistema tributário nacional é a conformação juridicamente organizada das prerrogativas e lindes do poder de
tributar e se caracteriza por sua lógica sistêmica, sua organização preestabelecida, sua
estruturação política e normativa preconcebida, que legam uma estrutura racionalmente desenvolvida, com finalidades e objetivos políticos, econômicos, sociais e jurídicos
perfeitamente identificáveis e compatíveis entre si3
Antes de um amontoado caótico de normas fiscais, um sistema tributário representa
um planejamento jurídico preestabelecido; antes que uma aleatoriedade normativa, um
sistema é o resultado de um plano jurídico estabelecido e racionalmente concebido,
com estruturação configurada e coerente.
Nesse diapasão, não é qualquer “plexo normativo” que pode ser inferido como um
“sistema tributário”. Pelo menos, não é qualquer “conjunto normativo” que deve ser
considerado como um “bom e eficaz” sistema tributário.
Realmente, certos aspectos podem contribuir para analisar e identificar sistemas tributários de boa cepa4.
2
“A repartição do poder tributário caracteriza o princípio da competência tributária. Esta exerce-se ordinariamente através de lei. Competência
tributária significa, na lição de HENSEL, a faculdade de exercer o poder tributário, do ponto de vista material, sobre um setor determinado.
Assim, a distribuição constitucional do poder de gravar – delimitação formal e material do poder tributário – vincula a criação das regras jurídicas tributárias. (..) A competência tributária consiste, pois, numa autorização e limitação constitucional para o exercício do poder tributário.
Embora sendo uma emanação do poder tributário, com ele não se confunde. Os conceitos de poder tributário e competência tributária não
coincidem”(BORGES, José Souto Maior. Isenções Tributárias. 2ª ed. São Paulo, Sugestões Literárias, 1980, pp. 18/19).
3
Para Owaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, “O Sistema Tributário pode ser concebido de duas maneiras: como o conjunto de tributos discriminados e exigíveis em um certo país e em determinada época, como impostos, taxas e contribuições, ou como o conjunto de princípios e regras
jurídicas que disciplinam os tributos e as relações jurídicas de tributação em determinado lugar e em certo tempo” (in “O conjunto de diplomas
legais e de tributos que compõe o sistema tributário brasileiro“, artigo publicado Biblioteca Digital Revista Fórum de Direito Tributário - RFDT,
Belo Horizonte, ano 4, n. 23, set. 2006).
4
Segundo Aliomar Baleeiro, “O sistema tributário deve ser produtivo, elástico, compatível com a renda nacional e com as ideias de justiça da
época. Há de reservar competência nacional ao impostos de base mais larga (renda, consumo, alfândega). Convirá evitar a bitributação, de sorte
que o mesmo imposto não venha a ser reclamado da mesma pessoa, e pelo mesmo fato, simultaneamente pela União, Estados e Municípios.
Deverá resguardar o comércio interestadual contra discriminações” (Baleeiro, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Edição. Rio
de Janeiro, 2006). Posteriormente, o mesmo autor relembra as ideias fundamentais de Adam Smith para a formulação célebre de Adam Smith a
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Inicialmente, todo sistema tributário deve ser eficiente. Eficiência no sentido de obter
um grau mínimo de custos concomitante a uma boa arrecadação, arrecadação essa que
seja suficiente para satisfazer às necessidades públicas, sejam as estruturais, sejam as
conjunturais. Sistema eficiente, portanto, é aquele que consegue amealhar com razoabilidade e moderação as receitas necessárias à atuação financeira do Estado, sem acarretar limites desproporcionais às atividades econômicas do setor não estatal e sem induzir
a voracidade fiscal desmedida.
Também um sistema tributário deve propiciar e viabilizar o desenvolvimento econômico e social, ou seja, não apenas permitir o crescimento econômico de um país, mas
induzir, por mecanismos fiscais ou extrafiscais,5 um ambiente socialmente justo, com garantia do mínimo existencial e as demais acepções da dignidade humana. Nesse sentido,
não basta ser dotado de generalidade e uniformidade, mas ser dotado de mecanismos
dinâmicos que gerem equidade e justiça exacional.
Por outro lado, um consistente sistema tributário também deve garantir um ambiente normativo de segurança jurídica, manter um marco regulatório que permita às pessoas físicas, jurídicas, investidores, planejarem suas atividades econômicas. Para tanto,
deve ser assertivo e transparente na delimitação das outorgas de competências tributárias e na enumeração das prerrogativas fiscalizatórias estatais, ao mesmo tempo em
que deve assegurar prerrogativas, formais e materiais, ao contribuinte – as limitações
constitucionais ao poder de tributar, na linguagem e dicção inolvidável concebida por
Aliomar Baleeiro6. Ainda deve viabilizar o exercício regular, razoável e isonômico do poder
de arrecadar e fiscalizar tributos e, finalmente, deve ser oriundo de um pacto político está-
respeito dos quatro princípios ou “cânones” basilares da tributação, quais sejam: justiça, certeza, comodidade e economia (Idem, p. 234). Nesse
sentido, não nos custa explicitar aos leitores deste artigo que “Justiça” seria a distribuição equânime do ônus fiscal, de acordo com a situação
econômica individual de cada contribuinte; “Certeza” seria o comportamento de boa-fé do Estado-Tributante, propiciando ao contribuinte o
conhecimento do quantum e de quando deve pagar o tributo, através da não surpresa nas modificações da legislação exacional; “Comodidade”
seria a obrigatoriedade do Estado exigir o pagamento de tributos através dos meios menos burocratizados e desnecessariamente demorados;
a “Economia”, correlata deste último princípio, significa que o Estado deve sempre procurar os meios mais eficientes e razoáveis de arrecadação
tributária, atividade que deve ser a menos onerosa possível.
5
Ainda, sobre os escopos essenciais e mais comuns da extrafiscalidade, encontramos lapidar lição do mestre pernambucano José Souto Maior
Borges(In “Introdução ao Direito Financeiro”, Editora Max Limonada, 2ª edição, 1998, São Paulo, pg. 57), in verbis:
Dentre os objetivos que podem ser colimados pela extrafiscalidade, podem ser citados alguns, a título meramente exemplificativo:
a) combate às depressões, à inflação e ao desemprego;
b) proteção à produção nacional(e.g., estímulo industrial por meio de isenções a indústrias novas, direitos alfandegários protecionistas
etc);
c) absorção da poupança e restabelecimento da propensão para o consumo;
d) tributação fragmentadora dos latifúndios improdutivos, pelo imposto territorial rural fortemente progressivo, e imposição incidente
sobre a exploração de jogos de azar;
e) incentivos à urbanização, pela tributação de terrenos baldios e áreas inaproveitadas;
f) tributos gerais fortemente progressivos sobre as grandes fortunas, créditos e heranças (política de nivelamento e redistribuição);
g) impostos suntuários de repressão ao luxo;
h) combate ao celibato pela imposição, estabelecimento de isenções em favor de famílias prolíficas e agravamento da tributação sobre
casais sem filhos.
Feita tal observação propedêutica, e considerando que conceituar significa explanar positivamente o que é determinado objeto, para distingui-lo
dos demais, ousamos asseverar, em apertada síntese, que a extrafiscalidade é a função extra-arrecadatória do tributo que serve de meio-instrumental para se concretizar diretamente, já no campo da receita pública, objetivos fundamentais do Estado, tais como a promoção de bem-estar
social, a redistribuição de rendas, o equilíbrio na balança de pagamentos, a composição de preços no mercado interno e o planejamento a curto,
médio e longo prazo a respeito de quais searas do mercado deverão sofrer processo de estímulo e desestímulo, otimizando-se a atividade econômica nacional, sempre tendo em vista a consecução de interesses primaciais para a coletividade.
6
40
Baleeiro, Aliomar. Limitações Constitucionais ao poder de tributar. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
vel que garanta dessa forma que não existam ou permaneçam latentes conflitos políticos,
econômicos ou sociais que findem por, ao longo do tempo, dilapidar o marco tributário,
mormente com sua perda de eficácia social.
Na visão ainda atual de Baleeiro, estes seriam os requisitos mínimos desejáveis para
os bons sistemas exacionais: “a) produtividade; b) elasticidade; c) compatibilidade com a
estrutura econômica e incentivo ao desenvolvimento; d) conformidade com as ideias morais do povo; e) simplicidade; f) eliminação da regressividade; g) supressão e solução das
duplas ou pluritributações”.7
Há de se concluir, enfim, que o “sistema tributário” é uma obra intelectual compreensível e racionalmente organizável e, como tal, é um todo orgânico que é dotado de objetivos,
metas, métodos e razões de existência.
Nesse ínterim, o sistema tributário brasileiro é a construção lógico-jurídica de um arcabouço normativo e constitucional que disciplina o poder de tributar do Estado brasileiro.
Neste capítulo, tentaremos encontrar as especificidades e peculiaridades do sistema
brasileiro, dentro de uma perspectiva histórica e crítica, para tentar descobrir quais são
suas atuais tendências e demandas, pelo Estado e pela sociedade.
2. Breve análise histórica do sistema tributário brasileiro
Inicialmente, há de se falar que a tributação no Brasil ocorre desde o período colonial, abrangendo, por exemplo, a vintena sobre o pau-brasil, especiarias e pescado,
as quintas de ouro, prata e pedras preciosas, as quais ulteriormente levaram à prática
fiscal da “derrama“, que motivou a conjuração mineira, e os dízimos das colheitas e
do comércio com o exterior, o qual somente podia ser feito com a intermediação da
metrópole lusitana.
Mesmo assim, o período colonial, segundo Aliomar Baleeiro, foi marcado por “municípios fortes e que já exerciam o poder de tributar com maios vigor do que os próprios monarcas, originariamente confinados nas rendas dominiais e regalianas. Não raro, a Coroa
portuguesa recorria aos bons ofícios das vereanças municipais do Brasil para que fossem
lançados tributos destinados a interesses comuns com a metrópole ou somente desta”.8
Arremata o ilustre pensador, por fim, listando casos em que a tributação de competência
local foi utilizada por apelo direto do rei para a satisfação de necessidades não locais, mas,
opostamente, da própria Coroa: o pagamento do soldo da tropa que lutou para a expulsão
dos holandeses, no século XVII, o dote da Infanta D. Catarina, futura rainha da Inglaterra, a
remodelação de Lisboa, devastada pelo terremoto de 1755.
Enfim, durante o período colonial, uma certa fiscalidade tributária municipal conviveu com a centralização tributária pela metrópole.
Posteriormente, com a chegada da Corte Real ao Brasil, em 1808, houve a abertura
dos portos brasileiros às nações amigas (entenda-se: ao império britânico, principalmen-
7
Baleeiro, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 234.
8
Idem, p. 236.
41
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
te) e foi introduzida a tributação do imposto sobre importação e o imposto sobre o selo,
este último somente extinto no século XX, mencionando-se ainda a cobrança, na capital,
Rio de Janeiro, de um incipiente gravame sobre imóveis urbanos.
Com a chegada do Império, fruto da independência de 1822, em face da adoção da
forma unitária de Estado, ocorreu uma formidável centralização do poder de tributar,
concentrando-se a tributação dos gravames que já existiam na época, não se registrando, na dicção constitucional então outorgada, qualquer notícia de expressão literal maior
do que a existência de “contribuições e rendas nacionais” a serem administradas pelo
governo federal.9
Por motivos óbvios, não há falar, nessa Constituição Imperial, nem sequer de existência de sistema tributário, muito menos poder-se-ia cogitar da análise de sua organização
e eficácia. Muito pelo contrário, a ausência de paradigmas constitucionais para a tributação permitiu uma extravagante convivência entre poder de tributar central e o poder de
tributar das províncias, criando um ambiente de superposição tributária entre governo
central e as províncias, que Baleeiro corretamente nominou de “caótica fase das finanças nacionais”.10
Nesse sentido, o constituinte de 1891, o primeiro da República, preocupou-se em delimitar as competências tributárias da União e dos estados, de forma a evitar a bitributação.
Tais regras tributárias, estabelecidas nos arts. 7º usque 12,11 da Constituição de 1891,
embora não possam ser chamadas de um plexo “lógico e sistêmico”, criaram um pri-
9
É de bom alvitre transcrever os seguintes dispositivos da Constituição de 1824:
Art. 36. E’ privativa da Camara dos Deputados a Iniciativa.
I. Sobre Impostos.
(...)
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de ‘Thesouro Nacional“ aonde
em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio.
Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica,
serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por
outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do
Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia
de todas as contribuições, e rendas publicas.
10
11
42
Baleeiro, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Edição. Rio de Janeiro, 2006, p. 236.
Art. 7º - É da competência exclusiva da União decretar:
1º) impostos sobre a importação de procedência estrangeira;
2º) direitos de entrada, saída e estadia de navios, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, bem como
às estrangeiras que já tenham pago impostos de importação;
3º) taxas de selo, salvo a restrição do art. 9º, § 1º, nº I;
4º) taxas dos correios e telégrafos federais.
§ 1º - Também compete privativamente à União:
1º) a instituição de bancos emissores;
2º) a criação e manutenção de alfândegas.
§ 2º - Os impostos decretados pela União devem ser uniformes para todos os estados.
§ 3º - As leis da União, os atos e as sentenças de suas autoridades serão executados em todo o país por funcionários federais,
podendo, todavia, a execução das primeiras ser confiada aos governos dos estados, mediante anuência destes.
Art . 8º - É vedado ao governo federal criar, de qualquer modo, distinções e preferências em favor dos portos de uns contra os de outros estados.
Art. 9º - É da competência exclusiva dos estados decretar impostos:
1º) sobre a exportação de mercadorias de sua própria produção;
2º) sobre imóveis rurais e urbanos;
3º) sobre transmissão de propriedade;
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
meiro esboço de sistema tributário e embora alguns de seus arranjos possam ser notadamente considerados equivocados, como outorgar aos estados a competência para
cobrar o imposto sobre a exportação, concomitantemente à atribuição da União para
cobrar o imposto sobre a importação, o que impediu a formulação de política alfandegária uniforme no período – situação que é mantida até a Emenda n° 18/65 à Constituição
de 1946 –, é de se elogiar a primeira tentativa de estabelecer rígida repartição de competências tributárias.
De qualquer maneira, no entanto, registra Baleeiro que a União, utilizando-se de seu
poder residual de tributação, previsto no art. 12 da Constituição de 1891, fez incorporar
ao seu orçamento, paulatinamente, os impostos sobre o consumo, renda, vendas e consignações, de tal sorte que “a Revolução de 1930 veio encontrar a União na posse pacífica de mais de 60% das arrecadações”,12 malgrado a concepção originária do constituinte
de 1891 tivesse sido exatamente privilegiar a autonomia fiscal estadual.
Assim, tendo em vista a ausência de sistematicidade das regras tributárias da Constituição de 1891, ocorreu paulatinamente a centralização da arrecadação tributária, reforçada pelo fato de que os municípios não tiveram autonomia exacional naquele período,
em contraste com a tradição autonomista que se verificara desde o próprio período
colonial.
Tal característica de centralização tributária, que se acentuara nos estertores da
vigência da Constituição de 1891, sofre relativo abalo com a Constituição de 1934, a
qual instituiu competências tributárias próprias para a União, os estados e os próprios
municípios.13
4º) sobre indústrias e profissões.
§ 1º - Também compete exclusivamente aos estados decretar:
1º) taxas de selos quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negócios de sua economia;
2º) contribuições concernentes aos seus telégrafos e correios.
§ 2º - É isenta de impostos, no estado por onde se exportar, a produção dos outros estados.
§ 3º - Só é lícito a um estado tributar a importação de mercadorias estrangeiras, quando destinadas ao consumo no seu
território, revertendo, porém, o produto do imposto para o Tesouro federal.
§ 4º - Fica salvo aos estados o direito de estabelecerem linhas telegráficas entre os diversos pontos de seus territórios, entre estes e os de
outros estados, que se não acharem servidos por linhas federais, podendo a União desapropriá-las quando for de interesse geral.
Art. 10 - É proibido aos estados tributar bens e rendas federais ou serviços a cargo da União, e reciprocamente.
Art. 11 - É vedado aos estados, como à União:
1º) criar impostos de trânsito pelo território de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre produtos de outros
estados da República ou estrangeiros, e, bem assim, sobre os veículos de terra e água que os transportarem;
2º) estabelecer, subvencionar ou embaraçar o exercício de cultos religiosos;
3º) prescrever leis retroativas.
Art 12 - Além das fontes de receita discriminadas nos arts. 7º e 9º, é licito à União como aos estados, cumulativamente ou
não, criar outras quaisquer, não contravindo, o disposto nos arts. 7º, 9º e 11, nº 1.
12
13
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. Rio de Janeiro: 2006, p. 236.
Eis as regras da Constituição de 1934 sobre as competências tributárias:
Art. 6º - Compete, também, privativamente à União:
I - decretar impostos:
a) sobre a importação de mercadorias de procedência estrangeira;
b) de consumo de quaisquer mercadorias, exceto os combustíveis de motor de explosão;
c) de renda e proventos de qualquer natureza, excetuada a renda cedular de imóveis;
d) de transferência de fundos para o exterior;
e) sobre atos emanados do seu Governo, negócios da sua economia e instrumentos de contratos ou atos regulados por lei federal;
f) nos Territórios, ainda, os que a constituição atribui aos estados.
II - cobrar taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais; de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo
livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, e às estrangeiras que já tenham pago imposto de importação.
(...)
43
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tal tipologia de normatização tributária pode ser considerada a primeira tentativa
mais sólida de se evitar efetivamente a bitributação ou a pluritributação e de instituir a
rigidez típica de bons sistemas tributários. Essa mesma preocupação pode ser encontrada nas Constituições posteriores, de 1937, 1946, 1967 e 1988.
No entanto, tal conjunto de regras da Constituição de 1934 pode ser criticado sob três
aspectos mais relevantes:
1) não afastou de plano a possibilidade de bitributação, uma vez que, no seu art.
10, inciso VII, previu expressamente a competência tributária residual concorrente
entre União e estados, o que levava à possibilidade de conflitos tributários que seriam admitidos e “arbitrados” pelo Senado, na forma do art. 11, o que, à evidência,
Art. 8º - Também compete privativamente aos estados:
I - decretar impostos sobre:
a) propriedade territorial, exceto a urbana;
b) transmissão de propriedade causa mortis;
c) transmissão de propriedade imobiliária inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital da sociedade;
d) consumo de combustíveis de motor de explosão;
e) vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, inclusive os industriais, ficando isenta a primeira
operação do pequeno produtor, como tal definido na lei estadual;
f) exportação das mercadorias de sua produção até o máximo de dez por cento ad valorem, vedados quaisquer adicionais;
g) indústrias e profissões;
h) atos emanados do seu governo e negócios da sua economia ou regulados por lei estadual.
II - cobrar taxas de serviços estaduais.
§ 1º - O imposto de vendas será uniforme, sem distinção de procedência, destino ou espécie dos produtos.
§ 2º - O imposto de indústrias e profissões será lançado pelo estado e arrecadado por este e pelo município em partes iguais.
§ 3º - Em casos excepcionais, o Senado Federal poderá autorizar, por tempo determinado, o aumento do imposto de
exportação, além do limite fixado na letra f do número I.
§ 4º - O imposto sobre transmissão de bens corpóreos cabe ao estado em cujo território se acham situados; e o de transmissão
causa mortis de bens incorpóreos, inclusive de títulos e créditos, ao Estado onde se tiver aberto a sucessão. Quando
esta se haja aberto no exterior, será devido o imposto ao estado em cujo território os valores da herança forem
liquidados, ou transferidos aos herdeiros.
Art. 9º - É facultado à União e aos estados celebrar acordos para a melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos
serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e
repressão da criminalidade e permuta de informações.
Art. 10 - Compete concorrentemente à União e aos estados:
(...)
VII - criar outros impostos, além dos que lhes são atribuídos privativamente.
Parágrafo único - A arrecadação dos impostos a que se refere o número VII será feita pelos estados, que entregarão, dentro do
primeiro trimestre do exercício seguinte, trinta por cento à União, e vinte por cento aos municípios de onde tenham provindo. Se o
estado faltar ao pagamento das cotas devidas à União ou aos municípios, o lançamento e a arrecadação passarão a ser feitos pelo
governo federal, que atribuirá, nesse caso, trinta por cento ao estado e vinte por cento aos municípios.
Art. 11 - É vedada a bitributação, prevalecendo o imposto decretado pela União quando a competência for concorrente. Sem
prejuízo do recurso judicial que couber, incumbe ao Senado Federal, ex officio ou mediante provocação de qualquer
contribuinte, declarar a existência da bitributação e determinar a qual dos dois tributos cabe a prevalência.
Art. 13 - Os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse; e especialmente:
(...)
II - a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação das suas rendas;
(...) § 2º - Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo
estado, pertencem aos municípios:
I - o imposto de licenças;
II - os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a forma de décima ou de cédula de renda;
III - o imposto sobre diversões públicas;
IV - o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais;
V - as taxas sobre serviços municipais.
§ 3º - É facultada ao estado a criação de um órgão de assistência técnica à administração municipal e fiscalização das suas finanças.
§ 4º - Também lhe é permitido intervir nos municípios a fim de lhes regularizar as finanças, quando se verificar impontualidade
nos serviços de empréstimos garantidos pelos estados, ou pela falta de pagamento da sua dívida fundada por dois anos
consecutivos, observadas, naquilo em que forem aplicáveis, as normas do art. 12.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
demonstrava que o sistema não era exatamente um primor de repartição rígida de
atribuições exacionais;
2) sua preocupação latente era apenas outorgar poderes fiscais à União, estados e
municípios, passando ao largo de limitações constitucionais formais ou materiais a
essas competências tributárias, de maneira que não se pode entender esse plexo
como um moderno sistema tributário, minimamente completo;
3) manteve a esdrúxula repartição de competência tributária da União para tributar
a importação e dos estados para tributar a exportação, impedindo uma política
aduaneira uniforme e sistêmica.
Tais características das regras constitucionais de 1934, também podem ser encontradas nas suas sinóticas normas da Constituição de 1937, na qual foram feitos apenas pequenos arranjos na concepção tributária engendrada apenas três anos antes, tal como
a extinção do imposto municipal cedular sobre a renda de imóveis rurais e o repasse da
competência sobre o imposto que, em 1934 era estadual, sobre o consumo de combustíveis de motores à explosão; e que, em 1937, passou a ser da União.
Obviamente, tal arranjo tributário aparentemente rígido pode ser analisado pelo
mesmo prisma da Constituição de 1934: muita preocupação em outorgar competências
tributárias e praticamente nenhuma concepção de mecanismos constitucionais de
limitação ao poder de tributar, revelando o caráter ainda incipiente do então regime
tributario.14 Além disso, não resolveu de forma adequada a concorrência tributária
residual entre União e estados.
14
Eis as regras tributárias da Constituição de 1937:
Art. 20 - É da competência privativa da União:
I - decretar impostos:
a) sobre a importação de mercadorias de procedência estrangeira;
b) de consumo de quaisquer mercadorias;
c) de renda e proventos de qualquer natureza;
d) de transferência de fundos para o exterior;
e) sobre atos emanados do seu governo, negócios da sua economia e instrumentos ou contratos regulados por lei federal;
f) nos Territórios, os que a Constituição atribui aos estados;
II - cobrar taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais; de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo
livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais e às estrangeiras que já tenham pago imposto de importação.
Art. 23 - É da competência exclusiva dos estados:
I - a decretação de impostos sobre:
a) a propriedade territorial, exceto a urbana;
b) transmissão de propriedade causa mortis;
c) transmissão da propriedade imóvel inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital de sociedade;
d) vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, isenta a primeira operação do pequeno produtor, como
tal definido em lei estadual;
e) exportação de mercadorias de sua produção até o máximo de dez por cento ad valorem, vedados quaisquer adicionais;
f) indústrias e profissões;
g) atos emanados de seu governo, e negócios da sua economia, ou regulados por lei estadual;
II - cobrar taxas de serviços estaduais.
§ 1º - O imposto de venda será uniforme, sem distinção de procedência, destino ou espécie de produtos.
§ 2º - O imposto de indústrias e profissões será lançado pelo estado e arrecadado por este e pelo município em partes iguais.
§ 3º - Em casos excepcionais, e com o consentimento do Conselho Federal, o imposto de exportação poderá ser aumentado
temporariamente além do limite de que trata a letra “e“ do nº I.
§ 4º - O imposto sobre a transmissão dos bens corpóreos cabe ao estado em cujo território se achem situados; e o de
transmissão causa mortis de bens incorpóreos, inclusive de títulos e créditos, ao estado onde se tiver aberto a sucessão. Quando esta
se haja aberto em outro estado ou no estrangeiro, será devido o imposto ao estado em cujo território os valores da herança forem
liquidados ou transferidos aos herdeiros.
Art. 24 - Os estados poderão criar outros impostos. É vedada, entretanto, a bitributação, prevalecendo o imposto decretado
pela União, quando a competência for concorrente. É da competência do Conselho Federal, por iniciativa própria ou mediante
representação do contribuinte, declarar a existência da bitributação, suspendendo a cobrança do tributo estadual.
Art. 28 - Além dos atribuídos a eles pelo art. 23, § 2º, desta Constituição e dos que lhes forem transferidos pelo estado, pertencem
aos municípios:
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Outrossim, sob a égide da Constituição de 1937, ocorreu o fenômeno do federalismo
“nominal”, pois a rigidez de outorga tributária escondia um fato político-constitucional
marcante: a possibilidade da intervenção federal sumária nos governos estaduais e municipais, gerando uma controversa centralização política com evidentes reflexos nas políticas fiscais estatais.
No entanto, com o fim do período ditatorial varguista e a promulgação de nova Consituição, de 1946, novos ventos irão soprar na política e no fiscalismo estatal brasileiro.15
I - o imposto de licença;
II - o imposto predial e o territorial urbano;
III - os impostos sobre diversões públicas;
IV - as taxas sobre serviços municipais.
15
46
Eis as normas constitucionais tributárias de 1946:
Art. 15 - Compete à União decretar impostos sobre:
I - importação de mercadorias de procedência estrangeira;
II - consumo de mercadorias;
III - produção, comércio, distribuição e consumo, e bem assim importação e exportação de lubrificantes e de combustíveis
líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza, estendendo-se esse regime, no que for aplicável, aos minerais do país e à energia
elétrica;
IV - renda e proventos de qualquer natureza;
V - transferência de fundos para o exterior;
VI - negócios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal.
§ 1º - São isentos do imposto de consumo os arts. que a lei classificar como o mínimo indispensável à habitação, vestuário,
alimentação e tratamento médico das pessoas de restrita capacidade econômica.
§ 2º - A tributação de que trata o nº III terá a forma de imposto único, que incidirá sobre cada espécie de produto. Da renda
resultante, sessenta por cento no mínimo serão entregues aos estados, ao Distrito Federal e aos municipios, proporcionalmente à sua
superfície, população, consumo e produção, nos termos e para os fins estabelecidos em lei federal.
§ 3º - A União poderá tributar a renda das obrigações da dívida pública estadual ou municipal e os proventos dos agentes
dos estados e dos municipios; mas não poderá fazê-lo em limites superiores aos que fixar para as suas próprias obrigações e para os
proventos dos seus próprios agentes.
§ 4º - A União entregará aos municípios, excluídos os das capitais, dez por cento do total que arrecadar do imposto de que
trata o nº IV, feita a distribuição em partes iguais e aplicando-se, pelo menos, metade da importância em benefícios de ordem rural.
§ 5º - Não se compreendem nas disposições do nº VI, os atos jurídicos ou os seus instrumentos, quando forem partes a União,
os estados ou os municípios, ou quando incluídos na competência tributária estabelecida, nos arts. 19 e 29.
§ 6º - Na iminência, ou no caso de guerra externa, é facultado à União decretar impostos extraordinários, que não serão partilhados
na forma do art. 21 e que deverão suprimir-se gradualmente, dentro em cinco anos, contados da data da assinatura da paz.
Art. 16 - Compete ainda à União decretar os impostos previstos no art. 19, que devam ser cobrados pelos Territórios.
Art. 17 - A União é vedado decretar tributos que não sejam uniformes em todo o território nacional, ou que importem distinção
ou preferência para este ou aquele porto, em detrimento de outro de qualquer estado.
Art. 19 - Compete aos estados decretar impostos sobre:
I - propriedade territorial, exceto a urbana;
II - transmissão de propriedade causa mortis;
III - transmissão de propriedade imobiliária inter vivos e sua incorporação ao capital de sociedades;
IV - vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, inclusive industriais, isenta, porém, a primeira operação
do pequeno produtor, conforme o definir a lei estadual;
V - exportação de mercadorias de sua produção para o estrangeiro, até o máximo de cinco por cento ad valorem, vedados
quaisquer adicionais;
VI - os atos regulados por lei estadual, os do serviço de sua Justiça e os negócios de sua economia.
§ 1º - O imposto territorial não incidirá sobre sítios de área não excedente a vinte hectares, quando os cultive, só ou com sua
família, o proprietário que não possua outro imóvel.
§ 2º - Os impostos sobre transmissão de bens corpóreos (nº II e III) cabem ao estado em cujo território estes se achem situados.
§ 3º - O imposto sobre transmissão causa mortis de bens incorpóreos, inclusive títulos e créditos, pertence, ainda quando a
sucessão se tenha aberto no estrangeiro, ao estado em cujo território os valores da herança forem liquidados ou transferidos aos
herdeiros.
§ 4º - Os estados não poderão tributar títulos da dívida pública emitidos por outras pessoas jurídicas de direito público interno,
em limite superior ao estabelecido para as suas próprias obrigações.
§ 5º - O imposto sobre vendas e consignações será uniforme, sem distinção de procedência ou destino.
§ 6º - Em casos excepcionais, o Senado Federal poderá autorizar o aumento, por determinado tempo, do imposto de exportação
até o máximo de dez por cento ad valorem.
Art. 20 - Quando a arrecadação estadual de impostos, salvo a do imposto de exportação, exceder, em município que não seja
o da Capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o estado dar-lhe-á anualmente trinta por cento do excesso arrecadado.
Art. 21 - A União e os estados poderão decretar outros tributos além dos que lhe são atribuídos por esta Constituição, mas
o imposto federal excluirá o estadual idêntico. Os estados farão a arrecadação de tais impostos e, à medida que ela se efetuar,
entregarão vinte por cento do produto à União e quarenta por cento aos municípios onde se tiver realizado a cobrança.
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Inicialmente, verifica-se a tendência em repartir de forma rígida a atribuição constitucional-tributária de União, estados e municípios. Tal repartição não foi meramente nominal,
como em 1937, uma vez que foi assegurada a autonomia política de estados e municípios.
No entanto, são asseguradas as primeiras medidas que podem ser consideradas limites ao poder de tributar, direitos dos contribuintes face ao legislador tributário, tais como:
a) A previsão do art. 15, inciso III, da Constituição Federal de 1946, combinado com
seu § 2º, estabelecendo-se o imposto único sobre produção, comércio, distribuição e consumo, dificultando a bitributação ou a pluritributação;
b) A instituição da imunidade tributária do “mínimo existencial” necessário para a pessoa de
restritos recursos econômicos sobreviver, no que tange à habitação, vestuário, alimentação
e tratamento médico, previsão expressa do art. 15, § 1º, da Constituição de 1946;
c) A vedação constitucional a tratamento tributário diferenciado, pela União, no que
tange à renda das obrigações da dívida pública estadual ou municipal e os proventos dos agentes dos estados e dos municípios, uma vez que a sua tributação
não poderia ser maior do que a similar tributação na esfera da renda federal com
títulos públicos ou na tributação da renda do servidor federal – art. 15, § 3º, da
Constituição de 1946; houve também expressa extensão da mesma proibição a
estados – ver art. 19, § 4º, da Constituição de 1946;
d) Prazo cabalístico de cinco anos, após a data da assinatura da paz, para suprimir os
eventuais impostos extraordinários de guerra – vide art. 15, § 6º, da Constituição
de 1946;
e) A vedação da União de cobrar tributo que não seja uniforme em todo o território
brasílico, bem como de estabelecer tratamento tributário diferenciado frente à
origem ou destino de mercadorias, o que poderia criar discriminações fiscais odiosas entre estados e municípios brasileiros e seus respectivos citadinos – ver art. 17
da Constituição de 1946;
f) A vedação de tributação, pelos estados, através do imposto territorial rural, de
pequenas glebas rurais de até vinte hectares, quando exploradas em regime de
economia familiar – ver art. 19, § 1º, da Constituição de 1946;
Art. 22 - A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional,
com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos estados e municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais.
Art. 27 - É vedado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios estabelecer limitações ao tráfego de qualquer
natureza por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de taxas, inclusive pedágio, destinada
exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas.
Art. 29 - Além da renda que lhes é atribuída por força dos §§ 2º e 4º 11 do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte,
lhes forem transferidos pelo estado, pertencem aos municípios os impostos:
I - predial, territorial e urbano;
II - de licença;
III - de indústrias e profissões;
IV - sobre diversões públicas;
V - sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competência.
Art. 30 - Compete à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios cobrar:
I - contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel, em consequência de obras públicas;
II - taxas;
III - quaisquer outras rendas que possam provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços.
Parágrafo único - A contribuição de melhoria não poderá ser exigida em limites superiores à despesa realizada, nem ao
acréscimo de valor que da obra decorrer para o imóvel beneficiado.
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g) Determinação de uniformidade do imposto estadual sobre vendas e consignações,
sem distinção de procedência ou destino – ver art. 19, § 5º, da Constituição de
1946;
h) A determinação de que a administração financeira, especialmente a execução do
orçamento, passaria a ser fiscalizada pelo Congresso Nacional, com o auxílio do
Tribunal de Contas, nos termos do art. 22 da Constituição de 1946 – garantia de
que poderia ser exigida qualidade na execução da política fiscal, algo bom para o
contribuinte;
i) A vedação expressa e finalmente peremptória de bitributação através da criação
de novos impostos pela União e pelos estados, sendo feita automática exclusão do
imposto estadual quando criado um idêntico pela União – vide art. 21 da Constituição de 1946;
j) A proibição da tributação do tráfego de pessoas e bens, ressalvado apenas o cobrar de taxas, inclusive pedágio, destinada exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas– vide art. 27 da
Constituição de 1946;
k) O estabelecimento de limites individual e coletivo à cobrança de contribuição de
melhoria – vide art. 30, parágrafo único, da Constituição de 1946.
Além dessas inovações de monta no que tange a lindes jurídico-constitucionais às práticas fiscais, é de se mencionar que a Constituição de 1946 pode ser elogiada, ainda, pelas
seguintes iniciativas: a criação da contribuição de melhoria e da taxa, com competência
concorrente entre União, estados e municípios (vide art. 30 da Constituição de 1946), algo
que instituiu a pluralidade de espécies tributárias, e pela estipulação de transferências constitucionais tributárias entre os entes federativos, observando-se o princípio da necessidade
do cooperativismo fiscal (vide arts. 15, §§ 2º e 4º, 20 e 21, da Constituição de 1946).
Sem dúvida, em face de sua complexidade e caráter sistêmico, embora ainda pendente de aperfeiçoamentos maiores, podemos afirmar que a Constituição de 1946 inaugura,
no Brasil, a fase de existência de modernos sistemas tributários, marcada pela rigidez
da repartição de competências tributárias impositivas, pela sedimentação de limitações
constitucionais ao poder de tributar, pela pluralidade de espécies tributárias, vinculadas
ou não a atividades estatais; e pela existência de um federalismo cooperativo fiscal entre
as entidades federativas.
Tais características essenciais não serão modificadas em seu núcleo ontológico, no futuro, seja pela reforma tributária levada a termo pela Emenda Constitucional nº 18/65,
seja pela Constituição de 1967 e por sua Emenda nº 01, seja pela própria Constituição de
1988. Tais textos constitucionais posteriores tratarão de, cada vez mais, aprofundar, burilar
e aperfeiçoar esses quatro eixos sistêmicos fundamentais, embora, por outro lado, devemos reconhecer que o atual texto constitucional de 1988 representa realmente um outro
patamar de sistema tributário, face à sua complexidade, inédita até a sua promulgação.
Nesse sentido, cumpre-nos, a partir deste átimo, aprofundar o estudo histórico do
moderno sistema tributário brasileiro inaugurado pela Constituição de 1946, e o que
representaram os impactos respectivos da EC 18/65, da Constituição de 1967, e de sua
Emenda nº 01/69, para o completo conhecimento da própria sistemicidade orgânica
inaugurada pela atual Constituição de 1988.
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Inicialmente, devo reconhecer que a Emenda Constitucional n° 18/65 é o primeiro
documento constitucional literal que se utiliza da denominação “sistema tributário constitucional”, como que a designar que, doravante, ter-se-ia um documento dotado de organicidade a respeito de um sistema tributário de normas e princípios complementares,
a formar um todo orgânico.
Não que tal característica não existisse na Ordem Constitucional originária de 1946,
porquanto, como vimos, efetivamente, já existia, nas normas então originária e inicialmente promulgadas, uma preocupação evidente em estabelecer rígida separação de
competências tributárias, de enumerar novas espécies tributárias, de instituir limitações
formais e materiais ao poder de tributar e, por fim, de apresentar um conjunto mesmo
que incipiente de transferências constitucionais obrigatórias.
Nesse sentido, parece-nos um exagero a constatação do festejado doutrinador Leon
Frejda Szklarowsky quando afirma peremptoriamente que o sistema tributário brasileiro
exsurgiu apenas com a Emenda Constitucional n° 18/65, senão vejamos, in litteris:
O atual Sistema Tributário Nacional nasceu com a Emenda Constitucional nº 18,
de 1º de dezembro de 1965, porquanto o sistema anterior pecava pela ausência
de harmonia entre as diversas tendências, aspirações e necessidades dos vários
entes político-constitucionais, tendo a Constituição de 1967, no dizer de Bernardo
Ribeiro de Moraes, estruturado o poder fiscal com a discriminação das rendas tributárias; demarcado, com muita precisão, a limitação desse poder fiscal outorgado às entidades impositivas; e, finalmente, encravado as garantias individuais que
servem de suporte a esse mesmo poder fiscal.16
Enfim, não chegamos ao ponto de afirmar que a sistematização hodierna do Direito
Tributário Constitucional brasileiro somente nasceu com a epigrafada emenda17, embora,
SZKLAROWSKY, Leon Fredja. A reforma tributária para um novo século. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, nº 65, maio 2003. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4052. Acesso em 07 junº 2010.
17
Eis a redação dos principais arts. da Emenda Constitucional n° 18/65:
Art. 1º O sistema tributário nacional compõem-se de impostos, taxas e contribuições de melhoria, e é regido pelo disposto nesta
Emenda, em leis complementares, em resoluções do Senado Federal e, nos limites das respectivas competências, em leis federal,
estadual ou municipal.
Art. 2º É vedado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios:
I - instituir ou majorar tributo sem que a lei o estabeleça, ressalvados os casos previstos nesta Emenda;
II - cobrar imposto sobre o patrimônio e a renda, com base em lei posterior à data inicial do exercício financeiro a que corresponda;
III - estabelecer limitações ao tráfego, no território nacional, de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais;
IV - cobrar impostos sobre:
a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros;
b) templos de qualquer culto;
c) o patrimônio, a renda ou serviços de partidos políticos e de instituições de educação ou de assistência social, observados os
requisitos fixados em lei complementar;
d) o papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros.
§ 1º O disposto na letra ‘a’, do nº IV, é extensivo às autarquias, tão somente no que se refere ao patrimônio, à renda ou aos serviços
vinculados às suas finalidades essenciais, ou delas decorrentes.
§ 2º O disposto na letra ‘a’, do nº IV, não é extensivo aos serviços públicos concedidos, cujo tratamento tributário é estabelecido
pelo poder concedente no que se refere aos tributos de sua competência, ressalvados os serviços públicos federais concedidos, cuja
isenção geral de tributos pode ser instituída pela União, por meio de lei especial e tendo em vista o interesse comum.
Art. 3º É vedado:
I - à União instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional, ou que importe distinção ou preferência em favor
de determinado estado ou município;
II - aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios estabelecer diferença tributária entre bens de qualquer natureza, em razão da
sua procedência ou do seu destino.
Art. 4º Somente a União, em casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios.
16
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
induvidosamente, tenham sido enormes os progressos de racionalização e organização
do sistema, podendo-se mencionar os seguintes aspectos mais relevantes:
a) A condensação topográfica, em uma mesma sequência de preceptivos constitucionais, da grande massa de normas tributárias que, antes, estavam não sequenciais
no texto da Constituição, cooperando com a noção e a visualização de um “sistema
tributário”;
b) A denominação expressa de “sistema tributário nacional”, o que muito contribuiu
para a intelecção da racionalidade do sistema (vide art. 1° da EC n° 18/65);
c) A expressa concessão às leis e demais normas infraconstitucionais, dos diferentes
entes federativos, como integrantes de uma mesma unidade que deveria
manter-se coerente: o sistema tributário nacional (vide art. 1° da EC n° 18/65);
d) A instituição expressa dos princípios constitucionais tributários da legalidade tributária e da irretroatividade tributária (vide art. 2°, incisos I e II da EC n° 18/65);
e) A institucionalização moderna da imunidade recíproca, da imunidade dos templos de qualquer culto, dos partidos políticos, das instituições de assistência
social, dos livros, jornais e periódicos (vide art. 2°, inciso IV e §§ 1° e 2°, da EC
n° 18/65);
f) A expressa autorização para a União estabelecer isenções heterônomas para beneficiar serviços públicos federais (vide art. 2°, inciso IV, in fine, da EC n° 18/65); tal
norma representa uma opção pela centralização tributária, algo que será corroborado pela Constituição de 1967 e, posteriormente, revisto pela Ordem Constitucional de 1988, que a repelirá expressamente;
g) A instituição da competência da União para criar empréstimos compulsórios, por
lei complementar, nova modalidade de obrigação de pagamento, diferente do imposto, da taxa e da contribuição de melhoria (vide art. 4° da EC n° 18/65);
h) A estipulação expressa do caráter exauriente do rol de impostos previstos na Constituição (vide art. 5° da EC n° 18/65);
i) A outorga à União do imposto de exportação, que deixa de ser da competência dos
estados, e a estipulação de sua finalidade extrafiscal de cooperar na composição
das reservas monetárias brasileiras (vide art. 7°, inciso II e §° 2°, da EC n° 18/65);
j) A estipulação de que cabia ao Poder Executivo alterar as alíquotas e bases de
cálculo dos impostos sobre o comércio extrafiscal, com finalidades extrafiscais e
extra-arrecadatórias (vide art. 7°, § 1°, da EC n° 18/65);
k) A estipulação da competência dos estados para instituir e arrecadar o imposto
sobre a transmissão de bens imóveis e sua hipótese de não incidência, bem como
a atribuição do Senado para estipular sua alíquota máxima e a possibilidade do
CAPÍTULO II
Dos Impostos
SEÇÃO I
Disposições Gerais
Art. 5º Os impostos componentes do sistema tributário nacional são exclusivamente os que constam desta Emenda, com as
competências e limitações nela previstas.
Art. 6º Competem:
I - ao Distrito Federal e aos estados não divididos em municípios, cumulativamente, os impostos atribuídos aos estados e aos
municípios;
II - à União, nos Territórios Federais, os impostos atribuídos aos estados, e, se aqueles não forem divididos em municípios,
cumulativamente os atribuídos a estes.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
SEÇÃO II
Impostos sobre Comércio Exterior
Art. 7º Compete à União:
I - o imposto sobre a importação de produtos estrangeiros;
II - o imposto sobre a exportação, para o estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados.
§ 1º O Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas ou as bases de cálculo dos
impostos a que se refere este art., a fim de ajustá-los aos objetivos da política cambial e de comércio exterior.
§ 2º A receita líquida do imposto a que se refere o nº II deste art. destina-se à formação de reservas monetárias, na forma da lei.
SEÇÃO III
Impostos sobre o Patrimônio e a renda
Art. 8º Competem à União:
I - o imposto sobre a propriedade territorial rural;
II - o imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza.
Art. 9º Compete aos estados o imposto sobre a transmissão, a qualquer título, de bens imóveis por natureza ou por cessão física,
como definidos em lei, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os direitos reais de garantia.
§ 1º O imposto incide sobre a cessão de direitos relativos à aquisição dos bens referidos neste art..
§ 2º O imposto não incide sobre a transmissão dos bens ou direitos referidos neste art., para sua incorporação ao capital de
pessoas jurídicas, salvo o daquelas cuja atividade preponderante, como definida em lei complementar, seja a venda ou a locação da
propriedade imobiliária ou a cessão de direitos relativos à sua aquisição.
§ 3º O imposto compete ao Estado da situação do imóvel sobre que versar a mutação patrimonial, mesmo que esta decorra de
sucessão aberta no estrangeiro.
§ 4º A alíquota do imposto não excederá os limites fixados em resolução do Senado Federal, nos têrmos do disposto em lei
complementar, e o seu montante será dedutível do devido à União, a título do imposto de que trata o art. 8º, nº II, sobre o provento
decorrente da mesma transmissão.
Art. 10. Compete aos municípios o imposto sobre a prioridade predial e territorial urbana.
SEÇÃO IV
Impostos sobre a Produção, e a Circulação
Art. 11. Compete à União o imposto sobre produtos industrializados.
Parágrafo único. O imposto é seletivo em função da essencialidade dos produtos, e não cumulativo, abatendo-se, em cada operação,
o montante cobrado nos anteriores.
Art. 12. Compete aos estados o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias, realizadas por comerciantes,
industriais e produtores.
§ 1º A alíquota do imposto é uniforme para tôdas as mercadorias, não excedendo, nas operações que as destinem a outro Estado,
o limite fixado em resolução do Senado Federal, nos têrmos do disposto em lei complementar.
§ 2º O imposto é não cumulativo, abatendo-se, em cada operação, nos têrmos do disposto em lei complementar, o montante
cobrado nas anteriores, pelo mesmo ou por outro Estado, e não incidirá sobre a venda a varejo, diretamente ao consumidor, de
gêneros de primeira necessidade, definidos como tais por ato do Poder Executivo Estadual.
Art. 13. Compete aos municípios cobrar o imposto referido no art. com base na legislação estadual a êle relativa, e por alíquota não
superior a 30% (trinta por cento) da instituída pelo Estado.
Parágrafo único. A cobrança prevista neste art. é limitada às operações ocorridas no território do Município, mas independente da
efetiva arrecadação, pelo Estado, do imposto a que se refere o art. anterior.
Art. 14. Compete à União o imposto:
I - sobre operações de crédito, câmbio e seguro, e sobre operações relativas a títulos e valôres imobiliários;
II - sobre serviços de transportes e comunicações, salvo os de natureza estritamente municipal.
§ 1º O Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas ou as bases do cálculo do
imposto, nos casos do nº I deste art., a fim de ajustá-lo aos objetivos da política monetária.
§ 2º A receita líquida do imposto nos casos do nº I deste art., destina-se à formação de reservas monetárias.
Art. 15. Compete aos municípios o imposto sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos na competência tributária da
União e dos estados.
Parágrafo único. Lei complementar estabelecerá critérios para distinguir as atividades a que se refere este art. das previstas no art.
12.
SEÇÃO V
Impostos Especiais
Art. 16. Compete à União o imposto sobre:
I - produção, importação, circulação, distribuição ou consumo de combustíveis e lubrificantes líquidos ou gasosos de qualquer
origem ou natureza;
II - produção, importação, distribuição ou consumo de energia elétrica;
III - produção, circulação ou consumo de minerais do País.
Parágrafo único - O imposto incide, uma só vez, sobre uma dentre as operações previstas em cada inciso deste art. e exclui qualquer
outros tributos, sejam quais forem sua natureza ou competência, incidentes sobre aquelas operações.
Art. 17. Compete à União, na iminência ou no caso de guerra externa, instituir, temporáriamente, impostos extraordinários,
compreendidos ou não na enumeração constante dos arts. 8º e 16, suprimidos, gradativamente, no prazo máximo de cinco anos,
contados da celebração da paz.
CAPÍTULO III
Das Taxas
Art. 18. Compete à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, cobrar
51
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mesmo ser dedutível com o imposto sobre proventos de qualquer natureza (vide
art. 9° da EC n° 18/65);
l) A estipulação de que o imposto sobre produtos industrializados seria seletivo e
não cumulativo (vide art. 11 da EC n° 18/65);
m) A previsão do imposto estadual e não cumulativo sobre a circulação de mercadorias (vide art. 12 da EC n° 18/65);
n) A competência da União para criar o imposto sobre operações financeiras e a sua
função extrafiscal de compor as reservas monetárias brasílicas (vide art. 14 da EC
n° 18/65);
o) A enumeração de competência municipal para cobrar o imposto sobre serviços de
qualquer natureza, a serem definidos em lei complementar federal (vide art. 15 da
EC n° 18/65); tal novidade reforça a autonomia tributária;
p) A previsão de competência especial da União para tributar pelo imposto unitário e
unifásico os combustíveis líquidos e gasosos, a energia elétrica e os minerais (vide
art. 16 da EC n° 18/65);
taxas em função do exercício regular do poder de polícia, ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
Parágrafo único. As taxas não terão base de cálculo idêntica à que corresponda a imposto referido nesta Emenda.
CAPÍTULO IV
Das Contribuições de Melhoria
Art. 19. Compete à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, cobrar
contribuição de melhoria para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
CAPÍTULO V
Das Distribuições de Receitas Tributárias
Art. 20. Serão distribuídas pela União:
I - aos municípios da localização dos imóveis, o produto da arrecadação do imposto a que se refere o art. 8º, nº I;
II - aos estados e aos municípios, o produto da arrecadação, na fonte, do imposto a que se refere o art. 8º, nº II, incidente sobre a
renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores e dos de suas autarquias.
Parágrafo único. As autoridades arrecadadoras dos tributos a que se refere este art. farão entrega aos estados e municípios das
importâncias recebidas correspondentes a estes impostos, à medida em que forem sendo arrecadadas, independentemente da
ordem das autoridades superiores, em prazo não maior de trinta dias, a contar da data do recolhimento dos mesmos tributos, sob
pena de demissão.
Art. 21. Do produto da arrecadação dos impostos a que se referem o art. 8º, nº II, e o art. 11, 80% (oitenta por cento) constituem
receita da União e o restante distribuir-se-á à razão de 10% (dez por cento) ao Fundo de Participação dos estados e do Distrito Federal,
e 10% (dez por cento) ao Fundo de Participação dos municípios.
§ 1º A aplicação dos Fundos previstos neste art. será regulada por lei complementar, que cometerá ao Tribunal de Contas da
União o cálculo e a autorização orçamentária ou de qualquer outra formalidade, efetuando-se a entrega, mensalmente, através dos
estabelecimentos oficiais de crédito.
§ 2º Do total recebido nos têrmos do parágrafo anterior, cada entidade participante destinará obrigatóriamente 50% (cinquenta por
cento), pelo menos, ao seu orçamento de capital.
§ 3º Para os efeitos de cálculo da percentagem destinada aos Fundos de Participação exclui-se, do produto da arrecadação do
imposto a que se refere o art. 8º, nº II, a parcela distribuída nos têrmos do art. 20, nº II.
Art. 22. Sem prejuízo do disposto no art. 21, os estados e municípios que celebrem com a União convênios destinados a assegurar
ampla e eficiente coordenação dos respectivos programas de investimentos e serviços públicos, especialmente no campo da política
tributária, poderão participar de até 10% (dez por cento) da arrecadação efetuada, nos respectivos territórios, proveniente do imposto
sobre o rendimento das pessoas físicas, e no art. 11, excluído o incidente sobre fumo e bebidas alcoólicas.
Art. 23. Do produto da arrecadação do imposto a que se refere o art. 16, serão distribuídas aos estados, ao Distrito Federal e aos
municípios 60% (sessenta por cento) do que incidir sobre operações relativas a combustíveis, lubrificantes e energia elétrica, e 90%
(noventa por cento) do que incidir sobre operações relativas a minerais do País.
Parágrafo único. A distribuição prevista neste art. será regulada em resolução do Senado Federal, nos têrmos do disposto em lei
complementar, proporcionalmente à superfície e à produção e ao consumo, nos respectivos territórios, dos produtos a que se refere
o imposto.
Art. 24. A lei federal pode cometer aos estados, ao Distrito Federal, ou aos municípios o encargo de arrecadar os impostos, de
competência da União, cujo produto lhes seja distribuído no todo ou em parte.
Parágrafo único. O disposto neste art. aplica-se à arrecadação dos impostos de competência dos estados, cujo produto estes
venham a distribuir, no todo ou em parte, aos respectivos municípios.
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q) A possibilidade teorética de que os impostos extraordinários de guerra poderiam “bitributar” impostos federais, estaduais ou municipais (vide art. 17 da EC n° 18/65);
r) A previsão de que as taxas somente poderiam ser cobradas em função do exercício
do poder de polícia ou da prestação efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, bem como da impossibilidade de utilização da base de cálculo
de imposto para cobrança de taxa (vide art. 19 da EC n° 18/65);
s) A enumeração de um complexo sistema de cooperação fiscal, com a enumeração
de transferências constitucionais obrigatórias, da criação dos fundos de participação dos estados e dos municípios, da previsão de que estados, Distrito Federal e
municípios poderiam cobrar e arrecadar impostos federais (vide arts. 20, 21, 22,
23 e 25 da EC n° 18/65);
t) A previsão da extensão, para a região amazônica, de benefícios tributários e creditícios criados por lei para a região Nordeste, previsão constitucional que se caracteriza por ser um verdadeiro embrião da futura “Zona Franca de Manaus” (vide
art. 27 da EC n° 18/65).
Portanto, a gama de “novidades” relevantes, criadas pela Emenda Constitucional n°
18/65, é de causar espécie, seja pela quantidade, seja pela qualidade sistêmica das hipóteses então novidadeiras e vanguardistas, não sendo surpreendente que parcela da
doutrina afirme que antes dela não se poderia falar em sistema tributário brasileiro, algo
com o qual não concordamos, pois as características mínimas de um moderno sistema
tributário já estão presentes, mesmo que de forma mais incipiente, nas previsões constitucionais da Carta Política de 1946.
De qualquer maneira a reforma tributária de 1965 levou a organização sistêmica a um
patamar de complexidade ainda não experimentado até então, sendo relevante destacar a quantidade de limitações constitucionais ao poder de tributar que engendrou e a
quantidade de novas ferramentas tributárias que são alçadas ao patamar constitucional,
como a isenção heterônoma, a função extrafiscal de impostos, a alteração e alíquotas
e bases de cálculo de impostos federais pelo Poder Executivo, a tributação estratificada
do consumo – através da criação do ICM, do IPI e do ISS, a extensionalidade do sistema
tributário às normas infraconstitucionais.
No entanto, tal arcabouço jurídico, confirmado pela promulgação do Código Tributário Nacional (CTN), Lei Ordinária Federal n° 5.172/66, passou a ser um novo paradigma,
sobre o qual se assentarão as futuras ordens tributárias criadas respectivamente pela
Constituição de 1967 e pela Constituição de 1988.
Com efeito, a Constituição de 1967 e suas emendas, inclusive a Emenda Constitucional
n° 01/69,18 trataram de seguir essencialmente a mesma estrutura instituída pela Emenda
nº 18/65, sendo, no entanto, válido destacar as seguintes características jurídicas:
18
Eis as normas estatuídas pela Constituição de 1967 e suas emendas constitucionais:
Art. 15. A autonomia municipal será assegurada:
I - pela eleição direta de prefeito, vice-prefeito e vereadores, realizada simultaneamente em todo o país; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1982)
II - pela administração própria, no que respeite ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; e
b) à organização dos serviços públicos locais.
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CAPÍTULO V
DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
Art. 18. Além dos impostos previstos nesta Constituição, compete à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios instituir:
I - taxas, arrecadadas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; e
II - contribuição de melhoria, arrecadada dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total
a despesa realizada. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
§ 1º Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá sobre os conflitos de competência nesta matéria
entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, e regulará as limitações constitucionais do poder de tributar.
§ 2º Para cobrança de taxas não se poderá tomar como base de cálculo a que tenha servido para a incidência dos impostos.
§ 3º Somente a União, nos casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimo compulsório.
§ 4º Ao Distrito Federal e aos estados não divididos em municípios competem, cumulativamente, os impostos atribuídos aos estados e aos municípios; e à União, nos Territórios Federais, os impostos atribuídos aos estados e, se o Território não for dividido em
municípios, os impostos municipais.
§ 5º A União poderá, desde que não tenham base de cálculo e fato gerador idênticos aos dos previstos nesta Constituição instituir
outros impostos, além dos mencionados nos arts. 21 e 22 e que não sejam da competência tributária privativa dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios, assim como transferir-lhes o exercício da competência residual em relação a impostos, cuja incidência
seja definida em lei federal.
Art. 19. É vedado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios:
I - instituir ou aumentar tributo sem que a lei o estabeleça, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
II - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais; e
III - instituir imposto sobre:
a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros;
b) os templos de qualquer culto;
c) o patrimônio, a renda ou os serviços dos partidos políticos e de instituições de educação ou de assistência social, observados os
requisitos da lei; e
d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
§ 1º O disposto na alínea ‘a’ do item III é extensivo às autarquias, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados
às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes; mas não se estende aos serviços públicos concedidos, nem exonera o promitente
comprador da obrigação de pagar imposto que incidir sobre imóvel objeto de promessa de compra e venda.
§ 2º A União, mediante lei complementar e atendendo a relevante interesse social ou econômico nacional, poderá conceder isenções de impostos estaduais e municipais.
Art. 20. É vedado:
I - à União instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou implique distinção ou preferência em relação a
qualquer Estado ou Município em prejuízo de outro;
II - à União tributar a renda das obrigações da dívida pública estadual ou municipal e os proventos dos agentes dos estados e municípios, em níveis superiores aos que fixar para as suas próprias obrigações e para os proventos dos seus próprios agentes; e
III - aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios estabelecer diferença tributária entre bens de qualquer natureza, em razão
da sua procedência ou destino.
Art. 21. Compete à União instituir imposto sobre:
I - importação de produtos estrangeiros, facultado ao Poder Executivo, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar-lhe
as alíquotas ou as bases de cálculo;
II - exportação, para o estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados, observado o disposto no final do item anterior;
III - propriedade territorial rural;
IV - renda e proventos de qualquer natureza, salvo ajuda de custo e diárias pagas pelos cofres públicos na forma da lei;
V - produtos industrializados, também observado o disposto no final do item I;
VI - operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
VII - serviços de comunicações, salvo os de natureza estritamente municipal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27, de
1985)
VIII - produção, importação, circulação, distribuição ou consumo de lubrificantes e combustíveis líquidos ou gasosos e de energia
elétrica, imposto que incidirá uma só vez sobre qualquer dessas operações, excluída a incidência de outro tributo sobre elas; e
IX - a extração, a circulação, a distribuição ou o consumo dos minerais do país enumerados em lei, imposto que incidirá uma só vez
sobre qualquer dessas operações, observado o disposto no final do item anterior.
X - transportes, salvo os de natureza estritamente municipal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985)
§ 1º A União poderá instituir outros impostos, além dos mencionados nos itens anteriores, desde que não tenham fato gerador ou
base de cálculo idênticos aos dos previstos nos arts. 23 e 24.
§ 2º A União pode instituir:
I - contribuições, observada a faculdade prevista no item I deste art., tendo em vista intervenção no domínio econômico ou o
interesse de categorias profissionais e para atender diretamente a parte da União no custeio dos encargos da previdência social.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 1977)
II - empréstimos compulsórios, nos casos especiais definidos em lei complementar, aos quais se aplicarão as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais do direito tributário.
§ 3º O imposto sobre produtos industrializados será seletivo em função da essencialidade dos produtos, e não cumulativo, abatendo-se, em cada operação, o montante cobrado nas anteriores.
§ 4º A lei poderá destinar a receita dos impostos enumerados nos itens II e VI deste art. à formação de reservas monetárias ou de
capital para financiamento de programa de desenvolvimento econômico.
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§ 5º A União poderá transferir o exercício supletivo de sua competência tributária aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.
§ 6º O imposto de que trata o item III deste art. não incidirá sobre glebas rurais de área não excedente a vinte e cinco hectares,
quando as cultive, só ou com sua família, o proprietário que não possua outro imóvel.
§ 7º A União divulgará, pelo Diário Oficial, até o último dia do mês subsequente, os montantes de cada um dos impostos e contribuições, englobando os acréscimos arrecadados, bem como os valores transferidos aos estados e municípios. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 27, de 1985)
Art. 22. Compete à União, na iminência ou no caso de guerra externa, instituir, temporàriamente, impostos extraordinários compreendidos, ou não, em sua competência tributária, os quais serão suprimidos gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
Art. 23. Compete aos estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
I - transmissão, a qualquer título, de bens imóveis por natureza e acessão física e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de
garantia, bem como sobre a cessão de direitos à sua aquisição; e
II - operações relativas à circulação de mercadorias realizadas por produtores, industriais e comerciantes, imposto que não será
cumulativo e do qual se abaterá, nos termos do disposto em lei complementar, o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou
por outro Estado. A isenção ou não incidência, salvo determinação em contrário da legislação, não implicará crédito de imposto para
abatimento daquele incidente nas operações seguintes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
III - propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985) (Vigência)
§ 1º Pertence aos estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto a que se refere o item IV do art. 21, incidente sobre
rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos, quando forem obrigados a reter o tributo. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 2º O imposto de que trata o item I compete ao Estado onde está situado o imóvel, ainda que a transmissão resulte de sucessão
aberta no estrangeiro; sua alíquota não excederá os limites estabelecidos em resolução do Senado Federal por proposta do Presidente da República, na forma prevista em lei.
§ 3º O imposto a que se refere o item I não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa
jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrentes de fusão, incorporação ou extinção de capital
de pessoa jurídica, salvo se a atividade preponderante dessa entidade for o comércio dêsses bens ou direitos ou a locação de imóveis.
§ 4º Lei complementar poderá instituir, além das mencionadas no item II, outras categorias de contribuintes daquele imposto.
§ 5º A alíquota do imposto a que se refere o item II será uniforme para todas as mercadorias nas operações internas e interestaduais, bem como nas interestaduais realizadas com consumidor final; o Senado Federal, mediante resolução tomada por iniciativa do
Presidente da República, fixará as alíquotas máximas para cada uma dessas operações e para as de exportação. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
§ 6º As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos têrmos
fixados em convênios, celebrados e ratificados pelos estados, segundo o disposto em lei complementar.
§ 7º O imposto de que trata o item II não incidirá sobre as operações que destinem ao exterior produtos industrializados e outros
que a lei indicar.
§ 8º Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item II, oitenta por cento constituirão receita dos estados e vinte por
cento, dos municípios. As parcelas pertencentes aos municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos
oficiais de crédito. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 9º As parcelas de receita pertencentes aos municípios, a que se refere o parágrafo anterior, serão creditadas de acordo com os
seguintes critérios: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
I - no mínimo três quartos, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias realizadas em
seus respectivos territórios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
II - no máximo um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 10 - Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item I, cinquenta por cento constituirão receita dos estados e
cinquenta por cento do município onde se localizar o imóvel objeto da transmissão sobre a qual incide o tributo. As parcelas pertencentes aos municípios serão creditadas em contas especiais abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos
estabelecidos em lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 11 - O imposto a que se refere o item II incidirá, também, sobre a entrada, em estabelecimento comercial, industrial ou produtor,
de mercadoria importada do exterior por seu titular, inclusive quando se tratar de bens destinados a consumo ou ativo fixo do estabelecimento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
§ 12 - O montante do imposto a que se refere o item V do art. 21 integrará a base de cálculo do imposto mencionado no item II,
exceto quando a operação configure hipótese de incidência de ambos os tributos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
§ 13 - Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item III, 50% (cinquenta por cento) constituirá receita do estado e
50% (cinquenta por cento), do município onde estiver licenciado o veículo; as parcelas pertencentes aos municípios serão creditadas
em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos estabelecidos em lei federal. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985) (Vigência)
§ 14 - O estado divulgará, pelo Diário Oficial, até o último dia do mês subsequente, os montantes de cada um dos impostos, englobando os acréscimos arrecadados, bem como os valores transferidos aos municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27,
de 1985) (Vigência)
Art. 24. Compete aos municípios instituir imposto sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana; e
II - serviços de qualquer natureza não compreendidos na competência tributária da União ou dos estados, definidos em lei complementar.
§ 1º Pertence aos municípios o produto da arrecadação do imposto mencionado no item III do art. 21, incidente sobre os imóveis
situados em seu território.
§ 2º Será distribuído aos municípios, na forma que a lei estabelecer, o produto da arrecadação do imposto de que trata o item IV
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i.
ii.
iii.
A previsão de que a autonomia tributária é inata e imprescindível à própria autonomia municipal, princípio nominalmente estabelecido na Carta Maga, embora
com baixa eficácia social, no seu ditatorial período de vigência (vide art. 15, inciso
II, alínea “a”, da Constituição Federal de 1967);
A previsão, até então inédita, de que a Lei Complementar Federal teria ao menos
três funções: estabelecer normas gerais de Direito Tributário, solucionar conflitos
de competência tributária e estabelecer limitações constitucionais ao poder de
tributar (vide art. 18, § 1°, da Constituição Federal de 1967);
A previsão de que a União poderia criar novos impostos residuais e, por lei federal,
delegar essa atribuição a estados (vide art. 18, § 5°, e 21, § 1°, da Constituição
Federal de 1967);
do art. 21, incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por êles pago, quando forem obrigados a reter o
tributo.
§ 2º Pertence aos municípios o produto da arrecadação do imposto a que se refere o item IV do art. 21, incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos, quando forem obrigados a reter o tributo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 17, de 1980)
§ 3º Independentemente de ordem superior, em prazo não maior de trinta dias, a contar da data da arrecadação, e sob pena de
demissão, as autoridades arrecadadoras dos tributos mencionados no § 1º entregarão aos municípios as importâncias que a êles
pertencerem, à medida que forem sendo arrecadadas.
§ 4º Lei complementar poderá fixar as alíquotas máximas do imposto de que trata o item II.
Art. 25 - Do produto da arrecadação dos impostos mencionados nos itens IV e V do art. 21, a União distribuirá 33% (trinta e três por
cento) na forma seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985)(Vigência)
I - 14% (quatorze por cento) ao Fundo de Participação dos estados, do Distrito Federal e dos Territórios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985) (Vigência)
II - 17% (dezessete por cento) ao Fundo de Participação dos municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27, de
1985) (Vigência)
III - 2% (dois por cento) ao Fundo Especial, que terá sua aplicação regulada em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
27, de 1985) (Vigência)
§ 1º Para efeito de cálculo da percentagem destinada as Fundos de Participação, excluir-se-á a parcela do imposto de renda e proventos de qualquer natureza que, nos termos dos arts. 23, § 1º, e 24, § 2º, pertence aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 2º A aplicação dos fundos previstos nos itens I e II será regulada em lei federal, que atribuirá ao Tribunal de Contas da União a
incumbência de efetuar o cálculo das quotas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 3º A transferência dos recursos dependerá do recolhimento dos impostos federais arrecadados pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios e da liquidação das dívidas dessas entidades ou de seus órgãos de administração indireta, para com a União,
inclusive as oriundas de prestação de garantia. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 17, de 1980)
§ 4º Os municípios aplicarão, em programas de saúde, 6% (seis por cento) do valor que lhes for creditado por força do disposto
no item II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 1980) (Vigência)
Art. 26 - A União distribuirá aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e aos Territórios: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1980)
I - quarenta por cento do produto da arrecadação do imposto sobre lubrificantes e combustíveis líquidos ou gasosos mencionado
no item VIII do art. 21;
II - sessenta por cento do produto da arrecadação do imposto sobre lubrificantes e combustíveis líquidos ou gasosos, mencionado
no item VIII do art. 21, bem como dos adicionais e demais gravames federais incidentes sobre os referidos produtos; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983) (Vide art. 4º da Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
III - sessenta por cento do produto da arrecadação do imposto sobre energia elétrica mencionado no item VIII do art. 21; e
IV - noventa por cento do produto da arrecadação do imposto sobre minerais do país mencionado no item IX do art. 21.
VI - 70% (setenta por cento) do imposto sobre transportes, mencionado no item X do art. 21, sendo 50% (cinquenta por cento)
para os estados, Distrito Federal e Territórios e 20% (vinte por cento) para os municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
27, de 1980) (Vigência)
§ 1º A distribuição será feita nos termos de lei federal, que poderá dispor sobre a forma e os fins de aplicação dos recursos distribuídos, conforme os seguintes critérios:
a) nos casos dos itens I e II, proporcional à superfície, população, produção e consumo, adicionando-se, quando couber, no tocante
ao item II, quota compensatória da área inundada pelos reservatórios;
b) no caso do item III, proporcional à produção.
§ 2º As indústrias consumidoras de minerais do país poderão abater o imposto a que se refere o item IX do art. 21 do imposto
sobre a circulação de mercadorias e do imposto sobre produtos industrializados, na proporção de noventa por cento e dez por cento,
respectivamente.
§ 3º Aos estados, Distrito Federal e Territórios serão atribuídos dois terços da transferência prevista no item I; aos municípios um
terço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 23, de 1983)
56
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iv.
A previsão expressa de que a imunidade recíproca não se estendia aos serviços
públicos concedidos e nem ao promitente comprador de patrimônio público (art.
19, § 1°, da Constituição Federal de 1967);
v.
A previsão expressa de que a União, em qualquer caso em que envolvido relevante
interesse social ou nacional, poderia estabelecer, por lei complementar, isenções
heterônomas de impostos estaduais e municipais, ampliando-se a norma semelhante que fora prevista na Emenda Constitucional n° 18/65 e ampliando consideravelmente o quadro de centralização tributária, em consonância com o caráter
autocrático do regime político então vigente (vide art. 18, § 2°, da Constituição
Federal de 1967);
vi. A competência corroborada da União para instituir empréstimos compulsórios, sendo digno de registro que o entendimento então prevalecente no Supremo Tribunal
Federal era que tais gravames não tinham natureza tributária e consubstanciavam
contratos coativos19 (art. 21, § 2°, da Constituição Federal de 1967);
vii. A competência da União para criar contribuições de intervenção no domínio econômico, contribuições no interesse de categorias profissionais e contribuições destinadas à previdência social, sendo relevante mencionar que o Supremo Tribunal
Federal, após a Emenda Constitucional n° 8/77, estabeleceu que tais obrigações
legais não teriam natureza tributária20 (vide art. 21, § 2°, da Constituição Federal
de 1967);
viii. A previsão de que o imposto sobre a exportação e o imposto sobre operações
financeiras teriam como função extrafiscal, além de compor as reservas monetárias, servir como capital para o financiamento de programas de desenvolvimento
econômico (art. 21, § 4°, da Constituição Federal de 1967);
ix. A possibilidade de exercício supletivo da competência tributária da União pelos estados, Distrito Federal e municípios (art. 21, § 5°, da Constituição Federal de 1967);
x.
A determinação de transparência na divulgação mensal dos montantes de impostos e contribuições arrecadados (art. 21, § 7°, da Constituição Federal de 1967);
xi. A supressão do prazo cabalístico de cinco anos, a contar da celebração da paz, para
a eliminação de impostos extraordinários de guerra, o que levou à abrogação parcial do próprio art. 76 do Código Tributário Nacional (vide art. 22 da Constituição
Federal de 1967);
xii. A previsão de criação do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA),
de competência estadual (vide art. 23, inciso III, da Constituição Federal de 1967);
xiii. A previsão de imunidade tributária específica do ICMS, impedido de incidir sobre a exportação de produtos industrializados (vide art. 23, § 7º, da Constituição Federal de 1967);
xiv. O estabelecimento de um complexo sistema de transferências constitucionais
obrigatórias e até de vinculações às receitas de impostos, nos termos dos arts. 23,
24, 25 e 26 da Constituição Federal de 1967.
Portanto, resta evidente que a Constituição de 1967 aprofundou a estrutura lógica
ventilada pela Emenda Constitucional nº 18/65, repartindo de maneira ainda mais rígida
as competências tributárias, estipulando novas regras de proteção dos contribuintes,
19
20
Vide julgamento no Pretório Excelso do Recurso Extraordinário nº 111954/PR.
Ver julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 149524/RJ - Rio de Janeiro.
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instituindo relevantes situações de cooperação fiscal mútua e de vinculação da receita
de impostos, e a estipulação de novas hipóteses de utilização extrafiscal dos impostos.
Nesse sentido, trata-se de um sistema tributário complexo, detalhista, porém, marcantemente centralizador das receitas e iniciativas tributárias, e basicamente pró-fisco,
sem maiores focos normativos na proteção do contribuinte.
Logo, é nesse ambiente institucional em transição, em que várias espécies
tributárias convivem mutuamente e a imposição tributária se sobrepõe aos direitos
dos contribuintes, que exsurge a Nova Ordem Constitucional de 1988, profundamente
marcada pelo ambiente de redemocratização e que trata o sistema tributário de uma
maneira ousada, surpreendente e, decerto, inédita em qualquer lugar do mundo.
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3. Breve análise do sistema tributário brasileiro
na Constituição de 1988 e sua fisionomia
própria adquirida, inclusive, após as emendas
constitucionais que lhe modificaram
O novo rearranjo institucional-tributário concebido pelo Constituinte de 1988 findou
por revelar as raízes democráticas e social-liberais do Constituinte originário de 1988.
Com efeito, houve expressa preocupação em manter o sistema tributário nacional
em capítulo próprio do texto constitucional, bem como em estipular todas as regras e
princípios possíveis e necessários sobre o Direito Tributário, mantendo sua rigidez e sua
participação na cooperação fiscal entre os entes políticos.
Nesse ínterim, entendemos que o novo sistema tributário brasileiro destaca-se por
três características marcantes:
1) o status quo jurídico conferido ao papel normativo, político, econômico e até social
das limitações constitucionais ao poder de tributar;
2) a rígida e complexa outorga de competências tributárias, pertinentes a várias espécies e subespécies tributárias21 - conferindo autonomia tributária real a todos os
entes federativos;
3) a concretização de instrumentos concebidos para garantir uma efetiva solidariedade tributária e financeira entre os entes, o que serve, inclusive, de âncora de estabilidade para o funcionamento a contento do próprio pacto federativo e da capacidade operacional do Estado, ao amortecer e apaziguar possíveis tensões mútuas
dos entes no que tange à base de tributação de suas respectivas competências
tributárias e na repartição do bolo das receitas públicas.
Deveras, o primeiro caractere essencial de nosso sistema tributário é a relevância que
assumem as limitações constitucionais ao poder de tributar. Nas Constituições anteriores,
os mesmos estavam sempre espraiados dentre os demais arts. da constituição tributária.
A Constituição de 1988, diferentemente, resolve agrupar tais limites nos arts. 150, 151
e 152 da Constituição, e não se faz de rogada ao estabelecer a criação de outros lindes
jurídicos espalhados por todo o texto constitucional, sendo relevante a dicção literal
do caput do art. 150 da Carta Política de 1988, que reconhece: há outras garantias aos
contribuintes esparsas em diversos preceptivos do texto da Constituição.
Aliás, antes de simples enumeração perfilada e sistemática dos direitos dos contribuintes, é de se reconhecer que a Constituição de 1988 muda o status quo dos princípios e
imunidades tributárias, conferindo-lhes uma função de verdadeiros “direitos fundamentais dos contribuintes”, inclusive reconhecidos como verdadeiras cláusulas pétreas pela
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,22 protegidas em seu núcleo essencial.
21
22
Característica esta que pode vir a revelar aspectos negativos, como veremos adiante neste mesmo texto.
Eis a ementa do paradigmático julgado do Pretório Excelso na ADI 939, Relator, o Ministro Sydney Sanches, in verbis:
“Ementa: - Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar.
Imposto Provisório sobre a Movimentação ou a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – IPMF Arts. 5º,
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Isso, por si só, já seria suficiente para reconhecer os méritos do sistema tributário
brasileiro atual, no desiderato de perlustrar obter a compatibilidade razoável e equilibrada entre as necessidades fiscais do estado e as vulnerabilidades ínsitas e os interesses
próprios dos contribuintes.
No entanto, além disso, podemos mencionar outras conquistas dadas aos contribuintes, desvelando que as limitações constitucionais ao poder de tributar foram qualitativa
e quantitativamente hipertrofiadas com o novo regime jurídico de 1988, devendo-se
mencionar genericamente a instituição de novos casos de imunidades tributárias e a
criação de vários princípios tributários de proteção do contribuinte, sendo relevante que
tal rol de novidades criadas pela Constituição de 1988 teve positivos impactos econômicos, sociais e políticos nos setores e atividades abrangidos, bem como na totalidade da
categoria dos contribuintes, senão vejamos:
a) Foram previstas imunidades tributárias para as fundações criadas por partidos políticos, no que tange às suas finalidades essenciais, bem como foi criada norma
imunitória específica para os sindicatos dos trabalhadores (vide art. 150, inciso VI,
alínea “c”, da Constituição de 1988);
b) Foi conferido caráter “subjetivo” à imunidade religiosa, que deixou de ser restrita
apenas à liberdade de culto e aos templos de qualquer culto e passou a abranger
a própria liberdade religiosa e a proteger o patrimônio, a renda e os serviços de
entidades religiosas (vide art. 150, inciso VI, alínea “b” c/c § 4º, da Constituição de
198823);
§ 2º, 60, § 4º, incisos I e IV, 150, incisos III, “b“, e VI, “a“, “b“, “c“ e “d“, da Constituição Federal. 1. Uma Emenda Constitucional, emanada,
portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, “a“, da CF). 2. A Emenda Constitucional nº 3, de 17/3/1993, que,
no art. 2., autorizou a União a instituir o IPMF., incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2. desse dispositivo, que,
quanto a tal tributo, não se aplica “o art. 150, III, “b“ e VI“, da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas
imutáveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da anterioridade, que é garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par.
4., inciso IV e art. 150, III, “b“ da Constituição); 2. - o princípio da imunidade tributária recíproca (que veda à União, aos estados, ao Distrito
Federal e aos municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que e garantia da Federação
(art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, “a“, da C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a criação de impostos (art.
150, III) sobre: “b“): templos de qualquer culto; “c“): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das
entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
e “d“): livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e inconstitucional, também, a Lei Complementar
nº 77, de 13.07.1993, sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de
reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, “a“, “b“, “c“ e “d“ da C.F. (arts. 3, 4 e 8 do mesmo diploma, LC nº 77/93). 4. Ação Direta
de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a
todos os contribuintes, em caráter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993.
23
Ver a ementa do julgamento do Supremo Tribunal Federal que se lastreou na dicção literal do § 4º do art. 150 para ampliar esta norma
imunitória que, historicamente, somente abrangia os templos de qualquer culto:
A imunidade tributária concedida aos templos de qualquer culto prevista no art. 150, VI, ‘b’ e § 4º, da CF, abrange o patrimônio, a renda e os
serviços relacionados com as finalidades essenciais das instituições religiosas (CF, art. 150: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios: ... VI - instituir impostos sobre: ... b) templos de qualquer
culto. ... § 4º As vedações expressas no inciso VI, alíneas ‘b’ e ‘c’, compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionados
com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas“). Com esse entendimento, o tribunal, por maioria, conheceu de recurso
extraordinário e o proveu para, assentando a imunidade, reformar acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, à exceção
dos templos em que são realizadas as celebrações religiosas e das dependências que servem diretamente a estes fins, entendera legítima a
cobrança de IPTU relativamente a lotes vagos e prédios comerciais de entidade religiosa. Vencidos os Ministros Ilmar Galvão, relator, Ellen
Gracie, Carlos Velloso e Sepúlveda Pertence, que, numa interpretação sistemática da CF à vista de seu art. 19, que veda ao Estado a subvenção a cultos religiosos ou igrejas, mantinham o acórdão recorrido que restringia a imunidade tributária das instituições religiosas, por
conciliar o valor constitucional que se busca proteger, que é a liberdade de culto, com o princípio da neutralidade confessional do Estado
laico. RE 325.822-SP, rel. orig. Minº Ilmar Galvão, red. p/ o acórdão Minº Gilmar Mendes, 18.12.2002. (RE-325822).
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b.1) Mesmo em seu aspecto objetivo, a proteção foi estendida a locais religiosos de
inumação;24
c) Ocorreu a manutenção do caráter constitucional do princípio da legalidade tributária,
da irretroatividade e da anterioridade tributária (vide art. 150, incisos I e III, alínea “b”);
d) Ocorreu a constitucionalização do princípio da isonomia tributária e da capacidade
contributiva, este último ampliado para outras espécies tributárias diferentes do
imposto, pelo poder constituinte difuso, exercido com criatividade pelo Pretório
Excelso25 (vide art. 150, inciso II, e 145, § 1º da Constituição de 1988);
e) Ocorreu a manutenção da constitucionalização do princípio da vedação do confisco e da liberdade tributária do tráfego de pessoas e de bens (vide art. 150, incisos
IV e V, da Constituição de 1988);
f) Ocorreu a criação do princípio nonagesimal específico para as contribuições de
seguridade social e previdenciárias, e, posteriormente, a criação de uma noventena geral para as demais espécies tributárias, sendo, ambas, reforços à situação
jurídica anterior (vide art. 195, § 6º, e 150, inciso III, alínea “c”, da Constituição de
1988);26
g) Ocorreu a determinação constitucional de medida para os consumidores obterem
o conhecimento e a transparência quanto à incidência de tributos, a quantidade
de recursos arrecadados e os setores abrangidos por renúncias fiscais (vide art.
150, §§ 5º e 6º e 162 da Constituição de 1988);
h) Ocorreu a instituição de imunidades específicas de taxas como direitos fundamentais dos contribuintes (vide art. 5º da Constituição de 1988);27
Ver julgamento do Recurso Extraordinário nº RE 578562/BA – Bahia, cuja ementa é a seguinte, in litteris:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. IPTU. Art. 150, VI, “b“, CB/88. CEMITÉRIO. Extensão de
entidade de cunho religioso. 1. Os cemitérios que consubstanciam extensões de entidades de cunho religioso estão abrangidos pela garantia contemplada no art. 150 da Constituição do Brasil. Impossibilidade da incidência de IPTU em relação a eles. 2. A imunidade aos tributos
de que gozam os templos de qualquer culto é projetada a partir da interpretação da totalidade que o texto da Constituição é, sobretudo
do disposto nos arts. 5º, VI, 19, I e 150, VI, “b“. 3. As áreas da incidência e da imunidade tributária são antípodas. Recurso extraordinário
provido.
25
Conferir o seguinte julgado: “O Tribunal, por maioria, mantendo as decisões recorridas, entendeu constitucional a referida taxa.
Considerou-se: 1) que o fato de a taxa variar em função do patrimônio líquido da empresa não significa que esse patrimônio líquido
constitua sua base de cálculo - serve, apenas, de elemento informativo do montante a ser pago, quando da aplicação da tabela prevista
na lei; 2) que o critério adotado para a cobrança de taxa observa o princípio da capacidade contributiva, que também pode ser aplicado
a essa espécie de tributo, principalmente quando se tem como fato gerador o poder de polícia (...)ADInMC 1.910-DF, rel. Minº Sepúlveda
Pertence, 22/4/99.
26
A Emenda Constitucional nº 42/2003, ao modificar a redação do inciso II e do § 1º do art. 150 da CF/88, acrescentou um novo parâmetro
de proteção para o contribuinte: é a exigência do princípio nonagesimal geral, o qual será aplicado genericamente em todas as hipóteses
em que for obrigatória a utilização do princípio da anterioridade, com exceção do imposto de renda, que obedece ao princípio da
anterioridade, mas é exceção ao princípio nonagesimal geral, bem como em relação ao Impostos sobre Produtos Industrializados, que é
exceção ao princípio da anterioridade e deve obedecer apenas princípio nonagesimal geral. O princípio nonagesimal geral deve ser aplicado
sempre como uma garantia adicional do princípio da anterioridade, tendo por principal objetivo evitar o famoso “golpe institucional“ de
se aumentar ou criar tributo no final do exercício financeiro (dezembro) e passar a cobrar o aumento ou a instituição já em janeiro do
outro exercício financeiro. Agora, se a alíquota do tributo for aumentada em 01 de dezembro de 2003, a nova alíquota somente poderá ser
utilizada em fatos geradores ocorridos a partir de 02 de março de 2004 (combinação dos princípios nonagesimal geral e da anterioridade).
Por seu turno, as contribuições sociais previdenciárias continuarão a somente obedecer ao princípio nonagesimal especial, previsto no
art. 195, § 6º, da CF/88, ou seja, se forem aumentadas ou instituídas, poderão ser cobradas no mesmo exercício financeiro, desde que
ultrapassado o prazo de noventa dias. As contribuições sociais gerais, agora, têm mais uma diferença com relação às contribuições sociais
“previdenciárias”: devem obedecer ao princípio da anterioridade, cumulado com o princípio nonagesimal geral.
É necessário comentar que, antes da Constituição de 1988, o Pretório Excelso não reconhecia a natureza tributária das contribuições sociais
após a Emenda Constitucional nº 8/77. Logo, não havia nenhum interstício constitucional entre o aumento da contribuição social e sua
cobrança, sendo, nesse sentido, um avanço, a estipulação do art. 195, § 6º, da Constituição de 1988.
24
61
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i) Ocorreu a estipulação de vários casos de imunidades específicas abrangendo ouras espécies tributárias, diferentes de impostos;28
j) Ocorreu a criação ou manutenção de várias imunidades específicas.29
Podem ser mencionados como imunidade de taxas na Constituição de 1988:
- imunidade de taxas no exercício do direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder
(art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CF/88);
- imunidade de taxas na obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse
pessoal (art. 5º, inciso XXXIV, alínea “b”, da CF/88);
-imunidade de taxa para propor ação popular para defesa do patrimônio público (art. 5º, inciso LXXIII, da CF/88);
-imunidade de taxa para propor habeas data, habeas corpus e para proceder atos necessários ao exercício da cidadania (art. 5º, inciso
LXXIV, da CF/88);
-imunidade de taxa judicial aos pobres e necessitados, na forma da lei (art. 5º, inciso LXXIV, da CF/88);
-imunidade de taxa cartorial aos pobres na forma da lei, em relação à certidão de óbito e à certidão de nascimento (art. 5º, LXXVI, da
CF/88);
28
Por exemplo: imunidade, nos termos da lei, das entidades de beneficência social do pagamento das contribuições de seguridade social
(art. 195, § 7º, da CF/88 - que foi regulamentado pelo art. 55 da Lei nº 8.211/91); imunidade das receitas decorrentes da exportação
do pagamento das contribuições sociais e interventivas (art. 149, § 2º, da CF/88, introduzido pela Emenda Constitucional nº 33/2001);
imunidade das pensões e aposentadorias concedidas pelo regime geral de previdência social (art. 195, inciso II, da CF/88); depois da
Emenda Constitucional nº 41/2003, em face do art. 40 da Constituição, não há mais a total extensão dessa imunidade tributária a servidores
públicos inativos e seus pensionistas, devendo a proteção ser limitada ao teto do regime geral da previdência social, nos termos do julgado
Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3105-DF.
29
Podem ser arrolados como casos de imunidades específicas:
a) Imunidade do IPI sobre produtos industrializados destinados ao exterior (art. 153, § 3º, inciso III, da CF/88);
b) Imunidade do ITR sobre pequenas glebas rurais exploradas por único proprietário (art. 153, inciso VI e § 4º): definição legal de pequena
gleba rural – ver art. 2º da lei Federal nº 9.393/96; 100 hectares (Amazônia Ocidental e Pantanal); 50 hectares (polígono das secas e
Amazônia Oriental); 30 hectares (em qualquer outro Município);
c) Imunidade do Ouro como ativo financeiro ou instrumento cambial (art. 153, § 5º e 155, § 2º, inciso X, alínea “c” da CF/88); apenas o IOF
incide sobre o ouro nessa hipótese;
d) Imunidade do ICMS sobre produtos industrializados destinados ao exterior, “excluídos“ os semi-elaborados (art. 155, §2º, inciso X, alínea
“a”, da CF/88); a Lei Complementar nº 87/96, em seu art. 3º, inciso II, “incluiu” na imunidade os semielaborados, razão pela qual os estados-membros exportadores recebem uma “compensação financeira”; o STF, no julgamento da Adin nº 1.622/UF, rel. Nelson Jobin – vide
Informativo STF nº 90/97, decidiu que tal previsão legal era constitucional; agora, atenção: a Emenda Constitucional nº 42/2003 pôs fim
definitivo à polêmica, ao mudar a redação da alínea “a” e dela retirar a referência aos semielaborados; além disso, incluiu no benefício,
expressamente, os serviços destinados ao exterior e assegurou o uso dos créditos fiscais das operações, senão vejamos a nova redação
do art. 155, § 2º, inciso X, alínea “a”: “O ICMS não incidirá: a) sobre operações que destinem ‘mercadorias’ para o exterior, nem sobre
serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores”; atualmente, a compensação financeira dos estados pela exclusão do ICMS sobre os semielaborados para
a exportação está regulada no novo art. 91 do ADCT, que aceitou o uso da Lei Kandir até sua regulamentação final (art. 91, § 3º do ADCT);
e) Imunidade do ICMS sobre operações interestaduais de combustíveis, lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos deles derivados e
energia elétrica (art. 155, §2º, inciso X, alínea “b” da CF/88); o art. 9º, § 2º, da Lei Complementar nº 87/96 estipulou que a exoneração
somente será válida se o produto for destinado a distribuição e comercialização; se for para consumidor final, há pagamento do ICMS;
também, o art. 155, § 2º inciso XII, alínea “h” da cf/88 assevera que tal benefício também não será plicado na hipótese de incidência
única do ICMS sobre combustíveis e lubrificantes;
f) Imunidade do ICMS e os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens: a Emenda Constitucional nº 42/2003 (Reforma Tribuitária),
ao incluir a alínea “d” ao inciso X do § 2º do art. 155 da Constituição, acrescentou uma nova hipótese de imunidade tributária, ao asseverar que o ICMS não incidirá “d) nas prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens
de recepção livre e gratuita”; em resumo, as concessionárias de televisões e rádios de recepção abertas são imunes ao pagamento do
ICMS; as TV’s a cabo não se incluem na imunidade, porquanto não são de recepção gratuita;
g) Imunidade do ICMS sobre o montante do IPI quando a operação configurar fato gerador dos dois impostos e for destinada à comercialização e industrialização (art. 155, § 2º, inciso XI, da CF/88); Ver Lei Complementar nº 87/96, em seu art. 13, inciso X, § 2º;
h) Imunidade das operações de energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais; somente
incide o ICMS, o II e o IE; nenhum outro “imposto” incidirá sobre tais operações; tal imunidade não impede a cobrança de contribuições
especiais, de melhorias, taxas e empréstimos compulsórios (art. 155, § 3º, da CF/88); o Supremo Tribunal Federal denominou tal benefício de “princípio da exclusividade”- vide RE 224957 AGR / AL – ALAGOAS;
i) Imunidade do ITBI sobre direitos reais de garantia: não incidência sobre hipoteca e anticrese (art. 156, inciso II, da CF/88);
j) Imunidade do ITBI sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de empresa em realização de capital e da transmissão de bens ou direitos vinculados à fusão, incorporação, cisão, ou extinção de pessoa jurídica, salvo se a atividade preponderante da
empresa for a aquisição dos bens ou direitos, locação de bens móveis ou arrendamento mercantil (art. 156, § 2º, inciso I, da CF/88); o art.
37, § 1º, do Código Tributário Nacional define o que é “atividade preponderante”;
k) Imunidade do ISS sobre serviços exportados, nos termos de lei complementar (art. 156, § 3º, inciso II, da CF/88); segundo o parágrafo
único do art. 2º da Lei Complementar nº 116/93, incide ISS nos serviços desenvolvidos no Brasil, cujo resultado aqui se verifique, ainda
que o pagamento seja feito por residente no exterior;
l) Imunidade das operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária: não haverá pagamento de impostos
federais, estaduais e municipais (art. 184, § 5º, da CF/88).
27
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Logo, o sistema tributário brasileiro é nítido na proteção ao contribuinte, e essa é
uma de suas características marcantes. No entanto, além da estipulação, neste patamar
inédito de relevância, das limitações constitucionais ao poder de tributar, não se deve olvidar que, concomitantemente, a Nova Ordem Tributária de 1988 tornou mais complexo
o sistema tributário brasileiro.
Essa é a segunda característica marcante do sistema tributário brasileiro. Com efeito,
as competências tributárias foram concedidas de forma rígida e horizontal a todos os
entes federativos, reduzindo em muito a possibilidade de bitributação,30 estabelecendo
repartição que nada tem de juridicamente flexível.
Ademais, foram criadas várias espécies e subespécies de tributos, o que permitiu
uma melhor distribuição das atribuições exacionais entre os federativos, mas, por sua
vez, tornou o conjunto orgânico pouco simples e muito mais complexo do que adequadamente deveria ser.
Deveras, podemos mencionar as seguintes espécies tributárias:
1) Impostos federais, estaduais, distritais e municipais (arts. 147, 153, 154, 155 e
156, da Carta Magna de 1988);
2) Taxas federais, estaduais, municipais e distritais, dependendo da competência tributária para cobrar taxas da competência administrativa para exercer o regular
poder de polícia ou para prestar serviços públicos específicos e divisíveis (arts. 145,
inciso II, e 147, da Carta Magna de 1988);
3) Contribuição de melhoria a ser cobrada por todos os entes federativos, segundo
sua competência para executar obras públicas (art. 145, inciso III, da Constituição
de 1988);
4) Empréstimos compulsórios, que adquirem natureza tributária após a Constituição
de 1988, somente podendo ser instituídos e cobrados mediante lei complementar
da União (art. 148, da Carta Magna de 1988);31
5) Contribuições especiais ou parafiscais, com as seguintes subespécies:32
5.1) Contribuições sociais.
5.1.1) contribuições sociais gerais: destinadas a qualquer dos direitos sociais do art.
6º da Constituição, como a contribuição social do salário-educação e contribui30
Há hipótese em que a Constituição autoriza a bitributação: no art. 154, inciso II, da Constituição, foi possibilitado que os impostos
extraordinários de guerra adentrem competências tributárias de outros entes federados ou replique impostos já compreendidos na
competência da União. É de se mencionar, no entanto, que desde o julgamento do Recurso Extraordinário nº 200788/MG a jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido de que não há bitributação entre impostos e contribuições que tenham base
de cálculo assemelhada.
31
Ver julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Agravo de Instrumento nº 435914 AgR/MG.
Ementa: Constitucional. Tributário. Contribuição: Sebrae: contribuição de intervenção no domínio econômico. Lei nº 8.029, de 12.4.1990,
art. 8º, § 3º. Lei 8.154, de 28.12.1990. Lei 10.668, de 14.5.2003. CF, art. 146, III; art. 149; art. 154, I; art. 195, § 4º. I. - As contribuições do art. 149,
CF - contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas - posto estarem sujeitas
à lei complementar do art. 146, III, CF, isto não quer dizer que deverão ser instituídas por lei complementar. A contribuição social do art. 195, §
4º, CF, decorrente de “outras fontes“, é que, para a sua instituição, será observada a técnica da competência residual da União: CF, art. 154, I, ex
vi do disposto no art. 195, § 4º. A contribuição não é imposto. Por isso, não se exige que a lei complementar defina a sua hipótese de incidência,
a base imponível e contribuintes: CF, art. 146, III, a. Precedentes: RE 138.284/CE, Ministro Carlos Velloso, RTJ 143/313; RE 146.733/SP, Ministro
Moreira Alves, RTJ 143/684. II. - A contribuição do Sebrae - Lei 8.029/90, art. 8º, § 3º, redação das Leis 8.154/90 e 10.668/2003 - é contribuição
de intervenção no domínio econômico, não obstante a lei a ela se referir como adicional às alíquotas das contribuições sociais gerais relativas às
entidades de que trata o art. 1º do DL 2.318/86, Sesi, Senac, Sesc, Senac. Não se inclui, portanto, a contribuição do Sebrae, no rol do art. 240, CF
III. - Constitucionalidade da contribuição do Sebrae. Constitucionalidade, portanto, do § 3º, do art. 8º, da Lei 8.029/90, com a redação das Leis
8.154/90 e 10.668/2003. IV. - R.E. conhecido, mas improvido.
32
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ções para o sistema dos serviços sociais autônomos (arts. 149; 212, § 5º; e 241
da Constituição de 1988);
5.1.2) Contribuições sociais de seguridade social: destinadas à saúde, à assistência
social e à previdência social, tais como as contribuições mencionadas nos arts.
195, incisos I, II, III e IV; 239; e 7º, inciso XXVIII, da Constituição de 1988;
5.1.3) Contribuições previdenciárias, que somente podem ser destinadas a despesas
com a previdência social (arts. 40; 149, § 1º; 167, inciso XI; e 195, inciso I, alínea
“a”, e II, da Constituição de 1988);
5.2) Contribuições corporativas profissionais e econômicas, cobradas no interesse de
categorias profissionais ou no interesse de categorias econômicas (art 8º, inciso IV;
e 149, caput, da Constituição de 1988);
5.3) Contribuições interventivas no domínio econômico (art. 149, caput, e 177, § 4º,
da Constituição de 1988);
5.4) Contribuições sui generis,33 nova espécie de contribuição, criada pela Emenda
Constitucional nº 39/2002, e que incide sobre o serviço municipal de iluminação
pública, que não pode ser taxado por ser atividade ut universi do Estado (art.
149-A da Constituição de 1988).
Logo, resta evidente que a segunda das características marcantes do novo sistema
tributário brasileiro, inaugurado pela Constituição de 1988, é sua rigidez na outorga e
delimitação das competências tributárias, ao mesmo tempo em que se insinua com um
grau de complexidade inédito, haja vista a quantidade sem precedentes de tantas espécies e subespécies tributárias, as quais, se propiciam uma tributação específica em certos setores e atividades, também geram um ambiente de aparente excesso fiscal, sem
simplicidade e sem maior transparência para o vulgo.
Nesse ínterim, no entanto, é relevante mencionar que esta segunda característica, a
da complexidade, foi significativamente impactada pelo fenômeno perene e constante
da “reforma tributária” que vem sendo implementada desde o início da década de 1990
do século passado.
Com efeito, não se pode olvidar que a reforma tributária, fenômeno tão propalado e
decantado, não é na verdade um processo que esteja aguardando um momento futuro
para ocorrer, e nem é fenômeno que ocorreu de forma neutra no sistema tributário brasileiro pós-1988.
33
Ver julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Recurso Extraordinário nº 573675/SC - SANTA CATARINA, in literris:EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RE INTERPOSTO CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO
PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - COSIP. ART. 149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR 7/2002, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ, SANTA CATARINA. COBRANÇA REALIZADA NA FATURA DE ENERGIA ELÉTRICA. UNIVERSO DE CONTRIBUINTES QUE NÃO COINCIDE COM O DE BENEFICIÁRIOS DO SERVIÇO. BASE DE CÁLCULO QUE LEVA EM CONSIDERAÇÃO O CUSTO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E O CONSUMO
DE ENERGIA. PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA QUE EXPRESSA O RATEIO DAS DESPESAS INCORRIDAS PELO MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS
DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INOCORRÊNCIA. EXAÇÃO QUE RESPEITA OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO. I - Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município
não ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública.
II - A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não afronta o
princípio da capacidade contributiva. III - Tributo de caráter sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a
finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV - Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. V - Recurso extraordinário conhecido e improvido . Plenário, 25.03.2009
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Ao contrário, já ocorreram várias reformas constitucionais e exacionais, sendo relevante pontuar, no entanto, que em todas as reformas tributárias, tópicas ou abrangentes, que ocorreram no Brasil, desde a Emenda Constitucional nº 3/93 à Emenda Constitucional nº 42/2003, a última relevante intervenção tributária do poder constituinte
derivado, a grande vítima deste processo tem sido a simplicidade do sistema, cada vez
menor, e a esfera de interesses dos contribuintes.
Deveras, ao contrário do que se poderia imaginar à primeira vista, a reforma tributária tem sido algo sistemático e comum em nossa ordem jurídica, desde a Constituição
de 1988, haja vista a infindável produção normativa do Poder Constituinte Derivado e do
legislador federal complementar.
Assim, seria mais preciso falar em “reformas tributárias” do que singelamente “reforma tributária”, como se intitulou recentemente quando do advento da própria Emenda
Constitucional nº 42/2003, a qual veio consolidar importantes mudanças tópicas adicionais àquelas já intentadas anteriormente, de modo homeopático e quase imperceptível,
por númerosas emendas constitucionais.34
Dessa forma, não é uma erronia asseverar que o sistema tributário brasileiro, hoje em
dia, já é bem diferente daquele intentado originariamente pela Assembleia Constituinte, e, na maioria das vezes, as modificações introduzidas não vieram prejudicar o fisco,
ao contrário, ampliaram suas competências tributárias e administrativas, criaram novas
hipóteses de exações, criaram novas hipóteses de exacerbação de tributos já existentes,
et caterva, o que possibilitou o enorme salto na carga tributária dos anos 1990, quando
a tributação do PIB saltou de 26% (1994) para aproximadamente 38% (2004).
Assim, podemos citar vários benefícios para os contribuintes, advindos das reformas
tributárias, tais como a ampliação do princípio da transparência (art. 150, § 6º da Constituição Federal), a instituição do princípio nonagesimal geral ou genérico e a recente introdução do sistema nacional de tributação diferenciada da microempresa e da empresa
de pequeno porte, sendo certo que todas estas garantias adicionais ao contribuinte conviveram com ampliações de competências tributárias e de poderes administrativos de
fiscalização do fisco, cujos interesses sempre predominaram, não obstante toda a grita
da sociedade, cada vez mais sufocada.
34
Podemos mencionar como emendas constitucionais que alteraram de forma maior ou menor o sistema tributário brasileiro: a emenda nº
03/93; a emenda de revisão nº 01/94; a emenda nº 10/96; a emenda nº 12/96; a emenda nº 14/96; a emenda nº 17/97; a emenda nº
20/98; a emenda nº 21/99; a emenda nº 27/2001; a emenda nº 29/2000; a emenda nº 31/2000; a emenda nº 32/2001; emenda nº 33/2001;
a emenda nº 37/2001; a emenda nº 39/2002; a emenda nº 41/2003; a emenda 44/2004.
Todas estas emendas constitucionais tiveram no direito tributário o seu objeto principal ou acessório, modificando-se o sistema tributário
nacional, menor ou maiormente. Ainda, afora todas estas emendas constitucionais sobre o assunto, não se pode olvidar a modificação do sistema
tributário que foi implementada de modo paulatino e “técnico” (não político) por várias leis complementares federais, tais como a Lei Complementar nº 87/96 (Lei Kandir, que deu uma estrutura minimamente racional ao ICMS e foi várias vezes modificada), a Lei Complementar nº 100/2000
(que possibilitou a tributação pelo ISS das concessionárias de serviço público manutenção de vias e cobrança de pedágio), a Lei Complementar nº
101/2000 ( que dispôs a respeito da obrigação fiscal de criação de tributos previstos na competência tributária e também sobre as dificuldades na
redução da carga fiscal brasileira), a Lei Complementar nº 104/2001 (que alterou vários dispositivos do Código Tributário Nacional), a Lei Complementar nº 105/2001 (que ampliou os poderes de fiscalização tributária dos agentes fiscais, ao ponto de determinar a prerrogativa fiscal de obter
diretamente junto às instituições financeiras a quebra do sigilo bancário dos contribuintes), a Lei Complementar nº 116/2003 – que criou nova
legislação geral sobre a incidência e cobrança do ISS, a Lei Complementar nº 118/2005, que alterou vários arts. do Código Tributário Nacional e
ampliou os poderes de fiscalização tributária, e a Lei Complementar nº 123/2006, que criou o regime tributário diferenciado para microempresas e
empresas de pequeno porte.
Ainda, em face de seu impacto, é relevante mencionar nesse ínterim da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, que criou a Receita Federal do
Brasil, denominada “super-receita”, com impactos relevantes na fiscalização e administração tributária.
65
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Portanto, parece-nos significativo mencionar que o impacto das pequenas e médias
reformas tributárias, feitas paulatinamente nos últimos anos no Brasil, através de emendas constitucionais, leis complementares e leis ordinárias, foi ampliar o raio de ação
fiscal e administrativo da Fazenda Pública, gerando maior carga tributária.
Nesse diapasão, não nos parece superfetado e nem prosaico apor a seguinte transcrição do último livro jurídico escrito pelo original gênio gaúcho Alfredo Augusto Becker,
em transcrição que nos parece ser detentora de aspectos bastante atuais, não obstante
sua linguagem metafórica, in litteris:
Naufrágio Fiscal - A tributação irracional dos últimos anos conduziu os contribuintes
(em especial os assalariados) a tal estado que, hoje, só lhes resta a tanga. E, além da
tanga, restam-lhe apenas a fé e a esperança na mudança desse estado de coisas simultaneamente com a mudança dos ministros da Fazenda e do Planejamento. Porém, se
a estes contribuintes tributarem até mesmo a tanga, então, perdidas estarão a fé e a
esperança. Infelizmente, existem fundadas razões para que tal aconteça.35
Enfim, a segunda característica tão marcante do sistema tributário brasileiro, qual
seja a sua complexidade e rigidez sistêmicas, foi significativamente impactada por alterações feitas de modo tópico e que somente ampliaram o raio de ação do fisco brasileiro
e tornaram nosso sistema ainda mais oneroso para os contribuintes.
Por fim, também é característica marcante do sistema tributário brasileiro, criado
pela Constituição de 1988, a institucionalização de um intercâmbio fiscal-federativo de
cooperação financeira e tributária, que se traduz nas regras de transferências mencionadas
nos art. 157, 158 e 159 da Carta Política; a determinação de auxílio-mútuo e prioritário
entre as diversas Fazendas Públicas, nos termos do art. 37, incisos XVIII e XXII, da Lex
Fundamentalis a estipulação do art. 100, § 16, da Lei Maior, que autoriza a União a assumir
débitos não pagos de precatórios estaduais, distritais e municipais, e a previsão de que cabe
ao Senado Federal examinar a funcionalidade e eficácia do sistema tributário nacional,
consoante o art. 52, inciso XV, da Constituição de 1988.
Tal ambiente de solidariedade fiscal é marcante para determinar o processo autonomista nas finanças públicas que a Constituição de 1988 tende a implementar, embora
tenha havido percalços durante a década de 90 do século passado, quando um processo
de reconcentração da carga tributária na União quase pôs a perder o bom ambiente institucional inaugurado pelo Constituinte de 1988.
Concluindo, tais características marcantes do sistema tributário brasileiro não parecem estar se diluindo ao longo do tempo, ao contrário, como vimos, mas serão muito
relevantes para a análise crítica que empreenderemos no tópico seguinte de nosso presente trabalho.
35
66
Carnaval Tributário. 2ª ed. São Paulo, Lejus, 1999, p. 15.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4. O atual sistema tributário brasileiro: uma breve
análise crítica: o decálogo das desvantagens
de nossa ordem tributária e a necessidade de
aperfeiçoá-las
O sistema tributário brasileiro, como vimos, tem peculiaridades e características mais essenciais, as quais foram vistas no tópico anterior, e que são seu eixo estruturante e seu alicerce.
Nesse sentido, no entanto, podemos e devemos fazer uma breve análise e abordagem crítica a respeito do sistema tributário brasileiro, verificando suas principais vantagens, seus pontos que merecem aperfeiçoamento e suas peculiaridades em geral.
Ora, visto de forma panorâmica, não há nada no mundo igual ao sistema tributário
brasileiro. Não se costuma comparar o sistema tributário brasileiro a uma “jabuticaba”,
mas talvez devêssemos fazê-lo. As características positivas e negativas desse sistema
tributário realmente são singulares, peculiares.
Inicialmente, relembremos alguns aspectos doutrinários sobre sistemas tributários
que são considerados de boa cepa. Diz a doutrina: todo sistema tributário deve ser eficiente. Eficiência em que sentido? Deve obter um grau mínimo de custos, uma boa arrecadação. Arrecadação suficiente para satisfazer as necessidades públicas. Deve propiciar o desenvolvimento econômico e social, não apenas econômico, mas também social.
Deve garantir segurança jurídica, manter um marco regulatório que permita às pessoas
físicas, jurídicas, investidores, planejarem suas atividades econômicas. Deve assegurar
prerrogativas, formais e materiais ao contribuinte. Deve viabilizar o exercício regular,
razoável e isonômico do poder de tributar e finalmente, deve ser oriundo de um pacto
político estável que garanta dessa forma que não existam conflitos que acabem por, de
certa forma, dilapidar o marco jurídico-tributário.
Será que o nosso sistema tributário é dotado de todas essas características sinteticamente mencionadas? Analisemos brevemente, doravante.
Inicialmente, devo lembrar que, historicamente no Brasil, há uma resistência à tributação. Rapidamente, podemos lembrar-nos de dois acontecimentos históricos bastante marcantes: a Inconfidência Mineira e a Revolução Farroupilha. A Inconfidência
Mineira, no século XVIII, ocorreu por causa da derrama, o imposto da Coroa Portuguesa, representando um quinto sobre o valor do ouro produzido nas minas gerais. É
a origem da expressão quinto dos infernos. Portugal um dia chegou e resolveu cobrar
impostos atrasados de uma vez só. Desse quadro resultou a Inconfidência Mineira.
Por seu turno, a Revolução Farroupilha foi problema tributário relacionado ao negócio
agropecuário daquele estado. Enfim, historicamente, a tributação no Brasil nasce conflituosa.
Contemporaneamente, podemos dizer que o sistema tributário como um sistema organizado de normas sobre tributação só exsurge no Brasil a partir da Constituição de
1946. Antes havia normas esparsas que não podem ser consideradas “sistema tributário”.
Esse sistema sofreu uma primeira reforma, a famosa reforma pela Emenda nº 18 de
1965, da qual tratamos anteriormente nesse presente trabalho.
67
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Desde então, surgiu no Brasil um sebastianismo fiscal. A solução para o país, sua panaceia, é realizar uma reforma fiscal. Sempre, a próxima reforma tributária irá nos redimir. A reforma tributária é a meta e o objetivo. Desde então, estamos fazendo reformas
tributárias e reformas tributárias, sem que tenhamos ainda chegado a um ponto completamente equilibrado e que satisfaça os contribuintes e os entes federativos.
Mas devemos lembrar que, depois da Constituição de 1988, que já deu maior racionalidade, maior organização ao sistema tributário brasileiro, nós já tivemos pelo menos
duas dezenas de emendas constitucionais sobre reforma tributária, direta ou indiretamente; tratava-se de alterações tributárias formalmente constitucionais, afora mudanças impactantes da legislação infraconstitucional, como vimos anteriormente neste trabalho. A grande maioria dessas mudanças, diga-se de passagem, alterou para pior. A
reforma tributária veio para aumentar o poder de tributar do Estado, em detrimento dos
interesses dos contribuintes.
Evidentemente, mesmo após as últimas emendas constitucionais, há de se reconhecer valiosos aspectos vantajosos no sistema tributário brasileiro. Primeiro, ele faz uma
lista de repartição detalhada das competências tributárias. Nós sabemos qual é a competência da União, dos estados, dos municípios, pelo menos sabemos qual é a competência de cada um. Ainda é encontrado na nossa Constituição um rol exauriente, detalhado, de limitações constitucionais ao poder de tributar, profundamente elogiáveis:
princípios tributários, imunidades clássicas, gerais, imunidades específicas.
Sobremais, temos uma excelente estrutura de federalismo e cooperativismo fiscal.
Ou seja, receitas tributárias da União são repassadas a estados e municípios; sem oitivar
previamente os estados, são repassadas várias transferências constitucionais aos municípios e, embora seja certo que há muita centralização tributária, essa característica
acaba sendo suavizada por esse movimento de descentralização da renda tributária auferida de forma nuclearizada, mormente na União.
No entanto, apesar dessas características positivas, que já analisamos preteritamente
neste art., com maior vagar, há pontos que merecem ser aperfeiçoados.
O primeiro ponto negativo ou desvantagem: constitucionalização excessiva.
Não há no mundo um sistema tributário constitucional tão minudente quanto o nosso. Não há no mundo algo tão detalhista e minudente como o § 2º do art. 155 da nossa
Constituição, chegando a detalhar aspectos práticos e operacionais de cobrança de um
imposto, os quais bem poderiam estar em lei ordinária ou complementar.
Ora, essa excessiva constitucionalização permite uma excessiva discussão administrativa, judicial, litigiosidade, tudo é matéria de Direito Tributário Constitucional. Criaram
até uma irônica disciplina, o “Direito Tributário Inconstitucional”, porque tudo se alegar
que é inconstitucional, é contraposição, fere um princípio, fere as regras. Aliás, é de bom
alvitre repisar a seguinte lição que nos foi brindada pelo respeitável Marçal Justen Filho, a
respeito da constitucionalização de nosso sistema tributário, in verbis:
É pacífico na doutrina que a natureza característica do sistema tributário brasileiro
reside na sua constitucionalização. Desde o brilhante estudo precursor de ATALIBA1,
tomou-se consciência da absoluta peculiaridade do ordenamento tributário pátrio.
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Todos os demais estados adotaram configuração diversa para sua ordem tributária.
Enquanto no estrangeiro o sistema tributário é constituído em nível infraconstitucional, a Constituição brasileira alberga um minucioso e complexo conjunto de princípios
e regras tributários. As Constituições dos demais países contêm uns poucos dispositivos de natureza tributária. Remetem à lei ordinária (ou mesmo a atos administrativos)
o desenvolvimento do sistema tributário. No Brasil, a situação é totalmente distinta.
A Constituição contempla centenas (ou milhares) de dispositivos tributários. Há um
“estatuto constitucional do contribuinte“, construído a partir do conjunto de limites à
competência tributária. Ademais disso, o sistema brasileiro contempla a figura da “lei
complementar“, instituto largamente utilizado para fins tributários e que não possui
paralelo exato no Direito Comparado.
Ressalte-se que mesmo as Constituições mais recentes dos estados europeus não incorporaram os frutos da experiência brasileira nesse tópico. Até se pode reputar que
as Constituições de Portugal e Espanha são muito mais minuciosas do que as Cartas
editadas pelos demais países europeus no que tange, em específico, ao Direito Tributário. Mas é impossível identificar os esparsos dispositivos que contêm acerca de Direito
Tributário com a rigorosa, ampla e exaustiva disciplina da CF/88.
É evidente que essa constitucionalização do sistema tributário no Brasil não retrata
fenômeno casual ou anômalo. Não se trata de circunstância relacionada à atual Carta.
O modelo da CF/88 é coerente com a “tradição constitucional“ brasileira. Essa experiência vem sendo desenvolvida desde, no mínimo, a Constituição de 1891. Verificando
o conteúdo das diversas Constituições, comprova-se que a edição de uma nova Carta
sempre produziu ampliação da rigidez e exaustividade do sistema constitucional tributário.
As peculiaridades do sistema constitucional tributário brasileiro têm influenciado o
desenvolvimento dos estudos doutrinários e do processo de interpretação-aplicação
das normas infraconstitucionais. Não seria excesso, inclusive, afirmar que se produziu
o desenvolvimento de conhecimentos jurídicos autóctones no Direito Tributário brasileiro como consequência imediata da ausência de paralelo com outros ordenamentos.
Por tudo, pode-se afirmar que todas as observações realizadas por ATALIBA em 1965
continuam plenamente válidas trinta e três anos após.36
Portanto, esta excessiva constitucionalização é um aspecto ruim, pois compromete a
racionalidade e a flexibilidade do sistema, ensejando também um grau exorbitante de
discussão de natureza constitucional.
Com efeito, como muitas matérias tributárias estão constitucionalizadas, a
readaptação ou a modernização do sistema tributário passa pela promulgação de
emendas constitucionais, cuja aprovação depende de quórum qualificado, nem sempre
disponível, mormente se a mudança não for do interesse fiscal das entidades federativas,
o que prejudica os interesses dos contribuintes e explica a predominância de emendas
constitucionais que propiciaram o aumento da carga tributária; e, o mais relevante e
execrável, em nossa opinião: essa excessiva constitucionalização torna nossa ordem
jurídico-tributária mais rígida do que o necessário e ideal.
36
JUSTEN, Marçal Filho. Sistema Constitucional Tributário: Uma Aproximação Ideológica, Biblioteca Digital Interesse Público - IP, Belo
Horizonte, ano 1, nº 2, abr. 1999.
69
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
O segundo item desvantajoso do sistema tributário brasileiro: excesso de espécies e
subespécies tributárias, gerando desnecessárias complexidades nos aspectos material e
operacional.
Não há no mundo um sistema tributário com tantas espécies e subespécies tributárias. Senão vejamos: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos e compulsórios, contribuição especial ou parafiscal, subdivididas em: contribuições sociais que
são as unicamente previdenciárias, ou sociais gerais e de seguridade social; contribuições corporativas que podem ser profissionais ou econômicas; contribuições interventivas e, agora, contribuições sui generis, como vimos preteritamente neste art.
Essa quantidade imensa de espécies tributárias gera focos litigiosos desnecessários,
pois, muitas vezes, a discussão é: se é uma espécie ou outra subespécie, o que vai ter
consequências jurídicas diferentes, e dificulta a racionalidade do sistema, dificulta a organicidade e até a visualização dessas receitas tributárias.
Evidentemente, se houvesse menos espécies e subespécies tributárias, inclusive sui
generis, haveria maior simplicidade do sistema tributário pátrio.
Por exemplo: temos três impostos que incidem sobre o consumo, cada qual com competência tributária outorgada a esfera federativa diferente: o IPI (da União), o ICMS (dos
estados) e o ISS (dos municípios). Se houvesse um único imposto sobre o consumo, incidindo ou não sobre o valor agregado, o que é uma outra discussão, teríamos um sistema
menos complexo e mais eficaz.
Enfim, nosso sistema é mais complexo e rígido do que o desejável no que tange à
quantidade e à qualidade das espécies e subespécies tributárias. Nesse sentido, também é uma desvantagem consequencial a essa proliferação de espécies tributárias: o
excesso de utilização de artifícios que dificultam o conhecimento ou a aplicação das leis
tributárias.
No Brasil, está previsto, no art. 13, § 1º, da Lei Complementar nº 87/96, que um imposto pode vir a incidir sobre o mesmo imposto, ou seja, sua base de cálculo incluirá o
seu próprio valor. Dito claramente: o ICMS incide sobre a sua mesma base de cálculo, é
um imposto que se inclui em sua própria base de cálculo, incide sobre si mesmo!37
Mas há outros casos de discussão judicial de incidência camuflada de exação sobre
exação, como no caso do ICMS e a Cofins, o ICMS e o IPI, etc.38. Tais artifícios são desnecessários e evitáveis, gerando uma carga tributária adicional e inercial, potencializada sem qualquer justificativa sistêmica, além de gerar insegurança jurídica incompatível
37
No julgamento do Recurso Extraordinário nº 582461 RG/SP - SÃO PAULO, O Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral da
discussão de constitucionalidade desta metodologia peculiar de cálculo do ICMS. No entanto, deve-se recordar que, há aproximadamente dez
anos atrás, o próprio Pretório Excelso corroborou com esta metodologia, julgando-a constitucional, senão vejamos a ementa do julgamento do
Recurso Extraordinário nº 254202/SP, in verbis:“IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS - ENERGIA ELÉTRICA - BASE DE
CÁLCULO - INCLUSÃO DO PRÓPRIO VALOR. Na dicção da ilustrada maioria, entendimento em relação ao qual guardo reservas, o Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços é calculado com a integração do valor dele resultante. Precedente: Recurso Extraordinário nº 212.209-2/
RS, por mim relatado no âmbito do Plenário, e julgado em 23 de junho de 1999, havendo sido designado Redator para o acórdão o Ministro
Nelson Jobim”.Por fim, é de se mencionar que a Emenda Constitucional nº 33/2001, dentre outras alterações, estipulou a introdução da alínea
“i” ao inciso XII do parágrafo 2º do art. 155, autorizando expressamente esta incidência autoreferenciada do ICMS sobre a sua própria base de
cálculo, em uma aparente tentativa de “constitucionalizar” esta matéria.
38
No julgamento do Recurso Extraordinário nº RE 574706 RG/PR – PARANÁ, o Supremo Tribunal Federal entendeu que deveria ter como “Reconhecida a repercussão geral da questão constitucional relativa à inclusão do ICMS na base de cálculo da COFINS e da contribuição ao PIS.
Pendência de julgamento no Plenário do Supremo Tribunal Federal do Recurso Extraordinário nº 240.785”.
70
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com o rigor necessário a um bom planejamento orçamentário do Estado e uma boa
programação tributária pelos contribuintes, todos prejudicados pela incerteza que surge
de julgamentos que podem demorar anos a fio.39
Enfim, o exagero da quantidade e “profundidade” das espécies tributárias e o excesso
de critérios criativos criados para diferenciá-las, ou torná-las peculiares e maximamente
arrecadáveis, é uma desvantagem sem par de nosso sistema tributário, o qual se torna
nebuloso e pouco simplista.
Nesse ínterim, também consideramos artifício, que dificulta o conhecimento e a aplicação das leis tributárias, o uso excessivo de tributos indiretos. No entanto, por sua relevância, per si, este uso excessivo de espécies e subespécies que utilizam da tributação
indireta é apontável como uma terceira desvantagem do sistema tributário brasileiro.
Com efeito, o homem brasileiro comum não sabe o quanto ele paga de tributos. Se
soubesse, teríamos com certeza uma nova conjuração mineira, “brasileira”, desta vez.
Temos muitos tributos indiretos, isso é muito negativo para a economia, para a
sociedade e para o próprio Estado. Nesse ínterim, é de bom alvitre transcrever um
importante estudo a respeito do impacto na carga tributária brasileira dos tributos
indiretos, sendo identificados como os mais relevantes, por este estudo, a Cofins,
a contribuição para o PIS, o IPI, o imposto sobre a importação, o ICMS e o ISS, in
litterris:
A carga tributária no Brasil atingiu 35,80% do PIB em 2008, arrecadando
o montante de R$ 1,034 trilhão. Nesse montante, inclui-se a parcela de
R$ 500 bilhões na categoria de Tributos sobre Bens e Serviços, denotando uma
significativa participação destes tributos de 48,40% do total da arrecadação tributária.
Os tributos indiretos, seguindo a classificação decorrente de estudo da Receita
Federal do Brasil, como tributos sobre bens e serviços, abrangem:
ICMS
Cofins
PIS
IPI
ISS
Importação
39
Nesse ínterim, temos como exemplo meramente ilustrativo o julgamento recente de questão de ordem no julgamento da Ação Declaratória de
Inconstitucionalidade nº 18, a qual prorrogou por mais seis meses cautelar concedida anteriormente pelo próprio Pretório Excelso, in verbis:
“EMENTA Questão de ordem. Medida cautelar. Ação declaratória de constitucionalidade. Art. 3º, §2º, inciso I, da Lei nº 9.718/98. Cofins e PIS/
PASEP. Base de cálculo. Faturamento (art. 195, inciso I, alínea “b“, da CF). Exclusão do valor relativo ao ICMS. Prorrogação da vigência da medida
cautelar. Em virtude da proximidade do término do prazo de vigência da medida cautelar (art. 21 da Lei nº 9.868/99), nos mesmos moldes do
que decidiu esta Corte na ADPF nº 130-QO, da relatoria do Ministro Carlos Britto, resolve-se a questão de ordem para a extensão da eficácia da
liminar por mais 180 (cento e oitenta dias), a contar desta data”. (ADC 18 QO-MC/DF; DISTRITO FEDERAL; QUEST. ORD. EM MED. CAUT. AÇÃO
DECLARATÓRIA DECONSTITUCIONALIDADE; Relator(a): Minº MENEZES DIREITO; Julgamento: 04/02/2009; Órgão Julgador: Tribunal Pleno
71
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Note-se que a importância do ICMS na arrecadação tributária total dos 26
estados e Distrito Federal é claramente identificada pela sua participação de
mais de 82% do total por eles arrecadado, assim como na participação de cerca
de 21% na arrecadação nacional.
No nível federal, os 4 tributos de sua competência e por legislações próprias
representam mais de 35% da arrecadação nacional e 25% da arrecadação de
subcategorias dos tributos indiretos (R$ bilhões).
(...)
Os tributos indiretos são normalmente cobrados em toda a cadeia produtiva,
tendo seus efeitos na formação dos preços pagos pelos consumidores finais
e não percebidos por eles, na medida em que são partes indissociáveis dos
preços.
Nas fases anteriores ao consumo final, os participantes da cadeia produtiva
podem ter direito ao abatimento de tributos pagos, dependendo da sua forma
de tributação - cumulativa ou não cumulativa. A tributação indireta, por estar
incorporada aos preços, afeta também a competitividade das organizações.
Logo, o grau de afetação dos tributos indiretos sobre os preços depende
da transferência desses tributos na cadeia produtiva que considera suas
particularidades operacionais, que nem sempre encontra a exata previsibilidade
nas respectivas legislações40.
Logo, é impactante, no seu peso proporcional do sistema tributário brasileiro, a
adoção da tributação indireta, que induz a ocorrência da regressividade da carga tributária, a ausência de transparência para o contribuinte e até mesmo estimula a
sonegação fiscal. Enfim, resta evidente que a diminuição da relevância da tributação
indireta deve ser uma das metas de qualquer modificação tributária séria no Brasil.
Na mesma esteira, que envolve distorções do sistema tributário brasileiro, deve-se
mencionar como quarta desvantagem do sistema tributário brasileiro a ausência de
maiores preocupações com equidade e justiça fiscal no átimo de concessão de benefícios fiscais pela legislação ordinária, o que compromete a legitimidade e a sustentabilidade, a longo prazo, do próprio sistema.
Nesse aspecto, posso enumerar alguns artifícios que trazem benefícios a grupos ou
atividades específicas, profundamente questionáveis sob o ponto de vista da isonomia,
da transparência fiscal exigível e da capacidade contributiva.
40
72
Tributos Indiretos no Brasil”, de autoria coletiva da consultoria da empresa KPMG tax advisors ltda, texto encontrável no seguinte sítio
eletrônico: www.kpmg.com.br/publicacoes/tax/impostos_indiretos/Tributos_Indiretos_no_Brasil.pdf+tributo+indireto+e+carga+tribut
%C3%A1ria+no+brasil&hl=pt-BR&gl=br&pid=bl&srcid=ADGEESgDoTtOw3oYQbe_ujYZ_CqDC6kAX2KDmBynOOc72UclQo8KysJPmc7RGLMqMjG4i6IVXrRebU8c3tZQEvyUOSV5bpmoJAQPVIciIchbiBkqDwD_7ysapo25-PVWo_NbWaEsna_z&sig=AHIEtbSM_6QkvU6CbMdruQ0GB
5dS11-Ziw
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No Brasil, por exemplo, não são tributadas as distribuições dos dividendos ou lucros
pagos ou creditados pelas pessoas jurídicas oneradas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, sendo tal isenção concedida pelo art. 10 da Lei Ordinária Federal nº
9.249/95,41 útil e eficaz para estabelecer, na verdade, dois benefícios tributários: 1) a
distribuição de lucros e dividendos por pessoa jurídica que não paga imposto de renda;
2) a remessa de lucros e dividendos ao exterior não paga nenhum valor de imposto de
renda no Brasil.
Outrossim, o art. 9º da mesma Lei Ordinária Federal nº 9.249/95 estabeleceu um dos
benefícios fiscais mais esdrúxulos e criativos da história, uma verdadeira “jabuticaba fiscal brasileira”, praticamente desconhecida pela população, mas que gera um desfalque
desnecessário de centenas de milhões de reais por ano aos cofres públicos federais: a
isenção do pagamento de imposto de renda sobre o pagamento de juros sobre capital
próprio.
Tal pagamento de juros sobre capital próprio, na verdade, mascara uma nova modalidade de distribuição de lucros, pois a empresa pode deduzir o valor que paga de
“juros” a seus acionistas como se fosse uma “despesa” obrigatória, excluindo a incidência de contribuição social sobre o lucro e de imposto de renda da pessoa jurídica,
ao mesmo tempo em que tal pagamento é tributado, na fonte, pelos beneficiários,
com uma alíquota ad valorem padrão imutável de 15% e que não sofrerá acréscimo
no ajuste do imposto de renda da pessoa física, ou seja, é valor que paga menos imposto de renda do que os ganhos salariais, que podem pagar alíquotas de até 27,5%
de imposto de renda.
Ora, tal benefício é uma autêntica “mágica” fiscal cujo conhecimento e utilização só é
acessível aos iniciados na arte do “planejamento tributário brasileiro”, algo negado aos
brasileiros em geral, que nem são conhecedores desse verdadeiro “truque” previsto em
nossa criticável legislação.
É de se salientar que somente essas isenções abrangentes do capital levam a União a
deixar de arrecadar bilhões de reais por exercício financeiro.42
41
Art. 10. Os lucros ou dividendos calculados com base nos resultados apurados a partir do mês de janeiro de 1996, pagos ou creditados pelas
pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, não ficarão sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte,
nem integrarão a base de cálculo do imposto de renda do beneficiário, pessoa física ou jurídica, domiciliado no País ou no exterior. Parágrafo
único. No caso de quotas ou ações distribuídas em decorrência de aumento de capital por incorporação de lucros apurados a partir do mês de
janeiro de 1996, ou de reservas constituídas com esses lucros, o custo de aquisição será igual à parcela do lucro ou reserva capitalizado, que
corresponder ao sócio ou acionista.
42
Sobre o impacto destas renúncias fiscais, há interessante texto extraído do site do Unafisco, Sindicato Nacional dos Auditores da Receita Federal do Brasil, de autoria do seu Departamento de Assuntos Técnicos, in verbis:
A Renúncia Fiscal a Favor do Capital
Ao longo dos últimos anos, o Estado vem abrindo mão de receitas tributárias importantes em favor da renda do capital. Umas dessas renúncias fiscais é a dedução dos juros sobre o capital próprio das empresas do lucro tributável do Imposto de Renda e da CSLL. A partir de
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
No entanto, há quem defenda esses privilégios, talvez odiosos, concedidos aos já detentores do capital monetário e financeiro, alegando, inclusive, que nem sequer seriam
benefícios tributários, mas simples casos de não incidência do imposto de renda, o qual
não poderia ter natureza “dúplice”.43
1996, a Lei 9.249/95, art. 9º, permite às pessoas jurídicas tributadas pelo lucro real que remuneraram pessoas físicas ou jurídicas a título de
juros sobre o capital próprio considerarem tais valores como despesas para fins de apuração do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e
da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).
Juros sobre capital próprio
O pagamento de juros sobre capital próprio vem sendo mecanismo de redução na arrecadação do IRPJ e da CSLL. De acordo com o Jornal
Valor Econômico (18/08/2005), enquanto o resultado antes do imposto de renda de 216 empresas de capital aberto saltou de R$ 3,99 bilhões, em 2002, para R$ 49,72 bilhões, ou seja, um crescimento de 12 vezes, as provisões de IR e CSLL aumentaram apenas seis vezes (de R$
2,19 bilhões para R$ 12,28 bilhões). O jornal destaca que “o motivo mais comum que contribui para a redução do volume de tributos pagos
sobre o lucro foram os juros sobre capital próprio, alternativa adotada pelas empresas hoje para a distribuição de lucros“.
Somente, em 2004, a distribuição de juros sobre capital próprio implicou em uma renúncia tributária de R$ 3,1 bilhões. Em 2005, esse valor
deve crescer de forma considerável, devido ao lucro extraordinário do sistema bancário e das grandes empresas. A título de exemplo, esse
mecanismo permitiu aos dez maiores bancos do sistema financeiro nacional – que apresentaram um lucro histórico no primeiro semestre
deste ano (R$11,3 bilhões) – que pagassem a títulos de juros sobre capital próprio o montante de R$ 3 bilhões. Isso reduziu as despesas
com encargos tributários desses bancos em R$ 1 bilhão, representando uma renúncia tributária do Estado brasileiro a favor dos bancos no
total de R$ 570,7 milhões, apenas no primeiro semestre de 2005.
Isenção de IR sobre a distribuição de lucros e dividendos
Desde janeiro de 1996 (artigo 10 da Lei da 9.249/95), a distribuição de lucros e dividendos é isenta de Imposto de Renda (IR). A mesma Lei
isenta de tributação a remessa de lucros para o Exterior. Uma estimativa com base no Relatório Consolidado das principais fichas da Declaração de Informações Econômico-Fiscais das Pessoas Jurídicas (DIPJ) de 2000 (último divulgado pela Secretaria da Receita Federal) permite
apurar que caso a distribuição de lucros e dividendos fosse tributada na tabela do Imposto de Renda a uma alíquota média efetiva de 25% o
Estado arrecadaria R$ 4,9 bilhões em 2004. Somente os bancos distribuíram aos seus acionistas lucros, no ano passado, lucros e dividendos
no montante de R$ 6 bilhões, que implicaria em uma arrecadação de IR da ordem de R$ 1,5 bilhão.
IR sobre remessas de lucros e dividendos ao exterior
Em 2004, de acordo com o Banco Central do Brasil, foram remetidos ao exterior US$ 8,3 bilhões sobre a forma de lucros e dividendos, sendo
US$ 5,9 bilhões na renda de investimento direto e US$ 2,4 bilhões na renda de investimento em carteira. O próprio relatório anual do Banco
Central de 2004 (p. 143-144) destaca o expressivo crescimento (53,4%) das remessas líquidas de renda ao exterior, principalmente o envio
de lucros e dividendos de recursos aplicados em carteiras de investimento. Convertendo o valor de US$ 8,3 bilhões à taxa de câmbio de R$
2,65 (30/12/2004) chega-se ao montante de R$ 21,9 bilhões, que se fossem tributados com uma alíquota de 15% (que vigorou até 1996)
possibilitaria uma arrecadação tributária de R$ 3,3 bilhões.
Portanto, estima-se que, em 2004, o Estado deixou de arrecadar cerca de R$ 11,3 bilhões somente com essas renúncias.
43 Eis o texto do doutrinador Kioschi Harada, extraído do site http://www.uj.com.br/publicacoes/doutrinas/5609/Tributacao_de_Lucros_e_Dividendos
Tributação de Lucros e Dividendos
O Projeto de Lei nº 3007/08, de autoria do Deputado Chico Alencar, do PSOL do Rio de Janeiro, mediante alteração do art. 10 da Lei nº
9.249/95, institui a tributação pelo imposto de renda de lucros ou dividendos pagos ou creditados pelas pessoas jurídicas a beneficiário,
pessoa física ou jurídica, domiciliado no país. O seu parágrafo único determina a retenção na fonte de 15%, quando os lucros ou dividendos
forem creditados a beneficiário residente no exterior. Não é esta a primeira tentativa para impor essa carga tributária esdrúxula. E nem
será a última. Sempre haverá um parlamentar disposto a ressuscitar a erva daninha sepultada pela maioria dos legisladores. Em 1999, o
então Deputado Milton Temer apresentava substitutivo ao PL nº 377/99 instituindo essa tributação como um dos meios alternativos para
compensar a queda de arrecadação decorrente da atualização monetária da tabela do imposto de renda, provocada por meio de uma ação
judicial. À época, apresentamos parecer contrário na condição de Conselheiro do IASP. A medida legislativa fracassou. Passados quase 10
anos aquela propositura vem à baila exatamente, no momento em que a RFB bate sucessivos recordes de arrecadação. É muita falta de
sensibilidade do nobre Deputado Chico Alencar! Em sua justificativa capenga, o Deputado proponente da medida legislativa tece considerações em torno de vultosos recursos financeiros remetidos ao exterior: U$ 21,236 bilhões, em 2007, contra os U$ 16,4 bilhões, em 2006,
quando, em 2002, esse valor foi de apenas U$ 5,2 bilhões. Preocupa-se muito com a relação investimento/remessa como se a capitalização
da empresa fosse um fim em si mesmo. Esse tipo de xenofobia exasperada não conduz ao desenvolvimento econômico, a gerar o bem-estar
da sociedade. Se está havendo grandes remessas é porque as empresas aqui situadas estão gerando grandes lucros, cumprindo o seu papel
de agentes indutores de riquezas e de absorção de mão de obra.
Ruim se as empresas estivessem quebrando, ao invés de estar remetendo lucros. Aí sim, haveria motivos para preocupações, inclusive, as
de natureza legislativa. É preciso parar de agitar a bandeira do nacionalismo inconsequente, e passar a enxergar os fenômenos econômicos
com uma visão global. É preciso agir com coerência. Não é possível desenvolver uma política de atração de investimentos estrangeiros, e ao
mesmo tempo, propor medidas legislativas que afugentem as empresas já instaladas no país.
...
. A equivocada e desastrosa proposta legislativa não revoga a isenção, que não existe, mas, implanta a dupla tributação da renda auferida
por sócio ou acionista, o que fere, às escâncaras, os princípios da racionalidade, da razoabilidade e da isonomia tributária, distanciando-se,
ainda, da noção de justiça fiscal que o autor da proposta alega estar levando em conta.”
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
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Por motivos evidentes, até em face da avaliação sistêmica que fizemos, entendemos
que esses benefícios não são bons para a higidez e eficiência de nosso sistema, máxime
no que tange à sua justeza fiscal.
Nesse sentido, além dos benefícios criticáveis já descritos anteriormente, não podemos olvidar que a Medida Provisória nº 1.982-67/2000, em seu art. 3º, § 5º, determina que eventual pagamento de participação de lucros aos trabalhadores será tributado
como qualquer outra fonte de renda, sujeitando-se, inclusive, ao ajuste no valor tributável no final do ano-base, ou seja, há flagrante ausência de isonomia entre o trabalhador
e o capitalista, por expressa determinação de nossa legislação tributária, que está longe
de ser equânime e justa.
Mas as ausências de isonomia não cessam nesse ponto. No Brasil, o imposto de renda não incide sobre investimentos estrangeiros, em bolsa, nos termos do art. 1º da Lei
Ordinária Federal nº 11.132/2006.
Renúncias fiscais às rendas do Capital
Estimativa de 2004
Descrição
Perda R$ bilhões
Dedução de juros sobre o capital próprio (1)
3,1
Isenção de lucros ou dividendos (2)
4,9
Não tributação das remessas de lucro e dividendos para o exterior (3)
3,3
Total
11,3
Fonte: Secretaria da Receita da Fazenda e Banco Central do Brasil
Elaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Unafisco Sindical
Notas:
1 - O cálculo de juros sobre capital próprio é resultado da seguinte conta:
25% IRPJ + 9% CSLL - 15% IRRF = 19% x 16.500. O montante de juros sobre capital próprio foi apurado
com base nos boletins mensais de arrecadação da SRF.
2. Isenção de lucros e dividendos apenas empresas que adotam o regime de apuração do lucro real.
Valores estimados com base no DIPJ de 2000, aplicando a variação do IPCA.
3. Remessas de lucros para o exterior, convertida a taxa do câmbio comercial do final do período de
2004, aplicando a alíquota de 15% que vigorava até 1996.
Brasília, 27 de outubro de 2005. Extraído do site:
http://www2.unafisco.org.br/noticias/boletins/2005/outubro/anexo_1994_rffc.htm
Será que o estrangeiro não viria para a nossa bolsa de valores se não existisse esse benefício tributário? Antes desse benefício, eles não investiam em nossas plagas? Trata-se
de benefício fiscal que não foi estendido aos próprios investidores nacionais, em patente
tratamento juridicamente desigualitário.
Ademais, mais recentemente, o Decreto Presidencial nº 6.613/2008 estabeleceu
isenção de Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) às transferências de moeda es-
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trangeira para o exterior, às remessas de juros e à compra de moeda estrangeira por
instituições financeiras, mantendo a alíquota geral de 0,38% nas demais espécies de
operações. Também estendeu-se tal benefício de alíquota zero aos fundos de investimentos e carteiras de títulos e valores mobiliários, fundos ou programas e entidades de
previdência privada. Sequer foi determinada compensação tributária, nos termos do art.
14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e tal benefício não foi concedido por prazo certo.
Ainda, na mesma esteira, não se pode olvidar o detalhe relevante de que, nos termos
do art. 85 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a Contribuição Provisória
sobre a Movimentação Financeira (CPMF) era paga pelos trabalhadores e aposentados
brasileiros, mas não era paga pelos especuladores, pelos estrangeiros, pelos investidores
na bolsa, nos termos dos arts. 84 e 85 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de nossa Constituição em vigor.44
Aliás, é de se sublinhar que tal benefício foi curiosamente regulamentado pelo art. 3º
do Decreto Presidencial nº 6.140/2007, constituindo extravagante exceção ao disposto
no próprio art. 146, inciso II, da Constituição da República.
Enfim, todos esses artifícios tributários criados por nossa legislação, além de dificultarem a visualização verdadeira da carga tributária incidente sobre os diferentes grupos
e atividades econômicas, e de serem possivelmente malferidores, em alguns casos, do
Diz o texto constitucional:
Art. 84. A contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira,
prevista nos arts. 74, 75 e 80, I, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, será cobrada até 31 de dezembro de 2004.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
§ 1º Fica prorrogada até a data referida no caput deste art., a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
§ 2º Do produto da arrecadação da contribuição social de que trata este art. será destinada a parcela correspondente à alíquota
de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
I - vinte centésimos por cento ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
II - dez centésimos por cento ao custeio da previdência social; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
III - oito centésimos por cento ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
§ 3º A alíquota da contribuição de que trata este art. será de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
I - trinta e oito centésimos por cento, nos exercícios financeiros de 2002 e 2003; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
Art. 85. A contribuição a que se refere o art. 84 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não incidirá, a partir do
trigésimo dia da data de publicação desta Emenda Constitucional, nos lançamentos: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de
2002)
I - em contas correntes de depósito especialmente abertas e exclusivamente utilizadas para operações de: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 37, de 2002) (Vide Lei nº 10.982, de 2004)
a) câmaras e prestadoras de serviços de compensação e de liquidação de que trata o parágrafo único do art. 2º da Lei nº 10.214,
de 27 de março de 2001; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
b) companhias securitizadoras de que trata a Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
37, de 2002)
c) sociedades anônimas que tenham por objeto exclusivo a aquisição de créditos oriundos de operações praticadas no mercado
financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
II - em contas correntes de depósito, relativos a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
a) operações de compra e venda de ações, realizadas em recintos ou sistemas de negociação de bolsas de valores e no mercado
de balcão organizado; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
b) contratos referenciados em ações ou índices de ações, em suas diversas modalidades, negociados em bolsas de valores, de
mercadorias e de futuros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
III - em contas de investidores estrangeiros, relativos a entradas no País e a remessas para o exterior de recursos financeiros
empregados, exclusivamente, em operações e contratos referidos no inciso II deste art.. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37,
de 2002)
§ 1º O Poder Executivo disciplinará o disposto neste art. no prazo de trinta dias da data de publicação desta Emenda Constitucional.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
44
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princípio constitucional da isonomia tributária, geram a completa ausência de simplicidade de nosso sistema tributário, algo que deveria ser aperfeiçoado e retificado.
Vistos em seu todo, como um plexo, criam um ambiente de injustiça fiscal, pois os
que têm menos capacidade econômica acabam por participar mais da carga tributária
do que aqueles que são dotados de maior capacidade contributiva. Trata-se de elementos que levam a um caráter regressivo de nossa legislação tributária, o qual deve ser
evitado, inclusive, pelos motivos que adiante serão mais bem abordados.
Nesse diapasão, podemos mencionar uma quinta desvantagem de nosso sistema
tributário: sua tendência à mantença no tempo de várias “lacunas de regulamentação”,
gerando, às vezes, insegurança jurídica, anomalia injustificável ou permanência por tempo indeterminado de soluções normativas transitórias, as quais nem sempre são as mais
adequadas.
Com efeito, há vários dispositivos constitucionais que carecem de regulamentação.
Vou citar alguns casos mais importantes.
Primeiro, pasmem, até hoje, mais de vinte anos depois, ainda não foi regulamentado
o art. 153, inciso VII, da Constituição de 1988, que outorga competência à União para
instituir imposto sobre grandes fortunas.
Essa lacuna passou a ser particularmente pior e mais “hipócrita”, em termos sistêmicos, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 31/2000, a qual destinou todos
os recursos a serem arrecadados por esta exação ao Fundo de Combate e Erradicação
da Pobreza.
Ou seja, ao invés de se extinguir tal competência tributária, já que não houve até hoje
um clima político propício para a sua criação, previu-se o imposto sobre grandes fortunas como uma fonte de renda do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ou seja,
ao invés de diminuir o grau de hipocrisia do sistema, aumentou substancialmente o grau
de incoerência e paroxismo do sistema.
Deveras, criou-se um fundo de combate à pobreza, cuja uma das principais fontes de
renda é um imposto sobre grandes fortunas, que não é cobrado por ausência de regulamentação, ou seja, se dependesse desta fonte de renda, prevista no art. 80, inciso III, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, erradicavam-se os “pobres” e manter-se-ia a “pobreza”.
No mesmo diapasão, estamos até hoje esperando a definição de bens “supérfluos” para
efeitos da tributação exacerbada de IPI, sobre bens industriais de consumo de luxo, de
ICMS sobre mercadoria de consumo do luxo, de ISS sobre serviços de consumo de luxo. Em
outras palavras, por ausência de uma lei federal definindo algo bastante óbvio, os arts.
80, inciso II, e 82, §§ 1º e 2º, do ADCT, estão até hoje precisando de regulamentação.
Não há tributação a maior do consumo do luxo no Brasil porque falta uma lei ordinária
que não foi votada até hoje dizendo o que é produto, mercadoria45 e serviço “supérfluo”.
45
Registre-se que a Emenda Constitucional nº 42/2003 repassou aos próprios estados a definição do que seriam mercadorias supérfluas.
Mesmo essa alterações não parece solucionar de vez o problema, pois manter-se-ia a necessidade de padronização nacional dessa definição
jurídica e facilitar-se-ia a impugnação judicial do contribuinte de maior renda consumidor desse tipo de bem econômico, que alegaria com
certeza o descumprimento do art. 146, inciso III, alínea “a” e do art. 155, § 2º, inciso XII, ambos, da Constituição Federal de 1988.
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Outro exemplo relevante: o art. 150, § 5º, da Constituição de 1988, é uma vera lacuna
quase tragicômica. Afirma o § 5º do art. 150 da Constituição em vigor: a lei federal vai
definir a descrição da incidência de tributos sobre bens e serviços. Estamos esperando
a lei que torne obrigatório informar ao contribuinte que quando ele compra o feijão, ele
paga não sei quantos por cento de IPI, ICMS e outros tributos. Até hoje não foi regulamentado esse verdadeiro “código da informação fiscal”, em prejuízo dos contribuintes.
Outra lacuna esdrúxula: art. 34, § 8º, da ADCT da Constituição. Enquanto não houver uma lei complementar regulamentadora, determinou-se que os estados brasileiros,
mediante convênio, com base na bizarra Lei Complementar nº 24/75, irão fixar normas
provisórias sobre a instituição e a incidência do ICMS. Portanto, há mais de vinte anos,
com base em norma constitucional transitória, o princípio da legalidade tributária é vulnerado, pois a lei tributária é substituída por atos administrativos do Conselho Nacional
de Política Fazendária (Confaz), e por convênios entre os estados-membros.
Aliás, entendo que essa figura institucional do Confaz é monstruosa, uma verdadeira aberração mantida viva pela ausência da regulamentação exauriente do art. 155 da
Constituição de 1988. No Confaz, mais importantes do que os senadores da República
são os secretários das Fazendas Estaduais, que se reúnem em Brasília, de vez em quando,
e decidem aspectos institucionais relevantes do ICMS, inclusive, a concessão de isenção.
Outro exemplo relevante de ausência de regulamentação: art. 146-A, da Constituição
de 1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003. Portanto, pende
ainda de regulamentação a definição de critérios especiais de tributação para evitar desequilíbrios de concorrência, ou seja, instrumento típico para facilitar a tributação do
sonegador porque ele está, obviamente, desequilibrando a concorrência econômica.
Não se pode, nesse sentido, nem mesmo resgatar a lembrança do art. 116, parágrafo
único, do Código Tributário Nacional, introduzido e constituído pela Lei Complementar
Federal nº 104/2001, porquanto tal preceptivo também carece de regulamentação por
lei ordinária. Ou seja, ainda não existe em vigor no Brasil um específico sistema normativo de combate à sonegação, como instrumento de desequilíbrio da concorrência.
Ainda como exemplo de necessidade de regulamentação: art. 195, §§ 12 e 13, da
Constituição de 1988, previsão de que as contribuições de seguridade social poderão
não ter caráter cumulativo, previsão de que se pode regular por lei ordinária, ou por
incipiente regulamentação.46 Por fim, podemos mencionar como carente de regulamentação o art. 40 da Constituição, com redação introduzida pela Emenda Constitucional nº
41/2003, que determinou a criação de um novo sistema de previdência do setor público,
apenas “para inglês ver”: então, em 2003, criada com “urgência”, mas, em 2010, estamos até hoje, 6 anos depois, na data de conclusão desse estudo, aguardando a regulamentação deste preceptivo constitucional por lei ordinária federal, a qual modificaria
substanciosamente as regras tributárias e previdenciárias nos setores estatutários da
União, dos estados do Distrito Federal e dos municípios.47
Parece-nos que as Leis Ordinárias Federais nº 10.637/02, 10.833/3 e 10.865/4, ainda não esgotaram inteiramente os dispositivos
constitucionais sub oculis (art. 195, §§ 12 e 13, da Constituição da República), mormente, o parágrafo 13 do art. 195.
47
Remete-se o leitor ao art. escrito sobre a ausência de regulamentação, da reforma da previdência, escrito pelo jornalista Cristiano Romero,
no Jornal Valor Econômico, publicado na recente data de 5 de maio de 2010.
46
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Enfim, todas essas ausências de regulamentação, inclusive as que não foram expressamente mencionadas no presente trabalho, contribuem para ampliar a incerteza jurídica, a complexidade artificial e a carência de maior transparência do sistema tributário
brasileiro em vigor.
A sexta desvantagem de nosso sistema tributário brasileiro talvez seja resultante
da primeira desvantagem que nós mencionamos – o excesso de constitucionalização:
trata-se do específico campo aberto à atuação interpretativa, criativa ou imprevisível
do poder constituinte difuso, uma espécie inorganizada de poder constituinte, que se
revela na interpretação constitucional realizada pelo Supremo Tribunal Federal.
Tal atividade interpretativa não seria problema em si, mas ela tem criado várias contradições e incoerências em nosso sistema, seja por constantes mudanças surpreendentes de entendimentos jurisprudenciais já cristalizados, seja pela atuação do poder
constituinte derivado para tentar ultrapassar decisões judiciais, basicamente, quando
contrárias ao fisco.
A doutrina constitucionalista mais abalizada48 está assim denominando a hermenêutica exercida pelo Supremo Tribunal Federal: há o poder constitucional originário,
o poder constituinte derivado e o poder constituinte difuso, que é a interpretação das
normas constitucionais realizada pelo Supremo Tribunal Federal e que pode conduzir ao
fenômeno da mutação constitucional.
Ocorre que a “mutação” constitucional realizada pelo Supremo Tribunal Federal, muitas vezes, não tem lógica sistêmica, nem guarda segurança jurídica suficiente para o
contribuinte poder fazer suas programações pessoais ou empresariais. Mencionemos
alguns exemplos de situações confusas.
O primeiro exemplo: em 1998 o Supremo decidiu, no âmbito de Ação Direta de Inconstitucionalidade – julgamento da ADI nº 1.049, e no âmbito do controle difuso de
constitucionalidade – a partir do julgamento do Recurso Extraordinário nº 210.246/GO,
que não é malferição constitucional do princípio do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, cobrar depósito prévio como condição de admissibilidade para o
contribuinte recorrer em segunda instância administrativa do contencioso fiscal.
Ficou registrado em nossa jurisprudência, portanto, que a instituição de pedágios
na segunda instância de discussão do contencioso administrativo fiscal não malferia os
direitos fundamentais dos contribuintes.
Passaram-se os anos, mudou a composição do Supremo Tribunal Federal e este decidiu que a mesma discussão jurídica deveria ter outra direção. Passou a declarar inconstitucionais previsões normativas que, antes, eram consideradas constitucionais até com
o efeito então erga omnes da ação direta de inconstitucionalidade.49 A novel decisão foi
48
Ver, por todos: FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Processos Informais de Mudança da Constituição: Mutações Constitucionais e Mutações
Inconstitucionais. São Paulo: Max Limonad, 1986. p. 10.
49
Julgamento da ADI nº 1.976 e 1.922. Menciona-se, ainda, o julgamento do Recurso Extraordinário nº 346.882-ED/RE, no qual houve a demora
em mais de cinco anos no julgamento dos embargos de declaração e o resultado foi radicalmente diferente da primeira decisão. Ver, no mesmo
sentido, o julgamento do RE nº 206.666-ED. Observe que o depósito da CLT, validado pela ADI 1049 foi validado, e o arrolamento criado pela Lei
Federal nº 10.522/2002. Qual a segurança jurídica deste sistema? Os termos da súmula vinculante nº 21, do STF, revogaram todas as leis sobre
este assunto, até aquela que o próprio STF já julgara constitucional no âmbito do controle concentrado? Como será que Alfredo Augusto Becker
denominaria esta conjuntura?
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adotada com efeitos ex tunc porque não fizeram nem modulação de efeitos, gerando
graves prejuízos ao fisco.
Outro caso emblemático, desta vez, com prejuízos para o contribuinte: a questão da
validade do crédito-prêmio do IPI, a qual teve várias reviravoltas, no Pretório Excelso e
no próprio Superior Tribunal de Justiça, até ter uma solução final depois de passado um
quartel de século.
Ora, de início, o próprio Supremo Tribunal Federal decidiu que esse benefício permaneceria em vigor porque o ato do Ministro da Fazenda que o revogou, uma portaria,
seria resultante de uma delegação inconstitucional de poderes50.
Depois, passou a entender que o assunto seria de natureza infraconstitucional, e não
seria conhecido nenhum recurso extraordinário, pois, se houvesse inconstitucionalidade, seria reflexa ou indireta.51
Nesse ínterim, vem o Superior Tribunal de Justiça e decide que o benefício, embora
não pudesse ser extinto por portaria do ministro da Fazenda, foi revogado pelo art. 41
do ADCT52.
Depois disso, o Pretório Excelso, mais uma vez, volta a julgar o tema, entende que a
questão não é de inconstitucionalidade reflexa e posiciona-se de maneira idêntica ao
Superior Tribunal de Justiça. Em outras palavras, após sinalizar que o benefício ainda era
válido, e até se negar a reapreciar a matéria, o Pretório Excelso passa a entender que ele
foi extinto a partir do ano de 1990, após dois anos de promulgação da Constituição de
1988.53
Como ver nisso segurança jurídica e estabilidade institucional e normativa?
50
Ver ementa do julgamento do Recurso Extraordinário nº RE 208260/RS, in verbis: “Ementa LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA - NORMAS GERAIS - LEI
QUALIFICADA - Normas gerais sobre legislação tributária hão de estar contidas em lei complementar. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - INCENTIVOS FISCAIS - AUMENTO - REDUÇÃO - SUSPENSÃO - EXTINÇÃO - DECRETOS-LEI Nºs 491/69 E 1.724/79 - DELEGAÇÃO
AO MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA - INCONSTITUCIONALIDADE. A delegação ao Ministro de Estado da Fazenda, versada no artigo 1º do
Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, mostrou-se inconstitucional, considerados os incentivos fiscais previstos no Decreto-Lei nº
491, de 5 de março de 1969.”
51
Vide julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Agravo de Instrumento nº 376628 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL, in verbis: “Ementa: I.
Recurso extraordinário: descabimento: deficiência da fundamentação: dispositivo constitucional invocado (CF, art. 153, § 3º, II) impertinente à
espécie: incidência da Súmula 284. II. IPI - A disciplina do crédito-prêmio do IPI tem natureza infraconstitucional: alegada violação de dispositivos
constitucionais que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636”.
52
53
Vide julgamento do EDcl no REsp 541239/DF.
Vide julgamento do Recurso Extraordinário nº 577348/RS - RIO GRANDE DO SUL, in verbis: “Ementa: tributário. Imposto sobre produtos industrializados. Crédito-prêmio. Decreto-lei 491/1969 (art. 1º). Adct, art. 41, § 1º. Incentivo fiscal de natureza setorial. Necessidade de confirmação por lei
superveniente à Constituição Federal. Prazo de dois anos. Extinção do benefício. Recurso extraordinário conhecido e desprovido. I - O crédito-prêmio
de IPI constitui um incentivo fiscal de natureza setorial de que trata o do art. 41, caput, do Ato das Disposições Transitórias da Constituição. II - Como o
crédito-prêmio de IPI não foi confirmado por lei superveniente no prazo de dois anos, após a publicação da Constituição Federal de 1988, segundo dispõe
o § 1º do art. 41 do ADCT, deixou ele de existir. III - O incentivo fiscal instituído pelo art. 1º do Decreto-Lei 491, de 5 de março de 1969, deixou de vigorar
em 5 de outubro de 1990, por força do disposto no § 1º do art. 41 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988,
tendo em vista sua natureza setorial. IV - Recurso conhecido e desprovido”.
80
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Observem que essas incoerências “mutacionais jurisprudênciais” podem atingir igualmente o fisco ou o contribuinte54 55 56, ou seja, não há posições hermenêuticas apriorísticas no Supremo Tribunal Federal, o que é bom, por um prisma, mas revelador, por outro,
de que não há lógica sistêmica visível em suas incoerências exegéticas.
Além disso, em decorrência do poder constituinte difuso, já tivemos várias emendas
constitucionais editadas para modificar o sistema tributário brasileiro. Ou seja, a atuação do poder constituinte difuso, muitas vezes, é “atropelada” pelo poder constituinte
derivado, em detrimento da segurança e estabilidade jurídicas.
Por exemplo, a Emenda Constitucional nº 39/2002 instituiu entre nós uma contribuição de iluminação pública porque nossos políticos precisavam ultrapassar o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que entende que a taxa de iluminação pública
é inconstitucional57. Criaram a bizarra “contribuição de iluminação pública” e o próprio
Supremo Tribunal Federal, perplexo, afirmou que se trata de contribuição sui generis,
realmente, sui generis é designação perfeita para este verdadeiro ornitorrinco exacional.
Outro exemplo: a Emenda 33 teve de colocar expressamente na Constituição: “Olha,
o importador pessoa física de bens tem de pagar ICMS.” Pois o Pretório Excelso afirmava
de forma até sumulada a inconstitucionalidade de tal exação58.
Há vários exemplos de emendas constitucionais que vieram alterar a jurisprudência
firmada pelo Supremo Tribunal Federal, em detrimento da estabilidade jurídica e até do
princípio da separação de poderes, a demonstrar que a constitucionalização do sistema
tributário brasileiro gera um verdadeiro círculo vicioso.
A sétima desvantagem de nosso sistema tributário é muito grave: ambiente institucional propício à sonegação tributária. Básico: no Brasil sonegar compensa, por mais incrível que possa parecer e por mais polêmico que seja exteriorizar este lamentável acerto.
54
Outro caso memorável de incoerência do poder constituinte difuso ao longo do tempo foi o julgamento a respeito da constitucionalidade da
contribuição dos inativos e pensionistas do setor público, que o Pretório Excelso entendeu inicialmente que seria imunidade tributária, retrocedendo após a promulgação da Emenda 41/2003, a qual teria revogado a imunidade a partir dos valores que ultrapassem o valor do teto do
regime geral de previdência social (vide j ulgamento da AD 3105-DF e os julgamentos da ADI 2475-DF, ADI 2196 MC/RJ, ADI 2010-DF, e ADI
1441 MC/DF).
55
Não podemos deixar de mencionar o caso da contribuição do Incra, a qual era julgada no STJ como revogada e, posteriormente, o mesmo
Sodalício decidiu que a mesma continua válida (vide julgamento do REsp 977058/RS). Ulteriormente, No julgamento do Recurso Extraordinário nº
578635 RG/RS, o STF entendeu que a discussão sobre a natureza da contribuição do Incra não tem repercussão geral, corroborando indiretamente
a jurisprudência do STJ sobre o assunto.
56
Mencione-se, ainda, como incoerências acarretadas pelo STJ, o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2036-DF, na qual
era discutida a constitucionalidade de lei ordinária regulamentadora da imunidade prevista no artigo 195, § 7º, da Constituição da República:
desde 1999 foi concedida a medida cautelar e até hoje não foi julgado o mérito, em desproveito da necessária segurança jurídica sobre o assunto. Aliás, o assunto é tão mal-tratado pelo próprio Pretório Excelso, que se localiza curiosa decisão em que se rejeita um mandado de injunção
alegando-se que o artigo 195,§ 7º, da CF/88, trata de mera “isenção” (vide julgamento do MI 616/SP), ao mesmo tempo em que há várias decisões
afirmando que o mesmo preceptivo configura um caso de “imunidade tributária” (vide ADI 2545-DF, AI 409988/RS, MI 605/RJ, MI 608/RJ ET alli).
Trata-se de um verdadeiro “reino de perplexidades evitáveis”.
57
Vide Informativo STF nº 141 (RE-231764); Título: Taxa de Iluminação Pública “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado
mediante taxa, uma vez que não configura serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição (CF, art. 145,
II). Com base nesse entendimento, o Tribunal, concluindo o julgamento de recursos extraordinários (v. Informativo 138), por votação unânime,
declarou, incidenter tantum, a inconstitucionalidade da taxa de iluminação pública instituída pelo Município de Niterói - RJ (arts. 176 e 179 da Lei
nº 480/83, na redação dada pela Lei 1.244/93, ambas do Município de Niterói-RJ). RREE 231.764-RJ e 233.332-RJ, rel. Min. Ilmar Galvão, 10.3.99”.
58
Vide Súmula 660 do Supremo Tribunal Federal.
81
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Por exemplo: se o contribuinte for pego sonegando, o que é difícil, porque a decadência no Brasil é de 5 anos, não de 10 anos, como na China, o que acontece
com ele?
Decisão do Supremo recente59 gera a seguinte situação, impensável em um país
sério: basta ficar quietinho 5 anos, decaiu. Se você for flagrado com a boca na botija
sonegando, paga-se o valor do tributo e a situação restará resolvida, todos sãos e
salvos. Logo, o pagamento extingue a punibilidade.
Enquanto isso, na China, até pouco tempo atrás, era pena de morte, agora é “só”
a pena de prisão perpétua. Nos Estados Unidos é prisão, sonegou vai para a cadeia.
No Brasil todo mundo quer ser esperto. Prejudica o outro, prejudica o Estado.
Inventaram na década de 1990 uma teoria engraçada, não sei se vocês já ouviram
falar, os mais antigos devem ter ouvido falar: teoria da prisão civil por dívida. Certo
presidente que sofreu impeachment, coitado, aprovou uma lei que acabava com a
extinção da punibilidade pelo pagamento do tributo 60. Transformava o pagamento
apenas em motivo para redução da pena. Afirmando que esta situação malferia o
direito fundamental de vedação da prisão civil por dívida, só sossegaram quando
outro presidente, posterior, de prenome também Fernando, promulgou lei que extinguiu a moralizadora lei penal tributária que determinava que pagar o tributo não
resolvia o aspecto penal do problema da sonegação no Brasil 61, e com efeitos retroativos, pois a retroatividade mitior ocorre em nosso sistema tributário-penal.
Ou seja, funciona assim no Brasil: o sonegador foi pego com a boca na botija,
paga o débito e não acontece nada. Ressarciu os cofres públicos, não acontece nada,
a não ser ter de pagar o débito, aquilo que deveria ter feito desde o início. Claro
que terá de pagar o débito corrigido e com os juros de mora e a multa, mas, nessa
conjuntura, o risco social e econômico acaba “compensando” e estimulando o mau
pagador.
Esse ambiente de lassidão fiscal acontece também em outras plagas no sistema
tributário e isso provoca desequilíbrios graves. Outro exemplo, Refis I, Refis II e agora Refis III. O sonegador já está esperando o Refis IV e o Refis V.
Até mesmo inventou-se, no Brasil, recentemente, pelas Leis Federais nº
10.637/2002 e 10.833/2003, compensação tributária por homologação. Você compensa o tributo e o fisco tem 5 anos para ver se você está fazendo correto. Agora, no
meio da crise desencadeada pelos derivativos financeiros estadunidenses, a Receita
descobriu que criaram o banco fiscal “próprio”.
Alguns contribuintes compensam erradamente e, na verdade, é um empréstimo a
si mesmo, e aguardando o fisco fazer alguma coisa, ou seja, trata-se de uma legisla-
59
82
Ver julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Inq 1864/PI.
60
Vide Lei Ordinária Federal nº 8.393/91, a qual revogou o artigo 14 da Lei Ordinária Federal nº 8.137/90.
61
Vide Lei Ordinária Federal nº 9.249/95.
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ção totalmente propícia à sonegação fiscal,62 com prejuízos relevantes para a higidez
do sistema tributário brasileiro.
Por fim, não se pode deixar de mencionar os projetos de lei e textos doutrinários que
vêm defendendo a “legalização” das quantias em dinheiro enviadas ao exterior e que
jamais foram declaradas à Receita Federal, mesmo podendo ser oriundas de lavagem de
dinheiro, de corrupção, de crimes envolvendo entorpecentes, lenocínio e outras condutas moral e juridicamente reprováveis; bastaria o pagamento de imposto de renda com
alíquota baixa (3% ou 6%), e ter-se-ia a legalização da situação jurídica de rendas de origem duvidosa, contribuindo para um ambiente evidente de lassidão exacional.63
62
Nesse sentido, é válido transcrever o seguinte trecho de texto de autoria de Altamiro Borges, in verbis: “o governo ainda aliviou a vida das
empresas que sonegam tributos. As multas por infrações fiscais foram reduzidas drasticamente, equiparando-se, em alguns casos, o sonegador
ao inadimplente (Lei 9.430, de 1996). Antes, as multas eram de 300%, no caso de fraude, e de 150% para os demais casos; baixaram para 150%
e 75%, respectivamente. Em caso do pagamento do débito no prazo da atuação, elas caem para 75% e 37,5%. O aspecto criminal da sonegação
também foi atenuado. Basta o sonegador pagar sua dívida para o crime ser extinto. Bem diferente do rigor contra o ladrão de galinhas! Já a Secretaria da Receita Federal foi proibida de remeter ao Ministério Público os casos de crimes fiscais até a conclusão do processo de autuação na
esfera administrativa, o que leva de cinco a seis anos e, muitas vezes, resulta na prescrição do delito. FHC ainda fragilizou o papel da Procuradoria
da Fazenda Nacional, órgão responsável pela cobrança judicial de tributos não pagos na esfera administrativa. No final de 2001, o montante de
impostos devido à União totalizava RS 150 bilhões. A redução do número de procuradores, a falta de quadros funcionais de apoio e a carência de
modernas tecnologias tornaram inviável a cobrança.
Os sonegadores ainda foram beneficiados com a concessão de anistias fiscais e com a vigência da Refis (Recuperação Fiscal de Contribuintes em
Débito com a Fazenda Nacional), que refinancia o débito em até 80 anos e com taxa de juro favorecida. Estas e outras medidas tiveram como efeito
colateral o aumento do contrabando no Brasil. Em 1988, o faturamento da traficância foi de US$ 20 bilhões, um terço do valor das importações
brasileiras. Cerca de 1,5 milhão de empregos deixam de ser gerados na indústria devido à concorrência dos produtos contrabandeados e a perda
de arrecadação anual é de cerca de US$ 9,6 bilhões.
Durante os últimos anos, a libertinagem financeira patrocinada por FHC também transformou o Brasil em um atrativo refúgio para sonegadores
do mundo inteiro. Apesar da legislação brasileira caracterizar como paraíso fiscal a nação “que não tributa a renda ou que tributa com alíquota
inferior a 20%”, a tributação sobre capital no país é inferior aos 20%. Baita ironia! Além disso, FHC afrouxou mecanismos, como as contas CC-5,
que permitem a entrada e saída de recursos sem controle público. Além de beneficiar os sonegadores, tal medida atraiu as máfias que controlam
o tráfico de drogas, armas, mulheres e crianças...
O livro “Brasil: Inferno e paraíso fiscal” é rico em detalhes sobre estas operações ilícitas. Ele comprova que os paraísos fiscais são o “toque de classe da globalização financeira”, envolvendo megacorporações. Estas fogem da taxação no país de origem transferindo ilegalmente os seus lucros
para estes territórios da pirataria. Neles contam com várias facilidades, como garantia de anonimato sobre o montante depositado, impostos e
taxas bancárias reduzidas e possibilidades de criar e extinguir firmas fantasmas rapidamente e a baixo custo. Não é para menos que estes paraísos
se transformaram em centros de lavagem de dinheiro.
Segundo Luis Francisco de Souza, renomado Procurador da República, na última década o país se tornou “um dos maiores paraísos fiscais do
planeta”. A mesma opinião é compartilhada pela economista francesa Marie Chrystine, responsável na ONU pelo programa de combate ao crime
organizado, para quem “o Brasil é um dos países do Terceiro Mundo mais tentadores para lavagem de capitais do crime organizado no mundo”.
Entre 1992/98, dos R$ 124 bilhões que saíram do país através das contas CC-5, mais de 50% provinham da sonegação de impostos. Já o jornalista
José Roberto Toledo revelou que das 90 pessoas que remeteram mais de R$ 20 milhões ao exterior por meio desta conta, apenas 20 pagaram o
IRPF em 1998.
A política tributária implementada por FHC desonerou o capital financeiro, permitindo seu livre trânsito. Daí a conclusão do livro de que “a
criminalidade financeira, longe de ser um ‘acidente de percurso’ da economia, é parte de uma engrenagem coerente, intimamente ligada à
expansão do capitalismo moderno. Considerando que business is business, a criminalidade financeira traduz-se em um próspero e estruturado negócio no qual a oferta e demanda se encontram no ponto ótimo... O conluio de interesses une governos, empresas transnacionais e máfias e permite o ‘bom’ funcionamento da economia capitalista”. Extraído do site: http://www.espacoacademico.com.br/025/25cborges.htm
63
Verificar, por exemplo, o projeto de lei nº 5.228/2005, sendo sintomático e revelador transcrever trecho do relatório feito pelo Deputado
encarregado de examinar o assunto no âmbito da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, in verbis:
“O Projeto de Lei nº 5.228, de 2005, de autoria do Deputado José Mentor, busca promover a legalização ou o repatriamento de recursos não
declarados e mantidos no exterior de titularidade de pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas no Brasil. Para tanto, a proposta concede anistia
de tributos e contribuições federais e seus encargos acessórios, bem como a extinção da punibilidade dos crimes relacionados com esses
valores. A legalização dos recursos não declarados também se aplica aos casos em que os recursos já tenham ingressado no país, por meio
de operação de empréstimo simulado junto a entidade localizada em país com tributação favorecida (paraíso fiscal).
Ressalte-se que a medida não alcançará as pessoas físicas que tenham sido condenadas pela prática de uma extensa lista de crimes especificados
no § 1º do art. 1º, sendo que os recursos provenientes de tais condutas ilegais poderão vir a ser legalizados e repatriados, nas condições previstas
nesta lei, desde que o inquérito ou processo administrativo ou judicial tenha sido encerrado em razão de ausência de infração penal, inexistência
do fato ou falta de provas.
No momento em que for realizada a legalização dos recursos exigir-se-á apenas o recolhimento do imposto de renda à alíquota de 3% sobre
os valores repatriados ou de 6% sobre os valores mantidos no exterior. Durante o procedimento de legalização dos recursos e de emissão
do documento de arrecadação não poderá ser feita a identificação do sujeito passivo infrator, sendo vedada a divulgação do fato. Proíbe-se,
ainda, a utilização das informações relativas ao repatriamento de recursos para a constituição de crédito tributário relativo a outros impostos
83
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Alfim, tal ambiente de vero vale tudo tributário é francamente prejudicial a nosso
sistema tributário e deve ser realisticamente desmontado de forma paulatina.
Oitava desvantagem: ambiente institucional propício a aventuras e investidas inconstitucionais dos próprios entes tributantes.
Da mesma forma que alguns contribuintes se aproveitam da irracionalidade de nosso
sistema para sonegar e dissimular fatos tributários, ou simplesmente praticar crimes
tributários com a “quase certeza” da impunidade penal, há alguns entes federativos que
fazem o que querem, na teoria de que “se colar, colou”.
Quando o Supremo achava que a taxa de iluminação pública era inconstitucional, vários municípios cobravam, mesmo sendo tal exação patentemente inconstitucional, por
reiteradas decisões do Pretório Excelso. Porém, qual a consequência jurídica de adotar a
promulgação de leis tributárias inconstitucionais? Quem vai entrar na Justiça contra uma
cobrança cujo valor, individualizado, não é tão grande? Evidentemente, a ação individual
do contribuinte, muitas vezes, é inviável. Seria típica situação em que caberia processo
coletivo para proteger interesses individuais homogêneos ou coletivos.
Aí vem o Pretório Excelso, poder constituinte difuso, Supremo Tribunal Federal - cada
vez mais supremo, não sei se cada vez mais tribunal -, e diz o seguinte: “Não cabe ação
civil pública em matéria tributária”.64 O contribuinte não é consumidor!
Vem o Pretório Excelso e assevera: não cabe mandado de segurança coletivo em matéria tributária, ou seja, assuntos tributários não podem ser discutidos em processo civil
coletivo.65
Direitos coletivos tributários não existem, este é o entendimento vergonhoso do Supremo Tribunal Federal. Então, cabe ao contribuinte que resolva o seu próprio problema, e se não tiver advogado privado, que desista ou procure a defensoria pública, que
vai ter de entrar com um sem-número de ações idênticas.
Ou seja, em pleno século XXI, nossa mais importante Corte usa um critério processual-individualista cuja essência remonta ao liberalismo exacerbado do século XIX, sem
qualquer reconhecimento de que a defesa e tutela de interesses coletivos lato sensu,
seja os individuais homogêneos, seja os interesses coletivos stricto sensu, seja os direitos
e contribuições.
Adicionalmente, o prazo mínimo de permanência dos recursos repatriados será de dois anos. (...)” (grifos nossos).
Extraído do site: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/383875.pdf
Enfim, não há maiores comentários adicionais a fazer sobre o mérito desta proposta, inteiramente contrária à moralidade administrativa e à
isonomia tributária, sem maiores delongas.
64
Ver ementa do julgamento pelo STF do AI 382298 AgR/RS - RIO GRANDE DO SUL, in verbis:
Ementa: Agravo regimental em Agravo de Instrumento. 2. Recurso Extraordinário. Ação Rescisória. 3. Ilegitimidade ativa de associação de
defesa do consumidor para propor Ação Civil Pública na defesa de direitos individuais homogêneos. Matéria devidamente pré-questionada.
Questão relativa às condições da ação não pode ser conhecida de ofício. 4. Empréstimo compulsório sobre a aquisição de combustíveis. Qualificação dos substituídos como contribuintes. 5. Inexistência de relação de consumo entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo
(contribuinte). 6. Precedentes do STF no sentido de que o Ministério Público não possui legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de impugnar a cobrança de tributos. 7. Da mesma forma, a associação de defesa do consumidor não tem legitimidade para propor ação
civil pública na defesa de contribuintes. 8. Agravo regimental provido e, desde logo, provido o recurso extraordinário, para julgar procedente
a ação rescisória.
65
Ver ementa do julgamento pelo STF do RE 196184/AM, ipsis verbis: Constitucional. Processual Civil. Mandado de segurança coletivo. Legitimidade ativa ad causam de partido político. Impugnação de exigência tributária. IPTU. 1. Uma exigência tributária configura interesse de grupo
ou classe de pessoas, só podendo ser impugnada por eles próprios, de forma individual ou coletiva. Precedente: RE nº 213.631, rel. Minº Ilmar
Galvão, DJ 7/4/2000. 2. O partido político não está, pois, autorizado a valer-se do mandado de segurança coletivo para, substituindo todos os
cidadãos na defesa de interesses individuais, impugnar majoração de tributo. 3. Recurso extraordinário conhecido e provido.
84
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
difusos, já são reconhecidos por nossa ordem jurídica em matéria de Direito Econômico,
Direito Ambiental, Direto do Consumidor, Direito Civil.
É como se tivéssemos parado no tempo em matéria de processo coletivo tributário,
algo que coopera, inclusive, com a irresponsabilidade fiscal e o caráter aventureiro de
nossos entes federativos e gera enormes desigualdades na distribuição da carga tributária, pois os contribuintes mais abastados logram se proteger e os menos aquinhoados e
os menos atentos suportam muitas vezes uma carga tributária que sequer deveria existir, quando patentemente destoante da ordem jurídica estabelecida.
Tudo isso contribui de forma contundente para que o sistema tributário brasileiro,
surpreendentemente, seja um sistema tributário regressivo.
O IPEA recentemente, comprovou, por estatística, que no Brasil quem tem menos
paga mais tributos; esse é o retrato do sistema tributário brasileiro, o que demonstra
que, no fundo, esse caos todo tem uma lógica. E é exatamente essa lógica perversa e
insuspicaz à primeira vista que se caracteriza como uma desvantagem de nosso sistema,
como veremos adiante.
A nona desvantagem. A tendência inexorável à centralização e ao aumento da carga
tributária.
Eu vou dar alguns exemplos: em 1993, uma das poucas emendas constitucionais que
foram boas e benéficas aos contribuintes foi a Emenda nº 3, quer dizer, “boa” em parte.
Tal norma constitucional extinguiu dois impostos: o adicional do imposto de renda e o
IVVCGL. O adicional do imposto de renda era um imposto estadual e o IVVCLG era o imposto municipal. Criou-se, em compensação, o Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira (IPMF), que depois virou Contribuição Provisória sobre a Movimentação
Financeira (CPMF), cujo caráter provisório era apenas nominal, pois passou mais de uma
década sendo “permanentemente” prorrogada. O adicional ao imposto de renda nunca
chegou a ser cobrado porque o Supremo não deixou, pois faltou uma lei complementar
federal.66
Enfim, o imposto sobre vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos (IVVCLG)
quando foi extinto pela Emenda Constitucional nº 3/93, era um imposto municipal, com
alíquota de 3% sobre o valor da gasolina na bomba, validado pela própria jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal67.
Em 2001, depois de muitas tentativas, porque o projeto já era muito anterior, o governo cria, pela Emenda Constitucional nº 33/2001, a contribuição interventiva sobre
comercialização e importação de combustível68.
Trata-se de um exemplo da evidente tendência à centralização tributária e do aumento da carga tributária no Brasil, fenômeno tão notório e tão decantado que nem precisaríamos aprofundar tal tema, de curial sabença.
66
Ver julgamento no Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 141296/RS .
67
Ver julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 254893 AgR/SP.
68
Vide art. 177, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal de 1988.
85
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Mas, como é instigante, para ilustrar, transcrevemos estudos feitos há dez anos, incrustados em minha tese de mestrado, na qual já comprovávamos que motivos reais levavam ao aumento da carga tributária e à centralização da arrecadação tributária, senão
vejamos relevantes trechos de nossa, ainda inédita 69a, in verbis:
Com efeito, é mister analisar uma nova tendência dos tempos “pós-modernos” na seara brasileira: percebe-se que há uma nítida tendência ao centralismo e concentração
de recursos na esfera federativa central, ultrapassados os primeiros dez anos de promulgação da Constituição de 1988.
Ora, a história brasileira registra um movimento pendular, tendo existido momentos
em que a autonomia financeira dos municípios foi mais branda, e átimos em que a
independência econômica municipal foi mais significativa, registrando-se que este último polo alcançou o seu ápice com a promulgação da Constituição da República de
1988.
Logo, a autonomia financeira do município ultimou-se patentemente reforçada, a princípio, na contemporaneidade da origem da Carta Fundamental de 1988, bastando examinar uma tabela comparativa da percentagem de recursos tributários distribuídos
entre os entes políticos em períodos anteriores:70
ENTIDADE
1964
1986
1989
UNIÃO
57,7%
43,7%
36%
ESTADO
38,5%
38,2%
42%
MUNICÍPIO
3,8%
18,1%
22%70
No entanto, ultrapassada uma década da promulgação da Lei Magna (de 1988), como
reflexo da adoção de uma fisionomia neoliberal no campo das finanças públicas, podemos reconhecer, sem a menor parcimônia, que atualmente a tendência é novamente
a centralização de recursos, em face das seguintes medidas adotadas que influíram
decisivamente nas finanças municipais:
a criação do Fundo Social de Emergência pela Emenda Constitucional de Revisão nº
1/94 – empós, denominado de “Fundo de Estabilização Fiscal”, o qual atingiu repasses
constitucionais de exações federais para os municípios, diminuindo a base de cálculo
do valor das transferências constitucionais determinadas nos arts. 158, incisos I e II;
153, § 5º, inciso II; 159, inciso I, alínea “b”, e por decorrência o art. 159, § 3º; a cota de
sacrifício municipal durou exatos seis exercícios financeiros, até o advento da Emenda
Constitucional nº 27/2000, a qual criou, por intermédio do art. 76 do ADCT, a Desvinculação dos Recursos da União (DRU), não mais englobando expressamente parcelas
de transferências obrigatórias a municípios, mitigando um pouco o movimento centralizador, mas sem previsão de qualquer tipo de compensação financeira pertinente
aos recursos que deixaram de ser repassados enquanto vigente o epigrafado Fundo
Constitucional previsto nos arts. 71 usque 73 do ADCT;
86
69
PEIXOTO, Maurício Muriack de Fernandes e. ASPECTOS FINANCEIROS DO URBANISMO - A EXTRAFISCALIDADE COMO INSTRUMENTO DE
ATUAÇÃO DO DIREITO URBANÍSTICO E INSTITUTOS JURÍDICOS AFINS. Tese de mestrado em Direito (Ordem Constitucional) perante a Universidade Federal do Ceará, defendida em fevereiro de 2000 tendo por orientador o Professor Raimundo Bezerra Falcão, e por integrantes
da banca os Professores Hugo de Brito Machado e Valdir de Oliveira Rocha.
70
MEIRELES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 7ª Ed. São Paulo:Maleiros, 1994, p. 101.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
a supressão da competência impositiva do extinto Imposto sobre Vendas a Varejo de
Combustíveis Líquidos e Gasosos, com o advento da Emenda Constitucional nº 3/93; ora,
tal imposto, de competência municipal, foi excluído sobre o pretexto de fomentar a seara
mercadológica de combustíveis, com redução de preços ao consumidor; no entanto, a
centralização fiscal tem sido tão absurda que se ventilou, nos últimos tempos, a criação
de uma contribuição social residual, de competência da União, cuja base de cálculo seria idêntica ao extinto IVVC; tal contribuição social residual foi alcunhada de “imposto
verde” porque teria como destinação a atuação estatal na área ambiental, sendo até
mesmo autorizada a previsão de sua criação, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, para o
exercício financeiro de 2000, art. 69, no projeto de lei orçamentária, e a previsão do montante arrecadatório a si relacionado, o que comprova não ter sido tal projeto apenas uma
formulação simplesmente “verbal ou informal” de planejamento da burocracia, mas um
planejamento oficial do Estado brasileiro, haja vista que uma das funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias é exatamente a de sinalizar alterações na legislação tributária,
conforme previsto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal; se tal criação ocorresse seria
quase injustificável a mudança de competência da esfera municipal para a esfera federal;
com as modificações de repasses institucionais procedidas pelo “Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério”(Fundef) o
qual dispôs que 15% do Fundo de Participação dos municípios seriam entregues ao
Fundef, e não aos entes federativos, bem como 15% da receita do ICMS devido aos
municípios do local da operação, prejudicando, notadamente, os grandes municípios –,
nos termos da Lei Federal nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, art. 1º, § 1º;
com a novel excessiva onerosidade do serviço da dívida pública municipal – a qual repercutiu no setor da despesa pública municipal e influiu indiretamente na diminuição das
receitas livres dos entes políticos locais, devendo-se salientar eventuais “federalizações”
de dívidas financeiras municipais, como ocorreu com o Município de São Paulo, o qual
ficou com parte de sua receita pública líquida comprometida com o ônus do serviço desta dívida;
a promulgação da Lei Complementar nº 87/96, a qual foi alcunhada de “Lei Kandir”,
esta última, subtraindo de modo mediato o montante de receitas municipais, no desiderato de desonerar a exportação de produtos semielaborados, porquanto, a arrecadação menor de ICMS teve reflexos nos repasses constitucionais aos municípios; o
prejuízo financeiro causado pela não incidência sobre a exportação foi expressamente
reconhecido pela própria Norma Primária Complementar e pelo art. 1º, § 2º da mesma
Lei Ordinária Federal nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, sob o epíteto de “perda de
receitas decorrentes da desoneração das exportações”, razão por que se estipulou uma
compensação financeira federal, a qual, obviamente, não foi suficiente para cobrir toda
a perda de receitas estaduais e municipais;
Por fim, a Emenda Constitucional nº 29/2000, ao acrescentar o § 2º ao art. 198 da Constituição Federal, e ao criar o art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
findou por conceber nova vinculação de receitas municipais: 15% da arrecadação do
IPTU, ITBI e ISS e do montante das receitas pertencentes aos municípios e previstas nos
Arts. 158 e 159, inciso I, alínea “b”; ora, tal vinculação de recursos municipais, embora
permeada pelo valoroso objetivo de incrementar a saúde pública, trouxe uma nova diminuição de receitas “livres” dos municípios; na realidade, ante a alvissareira tendência de “descentralização municipalizada” dos serviços de saúde e de educação, tal vinculação se impõe como lógica do sistema, que desonera administrativamente a União;
a destinação foi financeiramente prejudicial para os entes federativos de terceiro grau,
87
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
motivo pelo qual a própria Emenda Constitucional nº 29/2000 previu a implantação da
progressividade do IPTU, alterando a redação do art. 156, § 1º, da Constituição Federal
de 1988, conforme veremos em momento oportuno71.
Nesse esteio, em face de tais multifatores, a atual divisão de receitas tributárias desvela com acertamento o novo movimento pendular no constitucionalismo financeiro/
tributário brasileiro: há um novo elemento direcionador de acumulação de receitas
pelo órgão político central, qual seja a esfera federal. Nesse sentido, ultrapassados
dez anos da promulgação da Constituição de 1988, esta é a atual Divisão Federativa de
Receitas Tributárias:72 73
ENTIDADE
Símbolo Percentual de participação no
total pecuniário/tributário arrecadado em
1999
UNIÃO
48%
ESTADOS
27,2%
MUNICÍPIOS
16,5%
ENTES PARAFISCAIS
8,3% 71 72
Fazendo uma síntese dos quadros demonstrativos, teríamos:
ENTIDADE
1964
1986
1989
1999
UNIÃO
57,7%
43,7%
36%
48% + 8,3%=56,3%
ESTADOS
38,5%
38,2%
42%
27,2%
MUNICÍPIOS
3,8%
18,1%
22%
16,5%
Logo, tais estatísticas demonstram, à saciedade, que a assunção do modelo neoliberal
no país representou no campo fiscal um aumento da participação federal na distribuição dos recursos tributários obtidos; nesse diapasão, a atividade tributária aumentou
consideravelmente, passando para 30,04% do PIB, concomitantemente ao fato do total
destes recursos ser dirigido presentemente, de uma forma crescente, para a própria
União. Aliás, esta é a mesma constatação a que chega o emérito professor Edvaldo
Brito, in verbis:
“Essas reformas todas, no Brasil, contraditoriamente representam tentativa de fortalecer o poder financeiro do governo central; mais nada; apenas, portanto, aumentar e
encher as burras do Tesouro Federal. Ora, federalismo centrípeto é essencial, mas não
significa concentração de poderes financeiros da entidade intraestatal incumbida de
superintender as demais”74.
Sobremais, sopese-se outro fator: a descentralização dos serviços educacionais e de saúde, com
o programa de “municipalização” foi, de um modo contraditório, ladeada por uma diminuição da re71
Ver o próximo capítulo, a respeito da potencialidade extrafiscal e urbanística do IPTU.
72
Fonte: Secretaria para Assuntos Fiscais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social(BNDES); dados publicados no “Jornal do
Brasil” em 08/08/99, caderno de política, p. 03.
73
Obs: Os Entes Parafiscais também poderiam ser englobados metodologicamente pela Entidade Federal, porquanto, nos termos do artigo 149
da Constituição de 1988, somente a União pode instituir e arrecadar exações parafiscais.
74
In “Uma reforma tributária para o município: as taxas, especialmente a de iluminação pública”, artigo do periódico Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, volume nº 28, pg. 28.
88
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ceita tributária municipal, ao passo que o aumento do orçamento tributário na esfera federal, como
vimos, foi inteiramente conduzido para saldar os compromissos resultantes do inchamento do serviço da dívida pública federal, novel fator de desequilíbrio das contas públicas. Assim, deixou-se de
gastar em serviços públicos municipais para gastar com pagamento do refinanciamento da dívida
mobiliária interna e externa federal, o que significou um aumento dos “gastos financeiros” do país
em detrimento dos dispêndios administrativos com necessidades públicas eminentemente “sociais”.
Obviamente, tal texto, embora focado no período compreendido até o ano de 1999, até
aproximadamente dez anos depois da promulgação da Constituição de 1988, permanece
vergonhosamente atual, pois a centralização e o inchaço ininterrupto da carga tributária
no Brasil perduram pertinazes como tendências irrefreáveis de nosso sistema tributário,
em detrimento da adoção de medidas que venham justamente em sentido contrário, a
diminuir a quantidade e a abrangência de nossa carga tributária total.
A continuidade deste quadro leva até mesmo à perpetração desavergonhada, por alguns, no estimular à desobediência civil75 contra o Estado Fiscal Brasileiro, algo que não é
o caminho adequado, mas que não pode ser considerado inteiramente fora de propósito
diante da realidade crudelíssima de nosso sistema tributário.76
Neste ponto, ainda ressoam sábias as palavras de Alfredo Augusto Becker, em transcrição que nos parece ser detentora de aspectos bastante atuais, não obstante sua linguagem metafórica, in verbis:
Naufrágio Fiscal – A tributação irracional dos últimos anos conduziu os contribuintes
(em especial os assalariados) a tal estado que, hoje, só lhes resta a tanga. E, além da
tanga, restam-lhe apenas a fé e a esperança na mudança desse estado de coisas simultaneamente com a mudança dos Ministros da Fazenda e do Planejamento. Porém, se
a estes contribuintes tributarem até mesmo a tanga, então, perdidas estarão a fé e a
esperança. Infelizmente, existem fundadas razões para que tal aconteça.77
Enfim, essa desvantagem do sistema tributário brasileiro é sem dúvida nenhuma o
problema mais urgente que deveria ser enfrentado e mitigado pelo legislador reformado, constitucional e infraconstitucionalmente.
Por fim, como consequência lógica e irrefreável de todos os problemas apontados
anteriormente, vem a décima desvantagem de nosso sistema tributário: trata-se de um
sistema tributário regressivo, no qual aqueles que têm menos pagam mais, e aqueles
que têm mais findam por ser menos onerados.
Realmente, todas as desvantagens anteriormente mencionadas e descritas fazem
com que o sistema tributário brasileiro seja, além de uma verdadeira “jabuticaba exacional”, originalíssima e brasílica, um verdadeiro sistema de vícios que distribui pancadas ao
75
Ver artigo Desobediência civil de autoria do jornalista Merval Pereira e foi publicado no jornal O Globo, 09/02/2005 no :
www.oab.org.br/noticia.asp%3Fid%3D3635+centraliza%C3%A7%C3%A3o+e+aumento+e+carga+e+tribut%C3%A1ria+e+braisl&cd=7&hl=p
t-BR&ct=clnk&gl=br
76
Um outro aspecto digno de meditação, é o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal é perigosíssimo.
Por quê? O art. 14 exige uma compensação de receita para qualquer diminuição de receita tributária. E alega que diminuir alíquota de tributo
é renúncia de receita. Se eu não tiver uma receita com previsão para isso, para eu reduzir uma alíquota eu tenho que criar outra alíquota no
mesmo tributo ou de outro tributo. Moral da história: a carga tributária chinesa, dependendo da metodologia de cálculo, varia de 18% a 23%.
No Brasil, a carga tributária varia de 35% a 40% do PIB, dependendo da metodologia, e a Lei de Responsabilidade Fiscal facilita aumentar e
manter essa carga tributária em padrões sempre mais elevados, mas, em compensação, dificulta e torna difícil diminuí-la posteriormente.
77
Carnaval Tributário. 2ª ed. São Paulo: Lejus, 1999, p. 15.
89
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
fisco e ao contribuinte, e que se contorce desordenado, caótico e profundamente injusto, tendo no entanto, em todo o seu quadro nebuloso, uma lógica perversa que consiste
em sempre onerar mais aqueles que mais precisam do Estado.
Por fim, nesse verdadeiro labirinto do nonsense que é o sistema tributário brasileiro,
o dado mais relevante e preocupante, merecedor de reflexão profunda do legislador e
dos estudiosos, é que todo o sistema guarda subjacente uma lógica perversa e inaudita,
pouco transparente e injusta: trata-se de um sistema tributário que é regressivo. No
Brasil, pobre paga mais do que o rico. No Brasil, até o ano passado, havia apenas duas
alíquotas de imposto de renda.
No fundo, a lógica do sistema tributário brasileiro é perpetrar uma injustiça humana.
Sobre esse aspecto, é relevante mencionar um trecho de cada um dos já famosos estudos “Receita Pública: Quem paga e como se gasta no Brasil78” e “Carga Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil”,79 ambos resultados de convênio do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) com a Receita Federal do Brasil, ambos
integrantes da esfera federal do governo brasileiro.
Primeiramente, urge transcrever a conclusão do item 4 do estudo do Ipea “Carga
Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil”, no sentido de
que a carga tributária líquida do Brasil, já computando os benefícios sociais e econômicos que retornam à sociedade através da prestação de serviços públicos e do
pagamento do serviço da dívida pública, é a segunda maior entre os países analisados que integram a OCDE, a revelar que a mesma realmente, é bastante elevada,
in verbis:
Carga Tributária Bruta (CTB) e Líquida (CTL), Transferências de Assistência e Previdência Social e Subsídios (Taps) e Pagamento Líquido de Juros no Brasil e em países selecionados em 2007.
Países
Alemanha
Brasil
Canadá
Coreia do Sul
Espanha
Estados Unidos
França
Grécia
Hungria
Irlanda
Itália
Japão
78
79
CTB
Taps
39,2%
34,7%
33,1%
26,8%
32,7%
28,4%
42,3%
31,6%
39,9%
30,8%
42,5%
28,1%
18,1%
15,4%
10,9%
3,6%
13,4%
12,6%
18,9%
18,5%
6,9%
10,3%
18,6%
12,1%
CTL = CTB-Taps Juros líquidos CTL-juros
21,1%
19,3%
23,2%
23,2%
19,3%
15,8%
23,4%
13,1%
23,0%
20,5%
23,9%
16,6%
2,4%
6,2%
0,7%
-1,5%
1,2%
2,1%
2,5%
0,1%
0,5%
-4,6%
4,5%
0,7%
18,7%
13,1%
22,5%
24,7%
18,1%
13,7%
20,9%
13,0%
23,5%
25,1%
19,4%
15,9%
Verificar a íntegra de tal relevante trabalho no site: biblioteca.planejamento.gov.br/...publica.../at_managed_file.2009-09-28.4556613248/
Verificar a íntegra de tal relevante trabalho no site: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_07_07_ComunicaPresi_23_CargaTributaria.pdf
90
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Noruega
Nova Zelândia
Polônia
Portugal
Reino Unido
Suécia
42,0%
36,5%
34,1%
36,5%
6,5%
46,8%
3,5%
10,5%
14,9%
16,8%
13,8%
16,5%
28,5%
26,0%
19,3%
19,7%
22,7%
30,3%
-13,3%
-0.9%
1,6%
2,9%
1,8%
2,6%
41,8%
26.9%
17,7%
16,8%
20,9%
27,7%
Fonte: Banco Central do Brasil, OCDE (Elaboração IPEA/CFP) 7
Na comparação com outros 17 países selecionados, somente a Grécia (13,0%) registrou CTL-j inferior à do Brasil (13,1%) no ano de 2007.
Para o mesmo ano, a CTB brasileira foi 11% superior (34,7%) à CTB dos gregos
(31,6%). De acordo com os dados da OCDE, o Brasil possui CTB equivalente à do Canadá (33,1%) e à da Polônia (34,1%), embora sua CTL-j tenha sido muito inferior. Em
grande medida, isso se deve ao forte peso dos juros no total do gasto público, que
apresenta a maior expressão entre os países analisados.
Por outro lado, é impactante ler e apreender de forma não perplexa a conclusão
adotada no do item 2 do estudo do Ipea denominado “Receita Pública: Quem paga
e como se gasta no Brasil“, no sentido de que a carga tributária é regressiva no Brasil
e, proporcionalmente, os menos aquinhoados pagam duas vezes mais que as classes
mais abastadas, in verbis:
Para o ano de 2008, a estimativa do Ipea para a Carga Tributária Bruta foi de 36,2%
do PIB. Se dividida homogeneamente ao longo do ano, a Carga Tributária Bruta per
capita no Brasil equivaleu, em média, a 132 (36,2%) dos 365 dias de 2008.
Ademais de simplista, sabe-se que a carga tributária não onera equanimemente o
conjunto dos brasileiros, não implicando, portanto, mesmo esforço na contribuição de
financiar o funcionamento do Estado e das políticas públicas. No Brasil, a distribuição
do ônus tributário se dá de modo heterogêneo, com alguns setores da população sendo mais afetados que outros.
Isso porque se sabe que o princípio importante em qualquer sistema tributário é o da
equidade ou da capacidade contributiva, por permitir que o estabelecimento da contribuição dos cidadãos para o financiamento do Estado deve ser compatível com a sua capacidade econômica. Ou seja, não se deveria impor aos cidadãos de menor capacidade
econômica – normalmente entendidos como aqueles de menor renda e menor patrimônio – o mesmo esforço tributário exigido dos cidadãos de maior capacidade econômica.
Nesse sentido, o sistema tributário deve buscar a progressividade – tributar mais os ricos
do que os pobres.
91
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Brasil - Distribuição da Carga Tributária Bruta segundo faixa de salário mínimo (SM)
Renda Mensal
Familiar
Carga Tributária Bruta
2004
Carga Tributária Bruta
2008
Dias Destinados ao
Pagamento de Tributos
até 2 SM
48,8
53,9
197
2a3
38,0
41,9
153
3a5
33,9
37,4
137
5a6
32,0
35,3
129
6a8
31,7
35,0
128
8 a 10
31,7
35,0
128
10 a 15
30,5
33,7
123
15 a 20
28,4
31,3
115
20 a 30
28,7
31,7
116
mais de 30 SM
26,3
29,0
106
CTB, segundo
CFP/Dimac
32,8
36,2
132
Fontes: Carga Tributária por Faixas de renda, 2004: Zockun et alli (2007); Carga Tributária Bruta 2004 e 2008: CFP/Dimac/Ipea;
Carga Tributária por Faixas de renda, 2008 e Dias Destinados ao Pagamento de Tributos, elaboração própria.
Estudos recentes, entretanto, têm demonstrado que o sistema tributário brasileiro faz exatamente o contrário – tributa mais os mais pobres. Os 10% mais pobres da
população brasileira destinam 32,8% da sua – pouca – renda para o pagamento de
tributos, enquanto para os 10% mais ricos o ônus estimado é de 22,7% da renda2. Utilizando o salário mínimo como referência para classificar os níveis de renda, números
ainda mais contundentes confirmam a regressividade da tributação no Brasil: famílias
com renda de até dois salários mínimos pagam 48,8% da sua renda em tributos; famílias com renda acima de 30 salários mínimos, cerca de 26,3%3.
Estes últimos dados foram estimados, entretanto, para o ano de 2004, quando
a CTB calculada com base no IBGE era de 32,8% do PIB. Assim, observa-se que, entre 2004 e 2008, a CTB cresceu 3,4 pontos percentuais, aumentando cerca de 10%
em 5 anos. Nesse sentido, o ônus sofrido em cada faixa de renda também deve
ter se elevado. Supondo, apenas para simplificar o raciocínio, que a regressividade no período não piorou nem recuou, mas apenas manteve-se a mesma, então
poder-se-ia considerar que o ônus sofrido em cada faixa de renda também teve de
crescer no mesmo ritmo. Ou seja, é provável que, se em 2004 a Carga Tributária
Bruta sobre os que ganhavam até 2 salários mínimos foi de 48,8% da renda, em
2008 pode ter chegado aos 54%.
Enquanto mantidas as proporções, os que ganham acima de 30 salários mínimos podem ter enfrentado em 2008 uma carga de 29%. O que significa dizer que,
se à luz dos dados para a CTB em 2008 o cidadão brasileiro destinou, em média,
132 dias para o pagamento de tributos, há enormes desigualdades que devem ser
mais bem estudadas, debatidas e combatidas. Dos cidadãos mais pobres terminou
sendo exigido um esforço equivalente a 197 dias, ao passo que os cidadãos mais
ricos aportariam 106 dias – três meses a menos.
92
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tais estudos, de órgãos oficiais brasileiros, comprovam que a carga tributária no Brasil não parou de aumentar e que o sistema tributário é regressivo, pois os dotados de
menor renda pagam, proporcionalmente, muito mais tributos (o dobro) do que aqueles
mais aquinhoados. Deveria ser o contrário, e tal conjuntura é duplamente injusta, pois,
se a carga tributária brasileira tem aumentado ao longo dos anos, esse aumento tem
sido suportado, exponencialmente, pelos mais desfavorecidos financeiramente.
Tal conjuntura é agravada porque é contrária aos princípios tributários da isonomia
fiscal e da capacidade contributiva (respectivamente, arts. 150, inciso II, e 145, § 1º, da
Constituição da República), algo inteiramente intolerável pelo próprio sistema tributário.
Mas, ainda que não fosse permitida pelo próprio sistema tributário, tal conjuntura é, por
motivos óbvios, inconciliável com dois objetivos fundamentais previstos para nossa República Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e solidária e erradicar a
pobreza e a marginalização, e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, incisos
I e II, ambos da Constituição da República).
É tempo de resgatar o projeto constitucional de instituir um verdadeiro Estado Social
Fiscal, no qual a liberdade fiscal convive com a justiça fiscal. Com efeito, o Estado Social
Fiscal também é um garante da liberdade, e aqui o tributo revela-se como o preço da liberdade do indivíduo, sob o inflexo da equidade, ou seja, intenta-se harmonizar os polos
conceituais de liberdade e igualdade como elementos de uma nova concepção de tributo, representado principalmente por seu caráter extrafiscal de redistribuidor de renda
e promotor direto ou mediato de um desenvolvimento econômico mais igualitário; a
liberdade fiscal condiciona-se a um caráter de maior justiça fiscal.80
Enfim, é preciso reconhecer as características positivas de nosso sistema tributário,
mas também identificar e promover o aperfeiçoamento destes dez pontos considerados
passíveis de evolução, para garantir que nossa ordem tributária logre obter ser uma ferramenta cada vez mais justa e eficaz de crescimento econômico e social, de tributação
equânime e de viabilização dos objetivos constitucionais, gerais e específicos, do nosso
Estado brasileiro, em todas as suas instâncias federativas.
5. Conclusões
O estudo da história e desenvolvimento de nossas normas tributárias conduz à conclusão de que o sistema tributário brasileiro é peculiar e original e, embora apresente boas
soluções para numerosos problemas econômicos, sociais e jurídicos, ainda é carente da
adoção de novas ferramentas que venham a aperfeiçoar seus aspectos mais crucialmente
negativos, seja para evoluir o desenvolvimento econômico e social do Brasil, seja para obter maior carga de justiça fiscal e adequada redistribuição de riqueza, seja, por fim, para
80
“Não há dúvida de que a inteira liberdade de iniciativa individual, o individualismo sem controles, responde pelas gritantes desigualdades,
pela excessiva concentração da renda em mãos de uns poucos privilegiados e pela pauperização das grandes massas populacionais. Por
isto é indispensável, para a preservação da liberdade, a reformulação do seu conceito. Não é admissível a liberdade em prejuízo da equidade. A liberdade admissível é aquela que, no dizer do Professor Eros Roberto Grau, invocando a lição de Friedmann, ‘não deve conduzir à
degradação, à vida dos bairros miseráveis, à indigência da maioria por contraste com a riqueza e o poder de muitos’. O caminho é o Estado
social, vale dizer, o Estado intervencionista. E neste, a tributação é instrumento de inegável valia” MACHADO, Hugo de Brito, in “A função
do Tributo nas Ordens Econômica, Social e Política”, artigo da Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, Volume
XXVIII, II,, julho-dezembro de 1987, p. 11);
93
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
dotar o fisco e os contribuintes de melhores mecanismos para defenderem os dois polos
de permanentes tensões entre si, em que o interesse público e o interesse individual se
equilibram em uma delicada harmonia jurídica que já merece ser repensada, inclusive,
sob um prisma de interesses coletivos lato sensu, os quais seriam mais legítimos que a
prevalência desmesurada do interesse público secundário meramente arrecadador ou o
interesse individual puramente liberal de não pagar tributos.
Nesse diapasão, parece-nos que as necessárias novas soluções para o sistema tributário brasileiro devem necessariamente passar por uma mudança de mentalidade dos
operadores e “clientes” do Direito Tributário.
Destarte, é preciso salientar, nas lições de Alberto Nogueira, a essencialidade do humanismo fiscal em nosso sistema, pois não atingirá seus maiores objetivos se perdurar a
continuamente manter-se afastado da ideal dinâmica dos próprios direitos humanos da
tributação, senão vejamos, in litteris:
O primeiro caminho para a reconstrução dos Direitos Humanos da Tributação é
o da efetiva, direta e ativa participação de todos os segmentos da sociedade na elaboração, fiscalização e controle das regras tributárias. A ideia básica é eliminar os
excessos e injustiças da carga tributária, de modo a torná-la equânime e efetiva, em
harmonia com os princípios da justiça e racionalidade. No contraponto, todos, dentro
de suas reais possibilidades, devem pagar, pelo que nesse sistema não há lugar para
sonegadores de impostos. A sonegação tem um duplo e sinistro efeito: favorece seu
autor e penaliza o contribuinte cumpridor de seus deveres fiscais, pois é este que
afinal acabará assumindo, com a inevitável elevação do tributo, o ônus não atendido
por aquele. Além desse duplo efeito, sofrerá, difusamente, com a degradação dos
serviços públicos que dependem para seu regular e satisfatório funcionamento em
grande parte da receita tributária.
Com a democratização do sistema, procura-se chegar ao justo equilíbrio, que se perseguia nos arts. 13 e 1481 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 26 de
agosto de 1789.82
Enfim, é necessário que um novo sistema tributário brasileiro surja da modificação
mental dos operadores do Direito Fiscal, o que permitiria o surgimento de uma mentalidade e atitude mais humanistas e universalizantes no que tange, inclusive, à melhor
distribuição do ônus do financiamento tributário das necessidades estatais em comum.
Finalizo este breve artigo citando um autor que, para mim, foi o maior tributarista
brasileiro do século XX, Alfredo Augusto Becker, o qual há 50 anos escreveu o livro Teoria
81
“Art. 13 - Para a manutenção da força pública e para as despesas de administração é indispensável uma contribuição comum, que deve ser
repartida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades. Art. 14 – Todos os cidadãos têm o direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar seu emprego e de lhe fixar a repartição, a colecta, a cobrança
e a duração” (MIRANDA, Jorge. Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: imprensa Nacional, 1990, p. 59, apud NOGUEIRA, Alberto. A
reconstrução dos direitos humanos da tributação. Rio de Janeiro: editora Renovar, 1997, p. 03).
82
NOGUEIRA, Alberto. A reconstrução dos direitos humanos da tributação. Rio de Janeiro: editora Renovar, 1997, p. 11, grifos inexistentes no
original.
94
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Geral do Direito Tributário83, no qual ele já profetizava que o sistema tributário brasileiro tinha irrefreável potencial e tendência de ser um “manicômio jurídico e tributário”.
Em 1986, 25 anos depois, ele escreveu sua última obra antes de morrer, chamada
Carnaval Tributário, na qual ele faz a seguinte reflexão a respeito da necessidade de
humanizar o nosso sistema de normas tributárias:
O instrumental revolucionário que eu – já em 1963 – analisava e recomendava como
decisivo era (e continua sendo) o instrumento da Política Fiscal: o tributo. Não apenas
para arrecadar meios financeiros para construir, mas o tributo também para destruir.
Destruição de classes sociais privilegiadas e destruição de sistemas econômicos desumanos. O homem elevado à dignidade de agente de criação do novo mundo deverá
antes criar o instrumento que pela sua eficácia destrua os bezerros de ouro e molde
o barro incandescente da humanidade atual. Esse instrumento é a nova legislação. A
criação dessas novas leis é uma atividade artística extremamente delicada e impregnada de humanismo. O legislador deve ter cultura e sensibilidade que o ensinem a
respeitar o que há de permanente na natureza humana e de sadio nas reivindicações
do homem”.84
Eu finalizo lembrando que hoje vivemos uma espécie de sebastianismo85 fiscal.
“Sebastianismo fiscal” é, atualmente, achar que todos os problemas de nosso sistema tributário serão redimidos pela nova reforma tributária que está sempre prestes a
acontecer, sem que se mude de mentalidade e pensamento quanto aos fundamentos
jurídicos e políticos do sistema. Esperamos, sempre e sempre, a nova lei, a nova Emenda
Constitucional, a nova “reforma tributária”: a nova norma há de nos redimir de nossos
equívocos fiscais atuais.
No entanto, não podemos olvidar que a nova lei, a nova reforma tributária ou até
um novo poder constituinte originários não irão solucionar os problemas do Brasil se a
postura mental, política e cultural também não forem modificadas. Se não mudarmos a
cultura, o pensamento e a essência do homem e do ser hominal que conhece, interpreta
e aplica a legislação exacional, novas normas tributárias continuamente serão promulgadas e o sistema continuará injusto, caótico, desorganizado – a jabuticaba fiscal brasileira,
sempre renovada com novos frutos insuspeitos. É preciso ter suspicácia na ausência de
um humanismo fiscal que venha a construir novas pontes entre o Estado e os contribuintes, inclusive entre estes últimos.
Recordo aqui uma frase de Túlio Ascarelli: “Na atual crise de valores, o mundo pede
aos juristas ideias novas, mais do que sutis interpretações”. Ideias novas que devem ter
por base um novo paradigma: o humanismo fiscal, a prevalecer sobre a atual insensibilidade fiscal do Estado e de parcela considerável dos contribuintes.
83
BECKER. Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. São Paulo: editora Noeses, 4ª edição, 2007.
84
Carnaval Tributário. 2ª ed. São Paulo, Lejus, 1999, p. 19.
85
Sebastianismo foi um movimento político e cultural que ocorreu em Portugal, no final do século XVI e início do século XVII, através do qual
se mantinham as esperanças do povo na volta de D. Sebastião, rei português morto em 1580, em batalha no Oriente. Todas as questões
seriam resolvidas depois que “El-Rei” voltasse.
95
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Com certeza, nossa conclusão é que é premente e prioritária, como instrumento
de aperfeiçoamento e desejável evolução, a urgência na adoção do humanismo fiscal
como ferramenta indispensável à modificação de nossa realidade tributária.
6. Bibliografia Básica
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por orientador o Professor Raimundo Bezerra Falcão, e por integrantes da banca os Professores Hugo de
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3. Rússia
3.1. O Sistema Tributário Russo e seus
Efeitos no Desenvolvimento e nas
Relações Comerciais Internacionais:
Enfoque Jurídico e Econômico
Alexander Pogorletskiy *
Maria Dolgopolova**
SUMÁRIO
1. Introdução
2. Constituição e sistema tributário
a) Estrutura constitucional
b) Constituição tributária
c) Distribuição e jurisdição fiscal
d) Questões gerais sobre cobrança de impostos
3. Sistema Tributário
a) Histórico
b) Receita e impostos sobre o patrimônio – impostos diretos
c) Questões gerais de tributação direta
d) Tributação de consumo e outras tributações indiretas
e) Questões gerais de tributação indireta
f) Outras tributações (contribuições, emolumentos, etc.)
g) Tarifas e direitos comerciais internacionais
h) Tributação e comércio eletrônico
*O Dr. Alexander POGORLETSKIY é professor da Universidade Estadual de São Petersburgo (Rússia)
**Maria DOLGOPOLOVA é advogada tributarista do escritório Baker & McKenzie, São Petersburgo (Rússia).
99
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4. Desenvolvimento Econômico
a) Histórico
b) Questões Importantes
c) Crescimento econômico
d) Como a tributação afeta o processo de desenvolvimento
d.1) Enfraquecimento
d.2 ) Melhora
e) Questões de fluxo de investimento externo
f) Reformas tributárias moldando o desenvolvimento econômico
5. Comércio Internacional de Bens e Serviços
a) A OMC e outros tratados comerciais internacionais – história e desenvolvimento
b) Regimes e políticas tarifárias
c) Tratados comerciais internacionais e tributação interna: efeitos e limitações
d) Questões sobre o tratado tributário internacional
e) Reformas tributárias moldando o desempenho comercial internacional
6. Conclusões
1. Introdução
O sistema tributário russo foi completamente modernizado no início do século
XXI através da introdução de uma nova legislação tributária, do estabelecimento de uma
estrutura tributária apropriada com nível moderado de tributação e da implementação
de um novo enfoque na administração tributária.1 Como resultado, a Federação Russa
tem agora um sistema tributário moderno e bem reformado, que coloca o país em uma
posição muito boa na competição fiscal internacional, especialmente entre os outros
países BRIC2.
No entanto, a crise econômica que abalou o mundo, iniciada em 2008, teve influência
suficiente sobre a Rússia e seu sistema tributário. É de conhecimento geral que os impostos e tributos constituem uma das partes substanciais do orçamento de receitas do
estado e, por isso, estão sob estrita supervisão do governo federal. Obviamente, durante
o período de recessão é estritamente necessário para o estado manter o controle sobre
suas receitas, na maior parte adquiridas de cobranças de impostos, e ao mesmo tempo
defender os negócios da carga tributária exagerada. Em particular, as medidas anticrise
tomadas pelo governo influenciam seriamente a legislação nacional nas esferas tributária e financeira que por sua vez, predeterminam os métodos de administração tributária
e prática judiciária.
Leia detalhes sobre a reforma tributária russa do ano 2000 em: Pogorletskiy A., Söllner F. The Russian Tax Reform // Intereconomics. 2002.
No 3. maio / junho. P. 156-161; Pogorletskiy A., Söllner F. The Russian Tax System and Its International Competitiveness // Intereconomics.
2008. No. 5. setembro / outubro. P. 288 – 297.
2
Consulte: Pogorletskiy A. Tax Competition and Tax Coordination in the Baltic Sea Region and the Modern Russian Tax Reform // Business
Environment in Russia: Assessment by Local Scholars. Ed. por V. Kapustkinº Universidade de Tecnologia de Lappeenranta. Centro de Pesquisa de Dimensão do Norte. Publicação 37. Lappeenranta, 2007. P. 49-87; Pogorletskiy A. International Tax Competitiveness of the BRIC
Countries// International Scientific Conference “BRIC – a breakthrough in the world economy XXI century’. St. Petersburg, 2009. P. 40-43.
1
100
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Neste capítulo apresentamos o enfoque jurídico e econômico no sistema tributário
russo e seus efeitos no desenvolvimento econômico e nas relações comerciais internacionais nos dias de hoje, incluindo uma análise retrospectiva e a situação atual causada
pela crise econômica mundial.
2. Constituição e Sistema Tributário
a) Estrutura constitucional
A Constituição3 – a principal legislação da Federação Russa – prevê as principais regras da tributação russa. É uma ação legal e suprema que age diretamente sobre território russo. Todas as outras leis aceitas na Rússia não devem contradizer suas disposições
e sentido principal. Princípios e normas amplamente reconhecidos da legislação internacional, bem como os tratados internacionais da Federação Russa, são parte constituinte do sistema jurídico russo. Caso um tratado internacional da Rússia estipule outras
disposições então prescritas na legislação nacional, as regras internacionais devem ser
aplicadas. A Constituição garante a unidade do espaço econômico, a livre circulação de
mercadorias, serviços e instrumentos financeiros, o apoio à concorrência e a liberdade
das atividades econômicas na Rússia (art. 8º).
Os principais princípios de tributação na Rússia estão contidos no Capítulo 2 - “Direitos
e Liberdades de um Indivíduo e um Cidadão”, Capítulo 3 - “A Estrutura Federal”, Capítulo 5 “Assembleia Federal” (o Parlamento Russo) e Capítulo 8 - “Governo Local” da Constituição.
Sendo assim, de acordo com o art. 57 da Constituição, [q]ualquer pessoa será obrigada
a pagar os impostos e alíquotas legalmente estabelecidos. As leis que introduzem novos
tributos ou deterioram a posição dos contribuintes não devem ter efeito retroativo.4
Impostos e obrigações federais, bem como o orçamento federal, são declarados apenas em nível federal e estão sujeitos à consideração obrigatória na Câmara Alta do Parlamento Russo (arts. 75 e 106). De acordo com o art. 104, todas as iniciativas sobre o
estabelecimento ou abolição de tributos e isenções fiscais podem ser consideradas no
Parlamento apenas após parecer prévio do governo russo.
Contudo, uma vez que a Federação Russa é um Estado federativo composto por 83
subdivisões (incluindo 21 repúblicas, 9 territórios, 46 províncias, 2 cidades federais,
uma província autônoma e 4 distritos autônomos), os princípios gerais de tributação
no país são estabelecidos em cooperação entre a Federação Russa e suas entidades
constituintes. Assim, os arts. 71 e 72 da Constituição declaram que a jurisdição conjunta
da Federação Russa e as sub-divisões da Federação Russa incluem…o estabelecimento de
princípios comuns de impostos e alíquotas na Federação Russa.5
O sistema orçamentário de três níveis da Federação Russa é executado em três níveis
de estrutura do Estado (autoridades federais, regionais e locais). Portanto, o orçamento
Constituição da Federação Russa (adotada através de plebiscito em 12 de dezembro de 1993).
http://www.constitutionºru/en/10003000-03.htm
5
http://www.constitutionºru/en/10003000-04.htm
3
4
101
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
federal e os impostos federais estão sob jurisdição do governo federal (art. 71 da Constituição), os impostos regionais estão sob jurisdição das subdivisões da federação e os
impostos locais estão sob jurisdição das autoridades municipais. As autoridades estaduais locais autorizam o gerenciamento independente da propriedade municipal, criam,
confirmam e executam o orçamento local e estabelecem impostos e alíquotas locais (art.
132).
b) Constituição tributária
O art. 75 da Constituição estipula que o sistema de impostos pagos ao orçamento
federal e os princípios gerais de impostos e alíquotas na Federação Russa devem ser
fixados pela lei federal.6
A principal lei federal na esfera da tributação é o Código Tributário da Federação Russa (o CT). Existe também o Código Aduaneiro da Federação Russa (o CA), que regulamenta o processo de cobrança de direitos alfandegários.
Ao implementar os princípios constitucionais, o CT declara tipos de impostos e alíquotas cobrados na Rússia; surgem razões para obrigações fiscais (mudança ou encerramento) e a ordem legal de seu desempenho; princípios de criação de impostos, colocando-os
dentro ou fora do efeito; direitos e obrigações de autoridades fiscais e contribuintes,
responsabilidades por sua violação; formas e métodos de controle fiscal. Por exemplo, o
CT declara que determinados impostos sobre lucros corporativos e alíquotas de impostos sobre propriedade, acumulados no orçamento regional, são estabelecidos em nível
regional, porém não devem ser menores que 13,5% e 2,2%, respectivamente. Sendo
assim, as respectivas leis de São Petersburgo declaram as alíquotas de impostos mais
baixas possíveis, ou seja, 13,5% da parte regional do imposto sobre lucros corporativos
e 2,2% dos impostos sobre propriedades.
Além disso, o CT prevê determinados montantes das obrigações cobradas pelas autoridades estaduais para o desempenho de diferentes tipos de atos legais (ou seja, custas
judiciais, direitos de registro, etc.).
Impostos e direitos alfandegários acumulados em relação à transferência de
mercadorias pela fronteira da Federação Russa são regulados pelo CA, e a respectiva
legislação aduaneira é aceita em conformidade com a Constituição e o CA. Em
oposição à legislação tributária, os direitos alfandegários são declarados apenas
em nível federal (art. 71 da Constituição). A maioria das relações aduaneiras é
regulamentada pelos decretos do presidente russo, resoluções do governo russo e o
Serviço Federal Alfandegário aceito em conformidade com o CA e outras leis federais
nessa esfera.
A responsabilidade dos contribuintes por fraudes tributárias consta do Código Criminal da Federação Russa (arts. 198 “Evasão de Tributos por Pessoa Física e/ou Obrigações
a Serem Pagas”; e 199 - “Evasão de Tributos e (ou) Obrigações a Serem Pagas pelas
Organizações”).7
6
7
102
http://www.constitutionºru/en/10003000-04.htm
Consulte: http://www.russian-criminal-code.com/PartII/SectionVIII/Chapter22.html
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
c) Distribuição e jurisdição fiscal
A atual legislação tributária russa não possui uma categoria especial de “jurisdição fiscal”. No entanto, podemos utilizar o termo implementado à Federação Russa com base
no art. 67 da Constituição:
1) O território da Federação Russa deve incluir os territórios de suas subdivisões,
águas interiores e mar territorial, e o espaço aéreo sobre eles.
2) A Federação Russa deve possuir direitos soberanos e o exercício da jurisdição
sobre a plataforma continental e na zona econômica exclusiva da Federação
Russa de acordo com as regras fixadas pela lei federal e as normas da lei internacional. 8
O mesmo tratamento da jurisdição fiscal da Federação Russa está contido nos textos
dos tratados de bitributação da Rússia.
De acordo com o CT (arts. 13, 14 e 15), existe a seguinte estrutura tributária na Federação Russa:
a) Tributos Federais: imposto sobre valor agregado (IVA), impostos especiais de
consumo, imposto de renda de pessoa física, imposto social unificado, imposto
sobre lucros corporativos, imposto sobre extração de recursos naturais, impostos
sobre a água, impostos pelo direito de uso da fauna e recursos biológicos aquáticos,
dever do Estado;
b) Tributos Regionais: imposto sobre propriedade corporativa, imposto sobre negócios
de jogo, impostos de transporte;
c) Tributos Locais: imposto territorial, imposto de propriedade individual.
A estrutura das receitas tributárias no Orçamento Consolidado da Federação Russa
em 2008 é mostrada na Figura 1. Podemos observar a partir deste diagrama o papel dominador dos impostos diretos (na proporção aproximada de 80:20) como as principais
fontes de receitas tributárias para o Governo Consolidado Russo. Quanto às receitas de
tributos orçamentários federais para 2008, o caráter predominante de acordo com as
estatísticas9 do Serviço Tributário Federal foi o imposto sobre extração de recursos naturais (39,3%), o imposto sobre lucros corporativos (18,7%) e o imposto social unificado
(12,4%).
d) Questões gerais sobre cobrança de impostos
A principal autoridade estatal responsável pela cobrança de impostos na Rússia é o
Serviço Tributário Federal (STF), sob a supervisão do Ministério da Fazenda da Federação
Russa (MF). O STF recolhe os impostos enumerados nos arts. 13-15 do CT para todos
os níveis do sistema orçamentário nacional. Além do STF também existe um Serviço
Alfandegário Federal (SAF) em separado, cuja responsabilidade é a cobrança de direitos
alfandegários. Entre todas as receitas orçamentárias federais em 2008, a participação
dos tributos administrados pelo STF foi de 44%, a participação dos direitos alfandegários
8
9
http://www.constitutionºru/en/10003000-04.htm
Consulte www.nalog.ru
103
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Figura 1. Estrutura de receitas tributárias do Orçamento Consolidado Russo, 2008
Fonte: Serviço Federal de Estatísticas Estatais (Rosstat)
cujos tributos estão sob controle do SAF equivaleu a 38,7%. A participação dos tributos
administrados pelo STF foi de 52,8% entre todas as receitas no Orçamento Consolidado
da Federação Russa, enquanto a participação dos direitos alfandegários foi estimada em
22,4%.10
A administração tributária é baseada nos seguintes princípios-chave: subordinação,
territorial, industrial, econômico, situação jurídica de um contribuinte e orçamentário.
De acordo com os princípios de subordinação e territorial, a administração tributária
russa é estruturada da seguinte forma:
a) STF (a autoridade tributária suprema que coordena todos os processos de
administração tributária);
b) Autoridades tributárias inter-regionais e administrações tributárias nos
distritos federais da Rússia; e
c) Autoridades tributárias locais (territoriais).
Sete autoridades tributárias inter-regionais, bem como as administrações tributárias
nos distritos federais da Rússia, são administradas diretamente pelo STF. Foram estabelecidas para coordenar e controlar as autoridades tributárias locais.
As autoridades tributárias locais (territoriais) estão divididas sob o princípio industrial (ou seja, a administração é baseada de acordo com as principais atividades comer10
104
A participação dos tributos administrados pelo STF foi de 52,8% entre todas as receitas no Orçamento Consolidado da Federação Russa,
enquanto a participação dos direitos alfandegários foi estimada em 22,4%.10”, com o texto: “10. Calculado pelos autores com base no
Serviço Federal de Estatísticas Estatais (Rosstat) e dados do FTS data (consulte www.gks.ru e www.nalog.ru).”
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ciais dos contribuintes – bancária e financeira, comercial, seguros, etc.), bem como de
acordo com a situação jurídica do contribuinte (ou seja, existem autoridades tributárias
que administram apenas pessoas físicas ou jurídicas, ou empresas estrangeiras, etc.). De
modo geral, para fins de controle fiscal, todas as pessoas jurídicas e físicas na Rússia são
obrigadas a se registrar junto às autoridades tributárias regionais. Pessoas jurídicas são
obrigadas a se registrar em sua localização e na localização de cada uma de suas divisões
separadas. Pessoas físicas devem se registrar junto às autoridades tributárias em sua
residência registrada (local de registro na Rússia para cidadãos estrangeiros). Além disso,
os proprietários de imóveis e/ou veículos são obrigados a se registrar junto às autoridades tributárias na localização de sua propriedade.
O registro tributário de pessoas jurídicas estrangeiras que têm negócios na Rússia é atualmente regulamentado pelo Decreto Especial nº AP-3-06/124 do Ministério da Fazenda, datado de 7 de abril de 2000, de acordo com o qual, no caso de uma empresa estrangeira realizar
ou ter a intenção de realizar atividades em território russo através de uma divisão separada
por um período superior a 30 dias durante o ano (constantemente ou como um todo), essa
empresa deve se registrar junto às autoridades tributárias na localização de suas atividades
no máximo em 30 dias do início das operações na Rússia. Caso uma pessoa jurídica estrangeira planeje atuar em diversas localidades em território russo, é obrigada a se registrar junto às
autoridades tributárias territoriais na localização de cada uma das atividades.
Cinco dias após o registro, as autoridades tributárias fornecem a cada contribuinte
seu número de identificação individual (INN), que se aplica a todos os tributos (incluindo
aqueles acumulados com relação à transferência de mercadorias através da fronteira da
Rússia) pagos pelo determinado contribuinte na Rússia.
A administração tributária especial é estabelecida pelos maiores contribuintes, que
são administrados dependendo: a) da quantia total de tributos federais acumulados (de
RUB 75 milhões a RUB 1 bilhão e maiores que RUB 1 bilhão); b) da quantia total dos lucros anuais (de RUB 1 bilhão a RUB 10 bilhões e maiores que RUB 10 bilhões); c) do valor
total anual dos ativos (de RUB 1 bilhão a RUB 10 bilhões e maiores que RUB 10 bilhões).
Caso os contribuintes atendam aos requerimentos mencionados quanto às quantias de
tributos acumulados, lucros adquiridos e ativos detidos, eles são considerados maiores
e são administrados pelas autoridades tributárias especiais inter-regionais ou regionais
diretamente geridas pelo STF ou pelas respectivas administrações tributárias. No presente momento existem 10 autoridades tributárias inter-regionais do STF nos seguintes
segmentos industriais: petróleo, gás, construção e comércio, energia, metalurgia, comunicações, transporte, fabricação de armamentos, bancário e financeiro.
Quanto ao princípio orçamentário da administração tributária, os principais administradores de cobranças de impostos são autoridades tributárias locais. Eles controlam a exatidão e pontualidade dos pagamentos de impostos, multas acumuladas
e juros de mora, cobram débitos fiscais e emitem pareceres sobre compensação ou
restituição de impostos pagos em excesso. Os contribuintes são obrigados a pagar os
impostos às respectivas autoridades tributárias em conformidade com um determinado código de classificação orçamentária. Esse código é atribuído a cada imposto
(parte fiscal), onde os montantes fiscais são transferidos às partes correspondentes
do orçamento estatal (federal, regional ou local). Por exemplo, o imposto sobre lucros
105
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
corporativos é transferido parcial e percentualmente: 2% para o orçamento federal e
o restante (no máximo 18%, caso não reduzido pelas autoridades regionais até 13,5%)
para o orçamento regional.
As divisões territoriais do Tesouro do Estado Russo são administradoras factuais das
coletas orçamentárias. Suas atividades são regulamentadas pela legislação orçamentária
e em particular pelo Código Orçamentário da Federação Russa (o CO). O CO prescreve as
proporções de cada tributo (em percentagem) transferidas aos determinados itens orçamentários. Esta é a administração tributária orçamentária. Por exemplo, os impostos
especiais de consumo são transferidos à parte federal do orçamento estatal, dependendo do tipo de imposto especial de consumo (de 50% a 100%).
A atividade das administrações tributárias russas de todos os níveis é avaliada como
muito eficaz durante os últimos anos (ao menos no período entre crises de 1998-2008).
Assim, de acordo com os dados do STF, o aumento anual do orçamento consolidado de
receitas tributárias aumentou 28% em 2007 e 14,9% em 2008.11 Apesar disso, a crise
econômica atual mudou sua tendência favorável. A cobrança de impostos nos primeiros
cinco meses de 2009 (de janeiro a maio) diminuiu em um quarto em comparação com o
mesmo período de 2008 (RUB 2,66 trilhões em maio de 2009 contra RUB 3,51 trilhões
um ano antes).12 O MF espera a redução mais radical no rendimento tributário em 2009
nas cobranças de imposto sobre lucros corporativos (50-60% menos que as receitas do
ano anterior). Sendo assim, a administração tributária anticrise na Federação Russa deveria planejar suas atividades em conformidade com a situação geral da economia. Entretanto, diversas tentativas já foram feitas pelo governo russo.
A dinâmica da principal receita de renda orçamentária para 2009 é mostrada na Tabela
nº 1. As principais conclusões para esses dados são a grande redução nas cobranças do
imposto sobre extração de recursos naturais (-53% na primeira metade do ano) bem
como um declínio radical da receita dos direitos alfandegários e do imposto sobre lucros
corporativos. Em contraste, existe um crescimento lento no IVA, no imposto social
unificado e na cobrança de impostos de renda individuais. Com relação às mudanças da
estrutura tributária, podemos observar um aumento do IVA, a participação no imposto
social unificado e no imposto de renda individual nos orçamentos federal e regional,
refletindo essa tendência.
106
11
http://nalog.ru/html/docs/pril_0708.xls, http://nalog.ru/html/docs/pril_2007.xls
12
http://nalog.ru/html/docs/pril_yanv_may.xls
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 1. Dinâmica da principal receita de rendas orçamentárias na Rússia em 2009
Rendas orçamentárias
Percentual de jan/
jan/mai, RUB bilhões
mai 2008
Participação em rendas
orçamentárias, %*
2008
2009
Para o Orçamento Federal
IVA
478,3
+6
12,2
18,1
Imposto Social Unificado
203,4
+4,2
5,3
7,7
Imposto Social Unificado,
incluindo fundos fora do
orçamento
327,3
+3,2
-
Imposto sobre Extração
de Recursos Naturais
302,8
-52,9
17,4
11,5
Alíquotas de Importação
179,3
-21,5
6,2
6,8
Alíquotas de Exportação
565,7
-48,7
27
21,4
Imposto sobre Lucros
Corporativos
114,7
-65,2
8,9
4,3
453,7
-43,5
32,6
19,6
Imposto de Renda
Individual
596,5
+1,2
24
25,8
Transferências do
Orçamento Federal
503,7
+53,3
13,4
21,8
Para os Orçamentos Regionais
Imposto sobre Lucros
Corporativos
*
Para o período de janeiro a maio.
Fontes: Tesouro Federal, Vedomosti (www.vedomosti.ru)
Devido à grave redução das cobranças de impostos em 2008 e na primeira metade de 2009, o STF não só reforçou o controle fiscal dentro do departamento tributário como também o difundiu entre os contribuintes, reforçando a severidade
e quantidade de auditorias fiscais. As autoridades tributárias começaram a prestar atenção primeiro em empresas que são grandes contribuintes, empresas que
frequentemente reivindicam restituição do imposto a partir do orçamento estatal,
empresas deficitárias e empresas que pagam baixas médias salariais ou fazem uso
de esquemas fiscais. No entanto, essas empresas, sendo contribuintes honestos ou
desonestos, caem na zona de alto risco. Esses contribuintes atualmente sofrem com
numerosas solicitações de documentos e informações, regularmente questionados
pelas autoridades tributárias que solicitam enviarem às autoridades tributárias:
informações sobre perdas e suas razões econômicas, planos comerciais em futuras atividades comerciais na Rússia, lucros e impostos planejados a receber – para
transferir ao orçamento estatal. A maioria dessas solicitações não tem qualquer
fundamento legal e indica o objetivo das autoridades tributárias em estabelecer
o controle sobre as receitas orçamentárias tributárias. Como resultado, eles envolvem os contribuintes em várias e demoradas disputas judiciais e interferem em
suas atividades comerciais normais, até suspendendo atividades.
107
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Todavia, algumas vezes o Ministério da Fazenda é um defensor ainda mais forte dos
interesses dos contribuintes russos do que todo o sistema judiciário nacional. Dessa forma, no mais recente recurso do MF, a iniciativa da Suprema Corte da Federação Russa
permite que as autoridades tributárias cobrem impostos sem que uma resolução de
qualquer tribunal seja declarada como inconstitucional. O MF bloqueou a entrada de
tais emendas na legislação tributária russa atual.13 Uma solução mais favorável para os
contribuintes está relacionada à impossibilidade de uma instância mais alta, na qual um
contribuinte caminha para uma solução, para agravar a posição fiscal da pessoa física ou
jurídica, cobrando impostos suplementares além dos impostos fixados por esse tribunal
de menor instância.
3. Sistema Tributário
a)Histórico
14
Quando a Rússia estabeleceu um sistema tributário adequado para uma economia
de mercado em 1992, os sistemas tributários dos países ocidentais forneceram algumas orientações: a Europa Ocidental era o modelo de estrutura tributária, enquanto
as alíquotas de imposto eram definidas de acordo com o exemplo dos Estados Unidos.
Portanto, o sistema tributário russo tem elementos europeus e americanos: um exemplo
para o primeiro é a existência de um imposto sobre valor agregado, enquanto o último é
mais bem representado pelas taxas moderadas de tributação de rendimentos.
A introdução deste sistema tributário é um bom exemplo do que houve de errado
com a reforma econômica na Rússia. Após mais de 80 anos de economia planificada,
uma economia de mercado teve de ser rapidamente estabelecida. Com a ajuda e o
aconselhamento de peritos ocidentais, os russos quiseram transformar as instituições
formais de tributação, as leis tributárias. Mas aquela transformação sofreu com dois
defeitos: de um lado, as novas leis tributárias estavam aquém do necessário na medida
em que mantiveram muitas características do antigo sistema tributário de economia
planificada – tais como a base extremamente ampla (ou seja, as possibilidades mínimas
de dedução) do imposto sobre lucros, que, nos tempos soviéticos, efetivamente servia
como um imposto sobre o rendimento bruto para as empresas. Devido àquela característica, as empresas ficaram sobrecarregadas com um imposto sobre lucros corporativos
cujas taxas efetivas eram – devido aos limites sobre a dedutibilidade de custos – consideravelmente maiores que as taxas nominais. Por outro lado, as novas leis foram longe
demais porque foram redigidas sem prestar muita atenção nas instituições informais:
as normas comportamentais e as expectativas criadas durante décadas de economia
planificada. Os legisladores não levaram em consideração o alto nível de desconfiança
perante o governo e a burocracia, a importância das operações de permuta e, acima
13
14
http://www.newsru.com/finance/27jul2009/nalogi.html
A visão geral histórica do sistema tributário russo é baseada em materiais de dois artigos escritos por A. Pogorletskiy com cooperação do
Prof. Dr. F. Söllner: Pogorletskiy A., Söllner F. The Russian Tax Reform // Intereconomics. 2002. No 3. maio / junho. P. 156-161; Pogorletskiy A.,
Söllner F. The Russian Tax System and Its International Competitiveness // Intereconomics. 2008. No. 5. setembro / outubro. P. 288 – 297.
108
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
de tudo, a falta de experiência com o sistema tributário de uma economia de mercado
por parte tanto dos contribuintes quanto das autoridades fiscais. O último problema foi
acelerado por um federalismo fiscal errado que levou à multiplicação de impostos mencionados. “Um sem-número de estipulações fiscais são ricamente contraditórias, que as
torna quase impossíveis de implementar. Aumentando a confusão, muitos regulamentos
são alterados trimestralmente.”15
Claro que nessas circunstâncias a administração tributária não poderia deixar de falhar – especialmente com uma organização e sistemas e procedimentos que eram (e
ainda são) completamente ineficazes. Como consequência, as obrigações fiscais eram
frequentemente negociadas mais do que o determinado por lei. Para tornar as coisas
ainda piores, as autoridades tributárias foram autorizadas a impor penalidades altamente punitivas que muitas vezes não tinham qualquer relação com a responsabilidade fiscal
efetiva ou a gravidade da infração. Devido a essa margem de manobra administrativa (e
os baixos salários da maioria dos oficiais) a corrupção floresceu.
Tal política tributária é danosa na melhor das circunstâncias – ainda mais em um
período de transformação e mudança estrutural, quando os investimentos comerciais
são, ao mesmo tempo, muito arriscados e muito importantes para a recuperação da
economia. “De acordo com empresários russos e estrangeiros, a instabilidade e as discrepâncias dentro do sistema tributário russo estão entre os problemas mais importantes, dificultando suas atividades.”16 Os cofres do governo também sofreram: estima-se
que na década de 1990 apenas entre 60% e 70% dos tributos devidos foram realmente
recolhidos; no caso do imposto de renda individual, essa porcentagem cai para cerca
de 40%.17 Portanto, a receita geral do governo (como uma porcentagem do PIB) caiu de
35,5% em 1993 para 28,4% em 1998.18 A baixa receita tributária levou, por um lado, a
um aumento do déficit orçamentário; e, por outro, a deficiências na provisão de bens
públicos e atraso no pagamento de salários e pensões – com consequências negativas
para a reputação do governo e a disposição dos cidadãos em pagar os tributos.
Graves enganos aconteceram, não apenas no campo da política tributária, mas na
política econômica em geral. Não é novidade que a situação econômica não melhorou
substancialmente. Pelo contrário, os investimentos permaneceram baixos, as operações de permuta e mesmo da economia paralela cresceram em importância e corrupção, a fuga de capitais e a evasão fiscal subiram para níveis recordes. O governo
nos tempos do primeiro presidente russo Yeltsin, era politicamente fraco, as reformas
necessárias fundamentais não podiam ser realizadas contra a resistência de interesses
garantidos por lei e um parlamento hostil. Como alternativa, uns recorreram a medidas míopes, indecisas e descoordenadas para resolver os problemas à medida que
15
Popova T., Tekoniemi M. Challenges to Reforming Russia’s Tax System // Review of Economies in Transition, 1998, No. 1, p. 14.
16
Popova T., Tekoniemi M. Challenges to Reforming Russia’s Tax System // Review of Economies in Transition, 1998, No. 1, p. 14.
17
Egorova E., Petrov Y. A Comparative Study of Taxation In Foreign Countries and the Reform of the Russian Tax System // Economic Systems,
1997, Vol. 21, No. 4, p. 362; Gavrilenkov E. Permanent Crisis in Russia: Selected Problems of Macroeconomic Performance // Restructuring, Stabilizing and Modernizing the New Russia (ed. por P.J.J. Welfens, E. Gavrilenkov), Berlim (Springer) 2000, p. 459; Popova T., Tekoniemi M. Challenges
to Reforming Russia’s Tax System // Review of Economies in Transition, 1998, No. 1, p. 14.
18
Ebrill L., Havrylyhyn O. Tax Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union // IMF Occasional Papers, 1999,
No. 182, p. 3.
109
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
surgiam e um de cada vez. No campo da política tributária, tentativas para reformar
fundamentalmente o sistema tributário deram em nada. Planos, entre outras coisas,
de abolir os impostos sobre vendas existentes lado a lado com o IVA, reduzir as alíquotas de impostos (especialmente imposto de renda individual e imposto sobre lucros
corporativos) enquanto ampliava as bases fiscais e simplificar o sistema tributário e a
administração tributária não puderam ser realizados, embora as maiores propostas
legislativas indo nessa direção já tivessem sido consideradas há algum tempo. Ao invés
disso, a legislação tributária tornou-se mais e mais complicada à medida que mais e
mais regulamentos especiais eram introduzidos, e o relacionamento entre as autoridades tributárias e os contribuintes deteriorou-se ainda mais quando uma política
tributária repressora e arbitrária foi estabelecida.
Devido à falta de reformas reais, a recuperação econômica de 1996 e 1997 provou ser
frágil e temporária, alimentada pelos altos preços do petróleo e importações de capital
especulativo. Em 1998, com o começo da crise asiática e a queda nos preços do petróleo,
a economia russa entrou em colapso e o governo se deparou com a falha completa de
sua política econômica – e, em particular, de sua política tributária: “A crise teve diversas
causas, mas a principal foi a inadequação das políticas tributárias do governo federal em
atingir uma melhoria sustentável na mobilização da receita.“19
Antes de 31 de dezembro de 2000, os esboços do sistema tributário russo
pareciam-se com o que segue:
• A renda individual foi tributada progressivamente com taxas (marginais) de 12%,
20% e 30%.
• Os lucros comerciais estavam sujeitos a um tributo de até 30% (a alíquota de
bancos e outras empresas financeiras pode alcançar 38%). Esse tributo aplica-se,
a princípio, ao lucro de todas as empresas registradas na legislação russa – não
apenas sociedades anônimas ou sociedades limitadas, mas também parcerias. O
imposto sobre lucros corporativos tinha uma porção fixa e uma variável: a receita
da primeira (11% dos lucros tributáveis) ia para o orçamento federal, enquanto a
última (até 19% da receita tributável; para bancos e outras instituições financeiras
esta taxa era de, no máximo, 27%) ia para os orçamentos regionais.20 Na medida
em que as autoridades regionais escolheram não aplicar a taxa máxima (19% ou
27%), a taxa total de imposto sobre lucros estava abaixo de 30% (38%). Havia algumas restrições altamente incomuns para a dedução de custos a partir da base
fiscal.21 Os dividendos recebidos eram excluídos da base fiscal e estavam sujeitos
a 15% de imposto retido na fonte.
• O sistema de seguridade social era financiado por quatro diferentes impostos sobre o salário, cuja renda era destinada a fundos de pensão, fundos de desemprego,
fundos de seguro-saúde e fundos de seguro social, respectivamente. Esses impostos totalizavam (ao menos) 38,7% da folha de pagamento e deviam ser pagos pelos
19
Ebrill L., Havrylyhyn O. Tax Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union // IMF Occasional Papers, 1999,
No. 182, p. 2.
20
Essa distribuição do imposto sobre lucros corporativos foi copiada pela Federação Russa a partir da experiência da Alemanha, onde existe
o princípio de redistribuição do imposto sobre lucros corporativos entre o Estado Federal e o Länder (Estados da Federação).
21
110
Por exemplo, custos de publicidade e seguro eram dedutíveis apenas dentro de estreitos limites, e o reporte de perdas era muito restrito.
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empregadores (dependendo do risco ocupacional, essa taxa poderia chegar a até
49,2%); além disso, os funcionários deveriam contribuir com 1% de seus salários
para o fundo de pensão.22
• O governo federal também cobrou o IVA com uma taxa regular de 20% e uma taxa
reduzida de 10%, alguns impostos e alíquotas especiais de consumo e o vergonhoso
“imposto de usuário de rodovias“ (um tipo de imposto sobre vendas com uma taxa
de 2,5%, cuja renda ia para os orçamentos regionais).
• Entre os impostos regionais, o mais importante era o imposto sobre vendas (com
uma taxa de até 5%) e o imposto sobre propriedade comercial.
• Finalmente, também existiam impostos locais, tais como o imposto sobre propriedade pessoal, imposto sobre doações e heranças, o “imposto municipal de habitação“ (ainda outro imposto sobre vendas!) e diversas alíquotas especiais.
Foram os tributos regionais e locais que contribuíram muito para a enorme quantidade de impostos na Rússia (aproximadamente 200, dos quais perto de 80 estão atualmente em vigência) – e assim fizeram do sistema tributário russo um dos mais complexos do
mundo.23 Dessa forma, tal sistema realmente precisava de reformas.
A situação política na Rússia mudou drasticamente desde que Vladimir Putin
elegeu-se presidente em março de 2000. Já em 1999, parte de seus adeptos obteve
uma vitória decisiva nas eleições parlamentares para que ele – ao contrário de Yeltsin
– pudesse (e ainda possa, na qualidade de primeiro ministro russo) contar com um parlamento leal e cooperativo. Putin utilizou sua força política para reafirmar o poder do governo federal e reduzir a influência dos governos regionais e dos magnatas dos negócios
(as infames “oligarquias“). Tendo consolidado sua posição, ele e seus aliados começaram
a realizar reformas profundas. Uma das mais importantes e mais bem-sucedidas dessas
reformas foi a reforma tributária dos anos 2000 e 2001.24
A primeira parte dessa ampla reforma foi promulgada em agosto de 2000 e entrou
em vigor em 1º de janeiro de 2001. O mais importante: a tributação da renda individual
e os impostos de seguridade social mudaram substancialmente; além disso, também
foram afetados os impostos indiretos e o imposto sobre lucros corporativos. A reforma
do imposto sobre lucros corporativos apresentada na segunda parte da reforma foi aprovada em agosto de 2001 e entrou em vigor em 1º de janeiro de 2002.
A reforma tributária no início do século XXI foi o primeiro passo em direção à construção de um sistema tributário competitivo para a Federação Russa. Durante o processo
de reforma tributária, os seguintes passos foram tomados:
22
A fim de evitar esses tributos, parte do ganho muitas vezes é reclassificado, especialmente quanto aos juros: Os empregados obtêm um
(barato) empréstimo e imediatamente depositam essa quantia para que ganhem uma taxa de juros elevada (algumas vezes várias centenas por
cento). A diferença entre os juros que recebem e os juros que pagam é seu salário não oficial – no qual nenhuma taxa de seguridade social é paga
(este método era particularmente atrativo quando a renda dos juros não era tributada a todos). A utilização deste estratagema é facilitada pelo
fato de que as empresas russas são, em uma parte considerável, organizadas em grupos industriais-financeiros aos quais pertencem bancos e outras empresas financeiras (consulte, por exemplo, Perotti E.C., Stanislav G. Red Barons or Robber Barons? Governance and Investment in Russian
Financial-Industrial Groups // European Economic Review, 2001, Vol. 45, pp. 1601-1617).
23
Götz R. Die große Steuerreform in Russland // Aktuelle Analysen des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien, 1997,
No. 28, p. 3; Popova T., Tekoniemi M. Challenges to Reforming Russia’s Tax System // Review of Economies in Transition, 1998, No. 1, p. 14.
24
Significativamente, a revista norte-americana “The Time”, em sua coluna „The Best and Worst of 2001“ [“O Melhor e o Pior em 2001”],
da edição dupla de 31 de dezembro de 2001 e 7 de janeiro de 2002, elogia a reforma tributária russa como a „melhor reforma“ de 2001 (p. 102).
111
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
a) aumento da equidade e neutralidade do sistema tributário, abolindo vantagens
tributárias injustificáveis, tributos ineficazes (tais como impostos sobre vendas e
o imposto de usuários de rodovias) e métodos de cobrança; e introduzindo regras
claras para a determinação da base tributária e administração tributária;
b) redução da carga tributária geral para os contribuintes, distribuindo uniformemente a carga tributária, reduzindo a carga tributária do fundo de salários e reduzindo a renda individual e os impostos sobre lucros corporativos (claro, foi a carga
tributária nominal que foi reduzida; a carga tributária efetiva de alguns sonegadores que foram alvo de uma administração tributária mais eficaz pode muito bem
ter aumentado);
c) simplificação do sistema tributário, reduzindo o número de tributos e métodos de
cobrança e simplificando e racionalizando o pagamento dos tributos;
d) conquista de estabilidade e previsibilidade para o sistema tributário, abandonando a legislação tributária caótica e não sistemática da era do primeiro presidente
russo, Yeltsin.
A reforma foi projetada para racionalizar o sistema tributário através, por exemplo,
da redução do número de tributos e diminuir a carga tributária empresarial e individual.
Mudanças no regime tributário que entraram em vigor em janeiro de 2001 incluíam a
introdução de um imposto de renda individual de preço fixo de 13% ao invés das taxas
progressivas anteriores de 12-35% e a simplificação da tributação de seguridade social.
A alíquota de imposto corporativo foi reduzida de 35% para 24% no início de 2002. A taxa
básica do IVA foi reduzida de 20% para 18% no início de 2004 e o imposto sobre vendas
regional de 5% foi abolido. Além disso, a administração tributária tem continuamente
sido aperfeiçoada desde o início do novo século (por exemplo, a receita tributária em
2007 cresceu quase 30% ano a ano).25
A reforma do sistema tributário russo foi realizada levando-se em consideração a
percepção da teoria moderna de finanças públicas e os resultados das reformas tributárias neoconservadoras nos EUA e na Grã-Bretanha, bem como a implementação
satisfatória do IVA na Europa. Estimular os negócios através de considerável redução
do imposto de renda e dos impostos sobre lucros corporativos e deslocar a carga
tributária para os impostos indiretos (IVA e o imposto sobre extração de recursos naturais) foram as características específicas da reforma tributária russa do ano 2000.
É a reforma mais coerente e eficaz entre todas as transformações econômicas perseguidas pelo segundo presidente russo, Vladimir Putin, e sua administração. Como
resultado, a Rússia possui agora um sistema tributário bem moderno e competitivo,
que contribui fortemente para tornar a Rússia atrativa para empresas ou pessoas nacionais e estrangeiras.
Caracterizando o sistema tributário russo pós-reforma de acordo com seu nível
de carga tributária (consulte Figura 2), antes de tudo podemos perceber que a carga
tributária geral na Rússia é de aproximadamente 36,5% do PIB (Figura 2, gráfico superior), enquanto a carga tributária para os setores que não os de petróleo e gás é menor que a da maioria dos países de todo o mundo (aproximadamente 29,5% do PIB,
25
112
http://www.nalog.ru/html/docs/pril_2007.xls.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
gráfico inferior na Figura 2). Assim, como podemos assumir, os tributos russos são
mais suficientes para empresas de petróleo e gás do que para outras empresas, bem
como para os cidadãos. A segunda observação é que os impostos diretos desempenham uma função dominadora na moderna economia russa (ao menos 80% das receitas tributárias do Orçamento Consolidado e 70% do Orçamento Federal em 2008)26.
Figura 2. Carga tributária para setores que não os de petróleo e gás (linha de baixo)
e carga tributária geral (linha de cima) na Rússia, percentual do PIB
Fonte: Federal Service of State Statistics (Rosstat)
No contexto internacional, a Rússia tem aproximadamente 70 tratados aplicados sobre bitributação com quase todos os países do mundo. Eles tornam suficientemente fácil
repatriar os lucros (especialmente dividendos, juros e royalties) da Rússia para outros
países, bem como investir na economia russa através de países com baixos impostos e
bancos e empresas holding internacionais, financeiras, de licenciamento e serviços.
b) Receita e Impostos sobre o Patrimônio ± impostos diretos
Os mais importantes impostos diretos na Federação Russa são o imposto sobre lucros
Corporativos (29,7% da cobrança de impostos do Orçamento Consolidado e 18,7% da
cobrança de impostos do Orçamento Federal em 2008), o imposto sobre extração de
recursos naturais (relativamente, 20,6 e 40,1%) e o imposto de renda individual (19,7%
das receitas tributárias para o orçamento consolidado em 2008).
O imposto sobre lucros corporativos (Capítulo 25 do CT) é aplicado tanto para as empresas russas quanto para pessoas jurídicas estrangeiras que realizam negócios na Federação Russa através de estabelecimentos permanentes. O CT não contém um termo
especial para “domicílio fiscal” aplicado a empresas, apesar de que, de acordo com as
disposições russas, as pessoas jurídicas são aquelas constituídas sob a Legislação Russa.
Empresas russas estão sujeitas à tributação na Rússia de acordo com sua renda mundial.
26
http://nalog.ru/html/docs/pril_0708.xls
113
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Ao contrário, pessoas jurídicas estrangeiras são aquelas constituídas sob a legislação
de países estrangeiros, empresas internacionais, bem como suas filiais ou escritórios de
representação na Rússia. Empresas estrangeiras que operam na Rússia estão sujeitas à
tributação no território russo, dependendo das atividades realizadas na Rússia. De modo
geral elas pagam todos os principais tributos como os contribuintes russos que operam
através de estabelecimento permanente (EP) na Rússia (ou seja, imposto sobre lucros
corporativos, IVA, imposto social unificado, etc.). Aquelas pessoas jurídicas estrangeiras
que não criarem um EP (ou seja, não realizarem atividades comerciais regularmente
em território russo) apenas estão sujeitas ao imposto retido na fonte sobre seus lucros
russos. A definição de “estabelecimento permanente” para empresas estrangeiras é semelhante à definição do mesmo termo no modelo de tratado tributário OCDE.
Para pessoas jurídicas russas e pessoas jurídicas estrangeiras que operam na Rússia
através de um EP, a taxa básica do imposto sobre lucros corporativos consiste de uma
taxa de 2% pagável ao Orçamento Federal e taxas que variam de 13,5 a 18%, pagáveis aos
Orçamentos Regionais. Como resultado, a taxa básica do imposto sobre lucros corporativos
varia de 15,5% a 20%, dependendo da taxa definida pelo governo regional. Na maioria dos
casos a taxa do imposto sobre lucros corporativos é de 20%. Pessoas jurídicas estrangeiras
que não podem criar um EP na Rússia e obter lucros de fontes russas geralmente pagam
imposto retido na fonte em uma taxa de 20% sobre todos os lucros russos, exceto aqueles
obtidos do arrendamento de veículos de transporte com relação ao transporte internacional e dividendos recebidos de pessoas jurídicas russas – esses lucros são tributáveis a uma
taxa de 10% e 15%, correspondentemente. O tributo sobre os lucros russos, obtidos pelas
pessoas jurídicas estrangeiras que não operam na Rússia através de um EP, deve ser retido
pelos agentes fiscais no momento de cada pagamento feito à pessoa jurídica estrangeira.
No entanto, conforme estipulado no CT, os agentes fiscais deveriam ser apenas pessoas
jurídicas russas ou pessoas jurídicas estrangeiras que operam na Rússia através de um EP
a partir dos quais os lucros foram recebidos. O mecanismo legal da tributação de lucros no
caso de vendas à pessoa jurídica estrangeira ou a uma pessoa física russa não está previsto
no CT, portanto podemos concluir que, apesar de o imposto sobre lucros corporativos estar declarado no CT e dever ser aplicado em todos os casos definidos no CT e nos tratados
de bitributação russos, algumas vezes podem não ser realizados na prática.
O imposto sobre extração de recursos naturais (Iern) foi introduzido na Rússia em 2002
(CT, Capítulo 26). É cobrado sobre o valor ou volume de minerais comerciais extraídos (a
maioria petróleo e gás) em conformidade com várias taxas. O Iern com relação ao petróleo
bruto é determinado conforme a quantidade de petróleo bruto extraído multiplicada pela
alíquota de imposto que considera o multiplicador refletindo flutuações nos preços mundiais
para tt. Nos quadros do gerenciamento tributário anticrise do governo federal, algumas medidas para aumentar as taxas de Iern (especialmente para gás) são discutidas.27
O Imposto de Renda Individual (CT, Capítulo 23) na Federação Russa depende de uma
situação residente da pessoa física. Os domicílios fiscais russos são aquelas pessoas que
estiveram no país por 183 dias ou mais durante qualquer período de doze meses consecutivos. Suas rendas estão sujeitas ao tributo na Rússia em todo o mundo. A alíquota
27
114
Em particular, o Governo Russo assumiu aumentar a Iern para gás a partir de 2010, mas decidiu não introduzir essas medidas em 2010
conforme anteriormente planejado (consulte http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2009/07/30/207530).
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
básica de imposto para residentes russos é de 13% (taxa fixa). Algumas rendas de pessoas que são residentes russos são impostas por outra alíquota de impostos, tais como
9% (renda de dividendos) e 35% (rendimentos de jogos, prêmios de loteria, alguns rendimentos de juros). Para pessoas físicas residentes na Federação Russa, a alíquota de
imposto sobre rendas de fontes russas é de 30%. É necessário enfatizar que a taxa básica
do imposto de renda individual russo é uma das mais baixas em todo o mundo e favorece as pessoas ricas legalizarem suas rendas.
Assim o CT fornece aos contribuintes uma isenção do imposto de renda individual sobre
diversos tipos de renda, entre os quais a licença de manutenção do estado, pensões, todos os
tipos de compensações declaradas pelas autoridades estatais em níveis federais, regionais e locais, concessões, pensões alimentícias e outros tipos de pagamentos sociais. Além disso, a Rússia concede a seus domicílios fiscais individuais vários tipos de compensação. Particularmente,
existem as chamadas compensações sociais, proprietárias e profissionais para pessoas físicas.
Compensação social significa uma dedução concedida ao contribuinte sobre o valor que ele gastar com seu tratamento médico, educação ou transferências para fins
de caridade justificados pelos respectivos documentos principais. Essa compensação é
concedida no valor de despesas factuais, porém não excedendo o determinado limite
declarado no CT (por exemplo, não mais que RUB 50 mil gastos com educação).
Compensação proprietária é fornecida no caso de vendas de casas, apartamentos, salas, casas de veraneio ou terrenos no valor da renda recebida, porém não excedendo
RUB 1 milhão para a propriedade mencionada detida pelo contribuinte por menos de
três anos (RUB 125 mil – para outros objetos proprietários não mencionados acima), e no
valor total da renda obtida com a realização da propriedade detida por mais de três anos.
A compensação proprietária também é concedida para uma nova construção ou compra
de uma nova casa, apartamento, quarto ou outras dependências no território russo no
valor de despesas factuais gastas na construção ou compra, porém não excedendo RUB 2
milhões, excluindo os gastos em reembolsos de empréstimos com fins especiais.
Compensações profissionais são fornecidas para diversas categorias de contribuintes,
tais como empresários individuais, tabeliães, advogados, etc., e representam os gastos
factuais comprovados pelos documentos principais que são permitidos ser levados em
consideração para cálculo da base tributária.
Deve-se observar que, no início de julho de 2009, dentro da estrutura das reformas
tributárias atualmente conduzidas (medidas anticrise), o Parlamento Russo aprovou o
projeto de lei que melhora substancialmente a posição dos contribuintes. De modo particular, sugeriu-se no projeto de lei conceder também uma compensação de propriedade no caso da compra de um terreno para uma nova construção de apartamentos individuais; sugere-se estender a lista de receitas não sujeitas a imposto de renda individual e,
por exemplo, não cobrar impostos sobre as vendas de carros por pessoas físicas que os
detenham por menos que três anos antes da venda. Além do mais, planeja-se aumentar
a compensação de propriedade no caso de vendas de bens móveis de RUB 125 mil para
RUB 250mil.
Outro importante tributo direto na Rússia é o imposto de propriedade (quase 10%
das receitas tributárias do orçamento consolidado entre janeiro e abril de 2009). Este
115
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
imposto assume o imposto sobre propriedade corporativa e o imposto de propriedade
individual.
O imposto sobre propriedade corporativa foi introduzido pelo art. 30 do CT como
um imposto regional, ou seja, é regulamentado pela legislação da região relevante. A
base fiscal inclui ativos fixos móveis e/ou imóveis detidos por pessoas jurídicas russas
e empresas estrangeiras que operam na Rússia através de um EP e é calculado com
base no valor contábil depreciado daqueles ativos. A taxa máxima do imposto é de 2,2%.
Pessoas jurídicas estrangeiras que devam propriedades imóveis no território russo ou
as possuam sob um acordo de consignatário também estão sujeitas ao imposto sobre
propriedade corporativa na Rússia, que é calculado com base no valor do inventário da
propriedade imóvel em conformidade com os dados regularmente fornecidos pelas autoridades técnicas de inventário.
A tributação da propriedade de pessoas físicas é determinada pela então chamada
Lei Federal nº 2003-1, de 9 de dezembro de 1991, de acordo com a qual as pessoas
físicas na Rússia atualmente devem pagar imposto sobre propriedades individuais por
suas casas, apartamentos individuais, residências de veraneio, estacionamentos e outros edifícios, salas ou construções detidas por eles. A alíquota de impostos da propriedade individual é estabelecida pelas autoridades estatais locais, dependendo do valor
total do inventário dentro dos limites declarados pela chamada Lei Federal (ou seja,
alíquota de imposto de até 0,1% sobre o valor da propriedade não excedendo RUB 300
mil; alíquota de imposto de 0,1% a 0,3% sobre o valor da propriedade, de RUB 300.000
a RUB 500 mil; e alíquota de imposto de 0,3% a 2% sobre o valor da propriedade que
exceda RUB 500.000). O imposto de propriedade individual é calculado pelas autoridades tributárias em conformidade com o valor do inventário da propriedade anualmente
fornecido pelas autoridades do estado do inventário. O imposto é acumulado ao orçamento local do local da propriedade.
De acordo com as propostas de orçamento do presidente russo, foi sugerido substituir o imposto de propriedade individual e o imposto territorial pelo imposto de propriedade real unificado para pessoas físicas. Essa iniciativa está agora em processo de implementação, tal como resulta das orientações principais da política tributária na Federação
Russa para 2009-2011, aprovadas pelo governo russo em 25 de maio de 2009.
c) Questões gerais de tributação direta
O nível relativamente baixo do princípio de imposto de renda (imposto sobre lucros
corporativos e imposto de renda individual) fez da Rússia uma das mais favoráveis jurisdições fiscais na Europa para se produzir e viver. Na verdade, a Federação Russa tem
posições muito fortes na concorrência tributária internacional. Ainda assim o governo
federal russo algumas vezes utiliza instrumentos fiscais (incluindo lucros corporativos e
impostos de renda individuais) não somente para regulação indireta da economia, mas
para repressões contra os oponentes políticos. Casos como o da empresa Yukos e seus
CEOs M. Khodorkovskiy e P. Lebedev e o da empresa Arbat Prestige (V. Nekrasov e S. Mogilevich) mostraram que as autoridades tributárias poderiam denunciar negócios bem-sucedidos em fraudes fiscais, iniciar e vencer julgamentos baseados principalmente nas
116
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
preferências políticas não econômicas. É um sinal preocupante tanto para investidores
nacionais e estrangeiros quanto para potenciais refugiados fiscais que utilizam a Rússia
como um destino fiscal favorável.
Na maioria dos casos, as autoridades tributárias russas costumam acusar negócios
de receber “benefícios fiscais excessivos”, ou seja, nenhuma atividade comercial factual,
nenhum senso econômico ou objetivo econômico razoável de relações comerciais, etc.
Mais do que isso, eles normalmente discutem o valor do preço das transações concluídas
referindo-se à sua invalidez em comparação com o preço de mercado. Com base nesses
argumentos, eles cobram impostos, multas e juros de mora sobre as auditorias fiscais realizadas e os debitam diretamente das contas bancárias dos contribuintes. Devido ao fato
de as autoridades tributárias na Rússia terem um direito implícito de cobrar impostos das
contas bancárias dos contribuintes societários sem qualquer permissão adicional, a forma
mais eficaz de mudar essas cobranças e devolver o dinheiro é apelar ao tribunal.
Exceto naqueles casos em que o tribunal é politicamente tendencioso, como foi
dito acima, a prática do tribunal é mais positivamente predisposta aos contribuintes na
Rússia e a maioria dos tribunais resolve os casos a favor deles. No entanto, não poderíamos deixar de mencionar que as disputas jurídicas são muito longas e levam, em média,
um ou dois anos. Além disso, a legislação tributária é complicada na Rússia e oficialmente não temos uma norma jurisprudencial, portanto o tribunal não tem oportunidades
legais de resolver casos em face das disposições jurídicas atuais (apesar do fato de que
elas contradizem os princípios gerais da lei) e os contribuintes perdem os casos pelo fato,
não pela substância.
d) Tributação de consumo e outras tributações indiretas
Os principais impostos indiretos na Federação Russa são o IVA e os impostos especiais
de consumo, cuja participação conjunta em 2008 foi de 16% no Orçamento Consolidado
e quase 30% no Orçamento Federal.
O IVA foi originalmente introduzido na Rússia em 1992 com base na experiência da
União Europeia. Atualmente, a imposição do IVA é regulamentada pelo art. 21 do CT (a
cláusula abre o Capítulo II do CT, que resume a importância do tributo). O IVA é aplicado
sobre as vendas de mercadorias, trabalhos e serviços na Federação Russa, bem como o
imposto sobre mercadorias importadas na Rússia. Existem duas principais alíquotas de
impostos do IVA: 1) uma taxa básica de 18% sobre a venda da maioria dos produtos; e
2) uma taxa menor de 10% para tipos limitados de produtos, tais como equipamentos
farmacêuticos, médicos e determinados alimentos e periódicos. A exportação de mercadorias é livre de impostos (taxa de 0%); no entanto, o direito de isentar exportação
de mercadorias deve ser justificado enviando um conjunto de documentos principais às
autoridades tributárias russas.
Quanto às receitas orçamentárias tributárias do IVA, elas foram muito importantes
devido ao papel fiscal positivo do IVA nos primeiros anos após sua introdução (este fato
fez do IVA o tributo nº 1 na Rússia no final do século XX). Atualmente o IVA continua exercendo sua função principal no sistema tributário russo, mas cedeu espaço ao imposto
sobre lucros societários, Iern e imposto de renda individual. A participação do IVA no PIB
117
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
manteve-se estável, totalizando 6-7% entre os anos de 1992-2007 (consulte Figura 3).
Figura 3. Participação do IVA como percentual do PIB da Rússia, 1992-2007
Fonte: Ministério da Fazenda (www.minfin.ru)
Impostos especiais de consumo. O pedido de implementação dos impostos especiais
de consumo é regulamentado pelo art. 22 do CT. Os principais grupos de commodities
a serem pressionados pelos impostos especiais de consumo incluem o setor de álcool
(bebidas alcoólicas e produtos contendo álcool, como a cerveja), tabaco, motos e veículos elétricos, bem como gasolina e diesel. Devido à crise econômica, o governo russo
aumentou os impostos especiais básicos de consumo para álcool e tabaco desde 2010
para 30% e 44%, respectivamente.28
e) Questões gerais de tributação indireta
As disputas judiciárias sobre o IVA constituem uma das principais partes das disputas tributárias atualmente sendo resolvidas em tribunal. O principal problema é que
as autoridades tributárias russas argumentam o direito do contribuinte em receber o
reembolso do IVA ou o reembolso do orçamento estatal. A maioria dos grandes contribuintes com grandes faturamentos mensais sofre com demandas frequentes e sem
motivo das autoridades tributárias. Primeiro, a situação existente é determinada pelo
período de recessão econômica, devido à política das autoridades estatais ser destinada à coleta de dinheiro por todos os custos e que obviamente estão negativamente
inclinados a reembolsar o dinheiro do orçamento, apesar de na maioria dos casos essa
28
118
http://news.mail.ru/economics/2780646/
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ser a sua obrigação. Portanto, os contribuintes frequentemente participam com prazos
perdidos para o reembolso do IVA e outros obstáculos artificiais criados pelas autoridades tributárias.
Segundo, atualmente muitas empresas utilizam esquemas fiscais envolvendo empresas de fachada na cadeia de negócios para minimizar os pagamentos do IVA no orçamento. As autoridades tributárias analisam os esquemas revelados e, em troca, desenvolvem
um determinado critério que utilizam para acusar contribuintes em atividades comerciais desonestas. Assim, aquelas empresas cujos processos comerciais são estruturados
semelhantes a esses critérios automaticamente caem na zona de alto risco e são mais
escrupulosamente auditadas pelas autoridades tributárias.
Finalmente, na prática existem muitos problemas relatados às autoridades aduaneiros do IVA. Por exemplo, de acordo com a legislação alfandegária russa, uma pessoa jurídica estrangeira que não opera na Rússia através de um EP não pode ser importadora em
transações entre essa pessoa jurídica estrangeira e uma empresa russa, portanto essa
empresa estrangeira não terá um reembolso de IVA de importação. Além disso, existem
muitas disputas judiciais entre os contribuintes e as autoridades tributárias com relação
ao IVA de exportação sujeito à taxa 0%. A maioria dessas disputas dedica-se a provar se
os trabalhos ou serviços realizados estão sujeitos à alíquota 0% de imposto devido à sua
relação direta com as mercadorias exportadas ou se estão sujeitas ao IVA básico de 18%
como se simplesmente realizadas em território russo.
f ) Outras tributações (contribuições, emolumentos, etc.)
Entre os outros impostos que desempenham um papel importante no moderno sistema tributário russo estão o imposto social unificado – ISU (12,4% de cobranças de
impostos federais em 2008) e as alíquotas estatais.
O ISU (análogo ao imposto de seguridade social, cuja taxa básica é um fundo de
salários, incluindo salários e outras remunerações pagas às pessoas físicas de acordo
com contratos civis e trabalhistas), introduzido pela reforma tributária do ano 2000,
agora está sob radical revisão. Planeja-se abolir o ISU desde 1º de janeiro de 2010, tal
como foi recentemente introduzido e adotado pelo Parlamento Russo (em 18 de julho
de 2009 o projeto de lei aprovado foi enviado para sanção do presidente russo). Caso o
novo projeto de lei seja finalmente aprovado pelo presidente, a Rússia voltará à prática
dos anos 1990, quando impostos de seguridade em separado, pagos à pensão nacional,
seguridade social e fundos médicos, existiam. Independentemente das tentativas do
Ministério Russo de Desenvolvimento Econômico de adiar a reforma até o fim da crise
econômica, no projeto de lei planeja-se aumentar a quantidade total de contribuições
para os vários fundos, de 26% a 34%.
Os direitos estatais (state duties) não desempenham um papel fiscal tão importante
para as autoridades federais, regionais e locais como outros impostos já mencionados. acima. Totalizaram apenas 0,3% de todas as rendas do orçamento consolidado em 2008.29 No
entanto, como uma reação de redução das cobranças de impostos em 2009 devido aos mo29
http://gks.ru/bgd/regl/b09_06/IssWWW.exe/Stg/1/13-01.htm
119
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tivos da crise, o Ministério da Fazenda supõe superavaliar o nível atual de alíquotas estatais
(não havia mudanças nesta esfera desde 2000) e aumentar todas as alíquotas dos direitos
estaduais. Espera-se que aquelas medidas forneçam ao menos um suplemento de RUB 50
bilhões ao sistema orçamentário e dupliquem o total de cobrança dos direitos estaduais
pelo governo federal.30
g) Tarifas e direitos comerciais internacionais
Questões associadas com a implementação de tarifas e direitos comerciais internacionais estão sob a competência do SAF e são regulamentadas pelo CA, respectivamente legislação federal e deliberações do governo russo nessa esfera. Os recibos
de direitos alfandegários totalizaram 38,7% de todas as receitas do orçamento federal
russo em 2008.31 Assim, questões de mudanças ao regime alfandegário atual e acesso
à OMC são muito importantes para a Federação Russa, especialmente nas condições
de crise econômica, quando o volume de comércio internacional, portanto as receitas
dos direitos alfandegários e outros impostos para operações comerciais internacionais,
está diminuindo.
h) Tributação e comércio eletrônico
Essencialmente, questões de tributação de comércio eletrônico não se desenvolveram perfeitamente na moderna economia russa. Ainda assim a Rússia, que possui um
status de observador no Comitê da OCDE para Assuntos Fiscais, poderia utilizar as recomendações apropriadas da OCDE relativas aos tratamentos dos arts. 7 e 12 de tratados
de bitributação (em casos com dificuldades de identificar as receitas de comércio eletrônico como lucros ou royalties). A propósito, a Federação Russa seguiu a experiência
da UE para impor a cobrança do IVA sobre as transações de comércio eletrônico e aplica
agora o IVA a vendas virtuais de diferentes commodities e serviços, tais como bilhetes
ferroviários e aéreos, livros e outros itens.
30
31
120
http://vedomosti.ru/newspaper/print.shtml?2009/06/18/200750
http://gks.ru/bgd/regl/b09_06/IssWWW.exe/Stg/1/13-02.htm
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4. Desenvolvimento Econômico
a) Histórico
Os dados estatísticos de 2008 indicam que a Federação Russa estava presente na lista
das 10 principais economias do mundo, de acordo com a avaliação total do PIB (tanto a
taxa de câmbio do mercado quanto a estimativa de PPA). A Tabela 2 também mostra as
fortes posições de crescimento anual do PIB russo em 2008 (+5,6%), bem como a liderança entre os países BRIC nos termos dos valores GDI per capita.
Tabela 2. Rússia em comparação com as 12 maiores economias mundiais
Classificação
Total PIB
País
(2008)
1
EUA
2
População*
PIB Total
(milhões de
(bilhões de
pessoas, 2008)
US$, 2008)
PIB de PPA
GNI per capita*
Crescimento do
em US$*
(US$, 2008)
PIB (%, 2008)
(bilhões de
Método
US$, 2008)
Atlas
PPS
304,1 (3)
14.204,3
1,1
14.204,1 (1) 47.580 (14) 46.970 (11)
Japão
127,7 (10)
4.909,3
-0,7
4.354,6 (3) 38.210 (30) 35.220 (32)
3
China
1,325,6 (1)
3.860,0
9,0
7.903,2 (2) 2.770 (130) 6.020 (122)
4
Alemanha
82,1 (14)
2.668,1
1,3
2.925,7 (5) 42.440 (22) 35.940 (29)
5
França
62,0 (21)
2.853,1
0,3
2.112,4 (8) 42.250 (23) 35.660 (34)
6
Reino Unido
61,4 (22)
2.645,6
0,7
2.176,3 (7) 45.390 (18) 36.130 (28)
7
Itália
59,9 (23)
2.293,0
-1,0
1.841,0 (10) 35.240 (32) 30.250 (39)
8
Brasil
192,0 (5)
1.612,5
5,1
1.976,6 (9) 7.350 (82)
10.070 (95)
9
Rússia
141,8 (9)
1.607,8
5,6
2.288,4 (6) 9.620 (75)
15.630 (71)
10
Espanha
45,6 (28)
1.604,2
1,2
1.456,1 (12) 31.960 (37) 31.130 (37)
11
Canadá
33,3 (36)
1.400,1
0,4
1.214,0 (14) 41.730 (25) 36.220 (27)
12
Índia
1.140,0 (2)
1.217,5
7,3
3.388,5 (4) 1.070 (163) 2.960 (155)
* Entre parênteses – classificação no mundo
Fontes: Banco Mundial, FMI
Os indicadores econômicos gerais para a Federação Russa entre 2001 e 2009 (consulte Tabela 3) determinam o nível relativamente alto da dinâmica econômica do país no
início do século XXI. Assim, o PIB determinado em moeda nacional cresceu quase cinco
vezes entre 2001 e 2008, e também são observados nesse período aumento suficiente
de investimentos, atividades de exportação e importação e reservas estrangeiras. Mais
do que isso, a Rússia diminuiu acentuadamente sua dívida externa e acumulou enormes ativos no Fundo de Estabilização (dividido mais tarde pelo Fundo de Reserva e pelo
Fundo Nacional de Bem-Estar). Claro, o país mantinha alguns problemas como o alto
nível da inflação (perto da taxa anual de 13% na média para o período de 2001 - 2008),
mas a estabilidade da moeda nacional, o aumento suficiente dos salários até 2008 (5,5
vezes em termos de média salarial) e a estabilização no mercado de trabalho definitivamente estavam entre os resultados mais visíveis da economia russa nesse período
histórico.
121
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 3. Principaís indicadores econômicos para a Federação Russa, 2001-2009
Indicadores Macroeconômicos
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
A partir
de
% de mudança do PIB
5,1
4,7
7,3
7,2
6,4
7,7
8,1
5,6
-9,8
1ºT/09
PIB, RUB bilhões
8944
10831
13243
17048
21625
26904
33111
41668
8482,8
1ºT /09
% de mudança da
produção industrial1
2,9
3,1
8,9
7,3
4,0
3,9
6,3
2,1
-15,4
1-5/09
% de mudança em
investimentos fixos
10,0
2,8
12,5
13,7
10,9
16,7
21,1
9,1
-17,7
1-5/09
Exportação, $ bilhões
101,9
107,3
135,9
183,2
243,6
304,5
355,2
471,8
101,4
1-5/09
Importação, $ bilhões
53,8
61,0
76,1
97,4
125,3
163,9
223,1
292,0
66,8
1-5/09
Conta corrente, $ bilhões
33,9
29,1
35,4
59,5
84,4
94,3
76,2
102,3
17,2
H1/09
% de desemprego (fim do
período)
8,7
9,0
8,7
7,6
7,7
6,9
6,1
7,7
8,5
5/09
2
Indicadores fiscais para o governo federal
(% do PIB, a menos que de outro modo indicado; valores de fim de ano para a dívida)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
A partir
de
Receitas3
17,8
20,3
19,5
20,1
23,7
23,4
23,6
22,3
18,622
1-5/09
Gastos3
14,8
19,0
17,8
15,8
16,3
16,0
18,1
18,2
22,22
1-5/09
Saldo
3,0
1,4
1,7
4,4
7,5
7,4
5,4
4,1
-3,6
1-5/09
Dívida Externa
33,3
27,7
22,4
16,1
9,2
4,4
2,7
1,8
2,3
Dívida Externa, $ bilhões
102,0
95,7
96,9
95,5
69,9
43,2
35,8
28,2
26,4
H1/09
18,9
43,0
89,1
156,8
225,1
184,5
6/09
2007
2008
2009
Fundo de Estabilização, $
bilhões4
2
1ºT/09
2
Indicadores Monetários
2001
2002
2003
2004
2005
2006
A partir
de
% Inflação (CPI),
12 meses5
18,6
15,1
12,0
11,7
10,9
9,0
11,9
13,3
11,9
6/09
M2, % de crescimento de
12 meses5
39,7
32,4
50,5
35,8
36,8
48,8
47,5
1,7
-6,3
5/09
Média salarial, $6
111
142
180
237
301
408
550
608
569
5/09
% de depósito de taxa de
juros5
4,9
5,0
4,5
3,8
4,0
4,0
5,2
7,0
8,9
4/09
% de taxa de juros de
empréstimo5
17,9
15,7
13,0
11,4
10,7
10,5
10,8
15,5
16,0
4/09
Reservas de divisas, $
bilhões
(incl. Ouro)
36,6
47,8
76,9
124,5
168,4
303,0
476,4
427,1
412,6
6/09
Continua
122
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 3. Continuação
Taxa de câmbio RUB/US$5
Taxa de câmbio RUB/EUR
5
30,14
31,78
29,45
27,75
28,78
26,33
24,55
29,38
31,29
6/09
26,49
33,11
36,82
37,81
33,94
34,70
35,93
41,44
43,82
6/09
Observações:
1
Nova metodologia a partir de 1º/1/2005, valores para 2001-2004 revisados, não comparáveis com o ano anterior.
2
Valor preliminar.
3
Desde 2002, parte do imposto social unificado é incluída no orçamento federal.
4
Em 2008, o Fundo de Estabilização foi dividido no Fundo de Reserva e no Fundo Nacional do Bem-Estar.
5
Fim do período.
6
Média do Período.
Fontes: Serviço Federal de Estatísticas Estatais (Rosstat), Banco Central, Ministério da Fazenda, FMI, Bofit.
Quais foram as principais causas do bom desempenho econômico da Federação Russa no período pré-crise de 2000? Tentamos entender a situação.
O recente longo período de crescimento econômico na Federação Russa começou logo
após a crise financeira de agosto de 1998.32 Como resultado da política qualificada anticrise
de 1998, a economia russa foi liberalizada com a extensão de liberdade dos empresários
e com ênfase em métodos indiretos de governo que envolvem atividades comerciais (incluindo o papel mais neutro de tributação para negócios). O rublo fraco ajudou os produtores russos em sua competitividade, tanto no mercado nacional quanto no internacional.
Devido à fraca política tributária dos anos 1990 (ou seja, a incapacidade de autoridades fiscais cobrarem impostos devido ao alto nível de evasões fiscais de pessoas físicas e organizações, a maioria das vezes causadas pelo baixo nível de lucro da maioria dos contribuintes
russos) denominada pelo FMI como uma das principais causas da crise, o governo russo
decidiu iniciar as radicais reformas tributárias, começando de 1999. O novo Código Tributário da Federação Russa introduziu uma estrutura tributária muito moderna e métodos
favoráveis de cálculo da base tributária, bem como uma moderada alíquota de impostos. A
reforma radical na tributação russa teve de ser uma das partes mais importantes da transformação econômica nacional entre os séculos XX e XXI. A reforma utilizou as melhores
teorias e práticas tributárias do mundo e teve de fornecer nível suficiente de crescimento
econômico no início do século XX. Definitivamente, uma das principais razões da reforma
tributária russa dos anos 2000 foi utilizar a função estimulada da tributação na economia
nacional baseada na teoria do lado da oferta. Uma das explicações dessa política tributária
benfeita também foi uma orientação benfeita pela divisão fiscal do governo russo, sob a
supervisão do liberal Ministro da Fazenda Alexei Kudrin e do seguidor da teoria de oferta
lateral, Ministro Suplente da Fazenda Sergey Shatalov. Suas autoridades em questões tributárias eram absolutas e ainda permanecem intactas.
Não obstante, a razão de um desenvolvimento econômico estável da Federação
Russa nos anos 2000, que foi ainda mais importante que a liberalização e boa administração tributária, foi a situação favorável nos mercados mundiais de matérias-primas. Uma vez que as principais commodities de exportação na Rússia são minerais
(principalmente petróleo e gás) e metais,33 o aumento suficiente do preço que durou
Eventos de agosto de 1998 consistiram na inadimplência da dívida estadual e na suficiente desvalorização da moeda nacional (duas vezes
entre agosto e setembro de 1998, aproximadamente quatro vezes entre agosto de 1998 e agosto de 1999).
33
De acordo com os dados do Serviço Federal de Estatísticas Estatais, commodities de combustível e energia (incluindo participação de 32%
em petróleo e 14% em gás natural) elevaram em dois terços a exportação total de mercadorias da Rússia entre janeiro – maio de 2009,
bem como a participação de metais, no mesmo período, em 12,4% (consulte: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d02/132.htm).
32
123
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
até o verão de 2008 foi o fator decisivo nº 1 para a economia nacional. Com efeito,
a taxa de crescimento sem precedentes da economia russa em 2006 (+7,7% do PIB),
2007 (+8,1% do PIB) e na primeira metade de 2008 pode ser explicada pelo mesmo
aumento sem precedentes dos preços do petróleo (veja gráfico na Figura 4 ilustrando
o preço do barril de Urais em 2005-2009). Logo que os preços do petróleo caíam radicalmente a partir de seu nível máximo em julho de 2009, a taxa de crescimento da
economia russa tornava-se negativa.
Figura 4. Preço do petróleo Ural, dólares por barril
Fonte: Centro de Análises Econômicas e Previsões de Curto Prazo (http://www.forecast.ru/mainframe.asp)
b) Questões importantes
Enquanto os últimos anos (ao menos o período de 1999-2008) foram, de modo geral,
muito favoráveis ao desenvolvimento da economia russa,34 logo a dependência do país
na vulnerabilidade dos preços de petróleo e gás tornou-se evidente. O efeito inesperado do período durou até o verão de 2008, quando os preços do petróleo atingiram seu
pico histórico. Todavia, sem o fator surpresa, as taxas anuais de crescimento do PIB na
Rússia eram constantemente negativas desde 2004, quando o efeito “doença da Holanda” e as deteriorações da qualidade das regulamentações governamentais tornaram-se
mais evidentes. A Figura 5 mostra as perdas avaliadas na taxa potencial de crescimento
do PIB devido à precária qualidade de políticas e instituições na Federação Russa (isto
reflete os cálculos do Instituto de Análises Econômicas, cujo diretor Andrei Illarionov é
um dos oponentes mais críticos das autoridades russas).35 Nessas circunstâncias, a polí-
34
35
124
Os índices de crescimento do PIB tiveram uma média de 7% ao ano desde a crise financeira de 1998.
Enquanto A.Illarionov, que era o consultor do Sr. Putin em assuntos econômicos, está constante e severamente criticando a política
econômica do Presidente da Rússia e seu governo, não faz observações críticas com relação à moderna política tributária russa que é,
de acordo com Illarionov, uma das poucas realizações positivas de Putin durante toda sua permanência na Presidente entre 2000 – 2008.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tica tributária russa era cada vez mais deslocada dos objetivos iniciais orientados para o
crescimento de uma política fiscal orientada apenas com base nas taxas de extradição,
transações diferentes e exportação de recursos naturais. A crise econômica atual que se
abateu sobre a Rússia no outono de 2008 teve de rever a prévia abordagem governamental ao crescimento econômico baseada nos inesperados fatores de petróleo e gás
e causou graves problemas nas finanças públicas. De fato, após o período favorável de
crescimento econômico de 1999-2008, com enorme saldo positivo fiscal do Estado (que
alcançou mais de 7% do PIB em 2005-2006 e aproximadamente 4,1% em 2008 para o
Orçamento Federal), a situação atual de 2009 e as previsões para 2010 com suficientes
saldos fiscais negativos é vista como um forte contraste destes anos propícios do início
do século XXI.
Figura 5. Crescimento real do PIB na Rússia ajustado pelos lucros inesperados
recebidos (crescimento real do PIB menos lucros inesperados, percentual do PIB)
Fonte: Instituto de Análises Econômicas (www.iea.ru)
c) Crescimento econômico
O período entrecrise de 1999-2008 é caracterizado pelo nível relativamente alto do crescimento econômico na Federação Russa, que começou em 6,4% do PIB em 1999 e terminou
com 5,6% do PIB em 2008. Nos anos de pico, o PIB russo cresceu até mais que 8% ao ano
(aproximadamente 10,0% em 2000 – o primeiro ano da realização da reforma tributária
russa; aproximadamente 7,7% em 2006; e aproximadamente 8,1% em 2006). Os principais
motivos desse crescimento mudaram ano a ano: no início do ano 2000, era o efeito positivo
da desvalorização da moeda nacional e os diferentes estímulos, incluindo o novo sistema
tributário criado pelo governo russo para negócios, considerando que em meados de 2000
ele finalmente tornou-se o efeito inesperado do aumento de preços para as principais com-
125
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
modities russas de exportação, tais como minerais e metais. Definitivamente apenas nesse
período a economia russa foi infectada pela “doença da Holanda” e o governo russo foi
incapaz de desenvolver um modelo de crescimento inovador. Todavia, nos anos de situação
favorável nos mercados internacionais de matérias-primas, o governo russo utilizou instrumentos fiscais, como obrigações de exportação e o imposto sobre extração de recursos
naturais, para criar uma “almofada de segurança” na forma de reservas oficiais em moeda
estrangeira (aproximadamente RUB 600 bilhões em agosto de 2008 e ainda mais que RUB
400 bilhões em julho de 2009), bem como ativos do Fundo de Reserva e do Fundo Nacional
de Riqueza (aproximadamente RUB 190 bilhões no total em julho de 2009).
A Figura 6 apresenta os dados estatísticos do crescimento anual do PIB russo no
período de 1999 - 2008, com alguma estimativa para 2009. Infelizmente, a crise econômica global deteriorou as perspectivas de crescimento para a Rússia em 2009 para
menos que 6,5% do PIB, de acordo com dados do FMI, e até para menos (-8,5% do PIB)
de acordo com avaliações do Ministério de Desenvolvimento Econômico (MDE) russo.
Figura 6. Crescimento anul do PIB (em percentagem), 1999 - 2009
Fonte: Serviço Federal de Estatísticas Estatais (Rosstat)
Todavia, as perspectivas negativas para a Rússia em 2009 e as muito modestas previsões de melhoria para 2010 (fraco crescimento do PIB com taxa de 0,1-1,0%) estão
tornando a política tributária russa para 2009-2012 fortemente dependente desses problemas. Naquele momento o governo russo teve como objetivo resolver a questão do
saldo negativo do orçamento (de acordo com avaliações recentes, o déficit esperado
do Orçamento Federal atingirá 6,5% do PIB em 2009, 4% em 2010 e 3% em 2012,36 enquanto havia estabilidade positiva durante todo o tempo antes do período de crise), mas
36
126
http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20090713184305.shtml
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
continuar com as reformas tributárias. Porém, as autoridades estatais negaram oficialmente aumentar a carga tributária nominal do imposto de renda base para suportar o
crescimento econômico pós-crise.
Avaliar as perspectivas para a economia russa para 2009 e 2010 feitas tanto por peritos nacionais quanto por instituições internacionais é bastante pessimista. De fato, todas
as estimativas preveem declínio no PIB e crescimentos de produção, bem como saldo
negativo do Orçamento Consolidado para o período pós-crise (consulte Tabela 4). Por
isso, a política tributária nacional para 2009-2010 ter de reagir a essas circunstâncias
significa reduzir de forma suficiente a cobrança de impostos.
Tabela 4. Perspectivas de Desenvolvimento da Federação Russa
Indicador
Crescimento Anual do PIB, %
Crescimento Anual da Produção, %
Saldo Consolidado do Orçamento, % do PIB
Instituto
FMI (julho de 2009)
Banco Mundial
OCDE (junho de 2009)
Bofit
2009
2010
-6,5
-7,9
-6,8
-9,8
+1,5
+3,5
+3,7
…
governo russo (julho de 2009)
-8/-8,5
+0,1/+1,0
governo russo (julho de 2009)
-12,5
+0,8
-6,0
-9,4
+7,4
-4,0
-7,5
OCDE (junho de 2009)
Ministério da Fazenda (julho de 2009)
Lei de Ajuste no Orçamento 2009
Fontes: FMI, Banco Mundial, OCDE, Bofit, Governo da Federação Russa
d) Como a tributação afeta o processo de desenvolvimento
De modo geral, o sistema tributário da Federação Russa é apontado mais pela função
simulada do que pela função dissimulada. Mais do que isso, a reforma tributária russa
do ano 2000 foi iniciada apenas para influenciar de um modo efetivo o processo de
desenvolvimento. No entanto, como qualquer sistema tributário, possui peculiaridades
positivas e negativas.
d.1) Enfraquecimento
Os traços mais negativos do sistema tributário russo são ligados a seu caráter dissimulado por empresas produtoras de petróleo e gás. De fato, a carga tributária na Rússia é
maior para o setor de petróleo e gás (consulte Figura 2) devido à existência de um tributo especial para extração de recursos naturais que é importante também para formar o
Fundo Nacional de Reserva e o Fundo Nacional do Bem-Estar. É um dos modernos paradoxos russos, porém tal sistema não fornece um real desenvolvimento de sinaleiro e das
mais importantes indústrias da economia nacional. Assim, desde 2003 realmente existe
uma tendência para reduzir a produção russa de petróleo e gás. Seria definitivamente
um risco para os recursos minerais que dependem da economia em circunstâncias de
queda dos preços de petróleo e gás. De fato, as empresas russas de petróleo e gás não
possuem investimentos de capital suficientes para desenvolver novos campos, renovar
127
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
seus equipamentos e infraestrutura básica, uma vez que precisam pagar taxas extras em
comparação com outros setores da economia russa.
Outro problema da tributação russa é um caráter preconcebido da administração tributária que é expresso nas repressões fiscais reais para empresas privadas e pessoas físicas ricas. Isso força o comércio a transferir capital para o exterior e reinvestir na Rússia,
utilizando jurisdições fiscais mais recentemente seguras, tais como as de Chipre, Luxemburgo, Holanda, Reino Unido, etc. Tal processo distorce o quadro real de investimentos
na economia russa.
d.2) Melhora
Por outro lado, as vantagens do sistema tributário russo superam as desvantagens.
Em primeiro lugar, a Rússia possui posições muito fortes na concorrência tributária internacional, tanto como um destino atrativo para capital e investimentos (a alíquota básica
de juros de 20% é uma das menores na Europa) quanto como jurisdição favorável para
estabelecer uma residência fiscal de pessoas físicas (a taxa básica de renda individual de
13% é particularmente uma exclusão no mundo moderno).
Em segundo lugar, a atratividade do clima tributário russo para o desenvolvimento
está ligada a uma boa estratégia fiscal de longo prazo do governo. De fato, a política
tributária nacional não é criticada na Federação Russa mesmo pelos oponentes mais
radicais do “regime Putin – Medvedev”. De acordo com as opiniões de diferentes peritos
em economia, a tributação é a única esfera na Rússia com governança competente,37
excelente adaptação às influências externas e rápidos resultados positivos de transformações da década de 1990 e 2000. Mesmo sob o impacto da crise econômica mundial,
o governo russo adotou novas e sábias estratégias fiscais apontadas para o desenvolvimento, que incluem garantias de tributos moderados para empresas e pessoas físicas e
prevenção de fraudes fiscais (cuja parcela é a nova legislação anti-offshore).
e) Questões de fluxo de investimento externo
Devido ao caráter moderado do imposto de renda básico da Rússia, a Federação
Russa tornou-se a jurisdição preferida para investimentos estrangeiros pouco antes
da queda em 2008, quando o fluxo de entrada de capitais na Rússia sobrecarregou o
fluxo de saída. Todavia, o volume de investimentos da Rússia para o exterior prevaleceu sobre os investimentos estrangeiros na economia russa durante toda a década de
1990 e 2000. A Tabela 5 (consulte tabela) apresenta o fluxo líquido de capital para/da
Rússia em 1994-2009. Apenas em 2005-2007 o saldo do fluxo de capital foi positivo
para a Federação Russa. Em outros anos, os residentes russos preferiram exportar
capital estrangeiro. É inteiramente verdade também para investimentos estrangeiros
diretos (IED): de acordo com dados estatísticos do Banco Central da Rússia (BCR),38
Sergey Shatalov, Ministro da Fazenda Suplente e “pai” de todas as modernas reformas tributárias da Rússia, e sua equipe experiente e bem
educada exerceram um papel fundamental na moderna política tributária russa.
38
Dados estatísticos do BCR são diferentes dos indicadores do movimento de investimentos das principais organizações internacionais.
Algumas vezes (com relação a, por exemplo, fluxo do IED) as diferenças chegam a mais de quatro vezes. Sendo assim, de acordo com os
dados do UNCTAD (consulte http://stats.unctad.org/fdi/), em 2007 a federação russa recebeu US$ 52,5 bilhões do IED interior e as ações
37
128
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
um saldo positivo de fluxo de IED foi registrado apenas em 2004-2007 (veja Tabela 6).
Após o início da crise econômica mundial, a Rússia perdeu suficientes investimentos
estrangeiros e as ações de IED no país caíram para 2,3 vezes. Claro, as questões fiscais
não foram a explicação principal para tal processo e um dos objetivos da moderna
política tributária russa é continuar a estimular o ingresso de investimentos na economia nacional.
Tabela 5. Fluxo de capital líquido para/da Rússia, 1994-2009
Anos
Fluxo de Capital, bilhões de US$
Anos
Fluxo de Capital, bilhões de US$
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
-14,4
-3,9
-23,8
-18,2
-21,7
-20,8
-24,8
-15,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009, janeiro-junho
-8,1
-1,9
-8,9
0,1
42,0
82,3
-132.8
-25.6 (est.)
Fonte: Banco Central da Rússia (http://www.cbr.ru/statistics/credit_statistics/print.asp?file=capital.htm).
Tabela 6. IED dinâmico para/da Rússia, 2001-2008 (bilhões de US$)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Entrada de IED na Rússia
Ações de IED na Rússia
IED russo no exterior, saída
IED russo no exterior, ações
20,7
52,9
24,1
44,2
18,0
70,9
18,2
62,4
25,8
96,7
72,7
90,9
25,6
122,3
16,4
107,3
57,9
180,2
39,4
146,7
85,6
265,9
69,8
216,5
225,4
491,2
153,7
370,2
-277,5
213,7
-164,7
202,8
Fluxo de IED líquido para/
da Rússia
-3,4
-0,2
-46,9
+9,2
+18,5
+15,8
+71,7
-112,8
Fonte: Banco Central da Rússia (http://www.cbr.ru/statistics/credit_statistics/print.asp?file=iip_rf.htm)
Quanto aos principais investidores da economia russa, não é segredo que existem
muitas jurisdições fiscais baixas como a Holanda, Chipre, Luxemburgo, Irlanda, Ilhas Virgens Britânicas (consulte Tabela 7). Todos esses países também são destinos principais
para os investimentos russos no exterior. Assim, as principais explicações deste fato são
as questões fiscais (tratados favoráveis de bitributação com um grande número das referidas jurisdições fiscais baixas), bem como a proteção do capital russo acumulado no
exterior da possível nacionalização pelas autoridades russas (isto fica mais evidente após
o caso Yukos em meados do ano 2000).
do IED para o ano foram avaliadas em US$ 324,1 bilhões. A explicação mais simples para isto é que a diferente metodologia estatística das
instituições russas, que estimam todas as transações (incluindo as M&A) deveria ser tratada como IED mesmo sem os reais componentes
transfronteiriços (tais como residentes russos que investem na economia nacional utilizando sofisticados esquemas offshore de compra ou
venda de empresas pertencentes aos residentes russos).
129
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 7. Os 10 melhores investidores na economia russa (abril de 2009)
Classificação
País
Parcela em todos
Parcela no total de Parcela no total de
os investimentos
IED acumulado na investimentos russo
estrangeiros
Rússia %
no exterior
acumulados na Rússia %
1
Holanda
19,6
36,8
21,4
2
Chipre
16,0
23,5
29,5
3
Luxemburgo
14,4
1,0
…
4
Reino Unido
12,2
3,6
4,0
5
Alemanha
6,7
6,4
4,2
6
Irlanda
3,9
0,4
…
7
França
3,8
1,9
…
8
EUA
3,4
3,1
10,7
9
Ilhas Virgens
Britânicas
2,7
3,7
6,3
10
Japão
2,5
0,7
…
Fonte: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d02/91inv21.htm
f ) Reformas tributárias moldando o desenvolvimento
econômico
De acordo com as posições oficiais das autoridades russas, a reforma tributária de
2000 foi toda concluída e não existem planos para reformas que poderiam afetar a estrutura do sistema tributário.39 Ao invés disso, a política tributária atual na Federação Russa
visa a melhorar o atual sistema de tributação, de modo particular removendo quaisquer
inconsistências remanescentes. Sendo assim, tem-se a intenção de:
a) melhorar a qualidade da administração tributária nacional (incluindo a melhoria
das relações entre os contribuintes e as autoridades tributárias; controle sobre a
aplicação das regras de preços de transferência entre empresas nacionais e estrangeiras, supervisionado pelos residentes russos; determinação de residência fiscal
para pessoas jurídicas);
b) aumentar a efetividade e neutralidade dos principais impostos (incluindo a correção da receita tributável para inflação, redução da alíquota básica de impostos,
mudança do imposto unificado de seguridade social, introdução de um imposto
sobre imóveis);
c) integrar o sistema tributário russo ao sistema tributário global (assinando novos
tratados de bitributação, lutando contra uma evasão fiscal internacional e anulação
de tributos).
39
130
Consulte as Principaís Orientações da política tributária na Federação Russa para 2008-2010 (Aprovado pela sessão do Governo da
Federação Russa em 2 de março de 2007, na Rússia) // www.sovtex.ru/Generators/STDocGenerator.aspx?ID=c1fb0d8e-fb5a-44f1-b3abe476a19f3227
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Consideraremos as mudanças mais importantes na tributação russa planejada para
um futuro próximo. Todas elas são bastante progressivas e refletem as melhores práticas internacionais de tributação. Sem dúvida essas modificações na legislação tributária
russa fortalecerão a posição do país na concorrência tributária internacional, caso sejam
realizadas conforme concebidas.
Residência fiscal de pessoas jurídicas. A atual legislação tributária russa (o CT)
não inclui a categoria “residência fiscal de pessoas jurídicas”.40 Devido a esta falha
no CT, é incerto sob quais circunstâncias os tratados tributários que previnem a bitributação poderiam ser aplicados a uma “empresa jurídica russa” com sede (local
de gerenciamento efetivo), por exemplo, na Suíça ou em Chipre. Também permite-se
que os empresários russos utilizem diferentes possibilidades de planejamento fiscal
internacional para transferir rendas da Rússia para jurisdições fiscais baixas, devido à
“residência” real de uma unidade comercial russa, de jure, gerenciada do exterior, ser
muitas vezes inconsequente. Para prevenir esse abuso, as autoridades russas estão
prestes a introduzir a categoria “empresa jurídica – domicílio fiscal da Federação Russa”. Supõe-se confiar em tal critério de residência da empresa como local de gerenciamento efetivo e local de residência dos proprietários controladores. Espera-se que isto
ajude as autoridades tributárias russas a taxar o lucro global de empresas registradas
fora da Federação Russa, porém gerenciadas da Rússia e pertencentes a pessoas que
tenham domicílios fiscais no país.
Por exemplo, o novo Protocolo ao DTT entre a Rússia e Chipre, datado de abril de
2009, já tinha declarado que “se o local do gerenciamento efetivo de uma pessoa que
não seja uma pessoa física não puder ser determinado, as autoridades competentes
dos Estados contratantes devem esforçar-se, com relação a todos os fatores que considerarem relevantes, para determinar através de acordo mútuo o local do gerenciamento efetivo em cada caso individual”. Isto significa que atualmente, mesmo em nível
internacional, as autoridades tributárias estatutárias estão imbuídas em determinar o
local de gerenciamento efetivo para fins fiscais, e este direito é administrado às respectivas autoridades tributárias (perto das autoridades tributárias locais) dos Estados
contratantes.
Controle de preços de transferência. Os arts. 20 e 40 do CT já contêm medidas para prevenir abusos das regras de preços de transferência de modo a evitar
as tributações russas. Todavia, as autoridades russas têm a intenção de restringir
o preço de transferência nas atividades de planejamento fiscal de empresas relacionadas, abolindo os arts. 20 e 40, que devem ser substituídos por uma nova
Seção V 1 do CT (“Pessoas interdependentes. Disposições gerais sobre preços para
fins de tributação. Controle de transações”). 41 Em primeiro lugar, o método de
determinação das unidades comerciais relacionadas será alterado (levando-se em
O Código Tributário Russo contém tais categorias, tais como “contribuintes”, “agentes fiscais”, “autoridades fiscais” (CT, art. 9), “pessoas
físicas – domicílio fiscal da Federação Russa” (CT, art. 207), “Organizações russas” e “organizações estrangeiras conduzindo negócios na
Rússia” (CT, art. 246), porém não aplica o termo “domicílio fiscal” às organizações russas que atualmente pagam imposto sobre lucros
corporativos de acordo com o princípio de tributação de receita global (princípio de domicílio). O domicílio atual das “organizações russas”
é determinado no Código Tributário de acordo com o critério da constituição (CT, art. 11).
41
http://www1.minfinºru/common/img/uploaded/library/2007/11/pfzink.doc; consulte também http://www1.minfinºru/ru/ tax_relations/
policy/use_regulation/government_docs/
40
131
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
consideração as reais relações entre os participantes de transações ao invés da
prática atual, de acordo com o art. 20). Também têm a intenção de introduzir as
categorias “idênticas” e “bem similares” no art. 38 existente de modo a tornar
mais fácil a determinação dos objetos de tributação. Além disso, os métodos de
cálculo do preço imparcial correspondentes à prática ocidental (método de preços comparáveis, método de preços de revenda, método de custo majorado) serão obrigatórios. Mais do que isto, o intervalo do desvio aceitável dos preços de
transferência a partir dos preços de mercado será alterado. Ao invés do intervalo
atual de ±20% (de acordo com o art. 40), novas fórmulas para a determinação de
preços mínimos e máximos para transações entre empresas relacionadas são introduzidos conforme segue:
Preço mínimo de
transferência
Preço máximo de
transferência
a – preço mínimo; b – preço máximo
em transações com mercadorias entre
unidades comerciais não dependentes
em condições econômicas comparáveis
Finalmente, mais uma inovação do regulamento russo de preços de transferência é
a possibilidade de concluir acordos de preços avançados APA entre os contribuintes e
as autoridades tributárias. Essa prática existe, em particular, nos EUA, permitindo que
os contribuintes minimizem os riscos devido à avaliação (e possível modificação) das
transações do preço de transferência pelo serviço tributário, mesmo se essas transações
respeitarem completamente a letra da lei. O APA é uma proposta mais radical para as autoridades russas, que reflete seu interesse em cunhar um compromisso e entendimento
com os contribuintes.
Introdução da regra de EEC. A regra de EEC (empresa estrangeira controlada)
é também uma das inovações na Rússia. Muitos empresários russos são acionistas
controladores ou proprietários de empresas estrangeiras e muitas delas são constituídas
em jurisdições fiscais baixas (por exemplo, Chipre, Ilhas Virgens Britânicas, Suíça, etc.)
exclusivamente para fins fiscais. Para prevenir esta prática, prejudicial ao orçamento
nacional, as autoridades russas tencionam introduzir uma regra de EEC42 logo que seja
equivalente ao que já encontra-se em uso em aproximadamente 30 dos maiores países,
incluindo os EUA, o Reino Unido, a Alemanha, a França e o Japão. Após a implementação
da regra de EEC, a Rússia começará a cobrar os lucros de um número de empresas offshore
pertencentes a residentes nacionais. Um bom exemplo da implementação desta política
em nível internacional é o já mencionado Protocolo ao DTT entre a Rússia e Chipre.
As autoridades tributárias dos estados contratantes gostariam de indicar os chamados
“benefícios de limitação”, de acordo com os quais “fica entendido que um residente de
um Estado contratante não deve ter direito a qualquer redução ou isenção de impostos
fornecidos no presente contrato ou renda derivada de outro Estado contratante se como
resultado das consultorias entre as autoridades competentes dos Estados contratantes
42
132
Principaís Orientações sobre a política tributária na Federação Russa para 2008–2010 (Aprovada pela sessão do Governo da Federação Russa
em 2 de março de 2007, na Rússia). P. 42 // www.sovtex.ru/Generators/STDocGenerator.aspx?ID=c1fb0d8e-fb5a-44f1-b3ab-e476a19f3227.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
for estabelecido que o propósito principal ou um dos propósitos principais da criação ou
existência de tal residente era obter os benefícios de acordo com o presente contrato
que de outro modo não estariam disponíveis”. Isso significa a óbvia intenção do Estado
em proibir a prática existente da aplicação dos DTTs apenas para reduzir a carga tributária
(não para fins comerciais reais), declarando isto em níveis nacionais e internacionais. A
referida regra não tem efeito retroativo.
Tributação de dividendos. Desde o início de 2008 o regime de tributação de dividendos tem se tornado mais favorável, tanto para os investidores russos quanto para
os investidores estrangeiros. Ao invés da taxa prévia de imposto retido na fonte de
9%, os dividendos pagos às empresas russas que controlam ao menos 50% do pagamento de dividendos da empresa estão agora plenamente isentos de impostos. A taxa
de 9% continua a ser aplicada à renda de dividendos de pessoas físicas ou empresas
russas que detenham menos que 50% do pagamento de dividendos da empresa. Para
dividendos distribuídos a pessoas físicas estrangeiras, a alíquota de imposto retido
na fonte é reduzida de 30% para 15% – a mesma taxa que as empresas estrangeiras
já tiveram de pagar.43 Essas medidas estimulam o investimento no capital russo para
investidores nacionais e estrangeiros. Além disso, o imposto retido na fonte sobre dividendos para pessoas físicas estrangeiras pode ser reduzido de 15% para 5% ou 10%,
de acordo com vários tratados sobre bitributação.
Com relação à situação de 2008-2009, podemos concluir que a Federação Russa
teve de reagir imediatamente aos desafios dos fatores externos. A desaceleração
econômica, que “afetou” todo o mundo no final de 2008, obviamente poderia não
ter atingido a Rússia. Os pagamentos de tributos ao orçamento estatal diminuíram
muitas vezes e predeterminaram as mudanças significativas feitas aos itens do orçamento estatal no final do último ano e a necessidade objetiva de fazer mudanças na
política tributária russa e na legislação tributária para os próximos anos. As maiores
emendas “anticrise” que já foram realizadas na Rússia abrangem o IVA e o imposto
sobre lucros corporativos.
IVA: a redução planejada da alíquota de imposto (de 18% para 12%) foi adiada
para o período econômico de recessão, entretanto, começando a partir de 2009, o
período tributário para os pagamentos do IVA foi alterado de um mês para um trimestre (a então chamada “parcela de IVA”) e a obrigação existente de pagar o IVA
separadamente em caso de troca, ofertas de permuta e operações sobre valores mobiliários foi abolida, e também o novo mecanismo de reembolso duplo-rápido do IVA
foi introduzido desde 2009.44
Imposto sobre lucros corporativos: a alíquota de imposto foi reduzida de 24% para
20% (utilizando redução daquela parte dos tributos que estão inscritos no orçamento
estatal federal).45
Mais do que isso, deve-se mencionar que o governo russo está agora em processo de
Principaís Orientações na política tributária na Federação Russa para 2008–2010 (Aprovada pela sessão do Governo da Federação Russa
em 2 de março de 2007, na Rússia). P. 41 // www.sovtex.ru/Generators/STDocGenerator.aspx?ID=c1fb0d8e-fb5a-44f1-b3ab-e476a19f3227
44
Desde 2009 um vendedor de mercadorias (trabalhos ou serviços) é obrigado a emitir faturas (a então chamada “fatura stchet” russa) sobre
adiantamentos a um comprador. Então o comprador, por sua vez, obtém o direito a reembolso do chamado IVA (antes um comprador
poderia reivindicar o reembolso do IVA apenas quando tivesse realizado o pagamento integral de uma respectiva fatura).
45
Sendo assim, desde 2009 os contribuintes pagam impostos menores sobre os lucros ao orçamento do estado federal na ordem de 4%, bem
como podem esperar uma redução da taxa tributária de até 4% em nível regional, como era antes.
43
133
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
consideração de várias iniciativas fiscais a partir das respectivas agências governamentais.
As iniciativas mais “agressivas” vieram do Ministério da Fazenda da Federação Russa e do
Serviço Tributário Federal, que tinham a intenção de lucrar mais de RUB 1 bilhão (ou seja,
aproximadamente US$ 33 bilhões), e a maioria delas já foi rejeitada pelo governo russo:
• implementação temporária (durante o período de desaceleração econômica) de
0,5% do imposto sobre volume de negócios;
• limitação do fluxo de caixa e autorização para que as autoridades tributárias russas
acessem o banco de dados do Banco Central da Rússia e do Serviço de Monitoramento Financeiro Federal com relação a todas as operações financeiras e pagamentos interbancários como termo obrigatório para implementação do imposto
sobre volume de negócios;
• abolição dos termos limitados sobre cobrança de débitos fiscais e reembolso duplo-rápido de IVA, etc.
• ao contrário dos planos das autoridades tributárias, o Ministério de Desenvolvimento
Econômico russo sugeriu redução progressiva da carga tributária, particularmente:
• adiando a Reforma Tributária Social Unificada para 2010;
• implementando a taxa de 0% do IVA sobre pagamentos antecipados;
• simplificando o procedimento da anistia de concessão do imposto (parcela), bem
como permitindo que as unidades constituintes da Rússia implementem 0% ou
alíquota de impostos reduzida para pequenos negócios, etc.
Algumas das iniciativas fiscais já foram discutidas na Duma (Câmara Baixa do Parlamento Russo) e vão ser realizadas. Entre elas estão as novas regras de preços de transferência e a implementação de um novo conceito sobre “contribuinte consolidado” para
fins do imposto sobre lucros corporativos.
As novas regras de preços de transferência supõem esclarecimento da definição de
“partes relacionadas”; implementação do termo “transação sob controle” e um procedimento especial de arquivo de documentos principais a autoridades tributárias que
fornecem o preço de transação, bem como um procedimento de emissão da decisão
de autoridades tributárias dizendo que um determinado preço de transação contradiz o
preço de mercado; e muitas outras regras relacionadas que estão ajudando as autoridades tributárias a prevenir negócios, minimizando suas obrigações fiscais através do uso
de métodos de preços de transferência ilegais. É necessário mencionar que agora, na
falta de categorias bem definidas e termos sobre preços de transferência, as autoridades tributárias russas, como regra, falham em provar a contradição de um determinado
preço a um preço de mercado nas disputas judiciárias mais particulares.
Implementação de um novo conceito sobre “contribuinte consolidado” para fins de
lucros fiscais. Assumimos que, de modo geral, o novo conceito sobre “contribuinte
consolidado” visa a unificar e simplificar os procedimentos de administração tributária, que são esperados diminuírem as despesas das autoridades tributárias. Não
obstante, conforme declarado na iniciativa do Ministério da Fazenda russo, foi introduzido para dotar os contribuintes relacionados russos com o direito de juntar seus
lucros e perdas e isentá-los do controle das autoridades tributárias sobre o preço
de transferência. No entanto, o conceito de um “contribuinte consolidado”, como é
agora declarado no projeto de lei, não parece ser realizado na prática, porque con-
134
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tém mais termos inaplicáveis para cumprir até mesmo por grandes contribuintes (por
exemplo, o contribuinte consolidado pode ser constituído por uma empresa principal
ou por várias de suas filiais apenas fornecendo juros diretos da empresa principal em
cada uma de suas filiais não menores que 90%; o conceito é aplicado apenas para fins
de lucros fiscais e não se expande aos diversos grupos de contribuintes, tais como
bancos, seguradoras dos fundos de pensão não estatais, etc.). Quanto à notificação
das novas regras para contribuintes consolidados, procedimentos similares já estão
sendo aplicados na Rússia antes de divisões separadas de empresas russas, embora
neste caso isso seja dedicado a holding companies.
Finalmente, não poderíamos deixar de mencionar as emendas “anticrise” recentemente introduzidas pelo governo russo no projeto de lei relacionado a emendas ao
Código Orçamentário da Rússia. Sugere-se permitir que as autoridades estaduais russas (em níveis federais, regionais e locais) mudem as regras tributárias e introduzam
ou suprimam os novos tributos junto com os respectivos itens orçamentários (não
através de emenda do Código Tributário Russo, como feito antes). Tal procedimento
de aprovar as regras tributárias é planejado para o final de 2009. Essas mudanças que
serão aprovadas em 2009 entrarão em vigor a partir de 1º de janeiro de 2010. Esta
iniciativa nem foi discutida antes em público e já é considerada sensacional. Assumimos que a realização dessas novas regras contradiz todos os princípios declarados
de lei e em particular a legislação tributária russa e, como medida extra temporária
pode causar voluntarismo fiscal em nível local, bem como redução de disciplina fiscal
e exigibilidade fiscal em geral. Se tais iniciativas “agressivas” forem aprovadas, de fato
o governo russo admite que a situação econômica é instável e absolutamente imprevisível. No entanto, deve-se concluir que no momento nenhuma das tais reformas
“sensacionais” foi aceita.
5. Comércio Internacional de Bens e Serviços
a) A OMC e outros tratados comerciais internacionais ±
história e desenvolvimento
O comércio exterior russo no período dos anos 2000 foi caracterizado pelo alto nível
de crescimento anual, com taxas médias de 21-26% para exportação e importação de
bens e serviços (consulte Tabela8). De acordo com o Relatório da OMC, o valor total de
commodities e serviços atingiu em 2008 RUB 522 bilhões para exportação e RUB 367
bilhões para importação.
135
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 8. Comércio Exterior Russo
Exportações
Valor em
20081
Importações2
Mudanças nos percentuais
anuais
20002008
2006
2007
2008
Valor em
2008,
$ bilhões1
Mudanças nos percentuais anuais
20002008
2006
2007
2008
Bens
$472
bilhões
(2,9%)
21
25
17
33
$292 bilhões
(1,3%)
26
31
36
31
Serviços
$50
bilhões
(1,3%)
23
25
27
29
$75 bilhões
(2,2%)
21
16
32
29
Observações:
1
Entre parênteses – parcela em importações/exportações mundiais totais.
2
As importações são avaliadas f.o.b.
Fonte: OMC
A Federação Russa não era membro da OMC enquanto esteve no processo de acesso
às negociações comerciais junto à OMC nos últimos 16 anos. Isto faz da Rússia o único
grande país em todo o mundo que não está integrado ao sistema comercial internacional criado pela OMC e sua predecessora, o Gatt. No verão de 2009, alguns passos controversos sobre a forma de se unir à OMC foram tomados pelos políticos russos. Apenas
após a declaração pública de que a Rússia entraria na OMC em 2010, feita pela Ministra
do Desenvolvimento Econômico Elvira Nabiulina durante o Fórum Econômico de São
Petersburgo, uma declaração inesperada e plenamente contrastante de que a Rússia
retomou seu pedido na OMC46, foi acompanhada ao lado do primeiro-ministro russo Vladimir Putinº Poucas semanas após esta diligência, o presidente russo Dmitry Medvedev
confirmou que a Rússia gostaria de ter acesso à OMC o mais rápido possível. De acordo
com os últimos discursos públicos de políticos russos (em particular do vice-primeiro-ministro Igor Shuvalov47), a Rússia retoma suas negociações de acesso à OMC e planos
para se juntar à organização em 2010. Tais metamorfoses diferentes aconteceriam a
caminho da entrada russa na OMC em um futuro próximo. Todavia, a Rússia concluiu
os tratados comerciais bilaterais com a maioria dos membros da OMC, preparando o
acesso à organização, bem como tem fortes posições no comércio internacional no espaço pós-soviético, onde é membro de uma tríplice união aduaneira formada por Rússia,
Bielorrússia e Cazaquistão.
A posição controversa russa relacionada à atividade da OMC poderia ser explicada do
ponto de vista tributário, particularmente pelo fato de que os direitos alfandegários desempenham um papel muito importante para o orçamento federal, constituindo aproximadamente 40% das receitas. Nos momentos atuais de crise, quando as receitas do Orçamento Federal russo reduziram muito, a ideia de congelar o processo de entrada na OMC
não é tão ruim. O Ministro da Fazenda russo Alexei Kudrin segue fortemente a posição
conservadora porque seu ministério subordinado realmente precisa da cobrança dos direi-
136
46
Pedido russo para se juntar ao GATT, e então à sua sucessora, a OMC, foi apresentado em julho de 1993.
47
http://online.wsj.com/article/SB124777633269153521.html
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tos alfandegários atualmente cobrados pelas tarifas comerciais russas (13% em média48).
b) Regimes e políticas tarifárias
Nesta seção consideramos as regras básicas sobre o regulamento estatal da atividade
comercial estrangeira, peculiaridades da tarifa alfandegária russa e a política tarifária
russa e os requerimentos especiais. Também apresentamos um breve resumo dos regimes alfandegários existentes.
Leis básicas sobre a regulamentação estatal da atividade comercial estrangeira.
A Constituição declara os princípios básicos de regulamentação econômica,
incluindo princípios de espaço econômico unificado, livre circulação de mercadorias,
serviços e ativos financeiros na Rússia. O Código Aduaneiro da Federação Russa
determina o procedimento e as regras para transferência de todos os tipos de bens
através das fronteiras alfandegárias russas; estabelece os regimes e procedimentos
de desembaraço alfandegário, direitos e obrigações de pessoas envolvidas em
procedimentos alfandegários, o procedimento de pagamento de tarifas aduaneiras,
controle alfandegário, etc.
A regulamentação estatal da atividade comercial estrangeira na Federação Russa é
baseada no princípio de igualdade e não discriminação das partes que são estipuladas
na Lei Federal “sobre a Regulamentação Estatal da Atividade Comercial Estrangeira”
nº 164-FZ, datada de 8 de dezembro de 2003. De acordo com esta Lei, todas as empresas russas e estrangeiras são autorizadas a se engajarem em atividades comerciais
estrangeiras, exceto para casos especiais mencionados em tratados internacionais e leis
federais da Federação Russa. Esta norma é ainda mencionada no CA, declarando que
todas as empresas têm direitos iguais de transferir bens pelas fronteiras alfandegárias
da Federação Russa, sujeito às exceções declaradas em tratados internacionais, no CA e
em outras leis federais da Federação Russa.
Regimes alfandegários. O CA determina vários tipos de regimes alfandegários: regimes principais, econômicos, de finalização e aduaneiros especiais. Exportação, trânsito aduaneiro internacional e realização para uso interno constituem os principais
regimes alfandegários. Entre os regimes alfandegários especiais estão as importações
temporárias, vendas livres de impostos e outros regimes especiais. Os regimes alfandegários econômicos são processados no território aduaneiro ou para uso interno,
fora do território aduaneiro de processamento e exportação temporários, entrepostos
aduaneiros e zonas francas (entreposto livre). Os últimos são normalmente concedidos
aos investidores estrangeiros que operam em território russo, desde que cumpram determinados requerimentos do governo russo prescritos nos respectivos contratos de
investimento. O CA significa reexportar, reimportar, destruir ou recusar em favor do
Estado, como os então chamados regimes aduaneiros de finalização. A transferência
de bens sob o determinado regime alfandegário fica a critério do declarante, no entanto deve ser feita apenas mediante a permissão das autoridades aduaneiras.
48
A OMC: Mecanismo de inter-relação de economias nacionais / Ed. por S.F.Sutyrin. Moscou, 2008, P. 361.
137
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tarifas alfandegárias. A Lei “Sobre Tarifas Alfandegárias” nº 5003-1, datada de 21 de
maio de 1993, prevê as regras do estabelecimento de tarifas alfandegárias, contém disposições sobre tarifas sazonais, avaliação de valor aduaneiro, determinação do país de
origem e preferências tarifárias. A Tarifa Alfandegária é uma das principais leis que regulam a exportação e a importação de mercadorias dentro do sistema de regulamentação
tarifária e não tarifária.
Os direitos alfandegários de exportação desempenham um papel fiscal importante
para as finanças públicas da Rússia porque seus recibos são suficientes para parte da
receita do orçamento do governo. O tamanho das alíquotas de exportação é maior para
empresas produtoras de petróleo e gás do que para outros setores da economia nacional. Desde 1º de agosto de 2009 o governo russo fixou as seguintes alíquotas de exportação para petróleo e produtos derivados de petróleo:
• US$222 por uma tonelada de petróleo;
• US$161,9 por uma tonelada de produtos petrolíferos claros;
• US$87,2 por uma tonelada de produtos petrolíferos escuros.
Nas condições da crise econômica atual na Rússia, isso significa que as alíquotas de
exportação de petróleo aumentaram a partir de seu nível anterior de julho de 2009
(US$212,6; 155,5 e 83,8 por tonelada, respectivamente).49
A importação de mercadorias está geralmente sujeita aos direitos alfandegários de
importação e taxas de processamento aduaneiro. A quantia de tarifas alfandegárias (taxas) aplicável a todos os tipos de mercadorias importadas encontra-se definida pela Nomenclatura Comercial Estrangeira de Mercadorias da Rússia (TN VED) e é calculada com
base no valor aduaneiro das mercadorias importadas. A tarifa alfandegária oferece seis
métodos para determinar o valor aduaneiro das mercadorias importadas:
Método 1 – com base no valor da transação (valor de contrato);
Método 2 – com base no valor das transações com mercadorias idênticas;
Método 3 – com base no valor das transações com mercadorias similares;
Método 4 – com base na subtração de valor;
Método 5 – com base na adição de valor; ou
Método 6 – método de reserva.
Os métodos são definidos por ordem de preferência. Assim, caso o Método 1 possa
ser aplicado, ele será aplicado preferencialmente a todos os outros métodos.
Política Tarifária Russa. Na implementação das respectivas Resoluções do Serviço Alfandegário Federal, o governo russo adotou uma lista de países que se beneficiam de
preferências tarifárias (ou seja, redução de direitos alfandegários, reembolso de direitos
alfandegários previamente pagos, preferência de quotas para importação ou exportação
de mercadorias ou isenção total).
No presente momento, as mercadorias que são totalmente isentas de direitos alfandegários de importação, enquanto importá-las para a Rússia, devem se originar dos seguintes países: Azerbaijão, Armênia, Bielorrússia, Geórgia, Cazaquistão, Quirguistão, Moldávia,
49
138
http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20090729110422.shtml
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tajiquistão, Turcomenistão, Uzbequistão ou Ucrânia. Os outros países da lista concedem
preferências tarifárias especiais sobre as respectivas mercadorias. Atualmente a Rússia
confirmou uma lista de 135 países que se beneficiam do tratamento de nação mais favorecida (China, EUA, etc.), 104 países em desenvolvimento (Argentina, Brasil, etc.) e 51 países
menos desenvolvidos (Angola, Sudão, Etiópia, etc.)
Requerimentos especiais. A legislação russa prevê requerimentos especiais aplicáveis
ao importador. O CA não contém a palavra “importador”, mas utiliza a palavra “declarante”, que é definida como a pessoa responsável pelo entendimento dos procedimentos
de desembaraço alfandegário. Existe um requerimento geral de que apenas pessoas jurídicas russas podem agir como importadores de registro antes das autoridades alfandegárias russas, se uma das partes sob contrato comercial estrangeiro for russa.
De acordo com o CA, uma entidade estrangeira pode agir como importador de registro nos seguintes casos excepcionais: a) quando importar mercadorias para a Rússia
através de escritório ou agência de representação devidamente registrada (credenciado)
sob os regimes alfandegários “importação temporária”, “reexportação” e “trânsito” ou
sob o regime alfandegário “livre circulação”, apenas com relação a mercadorias importadas para necessidades próprias de tais escritórios ou agências de representação; e b)
quando não existir operação transfronteiriça da qual uma empresa russa seja parte e
de acordo com a qual a entidade estrangeira tenha direito a dispor das mercadorias em
território russo.
O importador de registro (seja russo ou uma pessoa jurídica estrangeira) pode
reter um despachante alfandegário especializado (um representante do importador
de registro) para fins de desembaraço alfandegário ou alfândega das próprias
mercadorias. Quando uma entidade estrangeira agir como importador de registro
de acordo com a lei russa, é certamente aconselhável que consulte um despachante
alfandegário especializado local para representá-lo perante o serviço aduaneiro
russo.
c) Tratados comerciais internacionais e tributação interna:
efeitos e limitações
Os principais impostos internos que influenciam a atividade comercial internacional e
os tratados comerciais internacionais são o IVA (como IVA alfandegário), impostos especiais de consumo e taxas de processamento aduaneiro.
IVA alfandegário. A importação de mercadorias está sujeita aos IVAs alfandegários
russos cobrados nas mesmas taxas que o IVA de vendas russo (ou seja, 18%, 10% e
0%). De acordo com algumas iniciativas do governo russo, a taxa de IVA de 18% poderia ser potencialmente reduzida para 16% ou 15% em vários anos, enquanto a taxa de
IVA de 10% poderia ser abolida. No entanto, nenhuma decisão firme ainda foi tomada
com relação a isso.
O IVA é imposto sobre todas as mercadorias importadas na Rússia e também se aplica
à venda de mercadorias, trabalhos e serviços na Rússia. A taxa geral de IVA é de 18% e
aplica-se à maioria das mercadorias, trabalhos e serviços. A taxa de IVA de 10% aplica-se
139
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
a categorias limitadas de mercadorias, por exemplo, remédios, produtos infantis, alguns
produtos alimentícios, enquanto alguns outros equipamentos médicos e mercadorias
médicas, de arte e cultura podem estar sujeitos a 0% de IVA.
Impostos especiais de consumo. Aplica-se a importações de categorias limitadas de
produtos, como produtos de tabaco, energéticos e álcool, cerveja, carros, produtos derivados de petróleo, diesel e óleo. Produtos alimentícios, que não produtos à base de
álcool, geralmente não se enquadram nesta categoria e, assim, não estão sujeitos ao
imposto especial de consumo de acordo com a lei russa.
Taxas de Processamento Aduaneiro. O CA também prevê taxas de processamento
aduaneiro que são cobradas como um percentual do valor aduaneiro das mercadorias
importadas, mas são limitadas a RUB 100 mil (aproximadamente US$3 mil à taxa de
câmbio atual).
d) Questões sobre o tratado tributário internacional
A Federação Russa tem aproximadamente 70 tratados tributários para prevenir a bitributação e informações sobre assuntos fiscais (DTT) que estão atualmente vigentes,50
bem como quase 20 tratados tributários aguardando ratificação ou troca de documentos
ratificados.51 Assim, a rede de tratados fiscais da Rússia consistirá de aproximadamente
90 DTTs e esse fato permite que a Rússia esteja ativa nas relações econômicas internacionais com o princípio comercial e parceiros de investimentos. As regulamentações do
DTT prevalecem sobre as disposições da legislação tributária nacional. O que segue está
definido na Convenção de Viena sobre a Lei de Tratados (1969) e garantido pelo art. 15
da Constituição:
As normas universalmente reconhecidas da lei internacional e tratados e acordos
internacionais da Federação Russa devem ser parte integrante de seu sistema jurídico. Caso um acordo ou tratado internacional da Federação Russa fixe outras normas
que não aquelas previstas por lei, as normas do contrato internacional devem ser
aplicadas.
Os tratados tributários russos assinados com os países do OCDE são baseados no Modelo da OCDE de Convenção Fiscal, enquanto os tratados com países desenvolvidos utilizam o Modelo da ONU de Convenção Fiscal. Em alguns casos a Rússia aplica seu próprio
Modelo de Convenção Fiscal para colocá-lo na base de um duplo tratado fiscal concreto.
A rede de tratados fiscais russa permite que empresas estrangeiras e pessoas físicas invistam na economia nacional e que residentes russos invistam no exterior utilizando o
regime tributário mais favorável para repatriação de dividendos, juros e royalties. Sendo
50
A Federação Russa possui tais tratados com a Albânia, Armênia, Austrália, Áustria, Azerbaijão, Bielorrússia, Bélgica, Bulgária, Canadá,
China, Croácia, Chipre, República Tcheca, Dinamarca, Egito, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Índia, Indonésia, Irã, Irlanda, Israel, Itália, Japão, Cazaquistão, Coréia do Norte, República da Coréia, Kuwait, Quirguistão, Líbano, República da Lituânia, Luxemburgo, Macedônia,
Malásia, Mali, México, Marrocos, Moldávia, Mongólia, Namíbia, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Filipinas, Polônia, Portugal, Catar, Romênia,
Sérvia e Montenegro, Eslováquia, Eslovênia, África do Sul, Espanha, Sri Lanka, Suécia, Suíça, Síria, Tajiquistão, Turquia, Turcomenistão, Ucrânia,
Reino Unido, Estados Unidos, Uzbequistão, Vietnã.
51
Entre eles estão assinados tratados tributários com a Argélia, Argentina, Botswana, Brasil, Chile, Cuba, Estônia, Etiópia, Geórgia, Laos,
Malta, Maurício, Omã, Arábia Saudita, Cingapura, Tailândia, Venezuela.
140
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
assim, ao invés dos padrões russos de imposto retido na fonte sobre dividendos a uma
taxa de 15%, é possível aplicar taxas reduzidas de 5 ou 10%, implementando disposições apropriadas de tratado tributário. Analogicamente, a alíquota de imposto retido
na fonte sobre juros ganhos de 15%, ou 20% no caso de royalties, pode ser totalmente
reduzida, ou seja, até 0%. Esta é outra razão para utilizar Chipre, Luxemburgo, Holanda,
Irlanda e Suíça como principais países para reinvestimento na Rússia: o regime tributário
favorável para repatriação de rendas passivas com base nas disposições do DTT torna
aquelas jurisdições preferenciais para operações de holding, financeiras e de propriedade intelectual com a Federação Russa.
e) Reformas tributárias moldando o desempenho
comercial internacional
A prioridade para a política tributária russa na área internacional é lutar contra
paraísos fiscais devido à prática generalizada de evasões fiscais de empresas e pessoas físicas russas com base na utilização de jurisdições offshore. Nessa área, a Federação Russa apoia tentativas conjuntas do G8 e do G20 para impactar a atividade
dos paraísos fiscais aprovados nas cúpulas dessas organizações em 2009, bem como
tenta realizar suas próprias medidas direcionadas para as operações de offshore dos
residentes russos.
Sendo assim, em dezembro de 2007 o Ministério da Justiça da Rússia aprovou uma
lista de jurisdições offshore elaborada pelo Ministério da Fazenda da Rússia. Esta lista foi
ampliada em 2009.52 Os principais critérios para um país ou um território ser classificado
como uma jurisdição offshore é a ausência de troca de informações com a Rússia sobre
assuntos fiscais ou um baixo nível de tributação de lucros corporativos (menos que 2/3
da alíquota básica de imposto russo de 20%). Os residentes russos que realizam negócios com ou em países daquela “lista negra” correm o risco de serem auditados pelas
autoridades tributárias com relação à norma EEC ou preço de transferência. A Rússia
também tem a intenção de concluir tratados de bitributação com aquelas jurisdições
para as quais nenhum acordo exista no momento (tal como Emirados Árabes Unidos; a
Rússia já possui tratados com, por exemplo, Chipre e Malásia).
A partir dos DTTs existentes com esses países com tributação favorável, como Chipre, no presente momento estão em processo de assinatura dos protocolos adicionais
aos DDTs com a Rússia. O objetivo principal para Chipre e jurisdições comparáveis assinarem esclarecimentos adicionais aos DTTs é serem excluídos da “lista negra” das jurisdições offshore. Ao mesmo tempo, tais documentos adicionais que estão sendo elaborados pelos Estados contratantes mudam dramaticamente os termos dos DTTs para
a Rússia. De modo particular, esses documentos suplementares não apenas estipulam
52
A lista completa dos países de baixa tributação e jurisdições não cooperantes, de acordo com as disposições de 2007, incluem Andorra,
Anjouan (Comores), Anguilla, Antígua e Barbuda, Aruba, Bahamas, Bahrain, Belize, Bermudas, Ilhas Virgens Britânicas, Brunei Darussalam, Ilhas
Cayman, Ilhas Cook, Dominica, Gibraltar, Grenada, Hong Kong (China), Ilha de Man, Labuan (Malásia), Libéria, Lichtenstein, Macau (China), Maldivas, Malta, Ilhas Marshall, Maurício, Montserrat, Nauru, Antilhas Holandesas, Niue, Ilhas Norman (Guernsey, Jersey, Sark, Alderney), Palau,
Panamá, República do Chipre, Samoa, San Marino, St. Vincent e Granadinas, St. Kitts e Nevis, St. Lucia, Ilhas Turks e Caicos, Emirados Árabes
Unidos, Vanuatu (http://www1.minfin.ru/ru/tax_relations/policy/use_regulation/government_docs/ index.php?id4=2766). Em 2009 foi ampliado pela Seychelles.
141
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tais esclarecimentos que reformulem a legislação tributária nacional russa e impõem
carga tributária adicional, ou seja, estipulam objetivos fiscais não sujeitos à tributação
previamente sob o tratado (por exemplo, planeja-se tributar na Rússia a venda de ações
constituindo mais de 50% dos bens imóveis da Rússia), mas também introduzem novas
regulamentações detalhadas com relação à cooperação entre as autoridades tributárias dos Estados contratantes (por exemplo, na troca de informações fiscais, incluindo
informações bancárias previamente não divulgadas, etc.) que fazem uso dos DTTs com
essas jurisdições desfavoráveis.
6. Conclusões
Na conclusão, é necessário pontuar as seguintes características principais que caracterizam a Rússia no presente momento.
Primeiro, o sistema tributário russo é estabelecido sob os princípios gerais da lei internacional e estruturado de acordo com a Constituição e a legislação nacional, com o
Código Tributário da Rússia no topo. Estabelece os princípios básicos de tributação e
estipula a cobrança de impostos em níveis federais, regionais e locais, dentre os quais o
imposto federal sobre lucros corporativos e o imposto de renda individual, trazendo a
grande maioria das cobranças de impostos para o orçamento estatal.
Segundo, a Rússia difere de outros países desenvolvidos e em desenvolvimento por
sua carga tributária moderada, incluindo uma das menores alíquotas sobre lucros corporativos e imposto de renda individual na Europa. O nível relativamente baixo dos princípios de tributação, a legislação desenvolvida em investimentos estrangeiros e os inventivos fiscais regionais fazem da Rússia uma das mais favoráveis jurisdições fiscais na
Europa para se produzir e viver.
Terceiro, a Rússia ainda não é membro da OMC; no entanto, sua política tarifária
destina-se a conceder preferências tarifárias para 290 países em todo o mundo, dentre os quais 135 países desenvolvidos se beneficiam do tratamento de nações mais
favorecidas. A importação de mercadorias para países vizinhos (Azerbaijão, Armênia, Bielorrússia, Geórgia, Cazaquistão, Quirguistão, Moldávia, Tajiquistão, Turcomenistão, Uzbequistão e Ucrânia) é totalmente isenta de direitos alfandegários de
importação.
Finalmente, a desaceleração econômica teve graves reviravoltas na política tributária
estatal russa: mudanças importantes feitas na legislação tributária, reforço do controle
fiscal do Estado e graves emendas aos tratados de bitributação com jurisdições offshore
atualmente sendo elaboradas pelos Estados contratantes. Todavia, nenhuma reforma
tributária sensacional que viole os direitos dos contribuintes ou infrinja os interesses dos
investidores estrangeiros foi aceita, o que indica que o governo russo está se saindo bem
no controle da situação no país e previne sua economia de exposições atuais sem razão.
142
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.2. Lições da Reforma Tributária Russa
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy *
Um dos estranhos paradoxos que marcaram a passagem da União Soviética comunista
para a Rússia integrada numa economia de mercado foi a constatação de que se gastavam
horas na fila, em temperaturas abaixo de 0°C, para o pagamento de tributos. Viveu-se
uma transição dolorosa, muito menos prosaica do que sugere a abertura da primeira
loja do McDonald’s em Moscou e muito menos heroica do que parece a lembrança de
Boris Yeltsin em cima de um tanque, lendo uma declaração em favor do retorno a uma
nova ordem constitucional que se pretendia implantar, em plena contrarevolução que se
desdobrava no meio da linha dura dos afetados pelas reformas de Gorbachev.
A modelagem de uma economia de mercado na Rússia exigiu ampla reforma tributária, da qual nós brasileiros podemos tomar algumas lições. A transformação de um
sistema de planificação socialista para uma economia de mercado significou a agonia
de um modelo fiscal que contava com pouquíssimo número de contribuintes, e no qual
o Estado era simultaneamente proprietário de empresas e agente coletor de tributos,
traduzidos em cotas de colaboração. A administração tributária deixou de ser passiva;
tornou-se proativa. Certa tradição totalitarista discretamente orientou a formação de
uma polícia fiscal, em permanente luta contra a evasão e a sonegação.
Uma revolução nas atitudes acompanhou as mudanças. Antes de 1993 os soviéticos
não tributavam as transações, desconheciam devoluções, não entendiam de estornos
de créditos fiscais. A contabilidade privada era uma língua entendida por poucos
curiosos. Desconhecia-se toda a tecnologia que martiriza a cultura burocrática ocidental.
Pautava-se por fórmulas de retenções, traduzidas por estatísticas que pouco explicavam
a realidade, como se comprovou ao longo da década de 1990.
O monopólio estatal dos bancos intimidava qualquer atitude mais agressiva de extração fiscal fixada nos resultados da atividade bancária. A introdução de novas tecnologias
acompanhou a multiplicação das fontes de crédito, concomitantemente à criação de um
aparato de cobrança desconcentrado num enorme território, explicitando uma capilaridade negocial e fiscalizatória impressionante. Na primeira década da transição para o
regime de mercado, o governo russo constatou que não arrecadava o quanto necessitava. Mais: gastava com os altíssimos custos da implantação do modelo que implantava.
Do outro lado, o contribuinte, que se tornava empresário ou assalariado, enfrentava
altíssimos custos de aquiescência, direta e indiretamente. Precisava contratar quem o
orientasse. E acabava pagando a conta da organização da nova administração fiscal.
E porque a qualidade das instituições e das políticas públicas é indicativo seguro de
bem-estar econômico, este último, na Rússia, e em qualquer lugar do mundo, depende daquelas primeiras. Na Rússia, nos primeiros anos do novo governo, várias anistias
fiscais marcaram uma cultura de indução negativa: o bom contribuinte era estimulado
a pouco pagar; o mau pagador apostava no favoritismo que o beneficiaria. Embora destinadas para ampliar o universo de contribuintes, as anistias fiscais russas da década de
1990 redundaram numa cultura fiscal de baixíssima confiança no agente coletor.
* Ex-Coordenador-Geral de Assuntos Tributários da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em Brasília. Professor Doutor Pesquisador do Programa de Mestrado em
Direito da Universidade Católica de Brasília
143
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A Rússia desconhecia modelos de autolançamento. E, porque a cultura totalizante
fragilizava historicamente o controle dos gastos governamentais, não se sabia qual o
destino do dinheiro arrecadado. Não havia estímulo para o recolhimento voluntário de
tributos. As autoridades fiscais não sabiam o quanto podiam cobrar. E muito menos previam o quanto efetivamente poderia ser realisticamente cobrado.
Ao que consta, o avanço da democratização das instituições e o controle do gasto
público teriam colaborado para a conscientização da necessidade do recolhimento
dos tributos devidos. Por parte da administração fiscal, a exata fixação do crédito, e
a mais bem aproximada presunção do quanto poderia ser recolhido, a menor custo,
orientaram uma política agressiva de cobrança, fator de enfrentamento eficaz da evasão
e da sonegação fiscais.
São essas as grandes lições da reforma tributária russa: o controle do gasto público,
por parte de quem paga tributos; o desinteresse pela cobrança do crédito tributário
irreal, porque objetivamente incobrável; a concentração de energias contra a evasão e
a sonegação, mediante o uso de uma polícia fiscal; a par da desconfiança para com anistias, que apenas fomentam a indução negativa.
É assim que russos e brasileiros podem melhorar a chamada “moral fiscal”, isto é, a
atitude geral do contribuinte em relação ao pagamento de tributos: sabendo para onde
vai o dinheiro, cobrando apenas o realisticamente cobrável, lutando contra a fraude e
tomando cautelas para com o regime das anistias.
144
4. Índia
4.1. Sistema Tributário e Reforma na
Índia: uma Análise da Perspectiva
do Desenvolvimento Econômico e
Comércio Internacional
1
Vishwa Nath Alok*
SUMÁRIO
1. Introdução
2. A Constituição e a Estrutura Tributária na Índia
2.1. A Estrutura Legislativa
2.2. Estrutura Tributária na Índia
2.3. Jurisdição Tributária e Divisão Proporcional
2.3.1. Participação de Impostos Centrais
2.4. Transferência Fiscal Intergovernamental: Mecanismo
3. Sistema Tributário na Índia
3.1. Impostos Diretos
3.2. Impostos Indiretos: Uma Passagem pelo Imposto sobre Serviços e Mercadorias
3.2.1. Impostos Especiais de Consumo/IVA Central
3.2.2 Imposto sobre Serviços
3.2.3. IVA Estatal
1
Sou grato a Rajkumar pela excelência no auxílio à pesquisa para a produção de quadros estatísticos. Sou grata também a Himanshu Gupta,
S K Mohanty e Mahesh Purohit pelas úteis discussões. S P Sharma e M.S. Bisht forneceram excelente apoio administrativo. Aplicam-se
retratações habituais.
* Instituto de Administração Pública da Índia, Nova Déli, [email protected]
145
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.2.4. Harmonização de Tributos Interestaduais
3.2.5. Um Caminho através do IBS
3.3. Alíquota Aduaneira
3.3.1. Altas Tarifas
3.3.2. Baixas Tarifas
3.3.3. Taxa Única
3.4. Tributação e E-Commerce
4. Desenvolvimento Econômico
4.1. Desenvolvimentos Macroeconômicos
4.2. Produtividade Total dos Fatores
4.3. Índice de Desenvolvimento Humano
4.4. Desenvolvimento de Infraestrutura
4.5. Fluxos de Investimento Estrangeiro
4.6. Prevenção de Bitributação
5. Conclusões
6. Referências
Anexos
Anexo 1 - Estrutura Jurídica dos principais Tributos na Índia
Anexo 2 - Itens com “Pico” de Taxas de Alíquota Aduaneira Básica
Anexo 3 - Compromissos da Índia com vários Acordos Comerciais até 2009
Anexo 4 - Lista de Acordos Comerciais Regionais
Anexo 5 - Tratados de Acordo de Bitributação
Anexo Tabela 1 - Indicadores Macroeconômicos Escolhidos, 2000-2009
Anexo Tabela 2 - Indicadores Sociais e Econômicos Básicos, 2000-2009
Anexo Tabela 3 - Poder de Receita de Governos Locais Rurais nos estados da Índia em cada
Nível
1. Introdução
As nações BRIC, a saber, Brasil, Rússia, Índia e China, juntas contabilizam 40 % da população mundial e 40 % do produto interno bruto global (tabela 1.1). Nos últimos tempos, a cooperação entre os países BRIC vem ganhando gradualmente mais substância
com o crescimento do comércio e dos investimentos. Em 16 de junho de 2009, os líderes
dos países BRIC realizaram sua primeira reunião em Yekaterinburg, Rússia, e emitiram
uma declaração apelando para o estabelecimento de uma ordem mundial multipolar.
A Índia está entre as economias dos países BRIC de mais rápido crescimento, e
desempenha o papel de coordenar esforços internacionais para superar a desaceleração econômica e financeira atual. Em um passado recente, a Índia testemunhou um
alto crescimento econômico com rápida expansão no comércio e nos investimentos
externos aos países em desenvolvimento, incluindo Brasil, Rússia e China (BRC). A
tendência também atraiu a atenção de fóruns internacionais. A análise que surge
desses fóruns enfatiza a necessidade de uma parceria duradoura entre a Índia e os
países BRC.
146
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Enquanto a relação econômica entre a Índia e os países BRC está constantemente
melhorando nesta década, uma situação de incerteza comercial está sendo criada após
a emergência do colapso global, que surgiu em outubro de 2008. Prevê-se que os sintomas de recessão global serão desastrosos para a economia global. Após uma longa
fase de recessão, a economia mundial apenas reavivou e a flutuabilidade continuou até
2007, antes de mergulhar em outro episódio de recessão em 2008. De acordo com as
projeções do FMI em 2008, o crescimento da produção global é provável declinar em um
futuro próximo.
Nessa situação crítica, países avançados e economias emergentes são capazes de
aquecer a recessão em termos de economia global emergente para criar condições de
recuperação inicial, de modo a que o período da fase de recessão da economia global
seja reduzido. Países menos desenvolvidos, que sofreram gravemente durante as então
chamadas “décadas perdidas de crescimento”, estão suscetíveis a encarar a gravidade
do colapso global caso o impasse econômico atual continue por um longo período. Isto
deveria afetar de forma adversa as perspectivas de crescimento das economias menos
desenvolvidas porque muitos desses países apelam para a alta dependência das exportações. Em muitos desses casos, a exportação tornou-se um dos principais motores para
manter o alto crescimento da economia. A diminuição na procura da absorção global
pode ter um efeito amortecedor sobre as perspectivas de exportação dessas economias.
Considerando a alta tendência de importações em países avançados, espera-se que
esses países tornem-se a maior parte das importações globais para absorver as exportações que se originam de países menos desenvolvidos. Mas os países industrializados já
estavam em crise profunda antes da erupção da recessão de pleno direito na economia
mundial. A taxa média real de crescimento dos países industrializados já começava a cair
muito antes de outubro de 2008. Os países desenvolvidos registraram queda acentuada
na taxa real de crescimento do PIB em 2007, e é provável que ela seja negativa em um
futuro próximo.
Nessa situação, espera-se que países emergentes como os BRIC realizem mais do que
a média global, apesar de essas economias serem suscetíveis a encarar a recessão durante este episódio de recessão global. A Índia, como um país emergente, não é exceção
a essa regra. Pode-se observar que a Índia apresentou uma robusta taxa de crescimento
médio de mais de 9% durante 2005-2007. Mas é provável que o desempenho de crescimento caia em um futuro próximo. Apesar do declínio na perspectiva de crescimento
da Índia, conforme projetado por diversas agências nacionais e multilaterais, as metas
realizáveis para o crescimento real do PIB podem projetar a Índia como a economia de
mais rápido crescimento orientada para o mercado emergente no mundo. O principal
impulso do crescimento da Índia durante o período de crise seria a demanda doméstica,
conforme projetado pelo FMI2.
Neste contexto, a relevância da cooperação econômica dos países BRICS é importante para mitigar a gravidade do impacto antecipado de colapso global. Acredita-se que a
Índia provavelmente cresça rápido durante o período de crise, duas e meia vezes mais
2
Mohanty, S.K. e Sachin Chaturvedi 2009.
147
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
que a taxa de crescimento da produção global. Uma vez que a expansão da economia é
principalmente impulsionada pela crescente demanda interna, a Índia pode oferecer um
grande acesso de mercado aos países BRIC. A demanda doméstica para a Índia poderia
variar de produtos de alta tecnologia intensiva a produtos primários.
Conforme pode ser observado nas tabelas 1.2 e 1.3, o comércio da Índia com os países BRIC aumentou aproximadamente dez vezes entre 2000 e 2008.
Tabela 1.1. Classificações Globais dos Países BRIC
Categorias
Brasil
Rússia
Índia
China
Área
5º
1º
7º
3º ou 4º
População
5º
9º
2º
1º
PIB (nominal)
10º
8º
12º
3º
PIB (PPP)
9º
6º
4º
2º
Exportações
21º
11º
23º
2º
Importações
27º
17º
16º
3º
Saldo contábil atual
47º
5º
169º
1º
IEDs Recebidos
16º
12º
29º
5º
Reservas de câmbio estrangeiro
7º
3º
4º
1º
Dívida externa
24º
20º
27º
19º
Dívida pública
47º
117º
29º
98º
Consumo de eletricidade
10º
3º
7º
2º
Número de telefones celulares
5º
4º
2º
1º
Número de usuários de internet
5º
11º
4º
1º
Fonte: Wikipedia
Tabela 1.2. Contribuição da Exportação da Índia para o Mundo e os Países
BRIC (Rs. bilhões)
Ano
Total dos
Mundo Brasil China Rússia
BRIC
2000-2001
2013,6
10,2
37,9
39,7
87,7
4,4
2001-2002
2090,2
10,4
45,4
38,1
93,9
4,5
2002-2003
2551,4
23,2
95,6
34,1
152,9
6,0
2003-2004
2933,7
12,7
135,8
32,8
181,3
6,2
2004-2005
3753,4
30,5
252,3
28,4
311,2
8,3
2005-2006
4564,2
48,3
299,2
32,5
380,0
8,3
2006-2007
5717,8
65,8
375,3
40,9
481,9
8,4
2007-2008
6558,6
90,8
434,1
37,8
562,7
8,6
Fonte: Centro de Monitoramento Econômico da Índia (Comércio da Índia)
148
% BRIC para
total do
mundo
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 1.3. Importação para a Índia do Mundo e dos Países BRIC (Rs. bilhões)
Ano
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
Mundo Brasil
China Rússia
2283,1
2452,0
2972,1
3591,1
5010,6
6604,1
8380,5
10123,1
68,2
97,1
135,1
186,3
318,9
481,2
790,1
1090,3
6,5
14,7
15,3
14,4
35,6
39,5
44,9
38,2
23,6
25,5
28,7
44,1
59,4
89,5
109,0
99,6
Total dos
BRIC
% BRIC para
total do
mundo
98,3
137,4
179,1
244,8
414,0
610,2
944,0
1228,1
4,3
5,6
6,0
6,8
8,3
9,2
11,3
12,1
Fonte: Centro de Monitoramento Econômico da Índia (Comércio da Índia)
149
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A participação das exportações da Índia para os países BRIC e na exportação total
da Índia também aumentou, de 4% para 9% de 2000-2001 para 2007-2008 (tabela 1.2).
Mais do que isso, as importações da Índia para os países BRIC como parte da importação
total da Índia aumentaram três vezes, de 4% para 12% no período correspondente. Pode-se observar no gráfico anterior que as relações comerciais com os países BRIC estão
se expandindo. As importações da Índia dos países BRIC estão aumentando rapidamente
em comparação com as exportações para eles.
Rússia
Medicamentos,
produtos
farmacêuticos e de
química fina
Chá
Rs. Bilhões
Rs. Bilhões
Rs. Bilhões
Rs. Bilhões
1000
Quilogramas
Rs. Bilhões
Rs. Bilhões
0,0
1,9
0,3
0,3
5,3
70,1
1,1
0,2
2000-2001
59,4
1,5
3,3
8,2
0,7
3,7
0,4
0,4
5,0
47,9
0,6
0,1
2001-2002
98,7
0,0
5,4
1,4
2,6
3,5
0,5
0,8
4,8
40,3
0,8
0,3
2002-2003
197,6
0,1
7,4
10,2
123,9
3,7
0,8
0,8
5,2
28,7
0,6
0,7
2003-2004
378,4
16,3
5,9
19,9
10,5
4,0
0,7
0,8
6,4
26,0
0,7
0,3
2004-2005
1206,1
9,1
16,1
29,4
132,6
4,9
2,0
1,5
7,7
23,4
1,0
0,6
2005-2006
1449,0
183,7
14,1
53,5
248,9
6,2
1,9
2,0
10,8
23,8
1,3
1,1
2006-2007
1508,3
297,0
30,3
267,5
353,8
7,8
4,0
2,4
13,2
27,9
2,0
1,0
2007-2008
2148,5
404,0
37,4
164,4
442,3
7,5
6,6
6,1
12,0
28,5
2,4
1,9
Ano/Unidade
Equipamentos de
transporte
Petróleo e produtos
Brutos
1.000
Toneladas
0,0
Máquinas e
instrumentos
Metais não ferrosos
1.000
Quilogramas
2,8
Máquinas e
instrumentos
Outros minérios e
minerais
Rs. Bilhões
0,0
Tecidos artificiais
Algodão bruto,
incluindo resíduos
1.000
Toneladas
35 ,2
Medicamentos,
produtos
Farmacêuticos e de
Química Fina
Minério de ferro
1999-2000
Commodity
1.000
Toneladas
Brasil
China
Importador
Tabela 1.4. As quatro principais Commodities de Exportação da Índia para os Países BRIC
Fonte: Centro de Monitoramento Econômico da Índia (Comércio da Índia)
Wilson e Puroshothaman (2003), em seu documento “Sonhando com os países BRIC:
O Caminho para 2050”, reconhecem que Brasil, Rússia e China alteraram seu sistema
político para adotar a globalização e a liberalização. O documento previu que China e
Índia seriam os fornecedores globais dominantes de bens e serviços manufaturados, enquanto Brasil e Rússia se tornariam dominantes como fornecedores de matérias-primas.
A cooperação econômica está prevista ser lógica entre os países BRIC porque Brasil e
Rússia juntos são fornecedores significativos de commodity para Índia e China. As ligações de investimentos entre os dois países também aumentaram significativamente nos
últimos anos.
150
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Produtos químicos
orgânicos
Ferro e aço
Metais não ferrosos
Trigo
Fertilizantes fabricados
Minérios metaisferrosos e sucata
Óleos vegetais
(comestíveis)
Açúcar
Rs. bilhões
1000
Toneladas
Rs. bilhões
1000
Toneladas
1000
Toneladas
Rs. bilhões
1000
Toneladas
1000
Toneladas
Rs. bilhões
7,7
2,3
13,3
7,7
26,4
2,6
n,a,
87,0
0,3
38,6
51,5
0,8
2000-2001
11,2
2,8
3,4
8,3
46,2
2,8
n,a,
39,4
0,2
10,0
0,8
0,8
2001-2002
18,3
3,4
6,9
11,5
24,4
2,8
n,a,
65,5
0,3
59,1
0,0
1,4
2002-2003
39,2
5,1
4,5
15,8
49,5
3,3
n,a,
46,7
0,5
66,6
3,2
1,3
2003-2004
63,4
8,5
14,5
21,7
86,8
6,7
n,a,
64,6
1,1
56,7
0,0
1,3
2004-2005
95,3
20,5
63,5
28,4
152,1
7,0
n,a,
104,0
2,9
75,1
86,8
2,0
2005-2006
154,6
44,9
147,2
43,0
250,3
10,8
n,a,
214,7
3,0
85,1
52,6
3,8
2006-2007
226,7
83,3
672,3
58,3
184,0
12,4
203,3
142,4
12,0
32,5
0,0
4,5
2007-2008
307,3 130,6
770,3
68,8
163,0
15,4
115,1
110,4
9,2
58,2
0,0
3,8
Commodity
Ano/
Unidade
Máquinas não elétricas
Ferro e aço
1000
Toneladas
Brasil
Rússia
Máquinas não elétricas
Rs. bilhões
1999-2000
Produtos eletrônicos
Rs. bilhões
China
Exportador
Tabela: 1.5. Importação dos Países BRIC para a Índia
Fonte: Centro de Monitoramento Econômico da Índia (Comércio da Índia)
No entanto, muito mais precisa ser feito para facilitar a capacidade de construção nos
países BRIC, para que os países desenvolvidos em geral negociem diretamente uns com os
outros ao invés de negociar por meio de empresas transnacionais, o que resulta em custos de trAnsação aumentados. Existe a necessidade de compromisso mútuo de lutar por
ganhos maiores no sistema comercial global para o desenvolvimento mundial. O processo
deve abordar, sem perpetuar ou agravar, as desigualdades existentes. A Reunião dos Países
BRIC é um testemunho do apoio das quatro nações para o reforço da cooperação e coordenação entre elas mesmas. Na reunião, os líderes dos países BRIC “concordaram com passos para promover o diálogo e a cooperação entre os quatro países de forma incremental,
proativa, pragmática, aberta e transparente.3” O documento é uma tentativa nessa direção.
Esse documento apresenta uma análise do sistema tributário da Índia com relação à
sua estrutura e disposições constitucionais. Também apresenta um resumo do desenvolvimento econômico recente e de questões relacionadas ao comércio internacional
na Índia. O documento é apresentado em cinco seções. A Seção II apresenta uma ampla
3
Joint Statement of the BRIC countries’ Leaders, on June 16, 2009 at Yekaterinburg, Russia.
151
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
análise das disposições na Constituição da Índia relacionadas à tributação e sua distribuição. A Seção III discute as várias questões relacionadas aos principais impostos na Índia.
As questões relacionadas à transição de impostos indiretos do tipo cascata e ao amplo
sistema de valor agregado ou imposto sobre bens e serviços também foram discutidas.
A seção também analisa de forma crítica a estrutura aduaneira e tarifária na Índia. A Seção IV apresenta a contabilidade do desenvolvimento da Índia sob vários parâmetros. A
última seção conclui o documento.
2. A Constituição e a Estrutura Tributária na Índia
2.1. A Estrutura Legislativa
4
Na Índia, o poder Executivo em nível federal cabe ao presidente, que é auxiliado pelo
Conselho de Ministros5, enquanto o poder Legislativo é liderado pelo Parlamento. O
chefe do poder Executivo, o presidente, é eleito por cinco anos através de um colégio
eleitoral composto pelos membros eleitos das casas superiores e inferiores do Parlamento e das assembleias estaduais. O vice-presidente é eleito também por um período
de cinco anos por um colégio eleitoral formado por membros de ambas as casas do
Parlamento. O presidente é auxiliado pelo Conselho de ministros, que é chefiado pelo
primeiro-ministro6. O primeiro-ministro é nomeado pelo presidente, que também nomeia os outros membros do Conselho de Ministros mediante aconselhamento do primeiro-ministro. Os membros do Conselho de Ministros devem ser membros do Parlamento; qualquer membro do Conselho de Ministros que seja membro do Parlamento
por seis meses consecutivos pode continuar a ser membro do Conselho de Ministros7.
O Parlamento é composto pelo presidente, o Conselho dos estados (Rajya Sabha)
ou casa superior e a Casa do Povo (Lok Sabha) ou casa inferior, que detém o poder Legislativo. O Conselho dos estados pode ter um máximo de 250 membros (dos quais 12
nomeados pelo presidente)8; Não pode ser dissolvido, mas um terço de seus membros
está sujeito à aposentadoria a cada dois anos9. A Casa do Povo, que permanece por cinco
anos, pode ter um máximo de 550 membros, dos quais 530 são escolhidos pelos estados
e 20 pela União10.
Com exceção da questão monetária, todas as questões podem ser apresentadas nas
casas; as questões monetárias, de acordo com o art. 109 da Constituição, apenas podem
4
A parte inicial desta seção é retirada da OMC, 2007.
5
Artigos 52 e 53 do Capítulo 1, Parte V da Constituição. Nem o Presidentee nem o Vice-Presidentee podem ser membros do Parlamento.
6
Artigo 75.
7
Artigo 75.
8
Membros do Conselho dos Estados incluem não mais que 238 representantes dos estados, que são eleitos pelos membros da assembléia
legislativa (eleita) de cada estado, bem como os 12 membros nomeados pelo Presidentee (Artigo 80)
9
Cada membro é eleito por um período de seis anos. A cada dois anos, um terço desses membros completam seu período de seis anos,
resultando na eleição de um terço dos membros do Conselho no início de cada terceiro ano.
10
152
Além disso, de acordo com o Artigo 331 da Constituição, o Presidente pode, se acreditar que a comunidade anglo-indiana não está adequadamente representada na Casa do Povo, nomear não mais que dois membros daquela comunidade para a Casa do Povo.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ser apresentadas na Casa do Povo. Todas as questões, exceto emendas à Constituição,
devem ser aprovadas por maioria simples em ambas as casas do Parlamento e serem
assinadas pelo presidente para se tornarem lei. O presidente pode solicitar emendas às
questões e reter pareceres; no entanto, caso a questão seja aprovada novamente em
sua forma original, o presidente não pode reter o parecer. Questões monetárias, uma
vez aprovadas pela Casa do Povo, devem ser aprovadas ou devolvidas à Casa do Povo
com recomendações feitas pelo Conselho dos estados em 14 dias. Caso a Casa do Povo
acate as recomendações, a questão é considerada aprovada por ambas as casas; caso
não acate as recomendações, a questão é considerada aprovada por ambas as Casas na
forma em que foi aprovada pela Casa do Povo. Caso a questão não seja devolvida à Casa
do Povo em 14 dias, também é considerada aprovada por ambas as casas.
De acordo com o art. 123 da Constituição, caso o presidente considere necessário promulgar leis durante recessos do Parlamento, uma portaria pode ser promulgada. A portaria tem a mesma força que uma Lei do Parlamento. No entanto, ela expirará seis meses
após a volta do Parlamento, a menos que seja transformada em lei por ambas as casas.
A Constituição também prevê uma divisão da jurisdição entre o Parlamento e as assembleias legislativas dos estados e a União.11
A Suprema Corte, cabeça do Judiciário, consiste de um juiz de tribunal e não mais que
25 outros juízes. O Tribunal Superior existe em cada estado e distrito e os tribunais de
sessão em nível distrital. A Suprema Corte tem jurisdição sobre todas as disputas entre
a União e os estados ou entre os estados12. É também a última instância de recurso em
processos civis e criminais de um Tribunal Superior. A Suprema Corte também pode, a
seu critério, conceder uma licença especial de apelar de qualquer decisão tomada por
um tribunal nacional. Sua decisão é vinculativa para todos os tribunais.
O sistema judiciário da Índia é baseado na lei escrita. O Judiciário é independente e
existe uma separação entre o Judiciário e o Executivo. O sistema sofre de escassez de
pessoal, limitações de infraestrutura e atrasos nos prazos processuais. Esforços recentes
para resolver esse problema incluem o estabelecimento de tribunais de tramitação rápida para resolver causas criminais e mais verbas para o sistema judiciário13. Outros passos
incluem um projeto sobre Capacitação da Tecnologia da Informação e Comunicação do
Judiciário da Índia, estabelecido em outubro de 2005, e uma Missão Nacional de Alfabetização Jurídica, em março de 2005. Os tribunais inferiores, no entanto, permanecem
frágeis e aparentemente propensos à corrupção14.
11
Existem atualmente 28 estados, 5 Uniões e 2 Uniões com legislador.
12
Como a Índia é uma união de estados, a Constituição especifica certas responsabilidades como sendo de jurisdição dos governos estaduais, enquanto outras são de jurisdição da União (a lista da União) e outras são compartilhadas. Por exemplo, questões relacionadas
ao comércio internacional e acordos internacionais constam da lista da União do Sétimo Cronograma; questões de saneamento e saúde
pública, agricultura, águas e terras são de ordem do estado; e questões econômicas e de planejamento social, procedimentos civis e criminais, eletricidade e controles de preços estão na „Lista de Concomitantes“.
13
De acordo com o Governo da Índia, 2006, desde 1993-94 quase Rs 2,8 bilhões foram liberados pela União aos governos dos estados para
o desenvolvimento de instalações de infraestrutura para o sistema judiciário (Departamento de Justiça, informação on-line do Ministério
dos Assuntos Exteriores).
14
Um estudo sobre corrupção na Índia feito pela Transparência Internacional descobriu em 2005 que, entre os serviços públicos, os tribunais
153
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Além disso, para reduzir a carga sobre o sistema jurídico e possibilitar a eliminação
mais rápida de reivindicações em alguns casos, tribunais como o Fórum do Consumidor
foram criados. Uma forma alternativa de resolução de disputas, o Lok Adalat (tribunal
do povo) também ajudou a resolver um grande número de casos fora dos tribunais, reduzindo assim a pressão sobre o já sobrecarregado sistema jurídico15.
2.2. Estrutura Tributária na Índia
A Constituição faz acordos complexos e elaborados com relação à distribuição, entre
a União16 e os estados, de impostos e do poder do devedor e disposição de concessão de
ajuda pela União aos estados. A filosofia subjacente desses acordos é colocar recursos
financeiros adequados à disposição de dois níveis de governo, para capacitá-los a quitar
suas respectivas responsabilidades nos termos da Constituição.
O Sétimo Cronograma da Constituição especifica os poderes entre a União e os estados. A Lista I no Sétimo Cronograma refere-se aos poderes de tributação da União
(tabela 2.1). A Lista II no mesmo cronograma especifica os poderes de tributação dos governos estaduais (tabela 2.2). A Lista III, que é a lista concomitante, não contém qualquer
item relacionado à tributação, exceto um relacionado aos impostos de selo. Em outras
palavras, a tributação de impostos segue os princípios de separação.
inferiores eram vistos pela população como estando entre os mais corruptos (Transparência Internacional, 2005). A Índia foi classificada
em 88º dos 158 no Índice de Percepção de Corrupção em 2005 (Transparência Internacional, 2005). A corrupção está intimamente relacionada à falta de transparência e consequente escopo para discrição administrativa. Com relação a isto, a Índia está entre os países mais
nebulosos (42º de 48) com base no Índice de Não Transparência de 2004, que mede o grau dos países que apresentam falta de clareza,
precisão, facilidade no discernimento e práticas amplamente aceitas que regem as relações entre os governos, negócios e investidores.
154
15
Em 31 de dezembro de 2005, quase 500.000 de lok adalats (tribunais do povo) foram estabelecidos e aproximadamente 18,6 milhões de
casos resolvidos fora do tribunal.
16
Os termos “União” e “Centro” foram utilizados de forma intercambiável neste artigo.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 2.1. Impostos dentro da Jurisdição da União conforme Enumerado no Sétimo Cronograma da
Constituição da Índia
nº de
S. nº
Entrada
na Lista I
1.
82
Impostos sobre rendimentos que não os rendimentos agrícolas.
2.
83
Taxas alfandegárias, incluindo direitos de exportação.
3.
84
Deveres de impostos especiais de consumo sobre mercadorias fabricadas
ou produzidas na Índia, exceto bebidas alcoólicas para consumo humano e
narcóticos, mas incluindo produtos medicinais e produtos de higiene contendo
álcool.
4.
85
Impostos corporativos.
5.
86
Impostos sobre o valor capital dos ativos, excluindo terras agrícolas de pessoas
físicas e empresas; impostos sobre o capital de empresas.
6.
87
Obrigações estaduais com relação à propriedade, que não terras agrícolas.
7.
88
Obrigações com relação à sucessão de propriedades, que não terras agrícolas.
8.
89
Impostos terminais sobre mercadorias ou passageiros, transportados por
rodovia, mar ou ar; impostos sobre fretes e tarifas ferroviárias.
9.
90
Impostos que não impostos de selo sobre trAnsações na troca de ações e
mercados futuros.
10.
91
Índices de impostos de selo com relação a letras de câmbio, cheques, notas
promissórias, conhecimentos de embarque, letras de crédito, apólices de
seguros, transferência de ações, debêntures, procurações e recibos.
11.
92
Impostos sobre a compra ou venda de jornais e sobre anúncios publicados
neles.
12.
92A*
Impostos sobre a compra ou venda de mercadorias que não jornais, quando tal
compra ou venda acontecer no decorrer do comércio interestadual.
13.
92B**
Impostos sobre o carregamento de mercadorias (seja o carregamento feito por
ele ou qualquer outra pessoa), quando tal carregamento ocorrer no decorrer do
comércio interestadual.
14.
92C***
Impostos sobre serviços
15.
97
Descrição do Imposto
Qualquer imposto não enumerado na Lista II ou na Lista III do Sétimo
Cronograma.
* Inserido pela Lei Constitucional (Sexta Emenda), 1956 (WEF 11-6-1956)
** Inserido pela Lei Constitucional (Quadragésima Sexta Emenda), 1982. (WEF 2-2-1983)
*** Inserido pela Lei Constitucional (Octogésima Oitava Emenda), 2003.
Fonte: governo da Índia (2005)
Os impostos sobre serviços foram colocados, após a Lei Constitucional (Octogésima
Oitava Emenda) 2003 sob a lista da União no Sétimo Cronograma de acordo com o art.
268A lido conforme segue:
1) Impostos sobre serviços devem ser cobrados pelo governo da Índia e devem ser
recolhidos e apropriados pelo governo da Índia e os estados na maneira disposta
na Cláusula (2).
155
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2) Os procedimentos em qualquer exercício fiscal de qualquer imposto cobrado em conformidade com as disposições da Cláusula 1 devem ser
a) recolhidos pelo governo da Índia e os estados;
b) apropriados pelo governo da Índia e os estados;
Em conformidade com tais princípios de coleta e apropriação, conforme possa ser formulado pelo Parlamento através de lei.
Tabela 2.2. Impostos dentro da Jurisdição dos estados, conforme Enumerado no Sétimo Cronograma da
Constituição da Índia
nº de
S. nº
Entrada na
Lista II
1.
2.
3.
4.
5.
6.
45
46
47
48
49
50
7.
51
8.
52
9.
10.
53
54*
11.
55**
12.
56
13.
57
14.
15.
16.
17.
18.
58
59
60***
61
62
19.
63
Descrição do Imposto
Arrecadação de terras.
Impostos sobre o rendimento agrícola.
Impostos relacionados à sucessão de terras agrícolas.
Obrigações estaduais com relação a terras agrícolas.
Impostos sobre terrenos e edifícios.
Impostos sobre direitos minerais sujeitos a qualquer limitação imposta pelo Parlamento
por lei com relação ao desenvolvimento mineral.
Deveres de impostos especiais de consumo sobre bebidas alcoólicas e narcóticos
fabricados ou produzidos no Estado, porém não incluindo produtos medicinais e
produtos de higiene contendo álcool.
Impostos sobre a Entrada de mercadorias em uma área local de consumo, uso ou
venda.
Impostos sobre o consumo ou venda de eletricidade.
Impostos sobre a compra ou venda de mercadorias que não jornais, sujeitos à
disposição da Entrada 92A da Lista I.
Impostos sobre anúncios que não anúncios publicados em jornais (e difusão de
anúncios em rádio ou televisão)
Impostos sobre mercadorias e passageiros transportados por rodovias ou em vias
navegáveis interiores.
Impostos sobre veículos, autopropulsores ou não, adequados para uso em rodovias,
incluindo carros elétricos sujeitos às disposições da Entrada 35 da Lista III.
Impostos sobre animais e barcos.
Pedágios.
Impostos sobre profissões, comércio, vocações e emprego.
Captação de impostos.
Impostos sobre arts. luxuosos, incluindo impostos sobre entretenimento, divertimentos,
jogos e apostas.
Alíquotas de imposto de selo com relação a documentos que não aqueles especificados
nas disposições da Lista I relacionados às alíquotas de imposto de selo.
* Substituído pela Lei Constitucional (Sexta Emenda), 1956.
** As palavras “e difusão de anúncios em rádio ou televisão” inseridas pela Lei Constitucional (Quadragésima Segunda Emenda), 1976.
*** O escopo desses impostos é explicitado no art. 276, Cláusula 2, que fixa o montante a pagar por uma pessoa por conta desses impostos.
Fonte: governo da Índia (2005)
156
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A propriedade da União é isenta de tributação estadual de acordo com o art. 285(1).
Igualmente, a propriedade e renda dos estados estão isentas de tributos da União, exceto que o Parlamento possa, por lei, prover para tributação central de quaisquer atividades comerciais de um estado que não seja incidental às funções ordinárias do governo
estadual – art. 89(2). No que diz respeito à União, o Parlamento tem autoridade para
impor qualquer tributo incluído na lista do estado.
A Constituição também impõe certas restrições sobre os poderes de tributação dos
estados. Embora o legislador estadual goze de poderes para cobrar quaisquer impostos
mencionados na Lista II, no caso de determinados impostos este poder está sujeito a restrições impostas pelas disposições substantivas da Constituição. Alguns exemplos dessas
restrições são os que seguem.
Os poderes para impor tributos sobre a compra ou venda de mercadorias, exceto
jornais, pertence ao Estado, vide Entrada 54 da Lista II. No entanto, o art. 286 garante
que os tributos sobre vendas impostos pelos estados não interferem nas importações e
exportações ou no comércio interestadual, que são assuntos de importância nacional.
Em vista disso, o art. 286 impõe as seguintes restrições sobre o poder dos estados para
promulgar a legislação fiscal de vendas.
a) Nenhuma lei do Estado deve impor um tributo sobre a compra ou venda de mercadorias quando tal compra ou venda aconteça: i) fora do estado; ou ii) no decorrer
de uma importação para ou exportação do território da Índia;
b) Com relação ao comércio interestadual, existem duas restrições: i) o poder para
tributar vendas que aconteçam no decorrer do comércio interestadual pertence
à União, vide Entrada 92A da Lista I no Sétimo Cronograma; e ii) os tributos de
vendas sobre vendas interestaduais de “mercadorias declaradas” (ou seja, mercadorias de especial importância no comércio interestadual) estão sujeitos a certas
restrições em termos de natureza da cobrança e da alíquota.
Um legislador estadual tem direito a cobrar um imposto sobre profissões, comércio,
vocação ou emprego, vide Entrada 60 da Lista II. No entanto, a quantia total pagável com
relação a qualquer pessoa do estado por tal imposto não deve exceder Rs. 2.500 ao ano
[art. 276(2)].
2.3. Jurisdição Tributária e Divisão Proporcional
Como a maioria das federações, os poderes tributários na Índia são especificados
pela lei entre a União e as unidades constituintes, chamadas de estados.17 Os poderes
e funções dos respectivos níveis de governo estão enumerados no Sétimo Cronograma
da Constituição da Índia. A lista concomitante não contém itens que tenham qualquer
relação direta com a tributação, exceto um. Diz respeito aos “impostos sobre selos que
não sejam impostos ou taxas cobrados através de selos judiciais, porém não incluindo
alíquotas de imposto de selo”. A recuperação das taxas como outras demandas públicas
também ocorre na lista concomitante. Os poderes residuais de tributação, como na le-
17 Uma exceção nos EUA, onde a Constituição é silenciosa sobre a cessão de tributes indiretos, exceto tarifas (McLure, 1983).
157
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
gislação em geral, pertencem à União, vide Entrada 97 da Lista I no Sétimo Cronograma.
A União, portanto, pode inserir campos fiscais não demonstrados na Constituição. Por
exemplo, o governo da União, sob tal poder, impôs um tributo sobre presentes no passado que foi abolido em 1998. De modo semelhante, o tributo sobre serviços também
foi imposto no início deste milênio de acordo com tal poder.
Contrário à prática em diversas outras federações, onde os tributos podem ser cobrados simultaneamente em dois níveis, o direito de cobrança de um determinado tributo,
na Constituição da Índia, pertence exclusivamente ao nível ao qual ele está atribuído.
Na prática, o regime fiscal dos tributos da União pode ser classificado nas seguintes categorias:
a) Impostos sobre serviços, cobrados pela União e recolhidos e apropriados pela
União e os estados (art. 268A), porém não fazem parte da coleta divisível.
b) Impostos cobrados pela União mas administrados e apropriados pelos estados
(art. 268): por exemplo, impostos especiais de consumo sobre produtos medicinais e arts. de higiene contendo álcool e impostos de selo sobre letras de câmbio,
etc., conforme mencionado nas Entradas 84 e 91 da Lista da União, respectivamente; e impostos sobre a compra ou venda de mercadorias quando tal compra
ou venda acontecer no decorrer de um comércio interestadual; e impostos sobre o
carregamento de mercadorias, quando tal carregamento acontecer no decorrer do
comércio interestadual, conforme Entradas 92A e 92B na Lista da União.
c) Impostos cobrados e partilhados entre a União e os estados (art. 277): todos os
impostos mencionados na Lista da União, exceto aqueles mencionados acima, são
cobrados e recolhidos pelo governo da Índia e formam uma coleta divisível, que é
partilhada entre a União e os estados.
Mais do que isto, existem impostos mencionados nas Entradas 87, 88 e 92B na Lista
da União que não estão sendo cobrados. Essas Entradas pertencem ao direito de propriedade e direito de transmissão com relação a propriedades, que não terras agrícolas,
e impostos sobre o carregamento de mercadorias, onde tal carregamento aconteça no
decorrer do comércio interestadual. O direito de propriedade e o direito de transmissão
incidem sobre o mesmo objeto, a saber, propriedade sendo herdada após a morte do proprietário. No caso do direito de propriedade, o valor de todo o imóvel, mesmo se situado
em mais de um estado, é a base para a tributação. O direito de transmissão está relacionado ao valor das ações individuais (ou seja, partes de um imóvel) sendo herdadas pelos
sucessores. O direito de propriedade foi imposto na Índia em 1953 e abolido em 1985.
Os governos locais, rurais e urbanos, foram reconhecidos no Livro da Lei após 1992.
Eles não possuem poder de tributação de acordo com a Constituição18. Sua autoridade
tributária deriva dos governos estaduais. Os estados, por conta própria, podem atribuir
quaisquer impostos na Lista do Estado aos governos locais. Os impostos geralmente atribuídos aos governos locais são impostos sobre propriedades, impostos cobrados sobre
mercadorias que entram na cidade e impostos sobre veículos, impostos sobre profissões, comércios, vocações e taxas de licença, etc.
18
158
Consulte Alok, 2006 para mais detalhes
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Aparentemente, a atribuição de impostos na Constituição da Índia está em conformidade com as teorias de atribuição de impostos nas federações, “o esquema básico da
Constituição dividindo o campo da tributação entre a União e os estados e incorporando
acordos adequados para partilha de recursos entre eles é sadio e não exige nenhuma
modificação maior nele”, observado pela Comissão sobre as Relações Centro-Estaduais
em 1988. A partir dos critérios de equidade e eficiência, a renda progressiva e os impostos de despesas devem ser de responsabilidade do governo federal. Os impostos de
consumo baseados no destino, como impostos de vendas, devem ser de responsabilidade do governo subnacional. O governo local deveria cobrar impostos sobre propriedades e todos os três níveis de governo deveriam ter autoridade para recolher as taxas
de utilização (MCLURE, 1983; Shah; 1994). As atribuições de impostos mencionadas na
Constituição da Índia são compatíveis com a literatura teórica. A exceção relacionada ao
poder dos estados com relação ao imposto sobre recursos naturais, tais como minerais,
foi subsequentemente corrigida, dando poder dominante à União para cobrar ou regular
os impostos sobre minerais19.
Embora o esquema constitucional da Índia sobre atribuição de impostos pareça bom
no papel, seu trabalho real tem revelado muitas deficiências, incluindo as que seguem:
Desequilíbrio Vertical: Um número substancial de impostos têm sido atribuídos os
estados, mas os impostos mais flutuantes, ou seja, alfandegários, impostos sindicais,
impostos sobre rendas corporativas e imposto de renda pessoal, pertencem à União.
Como resultado, a União recolhe dois terços da receita total. Os estados, junto com
os governos locais20, recolhem o restante. Uma vez que os governos subnacionais são
atribuídos com aproximadamente dois terços das responsabilidades sobre as despesas,
fazem-se necessárias grandes transferências fiscais da União para os governos dos estados. O desequilíbrio vertical é considerado desejável em uma federação para garantir a
redistribuição de renda e os legisladores deliberadamente fizeram esta disposição, mas
não neste nível. Inicialmente, quando os orçamentos governamentais utilizados tiveram excedentes de receitas e os investimentos de capital foram financiados através de
empréstimos, o desequilíbrio vertical de pequena magnitude foi justificado. Nos anos
1980, ambos os níveis de governo começaram a mostrar déficit de receita e um enorme déficit fiscal. “A contabilidade sofre quando as decisões de receita e despesas estão
desvinculadas.”21 Ela corrói a disciplina fiscal e cria um abismo vertical fiscal.
Exportação Fiscal: A União tem o poder de tributar impostos centrais de vendas sobre vendas interestaduais. Delega poder ao estado para administrar os impostos e reter
a receita. De acordo com o esquema, o estado de exportação recolhe a receita, cobrando
impostos centrais de vendas sobre a venda de mercadorias a partir do estado. O consumidor do estado de importação tem de arcar com o imposto. Assim, os impostos centrais
de vendas são o veículo principal da exportação fiscal e distorcem o mercado comum
que a união dos estados na Índia oferecem.
19
Lei de Minas e Minerais (Regulamentação e Desenvolvimento) de 1957.
20
Os governos locais arrecadam muito pouco (Alok, 2009).
21
Bagchi, 1998 p 324.
159
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Concorrência Fiscal: O poder da tributação de vendas é responsabilidade dos estados. No passado, na ausência de coordenação entre eles, os estados travaram uma guerra fiscal, diminuindo as alíquotas de impostos sobre automóveis e equipamentos eletrônicos para atrair consumidores, fornecendo incentivos fiscais, isenção e adiantamentos
de diferentes tipos para encorajar o comércio e a indústria em suas jurisdições. Tudo
levou à perda de receitas e distorção no local das indústrias.
2.3.1.
Participação de Impostos Centrais
Apesar de poderes exclusivos serem atribuídos a ambos, União e estados, a União
não pode se apropriar de todos os procedimentos dos impostos recolhidos por ela. Conforme diz a Constituição, exige-se que as receitas dos impostos da União sejam partilhadas com os estados para atender suas necessidades.
Antes de 2003, apenas o imposto de renda pessoal e os impostos especiais de consumo da União eram partilhados com os estados. A partilha do imposto de renda era
obrigatória de acordo com o art. 270, enquanto os impostos especiais de consumo da
União eram opcionais, conforme o art. 272. De acordo com os impostos sobre contratos
de arrendamento com os estados, a União recolhia o imposto em favor dos estados e então distribuía os procedimentos entre os estados com base nos critérios recomendados
pelas sucessivas comissões financeiras. Esses eram: a) impostos especiais de consumo
adicionais em vez de impostos sobre as vendas de produtos têxteis, tabaco e açúcar22; e
b) concessão em vez do imposto sobre tarifas de transporte ferroviário de passageiros.
Seguindo a Lei Constitucional (Octogésima Emenda) de 2000, todos os impostos centrais
são interpostos em uma coleta divisível e uma determinada porcentagem é partilhada com os
estados. O art. 270 é aditado e dispõe a partilha de todos os impostos centrais, exceto impostos
de acordo com os art. s 268 e 269 e impostos locais, e sobretaxas de acordo com o art. 271.
Apenas as receitas líquidas são partilhadas, após a dedução dos custos das coletas.
Antes da Octogésima Oitava Emenda à Constituição, a União cobrava o imposto sobre
serviços de acordo com seus recursos residuais (vide Entrada 97 da Lista I no Sétimo
Cronograma) e era parte da partilha divisível. Agora ele é excluído.
Na octogésima Emenda, o objetivo era construir um sistema onde todos os impostos
centrais fosse partilhados, para que uma visão holística pudesse ser feita e ambos os
lados partilhassem da flutuação total das receitas fiscais centrais. Com os impostos sobre serviços sendo excluídos do âmbito das recomendações da comissão financeira, a
ideia de partilha geral de impostos centrais parece estar em processo de ser revertida.
Enquanto os impostos sobre serviços são prováveis de ser altamente flutuantes em um
futuro próximo, eles não serão submetidos à partilha com os estados de acordo com
a Constituição, embora outros acordos estatutários possam ser feitos, os quais podem
incluir a partilha e a cessão. Pode-se observar que os itens sob os arts. 268 e 269 estavam até agora sujeitos a ser, de modo geral, de natureza interestadual com limitada
importância de receita. Eles foram totalmente atribuíveis aos estados. Nesse contexto,
22
160
Essas commodities foram consideradas ser de importância nacional e os estados não cobram imposto sobre as vendas desses itens conforme o acordo, em 1956, entre a União e os estados,
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
é preciso ressaltar que qualquer legislação aprovada pelo Parlamento com relação à
apropriação dos procedimentos de impostos sobre serviços deve ser feita com cuidado
para garantir que as receitas provenientes dos estados através de quaisquer mudanças
propostas não sejam menores que a parcela que adviria a eles se todos os procedimentos de impostos sobre serviços fizessem parte da partilha.23
2.4. Transferência Fiscal Intergovernamental: Mecanismo
“A Constituição divide claramente poderes e responsabilidade entre os dois níveis de
governo com pouca flexibilidade. A correspondência exata de recursos e funções não
é possível para garantir qualquer situação federal, mas na Índia o saldo é titulado de
forma muito mais pesada em favor do Centro, e a característica boa do relacionamento
financeiro entre o Centro e os estados consequentemente é que o primeiro é sempre o
doador; e o último, o receptor. A posição favorável dada ao Centro com relação aos recursos financeiros reflete o forte tema central passando rapidamente pela Constituição,
e muitos sentem que isto tenha sido um fator importante para manter o país unido24.
Os desequilíbrios verticais entre os poderes de receita e as responsabilidades funcionais
de diferentes ordens de governo são uma característica de todas as federações que têm
grandes economias. Portanto, os desequilíbrios verticais pedem a transferência de recursos do governo federal para os governos subnacionais.
Na Índia, amplas variações podem ser observadas na capacidade e recursos entre os
estados. Assim, as transferências fiscais intergovernamentais são parte integrante do sistema. Essas transferências estavam previstas na Constituição para redistribuição vertical
e horizontal de renda. A Constituição tem uma disposição simples. Mas, na prática, o sistema de transferência fiscal na Índia tornou-se bastante complexo e o fluxo de dinheiro
de múltiplos canais inclui o que segue:
a) Transferências estatutárias não planejadas através da Comissão Financeira.
b) Transferências planejadas através da Comissão de Planejamento.
c) Transferência arbitrária de acordo com esquemas centrais e centralmente patrocinados.
Além dessas transferências, os financiamentos também fluem para os estados através do estabelecimento de empresas do setor público central, financiamentos subsidiados por instituições financeiras e empréstimos subsidiados aos estados pelo governo
central e pelos bancos.
Transferências da Comissão Financeira: Percebe-se que a Constituição da Índia não
é um documento estático, ele permite a continuidade com a mudança. A disposição
da comissão Financeira de acordo com o art. 280 ilustra isso. A Constituição fornece
transferências centrais, mas não indica a parte dos estados em impostos divisíveis nem
prescreve quaisquer princípios para a distribuição de impostos entre os estados. Assim,
o percentual e a forma de partilhar impostos e a determinação atual de concessões é
deixada para a Comissão Financeira. O presidente da Índia, a cada cinco anos, ou antes,
23
Governo da Índia 2004, p.15-16.
24
Comissão de Reformas Administrativas 1968, p. 15.
161
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
se julgar necessário, nomeia a Comissão Financeira, consistindo de um presidente e quatro membros. A Comissão recomenda ao presidente, entre outras coisas, os princípios
de distribuição entre a União e os estados dos procedimentos de impostos e a alocação
entre os estados das partilhas de tais procedimentos. A Comissão Financeira faz uma
avaliação detalhada da posição financeira das finanças dos governos central e estadual.
Tanto a União quanto os governos estaduais enviam seu memorando à comissão.
A Comissão Financeira transfere parte de determinados impostos centrais e concede
ajuda das receitas aos estados. Em outras palavras, embora os exclusivos poderes de
tributação sejam cedidos tanto ao Centro quanto aos estados, todos os impostos e taxas
cobrados pelo Centro não podem ser apropriados pelo Centro. Determinados impostos e taxas recolhidos pelo Centro são partilhados com os estados para suplementar as
receitas dos estados em conformidade com sua capacidade e necessidade fiscal. Além
disso, a Comissão Financeira também recomenda ajuda de acordo com o art. 275(1) para
os estados que ainda precisarem de assistência financeira, mesmo após a disposição de
impostos partilhados da União. Atualmente, a 13º Comissão Financeira está ajustada
para fornecer esta recomendação antes do final do ano de 2009.
Transferências da Comissão de Planejamento: Após a Índia ganhar independência,
um modelo formal de planejamento foi adotado. Para esta finalidade, foi estabelecida
uma comissão de planejamento, com o primeiro-ministro da Índia como presidente. Foi
criada em 15 de março de 1950 com o primeiro-ministro Jawaharlal Nehru como presidente. A Comissão de Planejamento deve fazer avaliações periódicas de todos os recursos no país e formular planos para a melhor utilização dos recursos. O que segue são as
funções da Comissão de Planejamento:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Fazer uma avaliação dos recursos do país e observar quais recursos são falhos;
Formular planos para a utilização mais eficaz e equilibrada dos recursos do país;
Indicar os fatores que entravam o desenvolvimento econômico;
Determinar o sistema que seria necessário para a implementação satisfatória de
cada estágio do plano;
Avaliar periodicamente o progresso do plano;
Com a época de mudança, a Comissão de Planejamento está preparada para uma
visão de longo prazo do futuro. A comissão está procurando maximizar a saída com
o mínimo de recursos;
Sendo um sistema de planejamento centralizado, a economia da Índia progride
vagarosamente através do planejamento indicativo, onde a Comissão de Planejamento planeja o objetivo de construir uma visão estratégica de longo prazo para
o futuro;
Define os alvos setoriais e fornece o catalisador da economia para crescer na direção correta;
A Comissão de Planejamento desempenha um papel integrador no desenvolvimento de uma abordagem holística para a formulação de políticas em áreas críticas de desenvolvimento econômico e humano.
A assistência financeira à Comissão de Planejamento compreende concessões e empréstimos. A assistência aloca-se com base em uma fórmula planejada pela Comissão
de Planejamento e aprovada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento, do qual o
162
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
primeiro-ministro é o presidente e os ministros-chefes dos estados e os ministros do
Conselho de ministros são membros.
Fora dos fundos totais transferidos aos estados, 30% destinam-se a estados de categorias especiais.25 Esses estados gastam o dinheiro em seus próprios projetos. Os
70% restantes dos fundos são distribuídos entre 17 estados de categoria geral com
base em uma fórmula com pesos atribuídos à população, renda per capita, administração fiscal e problemas especiais. Previamente, 30 % da assistência foi dado como
subsídio e os 70% restantes foram dados como empréstimo. Conforme a recomendação da 12a Comissão Financeira, os empréstimos centrais aos estados foram descontinuados a partir de 2005. Os estados são agora encorajados a captar recursos do
mercado. No momento, o 11º Plano de Cinco Anos está em operação.
Além das transferências da Comissão Financeira e as transferências da Comissão de
Planejamento, assistência financeira é dada aos estados para fins identificados através
de esquemas centrais. Apesar das fortes críticas desses esquemas, uma grande quantidade de fundos flui por aproximadamente 200 esquemas. A importância relativa dessas
transferências pode ser vista na tabela 2.3.
Tabela 2.3. Transferências Fiscais do Centro para os estados como % dos Recibos de Receita Bruta da
Média do Período da Comissão Financeira da União (percentual)
Total Outras Transferências (5+6)
Concessões não Planejadas (não
4
5
6
7
8
VII FC
VIII FC
IX FC
X FC
XI FC (dois
primeiros
anos)
22,39
20,25
21,37
21,4
20,93
1,96
2,52
3,42
2,34
5,2
24,35
22,77
24,79
23,75
26,13
12,11
13,56
14,48
10,57
10,39
1,66
1,54
1,06
0,63
0,82
13,77
15,1
15,54
11,19
11,21
38,11
37,86
40,33
35,79
37,2
Total de Transferências (4+7)
3
estatutárias)
2
de Planejamento
1
Ano
Comissão Financeira (2+3)
Concessões
Concessões através da Comissão
Outras Transferências
Parcelas em Impostos Centrais
Transferências Totais através da
Transferências da Comissão Financeira
Fonte: governo da Índia, 2004
25
Fora os 28 estados na Índia, onze são estados de categorias especiais. Esses estados tem dificuldades geográficas e consideráveis fronteiras internacionais.
163
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3. Sistema Tributário na Índia
Conforme mencionado na seção anterior, o poder de cobrar impostos, na Índia, é claramente demarcado entre a União e os estados. A União cobra impostos diretos, como
imposto sobre a renda corporativa e imposto de renda pessoal, e impostos indiretos,
como alíquotas aduaneiras e impostos especiais de consumo/ (Cenvat) e impostos sobre
serviços. Os estados cobram o impostos de vendas estaduais – IVA (no Estado onde o
IVA ainda não está vigente), imposto de selo, imposto especial de consumo dos estados,
receitas de terras e imposto sobre profissões. O estado também pode cobrar imposto
sobre rendas agrícolas. Os governos locais rurais e urbanos têm o direito, através de seus
respectivos governos estaduais, de cobrar imposto sobre propriedades, imposto sobre
mercadorias que entram na cidade e recolher encargos de usuários por serviços como
abastecimento de água, drenagem, etc.
Tabela 3.1. Tendências Fiscais na Índia (% do PIB)
Ano
Déficit de
Receita
(Centro)
Déficit
Fiscal
(Centro)
Déficit
Primário
1990-1991
4,2
9,3
4,9
7,6
5,3
12,8
1995-1996
3,2
6,5
1,6
6,9
5,4
12,2
1996-1997
3,6
6,3
1,1
6,8
5,2
12,0
1997-1998
4,2
7,2
2
6,3
5,3
11,6
1998-1999
6,4
9
3,6
6,0
5,1
11,1
1999-2000
6,3
9,5
3,8
6,6
5,3
11,8
2000-2001
6,5
9,2
3,3
6,5
6,0
12,5
2001-2002
6,9
9,6
3,4
5,9
6,6
12,5
2002-2003
6,6
9,3
3,0
6,5
6,7
13,2
2003-2004
5,7
8,4
2,0
6,8
7,0
13,8
2004-2005
3,6
7,3
1,2
7,1
7,3
14,5
2005-2006
2,6
6,6
0,8
7,5
7,6
15,1
2006-2007(ER)
2,1
6,5
0,9
8,4
8,1
16,5
2007-2008(EO)
1,2
5,7
0,3
8,6
8,2
16,8
Alíquota
Alíquota
Alíquota
do Imposto do Imposto do Imposto
(Centro)
(estados)
(Total)
Fonte: Estatísticas Financeiras Públicas da Índia e CMIE.
ER: Estimativas Revisadas
EO: Estimativas Orçamentárias
3.1. Impostos Diretos
Logo após a independência na Índia, os impostos diretos foram altamente influenciados pelo “padrão socialista de sociedade”. Os impostos eram cobrados para financiar
o desenvolvimento econômico planejado. O Relatório da Comissão de Inquérito sobre
a Tributação em 1954 recomendava aumentar as receitas através dos altos índices de
impostos em uma estrutura progressiva. Mais tarde, em 1956, o Comitê de Kaldor pres-
164
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
creveu uma série de outros impostos diretos, ou seja, despesas fiscais, imposto sobre
patrimônios e impostos sobre presentes etc. para serem integrados aos impostos sobre
rendas, ganhos de capital e imóveis. Como resultado, o imposto de renda pessoal, em
1973-1974, tinha onze tabelas de impostos com uma taxa 85% maior que a renda de Rs.
2 milhões. Com sobretaxa de 15%, a taxa efetiva era de 97,5%. Por um lado, o sistema
encorajava as pessoas a evadir impostos e gerar dinheiro ilegal. Nas duas décadas seguintes, houve esforços esporádicos para reduzir os índices fiscais. Finalmente, quando
Manmohan Singh se tornou Ministro da Fazenda em 1991, ele iniciou um programa de
ajuste estrutural e dele fazia parte a reforma tributária. O comitê sobre Reformas Tributárias, sob a presidência de Raja Chelliah, foi constituído. Conforme as recomendações
do Comitê, os índices de imposto de renda pessoal foram consideravelmente simplificados com apenas três tabelas de taxas de 20-30-40%. Isto foi reduzido ainda mais para
10-20-30% em 1997-1998.
Tabela: 3.2. Recibos de Receitas Combinadas da União e estados na Índia (Rs. bilhões)
Ano
19901991
19951996
20002001
20052006
(ER)
20062007
(EO)
20072008
PIB
5.696
11.918
21.023
35.867
41.292
47.234
Receita de impostos
877
1.753
3.053
5.877
7.355
8.548
Impostos diretos
123
358
718
1.676
2.310
2.688
a) Imposto sobre a renda corporativa (IRC)
53
165
357
1013
1.465
1.684
b) Imposto de renda pessoal (IRP)
54
156
318
608
782
936
c) Outros impostos diretos*
15
37
43
56
63
67
Impostos indiretos
755
1.395
2.336
4.201
5.045
5.860
a) Alíquotas aduaneiras
206
358
475
651
818
988
b) Impostos especiais de consumo da União
245
402
685
1.112
1.173
1.302
0
9
26
231
382
502
50
87
159
264
308
331
e) Imposto de vendas em geral
182
357
729
1.365
1.665
1.928
f) Outros impostos indiretos**
71
183
261
578
699
810
c) Imposto sobre serviços
d) Impostos especiais de consumo dos estados
Fonte: Orçamentos da União, Estatísticas Financeiras Públicas da Índia e CMIE.
Observação:
* Outros Impostos Diretos incluem direitos de imóveis, taxas de juros, imposto sobre patrimônios, imposto sobre presentes, receita de terras,
imposto sobre receita de hotéis e despesas fiscais.
** Outros impostos indiretos incluem taxas de registro e selo, imposto sobre vendas, impostos sobre veículos, imposto sobre mercadorias e
passageiros, impostos e obrigações sobre eletricidade e outros.
165
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela: 3.3. Contribuição de cada Imposto Principal do Centro e dos estados no PIB (%)
19901991
Ano
Receita de impostos
19951996
20002001
20052006
(ER)
20062007
(EO)
2007-2008
15,4
14,7
14,5
16,4
17,8
18,1
Impostos Diretor
2,2
3,0
3,4
4,7
5,6
5,7
a) Imposto sobre a renda
corporativa (IRC)
0,9
1,4
1,7
2,8
3,5
3,6
b) Imposto de Renda Pessoal (IRP)
0,9
1,3
1,5
1,7
1,9
2,0
c) Outros impostos diretos
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,1
13,2
11,7
11,1
11,7
12,2
12,4
a) Alíquotas aduaneiras
3,6
3,0
2,3
1,8
2,0
2,1
b) Impostos especiais de consumo
da união
4,3
3,4
3,3
3,1
2,8
2,8
c) Imposto sobre serviços
0,0
0,1
0,1
0,6
0,9
1,1
d) Impostos especiais de consumo
dos estados
0,9
0,7
0,8
0,7
0,7
0,7
e) Imposto sobre vendas em geral
3,2
3,0
3,5
3,8
4,0
4,1
f) Outros impostos indiretos
1,2
1,5
1,2
1,6
1,7
1,7
Impostos indiretos
Fonte: idem Tabela 3.2
A taxa do imposto sobre a receita corporativa também foi reduzida de forma faseada em
40% entre 1993-1994. Reduziu ainda 35% entre 1997-1998. O imposto mínimo alternado
(IMA) foi introduzido para desencorajar empresas de tributação zero que evitam impostos
de levar plenas vantagens de concessão e incentivos fiscais na estrutura tributária. As taxas
em vigor e a disposição do imposto de renda pessoal, imposto sobre a renda corporativa,
imposto sobre ganhos de capital e imposto retido na fonte são mostradas no Anexo 1. A
importância fiscal dos impostos pode ser observada nas tabelas 3.1 a 3.8.
166
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela: 3.5. Recibos da Receita Bruta do Centro (Rs. bilhões)
Ano
PIB
19901991
19951996
20002001
20052006
20072008
20082009
20092010
5.696
11.918
21.023
35.867
47.234
53.218
nºa.
Receita Total
550
1.100
1.927
3.480
5.419
5.622
6.145
Receita Fiscal Bruta
430
819
1.369
3.662
5.931
6.279
6.411
Impostos diretos, dos quais
69
223
497
1.623
2.959
3.450
3.700
a) Imposto sobre a renda
Corporativa (IRC)
53
165
252
1.013
1.929
2.220
2.567
b) Imposto de renda pessoal (IRP)
13
43
238
608
1026
1226
1129
3
15
7
3
3
4
4
Impostos indiretos, dos quais
361
596
873
2.038
2.972
2.829
2.711
a) Alíquotas aduaneiras
206
358
342
651
1.041
1.080
980
b) Impostos especiais de consumo
da União
141
222
498
1.112
1.234
1.084
1.065
0
9
20
231
513
650
650
14
9
14
45
79
16
16
c) Outros impostos diretos*
c) Imposto sobre serviços
d) Outros impostos indiretos
Fonte: idem Tabela 3.2
Tabela: 3.6. Participação de cada Imposto Principal na Receita Fiscal Bruta do Centro (%)
19901991
19951996
20002001
20052006
20072008
20082009
20092010
Impostos diretos, dos quais
16,1
27,2
36,3
44,3
49,9
54,9
57,7
a) Imposto sobre a renda
corporativa (IRC)
12,4
20,1
18,4
27,7
32,5
35,4
40,0
b) Imposto de renda
pessoal (IRP)
2,9
5,3
17,4
16,6
17,3
19,5
17,6
c) Outros impostos diretos
0,7
1,8
0,5
0,1
0,1
0,1
0,1
Impostos indiretos, dos
quais
83,9
72,8
63,7
55,7
50,1
45,1
42,3
a) Alíquotas aduaneiras
48,0
43,6
25,0
17,8
17,6
17,2
15,3
b) Impostos especiais de
consumo da União
32,8
27,1
36,3
30,4
20,8
17,3
16,6
c) Imposto sobre serviços
0,0
1,1
1,4
6,3
8,6
10,4
10,1
d) Outros impostos
indiretos
3,2
1,0
1,0
1,2
1,3
0,3
0,2
Receita Fiscal Bruta
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Ano
Fonte: idem Tabela 3.2
167
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.2. Impostos Indiretos: uma Passagem pelo Imposto sobre
Serviços e Mercadorias
26
Atualmente, a movimentação na Índia é no sentido de abranger o imposto sobre bens
e serviços, integrando principalmente os impostos especiais de consumo da União, o
imposto sobre vendas do estado e o imposto sobre serviços. Conforme mencionado
antes, a Constituição da Índia atribui à União impor um amplo espectro de impostos
especiais de consumo da União (IEU) sobre a produção ou fabricação de mercadorias, e
aos governos do estado o poder de cobrar impostos sobre a venda dos produtos. A autoridade de cobrar impostos sobre serviços foi atribuída à Lista da União. No entanto, os
estados estão autorizados a cobrar impostos sobre alguns serviços, como imposto sobre
entretenimentos, taxa sobre a eletricidade, imposto sobre automóveis, imposto sobre
passageiros e mercadorias, imposto de Entrada, imposto sobre mercadorias que entram
na cidade, etc.
3.2.1. Impostos Especiais de Consumo/IVA Central
Impostos especiais de consumo/Cenvat são cobrados pela União na fabricação de quase todas as mercadorias fabricadas, exceto hidrocarbono e tabaco. A União inicialmente
cobrou impostos especiais de consumo da União (IEU) sobre aproximadamente uma dúzia
de arts., a uma alíquota muito baixa. No entanto, com o passar do tempo, as taxas foram
revisadas e a base fiscal foi alargada para trazer mais itens para o tributo líquido. Ele era cobrado principalmente sobre produtos finalizados, mas também abrangia matérias-primas,
produtos intermediários e bens de capital. A primeira reforma no regime de IEU aconteceu
em 1986, através da introdução do imposto sobre valor agregado modificado (Modvat),
que foi baseado no Relatório do Comitê Jha27. Este esquema forneceu uma compensação
de impostos pagos nos insumos utilizados em aproximadamente uma dúzia de arts.. Em
1987, o esquema foi estendido para cobrir algumas commodities especiais.
O processo de reforma nos impostos indiretos recebeu reforço após 1991, quando
um programa de ajuste estrutural foi iniciado para reavivar a economia da Índia. Para
começar, com base nas recomendações do Relatório do Comitê de Reformas Tributárias (CRT), o Modvat também foi estendido para abranger um grande número de
commodities28 . Os procedimentos do Modvat desde então foram revisados, convertendo os então existentes IEUs em IVA Central ou Cenvat, que cobre quase todos os
itens, exceto diesel de alta velocidade (DAV), energia (gasolina) e caixas de fósforo. O
168
26
Esta seção foi elaborada de forma liberal de Purohit 2009.
27
Governo da Índia 1978.
28
Governo da Índia 1993
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Orçamento da União 2006-2007 converteu o Cenvat em uma estrutura de impostos
duplos de 16% e 8%. No entanto, agora a taxa do Cenvat foi reduzida para 14%.
O Cenvat permite crédito imediato para todos os impostos pagos sobre Entradas na
forma dos IEUs (ou seja, Modvat/Cenvat) ou sobre impostos especiais de consumo adicionais (ADE). O crédito de Entrada também é fornecido para impostos adicionais de alíquotas aduaneiras que são conhecidos como direito de compensação (DC)29 e são recolhidos no momento das importações. Para bens de capital, no entanto, apenas 50% dos
impostos podem ser reivindicados como crédito de Entrada em um exercício financeiro;
o crédito restante pode ser reivindicado no próximo exercício financeiro, desde que as
mercadorias ainda estejam em uso (exceto para componentes e peças sobressalentes).
Um fabricante que produz apenas produtos finalizados isentos de impostos não pode
reivindicar esse crédito. No entanto, permite-se que um fabricante produza produtos
finalizados tributáveis e isentos na mesma fábrica.30
Junto com o Cenvat, a União também cobra impostos especiais de consumo adicionais
ao invés de impostos sobre vendas31; impostos adicionais especiais de consumo sobre
produtos têxteis e arts. têxteis e impostos locais sobre commodities especificadas.
3.2.2. Imposto sobre Serviços
A Constituição foi aditada para incluir imposto sobre serviços na lista da União inserindo o item 92(C) no Sétimo Cronograma. Isto capacita a União a ceder este imposto
aos estados, exclusiva e concomitantemente, sempre que assim o desejar. Observa-se
que o setor de serviços contribui com uma ampla parcela no PIB. Desde 1994-1995,
quando foi, primeiramente, introduzido sob Entradas residuárias na Lista da União, o
número de serviços aumentou ao longo dos anos e a alíquota sobre serviços cobrada
também foi revisada (Tabela 3.7). Inicialmente, apenas três serviços eram tributados, a
saber: Seguros Gerais, Corretagem de Ações e Telefonia. A cobertura dos impostos foi
gradualmente expandida e hoje o imposto sobre serviços é cobrado em 106 serviços.
Atualmente a taxa tributária padrão é de 10% com efeito a partir de 24 de fevereiro de
2008. O imposto sobre serviços é agora integrado ao Cenvat.
29
Isto foi discutido no Anexo 1 e na parte posterior desta seção.
30
Isto está sujeito a certas condições, a saber, manutenção de registros separados com relação a insumos utilizados para a fabricação de
produtos isentos ou pagamento de 8 por cento do preço total (excluindo impostos) dos produtos finais isentos, ou no caso de alguns itens
especificados, na reversão do crédito útil.
31
Impostos especiais de consumo adicionais ao invés do imposto sobre vendas foram cobrados desde 1956 sobre tabaco, produtos têxteis
e açúcar, de acordo com impostos sobre contratos de arrendamento entre a União e os Estados. De acordo com esses contratos, a União
estava cobrando impostos especiais de consumo adicionais sobre esses itens e os Estados absteve-se de cobrar imposto de vendas sobre
eles. Os procedimentos líquidos deste imposto foram distribuídos entre os Estados com base no consumo. Com os esforços do país para
movimentar o IVA, os procedimentos deste imposto estão agora incluídos na partilha divisível e os estados também estão autorizados a
cobrar o IVA sobre esses itens.
169
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 3.7. Imposto sobre Serviços: Fonte de Receita de Crescimento
Ano
Número de
Serviços
Número de
Avaliações
2002-2003
52
232048
2003-2004
60
2004-2005
Receita (Rs.
bilhões)
Crescimento (%)
5
41,2
24,8
403856
8
78,9
91,4
75
740267
10
142,0
80
2005-2006
84
806585
10
230,6
62,4
2006-2007
99
918746
12
376,0
63,1
2007-2008
106
NA
12
513,0
36,4
NA
12*
650,0
26,7
P
2008-2009(ER)
Alíquota (%)
P: provisional
Fonte: governo da Índia 2009
3.2.3. IVA Estatal
Enquanto a União em nível central cobra o Cenvat sobre todas as mercadorias
fabricadas e um imposto sobre serviços (integrado com o Cenvat), todos os estados
cobram um IVA estatal sobre as mercadorias vendidas dentro do estado. Anteriormente, diferentes modelos de imposto sobre vendas de ponto único, ponto duplo
e ponto múltiplo foram adotados em diferentes estados. No entanto, os modelos
adotados inicialmente foram substituídos por um imposto sobre vendas de primeiro ponto e gradualmente quase todos os estados mudaram para este sistema. Além
do imposto sobre vendas de primeiro ponto, os estados também impuseram algumas outras cobranças relacionadas ao imposto sobre vendas. Essas estavam na
forma de imposto sobre vendas adicionais, imposto sobre o volume de negócios
ou sobretaxa do imposto sobre vendas. Variações consideráveis existiram nessas
cobranças entre os estados.
O imposto sobre vendas de primeiro ponto, bem como os outros impostos suplementares, sofria de muitas deficiências, tais como incidência em cascata e descontrolada, multiplicidade de taxas, integração vertical de empresas, ausência de neutralidade
e falta de eficiência no sistema tributário. Devido a essas deficiências na estrutura que
prevalece sobre o imposto sobre vendas, esforços foram feitos para substituí-lo por um
sistema de IVAs subnacionais. De acordo com o regime de imposto sobre vendas, todos
os estados fizeram grandes concessões e deram incentivos de imposto sobre vendas
para atrair novas indústrias. O governo da Índia tomou a iniciativa de desenhar uma
estrutura aceitável para o IVA. Isso foi realizado por um estudo denominado Reforma de
Impostos Comerciais Nacionais na Índia em 199432.
O relatório foi discutido em inúmeros fóruns envolvendo ministros-chefes e Ministros
da Fazenda de todos os estados, para que as diferenças entre os estados pudessem ser
resolvidas. Finalmente o consenso que segue emergiu para que:
32
170
NIPFP 1994
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
a) O número de taxas que prevalecem sobre o imposto sobre vendas seja reduzido
para uma estrutura de quatro taxas;
b) O número de isenções sobre o imposto sobre vendas seja reduzido consideravelmente;
c) Nenhuma nova isenção fiscal (conhecida como incentivo) seja dada às indústrias e
os incentivos existentes sejam convertidos em deferimento; e
d) O IVA substitua o sistema existente de imposto sobre vendas.
Considerou-se que, antes da introdução do IVA, algumas elaborações eram essenciais.
Os estados tinham tentado racionalizar seu sistema existente de imposto sobre vendas
adotando duas reformas principais. A primeira reforma relacionava-se à adoção de uma
estrutura de quatro taxas (ou seja, 0, 4, 8 e 12,5%) no imposto sobre vendas existente.
Essas taxas estavam além de duas taxas especiais de 1% e 20% para poucos itens especificados. As taxas recomendadas eram as taxas de piso – os estados tinham a liberdade para
adotar uma taxa maior sobre qualquer uma das commodities da lista. Eles tinham verificado a guerra de taxas e a diversificação de comércio entre os estados. No entanto, quando os estados começaram a implementar as categorias de quatro estágios, muitos deles
encontraram dificuldades para impô-lo sobre algumas commodities. Tanto a classificações
encontrou problemas quanto houve dificuldades administrativas na implementação das
taxas de piso. Consequentemente, algumas mudanças foram feitas nos itens abrangidos
pela lista de isentos e em outras categorias.
A segunda reforma diz respeito à abolição de incentivos relacionados ao imposto sobre vendas de como todos os estados concederam diversos incentivos para novas indústrias na forma de isenção de impostos sobre a compra de insumos/venda de produtos
finalizados, bem como empréstimo sobre imposto sobre vendas e/ou diferimento do
imposto. Vários estudos e relatórios do comitê33 já tinham argumentado contra tais incentivos e indicado que esses incentivos tinham a forma de concorrência fiscal (guerra)
ou práticas fiscais nocivas na federação.
O IVA foi finalmente introduzido na maioria dos estados a partir de 1º de abril de
2005. Haryana (um estado do norte) foi o primeiro Estado a introduzir o IVA em 1º de
abril de 2003. Eventualmente, o restante dos estados também o implementou. A partir
de agora, todos os estados possuem um sistema de IVA, conhecido como IVA estadual. A cobertura de tributos inclui a venda de todas as mercadorias, exceto óleo diesel,
petróleo (gasolina), combustível de turbina de aviões, gás natural e bebidas destiladas.
Existem duas categorias básicas de taxas, de 4% e 12,5% (taxa normal) com alguns itens
isentos de impostos, e duas categorias especiais: 1% sobre ouro, prata e ornamentos e
20% sobre produtos derivados de petróleo.
3.2.4. Harmonização de Tributos Interestaduais
Conforme declarado antes, a tributação de trAnsações interestaduais está na Lista
da União da Constituição. No entanto, enquanto a autoridade de cobrar os impostos
permanece sob jurisdição da União, a seção 9 da Lei de Impostos sobre Vendas Cen33
Governo da Índia 1998 e 1999.
171
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
trais confia a tarefa de administrar o imposto aos estados. Os estados também estão
autorizados a reter esta receita. De fato, o imposto foi atribuído aos estados. Assim,
o imposto é administrado, recolhido e retido pelo estado exportador, com base na
“origem”.
Embora o CST tenha o propósito de regular o fluxo do movimento interestadual
de mercadorias, ele não é compatível com o conceito de mercado unificado em um
país federal como a Índia. É o contrário da equidade interjurisdicional, causa efeito
cascata, discrimina o consumo dos estados, atrapalha a formação do mercado comum da Índia e acarreta a cobrança de impostos sobre as exportações para outros
estados. Além disso, seu requerimento de conduta causa corrupção na administração tributária.
Tendo em vista as dificuldades mencionadas e as demandas da economia aberta e
liberalizada, sentiu-se que um imposto “com base na origem” atrasa o comércio interestadual e coloca a indústria e o comércio da Índia em considerável desvantagem em comparação com os produtores estrangeiros, cujos produtos estão agora sendo importados
em grande escala. Além disso, a Índia assumiu o compromisso no Saarc de que todos os
países Saarc deveriam agir em prol do livre comércio. Consequentemente, quebrar barreiras pelos estados tornou-se necessário. Existe uma consciência cada vez maior de que
o imposto sobre as vendas interestaduais é distorcido e quebra a cadeia de trAnsações
no mercado comum da Índia. Sendo assim, torna-se imperativo abolir o CST. No entanto, já foi decidido fasear o CST em 1% a cada ano, para então reduzi-lo a zero em 31 de
março de 201034. Fazendo isso, a União anuncia algumas medidas compensatórias para
os estados, que são as que seguem:
a) Retirada do benefício da taxa CST concessional em vendas interestaduais para departamentos do governo.
b) Capacitação dos estados para cobrar o IVA sobre tabaco 12,5%.
c) Transferência para os estados da receita de 33 serviços atualmente sujeitos ao
imposto sobre serviços e atribuindo a ele 44 novos serviços (conforme e quando
tributado); e
d) Registro de qualquer lacuna através do apoio orçamentário nos anos de transição
no caso de as medidas indicadas em a, b e c não cobrirem integralmente a perda
da receita.
Tabela: 3.8. Contribuição de cada imposto principal dos estados no PIB (% do PIB)
Ano
Receita Tributária
Impostos diretos
a) Receita de Terras
34
172
19901991
19951996
20002001
20052006
(ER)
20062007
(EO)
20072008
5,29
0,22
0,11
5,37
0,19
0,11
6,00
0,37
0,07
7,60
0,87
0,08
8,09
0,96
0,07
8,20
1,00
0,07
Já foi reduzido para 2 por cento desde 1º de abril de 2008.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
b) Imposto sobre a Renda
Corporativa (IRC)
c) Imposto sobre Riqueza
d) Outros*
Impostos Indiretos
a) Impostos Especiais de
Consumo do Estado
b) Imposto de Vendas em
Geral
c) Taxas de Registro e Selo
d) Imposto sobre Veículos
e) Alíquotas Aduaneiras
f) Imposto sobre Serviços
g) Outros**
Receita não Tributável
nºa.
nºa.
0,21
0,72
0,81
0,85
nºa.
0,11
5,08
0,84
nºa.
0,07
5,19
0,72
ins.
0,10
5,63
0,75
ins.
0,07
6,73
0,73
0,01
0,07
7,13
0,74
0,01
0,07
7,20
0,70
2,89
2,84
3,25
3,70
3,75
3,83
0,37
0,27
nºa.
nºa.
0,71
0,97
0,50
0,31
nºa.
nºa.
0,82
1,50
0,44
0,31
0,23
0,01
0,63
0,96
0,72
0,34
0,51
0,19
0,54
0,96
0,77
0,34
0,55
0,25
0,74
0,99
0,81
0,33
0,57
0,28
0,69
0,90
Fonte: Estatísticas Financeiras Públicas da Índia e CMIE.
Observação:
* Impostos de recibos de hotéis, partilha de direito de propriedade, imposto agrícola e outros.
** Imposto sobre vendas de gasolina, imposto sobre mercadorias e passageiros, impostos e taxas sobre eletricidade, imposto de entretenimento, imposto sobre a compra de cana de açúcar (incluindo imposto local sobre a cana de açúcar) e outros
^ Impostos diretos e indiretos menos a participação de imposto de renda, participação dos impostos especiais de consumo da União
# Receita tributária bruta menos participação de imposto de renda, participação de impostos especiais de consumo.
ins.: insignificante
3.2.5. Um caminho através do IBS
Após a implementação satisfatória do Imposto sobre valor agregado (IVA) em nível
estadual em todos os estados, outras reformas envolvendo a introdução de impostos
sobre bens e serviços (IBS) estão a caminho. Planeja-se que o IBS será introduzido com
efeito a partir de 1º de abril de 2010.
O objetivo básico da transição para o IBS é ter um sistema de tributação de bens e
serviços eficiente, eficaz e amigável ao contribuinte, alinhado com as melhores práticas
internacionais. Além disso existe a necessidade de preservar os poderes soberanos da
União e dos governos estaduais nas questões de tributação. Mais ainda, a necessidade
é propor um modelo que seja fácil de implementar e também seja aceitável a todos os
acionistas. No entanto, existem questões estruturais, administrativas e de procedimento significativas envolvidas na elaboração eficaz do modelo IBS em um sistema federal,
dado o objetivo principal de possuir um mercado unificado.
Mantendo esta visão, o Comitê Autorizado (CA) dos ministros da fazenda dos estados
constituiu um grupo conjunto de trabalho para fazer recomendações com relação à estrutura detalhada a ser adotada para o IBS. O grupo conjunto de trabalho recomendou
um IBS duplo à medida que sentiu que um único IBS harmonizado não seria possível
devido ao relacionamento centro-estadual prevalecente, bem como ao caráter federal
173
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
da economia. O grupo de trabalho recomendou que o IBS englobasse todos os impostos
indiretos sobre o fornecimento de bens ou serviços, conforme determinado abaixo:
a) Os impostos especiais de consumo centrais e os impostos especiais de consumo
adicionais cobrados sobre pan masala, produtos derivados de petróleo e tabaco e
aqueles cobrados de acordo com a Lei de Impostos Especiais de Consumo Adicionais (Bens de Especial Importância) 1957;
b) Alíquotas aduaneiras adicionais da natureza de direitos de compensação; direito
adicional especial;
c) Direitos adicionais especiais e outras taxas nacionais impostas sobre as importações,
de modo a atingir um campo de igualdade entre os bens nacionais e os importados
(que são atualmente classificados de acordo com as alíquotas aduaneiras);
d) Impostos locais cobrados pela União, a saber: impostos locais sobre biris fabricados, borracha, chá, café; e impostos locais sobre tabaco bruto; e
e) Sobretaxas cobradas pela União, a saber: direito de calamidade contingente nacional, impostos locais sobre educação, impostos especiais de consumo adicionais
sobre gasolina e diesel de alta velocidade.
Deve ser observado que alguns dos impostos locais e sobretaxas acima são reservados para fins predeterminados, a saber: educação ou levantamento de trabalhadores
engajados em uma indústria particular, desenvolvimento de tecnologia, etc. Eles atualmente não fazem parte da cadeia Cenvat e são cobrados através de leis independentes,
legisladas por diferentes ministérios. Essas cobranças, no entanto, poderiam estar fora
da competência do IBS. O grupo de trabalho ainda recomenda que o IBS estadual35 inclua
em sua competência imposto sobre compras, imposto especial de consumo estadual,
imposto de entretenimento, imposto de patrimônio, imposto sobre mercadorias que entram na cidade, imposto de Entrada ao invés do imposto sobre mercadorias que entram
na cidade, imposto sobre loterias, jogos e apostas, imposto sobre consumo ou venda de
eletricidade.
Com os impostos centrais e estaduais acima sendo incluídos no IBS, o IBS proposto
terá dois componentes – IBS Central (cobrado pelo centro) e IBS Estadual (cobrado pelos
estados). As taxas desses dois componentes serão prescritas separadamente, tendo em
vista as considerações de receita, carga fiscal total e a aceitabilidade do imposto. A taxa
efetiva do IVA estadual atualmente é 12,5%, enquanto que a taxa do Cenvat é de 16%.
Consequentemente, a alíquota do imposto combinada é de 28,5%. Essa deve ser reduzida para aproximadamente 15 a 20 %, levando em conta a estrutura tarifária em todo
o mundo.
35
174
No entanto, a ideia de sujeição dos impostos especiais de consumo do estado exige reconsideração. Em primeiro lugar, eles são uma fonte
importante de receita em muitos estados. Em segundo lugar, caem na categoria de impostos especiais de consumo suntuários. Além
disso, a Constituição da Índia atribui um papel especial aos estados para proibição por meio deste imposto.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.3. Alíquota Aduaneira
Nos primeiros anos após a independência, a dependência da Índia sobre as alíquotas
aduaneiras era menor se comparada com outros países de baixa renda que tinham dependência significativa sobre taxas do comércio internacional. Foi graças aos esforços da
Índia para restringir impostos36 a economia de divisas escassas.
As alíquotas aduaneiras são cobradas sobre mercadorias importadas ou exportadas
da Índia a uma taxa especificada de acordo com a Lei Tarifária Aduaneira de 1975, e administradas pelo Conselho Central de Impostos Especiais de Consumo e Alíquotas Aduaneiras do Ministério da Fazenda, governo da Índia. Com o propósito de exercer vigilância
adequada sobre importações e exportações, a União tem o poder de notificar os portos
e aeroportos para a descarga de mercadorias importadas e carga de mercadorias exportadas, os locais para o desembaraço de mercadorias importadas ou a serem exportadas,
as rotas pelas quais as mercadorias possam passar por terra ou águas interiores dentro
ou fora da Índia e dos portos.
Taxas de alíquotas aduaneiras para mercadorias importadas de países com quem a
Índia celebra livres acordos comerciais como Tailândia, Sri Lanka, Bimstec, países do sul
da Ásia e países do Mercosul são diferentes (o Anexo 4 lista os países de vários grupos
que se desenvolveram nos últimos tempos).
As alíquotas aduaneiras consistem da tarifa básica, que é o elemento protetor, e do
imposto adicional das alíquotas aduaneiras (AA), que é uma parte dos impostos especiais de consumo pagos pelos fabricantes da Índia por um produto similar produzido
na Índia. Caso um produto similar não seja fabricado ou produzido na Índia, o imposto
especial de consumo que deveria ser cobrado sobre aquele produto se tivesse sido
fabricado ou produzido na Índia é o imposto pagável. Caso o produto seja cobrado em
diferentes taxas, a maior taxa entre elas é a taxa aplicável. O referido imposto é cobrado sobre o valor das mercadorias mais a alíquota aduaneira básica pagável. Também
é chamado de direito de compensação (DC). Além disso, o imposto adicional especial
(IAE) é cobrado para contrataxas impostas sobre matérias-primas, componentes e outros insumos semelhantes àqueles utilizados na produção das referidas mercadorias37.
O imposto básico é cobrado de acordo com a Lei de Alíquotas Aduaneiras. A taxa varia para diferentes itens. O imposto adicional (direito de compensação) é cobrado de
acordo com a seção 3 (1) da Lei de Tarifas Aduaneiras e é igual ao imposto especial de
consumo cobrado.
O imposto adicional especial (IAE) é cobrado de acordo com a seção 3(3) da Lei de Alíquotas Aduaneiras. Ele pode ser cobrado sobre todas as mercadorias pela União. Além
disso, para salvaguardar o interesse dos fabricantes nacionais, conforme a situação, a
União também pode impor medidas antidumping, medidas protetoras e impostos sobre
arts. doados (consulte Anexo 1). Por outro lado, o imposto sobre exportações é cobrado
sobre a exportação de mercadorias de alguns poucos artigos, tais como peles e couro.
36
Chelliah, 1986.
37
Além disso, os estados também podem impor impostos sobre as vendas de mercadorias importadas após elas saírem do porto ou fora do
Estado no qual estejam localizadas.
175
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
O objetivo principal deste imposto é restringir as exportações de determinadas mercadorias.
Sendo assim, o imposto sobre as importações é recolhido essencialmente de acordo
com quatro subcategorias, ou seja, alíquota aduaneira básica, imposto adicional aduaneiro (AA) ou direito de compensação (DC), imposto adicional especial (IAE) e imposto local
sobre a educação. Podem-se notar grandes variações entre uma tarifa básica nominal e a
taxa efetiva. Algumas commodities como álcool e automóveis possuem uma taxa básica
maior que a taxa limite. Favor consultar o Anexo 2 para a lista dessas commodities.
Até a Política Fiscal de Longo Prazo introduzida em 1985, as taxas de tarifas aduaneiras eram muito altas com estrutura complexa em uma economia altamente protegida
e introspectiva. Tentativas eram feitas para racionalizar a estrutura. Como resultado, as
taxas tarifárias foram caindo desde 1991. A taxa pico caiu de 150 % em 1991-1992 para
40% em 1997-1998, 30% em 2002-2003, 25% em 2003-2004, 15% em 2005-2006 e finalmente 10% em 2007-2008. A Taxa Pico de Alíquotas Aduaneiras Básicas Sobre Produtos não Agrícolas, que era de 20% em 2003-2004, foi reduzida sucessivamente nos
orçamentos subsequentes para Alcançar um nível de 10%. No entanto, em 2007-2008,
o Orçamento para 2008-2009 não seguiu esta via e conforme a valorização da Rúpia em
comparação com o dólar a 9,8% em 2007-2008 ela própria resultou em menor proteção
para a indústria nacional38.
Com o declínio sobre a taxa de tarifa média nas últimas duas décadas, a confiança sobre a alíquota aduaneira na estrutura tributária também caiu (Tabelas 3.2 a 3.8),
embora a tarifa média permaneça entre as mais altas do mundo. Todos os ministros da
Fazenda no passado fizeram declarações para trazer a tarifa aduaneira da Índia ao nível
da Ansa (Anexo 4). Mesmo se a taxa pico da Índia fosse reduzida a 10%, ainda assim teria
de Alcançar os níveis tarifários da Ásia Oriental. Por outro lado, a maioria das taxas da
Ansa foram ainda mais reduzidas de acordo com o contrato de livre comércio da Ansa
(Alca). Ao mesmo tempo, países vizinhos no sul da Ásia, como Bangladesh, Nepal e Sri
Lanka, também têm médias tarifárias menores que as da Índia. Isso cria outro problema:
o desvio de importação e contrabando, como se a Índia tivesse algum tipo de acordo de
livre comércio com alguns desses vizinhos. Por isso, é rentável primeiro importar itens
dos países vizinhos e exportá-los de lá para a Índia. Conforme descrito acima, tem havido
mudanças contínuas na estrutura de tarifas aduaneiras desde 1991. Ela está próxima do
nível da Ansa, mesmo a estrutura tarifária da Índia sendo uma das mais altas do mundo.
De forma simultânea, a estrutura de alíquota aduaneira é complexa na medida em que
contém 1.150 páginas com 4.000 dedicadas a esses exemplos. Em segundo lugar, a tarifa
não agrícola precisa ser revisada com relação à sua classificação e administração.
3.3.1. Altas Tarifas
39
Pode-se discutir a imposição de uma alta taxa sobre determinadas mercadorias
de consumo de modo a desencorajar seu consumo, no entanto, isso não se tra-
176
38
Governo da Índia 2009, p. 40.
39
Minuta de Virmani 2002.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
duz facilmente em argumento para impor tarifas de importação mais altas sobre as
“mercadorias indesejáveis”. Assim, por exemplo, se o governo da Índia deseja desencorajar o consumo de álcool, a melhor forma de fazer isso é ter impostos especiais
de consumo maiores e uma alíquota aduaneira adicional equivalente. Isto é de fato
o que o governo já realiza. A imposição de uma alta tarifa de importação, por outro
lado, elimina a concorrência do álcool de melhor qualidade e retira o incentivo para
a melhoria da qualidade. Também fornece um incentivo para o contrabando.
Itens como ar-condicionado para automóveis, mobiliários e luminárias são utilizados tanto pelos consumidores quanto pelos produtores. A maior proteção tarifária
nesses casos terá efeitos adversos sobre a proteção efetiva fornecida a todas as
indústrias, porque constituem uma parte da estrutura de custo. Existe um argumento na literatura comercial, ou seja, o “Argumento da Indústria Infante”, que muitas
vezes tem sido usado para justificar a “proteção”, tanto de bens de consumo “puros”
quanto itens de dupla utilização, tais como carros. Neste caso, no entanto, a (então
chamada) primeira melhor ou eficiente solução é um subsídio direto aos produtores.
Os subsídios diretos têm o benefício adicional da transparência, na qual o custo da
proteção de cada item protegido é medido através do subsídio conhecido.
É muito importante observar que uma indústria não pode ser “infante” para sempre; ela pode ser “infante” por cinco anos ou um limite máximo de 10 anos. Indústrias de vinte ou trinta anos não podem ser chamadas de “indústrias infantes.”
Conforme o tempo passa, a eficiência da indústria diminui devido à complacência.
Assim, qualquer proteção deve estar limitada ao escopo e ao prazo. Mais do que
isto, os países OCDE, pesquisadores que lidam com o argumento da indústria infante, não têm sido capazes de identificar indústrias específicas que clara e inequivocadamente se beneficiariam da referida proteção temporária. Ficou provado ser ainda
mais difícil demonstrar que as referidas intervenções específicas seriam melhorias
para o bem-estar.
3.3.2. Baixas Tarifas
Também pode haver um argumento social válido para impostos menores sobre
determinados (puros) bens de consumo como medicamentos vitais, dispositivos médicos e equipamentos e bens relacionados ao conhecimento. Como no caso anterior,
este é realmente um argumento para reduzir os impostos de consumo nacionais
como Cenvat e imposto sobre vendas junto com o imposto adicional correspondente
ou imposto adicional especial (IAE). A redução de impostos nacionais e do IAE é uma
forma economicamente eficiente de “subsidiar” a utilização desses itens.
Uma vez que essa posição é tomada, a solução clássica, eficiente e econômica é muito
clara.40 Um subsídio direto sobre o consumo é a melhor forma de facilitar o consumo.
Quando existe um grande número de fornecedores (produtores ou comerciantes), os
40
Prof. Bhagwati e Srinivasan demonstraram em inúmeros documentos que a melhor forma de lidar com distorções nacionais é compensá-las através de mudanças na política interna, não através de medidas de distorção comercial. Favor consultar para exemplo Srinivasan e Vani 2009.
177
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
custos administrativos do referido subsídio podem ser muito altos.41 Portanto, em uma
situação excepcional de alto custo administrativo e alto padrão de taxa tarifária, pode
ser socialmente desejável reduzir as tarifas aduaneiras abaixo dessa taxa. A redução deveria ser considerada uma medida interina até que a taxa-padrão seja reduzida a um
nível razoável.
3.3.3. Taxa Única
A redução faseada na taxa pico de alíquotas aduaneiras básicas está acontecendo.
Simultaneamente, isenções e anomalias na estrutura deveriam ser removidas com exceção daquelas que surjam de acordos internacionais e maior proteção temporária das
matérias-primas agrícolas. Uma única taxa uniforme de alíquotas aduaneiras básicas
(protetora) sobre todas as importações possui características muito atrativas, incluindo
as que seguem:
a) Garante que a proteção nominal para todas as importações seja a mesma, eliminando assim todos os problemas e disputas de classificação, resultando em economia substancial de custos jurídicos e administrativos;
b) Torna muito mais fácil administrar o regime de importação com isenção de direitos para os exportadores. Como uma única taxa se aplica a todas as importações,
apenas o valor total de importações precisa ser especificado;
c) A maioria das importações pode, em princípio, estar na base da autodeclaração, e
a equipe aduaneira pode focar seu tempo e energia na verificação de contrabandos (através da declaração incorreta da quantidade ou disfarce de item) e distorção crônica de preços;
d) Caso uma taxa uniforme seja razoavelmente baixa, o incentivo para o contrabando
será minimizado e torna gerenciável o problema administrativo de verificação;
e) Com um único e uniforme imposto nominal, a taxa de proteção efetiva também
é idêntica a essa taxa. A taxa de proteção efetiva, portanto, é neutra e igual para
todos os valores agregados por produtores nacionais. Isso aumentará a eficiência
e a competitividade de toda a economia;
f) A proteção efetiva uniforme sobre todos os bens do produtor é mais equitativa na
medida em que elimina a discriminação contra outros produtores. A maior proteção para um conjunto de produtores inevitavelmente resulta em menor proteção
para outros produtores;
g) No caso de bens de consumo finalizados, existe justificativa econômica muito
maior para uma única e uniforme alíquota aduaneira básica igual àquela sobre
bens de produtores (com AA/IAE – impostos nacionais sobre bens de consumo)
do que para uma única taxa uniforme IVA ou Cenvat (aplicada igualmente a bens
importados e produzidos nacionalmente);
h) Um imposto baixo de taxa uniforme terá o benefício adicional de reduzir as taxas
tarifárias médias ponderadas da Índia abaixo daquelas que prevalecem em países
vizinhos. Os interesses econômicos da Índia se tornarão muito mais intimamente
alinhados com os dos vizinhos. A indústria e a agricultura na Índia terão que temer
41
Essas commodities foram consideradas ser de importância nacional e os estados não cobram imposto sobre as vendas desses itens conforme o acordo, em 1956, entre a União e os estados,
178
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
muito menos os acordos especiais de livre comércio com os vizinhos da Índia do
que ocorre atualmente;
i) Um imposto uniforme baixo que esteja próximo da média para os países Ansa aumentará as chances da Índia para uma integração econômica mais próxima com a
Ansa. A Índia pode então assumir a liderança na formação de um Mercado Comum
Asiático, ao invés de ser tratada como uma economia altamente protegida; e
j) Esse regime eliminará a pressão contínua que acontece no momento e os benefícios especiais para grandes indústrias e grupos de interesses poderosos e perdas
aos pequenos e desorganizados, que inevitavelmente resultam de tal pressão42.
3.4. Tributação e E-Commerce
De modo geral, o e-commerce, que se refere à condução do comércio através
da internet, tem um escopo muito mais amplo do que apenas conduzir trAnsações
comerciais de forma eletrônica. Ele não somente inclui todas as formas de comércio
de mercadorias, mas também engloba serviços bancários, de seguros e negociação de
ações.
O e-commerce cria diversas funções e fluxos de receitas. Além disso, reduz significativamente os custos das trAnsações. Acredita-se que os custos de aquisição serão reduzidos em 90% através da compra online. Estima-se, por exemplo, que o banco online custa
uma rúpia contra Rs. 27 por caixa eletrônico e Rs. 114 por caixa de banco43.
Visando os custos reduzidos e a eficiência aumentada do e-commerce quando comparado ao sistema tradicional do comércio, é provável que o crescimento do e-commerce
seja o mais alto na Índia entre as nações da Ásia. Estimativas mostram que ele crescerá
a uma taxa de 246% na Índia contra 84% na Austrália, 110% em Hong Kong, 145% na
Coreia do Sul e 243% na China44. Com a indústria e o comércio rapidamente adquirindo
a cultura do computador, todo o seu potencial será realizado na Índia em um futuro próximo. A abertura da economia e a globalização estimularão seu uso e terão um profundo
efeito no sistema de governo tributário no país.
Visando a encorajar o e-commerce, muitos países inicialmente adotaram a política
de isentá-lo da tributação. O argumento de “indústria infante” era a justificativa para tal
política. No entanto, é importante observar que a União Europeia agora começou a tributar o e-commerce. O argumento para essa tributação baseia-se na premissa de que tal
isenção poderia induzir outros comerciantes/contribuintes a entrar em trAnsações que
os livrassem de tal tributo. Portanto, isso é importante para desenvolver os princípios
que deveriam reger a tributação do e-commerce.
Nesse contexto, em 16 de dezembro de 1999, o governo da Índia constituiu um
comitê especialista em comércio eletrônico e tributação45. O objetivo do comitê era
42
Virmani 2002, p.13-14
43
Purohit e Purohit 2006
44
Ibid.
45
Governo da Índia 2001b.
179
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
examinar o crescimento projetado da atividade do e-commerce e se ele deveria estar sujeito à tributação, etc. Algumas das observações feitas pelo comitê são as que
seguem.
• Não existem dados confiáveis para estimar a atividade do e-commerce na Índia ou
em qualquer outro local.
• Deve haver uniformidade na tributação do comércio tradicional e no e-commerce
para que não existam casos de isenção do e-commerce a partir de impostos diretos.
• Não existem questões relacionadas à tributação nacional do e-commerce, exceto
para a necessidade de evitar evasões devido à falta de registros. Contudo, com
relação ao e-commerce transfronteiriço, existe a necessidade de examinar a incidência de tributos e um mecanismo para cobrá-los e recolhê-los.
Significativamente, o Comitê deve visar que a aplicação dos princípios e normas existentes para o e-commerce é impraticável e o conceito de EP (estabelecimento permanente) adotado por poucos países e apoiado pelo art. 5º da Convenção Tributária modelo OCDE deveria ser rejeitado.
O comitê acha que a abordagem da “Base de Dados de Erosão” na forma de um baixo
“imposto retido na fonte” para qualquer pagamento a uma empresa estrangeira, com
a opção de ser compensado através de imposto sobre a renda líquida pelo recebedor
em seu país, é uma opção viável. Foi recomendado que o Conselho Central de Impostos
Diretos (CCID) examinasse esta opção e o mecanismo de implementação.
A abordagem do comitê é considerada pragmática. O CCID é sugerido por especialistas para iniciar o diálogo necessário com a comunidade internacional de modo a gerar
consenso sobre a abordagem e estabelecer um mecanismo adequado. Nesse intervalo,
o status quo pode continuar46. Atualmente a receita do e-commerce é baixa demais para
chamar a atenção das autoridades fiscais.
4. Desenvolvimento Econômico
4.1. Desenvolvimentos Macroeconômicos
No final dos anos 1980, o primeiro-ministro do Conselho Econômico Consultivo,
chefiado por Sukhmoy Chakravarty, chamou a atenção do governo da Índia para
dois desequilíbrios fundamentais, desequilíbrio comercial e desequilíbrio fiscal. A
taxa de crescimento era muito baixa, embora a Índia tivesse crescimento lento entre 1950-1980, que é chamado “taxa de crescimento hindu”, de 3,5% para o PIB47.
No começo dos anos 1990, o governo de Narasimha Rao, do qual Manmohan Singh era ministro da Fazenda, iniciou o programa de ajuste estrutural. O programa
abrangia 10 prescrições gerais da política (Tabela 4.1), incluindo disciplina fiscal
e reforma tributária. De acordo com o programa, conforme mencionado na seção anterior, muitas medidas foram tomadas para reformar os principais impostos
com uma orientação subjacente em bases mais amplas, com taxas moderadas e
180
46
O debate sobre a tributação internacional de e-commerce é inconclusivo. Azam 2007 argumenta que o debate é orientado e ignora a
lei do espaço cibernético, e que sua separação é injustificada e prejudicial ao desenvolvimento da lei de tributação sobre o e-commerce.
47
Mesmo com a taxa de crescimento de 3,5 por cento, o PIB foi mais de quatro vezes maior que a taxa de crescimento de 0,8 por cento por
ano estimada pelas últimas cinco décadas da regra britânica (Sivasubramoniam 2000).
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
menos isenções. Um ambiente propício para o comércio e a indústria foi criado.
Como resultado, a taxa de crescimento aumentou.
Tabela 4.1. O Consenso de Washington
1
Disciplina fiscal
2
Reordenação de gastos públicos em favor da educação, saúde e infraestrutura econômica
3
Reforma tributária (através de bases mais amplas com taxas moderadas)
4
Liberalização financeira
5
Taxa de câmbio competitiva
6
Liberalização comercial
7
Liberalização de investimentos estrangeiros diretos
8
Privatização (de empresas públicas)
9
Desregulamentação (de fronteiras para Entrada e saída)
10 Direitos de propriedade
Fonte: Williamson (1990)
O otimismo sobre o desenvolvimento econômico da Índia continuou durante
o período. Como resultado, a economia cresceu entre os períodos de 1960-1979,
1980-1991, 1992-2002 e 2002-2005 a uma taxa média anual de 3,5; 5,5; 6,0 e 8,1%,
respectivamente. O ritmo do crescimento econômico, que é considerado como principal indicador da saúde macroeconômica, foi, sem precedentes, entre 2003-2004
a 2007-2008, a uma taxa média de crescimento de 8,8% ao ano. O crescimento
desacelerou em 2008-2009 para 6,7%. Iss representou um declínio de 2,1% na taxa
média de crescimento de 8,8% nos últimos cinco anos. No entanto, durante o período anterior de cinco anos, de 1998-1999 a 2002-2003, a taxa média de crescimento
foi de somente 5,5% devido a diversos motivos, incluindo incertezas políticas do governo de coalizão e alto déficit fiscal devido a grandes aumentos salariais públicos.
Tabela: 4.2. Crescimento do PIB Real (Percentual por Ano)
1992/1993- 1997/1998- 2002/20031996/1997 2001/2002 2006/2007
2002/
2003
2003/
2004
2004/
2005
2005/
2006
2006/
2007
2007/
2008
PIB (Custos dos
Fatores)
6,6
5,5
7,8
3,8
8,5
7,5
9,4
9,6
9,0
Agricultura
4,8
2,5
2,5
-7,2
10,0
0,0
5,9
3,8
4,5
Indústria
7,3
4,3
9,2
7,1
7,4
10,3
10,1
11,0
8,5
Serviços
7,3
7,9
9,3
7,5
8,5
9,1
10,3
11,1
10,8
PIB per capita
4,4
3,5
6,1
2,3
6,9
5,8
7,7
8,1
7,5
Fonte: Acharya, 2008 (Dados Básicos – CSO).
Observação: Agricultura compreende propriedades agrícolas, silvicultura e exploração madeireira e pesca. Indústria inclui mineração e pedreiras,
fabricação, eletricidade, gás e abastecimento de água e construção. Serviços incluem comércio, hotéis, transporte e comunicação, finanças, seguros, bens imóveis e prestação de serviços comerciais e prestação de serviços sociais e pessoais
181
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Muitos fatores são considerados os principais motores desse desenvolvimento econômico. Isso inclui o reforço da produtividade total dos fatores (PTF), dinâmico ambiente econômico internacional e um extraordinário crescimento do moderno setor de
serviços, incluindo comunicações, tecnologia da informação e finanças. A expansão do
setor de serviços não tem precedentes. Hoje, sua participação no PIB é de aproximadamente 55%, comparado à participação de um quinto da agricultura e de um quarto
da indústria (Tabela 4.3). O crescimento agrícola permanece baixo durante o período
na medida em que o setor depende substancialmente das condições climáticas. No entanto, durante 2005-2008, sua contribuição para o PIB foi notável, já que registrou uma
taxa de crescimento anual entre 4 e 6%, considerando que a taxa de crescimento do PIB
paira entre 9 a 10% no período correspondente. Deve-se observar que apesar do baixo
crescimento na agricultura, ela emprega mais da metade da força de trabalho na Índia.
Tabela: 4.3. Composição Setorial do Crescimento
Participação no PIB Real
(%)
Média de
1994-1997
Média de
20042007
Contribuição para o Crescimento do PIB
(% )
1991/1992
a
1996/1997
1996/1997
a
2001/2002
2001/2002
a
2007/2008
Agricultura
28,2
19,4
21,1
11,5
7,0
Indústria
26,4
26,5
29,0
20,2
29,3
Serviços
45,4
54,1
49,8
68,3
63,6
100,0
100,0
100,0
100,0
PIB (Custo dos Fatores) 100,0
Fonte: idem Tabela 4.2
Por outro lado, a Tabela 4.4 mostra a composição do crescimento do PIB visto
do lado da despesa. A participação das despesas de crescimento agregado no PIB
mostra um aumento considerável, levando-se em consideração que o consumo do
governo e do setor privado cresceu entre 1996-1997 a 2001-2002 mas caiu após esse
período.
Tabela 4.4. Composição de Despesas do Crescimento nº
Participação no PIB real
(%)
Investimento (GDCF)
Governo Final Consumo
Privado Final Consumo
Exportações Líquidas
de Bens e Serviços
(incluindo Discrepâncias)
PIB ( custo de Fator)
Fonte: idem Tabela 4.2
182
Contribuição para o Crescimento do
PIB (% )
Média de
199497
Média de
200407
1991/92
a
1996/97
1996/97
a
2001/02
2001/02
a
2007/08
23,9
11,1
65,7
32,6
10,2
59,6
29,2
8,2
54,3
20,4
16,7
60,2
57,3
5,3
47,9
-0,7
-2,4
8,4
2,7
-10,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4.2. Produtividade Total dos Fatores
Muitas coisas contribuíram para o crescimento econômico sem precedentes
que a Índia testemunhou nas quase duas últimas décadas. A produtividade total
dos fatores (PTF) 48 é com certeza um elemento importante. A Índia registrou aumento de 2% no crescimento médio anual da produção entre o período de pré-reforma de 1978-1993 e o período de pós-reforma de 1993-2004. Desses 2% de
aumento, 1,2 ponto foi atribuído à PTF melhorada, que foi mais que o dobro de
um crescimento médio anual de 1,1% durante 1978-1993 para 2,3% durante o
período de 1993-2004 (BOSWORTH e COLLINS 2007). O restante do aumento foi
em grande parte devido ao aumento nos investimentos. A PTF melhorada contribuiu para cerca da metade do aumento na produtividade de trabalho, que quase
dobrou entre os dois períodos; o restante do aumento foi devido principalmente
ao maior investimento. A PTF melhorada também foi amplamente responsável
pelo aumento substancial na taxa de crescimento da produtividade de capital.
Tabela 4.5. Produtividade Total dos Fatores na Índia, 1978-2004 (mudança de porcentagem por ano)
Geral
Agricultura
Indústria
Serviços
19781993
19932004
19781993
19932004
19781993
19932004
19781993
19932004
Saídas
4,5
6,5
2,7
2,2
5,4
6,7
5,9
9,1
Emprego
2,1
1,9
1,4
0,7
3,3
3,6
3,8
3,7
Capital
1,0
1,8
0,2
0,7
1,4
1,7
0,3
1,1
Terras
-0,1
0,0
-0,1
-0,1
nºa.
nºa.
nºa.
nºa.
Educação
0,3
0,4
0,2
0,3
0,4
0,3
0,4
0,4
PTF
1,1
2,3
1,0
0,5
0,3
1,1
1,4
3,9
Produtividade
do Trabalho
2,4
4,6
1,3
1,5
2,1
3,1
2,1
5,4
Produtividade
de Capital
1,8
2,4
1,7
0,5
1,4
2,2
3,5
5,5
nºa. não aplicável.
Fonte: Bosworth B. e Collins S. 2007, conforme apresentado na OMC, 2007
O crescimento tanto na saída quanto na PTF tem sido muito mais rápido no setor
de serviços do que na indústria (onde o desempenho aparentemente tem sido dificultado por, entre outras coisas, rígidas leis trabalhistas e infraestrutura inadequada).
Ao contrário, o crescimento na saída e na PTF na agricultura tem diminuído (possivelmente devido às condições meteorológicas e outros fatores naturais). Daí resulta que
a transferência de recursos, especialmente o trabalho da agricultura (onde mais da
metade da força de trabalho é empregada), para a indústria mais produtiva e setores
48
PTF pode ser definida como a taxa de saída para uma combinação ponderada de entradas. Reflete a eficiência com a qual os fatores de
produção são utilizados, e é, portanto, a chave determinante de um desempenho econômico, especialmente de sua competitividade internacional. Uma das fontes mais importantes do crescimento da PTF a longo prazo é o progresso tecnológico
183
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
terciários contribuiria para o crescimento geral mais rápido na saída e na PTF na economia como um todo49.
4.3. Índice de Desenvolvimento Humano
Nos últimos anos, desde 1990, o desempenho tem sido medido além do crescimento
da renda para uma definição mais ampla de bem-estar através do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)50. Conforme o Relatório de Desenvolvimento (RDH) Global da
Pnud de 2007, o IDH para a Índia melhorou de 0,577 em 2000 para 0,611 em 2004 e daí
para 0,619 em 2005; e, embora tenha caído para 0,609 em 2006, a classificação relativa
da Índia não mudou muito. A Índia está em 132º lugar entre os países com desenvolvimento humano médio, dentre os 179 países do mundo.
4.4. Desenvolvimento de Infraestrutura
A infraestrutura é o setor crucial que desempenha o papel principal no processo de
desenvolvimento da Índia. Por esse motivo, uma atenção especial é dada a esse setor,
combinando esforços dos setores público e privado. Consequentemente, a infraestrutura física, principalmente de energia elétrica, telecomunicações, ferrovias, estradas e portos, foi financiada com investimentos adequados. O investimento total em infraestrutura
foi estimado em cerca de 5% do PIB. Observa-se que a formação do capital bruto (FCB)
na infraestrutura deva subir como parte do PIB, de 5% em 2006-2007 para 9% no final
de 2011-2012 (Tabela 4.6).
Tabela 4.6. Formação do Capital Bruto na Infraestrutura Baseada nas Metas de Crescimento (Estimativas
Máximas-Mínimas no Preço de 2006–2007)
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
20112012
41.458,1
45.189,3
49.256,4
53.689,4
58.521,5
63.788,4
Taxa de Crescimento do PIB (%)
9,0
9,0
9,0
9,0
9,0
9,0
FCB na Infraestrutura conforme % do PIB
5,0
5,8
6,5
7,3
8,0
9,0
2.072,9
2.598,4
3.201,7
3.892,5
4.681,7
5.741,0
51,8
65,0
80,0
97,3
117,0
143,5
Ano
Preço de Mercado do PIB (Rs. bilhões)
FCB na Infraestrutura (Rs. bilhões)
FCB na Infraestrutura (US$ bilhões)
FCB Total do 11º Plano
R$ 20.115 bilhões ou US$ 502 bilhões
Fonte: 11º Relatório do Plano de Cinco Anos
184
49
OMC 2007
50
O IDH prevê uma medida composta de três dimensões de desenvolvimento humano: viver uma vida longa e saudável (medida através da
expectativa de vida), ser educado (medido através da alfabetização de adultos e inscrição em níveis primários, secundários e terciários) e
ter um padrão de vida decente (medido através da paridade do poder aquisitivo, PPA, a renda). O índice não é, em qualquer sentido, uma
medida abrangente de desenvolvimento humano. Ele não inclui, por exemplo, indicadores importantes como gênero ou desigualdade de
renda e é mais difícil medir indicadores como respeito aos direitos humanos e liberdades políticas. Ele apenas fornece um prisma mais
amplo para visualizar o progresso humano e as complexas relações entre renda e bem-estar.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Um quadro comparativo das alocações específicas do setor nos dois períodos do
plano é fornecido na Tabela 4.7. Comparado com os níveis de investimentos atingidos no período do 10º Plano, o investimento esperado em infraestrutura no 11º
Plano é 2,36 vezes o valor de US$ US$217 bilhões do preço constante de 2006–2007.
Os setores de telecomunicações, transporte (compreendendo portos e aeroportos)
e armazenagem melhoraram suas participações no investimento total no 11º Plano,
conforme comparado com a mesma participação do 10º Plano. Espera-se que os
setores de irrigação, eletricidade e transporte, compreendendo rodovias e ferrovias,
invistam mais que o dobro do investimento absoluto atual no Décimo-Primeiro Plano, porém registrem algum declínio proporcional ao montante geral. A necessidade
de investimentos no setor de eletricidade é maior do que a projetada. No entanto,
avaliações realísticas sugerem que mesmo as projeções feitas sob medida imporiam
sérios desafios de implementação e política. Caso esses desafios sejam superados a
tempo, os investimentos atuais poderiam exceder essas projeções51.
Tabela 4.7. Investimento Antecipado do Setor no 10º Plano e Projeção para o 11º Plano (Rs bilhões no preço
2006–2007)
Setores
10º Plano
(Investimento Antecipado)
11º Plano
(Investimento Projetado)
R$ bilhões
US$ bilhões
@ Rs 40/$
Participação
(%)
R$ bilhões
Eletricidade (incl. NCE)
2.918
72,96
33,49
6.665
166,63
32,42
Pontes e Estradas
1.449
36,22
16,63
3.142
78,54
15,28
Telecomunicações
1.034
25,84
11,86
2.584
64,61
12,57
Ferrovias (incl. MRTS)
1.197
29,91
13,73
2.618
65,45
12,73
Irrigação (incl. Bacias
Hidrográficas)
1.115
27,88
12,80
2.533
63,32
12,32
Abastecimento de
Água e Saneamento
648
16,20
7,44
1.437
35,93
6,99
Portos
141
3,52
1,61
880
22,00
4,28
Aeroportos
68
1,69
0,78
310
7,74
1,51
Armazenamento
48
1,20
0,55
224
5,59
1,09
Gás
97
2,43
1,11
169
4,21
0,82
8.714
217,86
100,00
20.562
514,04
100,00
Total (Rs milhões)
US$ bilhões
@ Rs 40/$
Participação
(%)
Fonte: 11º Relatório do Plano de Cinco Anos
51
O Décimo-Primeiro Relatório do Plano de Cinco Anos Inclui o 11º crescimento_vol l, p 256
185
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4.5. Fluxos de Investimento Estrangeiro
Até recentemente, investidores internacionais não estavam vendo a Índia como
destino atrativo de investimentos devido a inúmeros fatores, incluindo infraestrutura
subótima, políticas fiscais hostis para a indústria, instabilidade política, etc. Em qualquer caso, a Índia por si mesma tinha adquirido atitude restritiva para investimentos
estrangeiros. Nos anos 1990, conforme mencionado antes, a Índia começou a abrir sua
economia. Muitas medidas foram tomadas para reformar o sistema tributário no âmbito do centro e dos estados. Fluxos de investimentos estrangeiros começaram a surgir
nos anos 90 e tiveram um novo impulso nos últimos anos. Os investimentos estrangeiros, que compreendem investimentos estrangeiros diretos (IED) e investimentos
de carteira sobre a base líquida, foram de US$14,8 bilhões em 2006-2007 e US$45,0
bilhões em 2007-2008 (204,7% de crescimento), antes de caírem para US$4,0 bilhões
durante 2008-2009 (abril-dezembro). Como proporção para o fluxo total de capitais,
o investimento líquido estrangeiro chegou a 41,6% em 2007-2008 (32,6% em 20062007). No entanto, sua participação declinou para 26,4 % durante 2008-2009 (abril-dezembro) por conta das saídas dos IIEs como resultado da crise financeira global.52
Tabela 4.8. Fonte de Distribuição Satisfatória dos IEDs Internos de Capital da Índia 1991-2009 (R$
Milhões)
País
(1991-1999 ago-dez)
(jan 2000 a março 2009)
Valor
Porcentagem
124.659
21,611
1.619.734
40,906
EUA
83.542
14,483
285.606
7,213
Holanda
21.743
3,770
159.290
4,023
Japão
29.694
5,148
115.690
2,922
Reino Unido
22.279
3,862
229.621
5,799
Alemanha
23.511
4,076
95.335
2,408
9.638
1,671
55.203
1,394
Cingapura
12.393
2,149
338.565
8,550
Coreia do Sul
20.921
3,627
20.405
0,515
7.951
1,378
38.838
0,981
131.253
22,755
740.237
18,695
Brasil
23
0,004
69
0,002
China
19
0,003
507
0,013
Rússia
1.749
0,303
19.345
0,489
BRC**
1.791
0,310
19.920
0,503
576.821
100,000
3.959.647
100,000
Ilhas Maurício
França
Suíça
Outros*
Total Geral
Valor
* Inclui outros países, adiantamentos de Entrada, ações trocadas e esquemas NRI-RBI.
** BRC Refere-se a Brasil, Rússia e China.
Fonte: Ministério da Indústria e Comércio, Departamento de Promoção e Política Industrial
http://siadipp.nic.in/publicat/pub_mnºhtm
52
186
Governo da Índia 2009.
Porcentagem
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Fora dos investimentos estrangeiros, o IED parece ser o tipo mais cobiçado de fluxo
de capital para uma economia emergente, uma vez que traz tecnologia moderna e melhora as capacidades de produção. Durante 2005-2006 a 2008-2009, os fluxos de IED assumiram grande significado. Altos fluxos internos indicam a Índia como um destino atrativo de investimentos como consequência de seu clima de investimentos liberalizados,
economia estável e sólida e base política de oportunidades de crescimento econômico,
enquanto o investimento de capital no exterior reflete a competitividade de crescimento
global do setor societário da Índia. O fluxo de duas vias do IED, portanto, significa que,
enquanto o mundo está observando o potencial comercial da Índia, as empresas da Índia também estão constantemente buscando aquisições sinérgicas no exterior.
Com as reformas nas políticas, uma melhor infraestrutura e um setor financeiro vibrante, os fluxos internos de IED na Índia aceleraram desde 2006-2007. Sobre a base
bruta, os fluxos internos de IED na Índia aumentaram de US$8,9 bilhões em 2005-2006
para US$22,8 bilhões em 2006-2007 e ainda para US$34,4 bilhões em 2007-2008. No
exercício fiscal de 2008-2009 (abril-dezembro), o IED bruto na Índia foi de US$27,5 bilhões. Os fluxos internos de IED são distribuídos por vastas atividades econômicas como
serviços financeiros, incluindo bancos, fabricação, serviços de tecnologia da informação
e construção.
O IED cresceu significativamente com relação à base líquida. O crescimento ano a ano
no IED (líquido) foi de 153,6% em 2006-2007 e 100,2% durante 2007-2008. Mesmo com os
fluxos do IED na Índia crescendo substancialmente, um crescimento simultâneo nos investimentos externos moderou as Entradas líquidas gerais. Os investimentos externos através
da Índia aumentaram de menos de US$2,4 bilhões durante 2003-2004 e 2004-2005 para
US$15,8 bilhões em 2006-2007 e US$21,3 bilhões em 2007-2008.
Durante o exercício fiscal de 2008-2009 (abril-dezembro), o IED na Índia (líquido) manteve-se dinâmico em US$27,4 bilhões (US$20,0 bilhões entre abril-dezembro, 2007) refletindo
relativamente melhor o clima de investimento na Índia e as contínuas medidas de liberalização para atrair os IEDs. IEDs exteriores (líquidos) continuaram altos em US$12,0 bilhões
durante abril-dezembro de 2008 mesmo na situação econômica atual, embora tenha sido
ligeiramente inferior que seu nível no ano anterior, de US$13,1 bilhões. Devido aos grandes
fluxos internos, o IED líquido (IED interno menos IED externo) foi maior em US$15,4 bilhões
entre abril-dezembro de 2008, quando comparado com US$6,9 bilhões entre abril-dezembro
de 2007. Conforme o UNCTAD 2008, a Índia atingiu um crescimento de 85,1 % de IED interno,
que foi o maior globalmente53. Os fluxos totais aumentaram de US$25,1 bilhões em 2007
para US$46,5 bilhões em 2008. Isso apesar do declínio de 14,5 % em fluxos internos globais
de IED de US$1.940,9 bilhões em 2007 para US$1.658,5 bilhões em 2008. A Índia também se
classificou em 9º lugar em fluxos internos globais de IED em 200854, seguida pelo Brasil. Por
outro lado, a China se classificou em 5º, seguida pela Rússia (Tabela 4.9). Considera-se que o
robusto crescimento econômico, um melhorado ambiente de investimentos e a abertura de
setores críticos como telecomunicações, aviação civil, refinarias, construção, etc., facilitou os
fluxos internos de IED na Índia.
53
Segundo a pesquisa UNCTAD 2008-10, a China é o destino preferido para investimentos, seguido pela Índia, Estados Unidos, Rússia e Brasil.
De modo semelhante, o Índice de Confiança FDI AT Kearney’s 2007 mostra China, Índia e EUA como os locais preferidos, nesta ordem.
Para perspectivas de longo prazo, um levantamento do JBIC das empresas japonesas de fabricação transnacional (EFTs) mostrou a Índia
substituindo a China como o país mais promissor para operações comerciais das EFTs japonesas. (Governo da Índia 2009)
54
Governo da Índia 2009.
187
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 4.9. Investimentos Diretos Estrangeiros entre os 11 Primeiros Países (US$ bilhões)
Classificação em
2008
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Países
EUA
França
Reino Unido
Bélgica
China
Rússia
Espanha
Hong Kong China
Índia
Brasil
Suécia
Mundial
2007
2008*
Taxa de Crescimento
(%)
232,8
158,0
196,4
70,0
83,5
52,5
68,8
59,9
25,1
34,6
22,1
1.940,9
320,9
126,1
96,8
94,2
92,4
70,3
65,5
63,0
46,5
45,1
40,4
1.658,5
37,8
-20,2
-50,7
34,6
10,6
34,0
-4,8
5,2
85,1
30,3
83,1
-14,5
* Estimativas Preliminares
Fonte: governo da Índia 2009
Carteira de Investimentos55: O fluxo interno líquido de carteira na Índia foi de US$7,0
bilhões em 2006-2007 e US$29,4 bilhões em 2007-2008. No entanto, a Carteira de
investimentos pelos IIEs testemunhou grandes fluxos externos líquidos de US$12,4
bilhões entre abril-dezembro de 2008 (contra fluxos internos líquidos de US$24,5 bilhões
no período correspondente de 2007) devido à venda em grande escala de ações por
IIEs no mercado de ações da Índia. Os fluxos externos dos IIEs para o ano 2008-2009
totalizaram US$15 bilhões em comparação com o fluxo de Entrada líquido de US$20,3
bilhões durante os anos 2007-200856.
4.6. Prevenção de Bitributação
Os Acordos de Prevenção de Bitributação (APBT) surgem quando um residente de
uma jurisdição possua fonte de renda em outra jurisdição. Nesses casos a regra normal
diz que a jurisdição na qual a pessoa em questão é residente tem o direito de tributar sua
renda. No entanto, a jurisdição-fonte também tem autoridade para tributar a renda. Tal
tributação pela última pode estar sujeita a uma taxa máxima permitida. Um Acordo de
Prevenção de Bitributação pode efetivamente prevenir a tributação ou tomar medidas
contra a bitributação, fornecendo concessão de crédito à jurisdição de residência do tributo pago na jurisdição fonte. Acordos para desonerar tributações podem ser limitados
a um tipo particular de renda. O primeiro passo concreto para evitar a bitributação, na
medida em que a Índia está em questão, foi tomado em 1939 com a Entrada em vigor
da Desoneração de Bitributação de Imposto de Renda – Normas dos estados da Índia.
Desde então, a Índia tem amplos APBT com 79 países. De acordo com a Lei do Imposto
188
55
A carteira de investimentos inclui investimentos de investidores institucionais estrangeiros (IIEs), emissão de certificados de depósito
global (CDGs)/recibos americanos de depósito (RADs) e fundos offshore.
56
Governo da Índia 2009.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
de Renda de 1961 da Índia, existem duas disposições – Seção 90 e Seção 91 – que fornecem desoneração específica aos contribuintes para livrá-los dos APBT. A seção 90 é para
contribuintes que pagaram o imposto a um país com o qual a Índia assinou um APBT,
enquanto a Seção 91 fornece desoneração aos contribuintes que pagaram imposto a um
país com o qual a Índia não assinou um APBT. Sendo assim, a Índia fornece desoneração
aos dois tipos de contribuintes57. O Anexo 5 contém os tratados do APBT que a Índia assinou há algum tempo.
Um grande número de investidores institucionais estrangeiros que fazem comércio
nos mercados de ação da Índia opera através das Ilhas Maurício. De acordo com o tratado de tributação entre Índia e Ilhas Maurício, os ganhos de capital que surjam da venda
de ações são tributáveis no país de residência do acionista e não no país de residência da
empresa cujas ações foram vendidas. Portanto, uma empresa residente nas Ilhas Maurício que venda ações de uma empresa da Índia não pagará impostos na Índia. Uma vez
que não existem impostos sobre ganhos de capital nas Ilhas Maurício, o ganho escapará
junto com o imposto.
5. Conclusões
Wilson e Puroshothaman 2003, da Goldman Sachs, inventaram a sigla BRIC para descrever as economias de Brasil, Rússia, Índia e China. Este termo agora é amplamente utilizado e “os financiamentos dos países BRIC são parte importante do universo dos mercados
emergentes”.58 A Goldman Sachs previu que as quatro economias compreenderiam mais
de 10% da saída global até o fim da década; as quatro economias atingiram 15% em 2008.
Os líderes das quatro nações BRIC participaram da primeira Reunião dos Países BRIC em
Yekaterinburg, Rússia, em 16 de junho de 2009. Todos eles concordaram em reforçar a
cooperação e coordenação entre si para promover diálogo de forma aberta e transparente. Muitos sentiram que esse grupo pode desempenhar um papel vital nas políticas
internacionais na medida em que as economias de maior crescimento no mundo estão se
reunindo na mesma plataforma e discutindo questões em comum. Durante a atual crise
econômica, também sentiram que os países emergentes como os do BRIC é esperado terem um melhor desempenho do que a média global. A Índia, enquanto país emergente,
não é exceção a essa tendência. Nos últimos anos, o desempenho econômico da Índia teve
uma média impressionante de 7% entre 2001-2002 e 2006-2007. Apresentou uma robusta taxa média de crescimento de mais de 9% durante 2005-2007. O rápido crescimento
econômico traduziu-se em melhorias nos indicadores sociais, incluindo queda na mortalidade infantil, redução na porcentagem da população que vive abaixo da linha da pobreza
e melhorias na alfabetização, saneamento e acesso à água potável. Esse desempenho impressionante é em grande parte devido ao comércio unilateral e reformas estruturais, que
continuaram durante o período. O crescimento foi liderado pelo setor de serviços, onde
a liberalização tem sido mais rápida. A fabricação também tem se desempenhado bem,
embora outros crescimentos possam ser impedidos através da infraestrutura e outras res-
57
en.wikipedia.org/wiki/Double_taxation
58
Economist, 21 de abril de 2008.
189
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
trições. Ao contrário, o crescimento agrícola continua a ser lento, errático e dependente do
tempo, causando preocupações consideráveis, especialmente entre fazendeiros pequenos
e secundários59.
O governo tem por objetivo sustentar o crescimento a longo prazo. Reconhecendo
a importância de continuar sua reforma econômica e especialmente seus aspectos comerciais, a Índia levou adiante outras reduções tarifárias: houve também simplificações
de tarifas, embora elas permaneçam complexas. O governo tem como alvo um maior
crescimento da exportação para sustentar os altos níveis de crescimento econômico na
Índia e colocar em prática uma série de esquemas para reduzir o viés antiexportação do
regime comercial para os exportadores.
Apesar do aumento gradativo na receita fiscal total da Índia, o imposto para a taxa do
PIB está relativamente baixo e aparentemente insuficiente para atender suas necessidades de desenvolvimento. Outros gastos públicos sobre infraestrutura e serviços sociais estão limitados pela Lei de Gerenciamento Orçamentário e Responsabilidade Fiscal (Gorf),
de 2003, que exige que a Índia reduza seus déficits fiscais e de receita e elimine o déficit
de receita até 31 de março de 2009. No entanto, o governo desviou desses alvos no ano
eleitoral. No momento, não há nenhum sinal de credibilidade do governo que avance
para a consolidação orçamentária. O governo central utiliza a desculpa de recessão mundial para justificar o alto gasto público, que está sendo chamado de estímulo fiscal.
A Índia possui um sistema parlamentar. A Casa Inferior é eleita de forma direta e
exerce suas funções por cinco anos, enquanto o Conselho dos estados inclui os representantes eleitos pelas assembleias legislativas dos estados. O Poder Executivo é investido
no presidente, que nomeia o primeiro-ministro e os outros membros do Conselho de
Ministros. O Conselho de Ministros deve ser composto por membros do Parlamento. O
sistema jurídico da Índia é baseado na lei escrita. O Judiciário é chefiado pela Suprema
Corte, que tem jurisdição sobre todas as disputas entre o governo central e os estados
ou entre os estados. A Suprema Corte é também o tribunal de recurso final para casos
ouvidos pelo Superior Tribunal em cada estado e pelos distritos e tribunais de sessão em
nível local. O sistema jurídico está sobrecarregado por recursos insuficientes e atrasos
nos procedimentos, resultando em um grande e aparentemente crescente atraso dos
casos perante os tribunais superiores e os tribunais inferiores. Medidas estão sendo tomadas para resolver o acúmulo de casos.
A Índia é um país federal. Os poderes de tributação são divididos entre o Centro e os
estados. Os governos locais rurais e urbanos também fazem parte do conjunto federal na
Índia, embora seus poderes atuais sejam decididos pelos respectivos governos de estado. Conforme acordos constitucionais, o governo central tem fonte dinâmica de receita,
ou seja, imposto sobre renda corporativa, imposto de renda pessoal, imposto especial
de consumo central/Cenvat e alíquotas aduaneiras, enquanto o governo do estado baseia-se no imposto sobre vendas/IVA do estado. Na Constituição da Índia, a maioria das
responsabilidades foram descentralizadas para o governo subnacional. A disposição é
amplamente compatível com as disposições mencionadas na literatura teórica de finan-
59
190
OMC, 2007.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ças públicas. No entanto, o descompasso entre o poder de receita e a responsabilidade
de gastos dá origem a desequilíbrios verticais que são corrigidos através do mecanismo
de transferências fiscais intergovernamentais do Centro para os estados. O dinheiro flui
através de vários acordos institucionais. A Comissão Financeira, um órgão constitucional,
e a Comissão de Planejamento, criada através de decreto do Poder Executivo, são as
duas instituições mais importantes com relação a isso. A Comissão Financeira, constituída a cada cinco anos, recomenda a fórmula para distribuição vertical e horizontal de
impostos que o governo central recolhe. Essas transferências são geralmente para gastos
de receita, por exemplo, salário de funcionários do governo, gastos com operação e manutenção. A Comissão de Planejamento transfere os financiamentos do plano. Além disso, os financiamentos também fluem através de vários esquemas centrais. Em resumo,
o mecanismo de transferência fiscal intergovernamental na Índia é bastante complicado
e cria insatisfações em todos os níveis entre os estados.
Antes de 1991, o sistema tributário na Índia era arcaico, irracional e complexo. Ele
interferia no livre jogo das forças de mercado e concorrência, causava distorções econômicas e implicava um custo alto de conformidade e administração. No modelo socialista
anterior de desenvolvimento, a taxa extraordinariamente alta de imposto de renda compelia os contribuintes a evadirem impostos. A maneira como os impostos sobre mercadorias eram cobrados e administrados causava:
• perda de crescimento e bem-estar de saída;
• ineficiência e alto custo na indústria e comércio;
• impedimentos para o livre fluxo de comércio com o país e crescimento do mercado
comum que a União da Índia oferece;
• conflitos interjurisdicionais;
• obstáculos para exportações; e
• altos custos de conformidade e aplicação60.
Medidas foram tomadas para simplificar a estrutura tributária, especialmente para
impostos indiretos, resultando em um aumento substancial do recolhimento de receitas. As reformas tributárias também aconteceram para atender ao déficit fiscal e uma
introdução de um regime tributário de valor agregado abrangendo ambos os governos,
ou seja, o centro e os estados e um aumento no número de serviços sujeitos ao imposto
sobre serviços. A introdução do IVA por quase todos os estados abriu caminho para um
imposto sobre bens e serviços. Impostos especiais de consumo (Cenvat), que são impostos sobre a fabricação mas contém elementos de um imposto de valor agregado, fornecem aproximadamente 20% da receita fiscal total. O Cenvat permanece a maior fonte
de receita de imposto indireto. A longo prazo, outras simplificações dos vários impostos
indiretos da Índia são planejadas, para que o IVA, o Cenvat e o imposto sobre serviços
sejam substituídos por um impostos amplo sobre bens e serviços. Como resultado, a
complexa estrutura de alíquota aduaneira também seria simplificada.
Conforme mencionado na Seção II, a alíquota aduaneira é uma fonte importante de
receita tributária da União e contribui com aproximadamente 17% da receita fiscal total,
60
NIPFP, 1994.
191
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
e sua taxa no PIB é de 2%. Ela também é o principal instrumento comercial da Índia. O
governo tomou inúmeras medidas para reformar as questões comerciais relacionadas.
Aplicou as tarifas MFN, especialmente para produtos não agrícolas, que continuaram a
cair de forma constante. A tendência geral nas taxas tarifárias permanece baixa. A “taxa
pico“ é reduzida para 10%. Apesar da reforma gradativa ao longo dos anos, as tarifas
permanecem complexas: mudanças tarifárias são anunciadas durante todo o ano e com
inúmeras isenções, muitas das quais são baseadas na utilização industrial. A Índia também oferece preferências tarifárias de acordo com seus acordos comerciais regionais.
No entanto, paralelo ao acordo com o Sri Lanka e as preferências aos membros LDC da
Salca, as preferências não parecem ser significativas.
A Índia é a principal usuária de medidas antidumping, embora os números das investigações e medidas em vigor estejam caindo. Medidas estão sendo tomadas para
alinhar cada vez mais as normas nacionais às normas internacionais; atualmente, aproximadamente 73% dos padrões nacionais, para os quais existem padrões internacionais
correspondentes, estão alinhados com essas normas internacionais. De modo geral, os
padrões nacionais estão sujeitos à revisão a cada cinco anos, para garantir que eles se
mantenham em dia com as tendências internacionais. A Índia não é membro do acordo
com a OMC sobre aquisições governamentais. Suas políticas de aquisição sofreram reforma, essencialmente em nível de governo central, embora as preferências continuem
a se estender a determinados itens a partir da indústria de pequena escala e de empresas estatais. Enquanto as barreiras de importação estão caindo, o regime de exportação
da Índia continua a ser complexo. As proibições e restrições de exportação são muitas.
No entanto, de modo a reduzir o viés antiexportação inerente ao regime tributário indireto e importações da Índia, muitos esquemas de isenção e remissão de impostos estão
vigentes para facilitar as exportações. Enquanto muitos desses esquemas estão abertos
a todos os exportadores que utilizam insumos importados, muitos esquemas são orientados em setores como o de eletrônicos (hardware e software), produtos agrícolas e
serviços. As zonas de processamento de exportação, unidades de exportação orientadas
que agora são chamadas zonas econômicas especiais (ZEEs) também oferecem isenções
fiscais aos investidores. De acordo com estimativa do Ministério da Fazenda, as perdas
de receita de tais esquemas estão na faixa de 5 rúpias para 800 bilhões nos últimos anos.
A Índia também fornece assistência de exportação através de seguro de exportação e
esquemas de financiamento através do Banco de Importação-Exportação da Índia.
Além disso, as reformas internas concentraram ou aumentaram a concorrência e eficiência na economia. As reformas da política industrial estão concEntradas nas restrições de simplificação e redução. O número de itens reservados para a produção apenas
no setor de pequena escala caiu de 799 em 2001 para 326 em maio de 2006.
O alto crescimento na Índia surge do programa de ajuste estrutural iniciado em 1991,
do qual a reforma tributária e a liberalização comercial são componentes integrais. Para
sustentar o alto crescimento, a Índia precisa dar ritmo a suas reformas existentes e iniciar outras reformas para erradicar, dentre outras coisas, pobreza e mortalidade infantil.
Conforme a expectativa mundial do início desta década, o futuro da Índia parece brilhante, apesar das incertezas que a democracia da Índia tem aprendido a administrar com o
tempo. Mahatma Gandhi disse; “a democracia é a arte e a ciência de mobilizar todos os
192
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
recursos físicos, econômicos e espirituais de várias classes de pessoas a serviço do bem
comum de todos”.61 É exatamente isso que faremos.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
7. ANEXOS
Anexo 1
Estrutura Jurídica dos Principais Tributos na Índia
62
Tributação sobre Renda Corporativa
Empresas residentes na Índia são tributadas sobre sua renda mundial oriunda de todas
as fontes, em conformidade com as disposições da Lei do Imposto de Renda. Empresas não
residentes são essencialmente tributadas sobre a renda ganha através de uma conexão comercial na Índia ou de outras fontes da Índia. Uma empresa considerada residente na Índia
se for constituída na Índia ou se seu controle ou gerenciamento estiver totalmente localizado na Índia. A empresa deve ter sido definida como pessoa jurídica com empresa legal e
separada de seus acionistas. A renda da empresa é computada e avaliada separadamente
como empresa. No entanto, a renda da empresa que é distribuída a seus acionistas como
dividendos é avaliada de forma individual. Essa distribuição de renda não é tratada como
um gasto da empresa, a renda então distribuída é uma apropriação dos lucros da empresa.
Empresas nacionais estão sujeitas à tributação a uma taxa de 33,9% (incluindo sobretaxas
de educação, impostos locais de educação). Empresas estrangeiras possuem uma alíquota
de 42,33% (incluindo sobretaxas de educação e impostos locais de educação). As empresas estão sujeitas ao imposto de patrimônio, a uma taxa de 1% caso o patrimônio líquido
exceda Rs.1,5 milhão (aproximadamente US$31.000).
Empresas nacionais devem pagar imposto sobre distribuição de dividendos a uma taxa
de 12,5%. Propôs-se aumentá-la para 15% no Orçamento da União, apresentado em 6 de
julho de 2009. No entanto, esses dividendos recebidos estão isentos para os destinatários.
As empresas devem pagar o imposto mínimo alternativo de 10% (mais sobretaxa e impostos locais de educação) sobre o lucro contábil e fiscal caso o imposto pagável, conforme
as disposições regulares de imposto, seja menor que 10% de seus lucros contábeis. Fora
proposto aumentá-lo em 15% no Orçamento da União apresentado em 6 de julho de 2009.
Imposto sobre Ganhos de Capital63
Um ganho de capital é uma renda derivada da venda de um investimento. Um investimento de capital pode ser uma casa, uma fazenda, um rancho, uma empresa familiar ou
62
Minuto de http://finance.indiamart.com/taxation/corporate_tax/index.html
63
O imposto sobre “ganhos de capital” é um termo impróprio. É mais apropriado chamá-lo de imposto sobre “formação de capital”. É uma
pena fiscal imposta sobre a produtividade, investimentos e acúmulo de capital. O imposto sobre ganhos de capital é diferente de quase
todas as outras formas de tributação, à medida que é um imposto voluntário. Uma vez que o imposto é pago apenas quando um ativo
é vendido, os contribuintes podem legalmente evitar o pagamento mantendo seus ativos – um fenômeno conhecido como “efeito de
aprisionamento”. Existe uma injustiça embutida nos tratamentos fiscais atuais dos ganhos de capital. Uma delas é que o ganho de capital
não é indexado pela inflação: o vendedor não paga impostos apenas sobre o ganho real no poder de compra, mas também sobre o ganho
ilusório atribuível à inflação. A pena de inflação é um motivo para que, historicamente, os ganhos de capital tenham sido tributados em
taxas mais baixas que a renda normal. De fato, a maioria dos ganhos de capital não eram ganhos do poder de compra real, mas simplesmente representavam a manutenção do principal em uma economia inflacionária. Outra injustiça do imposto é que as pessoas físicas são
autorizadas a deduzir apenas uma parte das perdas de capital a qual incorram, enquanto devem pagar impostos sobre todos os ganhos.
Isso introduz um viés hostil no código tributário contra riscos. Quando os contribuintes realizam investimentos de risco, as taxas governamentais totais sobre ganhos realizam o retorno positivo do investimento. Porém o governo permite apenas dedução fiscal parcial caso a
empresa vá mal e resulte em perda.
197
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
uma obra de arte, por exemplo. Em muitos anos, pouco menos da metade dos ganhos
de capital tributáveis eram realizados sobre a venda de bens corporativos. O ganho de
capital é a diferença entre o valor recebido da venda dos ativos e o preço pago por ele.
O imposto é pago sobre os ganhos de capital sobre a venda dos ativos. Impostos sobre
ganhos de capital de longo prazo são cobrados caso os bens de capital sejam detidos
por mais de três anos, e no caso de ações, valores mobiliários reconhecidos em uma
negociação em bolsa de valores na Índia e unidades de fundos mútuos especificados, o
período de detenção é de um ano.
Ganhos de capital de longo prazo são tributados a uma taxa básica de 20%. No
entanto, ganhos de capital de longo prazo oriundos da venda de partes ou unidades de
capital de fundo mútuo estão isentos de impostos. Ganhos de capital de curto prazo
são tributados a taxas normais do imposto de renda corporativo. Ganhos de capital de
curto prazo que surjam da transferência de partes ou unidades de capital de fundo mútuo são tributados a uma taxa de 10%. Perdas de capital de curto e longo prazos estão
autorizados a ser transferidos por oito anos consecutivos. Perdas de capital de longo
prazo podem ser compensadas em face de ganhos de capital de longo prazo tributáveis,
e perdas de capital de curto prazo podem ser compensadas em face de ganhos de capital
tributáveis de curto e longo prazos.
Imposto de Renda Pessoal
O imposto de renda pessoal é cobrado pela União e administrado pelo Conselho Central de Impostos Diretos do Ministério da Fazenda, de acordo com as disposições da Lei
do Imposto de Renda. As taxas para imposto de renda pessoal após a revisão no orçamento da União 2009-2010 são as que seguem:
Quantia do Imposto Tributável (em R$)
Taxa (%)
Até 1.60.000
Zero
Até 1.90.000 (para mulheres)
Zero
Até 2.40.000 (para idosos)
Zero
De 1.60.000 até 3.00.000
10
De 3.00.000 até 5.00.000
20
Acima de 5.00.000
30
Imposto Retido na Fonte
A União, de acordo com a Seção 90 da Lei do Imposto de Renda, foi autorizada a
celebrar Acordos de Prevenção de Bitributação (tratados fiscais) com outros países. O
objetivo de tais acordos é desenvolver uma base equitativa para a alocação do direito
de tributar diferentes tipos de renda entre o estado “fonte” e o estado “de residência”,
garantindo neste processo a neutralidade fiscal nas trAnsações entre residentes e não
residentes. Empresas nacionais são agraciadas com crédito sobre impostos estrangeiros
pagos por elas, enquanto se calcula a responsabilidade fiscal na Índia.
Uma empresa não residente, de acordo com o esquema de tributação de renda,
torna-se responsável pelo imposto na Índia com relação à renda oriunda aqui em virtude
198
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
de ser o país-fonte e então novamente, em seu próprio país, com relação à mesma
renda, em virtude da inclusão da referida renda na “renda mundial total”, que é a base
fiscal no país de residência. A incidência fiscal, portanto, torna-se um fator importante
que influencia os não residentes a decidir sobre a localização de seus investimentos,
serviços, tecnologia, etc.
Tratados fiscais atendem o objetivo de dar proteção aos contribuintes contra a bitributação e assim prevenir o desencorajamento que a tributação pode trazer ao livre fluxo
de comércio internacional, investimentos internacionais e transferência internacional
de tecnologia. Esses tratados também visam a prevenir a discriminação entre os contribuintes no campo internacional e fornecer um elemento razoável de certeza fiscal e
jurídica dentro de uma estrutura jurídica. Além disso, esses tratados contém disposições
para troca mútua de informações e para reduzir litígios, fornecendo procedimentos de
assistência mútua.
A Índia assinou um Acordo de Prevenção de Bitributação com os países BRC em diferentes épocas – com o Brasil em 1994-1995, com a Rússia em 2000-2001 e com a China
em 1996-1997 (Anexo 5).
As taxas atuais de imposto retido na fonte para pagamentos a não residentes são:
Juros
20%
Dividendos pagos por empresas nacionais
Zero
Royalties
10%
Serviços Técnicos
10%
Quaisquer outros serviços
Pessoas Físicas
Pessoas Jurídicas
30% da renda
40% da renda líquida
As taxas acima são gerais e são aplicáveis com relação aos países com os quais a Índia
não tem um Acordo de Prevenção de Bitributação.
Incentivos Fiscais
O governo da Índia fornece incentivos fiscais para:
a) Lucro corporativo;
b) Amortização acelerada; e
c) Dedução de determinadas despesas sujeitas a certas condições.
Esses incentivos fiscais estão sujeitos a condições específicas, disponíveis para um
novo investimento em:
a)
b)
c)
d)
Infraestrutura;
Distribuição de energia;
Certos serviços de telecomunicações;
Tarefas de desenvolver ou operar parques industriais ou zonas econômicas
especiais;
199
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Produção ou refino de óleo mineral;
Empresas que realizem P&D;
Desenvolvimento de projetos de habitação;
Tarefas em determinados estados de encosta;
Tratamento de grãos;
Processamento de alimentos;
Hospitais rurais, etc.
Impostos Especiais de Consumo/Cenvat
As receitas especiais de consumo centrais são as maiores contribuintes para a receita
bruta do governo da Índia. A Seção 3 da Lei de Sal e Impostos Especiais de Consumo centrais, 1944, prevê que serão cobradas e recolhidas de maneira que possam ser prescritos
os direitos de consumo sobre todas as mercadorias sujeitas a impostos especiais, que
não o sal, que sejam produzidas ou fabricadas na Índia às taxas definidas no cronograma
da Lei Tarifária de Impostos Especiais de Consumo Centrais, de 1985. Fica claro, portanto, que tão logo as mercadorias em questão sejam produzidas ou fabricadas, serão
responsáveis pelo pagamento do imposto especial de consumo. No entanto, para conveniência, o imposto é recolhido no momento da remoção das mercadorias. Enquanto
a Seção 3 da Lei de Sal e Impostos Especiais de Consumo Centrais, de 1944 estabelece
o fator tributável, as Normas nº 9 e 49 das Normas de Impostos Especiais de Consumo
Centrais, de 1944, preveem a cobrança do imposto.
A fabricação de mercadorias na Índia atrai Impostos especiais de consumo de acordo com a Lei de Impostos Especiais de Consumo Centrais, de 1944; e a Lei Tarifária de
Impostos Especiais de Consumo Centrais, de 1985. O termo Fabricação significa trazer à
existência um novo art. com nome, caráter, utilização e negociabilidade distintas e inclui
embalagem, rotulagem, etc.
Muitos dos produtos atraem impostos especiais de consumo a uma taxa de 16%.
Alguns produtos também atraem imposto especial de consumo e um imposto adicional
de consumo a uma taxa de 8% acima dos 16% de imposto especial de consumo. 2% de
impostos locais de educação também são aplicáveis sobre o agregado dos impostos especiais de consumo. O imposto especial de consumo é cobrado sobre a base ad valorem
ou baseado no preço máximo a varejo em alguns casos.
Imposto sobre Serviços
O imposto sobre serviços é cobrado a uma taxa de 10% (mais 2% de imposto local
de educação) sobre determinados serviços tributáveis identificados e cobrados na
Índia por provedores de serviços especificados. O imposto sobre serviços tributáveis
prestados na Índia é isento, caso o pagamento por esses serviços seja recebido em
moeda estrangeira conversível na Índia e não seja repatriado fora da Índia. As Normas de Crédito Cenvat permitem que um prestador de serviços aproveite e utilize
o crédito do imposto adicional aduaneiro/imposto especial de consumo pelo pagamento do imposto sobre serviços. O crédito também é fornecido sobre o pagamento
200
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
do imposto sobre serviços de Entrada para a quitação de responsabilidade do imposto sobre serviços de saída.
Alíquota Aduaneira
As alíquotas aduaneiras são cobradas sobre mercadorias importadas ou exportadas da Índia a uma taxa especificada na Lei de Tarifas Aduaneiras, de 1975, e administradas pelo Conselho Central de Impostos Especiais de Consumo e Alíquotas
Aduaneiras do Ministério da Fazenda, governo da Índia. A taxa varia para diferentes
itens. O imposto adicional (direito de compensação) é cobrado de acordo com a
seção 3 (1) da Lei de Tarifas Aduaneiras e é igual ao imposto especial de consumo
cobrado. O imposto adicional especial é cobrado de acordo com a Seção 3 (3) da Lei
de Alíquotas Aduaneiras. Pode-se observar uma grande variação entre a tarifa básica
nominal e a taxa efetiva. Algumas commodities como álcool e automóveis têm uma
taxa básica maior que a taxa pico (Consultar o Anexo 2). Os outros detalhes e análises das alíquotas aduaneiras são fornecidos no texto.
Imposto Antidumping: De modo a capturar os mercados da Índia, quando vendedores estrangeiros no exterior exportam para a Índia mercadorias a um preço abaixo do preço aplicável nos mercados nacionais, a prática conhecida como dumping é
considerada detrimento da indústria da Índia. Para prevenir o dumping, a União pode
cobrar um imposto adicional igual à margem do dumping sobre tais arts., caso as mercadorias tenham sido vendidas por menos que o valor normal. Até a determinação
da margem de dumping, tal imposto pode ser imposto provisoriamente. Após a taxa
exata de dumping ser finalmente determinada, a União pode variar a taxa provisória
do imposto sobre dumping. O imposto sobre dumping pode ser cobrado mesmo quando as mercadorias sejam importadas indiretamente ou após mudarem a condição das
mercadorias. Existem, entretanto, determinadas restrições sobre a imposição de impostos de dumping no caso de países que sejam signatários do Gatt ou sobre países
que possuem “Situação de Nação Mais Favorável“ de acordo com um contrato. O imposto sobre dumping pode ser cobrado sobre importações em tais países somente se
a União provar que a importação de tais mercadorias na Índia nos referidos preços
baixos causa dano material à indústria da Índia.
Imposto Protetor: Caso a Comissão Tarifária estabelecida por lei recomende, para
proteger os interesses da indústria da Índia, a União pode cobrar impostos protetores
antidumping a uma taxa recomendada sobre mercadorias específicas. A notificação de
cobrança de tais impostos deve ser introduzida no Parlamento na próxima sessão, através de uma notificação ou na mesma sessão, caso o Parlamento esteja em sessão. Caso a
notificação não seja aprovada em seis meses da introdução no Parlamento, a notificação
deixa de ter força, mas a ação já tomada de acordo com a notificação permanece válida.
O referido imposto será pagável até a data especificada na notificação. O imposto protetor pode ser cancelado ou variar de acordo com a notificação. A referida notificação
também deve ser apresentada perante o Parlamento para aprovação, conforme declarado acima.
201
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Imposto sobre art. s Doados: No caso de um país estrangeiro subsidiar suas exportações para exportar mercadorias para a Índia, a União pode cobrar um imposto adicional
sobre as importações igual ao valor de tal subsídio ou doação. Caso o valor do subsídio
ou da doação não possa ser clara e imediatamente determinado, um imposto adicional
pode ser cobrado provisoriamente e depois da determinação final a diferença pode ser
cobrada ou reembolsada, conforme o caso.
Imposto sobre Vendas/IVA Estadual
O imposto sobre vendas é cobrado sobre a venda de bens móveis. A maioria dos
estados da Índia substituiu o imposto sobre vendas pelo novo imposto sobre valor agregado (IVA) desde 1º de abril de 2005. O IVA é imposto apenas sobre mercadorias e não
sobre serviços e substitui o imposto sobre vendas. Existem quatro categorias de IVA:
•
•
•
•
•
0% para commodities essenciais;
1% sobre ouro e pedras preciosas;
4% sobre insumos industriais e bens de capital e itens de consumo em massa;
12,5% para todos os outros itens; e
Produtos derivados de petróleo, tabaco, licor etc., atraem altas taxas de IVA, que
variam de Estado para Estado
Um imposto de vendas central a uma taxa de 4% também é cobrado sobre vendas
interestaduais e está sendo faseado.
Além disso, o estado cobra outras taxas, como imposto de selo sobre transferência
de bens, imposto de renda agrícola sobre renda de plantações e imposto de patrimônio
cobrado sobre bens específicos
Impostos Cobrados pelos Governos Locais Rurais e Urbanos
O Anexo tabela 3 mostra a variedade de impostos que tem sido delegada a diferentes níveis de governos locais rurais (panchayats). Caso semelhante existe para os governos locais urbanos (municípios). A importância relativa desses impostos varia de
estado para estado. Os panchayats intermediários e distritais são dotados com poderes para recolher pouquíssimos impostos, enquanto os panchayats urbanos recebem
tributações especiais. Em inúmeros casos, de acordo com o regime de renda imposto,
panchayats urbanos recolhem impostos e os repassam a um nível mais alto de panchayats. Impostos sobre propriedades, impostos locais sobre receitas de terra, sobretaxa sobre imposto adicional de selo, pedágios, imposto sobre profissões, imposto
sobre anúncios, imposto sobre veículos não motorizados, imposto sobre mercadorias
que entram na cidade, encargos de usuários e similares contribuem o máximo para
um pequeno fundo comunitário de receitas próprias, que contribui apenas com 6 a
7% do gasto total dos panchayats. Na maioria dos estados, o imposto sobre propriedades contribui com a receita máxima para os governos locais, panchayats e municípios. No entanto, esse imposto permanece inflexível por causa da administração
ineficiente em sua cobrança. Sua avaliação é baseada no valor de renda de tributação
anual e seus males associados: sob declaração de rendas. No entanto, alguns estados
202
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
progressivos reformaram a estrutura tributária e utilizam o método de unidade para
determinar a base tributária.
Anexo 2
Itens com “Pico” de Taxas de Alíquota Aduaneira Básica
Cap.
No
2.
4.
8.
8.
8.
8.
9.
9.
9.
10.
10.
10.
12.
15.
15.
15.
15.
16.
17.
22.
22.
22.
33.
40.
Descrição de Mercadorias
Agricultura e Associados
Carne de frango (coxa de frango)
Outros, Leite em pó (0402,10, 0401.21)
Coco (0801.11, 0801.19)
Noz-de-areca, outros (0802.90)
Uvas passas (0806.20)
Maçãs (0808.10)
Café (09.01)
Chá (09.02)
Pimenta, cravo-da-índia, cardamomo (09.04, 09.06, 0908.30)
Arroz com casca (paddy) e sem casca (marrom) (10.0630.40)
Arroz semibranqueado ou branqueado e arroz quebrado (10.0630/40)
Trigo, milho, sorgo, painço (10.01/05/07/0820)
Copra (12.03)
Óleo de soja, bruto ou refinado (15.07)
Óleo de canola/colza/mostarda (bruto ou refinado: 15.14)
Óleo de palmeira/amendoim/girassol/açafrão/coco/outros óleos: bruto
Óleo de palmeira/amendoim/girassol/açafrão/coco/outros óleos: refinado
Salsichas/aguilhão de miúdos de carne/sangue (16.01), outras carnes embutidas/sobras/sangue de galinha da espécie Gallus domesticus (16.0232)
Açúcar (17.01)
Cerveja, mostos de uva, vinho, vermute, outras bebidas fermentadas (22.03-06)
Álcool etílico desnaturado (2207.10)
Uísques, rum, gim, vodca, licores e bebidas refrescantes, etc. (22.08)
Preparações alcoólicas utilizadas para fabricar bebidas (3302.10)
Látex de borracha natural bruto (4001.01)
87.
87.
Automóveis
Carros motorizados e duas rodas, usados (87.03, 87.11)
Carros motorizados completos (CBUs) e duas rodas, novos (87.03, 87.11)
98.
Outros
Bagagens, outras que não mudança de residência, acima de Rs.12.000 (98.03)
203
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo 3
Compromissos da Índia com vários Acordos Comerciais até 2009
Comércio de mercadorias
Salca
Não membros do LDC, incluindo a
Índia, devem reduzir tarifas a 20% em
dois anos, seguida por uma redução
de 0-5% em cinco anos (seis anos
para o Sri Lanka) e três anos para
importações dos membros do LDC. A
Índia possui uma lista negativa de 744
importadores do LDC e de 865 itens de
não membros do LDC que são excluídos
dos compromissos de redução tarifária.
A primeira redução de tarifa entrou em
vigor em 1º de julho de 2006.
nºa.
nºa.
Acordo de
Comércio ÁsiaPacífico (Acordo
de Bangcoc)
Preferências tarifárias para 570 linhas
de tarifas ao nível de seis dígitos
obtidas do HS e linhas adicionais de
48 tarifas para membros do LDC com
margem de variação de preferência
entre 5% e 100%. Concessão especial
sobre alguns itens também foi
estendida aos membros do LDC.
nºa.
nºa.
Bimst-EC
Contrato de estrutura assinado em
fevereiro de 2004 para criar uma
área de livre comércio até 2012 com
um adicional de cinco anos dado
aos membros do LDC. Negociações
sobre comércio de mercadorias
deveriam ter sido concluídas até o
final de 2005, mas ainda estão para se
concluir. Negociações sobre serviços
e investimentos iniciaram e devem ser
concluídas até 2007.
nºa.
nºa.
Concessões tarifárias de 10%-50%
sobre 53 linhas de tarifas ao nível de
seis dígitos obtidas do HS. Concessões
tarifárias de 50% aplicadas a três linhas
de tarifa e disponíveis apenas para
Bangladesh, Benin, Guiné, Guinea,
Haiti, Moçambique, Sudão e Tanzânia.
nºa.
nºa.
Tarifas preferenciais para determinadas
importações das Ilhas Maurício,
Seicheles e Tonga.
nºa.
nºa.
IBSP
Áreas
preferenciais
especiais
Continua
204
Comércio em
Outras áreas
serviços
Acordo
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
Afeganistão
Nepal
Reduções tarifárias sobre 38 linhas de
tarifas ao nível de seis dígitos obtidos
do HS, com margens de preferências
de 50% ou 100% da tarifa de MFN em
vigor a partir de 13 de maio de 2003.
nºa.
nºa.
Isenções de tarifas para todas as
mercadorias sujeitas às regras de
origem. Importação de determinadas
mercadorias (vanaspati, produtos de
cobre, fios acrílicos e óxido de zinco)
está sujeita a cotas anuais.
nºa.
nºa.
Serviços de
comunicação,
comunicação,
construção,
distribuição,
financeiro
(bancário),
saúde, turismo,
serviços
recreacionais e
de transporte
(marítimo).
Investimentos, normas,
SPS, direitos de
propriedade intelectual,
ciência e tecnologia,
educação resolução de
litígios.
Cingapura
(Ceca)
Imposto zero a partir de 1º de agosto de
2005 para 506 produtos de oito dígitos
obtidos do HS cobertos pelo programa
de colheita antecipada. A redução
faseada e a eliminação do imposto a
partir de 1º de abril de 2009 para 2.202
produtos de oito dígitos obtidos do HS
e a redução faseada do imposto em
50% a partir de 1º de abril de 2009 para
2.407 produtos de oito dígitos obtidos
do HS. Alguns 6.500 produtos de oito
dígitos obtidos do HS são excluídos das
reduções de impostos.
Sri Lanka
Imposto zero a partir de 1º de março
de 2000 para mais de 1.000 linhas
de tarifas e uma margem de 50% da
preferência para todos os outros itens,
exceto 429 itens de uma lista negativa.
Concessões tarifárias sobre arts. têxteis
são 25% menores que a taxa MFnº
As cotas tarifárias aplicam-se ao chá,
vestuário e vanaspati. Quantidade
total de importações restrita a 250.000
toneladas ao ano.
nºa.
nºa.
O esquema de colheita antecipada para
82 produtos em um nível de seis dígitos
obtidos do HS; tarifas a serem reduzidas
em fases, a partir de 1º de setembro de
2004, e a serem eliminadas a partir de
1º de setembro de 2006.
nºa.
nºa.
Restrições não tarifárias sobre Entrada
de mercadorias nos respectivos
territórios. O comércio será
trAnsacionado em rúpias indianas e
ngultrums do Butão.
nºa.
nºa.
Tailândia
Butão
Continua
205
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
PTA do
Mercosul
A partir de 1º de junho de 2009
há concessões tarifárias sobre 452
produtos indianos no Mercosul,
enquanto há concessão sobre 450
produtos do Mercosul na Índia.
nºa.
nºa.
PTA e Estrutura
com o Chile
Preferências tarifárias fixas variando de Grupo de
10% a 50% sobre 178 linhas tarifárias
Estudo
em um nível de 8 dígitos foram
Conjunto.
fornecidas ao Chile, enquanto o Chile
ofereceu preferências tarifárias sobre
296 linhas tarifárias em um nível de 8
dígitos com margens de preferência
variando de 10% a 100%.
Concorda em cooperar
em relação a questões
aduaneiras, sanidade
animal e vegetal,
padrões técnicos e
regulamentações,
segurança alimentícia,
reconhecimento mútuo
de medidas sanitárias,
incluindo acordos
de equivalência em
conformidade com os
critérios internacionais
relevantes.
Acordo de
Estrutura com a
Ansa
Eliminação progressiva de barreiras
tarifárias e não tarifárias em
substancialmente todas as trAnsações
comerciais de mercadorias; os
produtos comuns sobre os quais os
novos Estados da Ansa concordam em
trocar concessões tarifárias são 105,
enquanto os produtos sobre os quais a
Índia concorda com concessões com os
novos Estados-Membros da Ansa são
111.
Estabelecimento de um
regime de investimentos
liberal e competitivo
que facilite e promova
os investimentos dentro
da Área Comercial e de
Investimentos Regionais
Índia-Ansa Rtia, Áreas de
Corporação Econômica,
Programa de Colheita
Antecipada.
Liberalização
progressiva do
comércio em
serviços com
substancial
cobertura
setorial.
nºa. Não aplicável.
a) A Índia tem oferecido acesso ao mercado de Bangladesh por 8 milhões de peças de vestuários, das quais 3 milhões utilizariam
tecidos de origem indiana, três milhões utilizariam tecidos da Índia ou de Bangladesh e dois milhões incondicionalmente. Esses
fazem parte da lista sensível da Índia.
Fonte: Informação online do Ministério da Indústria e Comércio. http://commerce.nic.in
206
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo 4
Lista de Acordos Comerciais Regionais
UACA
CCG
BIMSTEC
BANGCOC
AELC
África do Sul
Barein
Bangladesh
Bangladesh
Noruega
Lesoto
Kuwait
Butão
Laos
Suíça
Suazilândia
Omã
Nepal
República da
Coreia
Islândia
Botsuana
Catar
Sri Lanka
Sri Lanka
Liechtenstein
Namíbia
EAU
Tailândia
Filipinas
Myanmar
Tailândia
Índia
Índia
Ansa
SAlca
MERCOSUL
FEI
NAlca
UE
Indonésia
Malásia
Filipinas
Cingapura
Tailândia
Brunei
Vietnã
Laos
Myanmar
Camboja
Índia
Bangladesh
Butão
Nepal
Sri Lanka
Paquistão
Maldívias
Espanha
Portugal
Brasil
Argentina
Uruguai
Paraguai
Bolívia
Chile
Colômbia
Equador
Peru
Azerbaijão
Armênia
Bielorrússia
Geórgia
Cazaquistão
Quirguistão
Moldávia
Rússia
Tajiquistão
Uzbequistão
Ucrânia
Canadá
EUA
México
Áustria
Bélgica
Bulgária
Chipre
Boêmia
Dinamarca
Estônia
Finlândia
França
Alemanha
Grécia
Hungria
Irlanda
Itália
Letônia
Lituânia
Luxemburgo
Malta
Holanda
Polônia
Portugal
Romênia
Eslováquia
Eslovênia
Espanha
Suécia
Reino Unido
207
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo 5
Tratados de Acordo de Bitributação
S.No.
Ano Efetivo de Avaliação
1
Austrália
1993-1994
2
Áustria
1963-1964
3
Bangladesh
1993-1994
4
Bélgica
5
Brasil
1994-1995
6
Bielorrússia
1999-2000
7
Bulgária
1997-1998
8
Canadá
1987-1988; 1999-2000
9
China
1996-1997
10
Chipre
1994-1995
11
Tchecoslováquia
12
Dinamarca
13
Finlândia
14
França
1996-1997
(Revisado)
15
FRG
1958-1959
(Original)
FRG
1984-1985
(Protocolo)
DGR
1985-1986
FRG
1998-1999
16
Grécia
1964-1965
17
Hungria
1989-1990
18
Indonésia
1989-1990
19
Israel
1995-1996
20
Itália
1997-1998
(Revisado)
21
Japão
1991-1992
(Revisado)
22
Jordânia
2001-2002
23
Cazaquistão
1999-2000
24
Quênia
1985-1986
25
Líbia
1983-1984
26
Malta
1997-1998
27
Malásia
1973-1974
28
Ilhas Maurício
1983-1984
29
Mongólia
1995-1996
30
Namíbia
2000-2001
31
Nepal
1990-1991
Continua
208
Nome do País
1989-1990; 1999-2000
1986-1987; 2001-2002
(Revisado)
(Revisado)
(Revisado)
1991-1992
1985-86; 2000-2001
Protocolo Aditado
(Revisado)
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
32
Holanda
1990-1991
33
Nova Zelândia
1988-1989
(1999-2000 notificação de aditamento) (2001-2002 Protocolo de Sup.)
34
Noruega
1988-1989
35
Omã
1999-2000
36
Filipinas
1996-1997
37
Polônia
1991-1992
38
Catar
2001-2002
39
Romênia
1989-1990
40
Cingapura
1995-1996
41
África do Sul
1999-2000
42
Coreia do Sul
1985-1986
43
Espanha
1997-1998
44
Sri Lanka
1981-1982
45
Suécia
1990-1991; 1999-2000
46
Suíça
1996-97
47
Síria
1983-84
48
Tanzânia
1983-84
49
Tailândia
1988-89
50
Trinidad e Tobago
2001-2002
51
Turcomenistão
1999-2000
52
Turquia
1995-1996
53
EAU
1995-1996
54
UAR
1970-1971
55
Reino Unido
1995-1996
56
EUA
1992-1993
57
Federação Russa
2000-2001
58
Uzbequistão
1994-1995
59
Vietnã
1997-1998
60
Zâmbia
1979-1980
(Revisado)
(Revisado)
209
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo Tabela 1
Indicadores Macroeconômicos Escolhidos, 2000-2009
2000- 2001- 2002- 2003- 2004- 2005- 2006- 2007- 20082001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Contas Nacionais
PIB Real (em custo de fator
1999/2000)
Consumo
Consumo particular
Consumo governamental
Formação de capital bruto fixo
Exportações de bens e serviços não
fatores
Importações de bens e serviços não
fatores
Taxa de desemprego (%)
Preços e taxas de juros
Inflação (variação de %)
WPI
CPI – trabalhadores da indústria
Taxa de depósitob
Taxa nominal de empréstimos prime
(média do período)c
Crédito em dinheiro (período final)
Ampla oferta de dinheiro (M3)d
Crédito para o setor privado
Taxa de câmbio
Rúpia/US$ (exercício fiscal – média
anual)
Taxa de câmbio real efetivae (variação de %)
Taxa de câmbio nominal efetivae
(variação de %)
4,4
5,8
3,8
(Variação Percentual)
8,5
7,5
9,0
1,8
2,1
0,3
0,0
15,9
5,4
6,2
1,7
5,0
0,2
1,2
1,6
-0,6
9,9
20,5
7,0
7,8
2,4
11,3
25,0
6,9
6,5
9,2
9,5
37,9
8,1
-3,3
16,4
18,6
51,7
7,3
..
..
..
7,2
3,7
8,59,0
11,5
3,6
4,3
7,58,5
11,5
3,4
4,0
4,256,0
10,8
5,4
3,9
4,05,25
10,3
9,2
9,0
6,7
..
..
..
..
29,7
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
32,6
..
..
..
..
..
..
4,4
4,4
6-6,5
5,4
6,7
..
4,7
6,2
..
8,4
..
..
10,3
..
..
..
21,5
25,8
21,2
21,0
18,6
16,9
8,3
..
(Percentual)
6,4
3,8
5,255,5
10,3
16,8
15,8
14,1
11,8
14,7
18,3
(Variação Percentual)
16,7
12,3
21,2
13,0
26,0
32,1
45,7
47,7
48,4
46,0
44,9
44,3
45,3
40,2
45,9
5,3
0,3
-0,1
-1,8
-4,9
-6,3
1,5
-1,9
2,5
-0,7
5,4
3,9
-1,6
-3,9
8,1
6,7
-8,3
-13,0
(Porcentagem do PIB, a menos que de outro modo indicado)
Saldo do governo central
Saldo atual
Receita atual
Receita fiscal
Gastos atuais
Receitas de capital
Gastos de capital
Saldo fiscal brutof
Continua
210
-4,1
9,2
6,5
13,2
6,3
2,3
-5,7
-4,4
8,8
5,9
13,2
7,1
2,7
-6,2
-4,4
9,4
6,4
13,8
7,4
3,0
-5,9
-3,6
9,5
6,8
13,1
7,5
3,9
-4,5
-2,5
9,8
7,2
12,3
6,1
3,6
-4,0
-2,6
9,7
7,6
12,3
4,4
1,9
-4,1
-2,0
10,3
8,4
12,4
3,9
1,8
-3,7
..
..
9,3
..
..
8,8
4,2
2,5
..
5,8
1,8
..
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
Dívida total do governo central
..
Dívida nacional
52,8
Poupança e investimentos
Poupanças nacionais brutas
23,4
Setor público
-1,9
Investimento nacional bruto
24,0
Setor público
6,9
Setor externo
Saldo de conta atual
-0,6
Comércio líquido de mercadorias
-2,7
Exportação de mercadorias
9,9
Importação de mercadorias
12,6
Saldo sobre serviços
0,4
Conta de capital
1,9
Investimentos diretos
0,9
Saldo de pagamentos
1,3
Termos comerciais (1978/79=100)
128,1
Exportações de mercadorias
27,7
(variação de %)
Importações de mercadorias
10,2
(variação de %)
Exportações de serviços (variação de %) 9,4
Importações de serviços (variação de %) 32,1
Reservas de câmbio estrangeirog (US$ 39,6
bilhões, final do período)
Em meses de importação
8,2
Dívida externa total (US$ bilhões; a
101,3
partir do final de março)
Taxa de serviço de dívidah
16,2
59,9
56,8
63,4
61,0
62,8
61,1
63,8
61,8
61,5
59,6
62,6
60,6
..
..
..
..
23,5
-2,0
22,9
6,9
26,4
-0,6
25,2
6,1
29,7
1,1
28,0
6,3
31,7
2,2
31,5
7,1
34,2
2,4
33,8
7,4
35,7
3,3
..
..
37,7
4,5
..
..
..
..
0,7
-2,4
9,4
11,8
0,7
1,8
1,3
2,5
125,4
2,6
1,2
-2,1
10,6
12,7
0,7
2,1
1,0
3,3
113,6
21,9
2,3
-2,3
11,0
13,3
1,7
2,8
0,7
5,1
123,4
16,9
-0,4
-4,8
12,1
16,9
2,2
4,0
0,9
3,6
110,0
25,6
-1,2
-6,4
13,0
19,4
3,0
3,1
1,1
1,9
135,0
22,0
-1,1
-6,9
14,0
21,0
..
5,0
2,4
3,9
142,0
24,3
-1,5
-7,7
13,5
21,2
9,2
2,8
7,7
163,0
10,0
-2,5
..
..
..
..
..
..
..
..
..
1,4
16,2
17,8
45,3
30,3
24,4
15,5
..
9,6
-1,2
22,9
25,7
22,7
-7,2
57,3
62,6
40,5
33,4
..
..
..
..
..
..
51,0
72,6
108,8
137,0
145,9
192,4
299,6
..
10,9
98,8
13,4
104,9
16,1
111,6
13,7
133,0
11,1
138,1
..
169,7
221,2
..
..
13,6
16,0
15,9
6,1
10,2
4,8
..
..
.. Não disponível.
a Provisional.
b Refere-se às taxas de depósitos dos cinco maiores bancos do setor público com vencimento de um a três anos, a partir do
final de março.
c Refere-se à taxa bancária de empréstimos prime dos estados, que é a taxa de juros de referência das várias categorias e
classes de adiantamentos concedidos pelo banco.
d Incluindo moeda com o público, outros depósitos junto ao RBI, depósitos à vista e depósitos a prazo.
e Seis moedas comerciais baseadas no peso (incluindo euro, Japão, Estados Unidos, Reino Unido, Hong Kong e China).
f Recibos de receitas mais recibos de capital (não incluindo empréstimos e outras responsabilidades) menos gasto total.
g Excluindo ouro, DER (Direitos Especiais de Retirada), Posição de Etapa de Reserva junto ao FMI.
h Incluindo serviço de débito sobre créditos não civis.
Fonte: OMC. 2007, governo da Índia 2009 e governo da Índia 2009a.
211
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo Tabela 2
Indicadores Sociais e Econômicos Básicos, 2000-2009
PIB real em custo-fator (Rs.
bilhões, preços 1999/2000)
PIB real em preços de
mercado (Rs. bilhões, preços
1999/2000)
PIB atual em custo de fator
(Rs. bilhões)
PIB atual em preço de
mercado (Rs. bilhões)
PIB atual em custo de fator
(US$ bilhões)
PIB atual em preço de
mercado (US$ bilhões)
PIB per capita em preço de
mercado atual (Rs)
PIB per capita em preço de
mercado atual (US$)
20002001
20012002
20022003
20032004
20042005
20052006
20062007
20072008
20082009
18.647,7
19.729,1
20.477,3
22.225,9
23.896,6
26.045,3
28.711,2
31.297,2
33.393,8
20.308,7
21.366,3
22.162,6
24.022,5
26.022,3
28.424,8
31.200,3
34.027,2
36.094,3
19.254,2
21.001,9
22.653,0
25.494,2
28.559,3
32.509,3
37.793,9
43.208,9
49.331,8
21.023,8
22.810,6
24.580,8
27.654,9
31.266,0
35.671,8
41.291,7
47.234,0
53.217,5
421,5
440,4
468,1
554,8
635,6
734,3
834,6
1.073,8
1.074,4
460,2
478,3
507,9
601,8
695,9
805,7
911,8
1.173,8
1.159,0
20.631,7
21.975,5
23.299,4
25.773,4
28.684,4
32.223,8
36.950,2
41.416,1
..
451,6
460,8
481,4
560,9
638,4
727,8
815,9
1.029,2
..
Variação percentual anual
PIB através da atividade econômica em preços constantes 1999/2000
Agricultura, silvicultura e
-0,2
6,3
-7,2
10,0
pesca
2,4
1,8
8,8
3,1
Indústria extrativista
7,7
2,5
6,8
6,6
Fabricação
2,1
1,7
4,7
4,8
Eletricidade, gás e água
6,2
4,0
7,9
12,0
Construção
5,7
7,2
7,4
8,5
Serviços
Comércio, hotéis, transporte
7,3
9,1
9,2
12,1
e comunicações
Financiamento, seguros,
4,1
7,3
8,0
5,6
bens imóveis e atividades
comerciais
Serviços comunitários, sociais
4,8
4,1
3,9
5,4
e pessoais
0,0
6,0
4,0
4,9
1,6
7,5
3,6
8,8
3,3
3,6
8,7
9,1
11,8
8,2
2,4
7,5
5,3
5,3
5,3
3,4
14,1
14,2
11,8
10,1
7,2
9,6
9,8
11,2
10,9
9,7
10,9
10,4
12,8
12,4
9,1
8,7
10,9
13,8
11,8
7,8
7,9
7,7
5,7
6,8
13,1
Percentagem
Parcela nos principais setores no PIB atual
Agricultura, silvicultura e
23,4
pesca
2,4
Indústria extrativista
15,6
Fabricação
2,4
Eletricidade, gás e água
Continua
212
23,2
20,9
20,9
18,8
18,3
18,2
18,1
17,5
2,3
2,8
2,5
3,0
2,8
2,8
2,7
2,5
15,0
15,3
15,2
15,9
16,0
16,3
16,3
15,8
2,3
2,4
2,2
2,1
2,0
1,9
1,8
1,6
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
Construção
Serviços
Comércio, hotéis, transporte
e comunicações
Financiamento, seguros,
bens imóveis e atividades
comerciais
Serviços comunitários, sociais
e pessoais
Parcela do setor no total de
empregosa
Agricultura, caça e pesca
Indústria extrativista
Fabricação
Eletricidade, gás e água
Construção
Serviços
Comércio varejista e
atacadista
Transporte, armazenagem, e
comunicações
Financiamento, seguro, bens
imóveis, etc.
Administração pública e de
defesa e outros serviços
Memorandob
Taxa de natalidade (por
1.000)
Expectativa de vida no
nascimento
Índice de mortalidade infantil
(por 1.000 nascidos vivos)
Taxa de analfabetismo entre
adultos
5,8
50,5
5,8
51,5
6,0
52,7
6,2
52,9
6,5
53,7
6,8
54,1
8,4
52,4
8,7
52,4
8,9
53,7
22,3
22,8
23,3
23,9
25,0
25,4
25,1
25,2
25,3
13,2
14,0
14,7
14,7
14,5
14,3
13,9
13,7
14,0
15,0
14,8
14,8
14,3
14,3
14,4
13,5
13,4
14,4
5,1
3,6
23,7
3,5
4,1
60,0
5,2
3,4
23,2
3,6
4,1
60,6
4,9
3,4
22,9
3,5
4,0
61,3
5,2
3,4
22,2
3,6
3,7
62,0
5,3
4,1
21,5
3,5
3,7
61,9
5,6
4,1
21,2
3,4
3,6
62,0
5,5
4,6
20,9
3,3
3,5
60,9
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
1,8
1,8
1,8
2,0
2,0
2,1
2,1
..
..
11,3
11,2
11,3
11,2
11,0
10,7
10,2
..
..
5,9
5,9
6,0
6,7
7,1
7,3
7,6
..
..
41,1
41,6
42,2
42,1
41,9
41,8
41,0
..
..
26,1
25,4
25,0
24,8
24,1
23,8
23,5
23,1
..
63,3
63,3
63,7
63,3
64,0
64,0
..
..
..
69,0
67,0
67,0
63,0
..
58,0
57,0
..
..
42,8
42,0
38,7
39,0
..
..
..
..
..
.. Não disponível.
a apenas empregos do setor organizado.
b Baseado no exercício: 2000/2001 seja lido 2000.
Fonte: OMC, 2007, governo da Índia 2009 e governo da Índia 2009a.
213
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo Tabela 3
Himachal Pradesh
Karnataka
Kerala
Madhya Pradesh
Maharashtra
V
V
V
V
V
V
Acréscimo de
Imposto sobre Casa
ou Propriedade
V
Imposto sobre
Terras Agrícolas
para Fins Específicos
V
Impostos Locais
sobre Receitas de
Terra ou Sobretaxas
V, I
I
V
V
Acréscimo sobre
Imposto de Selo
Imposto sobre Profissões,
Comércios, Vocações
e assim por diante
V, I
V
I
V,D
Imposto sobre
Mercadorias que
entram na Cidade
V
Imposto ou Taxa de
Romeiros
V
D
Imposto sobre a
Venda de Lenha e
Casas de Abate
Continua
214
V
I
D
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
I,D
V
I,D
V
V
V
D
V
I
V
V
V
V
D
V,D
V
V
I
V
V
V
V
V
V
Impostos Locais
sobre Educação
Pedágios
D
V
V
D
V
Imposto de
Entretenimento
Imposto sobre
Anúncios
V
V
West Bengal
Haryana
V
Uttar Pradesh
Gujarat
V
Tamil Nadu
Bihar
V
Rajasthan
Assam
V
Punjab
Andhra Pradesh
Imposto sobre Casa
ou Propriedade
Orissa
Taxa ou imposto/
estado
Poder de Receita de Governos Locais Rurais nos estados da Índia
em cada Nível
I
V
I
V
V
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Continuação
Imposto sobre
Mercadorias Vendidas
em Mercados, haat,
Feiras e assim por
diante
I,D
Imposto sobre Lojas
e Serviços
Imposto sobre
Veículos
V
V
V
V
V
V
V
Imposto sobre
Animais
V
V
V
Taxa de Conservação
V
V
V
V
Taxa de Iluminação
V
V,D
V,
I,D
V
Taxa de Água
V
V, D
V,
I,D
V
Taxa de Drenagem
V
V
V, I
I, D
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
I
V
V
Imposto Especial
para Obras ou
Serviços Cívicos
Comunitários
Acréscimo sobre
quaisquer Taxas
Impostas pela
Aldeia panchayat
I
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V,
I,D
V
I
V, I V, D
V
V
V
V
V
V
V,
I,D
V,
I,D
V,
I,D
V,
I,D
V
V
V, I
I
I
Fonte: Alok 2006.
Observação: V = aldeia panchayat, I = intermediária panchayat, D = distrito panchayat. Mais de um sinal indica o
poder paralelo do governo local rural para o respectivo imposto
215
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4.2. Introdução ao Direito Constitucional da
Índia
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy*
O direito indiano transita entre a tradição e a modernidade, aproximando concepções védicas, conceitos transcendentes de dharna, eventuais referenciais de expressiva
população de fé islâmica, influências do common law da Inglaterra, encetando animado
pluralismo de fontes.1 Concebeu-se Constituição democrática que deve conviver e ser
aplicada a idiossincrasias vetustas, indicativas até de regime de castas, que admitiam párias, intocáveis e excluídos. Trata-se de índole constituída ao longo dos séculos, embora
abalada e estimulada no movimento de oposição à Inglaterra.2 O choque entre cultura
tão antiga e engenharia política tão recente é que dá os contornos do direito constitucional indiano.
A Constituição da Índia principia com preâmbulo que proclama que o povo indiano
solenemente resolveu constituir o país em uma República Democrática Soberana Socialista Secular, de modo a se assegurar a todos os cidadãos a justiça, a liberdade, a
igualdade e a fraternidade. Essa declaração solene é de 1949, ano de promulgação da
Constituição. Referiu-se à justiça, em suas dimensões social, econômica e política. Lembrou-se a liberdade, em suas percepções de pensamento, expressão, crença e religião.
Concebeu-se a igualdade, em termos de posição social e de oportunidades. A fraternidade foi premonida enquanto mecanismo para se assegurar a dignidade dos indivíduos
junto à unidade e à integridade da nação, nas expressões consagradas no texto, para as
observações vindouras, lido em sua versão inglesa.
A Índia é organizada como uma união de estados. A composição territorial do país
pode ser alterada mediante regulamentação do Parlamento. Estados podem ter aumento ou diminuição da superfície, além de alterações nos limites e mesmo no nome das
unidades. A nacionalidade indiana é fixada em disposição constitucional. São indianos
os que nasceram no território da Índia, os filhos de nascidos no território indiano, além
dos que tenham residido na Índia nos cinco anos que antecederam a confecção da Constituição que se comenta. Há disposição constitucional específica que alcança indianos
que migraram para o Paquistão. Indianos que residem no estrangeiro mantêm a nacionalidade indiana, conquanto registrados em repartição diplomática ou consular competente. Excluem-se aqueles que voluntariamente adquiriram nacionalidade de outro
Estado, que consequentemente perdem a nacionalidade indiana, por força de disposição na Constituição. Ao Parlamento reservou-se competência para regulamentar demais
questões de nacionalidade.
A Constituição da Índia consagrou formalmente a isonomia. Escreveu-se que o Estado não poderá negar a nenhuma pessoa a igualdade perante a lei, bem como a igual
* Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.
216
1
Cf. MENSKI, Werner F. Hindu Law – Beyond Tradition and Modernity. New York: Oxford University Press, 2005.
2
METCALF, Bárbara D. e METCALF, Thomas R. A Concise History of India. Cambridge: Cambrigde University Press, 2003, p. 260.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
proteção de todos dentro do território da Índia. Determinou-se que o Estado não pode
discriminar ninguém com base na religião, raça, casta, gênero ou local de nascimento.
O acesso a lojas, restaurantes públicos, hotéis e locais de diversão não pode ser negado
com base em práticas de discriminação. Idêntica regra vale para o uso de tanques, locais
de banho, estradas ou quaisquer outros pontos, mantidos parcial ou integralmente com
recursos do Estado, e destinados ao uso geral de todos.
Essa concepção de igualdade é pela Constituição da Índia também projetada
nas relações de emprego, mantidas pelo Estado. Aboliu-se a casta dos intocáveis,
determinando-se que a intocabilidade é abolida e sua prática sob qualquer forma é
proibida. A utilização desse costume imemorial é delito a ser punido nos termos de lei.
A Constituição da Índia aboliu o uso de títulos nobiliárquicos, proibindo-se também que
os cidadãos da Índia recebam títulos de outros Estados. Excetuam-se títulos militares e
acadêmicos.
Consagra-se a liberdade de expressão, o direito de reunião pacífica, de participação
em sindicatos e associações, de movimentação no território indiano, de escolha do local
de residência. A Índia aderiu à reserva legal, em matéria penal. Explicitou-se também
que ninguém será obrigado a testemunhar contra si próprio. Veda-se o tráfico de seres
humanos e condena-se o trabalho forçado. Permite-se, no entanto, que o Estado imponha a prestação Há previsão expressa na Constituição indiana que proíbe o emprego de
crianças com idade inferior a 14 anos nas fábricas ou minas do país, além de em qualquer outra ocupação que seja nociva.
Em tema de religião determinou-se que, sujeitas à ordem pública, à moralidade e à
saúde, todas as denominações religiosas têm o direito de manter suas instituições em
relação a propósitos de religião ou de caridade, de conduzir os próprios problemas em
matéria de religião, de possuir e adquirir propriedade móvel e imóvel, bem como de
administrar suas propriedades de acordo com a lei. Proíbe-se a cobrança de tributos
em favor de denominações religiosas. Há artigo que se presta a proteger o interesse de
minorias, com especial atenção à admissão em instituições educacionais mantidas pelo
Estado. Consagra-se o direito de manutenção de língua, escrita ou cultura distintas.
As políticas públicas devem ser orientadas com o objetivo de se garantir aos cidadãos,
homens e mulheres, com igualdade, o direito de se ganhar adequadamente os meios de
subsistência. Tem-se como meta que a propriedade e o controle dos recursos materiais
da comunidade sejam distribuídos de modo a melhor garantir o bem comum. Pretende-se evitar que o sistema econômico suscite a concentração de riquezas em prejuízo do
bem comum. Objetiva-se que salários sejam iguais, para homens e mulheres. Persegue-se a saúde e o fortalecimento de trabalhadores, de ambos os sexos. Às crianças são
dadas oportunidades e facilidades para o desenvolvimento de modo salutar, com condições de liberdade e de dignidade, protegendo-se a infância e a juventude contra a
exploração e o abandono moral e material.
Prescreve-se igualdade na administração da justiça e aconselhamento judicial gratuito para aqueles que não possam arcar com despesas de advogado e com custas judiciais.
O texto constitucional indiano apresenta prescrições breves sobre proteção ao trabalho,
à maternidade, a participação de trabalhadores nas decisões das fábricas, a confecção
217
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
de um código civil, a garantia de educação livre e compulsória para crianças. Escreveu-se
que é dever do Estado melhorar o nível de nutrição e de condições de vida, bem como
de melhorar a saúde pública.
É também obrigação do Estado indiano, nos termos da Constituição daquele país,
organizar a agricultura e a pecuária nacionais, proteger o meio ambiente, mediante o
cuidado com florestas e com a vida selvagem, proteger monumentos e locais de importância nacional, separar efetivamente os poderes Judiciário e Executivo e promover a
paz e a segurança internacionais, entre outras determinações.
Há artigo que prescreve as obrigações fundamentais dos cidadãos indianos. Todo
indiano deve obedecer à Constituição e às leis, saudar e seguir os ideais nobres que
inspiram a luta pela liberdade nacional, apoiar e proteger a soberania, a unidade e a
integridade da Índia, defender o país e prestar serviços, quando determinado, promover
a harmonia e o espírito de irmandade comum entre todos os povos da Índia, transcendendo barreiras de religião e de línguas, renunciar a todas as formas de negação da
dignidade das mulheres, valorizar e preservar os valores de herança cultural, proteger o
meio ambiente, incluindo-se florestas, lagos, rios e vida animal, ter compaixão para com
as criaturas vivas, desenvolver o espírito científico, o humanismo, o espírito de pesquisa e de reforma, lutar pela salvaguarda da propriedade pública, renunciar a violência,
além de lutar pela obtenção de excelência em todas as esferas da atividade individual e
coletiva, de modo a que a nação indiana constantemente alcance mais altos índices de
esforço e de conquistas.
O poder Executivo é chefiado pelo presidente da República. É o presidente quem
também chefia as forças armadas. O presidente é eleito por um colégio eleitoral que é
formado por membros escolhidos pelas duas casas do Legislativo e pelas assembleias
legislativas estaduais. O mandato presidencial tem duração de cinco anos. Prevê-se impeachment quando o presidente viola a Constituição, e o texto constitucional indiano
explicita todos os passos do procedimento para afastamento. Permite-se a reeleição.
Exige-se do candidato à presidência, entre outros, cidadania indiana e idade mínima de
35 anos. O texto constitucional indiano especifica os termos do juramento de posse do
presidente, a saber: “Eu, [nome do presidente], juro pelo nome de Deus e solenemente
afirmo que irei fielmente ocupar o cargo de presidente da Índia e farei o melhor de minha habilidade para preservar, proteger e defender a Constituição e as leis e que irei me
devotar no serviço para o bem-estar do povo da Índia.” A Constituição também prevê
uma vice-presidência, cujo ocupante chefia um conselho de estados indianos. Há eleição específica para o cargo de vice-presidente, cujo mandato, a exemplo do presidente,
também é de cinco anos.
Um conselho de ministros assessora e aconselha o presidente. Esse conselho é chefiado por um primeiro-ministro. O primeiro-ministro é indicado pelo presidente e os
demais ministros são apontados também pelo presidente, com aconselhamento do
primeiro-ministro. O mandato do primeiro-ministro é de duração discricionária do presidente (the Minister shall hold Office during the pleasure of the President). A Constituição
indiana prevê um procurador-geral, conquanto o indicado pelo presidente detenha condições para assumir a judicatura na Suprema Corte. Tem como competência aconselhar
o governo indiano em todas as matérias legais.
218
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
O Parlamento é bicameral, divide-se em um Conselho de Estados em uma Casa
do Povo. O Conselho de Estados conta com 12 membros nomeados pelo presidente
e com não mais de 238 representantes dos estados e da União. A Casa do Povo é
composta por não mais de 530 membros escolhidos diretamente e por não mais de 20
membros representantes dos territórios da União, escolhidos de modo previsto em lei.
Determinou-se que os debates parlamentares devem ser vertidos para o hindi e para o
inglês. Permite-se que o parlamentar use sua língua-mãe, que para aqueles dois idiomas
apontados será traduzida.
O poder Judiciário tem no ápice uma Suprema Corte, chefiada por juiz-presidente,
acompanhado por mais sete magistrados, a menos que o Parlamento prescreva número
maior de juízes. É o presidente quem aponta o juiz da Suprema Corte. O magistrado não
pode exercer o cargo após completar 65 anos. Exige-se cidadania indiana para o exercício do cargo de juiz na Suprema Corte da Índia. A Suprema Corte tem competência para
apreciar e julgar conflito entre o governo central e demais estados indianos e entre dois
estados. A Suprema Corte exerce controle de constitucionalidade e aprecia processos
em grau de recurso final.
1. Bibliografia
GLENN, H. Patrick. Legal Traditions of the World. New York: Oxford University Press, 2000. GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito Constitucional Comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006.
MENSKI, Werner F. Hindu Law- Beyond Tradition and Modernity. New York: Oxford University Press, 2005.
METCALF, Bárbara D. e METCALF, Thomas R. A Concise History of India. Cambridge: Cambrigde University
Press, 2003.
UNGER, Roberto Mangabeira. Law in modern society. New York: The Free Press, 1977.
ZOLO, Danilo. Cosmopolis - Prospects for World Government. Cambridge : Polity Press, 1997.
ZWEIGERT, Konrad e KOTZ, Hein. Introduction to Comparative Law. Oxford: Clarendon Press, 1998.
219
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
4.3. A Influência da Índia em Questões
Globais e suas Relações com o Brasil
(pronunciamento)
Leila Bijos*
Os últimos anos apresentaram resultados pródigos em termos de relações bilaterais
entre Brasil e Índia, principalmente em termos de projetos científicos. O Brasil tem demandado esforços no sentido de ampliar suas relações internacionais com a Índia pautando esta agenda no crescimento das trocas comerciais, nos projetos científicos, no
intercâmbio educacional, dentre outros.
O enfoque em novas formas de integração econômica deixa bem claro que a globalização
da economia é uma nova e frutífera fronteira para o bem-estar coletivo, o desenvolvimento
e o progresso material. Nesse sentido, o Ministro do Comércio e Indústria Kamal Nath e o
Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim reuniram-se à margem da Reunião Anual do
Fórum Econômico Mundial, realizada em Davos, no dia 30 de janeiro de 2009, com o propósito de identificar possibilidades para a retomada de negociações comerciais da Rodada de
Doha e encontrar soluções conjuntas para a situação econômica mundial.
Os representantes do Brasil e da Índia argumentam que é preciso priorizar os valores
democráticos fundamentais, de dignidade, da liberdade, do respeito à vida e da integridade do ser humano para que se alcancem parâmetros qualitativos no âmbito das relações internacionais, que têm o ser humano como o fim precípuo da democracia.
É inconteste a participação do Brasil e da Índia nos temas de ciência, tecnologia, meio
ambiente, direitos humanos, direito da mulher e da criança, habitação e bem-estar para
a população. As questões em pauta ilustram a participação ativa do Brasil e da Índia
num universo de integração universal. Ambos os países possuem dimensões continentais, com populações numerosas, e enfrentam o desafio comum do desenvolvimento.
As metas são ambiciosas para diminuir os índices de pobreza endêmica, as disparidades
de renda, os desníveis educacionais, com processos de reforma institucional e abertura
econômica, o que os conduzirá para o estabelecimento de estruturas desenvolvimentistas dinâmicas contínuas.
Convém ressaltar, também, a importância da conservação ambiental, outro tópico de
destaque nas discussões entre os dois países. Ambos os países compartilham do privilégio inusitado de possuírem abundantes riquezas naturais, com projetos de preservação
do meio ambiente, que primam pela conservação das florestas tropicais, da fauna e da
flora, dos recursos hídricos; aliado à questão material, do desenvolvimento das sociedades e da qualidade de vida de nossas nações.1
*Leila Bijos é doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília (UnB), professora do Mestrado em Direito Internacional Econômico e Tributário,
Universidade Católica de Brasília, especialista em Política Internacional, pesquisadora visitante da Universidade da Califórnia em San Diego, USA,
e da Universidade de Tsukuba, no Japão.
1
220
Marco Maciel, palavras de abertura do Seminário Brasil-Índia, realizado nos dias 11 e 12 de janeiro de 1996, no Rio de Janeiro.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
No que tange à reforma econômica, a Índia superou o desafio da violência terrorista e balizou uma reforma econômica ajustada, conforme palavras da Presidente Smt.
Pratibha Devisingh Patil, durante sessão conjunta do Parlamento em Nova Déli, no dia
12 de fevereiro de 20092. O esforço diplomático do governo indiano ressalta o compromisso de desenvolvimento inclusivo articulado no Programa Mínimo Comum Nacional
(NCMP), que tem se transformado em leis, políticas e programas. Dentre as ações mais
relevantes ressaltam-se o direito do trabalho para a população em áreas rurais, que foi
garantido pela Lei de Garantia de Emprego Rural Nacional. A lei de Segurança Social para
os Trabalhadores do Setor Informal, de 2008, que tem como meta facilitar a prestação
de segurança social para 430 milhões de trabalhadores informais. Através da Lei relativa
ao direito à informação, o governo tem avançado em direção às ações comunitárias, com
uma gestão pública transparente, com a prestação de contas aos cidadãos.
A Lei de Garantia de Emprego Rural Nacional, que já abrange todo o país, é a primeira
intervenção deste tipo em qualquer parte do mundo, através da qual um país garante
emprego durante um número específico de dias para qualquer categoria de cidadão. De
acordo com números oficiais, em 2007-2008, cerca de 34 milhões de famílias rurais conseguiram um emprego no âmbito deste programa3. O programa tem um sentido duplo
de propiciar despesas de consumo aos pobres, assim como melhorar a produtividade
rural e os rendimentos.
Ao entrar no sexagésimo ano da República, a Lei de Garantia de Emprego Rural Nacional transforma a Índia numa República do Trabalho. O panorama que se delineia em
termos de mudanças radicais na Índia deixa claro que existe uma nova configuração de
forças na política internacional. Brasil, Rússia e, Índia, num sentido global, são considerados “novos influentes”, e tendem a exercer crescente influência sobre os acontecimentos globais, contribuindo efetivamente para impor a lei e a ordem, assegurando a
estabilidade internacional.
Esses esforços coordenados têm contribuído significativamente para o ressurgimento
de uma nova ordem internacional centrada no bom senso, na percepção adequada dos
interesses de todos os países, numa percepção de diplomacia responsável e cooperativa.
Pouco a pouco, a Índia, assim como o Brasil, vem ativamente impondo-se como membro
proeminentes da comunidade internacional de “novos influentes”, mostrando um trabalho sério na área de políticas públicas e sociais.
2
Discurso oficial reproduzido pelo jornal Notícias da Índia, Vol. 3, Número 4, publicado pela Embaixada da Índia, 15.02.2009, p.1.
3
Idem, p. 1.
221
5. China
5.1. O Sistema Tributário Chinês e seus
Efeitos no Desenvolvimento e nas
Relações Comerciais Internacionais da
China: Enfoque Jurídico e Econômico
Zhu Weiqun*
SUMÁRIO
1. Introdução
2. Constituição e Sistema Tributário na China
2.1. Estrutura Constitucional
2.2. Constituição Tributária
2.3. Jurisdição Tributária e Divisão Proporcional
2.4. Questões Gerais sobre Gerenciamento e Cobrança de Impostos
3. Sistema Tributário Chinês
3.1. Impostos sobre a Renda
3.2 Impostos sobre Propriedades
3.3. As Questões de Reforma de Tributação Direta
3.4. Impostos de Consumo e outros Impostos Indiretos
3.5. Questões Gerais sobre Tributação Indireta
3.6. Outras Contribuições Fiscais, Taxas, etc.
* O Professor Zhu Weiqun trabalha na Universidade de Economia e Finanças de Shanghai (SUFE) há 20 anos. Seus interesses acadêmicos são
Finanças Públicas e Tributação. Ele é autor ou co-autor de mais de 20 artigos acadêmicos e de aproximadamente 15 livros em seu campo de pesquisa. Concluiu seu Mestrado em 1989 e seu Doutorado em 2000 pela SUFE. Foi vice-reitor da Faculdade de Administração e Economia Pública
e diretor suplente de Administração em Pós-Graduação desta Universidade. Ele ganhou o Segundo Lugar do Quinto Prêmio Nacional de Notável
Realização de Pesquisa sobre Finanças Públicas pela Sociedade Chinesa para Finanças Públicas.
223
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.7 Tributação e Comércio Eletrônico
4. Desenvolvimento Econômico na China
4.1. Histórico
4.2. Questões Importantes
4.3. Crescimento Econômico
4.4. Como a Tributação Afeta o Processo de Desenvolvimento
5. Questões de Fluxo de Investimento Externo na China
5.1. Conhecimento de Fundo
5.2. Análises sobre o Volume Ttotal do Fluxo de Investimentos Externos
5.3. Análises sobre as Estruturas do IED na China
6. Comércio Internacional de Bens e Serviços na China
6.1. OMC - História e Desenvolvimentos
6.2. Regimes e Políticas Tarifárias
6.3. Acordos Internacionais de Livre Comércio (ALC)
6.4. Questões Internacionais do Tratado Tributário
6.5. Sistema de Desconto de Impostos de Exportação
7. Conclusões
1. Introdução
O sistema tributário tem sido um importante instrumento do governo Chinês, que
não apenas baseia-se na tributação como sua principal fonte de receita, mas também
“influencia” nas atividades econômicas e sociais de “regulamentação”. Para os tomadores de decisões seniores da China, a tributação é frequentemente vista como uma
política poderosa, um meio para promover o desenvolvimento econômico e melhorar as
relações comerciais internacionais.
Este capítulo apresenta o sistema tributário chinês e avalia seus efeitos no desenvolvimento e nas relações comerciais internacionais da China a partir de pontos
de vista econômicos e jurídicos. A Parte II discute algumas questões relacionadas à
tributação no contexto da Constituição chinesa e apresenta um ajuste do sistema
básico sobre a jurisdição tributária chinesa e a participação da receita tributária,
bem como algumas questões gerais sobre o gerenciamento e a cobrança tributária
chinesa. A Parte III resume o atual sistema tributário chinês e descreve questões
relativas às reformas tributárias. A Parte IV discute o papel da política tributária no
desenvolvimento econômico da China, discutindo algumas questões importantes no
processo do desenvolvimento econômico. A Parte V fornece uma análise quantitativa detalhada sobre o fluxo de investimentos externos na China. A Parte VI apresenta
a história e o desenvolvimento da entrada da China na OMC, o processo de reforma
do regime tarifário chinês e os acordos de livre comércio internacional da China assinados que estão sob negociação e pesquisa. Discute também o tratado fiscal e o
sistema de desconto de tarifas de exportação na China.
224
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2. Constituição e Sistema Tributário na China
2.1. Estrutura Constitucional
A atual Constituição da República Popular da China foi adotada na 5ª Sessão do 5º
Congresso Nacional do Povo e promulgada a entrar em vigor através da proclamação do
Congresso Nacional do Povo em 4 de dezembro de 1982. As 31 emendas foram feitas
em 1988, 1993, 1999 e 2004, respectivamente. A versão atual da Constituição chinesa é
dividida nas seguintes partes:
•
•
•
•
•
Preâmbulo;
Capítulo I - Princípios Gerais;
Capítulo II - Direitos e Deveres Fundamentais dos Cidadãos;
Capítulo III - Estrutura de Estado; e
Capítulo IV - Bandeira Nacional, Hino Nacional, Emblema Nacional e Capital.
De acordo com a Constituição atual, a disposição diretamente relacionada à tributação
consta somente do 56º art., que diz: “É dever dos cidadãos da República Popular da China
pagar impostos em conformidade com a lei”. A intenção legislativa desta disposição é claramente enfatizar a responsabilidade fiscal dos cidadãos em vez de estabelecer princípios
legítimos de tributação e proteger os direitos dos contribuintes. Além disso, existem dois
arts. utilizados como base lógica para prover orientação com relação à proteção dos direitos de propriedade e direitos humanos dos cidadãos. Esses dois arts. são o § 1º do art.
13, que diz: “O estado protege o direito dos cidadãos de possuírem rendimentos obtidos
legalmente, economias, imóveis e outros bens lícitos“; e o § 3º do art. 33 , que diz: “O
estado respeita e preserva dos direitos humanos“.
Como a Constituição é a lei fundamental em um país, confirmar os princípios relacionados à tributação na Constituição deve ser o ponto de partida para legalizar a lei tributária.
Não obstante, não existe uma resposta clara na atual Constituição chinesa acerca dos princípios básicos de tributação, do arranjo do sistema básico para tributação e financiamento
público, da divisão legislativa entre os diferentes níveis governamentais e da divisão da
autoridade fiscal local e central. Essas falhas constitucionais são indubitavelmente desvantajosas para estabelecer princípios de tributação legítimos, proteger os direitos dos contribuintes e avançar o processo de construção do legislativo fiscal na China.
2.2. Constituição Tributária
A Lei Tributária Básica é uma extensão do espírito da Constituição nos campos
da lei tributária. Ela pode padronizar a legislação fiscal, a administração fiscal e os
tribunais fiscais de alguma forma, e assim melhorar o efeito geral do sistema tributário legal e promover a realização na democratização e legalização da tributação.
No entanto, devido às falhas constitucionais mencionadas e à pouca possibilidade
de emendar a Constituição imediatamente, espera-se dos acadêmicos e dos administradores fiscais formular uma Lei Tributária Básica para resolver parcialmente o
problema.
225
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Atualmente, existem duas propostas com relação à estrutura legislativa da Lei Tributária Básica. Uma delas foi elaborada pela Administração Estadual Fiscal; a outra
foi elaborada por peritos que eram comissionados pelo Comitê Econômico e Financeiro do Congresso Nacional do Povo. Ambas as propostas cobriram os conteúdos
da legislação fiscal, administração fiscal, tribunal fiscal e interpretação fiscal da lei,
e consideraram a Lei Tributária Básica como a legislação fundamental abrangente. A
diferença das duas é que a primeira concentra-se na manutenção da implementação
efetiva do poder tributário, a última concentra-se na liberação e proteção dos direitos do contribuinte1.
Na realidade, na Lei da República Popular da China sobre Gerenciamento e Arrecadação Tributária (doravante denominada Lei de Gerenciamento e Arrecadação
Tributária), emendada e implementada em 2001, existem dezenas de direitos para
os contribuintes, tais como direito de estar informado, direito à privacidade, à
defesa e à solicitação de restituição de imposto. No entanto, muitos estudiosos
esperam fazer os regulamentos relevantes nos direitos dos contribuintes na Lei
Tributária Básica com a finalidade de esclarecer e proteger tais direitos no mais
alto nível da lei.
Nas pesquisas e discussões relacionadas à Lei Tributária Básica, há uma abundância de diferentes pontos de vistas em termos de escopo de aplicação, princípio
básico de tributação, divisão do poder Legislativo e outros aspectos principais, por
isso os requerimentos para a Lei Tributária Básica entrar no processo legislativo
ainda não estão totalmente satisfeitos. Este é o motivo por que a Lei Tributária Básica não foi incluída no plano legislativo conduzido no 11º Comitê Permanente do
Congresso Nacional do Povo em 2009.
2.3. Jurisdição Tributária e Divisão Proporcional
No momento, as receitas tributárias na China são arrecadadas por três agências governamentais: as autoridades fiscais, as autoridades aduaneiras e as autoridades financeiras, conforme mostrado na Tabela 1. Entre elas, as autoridades fiscais incluem a Administração Estadual Fiscal, instituída pelo governo central, bem como dois sistemas de
arrecadação de impostos estabelecidos em nível provincial e em um nível mais baixo,
ou seja, as autoridades fiscais nacionais e as autoridades fiscais locais. As autoridades
fiscais nacionais são responsáveis pela arrecadação dos impostos centrais e dos impostos partilhados central-local; as autoridades fiscais locais, ao contrário, concentram-se
na arrecadação dos impostos locais. As autoridades aduaneiras arrecadam principalmente tarifas, IVA e taxas de consumo ocorridas quando da importação. As autoridades
financeiras são encarregadas da arrecadação de impostos sobre a ocupação de terras
agrícolas e ações fiscais; esses impostos, entretanto, têm sido arrecadados pelas autoridades fiscais em algumas regiões após o ano 2000.
1
226
Tang Gongliang, Liu Shuang: “Review and outlook of the Basic Tax law”, Taxation Research, 2008 (1).
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 1. Agências governamentais para arrecadação de impostos e suas responsabilidades
Agências governamentais
Responsabilidades
Autoridades
Fiscais
Autoridades
Fiscais Nacionais
Impostos pertencentes ao governo central (impostos centrais)
Impostos partilhados pelos governos central e local (impostos partilhados)
Autoridades
Fiscais Locais
Impostos pertencentes ao governo local (impostos locais)
Autoridades Aduaneiras
Tarifas
Imposto sobre valor agregado ocorrido quando da importação
Taxas de consumo ocorridas quando da importação
Autoridades Financeiras
Impostos sobre a ocupação de terras agrícolas, ações fiscais
(após o ano 2000, esses impostos têm sido
arrecadados pelas autoridades fiscais em algumas regiões)
Durante o período da abertura da reforma até o sistema de partilha de tributos em 1994,
foi feita uma descentralização fiscal. Isso levou a uma situação vantajosa para os governos
locais na distribuição da renda nacional. Durante esse período, a receita fiscal dos governos
centrais representou cerca de 20% a 30% da receita fiscal total, ao passo que a receita fiscal
dos governos locais alcançou mais de 70% a 80%2 do total. Como resultado, tanto a proporção da receita fiscal do PIB quanto a proporção da receita fiscal dos governos centrais para
a receita fiscal nacional (mencionada como “as duas proporções”) caiu. A fim de aumentar
“as duas proporções” e melhorar a capacidade fiscal do governo central, uma reforma importante do sistema tributário aconteceu em 1994. Vista como a reforma de maior escala,
a mais ampla e a mais profunda desde a fundação da Nova China, ela dividiu todos os impostos em impostos centrais, impostos locais e impostos partilhados central-local entre o
governo central e os governos locais (incluindo províncias, regiões autônomas, municípios
e cidades do plano único). Após a reforma, o declínio “das duas proporções” parou; consequentemente, a capacidade de macrocontrole do governo central foi fortalecida.
Atualmente, a divisão de todos os tipos de impostos na China é a que segue:
1) Impostos Centrais
• Taxas de Consumo;
• Imposto de Aquisição de Veículo;
• Tarifas;
• Navios de carga de taxas impostas pelas autoridades aduaneiras; e
• Imposto sobre Valor Agregado cobrado pelas autoridades aduaneiras.
2) Impostos Locais
• Manutenção da Cidade e Imposto sobre Construções;
• Imposto de Recursos;
• Imposto de Selo;
• Imposto sobre Imóveis;
• Imposto de Uso Territorial e Urbano;
• Imposto sobre Valor Agregado de Terras;
2
Shang Tieli, Wang Na: “The Situation, embodiment and countermeasures about the vertical competition on taxation”, Taxation Research,
2008 (10).
227
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
• Imposto sobre Veículos e Embarcações;
• Ações Fiscais;
• Impostos sobre a Ocupação de Terras Agrícolas; e
• Imposto sobre Tabaco em Folha.
3) Impostos Partilhados
O imposto partilhado e a partilha específica entre o governo central e o governo local
são mostrados na Tabela 2.
Tabela 2. Impostos partilhados entre o governo central e o governo local
Imposto
Parte do governo central
Parte do governo local
Imposto de Renda Individual
IVA
Imposto de Renda Corporativo
Imposto de Selo (parte da bolsa de valores)
60%
75%
60%
97%
Imposto Comercial cobrado do Ministério
das Ferrovias, bancos, seguradoras
40%
25%
40%
3%
Impostos comerciais
O restante
Desde 1994, houve diversos ajustes na divisão de todos os tipos de impostos entre os governos central e local, e também na proporção dos impostos partilhados. Os efeitos de tais
ajustes mostram que existem três problemas principais no sistema de partilha de tributos:
1) Um desequilíbrio entre os poderes e responsabilidades financeiras.
No sistema de partilha de tributos, não existe divisão correspondente sobre os direitos de lidar com assuntos administrativos entre os governos local e central; portanto, o padrão da divisão com relação ao poder usual não foi alterado. Isso leva
ao fato de que a maioria dos recursos financeiros foi obtida pelo governo central
(aproximadamente 50% a 60% das receitas fiscais totais), enquanto a responsabilidade dos governos locais nos gastos de rotina é demasiado pesada (perto de 70%
dos gastos públicos ocorrem no ou abaixo do nível provincial, dos quais mais de
55% dos gastos ocorreram nas cidades, condados ou vilas).
2) Uma deterioração das dificuldades fiscais em nível de governo rural.
A concentração de finanças públicas em nível provincial e municipal tem aumentado,
enquanto as dificuldades financeiras dos condados e vilas são agravadas. Em algumas
regiões, os pagamentos por transferência dos altos níveis do governo têm se tornado
a principal fonte de receita dos governos locais. Ainda assim, o sistema de pagamento
por transferência ainda causa muitos problemas, tais como excessos de subsídios especiais e excesso de fundos de contrapartida, que enfraquecem a função do sistema
de pagamento por transferência para reduzir a diferença financeira entre as regiões.
3) Financiamentos extraorçamentários têm sido considerados como as receitas incrementais mais importantes dos governos locais.
A renda de terra cedida é uma fonte principal mas informal de receita dos governos
locais. Isto leva a comportamentos de curto prazo do governo, corrupção e supervisão
ineficaz sobre o orçamento.
228
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2.4. Questões Gerais sobre Gerenciamento e Cobrança de
Impostos
2.4.1. O Processo Legislativo sobre o Gerenciamento e a Arrecadação
de Impostos
Durante muito tempo, desde a fundação da Nova China, um sistema econômico planejado e altamente centralizado foi implementado; a receita fiscal e os gastos foram
então centralizados, de modo que o governo prestou pouca atenção na construção das
leis e regulamentos tributários. Os regulamentos de gerenciamento e arrecadação de
impostos foram disseminados entre as legislações específicas e não havia nenhuma lei
e regulamento uniforme sobre o gerenciamento e a arrecadação de impostos. Em abril
de 1986, para mudar a situação na qual o sistema de gerenciamento e arrecadação de
impostos foi disseminado, isolado e relativamente conflitante, o Conselho de Estado
promulgou os Regulamentos Provisionais sobre o Gerenciamento e a Arrecadação de
Impostos. Esta é a realização inicial sobre a separação da lei tributária substantiva do
direito processual da China; além disso, o protótipo da legislação uniforme sobre o gerenciamento e arrecadação de impostos tomou forma.
Em setembro de 1992, de modo a resolver os problemas do sistema de administração
separada para impostos nacionais e estrangeiros, os fracos poderes de execução das autoridades fiscais e a proteção inadequada sobre os direitos dos contribuintes, a Sétima
Comissão Permanente do Congresso Nacional do Povo adotou a Lei de Gerenciamento
e Arrecadação Tributária, de acordo com os princípios legislativos de “fortalecer o gerenciamento e a arrecadação de impostos, salvaguardar a receita tributária e proteger
os poderes e interesses legítimos dos contribuintes”. Mais tarde, houve duas emendas,
respectivamente em 1995 e 2001; esta se tornou a lei e o regulamento básico das autoridades fiscais com relação aos procedimentos de arrecadação de impostos.
2.4.2. Registro Fiscal
De acordo com os regulamentos, os alvos principais do registro fiscal são as unidades
e os negócios de propriedade individual engajados na produção e operação. Os indivíduos (pessoas físicas), órgãos estaduais e pequenos comerciantes em áreas rurais que não
possuem locais fixos para produção e operação não precisam ser registrados fiscais. De
acordo com a época e o conteúdo do registro, o registro fiscal é dividido em três tipos:
registro de estabelecimento, registro de alteração e registro de cancelamento.
O código de registro fiscal é composto de forma conjunta e imposto uniformemente
pelo estado e pelas autoridades fiscais locais, e ainda que a arrecadação de impostos
seja dividida em duas autoridades, não existem duplicações de registros. Na prática, de
acordo com a Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária, órgãos administrativos
industriais e comerciais deveriam informar as autoridades fiscais sobre a situação dos
registros fiscais e emissões de licenças comerciais; no entanto, existe uma comunicação
inadequada entre esses dois departamentos, levando ao problema de que o número de
registros industriais e comerciais é maior que o número de registros fiscais.
229
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2.4.3. Gestão de Livros, Notas e Faturas
De acordo com os regulamentos, as autoridades fiscais são responsáveis por administrar as faturas, o que envolve gerenciamento e supervisão de sua impressão, recebimento e compra, emissão, manutenção e cancelamento. Na China, devido ao IVA ser a
principal fonte de receita tributária, para garantir a efetiva implementação do sistema de
crédito do IVA, cujo fator principal são as faturas, uma rede de controle de segurança foi
criada com relação à falsificação de faturas e fraude dos créditos fiscais.
2.4.4. Métodos sobre a Arrecadação de Impostos
No caso de haver um sistema de contabilidade financeira sólido e a capacidade de
calcular de forma precisa os impostos a pagar, um método de “verificação de livros contábeis” pode ser utilizado. Isto significa que o contribuinte declara ele mesmo o valor do
imposto a pagar, preenche um formulário especial após a verificação das autoridades
fiscais e então paga o imposto nos bancos designados. No entanto, no caso de pequenas
empresas com sistema financeiro inadequado, um método de “valor especificado” é
implementado. Além dessas duas, outras abordagens, incluindo “autoavaliação, autopagamento”, “reter e pagar” e “encarregado de cobrança fiscal” estão disponíveis.
Como resultado da ênfase exagerada na orientação do plano fiscal para o trabalho de arrecadação de impostos, algumas autoridades fiscais locais impõem mais tributos do que deveriam, de modo a atingir o plano fiscal. Este tipo de arrecadação de impostos não está mais em
conformidade com a lei. Atualmente, a análise e avaliação sobre a receita tributária, bem como
o monitoramento da fonte fiscal, são utilizados para garantir a racionalidade do plano fiscal.
2.4.5. Benefícios Fiscais
De acordo com os regulamentos, caso exista uma disputa entre as autoridades fiscais e os contribuintes, o agente de retenção ou os fiadores fiscais no processo de
arrecadação de impostos, o imposto a pagar deve ser pago de acordo com a decisão
das autoridades fiscais, ou o imposto e as multas devem ser transferidos, ou a garantia relacionada deve ser prevista. Mais tarde, os contribuintes, o agente de retenção
ou os fiadores fiscais devem solicitar reconsideração administrativa; e, em seguida,
recurso contencioso administrativo, caso ainda não estejam convencidos. Tal procedimento não apenas dificultará os contribuintes a obter alívio por meios legais, mas
também aumentará os custos de ajuda dos contribuintes. Devido às deficiências no
projeto do referido sistema e à existência de longo prazo da imagem “autoritária” das
autoridades fiscais, os contribuintes não se atrevem a desafiar as autoridades fiscais
cara a cara, e assim, na realidade, poucos casos aconteceram em que os contribuintes
tentaram obter alívio por meios legais.
2.4.6. Proteção dos Direitos dos Contribuintes
Com a finalidade de criar um sistema administrativo com um governo de serviço orientado na China, as autoridades fiscais, como o departamento de serviço público do gover-
230
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
no, estão mudando gradualmente o pensamento passado de que o governo é “autoridade” absoluta e tudo é primeiramente considerado a partir do ponto de vista do governo.
O conceito de prestação de serviços aos contribuintes está sendo ativamente estabelecido na China. Muitos desempenhos específicos das autoridades fiscais que prestam serviços
aos contribuintes são os que seguem: estabelecimento de Escritório de Serviços Fiscais para
fornecer serviços “completos” aos contribuintes; oferta de uma variedade de formas de
declarar o imposto de renda, ou seja, visitas de porta em porta, correio, telefone, internet,
etc.; definição de uma linha gratuita unificada nacional, ou seja, 12.366, que significa 366
dias ou 12 meses por ano, e sites especializados no serviço fiscal; fundar uma nova “divisão
de serviços fiscais” na Administração Estadual Fiscal este ano, bem como departamentos
especiais que prestem serviços em tempo integral para os contribuintes nos departamentos
fiscais locais. No estágio de pagar e arrecadar impostos, tornam-se ações concretas o serviço das autoridades fiscais para os contribuintes e a proteção dos direitos dos contribuintes.
2.4.7. Medidas para Salvaguardar a Arrecadação de Impostos
A Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária e suas regras detalhadas de implementação fornecem uma série de medidas para salvaguardar a arrecadação de impostos, incluindo: preservação fiscal, aplicação obrigatória, subrogação dos direitos fiscais e direitos de revogação, restrições na partida para o exterior, etc. A preservação fiscal é implementada pelas
autoridades fiscais; a aplicação obrigatória poderia ser realizada pelas autoridades fiscais e
tribunais e principalmente pelas organizações comerciais; a subrogação dos direitos fiscais
e os direitos de revogação são exercidos através de procedimentos judiciais; restrições na
partida ao exterior geralmente devem ser decididas pelas autoridades fiscais e implementadas pelos órgãos de segurança pública. Além disso, e habitação e as necessidades diárias
dos contribuintes e seus dependentes estão fora do escopo da preservação fiscal e aplicação
obrigatória, que incorpora o respeito aos direitos humanos básicos.
2.4.8. Penalidades
As penalidades podem ser divididas em penalidades administrativas e penalidades
criminais. De acordo com a Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária, caso os
contribuintes violem a lei fiscal, serão punidos, com base nas penalidades administrativas, através do pagamento de multas e indenizações, ou mesmo tendo confiscados
seus rendimentos ilegais, etc. O procedimento da penalidade fiscal administrativa inclui
uma regra simples e geral. A Lei Criminal na China prevê inúmeros crimes fiscais, principalmente incluindo dois tipos de atos criminais: um é prejudicial à arrecadação de
impostos, o outro compromete o gerenciamento das faturas. O primeiro inclui diversos
tipos, tais como fraude nos descontos fiscais sobre a exportação, recusa de pagamento
de impostos, escape de pagamento de impostos atrasados; o último envolve faturas de
IVA forjadas, faturas de IVA falsas, compra de faturas de IVA falsificadas, etc.
Em fevereiro de 2009, o Comitê Permanente do Congresso Nacional do Povo decidiu
na Emenda da Lei Criminal mudar o texto original “evasão de crime fiscal” para “evadir o
pagamento de crime fiscal” e emendou as disposições específicas do crime. Entre elas, a
denominação “evasão de crime fiscal” parece não ser apropriada e não está em conformi-
231
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
dade com a prática internacional; tempos após a mudança, o crime qualitativo é mais preciso. Quanto aos padrões para condenação, o padrão específico original sobre as quantias
fiscais evadidas é excluído, no entanto a proporção que deveria ser paga é reservada. Esta
mudança adapta-se ao desenvolvimento econômico e social atual na China.
2.4.9. Informatização do Gerenciamento e Arrecadação de Impostos
Desde o final dos anos 1980, a tecnologia da computação foi primeiramente aplicada
aos principais campos de gerenciamento e arrecadação de impostos, depois na rede de
área local (LAN) e finalmente em todos os aspectos de administração das autoridades
fiscais. Atualmente, o gerenciamento e arrecadação de impostos na China foi alterado
a partir da operação manual tradicional em um moderno gerenciamento relativamente
avançado com base na informatização.
O que vale a pena mencionar, o [“Projeto Tributário Golden] (GTP), promovido pela Administração Estadual Fiscal e iniciado em 1994, que também é denominado Sistema de Informação de Gerenciamento Tributário Chinês (CTAS), é o trabalho principal na construção da informatização da administração fiscal. No momento, tanto a primeira fase do GTP, chamada de
Trilha do Sistema de Auditoria Cruzada Computadorizada do IVA, quanto a segunda fase, que
consiste do Sistema de Faturamento Tributário Controlado Antifalsificação, Sistema de Autenticação Tributário Controlado Antifalsificação, Sistema de Auditoria Cruzada Computadorizada
do IVA e Sistema de Investigação de Faturas, foram concluídas. A terceira fase foi iniciada em
2007 e o alvo é construir uma plataforma para o sistema de aplicação nacional padronizada e
unificada, dois níveis de informações de processamento centralizadas, tanto do estado quanto
da administração provincial de tributação, três aspectos que abrangem todos os impostos,
os segmentos importantes do trabalho tributário, autoridades fiscais nacionais e regionais e
departamentos relevantes, quatro sistemas que consistem de sistema de gerenciamento e
arrecadação, o sistema de gerenciamento administrativo, o sistema de apoio a decisões e o
sistema de troca de informações externas. A terceira fase do Projeto Tributário Golden terá
um efeito importante na plena e ampla integração utilizando recursos da informação, reforçando o gerenciamento e arrecadação de impostos, otimizando o serviço fiscal, melhorando a
eficiência administrativa, reduzindo os custos da tributação, promovendo controle de acordo
com a lei tributária e garantindo a receita tributária.
2.4.10. Melhoria e Perspectiva sobre a Lei de Gerenciamento e
Arrecadação Tributária
A atual Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária expõe gradualmente alguns problemas
incompatíveis com o desenvolvimento econômico e social que precisam ser melhorados.
2.4.10.1. Confirmar as Noções de que os Direitos e Obrigações de Ambos os lados
são Iguais e Proteger os Direitos dos Contribuintes
O objetivo principal da atual Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária tende
a intensificar a autoridade tributária e garantir a realização da receita tributária. Para
atender às necessidades de salvaguardar os direitos e interesses dos contribuintes e
232
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
estabelecer novos relacionamentos entre as autoridades fiscais e os contribuintes, o
conceito de que ambas as partes na tributação são igualmente importantes perante a
lei tributária deve ser estabelecido. O exercício do poder administrativo pelas autoridades fiscais deve estar sob a restrição dos direitos do contribuinte.
2.4.10.2. Melhorar os Artigos de Lei Relacionados à Proteção dos Direitos dos
Contribuintes
Embora no momento existam perto de 30 arts. que envolvam a proteção dos direitos
legais dos contribuintes e ofereçam serviços aos contribuintes, eles são dispersivos
e carentes de integridade, e portanto é difícil para os contribuintes entendê-los e
aprendê-los. Assim, essas disposições precisam ser ajustadas e integradas para que o
contribuinte as entenda e as domine completamente.
2.4.10.3. Coordenação com Outras Leis
Atualmente, existem algumas inconsistências entre a Lei de Gerenciamento e
Arrecadação Tributária, a Lei de Punição Administrativa, a Lei de Reconsideração
Administrativa e a Lei de Procedimento Administrativo da China. Por exemplo, existe uma diferença de 75 dias entre o limite de tempo da decisão de aplicar a punição
entre a Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária e a Lei de Punição Administrativa. Além disso, após as emendas da Lei Criminalsobre o crime de evasão
fiscal, o conteúdo relevante da Lei de Gerenciamento e Arrecadaçãotambém deve
ser revisado de acordo.
2.4.10.4. Restringir o Poder Discricionário da Autoridade Tributária
Existem algumas disposições na Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária que autorizam amplo poder discricionário às autoridades fiscais e provavelmente causam abuso
de poder, corrupção, imposição injusta ou invasão dos direitos dos contribuintes. Por exemplo, o art. 60º dessa lei declara: “O contribuinte com uma das seguintes condutas deve ser
obrigado a fazer as correções dentro de um limite de tempo, e pela autoridade tributária
pode ser imposta uma multa de não mais que RMB 2.000 yuan; no caso de violação grave,
ser imposta uma multa não inferior a RMB 2.000 yuan, porém não superior a RMB 10.000
yuanº” A palavra “pode” no art. significa que as autoridades fiscais têm o poder de decidir
impor ou não uma multa, e escolher a amplitude do valor da multa. Outras disposição similares na lei precisam ser ajustadas para limitar o poder discricionário das autoridades fiscais.
No momento, a revisão da Lei de Gerenciamento e Arrecadação Tributária foi incluída
no plano legislativo de 5 anos conduzido pelo 11º Comitê Permanente do Congresso
Nacional do Povo.
3. Sistema Tributário Chinês
O atual sistema tributário chinês foi formado em 1994 e pode ser dividido em impostos diretos, impostos indiretos e outros impostos. A Figura 1 mostra a tendência de
233
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
crescimento da receita tributária total, a Figura 2 mostra a proporção de cada parte de
acordo com os dados totais de 1994 a 2007 e a Figura 3 mostra a proporção de cada
parte de acordo com os dados anuais3.
Figura 1: Tendência de crescimento da receita tributária total na China, 1994-2007
Figura 2: Proporção da receita tributária na China, 1994-2007
Figura 2 Proporção da receita tributária na China, 1994-2007
Fonte: Calculada utilizando dados totais de 1994 a 2007 do Escritório de Estatísticas da Administração Estadual Fiscal e Nacional
da China - http://www.stats.gov.cn/ e http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/index.html
3
234
Impostos diretos incluem imposto de renda corporativo, imposto de renda individual, imposto sobre imóveis, imposto sobre uso da terra
e da cidade, imposto territorial e ações fiscais; impostos indiretos incluem imposto sobre valor agregado, taxas de consumo, impostos
comerciais e recursos fiscais.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.1. Impostos sobre a Renda
O imposto sobre a renda contabiliza aproximadamente 26,2% e 27,5% da receita tributária total em 2007 e 2008, respectivamente. O atual imposto chinês sobre a renda
inclui imposto de renda corporativo e imposto de renda individual.
3.1.1. Imposto de Renda Corporativo
O estabelecimento e melhoria do sistema tributário de renda corporativa chinês pode
ser dividido em dois aspectos. Primeiro, os sistema tributários de renda de empresas
estrangeiras foram estabelecidos no início dos anos 1980 e consolidados em 1991. Entre
1980 e 1981, o Imposto sobre a Renda de Participação em Joint Ventures Estrangeiras
da China e o Imposto de Renda sobre Empresas Estrangeiras foram implementados, respectivamente. Esses dois Impostos sobre a Renda vieram da fusão do imposto de renda
consolidado para empresas com investimentos estrangeiros e empresas estrangeiras em
1991.
Por outro lado, o sistema tributário de renda de empresas nacionais foi estabelecido
e desenvolvido gradualmente. Desde 1983, de acordo com a natureza da propriedade
das empresas, o governo chinês promulgou e implementou o imposto de renda de empresas estatais, o imposto sobre o rendimento coletivo da empresa, o imposto de renda
da iniciativa privada e o imposto de regulamento sobre os lucros de empresas estatais.
Entretanto, com base nos bônus pagos aos funcionários pelas empresas e instituições
públicas, o governo chinês impôs três tipos de bônus fiscais, respectivamente, sobre as
empresas estatais, os empreendimentos coletivos e demais instituições. Esta estrutura
fragmentada do sistema tributário de renda corporativa encerrou-se através do imposto
de renda integrado de empresas nacionais em 1994.
Então, a partir de 2008, a China possuiu dois tipos de sistema tributário de renda de
empresa “nacional” e “estrangeira”. Em 1º de janeiro de 2008, a “Lei de Imposto de Renda Corporativo” entrou em vigor que alcançou a completa unificação na taxa do imposto
de renda, nos métodos e padrões de dedução fiscal, preferência fiscal e arrecadação de
impostos para empresas de capital nacional e estrangeiro.
O Imposto de renda corporativo na China é arrecadado anualmente, porém recebido
antecipadamente a cada trimestre; o exercício fiscal vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro e qualquer tipo de rendimento corporativo ou de produção e outras rendas deve ser
tributado. Embora o princípio da tributação seja quase o mesmo dos outros países, ele
também tem suas características.
Em primeiro lugar, o contribuinte do imposto de renda corporativo inclui todas as
empresas e outros lucros recebidos na China. Mas empresas individuais e parcerias societárias não são contribuintes do imposto de renda corporativo, eles são contribuintes
do imposto de renda individual.
Em segundo lugar, os contribuintes são divididos pelo local de registro e local atual da
organização entre contribuintes residentes e contribuintes não residentes. A carga ilimitada das obrigações dos impostos dos contribuintes residentes, toda a renda dos contribuin-
235
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
tes residentes, não apenas a renda nacional mas também rendimentos no exterior, devem
ser impostos à tributação. A carga de obrigação limitada de impostos de contribuintes não
residentes, apenas rendimentos nacionais, devem ser impostos à tributação.
Em terceiro lugar, a taxa do imposto de renda corporativo é de 25%, mas algumas empresas desfrutam de alíquotas preferenciais. Assim como empresas de pequeno porte e
baixo lucro desfrutam de 20% de alíquota; empresas avançadas em tecnologia e ciência
que sejam apoiadas pelo Estado desfrutam de 15% de alíquota.
Em quarto lugar, o tipo de tratamento preferencial no imposto de renda corporativo
foi alterado de região, orientado para indústria de modo a encorajar a inovação e investimento de tecnologia, sustentar a proteção ambiental e promover o índice de emprego,
etc.
3.1.2. Imposto de Renda Individual
O imposto de renda individual na China foi estabelecido em 1980 e revisado em 1993.
Os contribuintes incluem cidadãos chineses, estrangeiros e compatriotas de Hong Kong,
Macau e Taiwan que tenham rendimentos na China (incluindo pessoas que não possuem
nacionalidade). A característica mais marcante do imposto de renda individual chinês é
que ele é um imposto de renda classificado, não um imposto sobre o rendimento global.
De acordo com este tipo de sistema tributário de renda individual da China, toda renda
tributável é classificada em 11 itens tributáveis, cada um deles tendo sua alíquota e método de cálculo. Os itens fiscais e suas taxas podem ser vistos na tabela a seguir:
Tabela 3 Itens fiscais e suas alíquotas de imposto de renda individual na China
Item Tributável
Taxa
1. Rendimentos de salários
Variação de 5% a 45% (consulte Tabela 3)
2. Rendimentos de produção ou rendimento comercial
de agregados familiares individuais industriais e
comerciais
Variação de 5% a 35% (consulte Tabela 4)
3. Rendimento comercial de empresas contratadas ou
arrendadas
20%
4. Rendimentos de serviços trabalhistas
Variação de 20% a 40%
5. Rendimento de remunerações a autores
14%
6. Rendimentos de royalties
7. Rendimentos de juros, dividendos e bônus
8. Rendimento de locação de propriedades
9. Rendimento de transferência de propriedades
20%
10. Renda acidental
11. Outros tipos de rendimentos tributáveis
especificados pelos departamentos financeiros de acordo
com o Conselho Estadual
236
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 4 Taxa do imposto de renda individual (aplicável a vencimentos ou salários)
Grau
Renda Tributável do Mês
Taxa do
Imposto (%)
1
Menos de 500
5
2
A parte do rendimento excedente de 500 a 2.000 yuan
10
3
A parte do rendimento excedente de 2.000 a 5.000 yuan
15
4
A parte do rendimento excedente de 5.000 a 20.000 yuan
20
5
A parte do rendimento excedente de 20.000 a 40.000 yuan
25
6
A parte do rendimento excedente de 40.000 a 60.000 yuan
30
7
A parte do rendimento excedente de 60.000 a 80.000 yuan
35
8
A parte do rendimento excedente de 80.000 a 100.000 yuan
40
9
A parte do rendimento excedente de 100.000 yuan
45
Obs.: “Renda Tributável do Mês” nesta tabela refere-se à quantia de um rendimento mensal após a dedução de 2.000 yuan para
despesas de subsistência ou deduções de despesas adicionais, que são 2.800 yuanº No momento, estrangeiros que trabalham na
China, chineses que trabalham a bordo e pessoas de Taiwan, Hong Kong e Macau.
Tabela 5 Taxas do imposto de renda individual (aplicável ao rendimento de produção ou rendimento
comercial de agregados familiares individuais industriais e comerciais e rendimento comercial de
empresas contratadas ou arrendadas)
Grau
Renda Tributável do Ano
Taxa (%)
1
Não excedendo 5.000 yuan
5
2
A parte do rendimento excedente de 5.000 a 10.000 yuan
10
3
A parte do rendimento excedente de 10.000 a 30.000 yuan
20
4
A parte do rendimento excedente de 30.000 a 50.000 yuan
30
5
A parte do rendimento excedente de 50.000 yuan
35
Obs.: “Renda Tributável do Ano” na tabela refere-se à renda tributável baseada na renda bruta de um exercício fiscal após as
deduções de custos, despesas e perdas em conformidade com as disposições do Art. 6 dessa lei.
Tabela 6 Alíquotas de imposto de renda individual (aplicável à renda de trabalho independente)
Grau
Renda Tributável de uma Vez
Taxa (%)
1
Não excedendo 20.000 yuan
20
2
A parte do rendimento excedente de 20.000 a 50.000 yuan
30
3
A parte do rendimento excedente de 50.000 yuan
40
3.2. Impostos sobre Propriedades
Os impostos sobre propriedades na China são atualmente todos os impostos locais,
que incluem impostos sobre propriedades, impostos sobre valor agregado de terras,
ações fiscais, Impostos de Uso Territorial e Urbano e impostos sobre a ocupação de terras agrícolas.
237
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 7 Impostos atuais sobre propriedades na China
Data de Entrada
em Vigor
Imposto
Objeto do Imposto
Taxa do Imposto
Impostos sobre
Propriedades
Propriedades nas cidades, cidades de
condado, cidades administrativas, indústria
e distritos mineiros
Para uso próprio: 1,2
Para aluguel: 12
Imposto de Uso
Territorial e
Urbano
Terras estatais nas áreas correspondentes às Consulte tabela 9
acima
11/1/1988
1/1/2007 revisado
Ações Fiscais
Aquisição de terras e propriedades
3-5
31/3/1950
1954 revisado
10/1/1997
revisado
Imposto sobre
Valor Agregado de
Terras
Transferência de imóveis
30-60
1/1/1994
Imposto sobre
Ocupação de
Terras Agrícolas
Ocupação de terras agrícolas para construir
propriedades e engajar-se em construções
não agrícolas
5-50 yuan/m2
4/1/1987
1/1/2008 revisado
10/1/1986
3.2.1. Imposto sobre Propriedades
O imposto sobre propriedades na China não é arrecadado no campo, deve ser arrecadado nas cidades, condados, cidades administrativas e distritos industriais e mineiros. O
contribuinte é o detentor da propriedade utilizada nos negócios.
O imposto sobre propriedades possui dois métodos de cálculo. Quando a propriedade
é utilizada na própria produção ou para as próprias atividades, sua alíquota é de 1,2% ao
ano, o valor tributável é o valor original da propriedade reduzido em 10-30% (determinado
pelos governos locais). Quando a propriedade for para aluguel, a alíquota é de 12% arrecadada quando receber o aluguel; porém, se uma pessoa física alugar sua propriedade, a
alíquota é de 4%.
3.2.2. Imposto sobre Valor Agregado de Terras
As instituições e pessoas físicas que devolvem a transferência do direito de uso de
terras detidas pelo Estado, edifícios e outros anexos (doravante denominada “transferência de imóvel”) devem ser os contribuintes do imposto sobre valor agregado de terras. O valor agregado da terra deve ser o saldo dos rendimentos de um contribuinte a
partir da transferência de imóvel após as deduções dos itens indicados. Para uma empresa de desenvolvimento imobiliário, a dedução do item inclui o pagamento obtido
no direito de utilizar a terra, custos de desenvolvimento, despesas de desenvolvimento, impostos e taxas de transferência e uma dedução adicional que é 20% da quantia
do pagamento obtido no direito de utilizar a terra e os custos de desenvolvimento.
O imposto sobre valor agregado de terras deve ser cobrado em taxas progressivas
com base na taxa de valor agregado, que é o quociente obtido do valor agregado dividido pelos valores totais de dedução.
238
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Tabela 8 Taxas progressivas do imposto sobre valor agregado de terras
Grau
Taxa de Valor Agregado
Taxa
1
Não excedendo 50%
30%
2
Excedendo de 50% a 100%
40%
3
Excedendo de 100% a 200%
50%
4
Excedendo 200%
60%
3.2.3. Ações Fiscais
Uma organização ou pessoa que obtenha o direito de utilizar terras ou propriedades
em quaisquer meios legais dentro do território da RPC deve pagar as ações fiscais. O
objetivo fiscal não inclui a transferência do direito de operação da terra rural coletiva. A
taxa das ações fiscais varia de 3% a 5%. A base para calcular as ações fiscais são preços
transacionados. As ações fiscais passíveis são um imposto sobre a aquisição de imóveis
e um imposto sobre o faturamento. Os imóveis dever ser tributados quando forem faturados e podem ser tributados repetidamente.
3.2.4. Imposto de Uso Territorial e Urbano
Uma empresa ou pessoa física que utilize terras para produção ou atividades
em cidades, condados e cidades administrativas e distritos industriais e mineiros
deve ser o contribuinte do Imposto de Uso Territorial e Urbano. Esse imposto deve
ser avaliado anualmente, pago em parcelas e determinado pelos governos municipais. O valor anual do imposto por metro quadrado de terra utilizada deve ser o
que segue:
Tabela 9 Taxa do imposto de uso territorial e urbano
Distritos
Valor Anual do Imposto
(yuan/m2)
Grandes cidades
1,5-30
Médias cidades
1,2-24
Pequenas cidades
0,9-18
Condados, cidades administrativas e
distritos industriais e mineiros
0,6-12
Obs.: O imposto sobre uso de terra deve ser cobrado de acordo com o valor fiscal avaliado com base na área atual de terra utilizada pelo contribuinte em conformidade com
os regulamentos relevantes.
O governo popular das províncias, regiões autônomas e municípios diretamente
sob o Conselho de Estado devem determinar um intervalo adequado de valor de imposto dentro da variação do valor fiscal prescrito em arts. prévios e à luz da construção local urbana e grau de desenvolvimento econômico nas áreas sob sua jurisdição.
239
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3.2.5. Imposto sobre a Ocupação de Terras Agrícolas
O imposto sobre ocupação de terras agrícolas aplica-se a todas as terras agrícolas detidas pelo Estado e coletivamente detidas. Terras agrícolas utilizadas para construção de propriedades ou para engajar-se em construções não agrícolas devem ser objeto desse imposto.
O imposto médio por metro quadrado para cada província, região autônoma e município foi
determinado pelo Conselho de Estado. Cada província, região autônoma e município deve
definir o valor fiscal aplicável diferencialmente para cada condado (cidade) e subúrbio, mas o
valor médio do imposto não deve ser menor que o valor médio do imposto especificado nos
regulamentos. Este imposto é um imposto único, não é um imposto periódico.
3.3. As questões de Reforma de Tributação Direta
3.3.1. A Reforma do Imposto de Renda Individual
A reforma do imposto de renda individual é um tema popular na China nos dias de hoje.
Em países desenvolvidos, o imposto de renda individual é uma ferramenta poderosa na redistribuição de renda, porém na China a receita do imposto de renda individual é apenas 7%
da receita tributária total. O Imposto de renda individual na China é classificado como imposto de renda, 11 itens do imposto de renda individual adotam diferentes deduções e valores
de isenção, diferentes alíquotas, diferentes medidas preferenciais. Apenas a renda trabalhista e a renda comercial adotam alíquotas progressivas, outras adotam a alíquota proporcional. Mesmo que a renda dos salários e vencimentos e a renda de serviços trabalhistas sejam
todas recompensas de trabalho, elas possuem métodos de cálculo diferentes. Além disso, o
imposto de renda individual não considera a situação familiar dos contribuintes (número de
membros na família, condições de saúde desses membros, dívidas familiares, e assim por
diante). Existe uma tendência de reforma que o sistema tributário de renda individual mudará de seu sistema de classificação original para um mais abrangente.
3.3.2. Reforma do Imposto sobre Imóveis
No momento, o governo chinês focará na reconstrução do sistema tributário sobre
imóveis e na manutenção de imóveis. Em outras palavras, integrará o atual imposto
sobre imóveis para cobrar um novo imposto sobre imóveis. O imposto sobre imóveis
Assumidos tem algumas características: a) os contribuintes devem ser unitários e pessoas físicas que detenham ou possuam imóveis; b) a base tributária é o valor do imóvel
tributável em sua fase de manutenção; e c) o imposto é calculado de acordo com uma
determinada taxa percentual.
Os principais objetivos para introduzir o novo imposto sobre imóveis são: a) reforma
e melhoria do imposto sobre imóveis existente; b) ajuste do diferencial de rendimento;
c) promoção da reforma tributária local; e d) regulamentação do mercado imobiliário.
Desde 2003 a Administração Estadual Fiscal começou a realizar a simulação de nova
avaliação de experiência imobiliária em 10 províncias e cidades. A partir do nível decisório, é imperativo introduzir o tributo, a questão é quando cobrá-lo. No entanto, a intro-
240
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
dução deste tributo ainda apresenta mais dificuldades, que englobam o que segue: a) é
um grande desafio para a autoridade tributária avaliar o valor dos imóveis, ou seja, como
realizar o objetivo para controlar os custos de arrecadação de forma justa e eficaz; b) a
reforma tributária sobre propriedades envolverá muitos tipos de impostos, e a cobertura
da integração será largamente envolvida, então é necessário considerá-la plenamente;c)
se a fusão das receitas de terras transferidas na base fiscal ainda não for consenso; d) se
deve cobrá-la sobre imóveis não operacionais de pessoas físicas, determinar o escopo e
os padrões de arrecadação é um problema. Caso o escopo tributável seja demasiadamente amplo e o ponto de início da tributação seja muito baixo, as pessoas se oporão a ele.
3.3.3. Questões de Herança Fiscal (Imposto sobre Doações)
A herança fiscal não é estranha à China. Após a RPC ser fundada, o governo central promulgou os Princípios para Implementação da Política Tributária Nacional em 1950, que incluem o objeto da herança fiscal. No entanto, devido a parcerias público-privadas subsequentes e a implementação da economia planejada, não há quase nenhuma propriedade
privada para particulares e a herança fiscal não tinha sido introduzida. A reforma tributária
listou a herança fiscal como um dos impostos preparados para a introdução em 1994. Em
1996, o Congresso Nacional do Povo (CNP) da RPC aprovou “O Nono Plano de Cinco Anos sobre Desenvolvimento Econômico e Social Nacional e Metas de Longo Prazo para 2010”, que
dizia que a China gradualmente introduziria a herança fiscal e o imposto sobre doações. Nos
anos recentes, com o desenvolvimento econômico da China, aumento da riqueza pessoal
e disparidade de renda, a questão da herança fiscal uma vez levou a um debate acalorado.
Atualmente, para evitar concentração excessiva de riquezas e regular a disparidade entre ricos e pobres na China, a introdução da herança fiscal como uma forma efetiva é uma
tendência inevitável sob o pano de fundo da construção de uma sociedade harmoniosa. De
certa forma, a introdução da herança fiscal tem base econômica, mas ainda encara algumas
desvantagens, tais como dissimulação de propriedades distribuídas de assalariados de alta
renda, fraca capacidade de administração das autoridades fiscais, dificuldades de avaliação
de patrimônio e assim por diante. Portanto, alguns sistemas relevantes para suportar esse
imposto devem ser estabelecidos com antecedência, tais como a criação de gestão de documentos pessoais ativos e sistema de avaliação de valor, designando o sistema para prevenir
a transferência da propriedade pessoal para a estrangeira de forma efetiva, evitando a fuga
de capitais após a introdução da herança fiscal, etc. Mesmo com a introdução da herança
fiscal na fase inicial, as autoridades fiscais também deveriam solicitar a forma de estreitar
a base tributária e baixas alíquotas, em seguida espalhá-las e melhorá-las gradualmente.
3.4. Impostos de Consumo e outros Impostos Indiretos
O sistema tributário na China é principalmente baseado em impostos indiretos. Os
três principais impostos indiretos na China são o imposto sobre valor agregado, taxas
de consumo e impostos comerciais. Além desses, impostos sobre recursos, manutenção
municipal e impostos sobre construções e suplemento de impostos de educação também têm caráter de impostos indiretos.
241
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.4.1. Imposto sobre Valor Agregado
O imposto sobre valor agregado é o maior imposto na China, cuja receita excedeu
1,5 bilhão de yuan em 2007, aproximadamente 31% de toda a receita tributária do ano.
A China começou a gradualmente colocar o IVA em vigor em 1984 e o revisou em 1994
e em 2008. Uma instituição ou pessoa física engajada na venda e/ou importação de
mercadorias, em fornecer tratamento, serviços de reparo e/ou substituições dentro do
território da RPC deve pagar o imposto sobre valor agregado. Além do processamento,
reparo e/ou substituição, outros serviços legais estão sujeitos ao imposto comercial. O
tempo limite prescrito para pagar o IVA deve ser de um mês ou um trimestre, ou ainda
um dia. Embora o princípio do imposto seja quase o mesmo que o de outros países, ele
também possui suas características.
Primeiro, os contribuintes são divididos em contribuintes gerais e contribuintes de pequena escala. Para um contribuinte geral, a fórmula de cálculo deve ser:
imposto a pagar = valor do imposto sobre vendas (o imposto não é incluído nas
vendas) – valor do imposto sobre compras (o imposto não é incluído nas compras,
geralmente o valor é anotado em faturas de IVA especiais). Um contribuinte geral
deve ter um bom sistema de contabilidade e sua escala deveria exceder o padrão.
Um sistema simplificado de cálculo de imposto a pagar deve ser aplicado para
contribuintes de pequena escala engajados na venda de bens ou serviços tributáveis. A taxa de IVA para contribuintes de pequena escala engajados na venda
de bens ou serviços tributáveis deve ser de 3%. O valor do imposto a pagar deve
ser calculado através da seguinte fórmula: valor do imposto a pagar = valor das
vendas (o imposto não é incluído nas vendas) × alíquota.
Segundo, existem apenas duas taxas preferenciais de IVA. Além dos 17% como
taxa básica, as baixas taxas sujeitas a algumas mercadorias são de 13% e 0 (consulte
Tabela 10).
Terceiro, apenas contribuintes gerais podem solicitar e adquirir faturas especiais de
IVA. Quando solicitar dedução do imposto de entrada a partir do imposto de saída, um
contribuinte deveria solicitar à autoridade tributária que examinasse as faturas especiais
de IVA antes do tempo limite.
O IVA tipo produção foi implementado por mais de 10 anos. Em 2004, o governo
chinês fez experimentos sobre a implementação do IVA tipo consumo de velhos distritos industriais no nordeste da China para a região central da China. Em 2009, o IVA tipo
onsumo foi introduzido em todo o país. O tipo de transação do IVA facilita a pressão de
fluxo de caixa das empresas na crise financeira internacional, que beneficiará as empresas para se livrarem da crise.
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Tabela 10 Taxa do imposto sobre valor agregado na China
Contribuinte
Alíquota
Contribuintes
Gerais
Alíquota Básica
17%
Venda ou importação de mercadorias que não aquelas listadas abaixo, e
serviços de processamento, reparos e substituições.
Menor Alíquota
13%
1. Agricultura, silvicultura, produtos da pecuária, produtos aquáticos;
2. Óleos vegetais comestíveis e grãos duplicados;
3. Água de torneira, calefação, arrefecimento, fornecimento de ar quente,
água quente, gás de hulha, gás de petróleo liquefeito, gás natural, gás
metano, carvão/produtos de carvão para uso doméstico;
4. Livros, jornais, revistas (excluindo revistas e jornais distribuídos pelos
correios);
5. Alimentos, fertilizantes químicos, produtos químicos agrícolas,
maquinário agrícola e cobertura de filme plástico para agricultura; etc.
Alíquota Zero
Contribuintes de
Pequena Escala
Esfera da Aplicação
Exportação de mercadorias (exceto se de outro modo estipulado pelo
Estado)
3%
3.4.2. Taxas de Consumo
As taxas de consumo na China são diferentes dos outros países. Na China, as taxas
de consumo são uma categoria fiscal e cobrem os 14 tipos de bens de consumo. Alguns
dos objetos das taxas de consumo são bens de consumo insalubres, tais como cigarros,
vinho e álcool; alguns são bens de consumo de luxo, tais como joias valiosas, gemas e
jade; alguns são bens de consumo excessivo de energia, tais como carros, motocicletas;
outros são bens de consumo que não podem ser reproduzíveis, reutilizados ou substituídos, como óleo.
O escopo de arrecadação das taxas de consumo depende das mudanças na
estrutura de consumo. Em 13 de dezembro de 1993, 11 itens específicos eram
cobertos por este imposto. Em 1º de abril de 2006, o escopo de arrecadação das
taxas de consumo mudou muito, algumas mercadorias foram adicionadas, tais
como golfe e ferramentas de golfe, saibashis de madeira; algumas mercadorias
foram canceladas, tais como produtos de cuidados com a pele e os cabelos; alguns foram ajustados.
As taxas de consumo são um imposto de estágio único, ou seja, são arrecadadas apenas
em um estágio, tal como produção, importação, subcontratação, processamento e venda a
varejo (apenas para diamantes e joias de ouro e prata). Elas são diferentes do imposto sobre
valor agregado e dos impostos comerciais, nos quais o imposto é arrecadado em cada etapa, quando a transação é faturada. O índice das taxas de consumo possui três formas, taxa
de imposto proporcional, taxa de imposto de valor fixo e taxa de imposto composto. Cada
item tributável, mesmo de subdiretórios diferentes em um item, tem diferentes alíquotas
de impostos.
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Tabela 11 Itens e taxas de consumo na China
Itens Tributáveis
1. Tabaco em folha
(1) Cigarros
- Valor fiscal fixo
- Alíquota proporcional
Grau A Cigarros (preço de um cigarro ≥70 yuan)
Grau B Cigarros (preço de um cigarro ≥70 yuan)
(2) Charutos
(3) Tabaco em folha de corte
2. Drinks alcoólicos e álcool
(1) Licor chinês feito de cereais e batatas
- Valor fiscal fixo
- Valor fiscal proporcional
(2) Vinho amarelo
(3) Cerveja
- (preço de fábrica/ton)>3.000 yuan
- (preço de fábrica/ton)<3.000 yuan
Fabricação própria da indústria de entretenimento e restauração
(4) Outros drinques alcoólicos
(5) Álcool
3. Cosméticos
4. Joias valiosas, gemas e jades
5. Fogos de artifício
6. Óleo refinado
- Gasolina sem chumbo
- Gasolina com chumbo
- Óleo diesel, óleo combustível, querosene de aviação
Nafta, óleo solvente, óleo lubrificante
7. Golfe e instrumentos para jogar golfe
8. Relógios de alto grau (Preço do relógio ≥10.000 yuan)
9. Lancha
10. Saibashis de madeira
11. Pisos de madeira sólida
12. Pneus automotivos
13. Veículos automotivos
(1) Capacidade do cilindro >250ml
(2) Capacidade do cilindro >250ml
14. Carro
(1) Veículos Sedan e veículos offroad
-Capacidade do cilindro ≤1.500ml
-1.500ml<capacidade do cilindro ≤2.000ml
-2.000ml<capacidade do cilindro ≤2.500ml
-2.500ml<capacidade do cilindro ≤3.000ml
-3.000ml<capacidade do cilindro ≤4.000ml
-Capacidade do cilindro >4.000ml
(2) Luz de ônibus ou carro de família
244
Alíquotas (valor do imposto)
150 yuan/caixa padrão
56%
36%
36%
30%
0,5 yuan /500g
20%
240 yuan/ton
250 yuan/ton
220 yuan /ton
250 yuan /ton
10%
5%
3%
10% (5% para joias de ouro e prata)
15%
1,0 yuan/litro
1,4 yuan/litro
0,8 yuan/litro
1,0 yuan/litro
10%
20%
10%
5%
5%
3%
3%
1%
1%
5%
9%
12%
25%
40%
5%
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3.4.3. Imposto Comercial
Uma instituição ou pessoa física engajada em prestar serviços tributáveis, transferir bens intangíveis ou vender bens imóveis dentro do território da RPC deve ser um
contribuinte de impostos comerciais. O imposto comercial é arrecadado pela autoridade tributária local. É o segundo maior imposto indireto na China de acordo com sua
proporção do total da receita tributária. A proporção em 2007 e 2008 era de 14,4% e
14%, respectivamente.
Tabela 12 Itens e alíquotas de impostos comerciais na China
Itens Tributáveis
Faixa de Tributação
Taxas
1. Transportes e comunicações
Embarque por terra, água, ar e/ou oleodutos, carga ou
descarga
3%
2. Construções
Construção, instalação, reparo, decoração interior e
outras obras de construção
3%
3. Serviços postais e de telecomunicações
3%
4. Serviços culturais e esportivos
3%
5. Entretenimento
Músicas, salão de bailes, caraoquês, discotecas, casas
de chá, clubes de bilhar, clubes de golfe, boliche e
outras instalações para divertimento e entretenimento
6. Serviços bancários e de seguros
5%~20%
5%
7. Serviços gerais
Agências, hotéis, restaurantes, agências de viagens,
armazéns, aluguéis, agências de publicidade e outras
atividades comerciais
5%
8. Transferência de ativos intangíveis
Transferência do direito de uso de terras, direitos de
patente, tecnologia não patenteada, direitos de marcas
registradas, boa vontade
5%
9. Venda de bens imóveis
Edifícios e outras construções em terra
5%
3.4.4. Impostos sobre Recursos
Qualquer instituição ou pessoa individual engajada na exploração de produtos minerais ou na produção de sal dentro do território chinês deve ser o contribuinte dos impostos sobre recursos. O valor do recurso do imposto a pagar deve ser avaliado com base
no volume tributável dos produtos tributáveis e na unidade prevista do valor do tributo.
No caso de um contribuinte engajado na exploração ou produção de produtos tributáveis para venda, o volume de vendas deve ser a base fiscal. No caso de um contribuinte
engajado na exploração ou produção de produtos tributáveis para uso próprio, o volume
de própria utilização deve ser a base fiscal. Uma instituição que adquirir produtos minerais pré-tributados deve ser a detentora deste imposto.
245
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Tabela 13 Itens tributáveis e variação do valor fiscal dos impostos sobre recursos
Item Tributável
Variação do Valor Fiscal
1. Petróleo bruto
2 —15 yuan/1.000m3
2. Gás natural
3. Carvão
4. Outras combinações de minerais
0,3—5 yuan/ton
0,5—20 yuan/ton ou m3
2—30 yuan/ton
5. Metais ferrosos
0,4—30 yuan/ton
6. Metais não ferrosos
10—60 yuan/ton
7. Sal
Sal sólido
Sal líquido
2—10 yuan/ton
8—30 yuan/ton
3.4.5. Manutenção Municipal e Impostos sobre Construções
Qualquer instituição ou pessoa física responsável pelo IVA nacional, taxas nacionais
de consumo e impostos comerciais deve ser o contribuinte da manutenção municipal e
impostos sobre construções. Este é um imposto adicional, já que não possui sua própria
base fiscal. O valor atual do imposto das três taxas acima é sua base de cálculo. As três
taxas de manutenção municipal e impostos sobre construções são de 7%, 5% e 1%, que
são aplicadas por um contribuinte em um município, um condado ou uma cidade administrativa, e em outro local respectivamente. Será pago simultaneamente quando as três
taxas acima forem pagas.
A receita deste imposto deve ser utilizada absoluta e exclusivamente na manutenção
e construção de serviços e utilidades públicas urbanas, e seus acordos concretos devem
ser feitos pelos governos locais. Porém as empresas com investimentos estrangeiros e
empresas estrangeiras não são contribuintes, as mercadorias importadas também não
devem arrecadar esse imposto, mercadorias exportadas não devem ser devolvidas para
imposto.
3.5. Questões Gerais sobre Tributação Indireta
O sistema tributário na China é principalmente baseado no sistema de tributação
indireto atual. Esta tributação indireta é poderosa para garantir a obtenção da receita
fiscal e sua agilidade e pertinência não são superadas por outros impostos. Mas também
existem alguns problemas com o sistema de tributação indireta da China.
3.5.1. A Situação do Imposto Primário
Alguns estudiosos argumentaram que o sistema tributário primário na China deveria
ser transferido gradualmente do sistema de tributação indireta para o sistema de tributação direta. Porém, a realidade da China indica que nem tudo isso é impraticável. Porque a tributação direta é difícil de arrecadar, seus contribuintes são difíceis de gerenciar
e existe a instabilidade em obter receita financeira.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.5.2. A combinação do Imposto sobre Valor Agregado e dos Impostos Comerciais
A coexistência de impostos comerciais e IVA é um fenômeno especial na China. De
modo geral, os impostos comerciais e o IVA são escolhidos alternadamente no faturamento comercial. Uma operação comercial não deve arrecadar impostos comerciais e
imposto sobre valor agregado ao mesmo tempo. A combinação do IVA e dos impostos
comerciais tem sido uma questão séria de política pública desde 1994.
Muitos estudiosos pensam que a coexistência desses dois impostos gera muitos problemas. Em primeiro lugar, na prática, a fronteira desses dois impostos não é clara. Assim, inúmeros regulamentos são estabelecidos, que tornam o sistema tributário mais e
mais complexo. Em segundo lugar, de modo geral, o faturamento de vendas é o preço de
imposto pago sobre os impostos comerciais, assim a repetição e omissão de arrecadação
ocorrem frequentemente. Em terceiro lugar, várias empresas não possuem o hábito de
faturar as cobranças, o que torna difícil a arrecadação de impostos comerciais.
A solução fundamental para este problema é mesclar o IVA e os impostos comerciais
com todas as transações de bens e serviços arrecadados em um IVA unificado. Porém
não existe um cronograma para tomar essa decisão no momento.
3.5.3. A Inovação dos Impostos sobre Recursos
De acordo com o atual imposto sobre recursos, apenas minas e sal estão envolvidos,
enquanto muitos outros recursos naturais não estão envolvidos, mesmo alguns extintos.
Isso estimula o roubo de recursos, de modo que os preços das produções de recursos
não são razoáveis. O imposto sobre recursos está destruindo a justiça do preço de recurso.
Falando de modo geral, a unidade fiscal de impostos sobre recursos é baixa. Alguns
estudiosos acham que não é bom que o volume de vendas e o volume para uso próprio
sejam volumes tributáveis, porque isso estimula empresas e pessoas físicas a explorarem recursos de forma excessiva e reduzem a proporção de nova exploração, gerando
muitos desperdícios de recursos que são difíceis para explorar e recursos que são explorados, porém não vendidos, ou para uso próprio, que são estocados em excesso.
3.6. Outras Contribuições Fiscais, Taxas, etc.
Existem mais de vinte impostos no sistema tributário da China e existem também
algumas contribuições e taxas que possuem caráter de imposto. Esta Seção I fará uma
breve introdução deles.
3.6.1. Imposto do Selo
Todas as instituições e pessoas físicas que assinam contratos, estabelecem reservas
de negócios ou aceitam certificados para obtenção do direito de utilizar terras e propriedades, ou licença comercial, carta-patente e marcas comerciais dentro do território
chinês devem ser contribuintes do imposto de selo. Os contratos tributáveis incluem
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contratos de compra e venda, processamento, projetos de construção, arrendamento de
propriedade, embarque de cargas, armazenagem e entrepostos, empréstimos, seguro
de propriedades e transferências de tecnologia.
Um contribuinte deve avaliar o valor do imposto a pagar em diferentes alíquotas proporcionais ou através de normas da unidade à luz da natureza dos contratos ou certificados. A alíquota do imposto de selo possui duas formas, taxa proporcional (geralmente
0,03%, 0,05% ou 0,1%) e alíquota de valor fixo (5 yuan). Os selos devem ser afixados no
momento do estabelecimento ou aceitação de contratos ou certificados.
3.6.2. Imposto sobre Veículos e Embarcações
As instituições e as pessoas físicas que detenham ou utilizem veículos e/ou embarcações dentro do território da República Popular da China devem ser contribuintes do
imposto sobre veículos e embarcações. O imposto sobre veículos e embarcações deve
ser cobrado pelas autoridades fiscais locais onde os contribuintes residem, anualmente.
Tabela 14 Valor do imposto sobre veículos e embarcações
Tipo de veículo ou
embarcação
Normas para avaliação do
imposto
Valor anual
do imposto
Veículo de serviço a
passageiros
Caminhões, veículos
especiais de trabalho
Tricars, caminhões com
baixa velocidade
Motocicletas
Embarcações
Por veículo
60-660
Incluindo carro elétrico
Por tonelada de peso morto
16-120
Incluindo trailers ou tratores
Por tonelada de peso morto
24-120
Por motocicleta
Por tonelada líquida
36-180
3-6
Observação
Reboques e barcos sem motor
devem ser tributados a meia taxa
3.6.3. Imposto sobre Aquisição de Veículos
O imposto sobre aquisição de veículos na China é cobrado desde 2001 a partir de uma
taxa administrativa arrecadada pelo departamento de supervisão governamental de veículos há um longo tempo. O escopo do Imposto de Aquisição de Veículo cobre veículos
motorizados, motocicletas, bondes elétricos, trailers e veículos de transporte de uso
agrícola. O imposto é cobrado sobre o preço de compra do veículo a uma taxa de 10%. O
carro com deslocamento de ar menor que 1,6 deve ser tributado a 5%. Os contribuintes
devem pagar o imposto 60 dias após a compra dos veículos.
3.6.4. Imposto sobre Tabaco em Folha
Os compradores do tabaco em folha de agricultores são os contribuintes do imposto
sobre tabaco. O valor do imposto a pagar sobre o tabaco em folha deve ser avaliado com
base no preço de compra e a uma taxa de 20%. O imposto sobre o tabaco em folha é
arrecadado pela autoridade fiscal local.
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3.6.5. Suplemento de Impostos de Educação
O suplemento de impostos de educação é muito semelhante à manutenção municipal e aos impostos sobre construções quanto à sua base de cobrança e contribuinte,
mas diferente quanto à sua taxa uniforme de 3% e utilização fiscal sobre a melhoria das
instalações educacionais de educação básica e profissionalizante.
3.6.6. Taxa de Seguridade Social
Existem diversas taxas de seguridade social na China. São o fundo de acumulação da
habitação, seguros de acidentes de trabalho, prêmio de assistência médica, prêmios de
seguro-desemprego, seguros de capital e assim por diante.
3.7. Tributação e Comércio Eletrônico
O comércio eletrônico é uma nova forma de gestão de desenvolvimento com informatização. Não existe um senso comum se ele deve ser tributado no mundo e nenhum
país possui medidas sistemáticas para arrecadar os impostos do comércio eletrônico.
Na China, a primeira questão que a arrecadação de impostos do comércio eletrônico
confronta é o registro fiscal. Sem identificação fiscal dos contribuintes, nenhum imposto
será arrecadado. Porém, se os ministérios fiscais querem que todos os contribuintes tenham um registro fiscal legal (identificação fiscal) eles deveriam cooperar com os ministérios de administração comercial. Caso não exista identidade legal para a administração
comercial, o contribuinte não pode obter identidade legal para a administração fiscal.
Porém é muito difícil impor a cada contribuinte a obtenção da identidade legal sobre a
administração comercial.
Não existe regulamentação fiscal sobre o comércio eletrônico a partir do Conselho de
Estado na China. Desse modo, os governos das províncias, regiões autônomas e municípios
diretamente sob o Conselho de Estado possuem ordens diferentes. O governo de Pequim
ordenou que todas as unidades e pessoas que se engajarem no comércio eletrônico devem
obter a identidade legal (registro) na administração comercial, mas alguns governos locais
não gostaram disso, eles encorajaram o desenvolvimento do comércio eletrônico, porque
isso pode ajudar a elevar a taxa de emprego e acelerar o desenvolvimento econômico.
4. Desenvolvimento Econômico na China
Nos capítulos anteriores, focamos apenas na tributação. De fato, o desenvolvimento
econômico e a tributação estão proximamente relacionados. Esta parte analisará o impacto da tributação no desenvolvimento econômico da China.
4.1. Histórico
Nos últimos 60 anos, a China fez grandes progressos na economia e na sociedade,
mas não está indo de “vento em popa“ quanto ao desenvolvimento.
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Após o estabelecimento da República Popular da China em 1949, por um longo período, diretrizes inapropriadas na economia e política levaram à estagnação do desenvolvimento econômico e social. De um lado, uma estrita economia planificada tipo soviética
foi posta em prática e o setor privado quase desapareceu da China. Devido ao sistema de
economia planificada fazer todo o país se tornar uma grande fábrica, todos os recursos
tornaram-se propriedade do governo e o comando do governo tornou-se o princípio para
atribuir todos os tipos de recursos, incluindo terras, energia, até as próprias pessoas.
Esse monopólio e controle absoluto do governo destruiu a regra de mercado, minou
o entusiasmo das empresas e das pessoas na produção. Por outro lado, além do controle
econômico, o governo preocupou-se mais com lutas ideológicas do que com a construção econômica naquele período da história. Tudo isso bloqueou o desenvolvimento econômico e, de certa forma, até impediu a vida normal das pessoas; e no final quase levou
o sistema econômico e a sociedade ao colapso completo.
Em vista dessa desgostosa situação política e econômica, no momento crucial em
1978, a liderança de Deng Xiaoping apontou a direção correta do desenvolvimento político e econômico da China e então o governo chinês mudou sua ênfase política, de luta
política para desenvolvimento econômico, e gradualmente fez o mercado desempenhar
sua função de alocar recursos. Mais do que isso, o presidente Deng deixou clara a necessidade de priorizar o desenvolvimento da economia. As reformas econômicas então mudaram o relacionamento entre o governo e o mercado. A nova política econômica incluiu
duas partes principais: uma delas é a abertura da China a investimentos estrangeiros e a
outra é a reforma do sistema econômico nacional, cujas diretrizes permanecem até hoje.
Em detalhes, desde que a nova política econômica foi introduzida,
experimentaram-se principalmente três, principalmente, três importantes períodos
de desenvolvimento. O primeiro período foi de 1978 a 1984, em que o princípio de
prioridade para o desenvolvimento econômico apenas foi introduzido neste período. O
segundo período foi de 1984 a 1992, foi a fase exploratória para decidir quais padrões
de desenvolvimento econômico seguir, e como resultado o governo chinês escolhe o
mercado como o princípio básico para alocar recursos e estabelece o sistema econômico
do mercado chinês. O terceiro período vai de 1992 até os dias de hoje, durante o qual o
governo chinês fez outras melhorias no sistema econômico de mercado.
Hoje, depois de muitos anos de desenvolvimento, os chineses obtiveram grandes progressos no desenvolvimento econômico e social. A condição de vida das pessoas melhorou muito.
4.2. Questões Importantes
A economia chinesa tem experimentado uma alta taxa de crescimento nos últimos 30 anos,
e sua sociedade também tem alcançado um grande desenvolvimento. Atualmente, como sustentar o desenvolvimento é um problema, o governo e os pesquisadores estão preocupados. De
modo geral, agora as três principais questões foram focalizadas, que são relacionadas ao crescimento da economia, a desigualdade de distribuição de renda e a reforma de empresas estatais.
A primeira questão importante que mencionaremos é sobre a transição do padrão
de crescimento econômico. Nas 3 últimas décadas, existiram três principais forças mo-
250
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
toras que levaram ao rápido crescimento econômico, entre elas o crescimento dos investimentos de capital é o fator principal do crescimento econômico, além do quê, o
progresso técnico, incluindo aprimoramento da estrutura econômica, melhoria da eficiência de capital humano e transição institucional contribuíram muito. Além disso, trabalhadores baratos sem muita técnica e conhecimento foram outro fator para a velocidade do crescimento econômico. No entanto, em longo prazo, o padrão do crescimento
econômico era limitado já que dependia mais do esgotamento de energia e menos da
eficiência marginal do trabalho. De acordo com a teoria econômica, o crescimento será
gradualmente abrandado por causa das restrições de energia, terras, fornecimento de
água e falta de efetiva força de trabalho. Desta forma, para manter um rápido e saudável crescimento econômico, mudar o padrão de crescimento econômico será a solução
básica e necessária. Agora, como realizar a transição do padrão de crescimento econômico e o que fazer para que a transição seja uma questão importante que o governo
deveria enfrentar?
Uma segunda questão importante é a desigualdade da distribuição de renda. Como
se viu, com o desenvolvimento da economia, a renda chinesa por pessoa aumentou
muito comparada com o início da reforma e a abertura para o mundo. No entanto,
acompanhada pelo constante crescimento da renda, a distribuição de renda na China
mudou dramaticamente. Para os mais pessimistas o diferencial de renda não apenas
existe entre áreas urbanas e rurais, mas também varia dos distritos leste para oeste e
de pessoa para pessoa, e o pior é o diferencial de renda ser maior ao invés de menor
com o crescimento econômico, o que significa que muitas pessoas não aproveitaram a
realização do crescimento econômico. Se a tendência de distribuição de renda continuar, pode produzir uma relação desarmônica, e mais, pode ser levada a desequilibrar a
política e a sociedade.
Claro que a igualdade e a eficiência são tópicos constantes no desenvolvimento
do ser humano, algumas vezes as pessoas sacrificarão parte da igualdade para aumentar a eficiência, mas algumas vezes as pessoas vão escolher o oposto. Portanto,
a questão da desigualdade de distribuição de renda não é problema exclusivo da
China, ela também existe nas outras nações, e atualmente o ponto principal para a
reforma do governo chinês é fornecer políticas apropriadas para encontrar o equilíbrio entre a igualdade e a eficiência, e fazer que a maioria das pessoas aproveitem
as realizações da reforma e o crescimento econômico. Para isso, o governo chinês
está tomando uma série de políticas, tais como promover a construção e conclusão
do programa de seguridade social, criar mais oportunidades de emprego, acelerar a
transição do padrão de cessão de recursos e assim por diante, para diminuir a desigualdade de renda.
A terceira questão importante no desenvolvimento econômico da China é a reforma
de empresas estatais. De 1949 até o início de 1980, as empresas estatais pertenciam ao
governo chinês, elas mesmas não tinham o direito de decidir o que e quanto devia ser
produzido, nem decidir os salários dos funcionários, tudo era planejado e decidido pelo
governo chinês. De certa forma, elas eram mais ferramentas do controle do governo
do que um órgão independente no mercado. O fenômeno é uma saída do sistema econômico planejado. Até os últimos 30 anos, a reforma das empresas estatais obteve um
251
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
grande avanço depois de tudo. A característica óbvia da reforma das empresas estatais
nos últimos 30 anos é que o governo apenas implementou o macrocontrole econômico
para as empresas estatais ao invés da prévia interferência política, e deixou as empresas gerenciarem seus próprios negócios. Recentemente as empresas estatais obtiveram
mais liberdade, comparado com o período anterior. Elas estão desenvolvendo sistemas
empresariais modernos. No entanto, a reforma das empresas estatais tem um longo
caminho a percorrer, como as empresas estatais chinesas têm suas próprias características únicas. Até agora, tais questões controversas, como se o governo deve interferir no
gerenciamento das empresas estatais, a que extensão deve interferir e como interferir,
estão na fase de exploração.
4.3. Crescimento Econômico
Nas últimas três décadas, a China experimentou notável desenvolvimento econômico.
Em 2005, a China era a quarta maior economia do mundo quanto ao tamanho do PIB,
o terceiro maior comerciante e um dos maiores beneficiários de investimentos diretos
estrangeiros. O produto interno bruto (PIB) cresceu de ￥364,5 bilhões em 1978 para
￥24.953 trilhões em 2007. Esta seção analisa os volumes, as tendências e a estrutura
relacionada do PIB na China, focando as mudanças no PIB desde 1994, quando a reforma
sistemática foi iniciada.
4.3.1. A Análise do Valor Absoluto do PIB
De acordo com a Estratégia de Desenvolvimento de Três Passos, cujo objetivo geral
de construção econômica na China foi claramente iniciado em 1987, podemos dividir o
crescimento do PIB em três períodos.
O primeiro período pertenceu à Etapa 1, que é o dobro do PNB de 1980 e garante
que as pessoas tenham alimentos e vestuários suficientes, que foi alcançado até o
final dos anos 1980. No primeiro período, podemos observar, no início da reforma
e abertura para o mundo, em 1978, que o PIB total da China era de apenas 36,45
bilhões de yuan (RMB). Após oito anos de trabalho árduo, em 1986, pela primeira
vez o PIB total da China alcançou o nível de 1 trilhão de yuan (em valores atuais).
Durante esses oito anos, o volume de crescimento médio do PIB foi de pouco menos
de 100 bilhões a cada ano.
O segundo período pertenceu à Etapa 2, que é o quádruplo do PNB de 1980 até o final
do século XX, que foi alcançado em 1995, antes do previsto. Nesse período, em 1991, o
PIB total chinês subiu para o nível de 2 trilhões de yuan (em valores atuais), e o volume
de crescimento médio é maior que 200 bilhões de yuan por ano. Subsequentemente, o
volume de crescimento médio é de mais de 1.000 bilhões a cada ano.
O terceiro período pertenceu à Etapa 3, que começa no início do século XXI, visando
a aumentar o PNB per capita ao nível de países em desenvolvimento até metade do século XXI; neste período, até 2007, o PIB chinês superou os 24,95 trilhões de yuanº
A análise acima mostra que, após as reformas sistemáticas, o PIB mostrou aumento
significativo (consulte Figura 4).
252
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Figura 4. PIB Total 1978-2007, em valores atuais
Fonte: Calculado utilizando os dados do Banco de Dados Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China
http://www.stats.gov.cn
4.3.2. A Análise da Taxa de Crescimento do PIB
Conforme demonstrado na Figura 5, nas últimas 3 décadas a taxa de crescimento
do PIB experimentou períodos de dramático a flutuante, e a constante, e a taxa de
crescimento médio do PIB atingiu aproximadamente 10% ao ano, calculado pelo valor constante (consulte Figura 5).
O período flutuante vai de 1978 a 1993. A partir da Figura 4, podemos observar
que a flutuação é óbvia. Em 1984, a taxa de crescimento do PIB alcançou aproximadamente 15%, e chegou ao ponto mais alto nesse período. O motivo pode ser a
implementação da reforma e a política de abertura, que levou à liberação da produtividade. Em 1990, a taxa de crescimento do PIB caiu ao ponto mais baixo, e após
1990 começou a aumentar novamente. Todo o período flutuante, de 1978 a 1993,
refletiu que a economia chinesa está em fase de ajuste; de fato, naquele período,
o governo chinês estava buscando um modo adequado para o sistema econômico
chinês. Então, em 1994, o governo chinês formalmente estabeleceu o sistema econômico socialista de mercado.
Desde 1994, a taxa de crescimento econômico da China gradualmente vem se
estabilizando. Embora ainda haja alguma flutuação, podemos observar a partir da
figura que o entendimento do governo chinês com o gerenciamento econômico foi
concluído. Em 1994 e 1995, a economia chinesa tendeu à inflação, então o governo
adotou estreitas políticas monetárias e fiscais que levaram à queda da taxa de crescimento do PIB. E em 1997, encarando a crise financeira da Ásia, o governo chinês
alterou imediatamente a política de macrocontrole, embora a taxa de crescimento
do PIB continuasse caindo nos últimos 2 anos. Desde 2000, a taxa de crescimento do
PIB tornou-se positiva novamente.
253
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
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Após 2000, a economia chinesa entrou em um período estável de desenvolvimento.
Figura 5. A taxa de crescimento do PIB na China 1978-2007, em valores constante)
Fonte: Calculado utilizando dados do Banco de Dados Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China
http://www.stats.gov.cn
4.3.3. Análise do PIB per capita
O PIB per capita da China também aumentou de forma gradual. De acordo com o Banco
de Dados Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China, em 1978, o PIB per capita da China estava abaixo de $ 300; até 1998 subiu para $800. Em 2001, aumentou para
$1.000. Em 2007, já era de $2.461. A tendência do PIB per capita é mostrada na Figura 6.
Figura 6. PIB Per Capita na China (1978-2007, em valores atuais)
Fonte: Calculado utilizando dados do Banco de Dados Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China
http://www.stats.gov.cn
4.3.4. Contribuição das Três Camadas da Indústria para o PIB
4.3.4.1. Análise sobre a Estrutura do PIB (2007)
O PIB total tem origem nas três camadas da indústria da China, que são: indústria
primária, indústria secundária e indústria terciária. A indústria primária refere-se principalmente à indústria relacionada à agricultura, silvicultura, criação de animais e pesca;
254
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
a indústria secundária refere-se principalmente à indústria relacionada à mineração, fabricação, produção e fornecimento de eletricidade, gás e água e construção; o restante
pertence à indústria terciária.
Utilizando os dados do PIB de 2007, podemos observar que o valor de saída da indústria primária representava 11% do PIB, o valor de saída da indústria secundária representava 49% do PIB e o da indústria terciária representava 40% do PIB. A Figura 7 mostra
a proporção das diferentes indústrias através do PIB. De acordo com as estatísticas do
Escritório Nacional de Estatísticas da China, em 2007, a contribuição das três camadas da
indústria para o crescimento do PIB foi a seguinte: a contribuição da indústria primária
foi de 0,4%, da indústria secundária foi de 6,5% e da indústria terciária foi de 5,1%. O
total foi de 11,9%, igualado ao crescimento do PIB em 2007.
A partir desses dados, podemos ver claramente que a contribuição da indústria secundária e da indústria terciária para o PIB são maiores que a contribuição da indústria
primária, de modo a que nos próximos anos o governo chinês planeje aumentar a proporção da indústria terciária nas três camadas da indústria para o PIB.
Figura 7. Estrutura do PIB na China, 1978-2007
a) Desde 1980, a diferença entre o Produto Interno Bruto e a Renda Nacional Bruta (anteriormente conhecida como Produto
Nacional Bruto) é a renda fator líquida do restante do mundo; b) Os dados da indústria primária em 2005 e 2006 foram
ajustados de acordo com o Segundo Senso Nacional Agrícola em 2006, os dados anteriores a 2004 não foram ajustados.
Fonte: Calculado utilizando os dados do Banco de Dados Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China, em
http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/html/C0201e.htm
4.3.4.2. Análise sobre a Taxa de Crescimento do PIB por cada Setor da Indústria
(1978 a 2007)
A tendência em termos do crescimento do PIB de cada setor da indústria na China é um
crescimento lento para a indústria primária e um crescimento rápido para as indústrias secundárias e terciárias. A Figura 7 mostra as taxas de crescimento das diferentes indústrias.
A partir a Figura 8 retrata-se que o crescimento em cada indústria não é bem equilibrado. Deveríamos aumentar a taxa de crescimento da indústria primária e da indústria
terciária para equilibrar o desenvolvimento das várias indústrias.
255
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
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Figura 8. Tendência no crescimento industrial do PIB na China, 1978-2007
Fonte: Mesma da Figura 5
4.4. Como a Tributação Afeta o Processo
de Desenvolvimento
4.4.1. Análise sobre a Taxa de Crescimento e Elasticidade do PIB e da
Tributação do PIB
A influência do imposto sobre o ambiente econômico é complicada e por sua vez, o
crescimento da receita é abastecido pelo crescimento econômico. Mais, com a economia como fonte da receita tributária, a receita é fundamentalmente originada do PIB. As
receitas fiscais são o resultado da participação do governo na distribuição e redistribuição do PIB primário. Portanto, desenvolvimento econômico e tributação estão intimamente relacionados.
A partir da Figura 9, podemos observar a tendência no PIB e na receita tributária.
Fica claro que a tributação está relacionada com o PIB, ambos têm a mesma tendência.
A partir de 1994, a receita tributária total aumentou ou diminuiu com o PIB. Mais do
que isso, a receita tributária aumenta mais rápido do que o PIB. Comparando a receita
tributária direta com a receita tributária indireta, a primeira cresce mais rápido que a
última. O imposto direto tem uma forte função de estabilidade, e está alinhado com a
teoria econômica.
256
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
[legenda:
Unidade: 100 milhões de Yuan
Receita Fiscal
Imposto Direto
Imposto Indireto
PIB]
Figura 9. Tendência da receita tributária e do PIB na China, 1994-2007
Fonte: Calculado utilizando dados da Administração Estadual Fiscal e do Escritório Nacional de Estatísticas e Banco de Dados
Estatísticos do Escritório Nacional de Estatísticas da China, em http://www.stats.gov.cn
http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/index.html
Além disso, a elasticidade da receita tributária é um aspecto importante da política
tributária. Uma elasticidade de receita que não seja inferior a 1 indica que a escala de
aumento da receita tributária é ao menos a mesma que o PIB. Isto implica um aumento harmonioso entre a receita tributária e o PIB. Caso a elasticidade seja inferior a 1, a
escala de aumento na receita é menor que a do PIB. Isso indica uma distorção no relacionamento entre a receita tributária e o desenvolvimento econômico. A elasticidade
da China é quase acima de 1 e existe uma mudança de equilíbrio estável entre a receita
tributária e o PIB. De modo geral, o aumento na receita tributária e no PIB é compatível
e harmônico. A Tabela 15 mostra a elasticidade da receita tributária de 1995 a 2007.
257
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tabela 15. Elasticidade da receita tributária na China (1995-2007) unidade: %
Taxa de crescimento
Ano
Elasticidade
Imposto
Total
Imposto
Direto
Imposto
Indireto
PIB
Imposto
Total
Imposto
Direto
Imposto
Indireto
1995
17,8
25,9
16,0
26,1
0,7
1,0
0,6
1996
18,0
16,5
16,6
17,1
1,1
1,0
1,0
1997
16,7
20,2
14,3
11,0
1,5
1,8
1,3
1998
10,5
6,0
12,8
6,9
1,5
0,9
1,9
1999
13,4
18,5
12,3
6,2
2,2
3,0
2,0
2000
22,8
43,5
17,4
10,6
2,1
4,1
1,6
2001
19,7
45,0
13,5
10,5
1,9
4,3
1,3
2002
12,1
6,2
15,4
9,7
1,2
0,6
1,6
2003
20,4
17,7
21,4
12,9
1,6
1,4
1,7
2004
25,7
29,3
24,9
17,7
1,4
1,7
1,4
2005
20,0
30,8
17,4
14,6
1,4
2,1
1,2
2006
21,9
25,7
19,9
15,7
1,4
1,6
1,3
2007
31,4
36,0
22,8
17,7
1,8
2,0
1,3
Fonte: Idem Figura 9.
4.4.2. Influência da Tributação sobre o Processo de Desenvolvimento
A partir da análise da taxa de crescimento e da elasticidade do PIB e da tributação do PIB, podemos ver que a reforma tributária da China sempre se relacionou
intimamente com o processo de desenvolvimento econômico. Enquanto a influência
positiva do sistema tributário sobre o processo de desenvolvimento for maior que
seu efeito negativo, o sistema mantém-se estável, caso contrário conduzirá a uma
reforma do sistema. Nesta seção, a análise visa a responder como a tributação afeta
o processo de desenvolvimento.
4.4.2.1. Enfraquecimento da Influência da Tributação sobre o Processo de
Desenvolvimento
Em primeiro lugar, o princípio da reforma tributária é dar prioridade à eficiência,
que leva a um aumento do fluxo de investimento externo na China e ativa o mercado. Em alguns casos, a diferente reforma tributária em diferentes fases é razoável;
no entanto, quando o mercado se torna gradualmente completo, alguns problemas
surgem. Assim como a disparidade de renda é muito grande, a poluição ambiental é
grave, o alto crescimento é dependente do consumo de energia, etc. A política tributária anterior não se adequará bem às necessidades de desenvolvimento econômico, então deveria ser mudada novamente. Assim, nos últimos anos a China começou
uma nova reforma tributária para manter o desenvolvimento econômico sustentável. Talvez, em um futuro próximo, você ainda veja uma nova reforma tributária para
se aplicar à nova situação econômica.
258
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
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4.4.2.2. Reforçando a Influência da Tributação sobre o Processo de
Desenvolvimento
Com a transição de uma economia planificada para uma economia de mercado necessitada, as reformas tributárias chinesas possuem características óbvias, que são graduais
e pragmáticas. No início da reforma tributária, de modo a estimular o rápido desenvolvimento da economia, a política tributária foi direcionada pelas características de desenvolvimento da economia chinesa, ou seja, de transição, favorecendo o investimento direto
estrangeiro e disparidades regionais. Ela delineia algumas conclusões preliminares sobre o
impacto negativo de determinadas políticas tributárias sobre o desenvolvimento econômico. De modo geral, o relacionamento é dinâmico e mutuamente reativo, e muitas das políticas tributárias tiveram efeito positivo sobre o aumento da economia em diferentes fases.
5. Questões de Fluxo de Investimento Externo na
China
5.1. Conhecimento de Fundo
5.1.1. Cobertura do Fluxo de Investimentos Externos
Nas últimas três décadas, um grande número de investimentos externos foi testemunhado fluir para a China e, portanto, tornou-se um dos elementos principais do desenvolvimento relativamente rápido de sua economia.
Falando de modo geral, existem principalmente duas formas de fluxo de investimentos externos na China:
Uma delas é o investimento direto estrangeiro, que inclui cinco tipos de itens, ou seja,
empresas de empreendimento conjunto (EEC), empresas de capital contratual (ECC),
empresas totalmente estrangeiras (ETE), empresas estrangeiras compartilhadas (EC) e
explorações conjuntas (ECs).
1) Empresas de empreendimento conjunto envolvem investimentos conjuntos de investidores chineses e estrangeiros em empresas de responsabilidade limitada com
partilha de lucros/perdas e riscos.
2) Empresas de capital contratual são uma parceria entre um investidor estrangeiro
e uma empresa nacional. Um exemplo típico seria aquele em que o sócio estrangeiro fornece tecnologia (e algumas vezes uma parte do capital) e o lado chinês
contribui com terra, força de trabalho, instalações físicas, materiais, etc.
3) Empresas totalmente estrangeiras, como o próprio nome diz, são empresas com
100% de investimentos estrangeiros.
4) Empresas estrangeiras compartilhadas são um fenômeno relativamente novo. Sua
maior característica é que a partilha dos acionistas estrangeiros deve ser maior que
25% do capital registrado. Além disso, existem algumas diferenças entre empresas
estrangeiras compartilhadas e empresas de empreendimento conjunto com relação ao limite mínimo de capital registrado, transferência de ações, etc.
259
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
5) Explorações conjuntas significam os parceiros estrangeiros e nacionais, que juntos
exploram petróleo, no subsolo ou no mar.
Os outros investimentos estrangeiros consistem de ações emitidas a estrangeiros, leasing
internacional, comércio de compensação e montagem de processamento.
O comércio de compensação é uma forma de permuta, na qual um investimento de
entrada é reembolsado a partir das receitas geradas por aquele investimento. Outros
três tipos de investimentos estrangeiros são facilmente entendidos literalmente.
5.1.2. Desenvolvimento do Sistema Tributário de Renda Corporativa na
China
Sistema tributário, tamanho de mercado, custo de trabalho e recursos naturais, ambiente de investimentos e barreiras de entrada em um país são os principais fatores para
serem levados em consideração pelos investidores estrangeiros.
A importância do sistema tributário para o fluxo de investimentos externos é bastante
diferente dos diferentes tipos de investidores ou em diferentes países. As políticas de
tributação na China, especialmente aquelas sobre a renda corporativa, em certa medida,
têm um impacto considerável sobre o fluxo de investimentos externos.
De modo geral, o sistema tributário de renda para empresas de capital estrangeiro na
China tem registrado cerca de três estágios:
5.1.2.1. Estabelecimento do Sistema Tributário de Renda para Empresas de Capital
Estrangeiro (1979-1990)
Desde 1978, com a implementação de sua política de abertura para o mundo, a China
começou a introduzir o investimento externo através do estabelecimento de empresas de
empreendimento conjunto chinesas-estrangeiras, empresas de capital contratual chinesas-estrangeiras e empresas totalmente estrangeiras. De modo a atender aos requerimentos
deste novo fenômeno, em 1980 e 1981, respectivamente, o Congresso Nacional do Povo,
a mais alta organização legislativa na China, promulgou duas leis tributárias, uma seguida
da outra, chamadas Lei Tributária de Renda da República Popular da China sobre Empresas
de Empreendimento Conjunto Chinesas-Estrangeiras e Lei Tributária de Renda da República
Popular da China sobre Empresas Estrangeiras. A primeira foi aplicada a empresas de capital
contratual chinês-estrangeiro e a segunda a empresas totalmente estrangeiras.
No entanto, o incentivo dessas duas leis aos investimentos externos não parecia muito exitoso. As alíquotas comparativamente altas e determinadas discriminações em termos de políticas fiscais preferenciais a empresas de capital contratual (joint ventures) e
empresas totalmente estrangeiras foram os principais motivos.
5.1.2.2. A Evolução do Sistema Tributário de Renda para Empresas de Capital
Estrangeiro (1991-2007)
Devido às desvantagens mencionadas das duas leis, uma nova lei tributária para empresas de capital estrangeiro, ou seja, a Lei Tributária de Renda da República Popular
260
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
da China sobre Empresas de Capital Estrangeiro e Empresas Estrangeiras, foi criada em
1991. As características significativas da nova legislação foram incorporadas em três aspectos, conforme segue:
1) A integração das políticas fiscais para todos os tipos de empresas de capital estrangeiro, que removeu as políticas discriminadas para empresas de capital contratual
chinês-estrangeiro e empresas totalmente estrangeiras.
2) A redução da alíquota nominal sobre a renda corporativa, que cortou a mais alta
taxa marginal de 44% para 33%.
3) A introdução de todos os tipos de incentivos fiscais para investimentos estrangeiros.
Estas políticas especialmente favoráveis, à medida que a preferência geográfica crescia, visavam a melhorar o desenvolvimento em regiões costeiras4 devido à sua vantagem geográfica ou estreita conexão com os chineses do exterior (que moram fora da
China continental); e quando se trata de preferência entre diferentes setores da economia, os incentivos fiscais mais apoiados são agricultura, transporte e construção.
Comparado com as duas leis fiscais antigas, a implementação desta lei teve uma
grande influência no influxo de investimentos de países estrangeiros. Não obstante, a
separação do sistema tributário de renda das empresas de capital estrangeiro daquele
de empresas nacionais trouxe o ambiente de concorrência desleal, que então causou a
posição desvantajosa das empresas nacionais.
5.1.2.3. A integração do Sistema Tributário de Renda para Empresas de Capital
Estrangeiro e Nacional (2008- )
De modo a criar uma atmosfera imparcial, a Lei de Imposto de Renda Corporativo da República Popular da China entrou em vigor em 2008, integrando o sistema tributário de renda
de empresas de capital estrangeiro àquele de empresas nacionais. Nesta nova lei, a grande
quantidade de políticas especialmente favoráveis apenas para empresas de capital estrangeiro
previamente foi eliminada, e assim a alíquota atual aplicável a eles é, de fato, maior.
5.2. Análises sobre o Volume Total do Fluxo de Investimentos
Externos
5.2.1. Comparação Vertical
5.2.1.1. Análise sobre o Valor Absoluto do Fluxo de Investimentos Externos
Conforme mostrado na Figura 10, nos últimos 30 anos o valor absoluto do fluxo de investimentos externos na China cresceu incrivelmente. Em 2008, o número foi de 96,255
bilhões de dólares, aproximadamente 426 vezes o de 1979. Em diferentes estágios do
sistema tributário de renda para empresas de capital estrangeiro, no entanto, o aumento do fluxo de investimentos externos teve grandes diferenças.
4
As regiões costeiras incluem doze províncias, a saber: Pequim, Shanghai, Tianjin, Guangzhou, Fujian, Liaoning, Hebei, Shandong, Jiangsu,
Zhejiang, Guangxi e Hainan.
261
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
No estágio 1, devido aos dois motivos que mencionamos anteriormente, houve apenas um ligeiro crescimento de 0,226 para 3,755 bilhões de dólares.
Pelo contrário, viu-se uma mudança drástica no estágio 2. O fluxo de investimentos
externos cresceu de forma impressionante, de 4,666 bilhões de dólares em 1991 para
seu pico de 52,387 bilhões de dólares em 1997. Após isso, devido à influência da Crise
Financeira Asiática, o número caiu até 2001. Desde 2002, o influxo de investimentos
continuamente subiu de uma maneira relativamente moderada.
No terceiro estágio, por exemplo, em 2008, o efeito obviamente negativo devido às
eliminações de políticas fiscais favoráveis para empresas de capital estrangeiro sobre o
fluxo de investimentos externos não apareceu. Houve ainda um aumento relativamente
grande de 18 bilhões de dólares. Isto talvez tenha acontecido porque a política tributária
na China não é um elemento tão decisivo quanto considerado pelos investidores estrangeiros ou o período de observação não é o bastante.
Figura 10. Volume absoluto de fluxo de investimentos externos na China, 1979-20081.
Fonte: Anuário Estatístico da China, várias questões. Site do Ministério do Comércio da República Popular da China
1
O valor dos outros investimentos estrangeiros no ano de 2008 é estimado.
5.2.1.2. Análise sobre a Taxa de Crescimento do Fluxo de Investimentos Externos
Assim como demonstrado na Figura 11, a taxa de crescimento do fluxo de investimentos externos possui várias características, conforme segue.
No estágio 1, as grandes mudanças da taxa de crescimento eram sistemáticas, o que
significa que as variações em cada ano foram relativamente grandes. Além da influência relativamente pequena das leis tributárias, isto pode ser devido ao entendimento
insuficiente e resultados dúbios de investidores estrangeiros com relação à abertura da
política na China.
262
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
No estágio dois, observou-se um aumento absolutamente notável em 1992, que foi o
principal atributo na implementação de muitos incentivos fiscais na nova lei tributária.
Após uma grande redução da taxa de crescimento em 1994, que foi resultado principalmente da reforma sobre o sistema tributário de valor agregado, houve uma variação
relativamente suave até 1997. Como resultado da crise financeira, a taxa de crescimento constou negativa tanto em 1998 quanto em 1999. Após isso, a taxa de crescimento
tornou-se novamente positiva em 2000 e mudou de forma leve nos anos seguintes. Isto
significou que o investimento na China se deu em um período relativamente estável.
Em 2008, no início do estágio três, testemunhou-se um aumento suave da taxa de
crescimento. O efeito negativo da integração do sistema tributário para empresas de
capital nacional e estrangeiro sobre o fluxo de investimentos externos não apareceu
como previsto.
Figura 11. Taxa de crescimento do fluxo de investimentos externos na China,
1979-2008.
Fonte: Anuário Estatístico da China, várias questões. Site do Ministério do Comércio da República Popular da China
5.2.2. Comparação Horizontal
5
5.2.2.1. Análise sobre o Valor Absoluto do FDI
De acordo com o Banco Mundial, estimativa do PIB per capita em 2006, a China é
classificada como um país de baixo rendimento médio6. Comparada com outros países
de baixo rendimento médio, a China atraiu um grande número de investimentos diretos
estrangeiros.
5
Apenas consideramos aqui o FDI.
6
Quanto à cobertura e padrão dos países de baixa renda média, favor consultar o Anexo um.
263
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Tal como ilustrado pela Figura 12, o influxo líquido do FDI na China contabilizou
aproximadamente um terço do volume total de todos os países de baixa renda média em 1990. O número em 2000, no entanto, disparou para 71%. Mais tarde, devido
à melhoria dos ambientes de investimentos e outros fatores em outros países e considerando o aumento do custo do trabalho e outros recursos na China, a proporção
da China caiu para 55% em 2006. Não obstante, o fato de que mais da metade dos
influxos de FDI em todos os países de baixa renda média foi atraída para a China ainda demonstrou sua grande capacidade de atração como um local de investimento.
Figura 12. Proporções dos influxos líquidos do FDI na China comparado com outros
países de baixa renda média, respectivamente em 1990, 2000 e 2006
Fonte: Calculado utilizando dados dos Indicadores Mundiais de Desenvolvimento 2008.
5.2.2.2. Análise sobre a Proporção do FDI com o PIB
Quanto à proporção do fluxo de investimentos externos com o PIB, os números na
China e em outros países de baixa renda média eram extremamente próximos uns aos
outros nos anos de 1990 e 2006. Isto pode refletir que, em primeiro lugar, no final dos
anos 80 e começo dos anos 90, o FDI em toda a economia da China era tão insignificante
quanto em outros países de baixa renda média; em segundo lugar, em comparação com
os anos anteriores, recentemente outros países de baixa renda média prestaram mais
atenção em seu poder de atração para os investidores estrangeiros, como por exemplo
ajustando as políticas tributárias e avançando a construção da infraestrutura, o resultado do FDI tem sido cada vez maior. Enquanto isso, conforme os custos de fatores da
produção iam subindo, a posição vantajosa da China ia enfraquecendo. Consequentemente, respectivamente em 1990 e 2006, a proporção do FDI para com o PIB na China e
em outros países de baixa renda média era muito semelhante.
Os motivos pelos quais havia uma proporção tão alta do FDI com relação ao PIB na
China em 2000, de até 3, 204%, estabelece o custo relativamente baixo de recursos e
políticas tributárias mais favoráveis na China por um lado e um precário ambiente de
264
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
investimentos em outros países de baixa renda média por outro.
Figura 13. Proporções do FDI em comparação ao PIB na China vs. outros países de
baixa renda média, respectivamente em 1990, 2000 e 2006.
Fonte: Calculado utilizando dados dos Indicadores Mundiais de Desenvolvimento 2008.
5.3. Análises sobre as Estruturas do IED na China
5.3.1. Países Fonte de FDI
5.3.1.1. Análise em Países ou Regiões fontes principais
De acordo com o exibido na Figura 14, os 15 maiores países ou regiões fontes de FDI
podem ser categorizados conforme segue:
O primeiro tipo são países ou regiões vizinhas, que incluem Hong Kong, Japão, Taiwan,
Coreia do Sul, Cingapura e Macau. Constituindo 61,09% dos influxos totais do FDI na China, este tipo de país-fonte, em particular Hong Kong, é dominante quanto ao valor do
investimento. A maioria do FDI de Hong Kong, Taiwan, Cingapura e Macau é, de certa
forma, atribuído às conexões próximas às regiões costeiras da China, e muito dependentes dos incentivos fiscais. O FDI do Japão e da Coreia do Sul, aproximadamente 12,48%
do volume total, no entanto, está focado principalmente no tamanho do mercado e no
potencial de consumo da China e portanto não é muito sensível ao sistema tributário.
O FDI da Europa Ocidental e da América do Norte consiste do segundo tipo, ou seja,
aqueles em azul escuro na Figura 14, a saber: Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha,
Holanda, França e Canadá. Uma vez que a vasta maioria dos investimentos desses países
é na forma de empresas multinacionais, cujo objetivo é o mercado maior e uma posição vital da China na Ásia, políticas tributárias favoráveis tiveram uma influência muito
limitada sobre eles. No entanto, o volume de investimentos desses países representa
265
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
apenas 13,35% dos influxos totais do FDI na China.
O terceiro tipo são aqueles países chamados de “paraísos fiscais”, incluindo Ilhas Virgens, Ilhas Cayman e Ilhas Samoa. Uma vez que as políticas tributárias nesses países são
anormalmente favoráveis, por exemplo, taxa zero de tributação sobre renda societária,
o único objetivo das empresas estabelecidas nesses países é evitar a tributação através
de políticas preferenciais e deslocar lucros ao invés de fazer negócios reais, já que os investimentos nesses países são de má qualidade. O que é importante notificar é que até
12,40% do FDI total na China derivou desses países.
Com base nessa análise, a impressão que se pode ter é que o influxo do FDI da China
não é de qualidade muito alta, uma grande parte dele é sensível a incentivos fiscais e
pouco dele meramente enfatiza o lucro da mudança. Portanto, para melhorar a qualidade do FDI é crucial eliminar alguns tratamentos fiscais preferenciais e regular os preços
de transferência. Esta é uma das importantes razões por que a China executou uma nova
legislação tributária em 2008.
Figura 14. Percentagens individuais dos 15 maiores países ou regiões fonte de FDI,
1992-2007
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
5.3.1.2. Comparação entre os Principaís Países-Fonte e Outros Países BRIC em
Termos de Valor de Investimento na China
Na Figura 15, fica evidente que os investimentos diretos estrangeiros da Rússia,
Brasil e Índia foram muito menores que aqueles dos principais países-fonte. Durante
o período de 1992 a 2007, os valores totais dos três países apenas representou 0,35%
do FDI de Hong Kong. Isto significa, por um lado, que a atividade entre a China e outros
países BRIC não estava ativa; por outro, que existe mais espaço para cooperação entre
esses países.
266
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Figura 15. Influxos de FDI dos 10 principais países-fonte e de outros países BRIC,
1992-2007
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
5.3.2. Influxo do FDI em Diferentes Regiões na China
5.3.2.1. Análise sobre o Valor Absoluto de FDI em Diferentes Regiões
Tal como demonstrado na Figura 16, em termos de valor absoluto do influxo do FDI,
as diferenças entre as regiões costeiras e as províncias do interior tornam-se muito maiores, de 429 milhões de dólares em 1983 para 44,156 milhões de dólares em 2004, perto
de 90 vezes o valor de 1983.
Na fase 1 do sistema tributário de renda para empresas de capital estrangeiro, ou seja, antes de 1990, a disparidade entre as diferentes regiões quanto ao FDI era bastante pequena.
Com a implementação da Lei Tributária de Renda da República Popular da China sobre Empresas de Capital Estrangeiro e Empresas Estrangeiras em 1991, um grande número de tratamentos fiscais preferenciais apenas para as províncias costeiras entrou em
vigor, o que amplamente resultou no alargamento da disparidade quanto ao FDI entre as
regiões costeiras e as províncias do interior.
Figura 16. Valores do FDI em regiões costeiras e províncias do interior, 1983-2004.
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
267
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
5.3.2.2. Análise sobre a Porcentagem do FDI em Diferentes Regiões
Quando se trata do percentual do FDI em diferentes regiões, tal como ilustrado na
Figura 17, a flutuação era relativamente grande até a implementação de uma nova lei
tributária sobre empresas de capital estrangeiro em 1991. Mais tarde, o FDI em regiões
costeiras quase se manteve estável, perfazendo cerca de 88% do total. Isto implica que,
embora houvesse um extraordinário aumento do valor absoluto do FDI nas regiões costeiras desde 1991, devido ao número-base maior nessas províncias, na realidade o crescimento do FDI em regiões costeiras e províncias do interior era quase proporcional, não
havendo sinais claros de que o FDI nas regiões de interior havia se deteriorado.
Figura 17. Percentagem do FDI em regiões costeiras e províncias do interior
respectivamente, 1983-2004
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
5.3.3. Diferentes Formas de Influxo do FDI
Conforme mencionado no início desta parte, existem cinco formas principais de FDI
na China. Durante diferentes períodos, assim como demonstrado na Figura 18, a proporção dessas formas diferenciais não era igual.
No estágio 1 do sistema tributário de renda para empresas de capital estrangeiro,
existiam duas subseções distinguidas pelas formas dominantes do FDI.
1) De 1979 a 1985, explorações conjuntas e empresas de capital contratual eram as
duas formas principais. Para explorações conjuntas, isto acontecia devido à aquisição de recursos naturais, especialmente petróleo, ser bastante atraente para os investidores estrangeiros e assim um meio fácil para atrair investimentos estrangeiros
no início do período de abertura. Para empresas de capital contratual, uma vez que
os regulamentos sobre distribuição de lucros, ações de risco, forma de liquidação e
assim por diante eram relativamente flexíveis, era mais fácil executar tal empresa.
Como a lei tributária concedeu mais incentivos para empresas de empreendimento conjunto, de 1987 a 1990, sua proporção aumentou rapidamente.
2) No estágio 2, em parte devido à remoção de algumas políticas de discriminação
para empresas totalmente estrangeiras, observou-se um crescimento inacreditá-
268
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
vel de empresas totalmente estrangeiras na China, que representou 76,6% de todo
investimento direto estrangeiro em 2007.
Ao contrário, o percentual das outras formas de FDI caiu em graus diferentes.
Figura 18. Percentual de diferentes formas de FDI na China, 1979 -2007
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
5.3.4. Influxo do FDI entre Diferentes Setores na China
Conforme mencionado anteriormente, as políticas tributárias preferenciais sobre a Lei
do Imposto de Renda Corporativo, promulgada em 1991, favoreciam principalmente a agricultura, transporte e construção. Não obstante, o grande efeito deste estímulo não pôde ser
visto claramente. Conforme ilustrado na Figura 19, de 1991 a 2007, em comparação com as
flutuações no setor de fabricação, não houve crescimento óbvio com relação às empresas
registradas de capital estrangeiro nos três setores principais citados. Isto pode ser devido às
políticas tributárias preferenciais desses setores não serem intensas o suficiente ou o sistema tributário não ser um elemento decisivo para a decisão de investimento.
Figura 19. Empresas registradas de capital estrangeiro pelo setor na China, 19912007, no final do ano
Fonte: Calculado utilizando dados do Anuário Estatístico da China, várias questões.
269
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Anexo 1
Cobertura de países ou regiões de baixa renda média
Baixa Renda Média
Albânia
Camarões
Guatemala
Lesoto
Rep. Árabe do
Egito
Tunísia
Angola
China
Guiana
Macedônia, FYR
Rep. Árabe Síria
Turcomenistão
Argélia
Colômbia
Honduras
Maldivias
Rep. do Congo
Ucrânia
Amênia
Cuba
Ilhas Fiji
Marrocos
Rep. Dominicana
Vanuatu
Azerbaijão
Djibuti
Ilhas Marshall
Moldávia
Rep. Islâmica
do Irã
West Bank e
Gaza
Bielorrússia
El Salvador
Ilhas Samoa
Namíbia
Sri Lanka
Bolívia
Equador
Indonésia
Nicarágua
Suazilândia
Bósnia e
Herzegovina
Ext. Feder.
Micronésia
Iraque
Paraguai
Suriname
Butão
Filipinas
Jamaica
Peru
Tailândia
Cabo Verde
Geórgia
Jordânia
Quiribati
Tonga
De acordo com os Indicadores Mundiais de Desenvolvimento, os países de baixa renda média são aqueles cuja renda nacional
per capita esteja entre $906 e $3.595. O RIB per capita da China está entre $2.000.
6. Comércio Internacional de Bens e Serviços na
China
6.1. OMC ± História e Desenvolvimentos
6.1.1. Uma Breve História do Acesso da China à OMC
A China era um dos 23 estados-partes contratantes do Gatt (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio). Por motivos históricos, a China factualmente perdeu a participação em
1950.
Em março de 1987, o Gatt definiu um “Grupo de Trabalho sobre a China” e a China
começou a negociação de resumir sua situação como Parte Contratante do Gatt.
A fundação da OMC em janeiro de 1995 transformou o curso da negociação aos que
aderiram à OMC. Mas somente em 10 de novembro de 2001, quando fez a Quarta Conferência Ministerial, a OMC aprovou os documentos com relação ao acesso da China à
OMC, e subsequentemente a China tornou-se membro formal da OMC.
6.1.2. Desenvolvimentos após o Acesso à OMC
Desde o acesso da China à OMC, o governo chinês vem cumprindo seus compromissos, conforme segue:
270
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Em primeiro lugar, o sistema legislativo sob a economia de mercado tem sido aperfeiçoado, e a abertura das políticas comerciais tem melhorado significativamente. Desde
o acesso da China à OMC, o número de leis e regulamentos que a China fez, revisou e
aboliu alcançou mais de 3.000. O governo chinês criou, em especial, o Escritório de Notificações e Inquéritos da OMC na China, que cumpriu integralmente suas obrigações de
notificar as políticas e medidas comerciais da China.
Em segundo lugar, a abertura do mercado comercial de bens tem sido significativamente melhorada e os direitos relativos ao comércio internacional estabelecidos de
acordo com o mercado. A tarifa média da China caiu para a mais baixa dentro do intervalo prometido, e todas as medidas não tarifárias foram canceladas. À luz da Lei de Comércio Estrangeiro, revisada em abril de 2004, a China cumpriu a promessa da abertura
dos direitos comerciais em meio ano antes da data prevista, eliminando um sistema de
50 longos anos de aprovação dos direitos comerciais.
Em terceiro lugar, o comércio de serviços tem sido gradualmente aberto de acordo
com a promessa. Com relação a este campo, a grande maioria, exceto uns poucos, cancelará restrições, permitindo apenas investimentos estrangeiros e detentores de ações.
Entre as mais de 160 áreas de comércio de serviços, a China abriu mais de 100, ocupando
62,5%, que está perto da situação em países desenvolvidos. Em áreas como a bancária,
de seguros, telecomunicações, contabilidade e educação, a China cumpriu estritamente
seus compromissos, proporcionando um grande mercado.
Em quarto lugar, a aplicação da Lei de Proteção aos direitos de propriedade intelectual
(DPI) tem sido fortemente reforçada. Isto pode achar seu caminho em dois aspectos da supervisão de rotina juntamente com a gestão particular. O governo chinês agrega importância significativa ao publicar a Lei de Proteção aos DPI e aumentar a consciência de proteção
aos DPI. A partir de 2004, a China define a semana de 20 a 26 de abril como a semana do
DPI.
Em quinto lugar, a China tem participado de forma ativa na elaboração de regras
de comércio multilateral de modo a prevenir o protecionismo comercial e garantir o
comércio justo. A China toma a iniciativa de participar da Rodada de Desenvolvimento
Doha e apresenta uma série de propostas e documentos indicando a posição da China.
Para promover mútuas comunicações e diminuir desacordos entre diferentes membros,
a China já desempenha um papel ativo e construtivo em momentos críticos durante as
negociações.
6.2. Regimes e Políticas Tarifárias
6.2.1. O Processo de Reforma dos Regimes Tarifários
Cronologicamente, as fases principais da construção do regime aduaneiro são:
Primeiro, em 1985 ocorreu a emenda aos Regulamentos da República Popular da China sobre Alíquotas de Importação e Exportação, feita em 1951, começando uma reforma
completa do regime tarifário.
271
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Segundo, em 1987 ocorreu a emenda aos Regulamentos da República Popular da China sobre as Alíquotas de Importação e Exportação, com base na Legislação Aduaneira, e
o nascimento da Comissão de Alíquotas Aduaneiras do Conselho de Estado, que assumiu
plena responsabilidade de formular as políticas e o regime aduaneiro.
Terceiro, em 1992, a Comissão de Alíquotas Aduaneiras do Conselho de Estado aditou as
Alíquotas Aduaneiras de Importação e Exportação de Mercadorias com base no HS internacionalmente aceito (Sistema Harmonizado de Codificação e Descrição de Mercadorias).
Quarto, em julho de 2000, a Legislação Aduaneira foi emendada, adotando Códigos de
Avaliação Aduaneira internacionalmente aceitos, que estipulam que o valor tributável de
mercadorias importadas e exportadas é decidido através de seu preço de compra. Se este
último for incerto, o preço tributável é avaliado pelos serviços aduaneiros. No mesmo ano
também foi determinada a emenda das Tarifas Aduaneiras de Mercadorias Importadas
e Exportadas e a formulação das Disposições das Autoridades Aduaneiras da República
Popular da China para Avaliação da Alíquota sobre Bens Importados e Exportados.
Quinto, em novembro de 2001, o Conselho de Estado aprovou os Regulamentos
Antidumping, Regulamentos de Compensação e Regulamentos de Medidas de
Salvaguarda.
Sexto, em outubro de 2003, o Conselho de Estado fez outra emenda aos Regulamentos da República Popular da China sobre Alíquotas de Importação e Exportação, que
entrou em vigor em 1º de janeiro de 2004.
6.2.2. Implementação de Regimes Tarifários
A Administração-Geral de Serviços Aduaneiros orienta órgãos e serviços aduaneiros
nacionais e em favor do Estado, é responsável por monitorar e gerenciar serviços aduaneiros, cobranças de alíquotas aduaneiras, combater o contrabando e proteger o interesse soberano e econômico do Estado.
A cobrança das alíquotas aduaneiras sobre mercadorias importadas com taxas como
as das nações mais favorecidas e a classificação fiscal refletem a política econômica e comercial do país. A tarifa de exportação é pagável apenas sobre 35 produtos individuais.
6.2.3. O Impacto da Entrada na OMC sobre os Regimes Tarifários
6.2.3.1. Compromissos da China
De acordo com os regulamentos da OMC, espera-se que seus membros reduzam o
nível tarifário e promovam o livre comércio. Os compromissos da China quando de sua
entrada na OMC incluem:
• Em princípio cancelar alíquotas de exportação;
• Reduzir alíquotas aduaneiras;
• Garantir que todas as leis, regulamentos e medidas relacionadas à regra de origem estejam plenamente em conformidade com o Acordo da OMC sobre Regras de Origem e
sejam implementadas de forma a que obedeçam completamente ao referido acordo;
272
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
• Implementar o Acordo de Avaliação Aduaneira da OMC de forma versátil.
6.2.3.2. Cumprimento de Compromissos
O nível geral tarifário da China em 2001 era de 15,3%, que foi reduzido para 9,8% em
2009, dentre os quais a porcentagem média para produtos agrícolas ainda era de 15,2%
e de 8,9% para produtos industriais.
Com essa redução fiscal, a China cumpriu a maioria de seus compromissos de redução fiscal, exceto para 5 mercadorias, incluindo morangos frescos, que têm um ano de
período de retirada.
Medidas não tarifárias foram canceladas desde 1º de janeiro de 2005. Todas as cotas
de produtos, exceto trigo, produtos químicos perigosos e um número pequeno de mercadorias especiais foram canceladas.
6.2.3.3. Medidas Antidumping e Litígios de Compensação
Medidas antidumping, de compensação e salvaguarda são três meios protetores permitidos pelos regulamentos da OMC para proteger a indústria nacional e combater práticas comerciais injustas no comércio internacional.
Entretanto, algumas nações, fora do protecionismo comercial, levam vantagens do acordo
de compensação e sua própria legislação de compensação, investigam abuso de compensação e tomam medidas de compensação, propondo efeito negativo sobre a ordem comercial
internacional normal. A China foi a vítima mais triste do antidumping. Entretanto, a compensação tornou-se outro foco e campo de atrito comercial na China, que tem sido o país mais
frequentemente investigado com relação à compensação. Enquanto a China tem melhorado
sua legislação sobre leis antidumping e compensação de acordo com os regulamentos da
OMC, também aprendeu ativamente a encarar esses tipos de questões comerciais.
6.3. Acordos Internacionais de Livre Comércio (ALC)
6.3.1. ALCs Internacionais Assinados
Após o acesso da China à OMC, a zona de comércio livre tornou-se uma nova forma
de abrir a China para o exterior e um novo canal para realizar benefícios mútuos com
outros países. O 17º Congresso Nacional do Partido Comunista da China (NCCPC) declarou claramente que a China exercerá a estratégia de livre comércio. Atualmente, a China
está construindo 14 zonas comerciais livres em 29 países e regiões, representando 1/4
do comércio estrangeiro total da China. De acordo com as estatísticas do Ministério do
Comércio da RP da China, a China assinou 8 ALCs com outros países e regiões7.
7
Favor consultar: http://fta.mofcom.gov.cn/cepa/cepa_jianjie.shtm.
273
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
6.3.1.1. Aere (Acordo de Estreitamento das Relações Econômicas)
De modo a promover a prosperidade mútua econômica e o desenvolvimento entre a
China Continental e Hong Kong e Macau China, o governo central assinou um Aere com
Hong Kong e Macau em 29 de junho de 2003 e 17 de outubro de 2003, respectivamente.
Além disto, seis acordos suplementares foram assinados incluindo principalmente três
aspectos: tarifas zero sobre comércio de cargas, ampliação do ingresso no mercado do
comércio de serviços e melhoria da conveniência de comércio e investimentos.
6.3.1.2. ALC China-Asean
Em outubro de 2003, a China juntou-se ao Tratado de Amizade e Cooperação no Sudeste da Ásia, tornando-se o primeiro país partícipe não membro da Asean A Área de
Livre Comércio China-Asean é a primeira e até agora maior área de livre comércio com
outros países. Os membros incluem a China e 10 membros da Asean, com aproximadamente 1,85 bilhão de pessoas e 14 milhões de quilômetros quadrados. Atualmente, a
Asean é o maior parceiro comercial da China entre os países em desenvolvimento, e a
China é o parceiro comercial nº 4 da Asean Em 1º de janeiro de 2007, a tarifa média da
China sobre os países da Asean caiu para 5,8% e depois para 2,4 em 1º de janeiro de 2009.
A área comercial China-Asean terá sido completamente construída até 2010, quando 93%
dos produtos importados para a China da Asean desfrutarão de tarifas zero.
6.3.1.3. ALC China-Chile
O ALC China-Chile é o primeiro acordo comercial da China assinado com um país
latino-americano. Desde 1º de outubro de 2006 o acordo está em vigor. A China oferece
tarifa zero a 2.834 produtos importados do Chile, incluindo metais, produtos minerais
não metálicos e a maioria de produtos primários de metais não ferrosos. Ao mesmo
tempo, o Chile dá tarifa preferencial zero para 5.891 produtos importados da China, incluindo vegetais, frutas e a maioria dos maquinários e equipamentos elétricos. 97% dos
produtos comercializados entre os dois países terão tarifa zero nos próximos 10 anos.
6.3.1.4. ALC China-Paquistão
O acordo foi assinado e entrou em vigor em 24 de novembro de 2006. Alinhados com
o acordo, China e Paquistão reduzirão tarifas sobre todas as mercadorias em duas etapas. Uma delas é que, cinco anos após o acordo entrar em vigor, as duas partes reduzirão
a tarifa em diferentes escalas sobre seus respectivos 85% de itens tarifários. Entre eles,
36% das tarifas de produtos devem ser reduzidas a zero em três anos. A outra etapa é
que a partir do sexto ano após o acordo estar em vigor as duas partes também devem
reduzir as tarifas, e o objetivo final é fazer que o número de produtos e itens tarifados,
em ambos os lados, que desfrutam de tarifa zero atinja 90%.
6.3.1.5. ALC China-Nova Zelândia
O acordo foi assinado em 4 de abril de 2008. Este é o primeiro ALC que a China
já assinou com um país desenvolvido. Em 2007, o comércio bilateral entre China e
274
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Nova Zelândia alcançou 3,7 bilhões de dólares, aumentando 26% ano a ano. A China
tornou-se o terceiro maior parceiro comercial, o quarto maior mercado exportador e a
segunda maior fonte de importação da Nova Zelândia.
6.3.1.6. ALC China-Cingapura
O acordo foi posto em prática em janeiro de 2009. De acordo com ele, Cingapura deve
cancelar todas as tarifas sobre produtos importados da China a partir de 1º de janeiro
de 2009. A China, antes de 1º de janeiro de 2012, deve reduzir 97,1% das tarifas sobre
produtos importados de Cingapura, dentre os quais 87,5% dos produtos de Cingapura
devem desfrutar de tarifa zero a partir do momento em que o acordo entrar em vigor.
6.3.1.7. Acordo Comercial Ásia-Pacífico
A população dos países-membros do Acordo Ásia-Pacífico alcançou 2,4 bilhões, englobando aproximadamente 40% da população mundial. O nome original do acordo era
Acordo de Bangcoc. A China tornou-se membro formal do acordo em 23 de maio de 2001.
O nome foi alterado para Acordo Ásia-Pacífico no Primeiro Conselho Ministerial realizado
em Pequim, em novembro de 2005. Ficou acordado naquele conselho que os membros
devem realizar a terceira rodada de concessão tarifária a partir de 2006. A quarta rodada
de negociações com relação à concessão tarifária está sendo realizada atualmente.
6.3.1.8. ALC China-Peru
Em 28 de abril de 2009, o governo chinês e o governo do Peru assinaram o ALC
China-Peru. Este foi o primeiro pacote do acordo de livre comércio que a China assinou
com países latino-americanos. De acordo com ele, no comércio de cargas, as duas partes
devem oferecer, em diferentes fases, tarifas zero sobre mais de 90% de seus próprios
produtos. No comércio de serviços, as duas partes também devem abrir os mercados
com base em seus compromissos com a OMC. Quanto aos investimentos, as duas partes
devem oferecer aos investidores e aos investimentos da outra parte tratamento nacional
após a permissão de entrada, tratamento de nações mais favorecidas e tratamento justo
e equitativo, encorajando os investimentos bilaterais que serão oferecidos de forma
conveniente.
6.3.2. ALC no Âmbito das Negociações
6.3.2.1. China-CCG (Conselho de Cooperação do Golfo)
Em julho de 2004, a China e o CCG assinaram o Acordo de Estrutura de Cooperação
China-CCG de economia, comércio, investimentos e tecnologia. Ao mesmo tempo, as
duas partes anunciaram iniciar as negociações do ALC entre China e CCG. A negociação
passou por cinco rodadas. Os dois lados chegaram a acordos na maioria dos campos de
comércio de cargas, e começaram a negociação sobre o comércio de serviços.
275
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
6.3.2.2. China-Austrália
Em 18 de abril de 2005, China e Austrália assinaram o memorando de entendimento
em Pequim que iniciou as negociações do ALC entre a República Popular da China e a
Austrália. Desde então, treze rodadas de negociações foram realizadas. A 13ª rodada de
negociações foi realizada em Pequim, em dezembro de 2008. As duas partes promoveram discussões sobre a estrutura do ALC, permissão de entrada no mercado do comércio
de cargas, serviços profissionais, serviços financeiros, serviços educacionais, propriedade intelectual, investimentos e assim por diante.
6.3.2.3. China-Islândia
A primeira rodada de negociações foi realizada em abril de 2007, e quatro rodadas
aconteceram desde então. As duas partes trocaram muitas experiências sobre os tópicos
relacionados ao ALC China-Islândia, incluindo o modelo de redução tarifário, origem primária de produção, SPS/TBT, comércio de cargas, comércio de serviços, investimentos,
cooperação econômica e textos do acordo. As negociações tiveram progressos positivos.
6.3.2.4. China-Noruega
A primeira rodada de negociações da área de livre comércio entre China e Noruega
foi realizada em 18 de setembro de 2008. Até agora, quatro rodadas foram realizadas. As
duas partes trocaram experiências sobre o comércio de cargas, comércio de serviços, investimentos, origem primária da produção, SPS/TBT, conveniência comercial, resolução
de disputas, remédios comerciais e propriedade intelectual, etc.
6.3.2.5. China-Uasa (União Aduaneira Sul-Africana)
O ALC China-Uasa evoluiu do ALC China-África do Sul. A negociação do ALC entre
China e Uasa foi iniciada em junho de 2004. Atualmente, as duas partes estão tentando
empurrar a negociação para além dos estágios materiais.
6.3.2.6. China-Costa Rica
A negociação do ALC entre China e Costa Rica começou em novembro de 2008.
Durante a terceira rodada de negociação do ALC entre China-Costa Rica em junho de
2009, as duas partes trocaram muitas experiências sobre a segunda oferta de preço
sobre o comércio de carga e o comércio de serviços, permissão de entrada no mercado,
origem primária da produção, procedimentos aduaneiros, remédio comercial, resolução
de disputas e propriedade intelectual, etc. Uma porção de acordos foi fechada.
6.3.3. Acordos de Comércio Internacional sob Investigação
6.3.3.1. China-Índia
China e Índia são os dois países com as maiores populações, então as duas partes po-
276
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
dem se beneficiar do amplo mercado com uma população total de 2,4 bilhões se os dois
países estabelecerem o ALC. A Índia é o 10º maior parceiro comercial da China e é a nº 1
entre os maiores parceiros comerciais da China em termos de aceleração comercial.
Em abril de 2005, China e Índia anunciaram iniciar os estudos compartilhados de viabilidade sobre o acordo de comércio regional (ACR). Cinco reuniões da equipe de trabalho foram subsequentemente realizadas. Sob mútuos esforços, o relatório de pesquisa
compartilhado foi realizado conforme o previsto. Ele destaca que a China e a Índia devem estabelecer um ALC de modo a reduzir e eliminar barreiras comerciais, promover
liberalização comercial, melhorar o ambiente de investimentos, fortalecer a cooperação
econômica, realizar benefícios mútuos e promover a integração da economia da Ásia.
6.3.3.2. China-Coreia
Os dois países iniciaram a pesquisa de viabilidade compartilhada entre governo, indústria e universidades de acordo com o ALC entre China-Coreia em 2007. Desde então,
cinco reuniões foram realizadas.
6.4. Questões Internacionais do Tratado Tributário
6.4.1. Conhecimento de Fundo
6.4.1.1. O Principal Motivo para Concluir o Tratado Tributário Internacional
Um dos principais motivos dos tratados tributários é remover impedimentos ao comércio internacional e aos investimentos, eliminando o risco de bitributação em atividades transfronteiriças. A bitributação surge quando duas jurisdições formulam seus
direitos à tributação com base em premissas diferentes. Um país condiciona a tributação
de uma operação transfronteiriça à residência ou nacionalidade de um contribuinte (ou
seja, responsabilidade fiscal ilimitada); o outro país condiciona a tributação da mesma
operação à fonte ou origem da renda (ou seja, responsabilidade fiscal limitada).
6.4.1.2. Abordagens Aplicadas ao Tratado Tributário para Evitar Bitributação
De acordo com convenções internacionalmente aceitas, de modo a evitar a bitributação, o país de residência deve renunciar a seu direito de tributação através do método
de isenção ou através do método de crédito.
O método de crédito realiza a neutralidade fiscal a partir da perspectiva do país exportador de capital (Figura 20). Isso significa que todos os contribuintes devem pagar impostos em nível de seu país de domicílio (país de residência) com o resultado de que todos os
contribuintes nacionais sejam tratados igual e independentemente da fonte de sua renda
(seja ela nacional ou estrangeira). Para atingir este resultado de neutralidade, como regra
geral, impostos estrangeiros devem ser creditados no país de domicílio sem limitação.
Em contraste com a abordagem de crédito, o método de isenção realiza a neutralidade fiscal a partir da perspectiva do país importador de capital (Figura 21). Isso implica
277
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
que os investidores estrangeiros estão em competição com os outros (nacionais e estrangeiros) e devem ser tributados uniformemente.
Em uma palavra, a principal distinção dessas duas abordagens é que, em conformidade com o método de crédito, o imposto estrangeiro cobrado no país-fonte é creditado
em face do imposto nacional cobrado sobre a receita mundial; ao passo que, no caso do
método de isenção, o país de residência isenta a fonte estrangeira de renda do imposto.
Figura 20. Neutralidade de exportação de capital
Figura 21. Neutralidade do capital de importação
6.4.2. Questão do Tratado Tributário na China
6.4.2.1. O Desenvolvimento do Tratado Tributário na China
A China está atualmente realizando a neutralidade do capital de exportação e com
isso o método de crédito para evitar a bitributação. Isso significa que um crédito fiscal é
concedido para o imposto estrangeiro pago sobre a renda estrangeira. O valor do crédito
é limitado ao valor da tributação chinesa de outro modo pagável sobre a renda estrangeira. Uma limitação “país a país“ aplica-se naquele crédito onde o imposto estrangeiro
pago sobre a renda de todas as fontes em um país é limitado ao valor do imposto chinês
278
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
que seria pagável sobre a renda a partir do mesmo país.
A China agora estabeleceu uma rede internacional do tratado tributário, assinando 90
acordos, incluindo 38 com a Europa, 34 com a Ásia e a Oceania, 9 com a América e 9 com
a África8. Esses tratados envolveram as disposições sobre lucros comerciais, renda sobre
bens imóveis, embarque e transporte aéreo, empresas associadas, ganhos de capital,
dividendos, juros, royalties e taxas para serviços técnicos em nível corporativo e sobre
algum tipo de rendas pessoais em nível de pessoas físicas residentes.
O tratado tributário da China desenvolve-se de forma sincronizada com sua reforma
e processo de abertura: sua primeira fase começou entre 1980 e 1990, com seus principais tratados tributários assinados com países desenvolvidos, o Japão sendo o primeiro
a ter assinado um tratado tributário com a China em 1984. A segunda fase começou em
meados de 1990, com negociações sobre o tratado tributário realizadas com países em
recém-desenvolvimento. A terceira fase começou após 2000, com mais negociações realizadas com países em desenvolvimento e aqueles investidos pela China.
6.4.2.2. Alíquotas de Impostos Retidos na Fonte nos Tratados Tributários
Um dos mais importantes conteúdos nos tratados tributários são as alíquotas de impostos
retidos na fonte que são aplicáveis aos dividendos, juros e pagamentos de royalty por empresas chinesas para não residentes. A Tabela 16 contém as alíquotas de imposto retido na fonte
relevantes atualmente em vigor para vários países desenvolvidos e outros países do BRIC.
Conforme mostrado na Tabela 16, para a maioria dos países quase não existem diferenças entre as alíquotas de imposto retido na fonte sobre dividendos, juros e pagamentos de royalty. Para o Brasil, entretanto, as taxas de 15% são comparativamente maiores.
Ao contrário, as alíquotas de imposto retido na fonte aplicadas aos juros por instituições
financeiras e dividendos para investimentos qualificados de empresas chinesas e corporações em Cingapura são mais favoráveis.
Tabela 16. Alíquotas de imposto retido na fonte aplicadas a diversos principais países desenvolvidos
e outros países “BRIC”.
Dividendos (%)
País
8
Juros <1> (%)
Royalties (%)
10
10
10
10
10
10
10
Japão
10
10
10
10
Cingapura
10
5
7 /10
10
Reino Unido
10
10
10
10
Estados Unidos
10
10
10
10
Brasil
15
15
15
15/25<3>
Pessoas físicas,
empresas
Empresas qualificadas
França
10
Alemanha
<2>
Favor consultar: http://www.chinatax.gov.cn/.
279
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Índia
10
10
10
10
Rússia
10
10
10
10
<1> A maioria dos tratados fornece uma isenção para determinados tipos de juros, por exemplo, juros pagos a órgãos e instituições públicas, bancos ou instituições financeiras ou com relação a vendas sobre crédito ou empréstimos aprovados. Essas
isenções não estão consideradas nesta coluna.
<2> A menor taxa se aplica a pagamentos a bancos ou a outras instituições financeiras.
<3> A maior taxa se aplica a royalties que surjam da utilização ou do direito de utilizar marcas registradas.
Fonte: Baco de Dados de Investimento e Tributação Ásia-Pacífico http://www.ibfd.org
6.5. Sistema de Desconto de Imposto de Exportação
Desde sua reforma e abertura, a exportação da China tem mostrado que seu volume
comercial vem aumentando de 18,12 bilhões de dólares em 1980 para 2.561,63 bilhões
de dólares em 2008. Embora o imposto de vendas internacionais sobre mercadorias exportadas seja completamente isento, a política de desconto de imposto de exportação
da China age não apenas como um instrumento promovendo a exportação e estrutura
de ajuste dos produtos exportados, mas também como um importante meio da macroeconomia para reduzir atritos comerciais, atingir um equilíbrio entre a receita internacional e gasto e salvaguarda do crescimento econômico e pleno emprego.
6.5.1. Desenvolvimento do Sistema de Desconto de Imposto de
Exportação
A reforma do sistema de desconto de imposto de exportação da China foi desenvolvida em três períodos principais:
O primeiro período vai de 1985 a 1993. 1985 viu o início do sistema de desconto
(devolução) de impostos na exportação. Em 1988 uma nova regra foi criada, exigindo
que o desconto de imposto estivesse conectado com receitas em divisas sobre parte das
empresas e seu faturamento para o governo central.
De 1994 a 2004 acontece o segundo período. Em 1994, a reforma de partilha tributária
estabeleceu um novo sistema de IVA, com base no qual o novo sistema de desconto de imposto de exportação tomou forma, sobrando imposto zero sobre mercadorias exportadas.
Desde 1º de janeiro de 2004, início do terceiro período, maiores ajustes foram feitos
ao sistema, de acordo com o Parecer do Conselho de Estado sobre a Reforma do Mecanismo Existente de Reembolso Fiscal sobre Exportações, principalmente para realizar o
pagamento do desconto de imposto no mecanismo.
6.5.2. Conteúdo da Reforma do Sistema de Desconto de Imposto de
Exportação de 2004
O sistema de desconto de imposto de exportação foi reformado em muitos aspectos
em 2004.
Em primeiro lugar, um ajuste estrutural foi feito para reduzir a taxa de desconto de
imposto de exportação em diferentes mercadorias exportadas.
280
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Depois, o governo central aumentou sua alocação fiscal para descontar impostos de
exportação. Desde 2003, o incremento de receita do IVA sobre mercadorias importadas
e taxas de consumo foi o primeiro concedido para desconto de imposto de exportação
para garantir seu pagamento a empresas de exportação, na íntegra e no prazo.
Em terceiro lugar, um pagamento partilhado do sistema de desconto de imposto de
exportação entre o governo central e os governos locais foi criado. Iniciando em 2004,
o total dos descontos de imposto de exportação em 2003 é a base de pagamento, e o
excesso está a cargo dos governos locais e centrais em 75:25.
Por último, o desconto de impostos acumulados e não pagos estão a cargo do governo central, que paga o desconto de imposto de exportação acumulado ao final de 2003
e compõe a deficiência de receita local afetada pelo sistema de partilha do IVA. Começando em 2004, as finanças centrais oferecem descontos totais para reembolso fiscal a
empresas de exportação.
6.5.3. Ajustes Recentes
Os anos após 2004 mostram alguns ajustes menores ao sistema de desconto de imposto de exportação:
Primeiramente, em 2005, o Conselho de Estado emitiu uma Notificação do Conselho
de Estado Estabelecendo um Mecanismo Perfeito para suportar a Devolução de Tributos
na Exportação pelo Governo Central e pelos Governos Locais, estipulando que o excesso
de desconto de impostos de exportação deveria ser arcado pelo governo central e pelos
governos locais em 92,.5:7,5 a partir do início de 2005.
Em segundo lugar, em 2007, a taxa de desconto do imposto de exportação de alguns
produtos foi ajustada, as cinco taxas finais sendo 5%, 9%, 10%, 13% e 17%.
Em terceiro lugar, desde 1º de agosto de 2008, uma série de políticas para aumentar a taxa de desconto foram frequentemente apresentadas de modo a orientar a crise
econômica internacional e prevenir que a exportação caia abruptamente e consequentemente afete o desenvolvimento estável da economia chinesa. No entanto, se isto for
eficaz vai permanecer.
7. Conclusões
Apesar da menor importância do acordo do sistema tributário na atual Constituição
chinesa, há muito espaço para a China progredir na construção da lei tributária.
O sistema tributário chinês tem sido reformado desde os anos 80 de acordo
com as demandas para o desenvolvimento econômico e social. O atual sistema
tributário na China é adaptado aos requerimentos de estabelecimento e melhoria
do sistema econômico socialista de mercado, mas tem suas próprias características. A característica mais importante é que sua base de tributação é o consumo
ao invés da renda, e as propriedades que contribuem muito para aumentar as
receitas fiscais.
281
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
5.2. Introdução ao Direito Constitucional
Chinês
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy*
A tradição chinesa desdobrou-se em um mundo fechado, que recusava a presença e
o contato com o estrangeiro e que para o Ocidente era tema das incríveis narrativas de
Marco Polo. Tratava-se de um universo chinês, reflexo de circunstância que transcendia mera expressão de síntese geopolítica1. Inserida em mundo globalizado, nos moldes
de capitalismo guanxi, desenvolvido por governos locais e provinciais conectados com
empresas chinesas localizadas no exterior2, a China há muito afastou-se do imaginário
romântico de Henfil, que a visitou antes da Coca-Cola, e que deu início a seu livro prosaico escrevendo que a China já foi vista como país pobre, símbolo da mortalidade infantil,
juvenil e profissional, no qual se desdobram negócios escusos, que engendram a popular
referência de negócio da China3.
A Revolução Comunista de 1949 desdobra-se em dois momentos: uma fase ortodoxa
que se alastra até a morte de Mao em 1976 e um período pragmático, que chega até
nossos dias4. A prosperidade com que hoje se acena ameaça modelo autoritário, porque
estimulante de questionamentos e problematizações5. Ao lado de suposta incompatibilidade entre a normatividade do regime de Mao e a maximização da riqueza de tendências mais pragmáticas, paira ainda a tradição que radica em Confúcio, em torno da qual
se ergue a civilização chinesa, cuja ética clássica escora-se em passagens literárias e filosóficas sublimes, dando conta de que “mesmo que tenhas apenas grãos ordinários como
alimento, água para beber e teu braço dobrado como travesseiro, ainda podes ser feliz
(...) riquezas e honrarias sem justiça são para mim como nuvens passageiras”6. Emerge
desse triângulo cultural vida dinâmica, para a qual se ensaia uma Constituição de feições
ocidentais, de que trato em seguida.
O texto constitucional chinês conta com extenso preâmbulo que sintetiza a história do
país. Afirma-se de início que a China é um dos países mais antigos do mundo. Indica-se
que as diversas nacionalidades chinesas, que contribuíram para a criação de uma cultura
brilhante, possuem tradições revolucionárias gloriosas. Observa-se que a partir de 1840
da Era Cristã as tradições feudais chinesas sofreram impactos que transformaram o país,
cuja estrutura passou a transitar do semicolonial para o semifeudal. Conta-se, ainda no
preâmbulo do texto constitucional, que o povo chinês tem lutado incessantemente, objetivando a independência do país, a libertação nacional e a conquista da democracia.
* Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.
282
1
ABI-SAD, Sérgio Caldas. A Potência do Dragão: a Estratégia Diplomática da China. Brasília: UnB, 1996, p. 13.
2
Cf. CASTELLS, Manuel. Fim de Milênio. São Paulo: Paz e Terra, 2002c, p. 358.
3
Cf. HENFIL. Henfil na China: Antes da Coca-Cola. Rio de Janeiro: Record, 1984, p. 9.
4
Cf. ROBERTS, J.A.G. A Concise History of China. Harvard: Cambridge University Press, 1999, p. 256.
5
FAIRBAND, John King e GOLDMAN, Merle. China. A New History. Cambrigde: Harvard University Press, 2002, p. 455.
6
CONFÚCIO. Os Analectos. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 34.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Observa-se no referido preâmbulo que ao longo do século XX transformações históricas
sacudiram a China.
Refere-se à revolução de 1911, dirigida por Sun Yat-Sen (que é nominado de doutor),
e que teria abolido a monarquia feudal, fundando a República Chinesa. Restava no entanto inacabada a tarefa histórica do povo chinês (nos termos do preâmbulo); a empreitada de enterrar o imperialismo e o feudalismo deveria ser cumprida. Sob a direção do
Partido Comunista Chinês (e de seu guia, Mao Tsé-Tung), as diferentes nacionalidades
chinesas, depois de anos de lutas e de dificuldades, conseguiram finalmente, em 1919,
derrubar o imperialismo, o feudalismo e o capitalismo burocrático. Consolidava-se a vitória popular, e ainda nas palavras do preâmbulo da Constituição chinesa, conquistava o
povo a posição de senhor e mestre do próprio país.
Continua o preâmbulo indicando que, após a fundação da República Popular Chinesa, a sociedade passou pela transformação progressiva de democracia para regime
socialista pleno. Realizou-se a apropriação socialista da propriedade privada dos bens
de produção, abolindo-se o sistema de exploração do homem pelo homem, mediante a
instalação definitiva do regime socialista. A ditadura democrática (sic) popular, dirigida
pela classe trabalhadora, é baseada em aliança entre operários e camponeses. Afirma-se
que o povo chinês e o exército popular de libertação enfrentaram agressões, sabotagens
e provocações armadas do imperialismo internacional, conseguindo manter a independência e a segurança do país, reforçando e segurança nacional, desde então consolidada.
O preâmbulo da Constituição chinesa afirma que, graças aos sucessos obtidos pelo
movimento de reconstrução econômica, logrou-se a obtenção de sistema socialista independente e relativamente completo, garantindo-se o crescimento da economia agrícola.
Observou-se que a educação, a ciência e a cultura se desenvolveram a partir do triunfo
da revolução comunista. O preâmbulo afirma que a educação ideológica socialista registrou sucessos, melhorando-se as condições de vida da grande massa do povo chinês.
Reafirma-se a liderança do marxismo-leninismo, sob a batuta de Mao Tsé-Tung, em
que pesem obstáculos e dificuldades. Consigna-se que a China encontra-se vivendo a
primeira etapa do socialismo. O Estado teria como tarefa fundamental a concentração
de esforços relativos a modernização socialista, levando-se em conta as peculiaridades
chinesas. O preâmbulo da Constituição chinesa consigna que os exploradores do país
foram liquidados enquanto classe social. Continua-se com a declaração de que Taiwan
é território sagrado da República Popular da China, cuja obra grandiosa de reunificação
depende da absorção daquele território.
O preâmbulo da Constituição chinesa insiste que, a edificação do socialismo deve ser
feita por meio do apoio da classe trabalhadora, dos camponeses e dos intelectuais. Esses
grupos teriam formado ampla frente patriótica, ao longo dos anos do avanço revolucionário. A direção fora empreendida pelo partido comunista. Prevê-se que a República
Popular da China seja um Estado multinacional unitário, cuja criação dependeu da associação das diversas nacionalidades que convivem no país. Determina-se que, na busca
de uma nacionalidade única e forte, deve-se combater o chauvinismo de uma grande
nacionalidade imaginária, plasmada no chauvinismo do grande Han, bem como a todos
os nacionalismos localizados. Consigna-se que o Estado vai se valer de todos os esforços
283
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
para contribuir para a prosperidade comum das diversas nacionalidades.
O preâmbulo da Constituição da China afirma que as realizações revolucionárias e a
edificação do socialismo são inseparáveis do apoio dos povos do mundo. O futuro da
China estaria ligado ao futuro do mundo inteiro. De modo a desenvolver suas relações
diplomáticas e o intercâmbio econômico e cultural com os outros povos, a China leva em
conta os seguintes princípios, a saber: respeito da soberania e da integridade territorial,
não agressão mútua, não ingerência em negócios internos, igualdade e vantagens recíprocas, coexistência pacífica.
Reafirma-se a continuidade da luta contra o imperialismo, contra hegemonias, contra
o colonialismo. O preâmbulo da Constituição chinesa reforça solidariedade para com
todos os povos da Terra, apoio às nações oprimidas e ajuda aos países em desenvolvimento. Como pano de fundo busca-se o desenvolvimento da economia nacional e a
obtenção da paz mundial e do progresso da humanidade. A Constituição é documento
que consagra sob forma normativa a luta do povo chinês, ainda nas palavras do extenso
preâmbulo que se acabou de considerar.
Após o longo preâmbulo, o texto constitucional chinês propriamente dito indica que
a República Popular da China é um Estado socialista de ditadura democrática popular,
dirigida pela classe trabalhadora e baseada em aliança entre operários e camponeses.
Decreta-se que o regime socialista é o sistema fundamental da República Popular da
China, proibindo-se que qualquer indivíduo ou organização atente contra o regime.
Afirma-se que todo o poder pertence ao povo. Esse poder é exercido por meio de uma
Assembleia Nacional Popular e pelas assembleias populares locais. O povo participa
na gestão do país, dos negócios, e da cultura nacional, do modo como previsto em lei
ordinária.
Os órgãos de Estado funcionam nos termos de um centralismo democrático. A Assembleia Popular Nacional e as assembleias locais contam com membros democraticamente
eleitos. Órgãos administrativos, judiciários e do ministério público são escolhidos pelas
assembleias populares, em relação a quem são responsáveis e por quem são controlados. Um poder central nacional concentra condição de orientador de políticas e ações,
tomadas com participação e dinamismo das populações locais interessadas.
Afirma-se que todas as nacionalidades são iguais em direitos no quadro da República Democrática da China. O Estado garante o gozo de direitos e de interesses legítimos
de minorias nacionais. Condenam-se todas as formas de discriminação e de opressão.
Garante-se a todas as minorias nacionais o poder de uso da própria língua, da escrita,
bem como o direito de conservação ou de reforma de usos e costumes.
O Estado assegura a unidade e a integridade da legalidade socialista. Proíbe-se explicitamente a antinomia de regra administrativa ou norma local em face do texto constitucional. Obriga-se o respeito da Constituição, com especial indicação de forças armadas,
partidos políticos e agrupamentos sociais. Não se outorgam privilégios de inaplicabilidade de regras constitucionais.
O regime econômico socialista da República Popular da China tem como base a propriedade socialista e pública dos meios de produção. A economia rural e familiar é fun-
284
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
dada sob regime de cooperação, em suas várias formas, que variam da produção, para o
armazenamento, venda, crédito, bem como para o consumo. Os trabalhadores que participam dessas cooperativas têm o direito, nos limites da lei, de explorar parcelas da terra cultivável, de comercializar a produção subsidiária e excedente familiar e de possuir
cabeças de gado a título individual. Esses direitos foram incorporados mediante emenda
constitucional, passada em 29 de março de 1993. As diversas formas de economia cooperativa que englobem empresas com funcionamento em áreas de aglomeração urbana, relativas ao artesanato, à indústria, à construção civil, aos transportes, ao comércio e
aos serviços em geral pertencem aos setores socialistas da economia, na maneira como
fundados na propriedade coletiva das classes trabalhadoras. O Estado protege direitos
e interesses legítimos das organizações econômicas coletivas, urbanas e rurais, e ainda
incentiva, orienta e mantém o desenvolvimento de uma economia coletiva.
Os recursos minerais, águas, florestas, montanhas, terras incultas, dunas de areia,
além de todos os demais recursos naturais, são propriedade do Estado. Ao indicar que
tais bens são propriedade do Estado a Constituição chinesa toma a precaução de adiantar que por propriedade do Estado, se deva entender propriedade de todo o povo. Exceções são feitas a recursos submetidos a propriedade coletiva, definidos como tal, a
exemplo, entre outros, de florestas. O Estado garante a utilização racional dos recursos
naturais e protege plantas e animais raros. É proibido a todos, pessoas ou organizações
populares, a apropriação ou a destruição de recursos naturais. As terras em ambiente
urbano são de propriedade exclusiva do Estado. Por conta de interesse público, o Estado
pode requisitar o uso de qualquer terra, nos termos de lei. Em 12 de abril de 1988 reformou-se excerto da Constituição chinesa, disciplinando-se que nenhuma organização ou
indivíduo podem apropriar-se de terras, vendendo-as ou comprando-as; é que o direito
de utilização do espaço depende de regulamentação específica de lei, a partir do texto
constitucional.
A economia individual dos trabalhadores urbanos e rurais, decorrente de atividade
disciplinada e prevista em lei, constitui complemento do setor socialista, que é baseado
no regime de propriedade pública. O Estado protege direitos e interesses legítimos da
economia desenvolvida de modo individual, orientando, auxiliando e controlando por
meio de medidas administrativas o implemento de tais atividades. O Estado permite
que o setor privado da economia exista e se desenvolva nos termos da lei, enquanto
complemento da atividade socialista, de acordo com reforma constitucional já citada, de
12 de abril de 1988.
Indica-se que os bens públicos socialistas são sagrados e invioláveis. O Estado tem
obrigação de protegê-los, nos termos da Constituição chinesa. O Estado também protege o direito dos cidadãos de exercerem a propriedade sobre receitas legítimas, economias, residências e demais bens legalmente adquiridos. O Estado protege, nos termos da
lei, o direito de herança, referente a bens de cunho necessariamente particular.
O Estado compromete-se em exaltar o ardor dos trabalhadores e em elevar os conhecimentos técnicos deles. Compromete-se também em propagar as ciências e as técnicas
mais avançadas, de modo a se aperfeiçoar o sistema de gestão econômica e o modelo de exploração empresarial, aplicando um sistema socialista de responsabilidade em
suas mais diversas formas. O Estado aplica regime de economia absoluta, lutando contra
285
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
todas as formas de gastos perdulários. Promove-se modelo racional de relação entre
acumulação e consumo, tendo-se em vista o interesse do Estado, das coletividades e dos
indivíduos, o desenvolvimento da produção, a melhora gradual das condições de vida
material e cultural do povo chinês.
A Constituição da China determina que o Estado implementará uma economia socialista de mercado, locução que decorre de emenda constitucional de 29 de março de
1993. Para tais fins, remete-se a legislação econômica a reajustes macroeconômicos,
proibindo-se qualquer atitude ou atividade que prejudique a nova ordem socioeconômica. Empresas públicas gozam de autonomia para explorar a economia. Também se
prevê autonomia de gestão, cujos limites serão fixados por lei. Organizações econômicas coletivas têm direito de conduzir com independência as respectivas atividades
econômicas, respeitando-se limites fixados por leis ordinárias. Determina-se gestão
democrática para essas empresas.
A abertura externa ficou consolidada com excerto constitucional indicativo de que,
nos termos das disposições legais da República Popular da China, autorizam-se empresas, organizações econômicas e cidadãos de países estrangeiros a investirem e praticarem diversas formas de cooperação econômica com empresas e organizações econômicas chinesas. E também se determinou que as empresas e organizações econômicas
de países estrangeiros, bem como as empresas mistas, de capital chinês e estrangeiro,
instaladas em território chinês, devem observar as leis da República Popular da China. E,
de modo a se implementar proteção ampla ao capital estrangeiro, consignou-se que os
direitos e interesses legítimos das empresas estrangeiras são protegidos pela lei. O texto
constitucional chinês ampara direitos e interesses legítimos de estrangeiros que vivem
no território da China, obrigando-se que esses, no entanto, respeitem as leis chinesas.
Ainda, a República Popular da China obriga-se a oferecer asilo a todo estrangeiro que
requeira o benefício e o faça por motivos políticos.
A Constituição da China imputa ao Estado a obrigação de desenvolver uma educação
socialista que tenha por objetivo elevar níveis científicos e culturais do povo. O ensino
primário é obrigatório. Incentivam-se organizações de economia coletiva e instituições
estatais, no sentido de se protegerem obras educacionais de todos os tipos. Em plano
glotológico, o Estado generaliza o emprego da língua-padrão ao longo de todo o país.
O Estado deve ainda preservar e desenvolver as ciências humanas e sociais, deve contribuir para a vulgarização dos conhecimentos técnicos e científicos, e também deve
recompensar os avanços da pesquisa, das invenções e das inovações técnicas.
Determina-se que o Estado deva desenvolver serviços médicos e sanitários, a medicina e a farmacologia modernas, além da medicina e da farmacologia tradicionais.
Indica-se também que o Estado deva prosperar os esportes e as atividades esportivas
de massa, com o objetivo de se melhorarem as condições físicas do povo chinês. Ao
Estado incumbe o desenvolvimento das letras e das artes, da imprensa, do rádio e da
televisão, das bibliotecas, das casas de cultura, das obras culturais em geral que se
prestem ao desenvolvimento do socialismo, bem como deve encorajar as atividades
culturais de massa. A Constituição chinesa determina que o Estado deve proteger os
sítios pitorescos, os monumentos históricos, os objetos antigos de valor e outras heranças culturais que identifiquem a importância do legado chinês para a humanidade.
286
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
É o caso das Muralhas da China.
É indicação constitucional que o Estado supervisione a formação de pessoal especializado para servir ao socialismo. Deve o Estado insistir na edificação de civilização espiritual socialista, fomentando educação que realize ideais morais e socialistas, formando-se
um povo disciplinado e obediente das leis. Algumas virtudes são categorizadas como
de mais alto indicativo de honra. Nomeadamente, trata-se do amor à pátria, do amor
ao próprio povo, do amor ao trabalho, do amor ao socialismo, da busca da educação
popular em torno do patriotismo, do coletivismo, da internacionalização do comunismo,
da concepção de espírito calcado no materialismo dialético e no materialismo histórico,
a par da luta contra ideais capitalistas e feudais que remontam a épocas decadentes, a
reproduzirmos expressões da Constituição chinesa.
Ao Estado incumbe o desenvolvimento do planejamento popular, de modo a que se
assegure a harmonia entre o crescimento demográfico e os planos de desenvolvimento
econômico e social. Do ponto de vista ambiental, o Estado deve proteger e melhorar o
meio ambiente, lutando incessantemente contra indicativos de poluição. O Estado vê-se
obrigado pela Constituição a organizar e fomentar o plantio de árvores, além de proteger as florestas.
Tem-se que o Estado deve perseguir modelo de administração simplificada, com sistema de responsabilidade pessoal, com o objetivo de se melhorarem as condições de
trabalho, especialmente no que toca ao combate da burocracia. Determina-se que todos
os organismos estatais e respectivos funcionários devem se apoiar no povo, com o qual
devem manter laços estreitos, ouvindo opiniões e sugestões, submetendo-se ao controle popular, de todo o coração.
O Estado vê-se obrigado a assegurar a ordem pública, realizando a repressão aos atos
de traição nacional, a exemplo de atividades contrarevolucionárias, castigando os que
comprometem a segurança pública, os que sabotam a economia socialista ou que se
dedicam a atividades criminais. Do ponto de vista criminológico, o Estado chinês vê-se
determinado a punir e a reeducar os criminosos. As forças armadas chinesas pertencem
ao povo. A tarefa primordial do Exército é a defesa nacional. De tal modo, ao Exército
a Constituição chinesa incumbe a resistência a qualquer forma de agressão externa, a
defesa da pátria, a proteção do povo para que trabalhe em paz, na busca da construção
de um país melhor.
A Constituição chinesa prevê divisão administrativa complexa. O país é fracionado em
províncias, em regiões autônomas e em municipalidades, todas diretamente ligadas à autoridade central. Províncias e regiões autônomas são divididas em departamentos autônomos, em distritos, em distritos autônomos e em municipalidades. Os distritos e os distritos
autônomos são divididos em cantões, em cantões de nacionalidade e em comunas.
Proclama-se a igualdade de todos os cidadãos em face da lei. A maioridade eleitoral,
ativa e passiva, dá-se aos dezoito anos de idade. Não se distingue nacionalidade (no
caso, refere-se ao local do território chinês de origem do interessado), raça, sexo, profissão, origem social, fé religiosa, nível de instrução, fortuna pessoal, tempo de residência,
excetuando-se aqueles que estão privados do gozo de direitos políticos, por força de lei.
Garante-se a liberdade de expressão, de imprensa, de reunião, de associação, de desfile
287
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
e de manifestação.
Outorga-se a liberdade religiosa. Não se permite qualquer obrigatoriedade de vínculo
religioso, para quaisquer fins. O Estado protege as práticas religiosas que reputa como
normais. Proíbe-se que se sirva da religião para distúrbios sociais. Veda-se a dependência de qualquer associação ou agremiação religiosa com dominação estrangeira.
Decreta-se que a liberdade individual dos cidadãos da República Popular da China
é inviolável. Não se permite qualquer forma de prisão que não decorra de decisão de
ministério público ou justiça popular. Determina-se que prisões devam ser realizadas,
necessariamente, por autoridades públicas. Decreta-se a inviolabilidade da dignidade
pessoal dos cidadãos do país. Proíbe-se o ultraje, a difamação, as falsas acusações. O domicílio também é inviolável. Veda-se qualquer perseguição ilegal. A lei também deverá
garantir a liberdade e o segredo das correspondências.
Quanto ao trabalho, consignou-se que os cidadãos da República Popular da China têm
direito e dever de trabalhar. O Estado obriga-se a criar empregos, a melhorar as condições
de trabalho, a desenvolver a produção, a assegurar a remuneração e o bem-estar dos
trabalhadores. Uma emenda constitucional de 1993 explicitou que o trabalho é dever
glorioso de todo cidadão que possa trabalhar. Consignou-se também que os trabalhadores
das empresas públicas e das organizações coletivas de trabalho rural e urbano devem se
comportar, em ambiente laboral, como senhores do país. E ainda, o Estado encoraja a
emulação socialista do trabalho, concordando com recompensas para operários-padrão
e de vanguarda. Também se determinou na Constituição chinesa que o Estado concede
a formação profissional necessária aos cidadãos, antes que se encontre um emprego.
Garante-se o direito ao repouso. Prevê-se modelo de aposentadoria, garantida pelo Estado.
Outorga-se o direito à instrução, que se caracteriza como um dever do cidadão. Indicou-se na Constituição chinesa que o Estado fornece formação às crianças, aos adolescentes e aos jovens, nos planos moral, intelectual e físico. O casamento, a família, a mãe
e as crianças recebem a proteção do Estado. O planejamento familiar é obrigação do
marido e da esposa. A educação dos filhos é dever dos pais. Proíbem-se os maus tratos
de anciãos, mulheres e crianças. Aos cidadãos da China prescreve-se a obrigatoriedade
de preservação da unidade do país, bem como o dever de se preservarem as diversas
nacionalidades.
Indica-se que os cidadãos da República Popular da China devem respeitar a Constituição e as leis, guardar os segredos de Estado, cuidar dos bens públicos, observar a disciplina do trabalho e ainda reverenciar a ordem pública e as regras de moral social. Há o dever
de se defender a segurança, a honra e os interesses da pátria. É dever sagrado de todo
cidadão a defesa da pátria e a resistência a qualquer forma de agressão. O serviço militar
é dever de honra. Do ponto de vista tributário consignou-se laconicamente que os cidadãos da República Popular da China têm o dever de pagar os impostos previstos em lei.
O Estado estrutura-se em Assembleia Popular Nacional, que consiste no órgão supremo do poder estatal. Tem como braço permanente um Comitê. A Assembleia e o Comitê
substancializam o poder Legislativo chinês. A lei define os modos e requisitos de eleição
para os membros do Comitê e da Assembleia. O mandato do representante popular na
Assembleia é de cinco anos.
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A referida Assembleia Popular exerce número extenso de funções. Entre elas, tem
o poder de emendar a Constituição, de cuja aplicação é responsável, de elaborar o
código penal e o código civil e as leis fundamentais referentes à estrutura do Estado.
A Assembleia elege o presidente e o vice-presidente da República. Escolhe o primeiroministro, o presidente de uma comissão militar, o presidente da Corte Popular de Justiça,
o procurador-geral do ministério público. Essa Assembleia também examina e aprova o
plano de desenvolvimento da economia nacional, o orçamento, e ainda decide questões
referentes à guerra e à paz. Emendas constitucionais exigem maioria de dois terços dos
deputados da Assembleia.
O Comitê Permanente tem volume grande de missões institucionais. É esse Comitê
que interpreta a Constituição e as leis do país. Vota e modifica as leis em geral, inclusive
em relação à Lei Marcial. O Comitê decide sobre anistia, nomeia e monitora representantes da China no estrangeiro, determina mobilizações nacionais, gerais ou especiais. A
lei fixa o funcionamento da Assembleia e do Comitê.
O presidente da República é eleito pela Assembleia Popular e deve contar com mínimo de 45 anos. A duração do mandato segue a do mandato da Assembleia e permite-se
apenas uma reeleição. O presidente promulga as leis, cuida do ministério, proclama a
Lei Marcial, declara a guerra e a mobilização popular. Recebe os representantes diplomáticos estrangeiros, celebra, ratifica e denuncia tratados internacionais. O primeiro-ministro dirige o Conselho de Negócios do Estado. O Conselho de Negócios toma medidas
administrativas para fiel cumprimento das leis e da Constituição. Um Comitê Militar Central toma conta dos problemas militares. O presidente e o vice-presidente da República
dirigem o referido comitê.
O poder Judiciário é exercido por tribunais populares. No topo encontra-se uma Corte
Popular Suprema. Na base, tribunais populares locais, além de tribunais militares e de
pequenos tribunais populares especiais. O presidente da Corte Popular Suprema exerce
mandato de mesma duração da Assembleia Popular. Ele é reelegível, porém por apenas
mais uma vez. A organização desses tribunais populares é definida por lei. As causas são
julgadas em audiências públicas, com exceções previstas em norma específica. Ao acusado garante-se a ampla defesa. Garante-se a autonomia dos tribunais populares que
não podem sofrer ingerência de outros setores da administração. Um ministério público
popular vela pela correta aplicação das leis. O mandato do procurador-geral, chefe do
ministério público, coincide com o mandato do chefe da Corte Popular Suprema. Garante-se a independência do ministério público popular.
O texto constitucional chinês prevê, nos seus últimos três artigos, que a bandeira do
país seja vermelha com cinco estrelas, que o emblema nacional seja o portal da Praça da
Paz Celestial e que a capital da República seja Pequim.
São esses, em linhas gerais, os pontos essenciais que identificam o sistema constitucional chinês. Identifica-se modelo intrigante, instigante, perturbador. O texto propicia
encontro entre as tradições ocidentais e orientais, vinculando-se constitucionalismo a
confucionismo, em ambiente pós-comunista e efervescentemente neocapitalista, comprovando que imaginação institucional é prerrogativa de pensamento de vanguarda,
com o qual se dissolvem preconceitos e fórmulas fixas.
289
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
1. Bibliografia
ABI-SAD, Sérgio Caldas. A Potência do Dragão: a Estratégia Diplomática da China. Brasília: UnB, 1996.
AGOSTINI, Eric. Droit Compare. Paris: Presses Universitaires de Frande, 1998.
ANCEL, Marc. Utilidade e Métodos do Direito Comparado. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1980.
CASTELLS, Manuel. Fim de Milênio. São Paulo: Paz e Terra, 2002c.
CONFÚCIO. Os Analectos. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
CONSTANTINESCO, Leontin-Jean. Tratado de Direito Comparado- Introdução ao Direito Comparado. Rio
de Janeiro: Renovar, 1998.
DAVID, René. Le Droit Comparé- Droits d´Hier, Droits de Demain. Paris: Economica, 1982.
DAVID, René. Os Grandes Sistemas do Direito Contemporâneo. São Paulo: Martins Fontes, 1986.
FAIRBAND, John King e GOLDMAN, Merle. China. A New History. Cambrigde: Harvard University Press,
2002.
HENFIL. Henfil na China: Antes da Coca-Cola. Rio de Janeiro: Record, 1994.
ROBERTS, J.A.G. A Concise History of China. Harvard: Cambridge University Press, 1999.
ZOLO, Danilo. Cosmopolis- Prospects for World Government. Cambridge: Polity Press, 1997.
ZWEIGERT, Konrad e KOTZ, Hein. Introduction to Comparative Law. Oxford: Clarendon Press, 1998.
290
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
5.3. Economia Chinesa: Evolução e
Tendências
Marcos Aurélio Pereira Valadão*
Lauriana Magalhães Silva**
SUMÁRIO
1. Introdução
2. Análise Gráfico-Temporal: Aspectos Socioeconômicos
3. Participação no comércio internacional – OMC
4. Tendências ante a Crise Financeira
1. Introdução
Este artigo compõe uma série de artigos escritos sobre os países do BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) no âmbito do Grupo de Pesquisa denominado Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio
Exterior dos Países do BRIC: Lições e Soluções do Programa de Mestrado em Direito da
Universidade Católica de Brasília, e visa a dar subsídios à análise do impacto do sistema
tributário na economia e na inserção no comércio internacional desses países. O presente artigo restringe-se ao caso da República Popular da China.
A abertura político-econômica da China iniciou-se em 1979 com a mudança de paradigma da autossuficiência para o comércio internacional. Isso tornou a China um dos
países de crescimento mais rápido do globo, atraindo, a partir de meados da década de
1990, a maior parte dos investimentos estrangeiros diretos entre os países em desenvolvimento. É curioso notar que a expressividade da economia chinesa se deve também
a fatores culturais e ao modo como esse país se relaciona com o restante do mundo, na
defesa de seus interesses. A política externa chinesa move-se segundo a determinação e
esforço coletivo do seu povo, no intuito de desenvolver-se e expandir sua riqueza.
Para tanto, são realizados diversos investimentos nas áreas: metalúrgica, construção civil,
infraestrutura rodoviária, aeroportuária, marítima, ferroviária e de portos. Merece destaque
a produção de produtos nas indústrias da área de tecnologia, especialmente informática.
Do ponto de vista social, chama atenção a evolução demográfica consoante aumento
da população alfabetizada, bem como do nível de renda do chinês médio e a migração
da zona rural para a urbana.
Embora aparentemente os dados sociais não representem diretamente os efeitos do
crescimento da economia chinesa a partir da abertura, é preciso frisar que o nível de especialização da população tem forte impacto na qualidade e eficiência dos produtos para exportação. Tais aspectos sociais também representam matrizes importantes na determinação
de políticas públicas na seara tributária e, consequentemente, estratégias do governo em
selecionar os incentivos aos investimentos estrangeiros para pontos específicos do território.
* Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.
** Mestre em Direito pela UCB, Professora do Programa de Graduação em Direito da UCB.
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
A concentração populacional no território e a taxa de desemprego também fazem parte da estratégia de análise para aferir o saneamento e o potencial de crescimento econômico, bem como a verificação dos níveis de inflação (que também fazem parte da análise
na curva desemprego versus inflação) e valorização da moeda chinesa para fins de balanço de pagamento (comércio internacional) demonstra tendências para o futuro próximo.
A inserção chinesa, assim como a asiática em geral, ao comércio internacional implica
maior sensibilidade às oscilações da economia mundial. Os efeitos das crises ao crescimento
e desenvolvimento econômicos da China têm sido tratados eficazmente por intermédio das
políticas tributária e monetária e a relação de taxas de juros e gastos públicos. Nesse aspecto,
o mercado consumidor interno também é visto como fonte de movimentação e circulação
de riqueza, diante do efeito multiplicador e a poupança governamental é encarada como
mola propulsora para a manutenção da estabilidade e da expansão da economia.
Esta parte do texto é dividida em três seções. Na primeira, é apresentada uma breve
análise gráfico-temporal de aspectos socioeconômicos da China, tais como a evolução
do produto interno bruto, a taxa de escolaridade, taxa de desemprego, nível de renda da
demanda interna e a valorização do câmbio chinês. Na segunda, as perspectivas sobre
os impactos econômicos do ingresso da China na Organização Mundial do Comércio. Na
terceira, as tendências da economia chinesa ante o atual cenário de crise financeira.
2. Análise Gráfico-Temporal: Aspectos
Socioeconômicos
2.1. Produto Interno Bruto da China: 1980-2009
Fonte dos dados: FMI – World Economic Outlook Database 2009
A ilustração demonstra a elevação do produto interno bruto chinês especialmente a
partir do início da década de 90, com grande elevação na década seguinte. Importante
292
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
notar que essa elevação está ligada à inserção da economia chinesa ao comércio internacional. Quanto mais integrada, maior a elevação do PIB.
O perfil da produção é um dos fatores essenciais para esse cenário. A especialização
e o desenvolvimento tecnológico imprimem maior qualidade e valor aos produtos destinados ao mercado internacional, proporcionando a expansão do PIB a preços correntes.
2.2. Inflação
O gráfico a seguir ilustra claramente a política fiscal do governo chinês na segunda
metade da década de 1990, no esforço de conter o pico inflacionário. A partir de então,
a oscilação da inflação chinesa tem sido ajustada por intermédio da combinação expansão/retração da oferta de moeda e os movimentos internacionais proporcionados pelas
crises na área financeira: efeitos da crise asiática no início dos anos 2000 e a crise do
mercado financeiro de 2008, por exemplo. Mesmo diante dessa visão, o governo chinês
tem se empenhado no controle inflacionário, como se vê nos indicadores, a variação de
preços próxima da zero.
Fonte dos dados: FMI – World Economic Outlook Database 2009.
2.3. Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento como
Porcentagem do PIB
Um dos grandes chamarizes que comumente se atribuem à China é o investimento
educacional. Embora não esteja entre os países em que há maior percentual de alfabetizados, o investimento público em pesquisa e desenvolvimento é crescente. Ele mais
que dobrou em uma década, o que reflete diretamente no potencial de riqueza do país
diante da especialização acadêmica e melhoria das condições de ensino em nível geral.
293
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Investimento Público em Pesquisa e Desenvolvimento na China 1997-2006
Percentual Do PIB (%)
Fontes dos Dados: Unesco Institute of Statistics 2009
Disponível em: http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/tableView.aspx
2.4. Transações em Conta-Corrente e Balança Comercial da
China
O mercado internacional é o grande chamariz para o crescimento do comércio chinês.
Desde tempos remotos, os produtos chineses são exportados. O movimento comercial do
país é crescente conforme a inserção internacional das mercadorias. O comércio chinês atinge praticamente todos os países, nas diferentes áreas, desde a indústria de tecnologia à fabricação de vestuário e calçados em geral. O grande motor da economia chinesa tem sido o
setor exportador, dinamizando outras áreas de influxo de capital, o que resulta num superávit espetacular nas transações em contas-correntes1, conforme se vê no gráfico abaixo.
Transações em Conta Corrente - China 1980-2009 US$ Billions
Fonte dos dados: FMI – World Economic Outlook Database 2009
1
294
Corresponde à soma dos saldos da balança comercial, de serviços e rendas e transferências correntes. A balança comercial é em média responsável por cerca de 2/3 a 3/4 do resultado me transações correntes. Ver TradingEconomics, disponível em http://www.tradingeconomics.
com/Economics/Balance-of-Trade.aspx?Symbol=CNYO.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
2.5. Inflação nos Países BRIC 2002-2009
O gráfico a seguir ilustra a visão comparada entre as tendências inflacionárias
dos países componentes do BRIC como um todo. Destaque-se que a China possui,
em média, níveis inflacionários inferiores às demais nações desse grupo. A respeito da visão comparada, é importante notar a postura chinesa de promover o
avanço econômico aliado a uma política de equilíbrio, firmada pelo governo do
Partido Comunista.
Fonte: Bloomberg Financial Markets; Haver Analytics; and IMF staff calculations. Disponível em:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/02/c1/fig1_03.pdf
3. Participação no Comércio Internacional ± OMC
3.1. Perspectivas da Entrada na China na Organização
Mundial do Comércio (OMC)
O desafio da China é atrair empresas de capital intensivo, alta tecnologia e projetos de alto valor agregado aos diversos setores da economia. O país também deve
adotar padrões para assegurar a otimização para a permanência de novas empresas
estrangeiras. A ascensão da China à Organização Mundial do Comércio implica avanços na política de investimentos estrangeiros diretos. Além da remoção das barreiras
relativas aos investimentos, ela também está abrindo seu setor de serviços, incluindo
o financeiro. Essas mudanças darão oportunidade aos países do globo à efetivação de
investimentos diretos com a China, especialmente aos países da OCDE, que possuem
os projetos e métodos avançados de produção, no lugar do comércio de produtos no
mercado internacional.
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
3.2. Medidas Adotadas para o Ingresso e Possíveis Impactos
Entre as medidas incluem-se a regulamentação de capitais estrangeiros e do comércio exterior, além de revisar milhares de regulamentos, especialmente os que concediam
privilégios às exportações e práticas comerciais proibidas pela OMC. A postura visa a
apresentar maior segurança jurídica para futuros investidores no país, aprimorando o
ambiente e ampliando a transparência legal.
Além disso, o país vem procurando adaptar-se às necessidades em termos de regulamentação ambiental, aumentando investimentos em setores não poluidores da economia e regulamentando práticas que visam a resguardar ou mesmo fomentar melhorias
ao meio ambiente.
A China vem fazendo substanciais reformas em seu sistema tributário desde o
início da década de 1990 com intuito de harmonizar-se com as práticas tributárias
do resto do mundo, objetivando a acessão à OMC. Assim muitas alterações foram e
continuam sendo feitas, pois mesmo após acessão há compromissos a ser cumprido.
Questões relacionadas a protecionismo por meio de instrumentos tributários, subsídios tributários proibidos, violação a princípios do sistema da OMC como tratamento
nacional e cláusula da nação mais favorecida impuseram alterações substanciais ao
sistema tributário chinês2.
A preocupação com os impactos econômicos da entrada chinesa na OMC versam especialmente sobre a concorrência dessa forte economia aos países menos
desenvolvidos, enfaticamente na área de agricultura e manufatura. Espera-se um
declínio da produção de itens produzidos similarmente aos produtos chineses pelas
empresas das demais nações, como consequência principal da maior inserção da
China ao comércio internacional. As possíveis conjecturas poderão ser confirmadas
ou refutadas, a depender da diversidade de produtos e dos níveis de qualidade dos
serviços exportados.
4. Tendências ante a Crise Financeira
Como restante da Ásia, o crescimento está declinando, em uma base mais rápida.
Contrapõe-se a essa tendência o incentivo à demanda doméstica, a qual é suportada por
uma resposta política e fiscal que visa ao auxílio à higidez da economia ao contrabalançar a queda na demanda externa. Isso é facilmente perceptível a partir do breve exame
acerca do investimento estrangeiro direto a seguir.
4.1. Investimento Estrangeiro Direto
De acordo com as estatísticas de janeiro a maio de 2009, empresas de capital estrangeiro estabelecidas no país chegaram a um número total de 7.890, um decréscimo de
33,78% se comparado com o mesmo período do ano anterior, e a realização do investi-
2
296
Ver o excelente relatório sobre este ponto: CHINA INTERNATIONAL TAXATION RESEARCH INSTITUTE; INTERNATIONAL BUREAU OF FISCAL
DOCUMENTATION: China Tax Reform and WTO Accession Project. Amsterdam: IBFD, 2004.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
mento estrangeiro chegou a US$ 34.048 bilhões, um decréscimo de 20,41% se comparado com o mesmo período do ano anterior.
Dados do Departamento de Investimentos Estrangeiros Diretos do Ministério do Comércio da China
(http://www.fdi.gov.cn/pub/FDI_EN/Statistics/FDIStatistics/ExpressofForeignInvestment/t 20 0906 15_107101.htm)
De janeiro a maio, a partir dos Estados Unidos, o número de empresas recém-chegadas à China decresceu em 32,95% e os investimentos estrangeiros decresceram 23,49%;
e da Europa, o número de novos estabelecimentos na China caiu para 23,39% e o investimento estrangeiro a 8,87%.
Ainda de janeiro a maio deste ano (2009), as dez principais nações e regiões com investimento na China (de entrada de capital) são as seguintes: Hong Kong (US$15.726b),
Ilhas Virgens(US$4.687b), Japão (US$1.652b), Cingapura (US$1.64b), Ilhas Cayman (US$
1.345b), os Estados Unidos (US$1.092b), Coreia do Sul (US$1.072b), Samoa Ocidental
(US$0.961b), Província de Taiwan (US$0.636b) e Ilhas Maurício (US$0.476b), total dos
quais conta por 86,02% da aplicação real de investimento estrangeiro no país3.
Diante desse perfil, o decréscimo no investimento chinês depende também da crise no funcionamento das economias investidoras. Sem recursos ou com problemas de
gerenciamento, não é possível manter os níveis de investimento estrangeiro direto. Por
isso, torna-se natural o aumento dos gastos públicos para manutenção da economia
chinesa.
Tal fato é corroborado com o anúncio do governo chinês de um grande plano de investimento para os anos de 2009-2010 com previsões de gastos na ordem de 4 trilhões
de yuan (5,8% do PIB projetado para o período do plano), com ênfase em algumas formas de gasto social, principalmente na área de saúde4.
3
Dados do Departamento de Investimentos Estrangeiros Diretos do Ministério do Comércio da China (http://www.fdi.gov.cn/pub/FDI_EN/
Statistics/FDIStatistics/ExpressofForeignInvestment/t 20 0906 15_107101.htm)
4
Informação disponível em: www.oecd.org/dataoecd/16/51/42441367.pdf. Acesso em 10 de junho de 2009.
297
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
5.4. Modernização da China
Leila Bijos*
SUMÁRIO
1. Fatores de Crescimento Econômico
2. Dissonâncias entre China e Japão no Século XXI
3. Bibliografia
1. Fatores de Crescimento Econômico
A República Popular da China encontra-se em processo de transformação e industrialização aceleradas, com mudanças estruturais significativas no sistema internacional. O plano
econômico lançado pelo atual presidente, Hu Jintao, tem como objetivo crucial restaurar
a base de legitimidade do Partido Comunista Chinês (PCC), e traz no seu bojo um modelo
de desenvolvimento inserido no 11º Plano Quinquenal (2006-2010) pelo Parlamento chinês, aprovado em março de 2006, voltado para o aumento do rendimento per capita e dos
níveis de vida da população, em suma uma política monetária expansionista, a chamada
kaige kaifang (política de abertura exterior). As reformas econômicas visam a promover a
reunificação completa da China, envolvendo Hong Kong, Macau e Taiwan. A Quarta Revolução1, ou marcha para a plena modernidade2, não pode abdicar de pontos negativos no
plano econômico, que assentam-se na fragilidade do sistema financeiro e o risco de falência de vários bancos públicos chineses cuja vibilidade está ameaçada por elevados ratios
de crédito mal parado, estimado em cerca de 43% do PIB em 20023. A China apresenta-se,
também, como um dos maiores violadores dos direitos humanos no planeta, utilizando
mulheres, crianças e idosos em trabalho de regime semiescravo, ressaltando-se as assimetrias mais cruéis de distribuição de renda na Ásia, o que mina a coesão política nacional.
Incluem-se no rol de assimetrias regionais as contaminações ambientais que ceifaram a
vida de mais de 300 mil pessoas em 113 cidades nos anos recentes, que são consideradas
como poluídas, e que apresentam riscos para a saúde humana. A maioria das pessoas morre prematuramente com doenças respiratórias causadas pela poluição do ar, pelo uso do
carvão como fonte principal de energia, seguido de outros vetores endêmicos4. O aumento
* Leila Bijos é doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília (UnB), professora do Mestrado em Direito Internacional Econômico e
Tributário, Universidade Católica de Brasília, especialista em Política Internacional, pesquisadora visitante da Universidade da Califórnia
em San Diego, USA, e da Universidade de Tsukuba, no Japão.
298
1
Os novos líderes da China fazem parte da Quarta Geração (A geração de Mao foi a primeira, a de Deng Xiaoping a segunda e a de Jiang
Zemin a terceira. Hu Jintao, antigo engenheiro hidráulico, de 62 anos, tornou-se o mais jovem membro do Comitê Permanente do Politburo
do Partido Comunista Chinês. Ver NATHAN, Andrew J. e GILLEY, Bruce. Os novos dirigentes da China. Política Externa, Vol. 11 nº 4, mar/
abr/mai 2003, p. 14-38.
2
Amaury Porto de Oliveira apresenta um panorama histórico, político e cultural da China, desde a primeira Revolução Republicana de 1911,
até os dias atuais, mostrando a integração do país na economia internacional. OLIVEIRA, Amaury Porto de. O salto qualitativo de uma economia continental, in: Política Externa, Vol. 11 nº 4, mar/abr/mai 2003, p. 5-13.
3
Neves ressalta que “a concessão negativa desses créditos baseia-se em fatores políticos e não econômicos per si, direcionados a empresas
estatais chinesas em situação de falência técnica. O governo chinês tem usado o sistema bancário para conceder crédito com baixas taxas
de juro às empresas estatais, as quais absorvem atualmente cerca de 50% do total de crédito concedido, o que produz um efeito negativo de
crowding out do setor privado, dificultando o financiamento de projetos de investimento de maior qualidade e relevância para o crescimento econômico futuro” (p. 11). Ver: NEVES, Miguel Santos. A China como potência global emergente: vulnerabilidades, tensões e desafios.
Política Externa, Vol. 15 nº 1, junho/julho/agosto 2006, p. 7-21.
4
Idem, p. 10. Para informações adicionais, é interessante consultar o artigo de Amaury Porto de Oliveira. Tentando compreender a China.
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
do desemprego e da “polarização”5 – os contrastes entre ricos e pobres – tem forçado a
população a evadir-se para os polos de desenvolvimento em Guangdong, no sul da China,
que faz parte dos três grandes triângulos de crescimento chinês (sul de Guangdong, Hong
Kong, Macau e ligações com Taiwan); e que insere o Yangtze River Delta (focalizado em
Shangai e envolvendo parte das províncias de Zhejiang e Jiangsu); e o Bohai Rim Region
(envolvendo Pequim e Tianjin e partes das províncias de Liaoning e Hebei)6. Essa política
de desenvolvimento costeiro recebeu impulso quando Deng Xiaoping realizou em 1992 seu
famoso circuito por cidades do sul e Shangai, conclamando os magnatas da diáspora a que
se mobilizassem para ajudar a edificar, nas duas regiões, novos “tigres asiáticos”7. O fluxo
constante de migrações urbanas, as disparidades de renda entre grupos urbanos e rurais,
a insatisfação de quase dois terços da população rural, constitui uma preocupação a mais
para o regime chinês, que não pode mais contar com o apoio dos agricultores, que eram o
setor-âncora do partido num passado longínquo.
2. Dissonâncias entre China e Japão no Século XXI
Apesar de as relações bilaterais entre Japão e China estarem enquadradas na soft diplomacy, o país é visto como uma ameaça aos interesses chineses. O Japão, com sua exuberância econômica, que entusiasmou o mundo nas décadas de 1970 e 1980, com uma modernização pautada sob o slogan “capacidade ocidental com o espírito japonês”, viu-se diante de
uma China agressiva, repleta de redes inovadoras do Círculo Chinês, em aliança ou não com
redes americanas, mas trabalhando em uníssono para colocar no mercado os seus produtos, com projetos padronizados, utilizando chips e desenhos de outros países, derrubando
preços, abocanhando um elevado percentual de vendas domésticas desses aparelhos8.
O Japão do pós-guerra encontrou na capacidade de crescer economicamente com rapidez uma superação para seus problemas internos, pilares sólidos fundamentados no dinamismo das áreas de ciência e tecnologia, educação e cultura. O crescimento econômico
que alcançou o patamar de 10% do PIB nos anos 1970 continuou a ser mantido nas décadas
de 1980 e 1990, mudando, transformando e readaptando suas instituições com base no
modelo ocidental. Em menos de 20 anos os japoneses deixaram definitivamente para trás
o espectro da estagnação e da perda de autonomia nacional para tornarem-se a segunda
maior economia do mundo capitalista9. As mudanças estruturais realizadas na economia
japonesa nos últimos 50 anos, que impulsionaram um dinamismo econômico ímpar, ultraPolítica Externa, Vol. 15 nº 1, junho/julho/agosto 2006, p.23-39.
5
Não obstante a elevação do nível da população chinesa, nas últimas décadas, é marcante a ameaça de aumento do desemprego, assim
como a corrupção, e a migração das zonas rurais para os centros urbanos, a despeito do plano de modernização. Eduardo Gonçalves Serra
ressalta que “[A entrada da China na Organização Mundial do Comércio é talvez o principal acontecimento da economia internacional na
última década. Pelas dimensões de sua economia – é o sétimo maior exportador mundial (3,9% do total) e o oitavo importador (3,4%),
com um PIB de 1,024 trilhão de dólares (ou 853 dólares per capitã) e 1,239 bilhão de habitantes (em 2000) que já representam um grande
mercado consumidor - , a China tem um papel decisivo na economia mundial.]”.Considerações sobre os impactos da entrada na China na
OMC. Política Externa, Vol. 11 nº 4, mar/abr/mai 2003, pp. 39-48.
6
Ibidem, p. 10.
7
Em relação a essa solicitação, dois tycoons, Li Ka-shing e Gordon Wu responderam prontamente ao líder chinês, com investimentos maciços
que se traduziram na expansão de rodovias, pontes, ferrovias, portos fluviais, terminais para containers e aeroportos, dinamizando toda
a região. Ver: OLIVEIRA, Amaury Porto de, Dissonâncias e convergências sino-japonesas no século XXI. Política Externa, Vol. 12 nº 4, mar/
abr/mai 2004, pp. 7-22.
8
Idem, p. 16.
9
Ver: BIJOS, Leila. A cooperação técnica internacional em sua nova dimensão triangular: Brasil-Japão-Países em Desenvolvimento (Dissertação de Mestrado), (mimeo), Universidade de Brasília: 1994, p.24.
299
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
passaram as fronteiras nacionais e arrastaram consigo vários países do Sudeste Asiático,
além da Costa Leste dos Estados Unidos, criando uma zona de prosperidade na Bacia do
Pacífico, irradiando uma “unicidade” aos olhos dos outros países, muito embora se verifiquem pontos negativos nas teses sobre a “niponicidade”, tornando-se necessários ajustes
de cunho realista para que o país ocupe um espaço político e militar equivalente à sua
capacidade econômica, equiparando-se com a realidade atual apresentada, especialmente
pela China.
O fortalecimento da China põe em xeque o relacionamento do Japão com os Estados
Unidos, que passa a duvidar da manutenção do Acordo de Segurança Mútua firmado no
passado, e “se as ações militares e diplomáticas dos EUA, mundo afora, contribuem para a
segurança do Japão”10. As expectativas de uma ampliação do papel internacional do Japão
na política global não se efetivaram, e o país continua sem ter voz política representativa
para atuar como núcleo de poder irradiador na política global, enquanto a China vai afirmando-se e impondo um status quo independente dos esquemas estratégicos de Washington, alheia a uma lógica diplomática fundamentada pelo governo norte-americano.
Como tratar China e Japão no mesmo patamar, principalmente se são concorrentes estratégicos frente à globalização? Exemplo prático da inserção chinesa é a sua representação
em foros internacionais multilaterais. Uma mostra disso é uma China destemida que aderiu
ao Fórum Internacional da ANSEA, única associação intergovernamental do Leste Asiático
em que se discutem problemas de segurança, inclusive com a presença dos EUA. A este
respeito, Oliveira, em artigo anteriormente mencionado11, chama a atenção para o fato de
que “a China uniu-se aos países da Associação nas Nações do Sudeste Asiático, ao Japão e
à Coreia do Sul, na ANSEA + 3, entidade que promove entendimentos regionais sem a participação dos EUA, numa demonstração da crescente autonomia de posicionamento dos
países do Leste Asiático”12.
3. Bibliografia
BIJOS, Leila. A cooperação técnica internacional em sua nova dimensão triangular: Brasil-Japão-Países
em Desenvolvimento. (Dissertação de Mestrado), (mimeo). Brasília: Universidade de Brasília, 1994.
NATHAN, Andrew J. e GILLEY, Bruce. Os novos dirigentes da China. Política Externa. v. 11 n. 4, mar/abr/
mai 2003, p. 14-38.
NEVES, Miguel Santo. A China como potência global emergente: vulnerabilidades, tensões e desafios.
Política Externa, v. 15 n. 1, junho/julho/agosto 2006, p. 7-21.
OLIVEIRA, Amaury Porto de. O salto qualitativo de uma economia continental, in: Política Externa, v. 11 n.
4, mar/abr/mai 2003, p. 5-13.
OLIVEIRA, Amaury Porto de. Dissonâncias e convergências sino-japonesas no século XXI. Política Externa,
v. 12 n. 4, mar/abr/mai 2004, p. 7-22.
300
10
OLIVEIRA, Amaury Porto de. Dissonâncias e convergências sino-japonesas no século XXI, op. cit., p. 17.
11
OLIVEIRA, Amaury Porto de. Dissonâncias e convergências sino-japonesas no século XXI, idem, p. 18.
12
A Associação nas Nações do Sudeste Asiático é formada por dez países asiáticos e seus três membros associados: China, Japão e República da Coréia. As exportações como um todo já atingiram a cifra de US$ 16,6 bilhões de dólares. A China marcou um tento público ao tornar-se o primeiro país de peso internacional a aderir ao Tratado de Amizade e Cooperação do Sudeste Asiático, originalmente assinado
em 1976 pelos cinco membros fundadores da ANSEA. Originalmente, a ANSEA foi criada em 1967 à sombra da Pax Americana, com um
forte conteúdo anti-comunista. A Associação foi reformulada e, em 1989, recebeu a adesão da Papuásia-Nova Guiné, em 1989, depois da
China, o Japão e a Índia aderiram ao grupo. Ver: Amaury Porto de Oliveira, “Dissonâncias e convergências sino-japonesas no século XXI”,
op. cit., p. 21.
6. Análises e Perspectiva
6.1. Sumário Executivo do Seminário e
Conclusões
Seminário: Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior dos Países do BRIC: Lições e Soluções. Brasília
13, 14 e 15 de agosto/2009.
Autor: Grupo de Pesquisa do BRIC – Programa de Mestrado em Direito da UCB.
Jim O’Neill, chefe da Pesquisa Econômica Global do banco de investimento Goldman
Sachs cunhou a expressão BRIC, ao concluir que o crescimento conjunto desses países
superaria, a longo prazo, o poder econômico de economias já consolidadas como a da
Europa e dos Estados Unidos, provocando a inversão na ordem econômica global.
A expansão do fluxo de capitais, perceptível tanto por meio do comércio internacional como pela dinâmica extremada do mercado financeiro internacional, impele a
alteração nas estruturas dos sistemas tributários de países em desenvolvimento, para se
adaptarem à nova dinâmica da globalização, e também a alteração do sistema tributário
para provocar um melhor desempenho econômico e maior participação no mercado internacional. Ou seja, a nova economia global impõe mudanças, e os países adaptam os
sistemas tributários, os quais também são alterados como estratégia de estímulo no sentido de melhorar o desempenho. Neste contexto foram estudados os países do chamado
BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), que são os países na linha de frente das chamadas
economias emergentes.
A China é o melhor exemplo de como essas alterações ocorreram. Após uma preparação para entrar na Organização Mundial de Comércio, quando diversas estruturas tributárias foram alteradas, a China passou por adaptações sucessivas de forma a permitir regiões de incentivo e concentração com ganhos de escala eficientes, além de possibilitar
a devolução dos impostos indiretos contidos na cadeia produtiva pela instituição de um
301
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
IVA de base ampla, nos moldes europeus. Considerando a política de atração de capitais,
embora não haja uma correlação estatística que demonstre isto, fez o número de tratados de dual tributação saltar de 0 (zero) em 1983, para cerca de 90 tratados atualmente.
Nenhum dos outros países BRIC assinou tantos tratados tributários1. A carga tributária
da China é de 18% (23% se incluídas as contribuições sociais).
A Rússia, que ainda não entrou na OMC, após a mudança política convertendo de
um modelo comunista de economia para um modelo de mercado enfrentou vários
problemas para dinamizar a economia, tendo sido estabelecido um “novo” sistema
tributário em 1992, nos moldes dos países desenvolvidos da Europa. Na verdade,
no caso da Rússia, não se pode dizer que havia propriamente um sistema tributário à época do regime comunista. Ao contrário da China, que embora fosse também
um país comunista, tinha um sistema tributário mais desenvolvido, a Rússia transitou para o sistema capitalista sem estrutura tributária. Porém, a estrutura criada
em 1992, embora inicialmente racional, era permeada de favores fiscais irregulares,
cheio de imprevisibilidades e tinha pouca eficiência (basicamente imposto de renda,
IVA federal e impostos sobre o patrimônio, mas que em virtude do sistema federal,
acabou gerando uma multiplicidade de tributos). Em 2001-2002 a Rússia fez outra
reforma tributária alterando as alíquotas dos tributos, diminuindo a importância do
IVA na composição final da carga tributária e impondo uma simplificação no sistema.
O IVA federal, embora seja uma fonte de receita importante, é menor que o imposto sobre a renda das empresas, existindo uma fonte diferente dos outros países do
BRIC que é a receita sobre a tributação do petróleo e gás, que é maior que a receita
do IVA. Um das reclamações mais frequentes em relação ao ST russo refere-se à não
devolução do IVA nas exportações (à semelhança do Brasil). A Rússia tem uma carga
tributária próxima à do Brasil (36%). No que diz respeito à tributação internacional, a
Rússia tem cerca de 70 acordos de dupla tributação.
A Índia passou por diversas mudanças tributárias nos últimos 25 anos. Destaca-se a
reforma do IVA federal e que foi introduzido em uma reforma em 1991. Juntamente com
outras alterações na economia indiana, possibilitando todas as vantagens econômicas
deste tipo de tributação2. Dessa reforma resultou na instituição do IVA nacional que permite a desoneração das exportações, mas ainda enfrenta problemas de formatação do
sistema. O sistema tributário indiano, especialmente devido ao fato de ser uma federação, não é simples, sendo permeado de normas com tributos diferentes e contemplando
esquemas de repartição de receitas, com problemas de competição tributárias entre os
estados (guerra fiscal). Os estados têm também um IVA próprio, instituído mais recentemente (a partir de 2005), mas tributado com bases diferentes do IVA federal (o que é
uma fonte de problemas como no Brasil), sendo a tributação na origem. Mas a tendência
de diminuir os efeitos da cumulatividade é presente, e.g., em fevereiro de 2008, o im-
302
1
Pode-se distinguir as seguintes fases; 1) 1978 – 1993 Saída de uma economia fechada para um economia com forte componente de transações internacionais(mudanças no sistema tributário para atrair investimentos e “azeitar” fluxos econômicos). (2) 1993 – 2001 - Fase de
expansão econômica, com inserção crescente e rápida nas transações internacionais. IVA introduzido em 1994; 3) 2001 - … Entrada na OMC
alinhamento do sistema às regras da OMC (subsídios proibidos, tratamento discriminatório devem ser eliminados)
2
“Before 1991, the tax system in India was archaic, irrational and complex. It interfered with the free play of market forces and competition,
caused economic distortions and entailed high cost of compliance and administration.” (V. N. Alok)
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
posto sobre serviços (alíquota 10%) passou a integrar o IVA federal indiano. Além disso,
há uma proposta da criação de um IVA com bases nacionais, com dupla cobrança, pela
União e estados, de forma a simplificar o sistema, já em 2010. A Índia também se utiliza
da estratégia de zonas econômicas especiais e de esquemas especiais (dedução, isenção,
etc.) para beneficiar o setor exportador, e tem cerca de 79 acordos de dupla tributação.
A carga tributária na Índia é de cerca de 18%.
O Brasil, embora tenha saído na frente no que diz respeito a tributos não cumulativos
ainda na década de 1960, ao invés de aperfeiçoar o sistema ao longo dos anos, deixou
que o modelo se deteriorasse em virtude de diversos fatores estruturais. Especialmente
a tributação do consumo no Brasil hoje é caótica, gerando custos de transação que encarecem a economia brasileira sem resultar nada em troca. Foi alertado nos debates dos
diversos problemas que a excessiva constitucionalização do sistema tributário traz, e em
virtude dos sucessivos debates por reforma tributária que correspondem sempre a uma
reforma constitucional. Somente a Índia se aproxima do Brasil em termos de constitucionalização de normas tributárias
Verifica-se em comum entre os países do BRIC um esforço de simplificação tarifária e
a criação de regimes especiais de comércio exterior. O que se tem em comum também
é uma necessidade nem sempre implementada da modernização da tributação do consumo, para diminuir os custos de transação e tornar mais neutro o sistema, de forma a
tornar o ambiente econômico mais eficiente. Por outro, lado podem ser utilizados regimes especiais de tributação, ou regiões com privilégios tributários de forma a permitir
uma maior atração ao capital externo, e gerar ao mesmo tempo maior competitividade
internacional. Neste último sentido a alteração não implica melhorar a neutralidade do
sistema tributário, mas o efeito é positivo para o país, pelo menos este resultado foi
atingido pela China. Contudo, determinadas estratégias podem gerar reação dos outros
países, com base nas normas da OMC. De fato, com a entrada da China na OMC e a necessidade de se adaptar a todas as nuanças do mercado internacional regulado, a China
tem feito adaptações e provavelmente alguns desses regimes tendem a desaparecer por
oferecerem a possibilidade de competitividade desleal em relação aos outros países (a
China é hoje o país mais demandado na OMC).
Constata-se que muitas dessas alterações visam reduzir o custo de oportunidade para
o investimento internacional, contribuindo para maior atratividade e também redução
da aversão ao risco. Esses fatores impactam o processo de desenvolvimento que é efetivamente ligado à performance do comércio exterior – por sua vez, essas estruturas
(financeira e de comércio exterior) são altamente impactadas pela estrutura do sistema
tributário. Considerando que há uma convergência econômica e dos processos de desenvolvimento econômico, verifica-se que há também um processo de convergência dos
sistemas tributários, o que de fato vem acontecendo especialmente no que diz respeito
à tributação do consumo. Um aspecto interessante dessa convergência é a existência de
poucas alíquotas nos tributos tipo IVA, o que no Brasil é um problema pois se consideramos, por exemplo, a tabela do IPI e as diversas alíquotas do ICMS, temos exatamente
o oposto. O uso de zonas econômicas especiais é também uma estratégia comum entre
Índia e China, que são as duas economias que mais se desenvolveram nos últimos anos.
China e Índia têm uma carga tributária menor que o Brasil, contudo os indicadores so-
303
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
ciais desses dois países são inferiores aos do Brasil (que tem gastos sociais determinados na Constituição). O Brasil é o país do BRIC com o menor número de tratados para
evitar dupla tributação, embora não haja uma correlação estatística entre o número de
tratados e fluxo de investimentos ou níveis de desenvolvimento. No que diz respeito à
distribuição da carga tributária, China, Índia e Brasil tributam mais o consumo (por via de
tributação indireta), sendo a Rússia a exceção (talvez por conta da receita da tributação
do setor de petróleo e gás).
Diante dessas considerações, não há por que negar a urgente necessidade de o Brasil
reformar seu sistema tributário, especialmente no que diz respeito à tributação sobre
o consumo. Não o fazendo, continuará possuindo um montante de custos de transação
maior que seus “parceiros” do BRIC, o que vai também afetar o processo de desenvolvimento econômico e da competição na arena internacional na busca por mercados de
bens, direitos e serviços.
304
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
6.2. A convergência dos Sistemas Tributários
dos BRIC
Maurin Almeida Falcão*
SUMÁRIO
1. Introdução
2. A convergência dos Sistemas Tributários
3. Parâmetros de convergência para os Sistemas Tributários dos BRIC
4. Conclusões
1. Introdução
O sistema tributário como expressão da vida em sociedade reflete, em um dado momento, as variáveis econômicas, políticas e sociais que compõem as estruturas dos Estados modernos. Por isso, reflete o nível de desenvolvimento desses Estados uma vez
que possibilita, em face da diversificação das bases tributáveis, uma melhor eficiência
e equidade do sistema tributário. Sem dúvida, a diversidades dos modos de produção
da riqueza que, aliados aos aspectos históricos e culturais de um determinado povo,
definem a amplitude do sistema tributário e utilização deste como meio de igualdade
social. É importante observar que a esse contexto juntam-se a ideologia e as vertentes
ideológicas do tributo que, em diversos momentos da história, foram preponderantes
para a evolução do sistema tributário. Dessa forma, devem ser destacadas as diversas
matizes ideológicas que permearam a construção do tributo ao final do século XIX e por
todo o século XX. A percepção do tributo como produto da vida política e social ocorreu,
por exemplo, na passagem do Estado Mínimo para o Estado Providência. Logo depois,
tem-se a presença do tributo nos diversos fatos que delinearam os horizontes políticos
do movimentado século XX, dentre eles, a pregação “keynesianista” dos anos 30 e a
expansão dos Estados sociais verificada após o fim do segundo grande conflito mundial.
Os processos de evolução experimentados pelos sistemas tributários ocorreram em
consequência da evolução política do Estado e do desenvolvimento econômico. A modificação e o aperfeiçoamento da natureza das atividades econômicas e a passagem da
economia agrícola para a economia industrial importou no surgimento de uma sociedade desenvolvida, o que levou à consequente instituição de sistemas tributários modernos. Com efeito, tais transformações trouxeram novas possibilidades de imposição.
Aliado a essas modificações, tem-se no século XX o início de um dinâmico processo de
internacionalização da economia e da política, na esteira da ordem internacional do pós-guerra. A partir daí, o processo de interdependência da economia gerado no âmbito do
concerto promovido pelo tripé do desenvolvimento global, iniciativa que teve à frente os
Estados Unidos e que culminou nos Trinta Gloriosos (1945-1965). Essa fase foi marcada
* Doutor em Direito Tributário Internacional pela Universidade de Paris XI-Sud e professor no Mestrado em Direito da Universidade
Católica de Brasília.
305
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
pelo revigoramento da sociedade industrial e promoveu, além disso, um notável desenvolvimento econômico dos países centrais. A sintonia afinada dessa iniciativa levou à
expansão das empresas transnacionais, à conexão dos mercados financeiros mundiais e
à ampla liberalização do comércio mundial. Além de favorecer o surgimento dos processos de integração regional, o movimento de transnacionalização das forças econômicas
e políticas impôs a mudança do eixo tradicional do comércio internacional do Atlântico
para o Pacífico.
Uma vez quebrados os paradigmas dos fluxos tradicionais da riqueza, verificou-se a
entrada em cena das economias até então alijadas do processo de desenvolvimento econômico mundial e de promoção e acolhida de investimentos. Em consequência, assiste-se à entrada de novos atores no cenário internacional os quais se apresentaram sob
diversas denominações. Seja por meio de blocos regionais, de acordos de cooperação
econômica ou pela adesão a grupos de países com interesses comuns no plano internacional, seja pela regulamentação promovida por organismos internacionais, a ordem
econômica internacional passa a ser composta por um mosaico de grupamentos estatais. Como desdobramento dessa nova configuração política, esses grupamentos passam a compor a agenda econômica internacional no intuito de ver assegurado os seus
interesses e de apresentar de forma mais robusta na globalização crescente.
Colocados sob a égide de um grupamento internacional denominados “Novos Países
Industrializados”, as economias em transição passaram a fazer parte de uma categoria
de países beneficiados pelos ventos dos Trinta Gloriosos. A ampla liberalização dos fluxos de investimentos e do comércio mundial, aliados à expansão das empresas transnacionais, permitiu que um número significativo de países passasse a ter acesso a novos
meios de produção, de tecnologia e a novos mercados.
Contudo, esse processo de inserção exigiu uma conformação à nova ordem internacional. Essa perspectiva contempla a convergência dos sistemas tributários com vistas à
maior transparência jurídica nas relações econômicas internacionais. Não se trata efetivamente de um padrão estendido a todos os países, mas na eliminação de distorções
que poderiam significar a exclusão de determinadas economias do dinâmico processo
de internacionalização que se apoderou do contexto global. De forma indiscutível, o
aparecimento de uma ordem tributária internacional, como consequência da mobilidade dos fatores de produção, definiu um novo modelo de convergência para os sistemas
tributários.
É nesse contexto que surge os BRIC, composto pelo Brasil, Rússia, Índia e China, países
que em momentos diferentes, experimentaram transformações econômicas e políticas e
cujos desdobramentos impuseram uma inexorável conformação aos novos parâmetros
econômicos e políticos internacionais. Inseridos no contextos das economias com rápido
crescimento, os países do BRIC caminham juntos em direção a patamares que um dia,
talvez, venham até a ultrapassar determinados países hoje incluídos no âmbito dos países ricos.
Nesse aspecto, a adequação de seus sistemas tributários não é um fato novo. Os
quatro países integrantes do BRIC, em momentos diferentes, se encontraram diante
da necessidade de adequar o ambiente jurídico interno à uma tendência internacional
306
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
posta pelos agentes econômicos e por toda uma confluência de objetivos voltados
para o intuito de ampliação dos horizontes econômicos. Nesse caso, foram levados a
desprezar até mesmo a ideologia, passando a disponibilizar regimes tributários atrativos com vistas à captação dos fluxos internacionais de investimentos. Do mesmo
modo, passaram a utilizar o tributo como mecanismo de desenvolvimento econômico
em face da influência que o mesmo passou a exercer sobre os atores econômicos internacionais.
Expostos, portanto, os pressupostos que levaram à constatação de que a conformação dos sistemas tributários seria imprescindível à sustentação do desenvolvimento econômico dos países do BRIC, em razão não apenas de um quadro tributário internacional
consolidado mas também da faculdade que esses países teriam de dispor do tributo
como mecanismo de incitação ao investimento e à abertura política, esse trabalho discorrerá sobre a inserção internacional dos sistemas tributários como meio de assegurar
a abertura e o desenvolvimento econômico no âmbito dos BRICS.
2. A convergência dos sistemas tributários
Em face do processo de abertura das economias imposto pela globalização, a questão
tributária tem permeado os debates sobre a inserção internacional dos países após a
construção da ordem internacional de Versalhes. Uma primeira preocupação relativamente a esta abertura foi a construção de um meio tributário transparente que pudesse
então sinalizar aos investidores internacionais a necessária segurança jurídica e, sobretudo, o conhecimento antecipado do custo e do ônus tributário de seus investimentos.
Portanto, o processo iniciado na aurora da internacionalização do debate econômico,
no âmbito da então Sociedade das Nações, foi responsável pelos primeiros esboços das
convenções internacionais em matéria tributária com vistas à eliminação da bitributação
internacional da renda. No período seguinte, logo após o final da 2ª Guerra Mundial, foi
iniciada a construção de uma nova ordem internacional. Passada a crise dos anos 1930,
período este denominado de “Entre Guerras”, verificou-se que os entraves ao comércio
internacional em função da precariedade das instituições internacionais, delineou-se nos
horizontes um possível fracasso dos esforços de internacionalização empreendidos pela
Sociedade das Nações. Tem-se, a partir daí, a construção de uma ordem internacional,
após a 2ª Guerra Mundial, com o objetivo de evitar justamente aquela fase sombria que
marcou o período “Entre Guerras”. Nesse aspecto, os esforços voltados para à construção de um desenvolvimento global tiveram à frente os Estados Unidos, como potência
vencedora do conflito. Constatou-se então que uma paz duradoura só seria obtida por
meio da intervenção de organismos internacionais. Nesse quadro é importante também
citar a contribuição de Bretton Woods em decorrência da necessidade de se buscar os
mecanismos indispensáveis à estabilização dos meios de pagamento internacionais e
à promoção de esforços tendentes a promover uma maior abertura do comércio internacional, o que esboçaria, de vez, um modelo de desenvolvimento global. Portanto,
esse tripé de desenvolvimento global foi caracterizado pela necessidade de uma paz
duradoura, pela estabilidade dos meios de pagamento e, finalmente, pela abertura do
comércio internacional.
307
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Paralelamente, esforços são empreendidos não apenas no âmbito da Organização das
Nações Unidas, mas também na Organização Europeia de Cooperação Econômica com o
intuito de aperfeiçoar e consolidar a ordem tributária internacional. Inicia-se nesse quadro de desenvolvimento global, a busca de meios para sustentar o período marcado pela
expansão do comércio internacional, pela expansão dos investimentos internacionais no
transcurso dos “Trinta gloriosos”.
Essa fase de consolidação do desenvolvimento econômico internacional, de expansão dos investimentos e de expansão também das empresas transnacionais, foi marcada
pela necessidade de estabelecimento de um quadro jurídico internacional transparente
capaz de oferecer a esses atores globais, segurança jurídica nos seus deslocamentos pelos mercados mundiais. Nessa hipótese então, tem-se a imperiosa necessidade de convergência dos sistemas tributários para acompanhar não só esse processo de expansão,
mas também para fazer face a dois fatos importantes que viriam a marcar o pós-guerra.
Inicialmente, ocorre o início do processo de consolidação dos chamados estados sociais
e que já vinha ocorrendo desde o final século XIX e que exigiu também uma nova arquitetura dos sistemas tributários internacionais com o objetivo de financiá-los. Em seguida, a passagem da economia agrícola para a economia industrial impactaria de forma
idêntica os sistemas tributários. Essa passagem já havia ocorrido no século XIX, no continente europeu e viria a favorecer o surgimento das economias em desenvolvimento no
século XX. Daí, o surgimento da expressão “novos países industrializados”.
Nessa hipótese, há também a necessidade de expansão dos sistemas tributários em
decorrência do desenvolvimento econômico. Assim, dá-se início à construção de uma
ordem tributária internacional com o intuito de harmonização dos modos de tributação
da nova riqueza e do patrimônio, os quais passam a conhecer um dinâmico processo de
mobilidade global, o qual passou a ser denominado nomadismo fiscal. Com isso, a configuração dos sistemas tributários nacionais passou a ser influenciada pela supressão das
tradicionais fronteiras políticas, o que viria a ter uma incidência inclusive na produção
da norma.
Dessa forma, tem-se, de um lado, os sistemas tributários sustentando a abertura internacional a partir da construção da ordem do pós-guerra. Do outro, passam a sustentar a expansão das conquistas sociais no mesmo período, talvez na tentativa de resgatar
o tributo apenas como um mecanismo de solidariedade social. Além disso, a passagem
da economia agrícola para a economia industrial, como observado anteriormente, introduziu novas possibilidades de ampliação dos sistemas tributários em face das novas
riquezas trazidas pelo modelo industrial e pelo incremento do bem-estar econômico.
Por essa hipótese seria possível afirmar que os sistemas tributários marcaram todos os
processos de mudança da sociedade internacional não apenas a partir da Sociedade das
Nações e da construção da Ordem de Versalhes, mas de forma mais ostensiva a partir
da Segunda Guerra Mundial. Com o mundo se tornando um espaço comercial único e
com a movimentação dos fluxos de capitais mundiais, ocorre também os esforços dos
países com vistas à adequação dos seus sistemas tributários com o intuito de alcançar a
inserção internacional. Nenhum país poderia seguir na contramão da tendência de convergência dos sistemas tributários sob pena de ser riscado do cenário internacional em
um momento de consolidação da interdependência econômica.
308
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Com apoio nessa constatação, pode-se afirmar que o quadro global não poderia prescindir da ingerência dos organismos internacionais, criados após Bretton Woods com o
intuito de estabelecer um ambiente internacional propício, com base na transparência
e segurança jurídicas.
A partir do que foi exposto, é importante notar que a análise dos sistemas tributários
passou a ser efetuada a partir de diversas variáveis econômicas e políticas em função da
incidência da ordem internacional do pós-guerra. Como pilar de sustentação, as grandes
questões do debate político internacional no âmbito dos organismos internacionais, começa a haver uma abordagem pragmática dos sistemas tributários no intuito justamente
de melhor adequá-los aos imperativos internacionais. Pode-se afirmar que influenciou
essa nova perspectiva a forte expansão dos sistemas tributários, as expressões de riqueza trazidas pela economia industrial, a contestação dos excessos do Estado intervencionista e o fim dos “Trinta gloriosos”. Esses fenômenos reunidos viriam, nas décadas de
setenta e oitenta do século XX, a ditar uma nova via para os sistemas tributários: a do
pragmatismo.
Com o surgimento do que se convencionou de novos países industrializados, esses
passaram a buscar incessantemente a inserção internacional e a modernização de seus
sistemas tributários, com base na ruptura com os valores do passado. Nesse diapasão,
pode-se apontar os países do BRIC em decorrência da adoção intensiva de regimes de
atração de investimentos. Seria esse o processo que ocorreu na China, por exemplo. A
passagem do sistema de economia fechada para uma economia aberta, demandou a
elaboração de um novo código de conduta com o intuito de atrair parceiros comerciais,
sobretudo por intermédio da intensa formação de joint ventures.
Portanto, o quadro delineado a partir dos anos 1970, não só no primeiro momento de
restrição do intervencionismo do Estado. Esse quadro é marcado também pelo processo
de crise dos anos 1980 que teve início com o choque do petróleo em 1973 e que viria a
atingir boa parte dos países em desenvolvimento. Esses países então passaram a partir
do Consenso de Washington de 1989, a se dobrar diante das diretrizes em matéria de
política fiscal e provenientes dos organismos internacionais.
Inegavelmente, esse quadro de crise internacional determinou uma nova configuração dos sistemas tributários, colocando-os em um rígido pragmatismo. Portanto, tem-se
como consequência o abandono do que seria o marco tradicional da chamada tributação social-democrata por uma tributação que se adequaria melhor no contexto da
pós-modernidade. A partir daí nós temos no contexto dos novos países industrializados,
incluindo os BRIC, busca pela inserção internacional em novos patamares. Essa perspectiva trouxe, no que se refere ao aspecto interno dos sistemas tributários, tratamentos
que não tão isonômicos de contribuintes em função da necessidade do deslocamento
das bases tributáveis em direção ao consumo e a determinados segmentos da renda.
O estabelecimento de uma concorrência fiscal internacional a partir do fim da Segunda
Guerra Mundial, mas que se firmou de forma contundente a partir dos anos 1970 e 1980
em razão da retomada com vigor do processo de globalização, poderia ser apontado
como estando na origem do fenômeno. Com isso, o acirramento desse quadro de concorrência fiscal internacional em que os países com o intuito de atrair investimentos passam a modelar seus sistemas tributários a partir desse quadro de conflitos. Não apenas a
309
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
concorrência fiscal desleal mas também a mobilidade das bases tributáveis, colocou em
lados opostos contribuintes globalizados e não globalizados.
É importante ressaltar mais uma vez que a evolução dos sistemas tributários marcou
todos os momentos da evolução da cena política, econômica e social. A partir da
Ordem de Versalhes e mais, da construção da ordem internacional do pós-guerra, os
sistemas tributários favoreceram a abertura do comércio internacional e a expansão
dos investimentos. Como um dos pilares de sustentação da abertura internacional,
contribuiu para a transparência jurídica indispensável à tomada de decisão dos agentes
econômicos, permitindo que esses pudessem conhecer antecipadamente as regras
tributárias incidentes. A partir daí, agindo como um homem econômico, buscaria o que
fosse mais proveitoso para os seus interesses. Com isso, acirrar-se-ia a competição entre
sistemas tributários. Esse processo revelou-se danoso para segmentos da sociedade e
para certas categorias de contribuintes. Por outro, poderia ser apontado como uma forma
de inserção internacional. A partir de uma tríplice exigência imposta pela concorrência
fiscal, há também uma tríplice convergência dos sistemas tributários. Primeiramente, a
globalização que impôs essa necessidade de convergência tributária ditada não só pelos
organismos internacionais, como também pelos atores econômicos internacionais.
Por sua vez, a segunda exigência decorreria do processo da harmonização tributária
internacional implementada no bojo dos processos de integração econômica. E, no
terceiro momento, a abertura do comércio internacional definiu de uma vez por todas, a
necessidade de convergência das estruturas tributárias tradicionais.
Portanto, esse processo de convergência tributária que viria a mudar o quadro tradicional de tributação, definiu uma nova geografia tributária, a qual culminaria na mitigação da soberania tributária tradicional. Os países, embora permanecessem soberanos
na decisão sobre seus sistemas tributários, passaram a observar os acontecimentos no
cotidiano internacional com intuito de garantir a inserção internacional. Esse quadro de
harmonização internacional, de convergência em torno das diretrizes dos organismos
internacionais, enfim dos atores internacionais, mudaria profundamente o quadro tradicional de tributação. E os Estados, receosos da excessiva mobilidade de seus contribuintes, que passaram a escolher aonde queriam ser tributados, utilizando sistemas tributários mais suaves em relação a seus investimentos e a seus ganhos, passaram a compor
uma rede internacional de troca de informações. Esse conflito entre o sistema tributário
e a necessidade de inserção internacional gerou um conflito que, em parte, o grande
perdedor seria então os contribuintes não-globalizados. Além das diretrizes dos organismos internacionais, a necessidade de enxugamento do setor público que modificaria de
uma vez por todas, o perfil dos sistemas tributários. Passou-se, por isso, a conviver com
sistemas tributários injustos, mas fortemente inseridos no contexto internacional.
3. Parâmetros de Convergência para os Sistemas
Tributários dos BRIC
Verifica-se, sem dificuldades, que a competição internacional impôs, de forma inexorável, mudanças significativas nas estruturas tradicionais da tributação, do patrimô-
310
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
nio, da renda e do consumo, promovendo um importante deslocamento nessas três
modalidades. Por isso, a preferência por determinados segmentos de contribuintes em
detrimento de outros. Esse quadro marcou todos os processos de evolução da economia
internacional, do processo de globalização e dos sistemas tributários. Como asseverado, presentes em todas as fases de abertura internacional, poder-se-ia afirmar que eles
seriam os elementos de expressão de todo o processo de desenvolvimento econômico.
O exemplo não se limita exclusivamente ao exemplo da China, mas também a Índia, a
Rússia e ao Brasil, podendo ser estendido a outros casos.
Para citar o Brasil, a partir dos anos 1960 no século passado, o país, em determinado momento,
registrou a ruptura ou melhor, a passagem de um poder de estrutura arcaica dominado pela
economia agrícola e pelo êxodo rural, para uma economia industrial incipiente. Esse processo
de urbanização que ocorreu no Brasil e exigiu uma nova estrutura do sistema tributário. Todos
esses elementos marcam o que se poderia definir como conversão entre sistemas tributários
e desenvolvimento econômico. O próprio desenvolvimento econômico sugeriria no primeiro
momento que os indivíduos talvez não precisassem mais buscar no Estado a complementação,
por exemplo, de seu bem-estar econômico, mas isto não ocorreu. Ao contrário, a partir desse
momento, a demanda por bens públicos passou a ser mais sofisticada, o que exigiu uma maior
intervenção do Estado. Nesse caso, a própria modernização da economia e o processo de
urbanização, como ocorreu nos países do BRIC, aliado ainda ao surgimento de novos horizontes
políticos, tudo isso conjugado, demandou uma abertura internacional de envergadura para dar
vazão à demanda crescente trazida pela globalização.
E, avançando na análise dos BRIC, os países integrantes têm se colocado diante de diferentes processos de abertura internacional e de desenvolvimento econômico. No mesmo
sentido, a busca de parcerias e de investimentos internacionais tem sido marcada também
por um processo de convergência de sistemas tributários e que estaria na base das iniciativas de inserção internacional. Traduz-se esses fatos como sendo a adaptação do quadro
interno da tributação no sentido de compensar possíveis perdas de receita em função
dessas modificações. Verifica-se, como consequência nesse caso, nítidos prejuízos para
os contribuintes internos e não globalizados. Qualquer que seja a conclusão, a conjuntura
internacional impôs esse quadro de modernização dos sistemas tributários como sustentação política ao processo de desenvolvimento econômico. Todo um quadro harmônico
internacional marcado pela necessidade do debate político, do debate econômico e no
que se refere à questão tributária, pela questão jurídica que envolve o processo de harmonização. E se não tivesse ocorrido o processo de modernização dos sistemas tributários,
talvez não haveria elementos suficientes para justificar o debate em torno dos novos países industrializados no contexto internacional. Pode-se afirmar categoricamente que esses
países só puderam se inserir graças, justamente, à compatibilização dos seus sistemas jurídicos a um quadro internacional em permanente evolução.
Se adotassem uma via contrária, jamais chegariam aos patamares de desenvolvimento como os verificados nos dias atuais. A ordem do pós-guerra, o deslocamento do eixo
tradicional do comércio internacional do Atlântico para o Pacífico proporcionou a entrada em cena de novos países industrializados. E, sem dúvida alguma, esse deslocamento
decorreu, em parte, das diretrizes emanadas a partir daquele tripé do desenvolvimento
global proposto a partir de 1944.
311
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Assim, todo esse processo apenas foi possível graças não só aos acordos internacionais de
livre comércio, mas também a esse quadro de transparência que foi construído a partir da
celebração de convenções internacionais contra a bitributação, o que possibilitou a aproximação
de sistema tributário díspares. A essa perspectiva se juntou o processo de harmonização jurídica
para oferecer um ambiente tributário internacional necessário ao florescimento do comércio
internacional nos termos contidos na Carta de Havana de 1947, nos acordos de Bretton Woods
e no campo político, por meio da criação da ONU. Todo esse quadro sustentado então em
um modelo internacional de desenvolvimento global, não poderia, a partir daí, prescindir da
questão tributária, até então restrita ao conceito tradicional de territorialidade.
Desde então, as fronteiras passaram a ser permeáveis. Uma decisão ou um fato gerador ocorrido em um determinado território passou a interessar a mais de um agente
econômico no globo. Esse aspecto é um traço marcante dos efeitos da tributação e do
sistema tributário na decisão dos agentes econômicos. E esse fato gerador ocorrido em
um determinado território passa a interessar não apenas a mais de um agente econômico, mas também aos Estados preocupados em alcançar seus contribuintes nômades
em seus deslocamentos constantes pelo globo em busca de tratamento tributário privilegiado.
Portanto, a construção desses cenários que se delineia em relação aos BRIC e na construção de um novo patamar de desenvolvimento econômico e de inserção internacional, só seria possível após a concomitante reformulação do sistema tributário, como
resultado da dinâmica das variáveis sociais, econômicas, políticas e caixa de ressonância
do próprio desenvolvimento econômico e social. A tendência é sempre a de atrelar a
questão do desenvolvimento econômico esquecendo às vezes o desenvolvimento social.
Não há como dissociar um fenômeno do outro. E, nesse caso, quando as discussões se
referem à modernização e à convergência do sistema tributário, é possível identificar as
ferramentas capazes de sustentar o processo de abertura internacional.
A partir desse pressuposto, o esboço de uma ordem jurídica internacional, caracterizado pelo processo de criação de um novo Direito Internacional, como elemento indispensável à sustentação do processo de abertura internacional e de consolidação do debate para
se evitar o fracasso ocorrido à época da Sociedade das Nações e que decorreu da degradação econômica em função, talvez, da precariedade das bases jurídicas internacionais e
da situação política da época. A configuração da ordem econômica internacional do pós-guerra foi com o intuito justamente de se evitar a repetição daquela era de incertezas que
marcou o “Entre Guerras”. A consolidação ou a construção de instituições internacionais
sólidas suficientes para bancar então não só o desenvolvimento econômico internacional,
mas também a promoção de novos parâmetros jurídicos, onde se inclui também os sistemas tributários. Estes, atrelados a cada patamar de desenvolvimento econômico, social e
político.
4. Conclusões
Portanto, esse desenvolvimento teve como objetivo primordial demonstrar a conexão estreita entre sistema tributário, inserção internacional e desenvolvimento econômico, estando aquele diante das exigências do desenvolvimento econômico interno e de
312
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
inserção internacional. Um quadro difícil talvez de se conciliar. Entretanto, a ação dos organismos internacionais que, por meio de suas diretrizes, estabeleceram os parâmetros
mínimos para que os sistemas tributários pudessem convergir e se harmonizarem no
intuito de assegurar a estabilidade do marco jurídico internacional. Essa seria a situação
ótima que permitiria a transparência indispensável à tomada de decisão dos agentes
econômicos e preservaria os interesses dos Estados soberanos.
Os agentes econômicos só agem a partir de bases jurídicas sólidas e de sistemas políticos também sólidos. Qualquer instabilidade, sobretudo diante de um quadro de concorrência internacional, excluiria de uma vez por todas, qualquer país dos fluxos internacionais da globalização. Portanto, à guisa de conclusão, seria importante ressaltar que o papel
preponderante dos sistemas tributários marcou as diversas etapas políticas do Estado intervencionista como promotor do desenvolvimento econômico e do bem-estar social.
Os mecanismos de intervenção são sustentados justamente pela sociedade por meio
de tributos. Portanto, essas diversas fases de Estado mínimo, Estado intervencionista,
Estado “keynesiano” e o Estado construído após a Segunda Guerra Mundial, em um
quadro de internacionalização das economias e do debate político, pode-se assegurar
que em todos esses momentos o tributo se fez presente.
313
7. Sobre os Autores e
Participantes
Currículo dos Autores e Participantes do
Seminário
Marcos Aurélio Pereira Valadão
Possui graduação em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (1993), especialização em
Administração Tributária (UCB-1991), MBA - Executivo em Finanças pelo IBMEC (1996), é Mestre em
Direito pela Universidade de Brasília (1999) e Doutor em Direito pela Southern Methodist University
- EUA (2005). Atualmente é professor da Universidade Católica de Brasília dos cursos de Graduação
e Mestrado em Direito, e também em cursos de especialização lato sensu; instrutor da Escola de
Administração Fazendária e Auditor Fiscal da Receita Federal. Membro de conselhos editorais de
diversas publicações no Brasil e no exterior. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em
Direito Tributário, atuando principalmente nos seguintes temas: Direito brasileiro, Direito Tributário,
Direito Constitucional, Direito Financeiro, Direito Econômico, Direito Internacional Público. Membro
do Comitê de Peritos em Tributação Internacional da ONU.
Antônio Moura Borges
Pós-Doutor em Direito Tributário Internacional- Georgetown University (EUA) - 2004; Doutor em
Direito - Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) 1991; Mestre em Direito Público
- Southern Methodist University School of Law (EUA) - 1980; Bacharel em Direito - Faculdade
de Direito da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) 1979. Professor do Programa de
Mestrado e da Graduação e Direito da Universidade Católica de Brasília (UCB).
Vishwa Nath Alok
Dr Vishwa Nath Alok is Associate Professor of Public Finance and Chairman, Centre for Economic
Analysis and Financial Management, Indian Institute of Public Administration, New Delhi. He has
previously been in National Institute of Public Finance and Policy, New Delhi. Dr Alok has served the
315
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
XII Finance Commission, India and the First State Finance Commission of Delhi. He has contributed
to many reports to the Union and State Governments in India and articles to reputed journals
& economic dailies about various subjects including tax reform. Dr Alok has also developed and
conducted various international and national workshops and training programs for senior civil
servants in Asia on spheres of public finance. He has done many assignments for international
agencies like The World Bank Institute and the Forum of Federations. He can be contacted at
[email protected].
Alexander Pogorletskiy
Dr. Pogorletskiy is Professor of St. Petersburg State University (Russia), Department of
World Economy (specialization - international taxation, international economic relations,
international management); Analyst of LSR Group (construction, development). Graduated
from St. Petersburg State University. Academic scholarships and trainings in Yale University
(USA); Nottingham Business School (UK); Free University of Berlin, University of Tuebingen,
Technical University of Ilmenau (Germany); University of Geneva and University of Fribourg
(Switzerland); Norwegian Business School (Bergen); and Sweden Institute of Management
(IFL). Author of more than 60 publications, including 15 books on international taxation,
international tax planning, world economy, economy of foreign countries, international and
comparative management.
Maria Dolgopolova
Dr. Maria Dolgopolova is Tax Lawyer in Baker & McKenzie, St. Petersburg (Russia). Specialized in
Tax Litigation and Tax Consultation.
Zhu Weiqun
Professor Zhu Weiqun has been working at Shanghai University of Finance and Economics (SUFE) for 20
years. His academic interests are Public Finance and Taxation. He is an author and co-author of more
than 20 academic articles and about 15 books in his research fields. He got his MA in 1989 and Ph.D in
2000 at SUFE. He was a former vice dean of School of Public Economy and Administration and deputy
director of Graduate Administration in his University. He was awarded the Second Prize of The Fifth
National Outstanding Research Achievement on Public Finance by China Society for Public Finance
Isaias Coelho
É economista especializado em política tributária. Nasceu em Caruaru (PE) e obteve seu
Ph.D. em Economia na Universidade de Rochester (graduação nas Universidade Católicas de
São Paulo e Campinas e Mestrado em Teoria Econômica na Universidade Federal da Bahia).
Lecionou na Universidade Federal da Bahia, na University of Rochester e na Universidade
de Brasília, da qual foi Professor Adjunto. Desempenhou funções de assessoria fiscal na
Secretaria Especial de Assuntos Econômicos do Ministério da Fazenda. Exerceu diferentes
cargos na Receita Federal do Brasil, inclusive o de Secretário da Receita Federal Adjunto.
Trabalhou até janeiro de 2009 no Fundo Monetário Internacional, onde chefiou a Divisão de
Política Tributária, a qual presta assessoria técnica aos 185 países membros da organização
316
Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
em assuntos de reforma tributária.
Welber Oliveira Barral
Possui graduação em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros (1990), Mestrado em
Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (1993) e Doutorado em Direito pela Universidade
de São Paulo (1999). Atualmente é Secretário de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior. Professor da Ulbra, e Professor licenciado da UFSC, além de Professor
visitante da American University, Penn State University School of Law, Universidad de Valencia,
Universidade Estadual de Londrina, atua no conselho editorial da World Arbitration Mediation Report,
Revista de Ciências Jurídicas e Sociais da UNIPAR, Revista Evocati. Compõe a lista de painelistas da
OMC, árbitro do sistema de controvérsias do Mercosul, Câmara de Arbitragem Empresarial- Brasil, é
sócio licenciado da BCA Consultoria. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Antidumping,
Subsídios, Medidas Compensatórias e Salvaguardas, atuando principalmente nos seguintes temas:
Mercosul, Direito Internacional, OMC, arbitragem e Comércio Internacional.
Ivo Teixeira Gico Junior
É graduado em Direito pela Universidade de Brasília (1999), mestre com honra máxima em Direito
pela Columbia Law School, Nova York (2001), doutor em Direito pela Universidade de São Paulo
(2006) e doutorando em Economia pela Universidade de Brasília (início em 2008). Atualmente
é Professor de Análise Econômica do Direito na Universidade Católica de Brasília (UCB); sóciofundador do escritório Dino, Siqueira & Gico Advogados, onde atua na área de Direito Econômico e
Empresarial, além de ser membro-fundador da Associação Brasileira de Direito & Economia. Tem
experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Comercial, Concorrencial e Regulatório,
atuando principalmente nos seguintes temas: cartel, práticas anticompetitivas, advocacia
superior e setores regulados. Lançou recentemente o livro Cartel - Teoria Unificada da Colusão
(2007) e coordenou o livro Intervenção do Estado no Domínio Econômico - Temas Atuais (2006).
Sua principal área de pesquisa é Análise Econômica do Direito e Direito & Desenvolvimento.
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy fez seus estudos de Pós-Doutoramento na Boston University
(2002-2003), na qualidade de Hubert Humprhey Fellow, pesquisando o Direito Norte-Americano.
Na ocasião, conheceu Roberto Mangabeira Unger, de quem traduziu um livro e sobre quem
escreveu dois outros trabalhos. Doutorou-se pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(2002) com tese sobre os usos da história no Direito. Pela mesma universidade obteve o título
de mestre (2000) com dissertação inovadora, relacionando Direito e Literatura, a partir de
Monteiro Lobato. É professor do programa de Mestrado em Direito da Universidade Católica de
Brasília. Leciona Direito Tributário no Instituto Brasiliense de Educação Superior (IESB). Colabora
eventualmente com instituições em Brasília, de reconhecida excelência, exemplo da Escola
Nacional de Administração Fazendária (ESAF), da Escola Nacional de Administração Pública
(ENAP) e do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).
Maurício Muriack
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Advogado da União de categoria especial. Possui graduação em Direito pela Universidade
Federal do Ceará (1995) e Mestrado em Direito (Direito e Desenvolvimento) pela Universidade
Federal do Ceará (2000). Professor de Direito Financeiro, de Direito Administrativo I e Direito
Constitucional II e Direito Tributário I do Curso de Direito da Universidade Católica de Brasília e
da Pós-Graduação lato sensu em Direito da UCB. Tem experiência na área de Direito, com ênfase
em Direito Público. Atuando principalmente nos seguintes temas: Direito Público, Setor Público.
Pesquisador no projeto da UCB sobre os BRIC’s.
Maria Teresa Bustamante
Gestora Corporativa de Comércio Exterior e Relações Externas da Whirlpool S.A., desde 1972,
responsável pela orientação no âmbito fiscal, legal, operacional e estratégico, relacionado a
todas as atividades inerentes ao comércio exterior. Participação nas delegações oficiais de
negociação internacional do Brasil, com ênfase no: Mercosul, Alca, União Europeia e China.
Representação das empresas nas entidades de classe e organismos governamentais, nacionais e
internacionais. Abrangência da atividade profissional estende-se às unidades fabris instaladas em
Manaus, Argentina, EUA, Itália, Eslováquia e China. Os produtos das unidades de fabricação são
bens de consumo durável: motocompressor hermético de refrigeração doméstica e de consumo
final (linha branca): refrigerador, fogão, lavadora, etc. Palestrante de temas internacionais e
humanísticos. Professora convidada da fundação Don Cabral.
Carolina Pancotto Boher
Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo (2001) e Mestrado em Direito pela
Universidade Federal de Santa Catarina (2004). É doutoranda em Direito na UFSC, e Visiting
Scholar da George Washington University (EUA). Tem experiência na área de Direito, com ênfase
em Direito Internacional Público, Direito Internacional Privado e Direito Econômico, atuando
principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento, defesa comercial, OMC e direito da
concorrência.
Maurin Falcão
Possui graduação em Ciências Contábeis pelo Centro de Ensino Unificado de Brasília (1981),
aperfeiçoamento em Gestão das Finanças Públicas no Institut International d’Administration
Publique/ENA (1987), Mestrado em Administração Tributária - Université de Paris IX (ParisDauphine) (1995) e Doutorado Direito Tributário Internacional pela Université de Paris XI-Sud
(2000). Atualmente é auditor tributário do Governo do Distrito Federal e professor assistente
da Universidade Católica de Brasília. Tem experiência na área de Administração Tributária,
com ênfase em Tributação e Finanças Públicas, atuando principalmente nos seguintes temas:
Direito Tributário Nacional, sistemas tributários, Comércio Internacional, harmonização
tributária internacional, o financiamento do Estado contemporâneo, Mercosul, Direito Tributário
Internacional e União Europeia.
Paulo Borba Casella
Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo (1982), Doutorado em Direito
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Internacional pela Universidade de São Paulo (1986), livre-docência em Direito Internacional
pela Universidade de São Paulo (1993) e alcançou a titularidade em Direito Internacional
Público na Universidade de São Paulo (2007), onde leciona Direito Internacional (desde 1984)
Tem experiência na área de Direito Internacional, com ênfase em Direito Internacional Público,
atuando principalmente na área internacional, com extensa prática de casos de arbitragem
internacional, consultoria científica, orientador para teses de láurea, Mestrados e Doutorados
em Direito Internacional, na Universidade de São Paulo e Universidade de Estrasburgo III- Robert
Schuman, e negociador (1998-1999) do regulamento padrão de arbitragem das instituições
do Mercosul, bem como integra a International Law Association, a Associação e o Instituto
dos Advogados de São Paulo, membro consultor da Comissão de comércio exterior e relações
internacionais da Ordem dos Advogados do Brasil - Seção São Paulo. Atua nos seguintes temas:
Direito Internacional Público, Direito da Integração e Direito Internacional Tributário.
Leila Maria Da´Juda Bijos
Doutora em Sociologia – Universidade de Brasília (UnB) – 2004. Mestre em Relações Internacionais,
ênfase em Cooperação Internacional – Universidade de Brasília (UnB) – 1993. Especialista em
Direitos Humanos pelo IIDH – San José, Costa Rica. Professora do Programa de Mestrado em
Direito, do curso de REL e da Graduação em Direito da Universidade Católica de Brasília (UCB).
Outros Membros do Grupo de Pesquisa da
Universidade Católica de Brasília
Lauriana Magalhães Silva
Mestre em Direito pela UCB, integrante do Grupo de Pesquisas sobe a tributação dos BRIC no
âmbito do Programa de Mestrado em Direito da UCB e Professora do Curso e Graduação em
Direito da UCB.
Elias Emanuel Alves de Sousa
Aluno da Graduação em Direito da Universidade Católica de Brasília (UCB). Bolsista de Iniciação
Científica da UCB. Tem experiência na área de Direito Público, com ênfase em Processo Legislativo
e Elaboração Normativa. Direito Administrativo e Direito Tributário. Atualmente é estagiário do
Ministério da Justiça, Secretaria de Assuntos Legislativos.
Natacha Ward Sá
Mestranda de Direito pela Universidade Católica de Brasília. Graduada em Direito pelo Centro
Universitário de Brasília (Uniceub). Professora de Direito na Faculdade Atual da Amazônia, Boa
Vista, Roraima. Assessora Técnica do Tribunal de Contas do Estado de Roraima.
319
8. Anexo: Transcrição do
Seminário Brasil, Rússia, Índia e
China (BRIC): Estruturas dos
Sistemas Tributários e suas
Implicações no Desenvolvimento e
na Performance do
Comércio Exterior
8.1. O Sistema Tributário Brasileiro e seu
Impacto no Desenvolvimento e no
Comércio Internacional
O Sr. Marcos Aurélio Pereira Valadão (Professor
Universidade Católica de Brasília):
Após a exposição dos convidados para a abertura do evento, que focaram temas pertinentes com
profundidade, vamos passar ao bloco seguinte. Antes eu gostaria de dizer algumas palavras aproveitando a presença desta mesa. Este projeto de pesquisa começou há dois anos. Justamente por conta dessa
análise da interferência do sistema tributário no desenvolvimento dos países na questão do comércio
exterior. A par disso, temos que verificar como primeiro paradigma países que embora não tenham
uma história, tendem a ter a mesma inserção que o Brasil no cenário internacional. E aproveitando esse
mote dos BRIC, expressão cunhada em 2001, para designar os países Brasil, Índia e China que estão indo
na mesma direção, países emergentes. E aí nós começamos a trabalhar. E por sugestão do Professor
Antonio, que estava no ABDI, propusemos a parceria que foi aceita. Com certeza vai produzir, está produzindo, então tinha que ser lembrada essa participação. Eu gostaria de agradecer ao Reginaldo Arcuri
pelo apoio ao projeto e a algumas colegas do ABDI, Paulo Duarte, Marina, Mércia que trabalharam
incansavelmente no desenvolvimento do projeto. Agradeço à Doutora Lytha Espíndola pela brilhante
exposição aqui, bem rápida, mas densa, sobre o tema da tributação e o impacto especialmente no
comércio internacional. As palavras da professora Adelaide. Na exposição do Doutor Reginaldo Arcuri
sobre o papel da ABDI e a interferência da tributação nos processos, aperfeiçoamentos das instituições
brasileiras como um todo na promoção do desenvolvimento. O Professor Antonio Borges até pelas palavras elogiosas que eu agradeço pessoalmente. Também pela exposição no contexto do nosso Programa
de hoje e amanhã. Dito isso, gostaria de agradecer a cada um dos senhores por estarem aqui, nestes
dois dias, espero que encontrem o que vieram buscar. Sobretudo conhecer como esses quatro países
interagem pelo tema tributário como tema de desenvolvimento e comércio exterior. Muito obrigado e
um bom seminário a todos nós. Vamos dar continuidade agora, após o intervalo, à próxima etapa do
nosso seminário. Gostaria de convidar para compor a mesa, para o próximo painel Professor Welber
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Barral, Professor e Secretário de Comércio Exterior do Ministério de Desenvolvimento da Indústria e
do Comércio Exterior (MDIC). Gostaria de convidar o Professor Isaias Coelho, economista especializado
em política tributária e consultor internacional, e o Professor Ivo Gico, Professor de Análise Econômica
do Direito da Universidade Católica de Brasília. Bom, este painel é composto de 3 palestras seguido de
um debate. Cada expositor terá 20 minutos para falar sobre o tema e aqui sem considerar nenhum país
especificamente, mas falar sobre o tema de maneira genérica, como se dá essa interação em pontos de
vista ou de abordagem diferentes dos palestrantes. Doutor Welber Barral possui graduação em Direito
pela Universidade Estadual de Montes Claros (1990), Mestrado em Direito pela Universidade Federal
de Santa Catarina (1993) e Doutorado em Direito pela Universidade de São Paulo (1999). Atualmente
é Secretário de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Professor da Ulbra, e Professor licenciado da UFSC, além de Professor visitante da American University,
Penn State University School of Law, Universidad de Valencia, Universidade Estadual de Londrina, atua
no conselho editorial da World Arbitration Mediation Report, Revista de Ciências Jurídicas e Sociais da
UNIPAR, Revista Evocati. Compõe a lista de panelistas da OMC, Árbitro do Sistema de Controvérsias
do Mercosul, Câmara de Arbitragem Empresarial - Brasil, é sócio licenciado da BCA Consultoria. Tem
experiência na área de Direito, com ênfase em Antidumping, Subsídios, Medidas Compensatórias e
Salvaguardas, atuando principalmente nos seguintes temas do Mercosul, Direito Internacional, OMC,
arbitragem e comércio internacional. Passo a palavra ao Doutor Welber Barral para a sua intervenção.
Tivemos um pequeno problema técnico e vamos modificar a sequência das palestras. Não vai alterar em nada, claro. Passando então, primeiramente, a palavra ao Professor Isaias Coelho. O Professor
Isaias Coelho é economista especializado em política tributária. Nasceu em Caruaru (PE) e obteve seu
Ph.D. em Economia na Universidade de Rochester (graduação na Universidade Católica de São Paulo e
Campinas e Mestrado em Teoria Econômica na Universidade Federal da Bahia). Lecionou na Universidade Federal da Bahia, na University of Rochester e na Universidade de Brasília, da qual foi Professor
Adjunto. Desempenhou funções de assessoria fiscal na Secretaria Especial de Assuntos Econômicos do
Ministério da Fazenda. Exerceu diferentes cargos na Receita Federal do Brasil, inclusive o de Secretário
da Receita Federal Adjunto. Trabalhou até janeiro de 2009 no Fundo Monetário Internacional, onde
chefiou a Divisão de Política Tributária, ao qual presta assessoria técnica aos 185 países membros da
organização em assuntos de reforma tributária. Uma vasta experiência nesse assunto. Passo a palavra
então ao Professor Isaias.
O Sr. Isaias Coelho (Economista):
Muito bom dia. É um prazer estar com vocês nesta manhã. Na minha breve apresentação, eu gostaria
de passar em revista o que temos obtido de experiência internacional nesses temas e, de certa maneira, o
que eu vou dizer aqui é válido para qualquer economia emergente e relevante certamente ao Brasil porque
os problemas são às vezes semelhantes, embora as soluções sejam em cada país diferentes. Bem, o nosso
tema é Reforma tributária para o crescimento e para a competitividade. A competitividade naturalmente
é importante para permitir maior volume de exportações, não por si mesma, só para fazer estatística, mas
porque maior exportação traz consigo maior produção, maior produção mais emprego, desenvolvimento,
salários, etc. tudo aquilo que a economia precisa para crescer. O estado do conhecimento indica que quando se trata de fazer um esforço para aumentar a competitividade, quatro áreas são de suma importância e
devem ser abordadas: Uma, é a desoneração das exportações, matéria sobre a qual a Doutora Lytha falou
nessa manhã, e que está longe de ser esgotada. Desonerar exportação é simplesmente não tentar exportar impostos. Vocês vejam que os impostos da exportação não são proibidos. A OMC, que tem toda uma
supervisão da área do comércio, não proíbe impostos de exportação em princípio, porque é contraproducente tributar a exportação, um país não vai querer tributar suas exportações, apesar de que vemos essa
prática e se não tem imposto de exportação diretamente, a parte da Constituição Brasileira que trata disso
é mais ou menos vazia, tem uma possibilidade inconstitucional, mas não exercitada porque não faz sentido tributar as exportações. Mas, na prática nós vemos que as exportações são bastante gravadas através
dos impostos que incidem no processo produtivo e comercial. Outra área de interesse é a redução dos
custos do trabalho. Esses custos do trabalho têm muitos aspectos, e um deles que vou comentar, trata-se
das contribuições sociais do trabalho, sejam contribuições sobre o empregador ou sobre o empregado.
Mas, de qualquer forma, estabelece um ônus que causa custos e esse custo é importante na formação de
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Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC)
Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
preços, portanto, tem um impacto no preço final. Outra área importante é tributar muito moderadamente
o investimento ou o mais moderadamente que se possa. Já foi dito aqui no começo que a competitividade
é um processo dinâmico que nunca cessa, tem que estar continuamente avançando e ela é também relativa. Eu sou competitivo na medida em que os outros países têm uma situação de custos, salários que não
ficam aquém dos meus. Então, eu não posso olhar para o evento da competitividade em isolamento: é
como se estivéssemos fazendo uma corrida de automóveis, eu quero ser bastante veloz, mas para ganhar
a corrida vou depender muito da minha velocidade em relação à velocidade dos demais. E, finalmente, é
importante reduzir os custos tributários. Aqui, há uma matéria que não tem recebido muita atenção, mas
é um custo importante nos diversos países: o peso da máquina burocrática, o preenchimento de formulários complexos, as necessidades de comprovações custosas, os riscos tributários que a empresa incorre
e as contingências tributárias sobre o empreendimento. Essas são coisas que não podem ser esquecidas,
pois são tão mais importantes quanto os impostos em si.
Comecemos com a desoneração das exportações. O primeiro princípio - e eu o coloco de saída porque
é o mais difícil deles - é evitar tributação em cascata, não permitir que se cobre imposto sobre os bens exportados. Se os nossos concorrentes exportam seus bens a preços que simplesmente refletem seus custos
sem incluir impostos, e nós incluímos algum tipo de imposto, isso é uma desvantagem. Então, temos que
eliminar essa desvantagem e conseguir reduzi-la. Como se faz isso? Um dos grandes inventos do século 20,
em matéria tributária foi o imposto sobre o valor adicionado, o IVA, em que o Brasil foi o pioneiro ao lançar
o ICM em 1967. Mas, como em todo país pioneiro, o imposto assim criado foi bastante imperfeito. Certamente na época foi um grande avanço, mas com o tempo nós vimos que os países que têm o IVA de 2ª ou
3ª geração têm um imposto muito menos complicado, muito menos ineficiente do que o nosso. Doutora
Lytha mencionou que o nosso IVA, o ICMS, é baseado no critério do crédito físico, o que em qualquer país
soa alguma coisa assim como dinossauro, uma coisa que ninguém tem mais. Então, essas coisas envolvem
tributação em cascata. Aliás, quando se fala de desoneração é até meio estranho porque desonerar significa exoneração ou restituição ou reintegro, cobrar e depois entregar de volta. Em princípio, nem deveria
se cobrar, o certo seria ter um sistema de tal maneira que a exportação fosse desonerada plenamente,
não tivesse necessidade nenhuma de restituição, nenhuma compensação tributária. Bom, o IVA é um
imposto muito moderno, ele é adotado em mais de 140 países. Somente um país voltou atrás, introduziu
o imposto e ficou sem ele depois, um país muito pequeno. Outro voltou atrás, mas depois o reintroduziu em forma melhorada. O IVA foi um sucesso completo. Muitas vezes se pergunta: por que os estados
Unidos não têm? A resposta tem dois aspectos: um, é que o IVA é sempre mais complexo nas federações.
Tão complexo que o Brasil quando introduziu o imposto, introduziu em nível estadual, ficou sozinho no
mundo tendo um imposto estadual. E somente recentemente, a Índia, outra grande federação, introduziu
o imposto também em nível estadual. Mas, nós não sabemos muito da experiência indiana nesse ponto,
seria interessante ouvir o apresentador quando tocar nesse assunto. Mas, o fato é que é mais complicado
porque envolve esquema de redistribuição de renda entre as unidades federativas. Os estados Unidos não
têm o IVA por quê? Porque pela Constituição americana que é muito estável, muito antiga não se admite
nenhuma forma de tributação de um estado para outro. Ou seja, nenhuma mercadoria pode ser tributada
num estado ao ser exportada para outro estado, isto é, não para o resto do mundo, simplesmente para
outro estado. Com isso se garante que não haja o que no Brasil se chama “princípio de origem”. Então, naturalmente vira um imposto para o consumidor, se cobra na última etapa. E assim funciona razoavelmente
bem na grande economia do Norte. É desnecessário dizer que nos estados Unidos o imposto de nenhuma
maneira se aplica à produção exportada.
A devolução de créditos de exportadores, que acontece na maioria dos países porque o exportador,
dependendo do mix de vendas (domésticas e internacionais), acaba tendo mais imposto pago sobre as
aquisições tributadas que o devido sobre as suas vendas, e assim acaba tendo direito a restituição. É um
problema em todos os países. Porque os administradores tributários estão acostumados a arrecadar,
a mão deles se recusa a assinar cheques de devolução... É a maior parte das dificuldades com o IVA.
Porque também é onde ocorrem fraudes, é onde há dificuldades de muita natureza. Os créditos que
são as devoluções são equivalentes a um imposto de exportação. E aí nós começamos a acumular problemas. Nas federações, havendo capacidade tributária sobre as vendas em nível estadual, é necessário
coordená-las de maneira que não impacte a exportação. Se tivermos uma situação como essa aqui no
Brasil é extremamente difícil, o estado cobra pelas vendas de outro estado. Quando o ICM foi introdu-
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
zido no Brasil não havia controle eletrônico, não havia controles globalizados, não havia muitos dos recursos que temos hoje. Mas acabou ficando e nós cobramos o imposto de uma maneira que precisasse
o controle físico no caminhão, no posto fiscal ente os estados. Os estados não têm uma aduana mas têm
o posto fiscal com função quase equivalente a uma aduana porque nós nos acostumamos a controlar
baseado no elemento físico e no papel, com pouco uso dos meios de informática que já podem ser usados. É possível que se adotássemos hoje o ICMS não tivéssemos nada de princípio de destino, de origem
e princípio de destino modificado, e sim destino simples com controle informatizado. E, naturalmente,
para complicar mais o caso brasileiro, quem bolou esse imposto no Brasil só pensou em mercadoria.
Não pensou em serviços. Não pensou que o consumo das pessoas e das empresas consiste de consumo
de bens e consumo de serviços, e que esse imposto por vocação é um imposto ao consumo. A base
tributária dos serviços foi atribuída aos municípios de uma maneira não integrada com o ICMS, o que
se tornou uma situação bastante difícil de modificar e que causa muitas questões sobre como isso vai
entrar na reforma tributária dos impostos sobre vendas: no Brasil, como desonerar a exportação se os
serviços, que entram na cadeia produtiva e no custo das exportações, têm um tratamento totalmente
à parte por outro poder tributante com interesses conflitantes. São questões muito difíceis de abordar.
O segundo ponto que eu queria mencionar é a desoneração da mão de obra. Tornou-se moda de uns
10 anos para cá e até antes, fazer comparações internacionais sobre a carga tributária e os custos de
cumprimento o que é uma boa coisa para termos um paralelo de a quantas andamos, mas, também,
sobre os custos da mão de obra em cada país. Normalmente esses estudos, feitos pela publicação Doing
Business, que é uma parceria do Banco Mundial com instituições privadas, coloca a contribuição previdenciária patronal, e outras incidências sobre a folha salarial dos países, como esse elemento de custo,
mas não incluem como tal a contribuição do empregado. Então, gera uma distorção de entendimento
porque do ponto de vista econômico as duas contribuições têm a mesma função e têm o mesmo impacto econômico.
Mas, de qualquer maneira, os países estão fazendo um esforço para reduzir essa contribuição, sobretudo a contribuição patronal sobre a folha de salários. E é claro que como essas contribuições são grandes,
é difícil encontrar substitutos para elas e elas são vinculadas a Programas de seguridade social, portanto, é
necessário encontrar uma fonte substitutiva, o que não é nada fácil. Mas, de qualquer maneira, o objetivo
de redução desses custos que oneram a folha de salário não estou me referindo ao salário em si, claro que
o sistema econômico deve gerar bons salários, bastante atraentes, que permitam uma qualidade de vida
ao trabalhador, etc., mas, estamos falando do que vai em cima do salário, e que tal qual o salário é custo
da empresa.
A terceira forma de atacar o problema da competitividade é diminuir os impostos sobre os lucros das
empresas. Aqui, nós devemos reconhecer que o capital tem mobilidade internacional e que nós competimos por esse capital, não só o capital financeiro, mas o capital incorporado ao investimento físico, seja
ele um investimento completamente novo ou a aquisição de novos processos, às vezes através da aquisição de uma empresa local, mas que quase sempre envolve uma transferência de tecnologia. Quer dizer,
aquele investimento que agrega valor e que interessa, ele sofre com uma tributação muito exagerada. No
Brasil e nos outros países já se está fazendo isso, já se reduziu muito o imposto. As pesquisas econômicas
indicam que quando se grava o lucro das empresas de alguma maneira isso se reflete através do equilíbrio
geral da economia em um ônus maior para o trabalhador, porque um país sendo incapaz de atrair um
volume grande de capital acaba não equipando bem o seu trabalho, o qual acaba não tendo uma remuneração muito elevada. Como se tem feito para reduzir a tributação do lucro das empresas? Uma maneira
mais óbvia é baixar a alíquota do imposto de renda delas, IRPJ no caso do Brasil. Vejam neste gráfico, em
que tomei uma média de países representativos da OCDE e do continente americano: ele mostra que nos
últimos 15 anos mais ou menos houve um declínio de alíquotas sobre o IRPJ, que estavam acima de 40%
nas Américas e acima de 37% nos países da OCDE, e que hoje se situam em torno dos 30%. Hoje em dia
os países estão mais ou menos alinhados nessa faixa. O Brasil está com uma tributação na margem de
34%, então, vê-se que aqui não há muito espaço para aumentar essas alíquotas. Pelo contrário, a tendência é de declínio, se bem que se observa uma relativa estabilidade desses números e não se espera uma
redução muito forte por causa do problema fiscal dos países, uma vez que o imposto de renda é uma
fonte importantíssima de receita. Mas há outras formas de atenuar a tributação dessas empresas que não
seja, simplesmente, baixar as alíquotas. Por exemplo, pode-se exonerar os dividendos que as empresas
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
distribuem; muitos veem o dividendo como uma segunda tributação do mesmo lucro, ou seja, quando o
lucro é gerado paga-se o IRPJ e quando o dividendo é distribuído paga-se o imposto de fonte. Se for assim,
sob essa ótica, se se eliminar a tributação dos dividendos, a tributação global se reduz. A desvantagem de
reduzir a suposta dupla tributação é que o país aparece com uma alíquota maior de IRPJ. Por quê? Note
que no Brasil nós temos 34% de imposto sobre as empresas, se somarmos ao IRPJ a CSLL que tem a mesma
base, mas não há tributo sobre os dividendos. Essa tributação conjunta pode ser maior ou menor do que
em um país que tenha um imposto de 25% e, além disso, tenha tributação sobre o dividendo. O fato é que
o sistema brasileiro tem uma desoneração nesse ponto bastante importante.
Outra maneira de mitigar a tributação das empresas é permitir que se deduza, no cálculo do IRPJ, uma
parcela de juros sobre o capital próprio da empresa. Esse é um cálculo nocional, uma estimativa, não algo
baseado numa verdade absoluta; com isso se permite colocar como custo, não somente os juros que se
paga aos credores da empresa, mas também os juros pagos aos acionistas. Esse sistema, embora tenha sido
advogado por autores tributários já há alguns anos, só funciona a todo vapor na Bélgica e, parcialmente,
no Brasil. Eu digo parcialmente porque no Brasil se aplica simplesmente aos juros pagos, enquanto no
sistema belga ele se aplica aos juros pagos ou não pagos, sobre a totalidade do capital próprio. Se se fizer
essa redução, iguala-se mais ou menos a tributação dos lucros à tributação dos juros e isso permite que
se elimine também outra distorção que é a preferência que as empresas têm por se financiar com empréstimos ao invés de se financiar com capital próprio para economizar impostos, sobretudo em empresa
internacional onde essa escolha é mais fácil de se fazer.
Outra opção seria tributar os lucros somente quando distribuídos, ou seja, não usar o sistema que
temos no Brasil de tributar os lucros quando apurados, mas reservar a tributação até o momento em que
os lucros forem distribuídos. Com isso se incentivaria muito a capitalização porque enquanto o dinheiro
estiver sendo reinvestido a empresa não paga o imposto. A desvantagem deste sistema é que inibe a
distribuição de dividendos. Essa inibição da distribuição de dividendos pode até ser contraproducente no
sentido de que a empresa ao invés de distribuir os dividendos para os seus acionistas investirem em outros
negócios que tenham maior rentabilidade econômica, pode não fazê-lo mas reinvestir na própria empresa
de uma maneira ineficiente.
O último elemento que queria mencionar é a redução dos gastos de cumprimento tributário. Queria dar um pouquinho mais de detalhes ao que já mencionei. A estratégia implica em reduzir o custo
marginal dos fundos públicos, que significa: para cada real que o governo pretende gastar nas diversas
finalidades, na educação, na saúde, na defesa, na tecnologia, ele tem que arrecadar da população um
real. O custo para a sociedade desse real não se limita a só um real. A arrecadação implica custos, por
exemplo, toda a máquina da Receita Federal e dos fiscos estaduais, municipais, dos tribunais fiscais por
toda parte são custos que não agregam matéria produtiva óbvia, mas são necessárias para a função de
arrecadar. Então, existe um custo em excesso do que o governo obtém líquido e disponível para financiar usar o gasto público não tributário. O que se busca é reduzir esse excesso o mais possível até que
o custo social chegue próximo realmente daquele real que se vai aplicar nas finalidades do governo.
Próximo, obviamente, porque algum custo haverá e o que se quer é que esse custo seja leve. Como se
pode fazer isso? Primeiro, evitando a multiplicidade de impostos, pois se os impostos são semelhantes
por que não combiná-los? Como se disse aqui, cinco tipos diferentes de imposto sobre o valor agregado
que se tem no Brasil, por que não apenas um? E simplificar a legislação tributária, uma matéria que a
precisaria receber toda nossa atenção. Se a Constituição tem dispositivos tributários com citações cruzadas, imagine-se a lei tributária e os regulamentos. Então, se torna muito alto o custo de cumprimento,
mesmo pelo contribuinte mais honesto. Isso pode e deve ser simplificado; outros países têm tido êxito
nessa simplificação. Teria que haver menos formalidades acessórias. Houve um tempo no Brasil que
cada contrato de câmbio que fosse feito no banco, uma das vias do contrato ia para a Receita Federal.
Imagine o tanto de papel que se recebia na Receita Federal, obviamente, não servia para nada, pois eles
não tinham capacidade para processar tudo isso. Isso já acabou, mas existem muitas outras obrigações
acessórias envolvendo custos para o contribuinte, uma série de procedimentos que métodos mais modernos permitem dispensar ou simplificar. Por exemplo, os bancos têm que entregar a cada aplicador
um formulariozinho de quanto o fundo rendeu, etc. e tudo isso implica em custos que poderiam ser
evitados. Alguns países como a Dinamarca - e eu entendo que até o Chile - já estão fazendo a declaração
do imposto de renda do contribuinte, a própria administração já a faz e manda ao contribuinte para
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
examinar se está tudo certinho. Se estiver correta, ele a assina e entrega, e se algo precisa ser corrigido
ou acrescentado, ele ajusta e entrega. Com os sistemas modernos de informação, o fisco já tem todas
as informações, já recebeu todas as declarações de retenção de fonte, já tem todas as informações
dos bancos, então não haveria, em princípio, tanta necessidade de papel em torno disso. Outra coisa
importante é que quando haja auditoria que elas sejam rápidas e objetivas e que as controvérsias que
surjam nos autos de infração sejam dirimidas rapidamente e de uma maneira transparente, sem ficar
em uma situação na qual se vê nos balanços das empresas uma lista de contingências fiscais por que foi
autuada nisso, naquilo, está pendendo nisso, está recorrendo daquilo. Isso tudo traz um custo tributário
enorme. A empresa deveria estar concentrada na sua atividade-fim de produzir e gerar riquezas e, ao
invés disso, ela tem que gastar uma boa parte de sua energia para administrar esses contenciosos. E a
eliminação de múltiplos cadastros em que você precisa se registrar para o fisco estadual, municipal, federal, regulatório. Algo já está se fazendo nessa questão, mas acho que muito mais ainda pode ser feito.
É preciso reconhecer que, quando se fala em redução de impostos, é mais fácil dizer do que fazer porque tem o orçamento do governo, os gastos, então a eficiência não é só do lado dos impostos, a eficiência
é também do lado dos gastos, e o tamanho certo do orçamento é uma questão de economia política, não
é uma questão técnica. Nenhum livro sobre impostos vai dizer qual é o tamanho correto da carga tributária. Os outros países conseguiram baixar o imposto de renda sobre as empresas, como eu mencionei,
mas através da ampliação da base tributária. Muitas dessas ampliações de bases tributárias foram feitas
através de eliminação de incentivos fiscais. Os incentivos fiscais, se passassem por uma análise criteriosa,
muitas vezes não se justificariam porque raramente trazem benefícios correspondentes ao que implicam
em sacrifício de receitas. No Brasil, na Argentina e em outros países, já se introduziu um Orçamento de
Gasto Tributário, onde pelo menos se estima o custo direto desses incentivos; precisaria mais, precisaria
estimar o efeito desse incentivo para ver se o sacrifício de receita é justificado. Senão, eles deviam ser
eliminados, como previsto na legislação que o governo do Peru introduziu em 2007: a cada três anos se
faz uma análise de custo de benefício social de cada incentivo e só se renova o incentivo se essa análise
revelar que ele realmente deixa um fruto líquido positivo como se esperava.
Nesta digressão sobre o fenômeno da convergência tributária, eu deixo indicações na apresentação
para os interessados, e concluo essas observações dizendo que a tributação não linear ou progressiva
dos rendimentos de capital é insustentável em país que tenha um mercado de capital desenvolvido. Há
quem defenda incluir na declaração das pessoas físicas os rendimentos de capital e da poupança para
serem tributados no fim do ano numa escala progressiva. Algo inviável hoje em dia. O Brasil está adiantado nesse processo. Na década de 1990 já tornou proporcional à tributação de todos os rendimentos
de capital e com isso também fez com que essa tributação pudesse ser feita muito amplamente no país.
Poucos países no mundo tributam os rendimentos e ganhos de capital com a extensão com que se tributa no Brasil os ganhos de bolsa e os rendimentos financeiros.
A consequência da integração de mercados é que o capital toma decisões globais e não está preso
às circunstâncias de cada país e não há como segurá-lo. As experiências de estabelecer uma tributação
progressiva nos ganhos de capital não foram bem-sucedidas. E essa globalização, que teve lugar muito
antes da crise de 2008, faz com que todos os países num sentido se tornem pequenos, pequenos no
sentido da teoria econômica de que um país não tem controle sobre o processo nem o que entra no
seu país ou sai, nem no comércio de bens, nem no comércio de serviços, a entrada e saída de capitais.
E isso envolve uma série de limitações às possibilidades de fazer políticas. Aqui eu deixo algumas referências de onde esses estudos foram desenvolvidos. Muito obrigado!
O Sr. Marcos Aurélio Pereira Valadão (Professor
da Universidade Católica de Brasília):
Passo agora a palavra ao Doutor Welber Barral para que faça a sua palestra. Não vou repetir aqui o seu
currículo, já o fiz anteriormente.
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Estruturas dos Sistemas Tributários e suas Implicações no Desenvolvimento e na Performance do Comércio Exterior
Sr. Welber Barral (Professor e Secretário
de Comércio Exterior do Ministério de
Desenvolvimento da Indústria e do Comércio):
Bom dia a todos. Eu queria em primeiro lugar agradecer à ABDI e à Universidade Católica pelo
convite, é um prazer estar aqui. Eu tinha preparado e justamente combinado com o Marcos que como
uma palestra inicial eu iria fazer uma abordagem mais genérica sobre uma literatura contemporânea sobre direito de desenvolvimento. Eu vou falar um pouco de direito e desenvolvimento e como tem sido essa
análise hoje tanto na literatura comparada, como tem sido o desenvolvimento do país e pouca experiência
do que está acontecendo no governo nesses temas. O Arcuri já falou aqui que nós estamos num projeto
de médio prazo justamente, essa relação de direito de desenvolvimento ou, como prefere alguns, o direito
contra o desenvolvimento, ou seja, como a ordem jurídica brasileira tem sido um entrave no desenvolvimento do país. Como os senhores sabem, essa discussão que tem sido presente nos últimos anos, envolvendo, inclusive, os conceitos do que é o desenvolvimento. Um conceito de desenvolvimento nasce após
a II Guerra Mundial, muito vinculado, primeiro à ideia de crescimento econômico, e, posteriormente à
ideia de evolução industrial. Nós sabemos que o grande desafio no atual século é redefinir o que é desenvolvimento e, inclusive, alcançar outros itens, se for o caso, de elementos culturais e elementos políticos
nessa situação de desenvolvimento. Como já mencionei, na evolução desse conceito de desenvolvimento
tem havido sempre a preponderância de uma visão economicista. Houve uma mudança de paradigma,
principalmente a partir do último quarto do século XX, e aí vários autores passaram a levar em conta fatores não necessariamente econômicos para definir o que é um país desenvolvido e o que é um país em
desenvolvimento. Um autor fundamental nesse tema foi o prêmio Nobel de Economia Amartya Sen. Ele
tem um livro muito interessante, recomendo a todos: Desenvolvimento como Liberdade, onde ele começa
analisando a província de Kerala na Índia e nos estados Unidos. E ele começa mostrando que a província
de Kerala, que é uma das mais pobres da Índia tem uma expectativa de vida, em geral, superior à dos negros americanos, ou dos afro-americanos, se preferirem. E, a partir daí, questiona-se o que é desenvolvimento, como podemos caracterizar desenvolvimento, já que a questão de expectativa de vida não é normalmente levada em consideração. Então, ele chega à conclusão de que conceito fundamental de
desenvolvimento é o conceito de “desenvolvimento como liberdade”, onde ele explica e refaz essa conceituação. Posteriormente a Amartya Sen, outro autor Douglass C. North, também prêmio Nobel, discutiu
muito o papel das instituições no desenvolvimento, ou seja, o processo de desenvolvimento ele é dependente em grande parte do funcionamento das instituições. Isto é algo que muitas vezes não é pensado
pelos formuladores de políticas, eu vou me deter um pouco mais nisso. Essas instituições ou esses elementos tentaram ser enfatizados por vários autores e vários estudiosos e formuladores de política do século XX. Chegou-se à conclusão, principalmente no final do século XX, de que capital humano era um fator
essencial para o desenvolvimento. Numa sociedade baseada na inovação e no desenvolvimento, capital
humano é um fator fundamental. É impossível pensar em um país desenvolvido, havendo uma proporção
muito grande de analfabetos ou de analfabetas funcionais. O segundo item que tem sido indicado é a liberdade política e econômica, ao lado da tecnologia e inovação, ao lado da diminuição de custos, e aqui
falando inclusive de custos de transação, de custos para efetivação de negócios, ao lado de instituições
críveis e eficientes. Ao mesmo tempo, um item que tem sido discutido nos últimos anos que é o capital
social. O conceito de capital social é bastante vago. A ideia de capital social é justamente a ideia de comprometimento com a sociedade, e aí eu volto a citar outro autor cujo nome me escapa, onde esse autor
americano foi pesquisar porque o norte da Itália era desenvolvido e o sul da Itália não era desenvolvido.
Sua tese inicial era de que o norte da Itália era mais vinculado às economias austríacas, alemãs, havia um
bom sistema de transporte e o sul da Itália não tinha isso. Então, ele passou um bom tempo tentando estudar qual era o grande motivador, e ele chegou à conclusão que era o capital social, que ele definiu como
um comprometimento com a cidade. Havia algo que é imponderável em termos econômicos imediato
mas é a ideia de que há um comprometimento com o cumprimento voluntário de regras, com o cumprimento de normas de civilidade, com normas de comprometimento com a sociedade e esse é o capital
social, e é isso que é destruído muitas vezes pelo grau de violência e de desigualdade em uma sociedade.
Outro item discutido é a questão de intervenção do estado, os anos oitenta principalmente, como os se-
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nhores sabem, foi muito pródigo em advogar a total destruição do estado como elemento de intervenção
da economia, mas isso acaba sendo revisado nos últimos anos, principalmente após a última crise econômica. Eu digo sempre que depois que no Fórum de Davos no ano passado, a grande imagem que estava ao
fundo era um retrato de Karl Marx, nós temos que rever alguns conceitos... A intervenção do estado deve
ser entendida como necessária, mas dentro de um estabelecimento de limites, dentro de elementos de
eficiência administrativa por meio de planejamento de incentivos e combate às falhas de mercado. O último ano também foi muito profícuo em nos mostrar como as falhas de mercado são muito superiores à
mão invisível, sendo, então louvada por alguns economistas. Além dessas questões genéricas sobre promoção de desenvolvimento, qual é a relação entre o Direito e o Desenvolvimento, ou seja, como é que o
Direito tem uma intervenção dentro do processo econômico, dentro do processo de desenvolvimento
como um todo? E duas tendências são visíveis na análise acadêmica que tem sido feita: primeiro que o
desenvolvimento não é redutível ao crescimento econômico, ou seja, alcançar o desenvolvimento econômico sem outros elementos, principalmente, a liberdade política e a liberdade social, não pode ser caracterizado por um processo de desenvolvimento; o segundo, o Direito, o Sistema Jurídico é um elemento
relevante tanto na promoção do desenvolvimento, mas principalmente para atrapalhar o processo de
desenvolvimento. Então, o Sistema Jurídico ineficiente é um elemento central muitas vezes a dificultar o
processo de desenvolvimento de um país, tanto o desenvolvimento lato sensu, envolvendo outros elementos além dos econômicos, como o desenvolvimento PC no sentido meramente de desenvolvimento
econômico. Essa ideia não é nova, ou seja, a ideia de que desenvolvimento é uma coisa importante demais
para ser deixada apenas na mão de economistas, perdão aos economistas presentes, não é uma ideia
nova, inclusive ela vem sendo discutida desde a década de cinquenta num movimento chamado Direito e
Desenvolvimento, que foi patrocinado em grande parte pelo US - eight (?) e por algumas outras instituições internacionais. Esse movimento proliferou na década de sessenta, teve alguma atuação na América
Latina, tentando entre aspas modernizar a legislação latino-americana. Uma das influências nesse sentido,
por exemplo, foi a primeira legislação anti-truste brasileira de 1961, derivou de uma das iniciativas do
âmbito desse movimento. Esse movimento depois de alguns anos acabou sendo declarado morto por um
de seus proponentes justamente pelas grandes dificuldades históricas daquele momento que mostraram
que muitas de suas premissas eram equivocadas. O que não deu certo? Em primeiro lugar havia uma pressuposição de que o sistema norte-americano, que era o principal promotor, era um Sistema Jurídico extremamente perfeito, eficiente, e que por isso, poderia ser transplantado para outros países e que a transposição de algumas normas do sistema americano serviria para garantir uma democracia plural como
acontece nos estados Unidos. O que aconteceu ao longo da década de sessenta foram duas coisas: primeiro, no caso dos estados Unidos, houve certa desmoralização das instituições americanas a partir do Watergate e no caso da América Latina uma proliferação de regimes autoritários e ditatoriais que negavam
algumas premissas desse movimento. Mas esse movimento serviu, em uma reavaliação nos anos seguintes, para ensinar algumas coisas. Em primeiro lugar, que não é possível meramente transplantar instituições jurídicas. As instituições jurídicas derivam de uma história, elas derivam de tradições e de cultura, a
mera transposição de uma instituição que deu certo em outro país normalmente não significa que ela
funcionará na ordem jurídica para onde ela foi transplantada. A segunda lição é que havia alguns enunciados simplórios, o Direito é um sistema complexo, o Direito necessariamente é complexo, pode se tentar
mecanismos de diminuição de complexidade, mas essa complexidade se eleva à medida que há um aumento da complexidade da própria sociedade, então a simplificação exagerada pode ser negativa. Em
terceiro lugar, os fatores culturais e sociais são extremamente importantes para que o Direito possa ter
algum papel na promoção do desenvolvimento. Um quarto lugar é que a democracia é um passo fundamental na construção de regras jurídicas que sejam aceitáveis em primeiro lugar e que sejam eficientes em
segundo lugar, e, ao mesmo tempo, de nada adianta a construção de uma ordem jurídica muito bem estudada se as instituições que vão aplicar essa ordem jurídica não têm credibilidade. Isso que eu estou dizendo sobre o Direito eu poderia dizer sobre vários outros daqueles elementos que nós mencionamos. Por
exemplo, na década de noventa alguns dos senhores talvez se recordem de uma literatura muito profícua
sobre capital humano. Capital humano era o grande tema da década de noventa e muitos autores chegaram a dizer que o capital humano era o fator que ia matizar o desenvolvimento do século XXI. Por isso,
alguns autores no início da década de noventa disseram que as grandes potências do século XXI seriam a
Rússia e a Argentina, porque eram os países que tinham um capital humano extremamente desenvolvido
em termos de formação universitária, etc. O que faltou ali foi a questão das instituições, de nada adianta
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o capital humano, sem a questão das instituições e mais a questão do capital social. O que se tem discutido hoje na literatura acadêmica não apenas brasileira que é insipiente, mas em outros países é como
construir um novo movimento entre Direito e Desenvolvimento que aprenda com esses erros passados.
Alguns enunciados são vistos como consensuados, em outras palavras, uma ordem jurídica, qualquer ordem jurídica desejável tem regras claras e previsíveis. O maior custo que uma ordem jurídica pode impor
à sociedade é o da imprevisibilidade, então a regra tem que ser clara, previsível e acessível. Em segundo
lugar, o tratamento equitativo aos cidadãos, a desigualdade, volto a repetir, é o grande elemento de destruição do capital social. A desigualdade quando nós falamos na esfera econômica é a desigualdade de
renda que no caso do Brasil traz inclusive uma herança trágica, mas existe uma desigualdade que é a desigualdade do tratamento jurídico que advém das leis que são personalizadas, ou advém das leis que não
pegam, ou não pegam para todo mundo. Então, a ideia do tratamento equitativo aos cidadãos, a necessidade de participação democrática, algo que o Brasil ainda está aprendendo, a participação e o debate na
elaboração das leis, o sistema de construção normativa no Brasil, apesar da consolidação da democracia
brasileira, ainda tem limites muito grandes, a consulta pública, por exemplo, na elaboração das leis, e,
evidentemente, um item fundamental é o da eficiência do judiciário. O Brasil nesses termos tem muito a
realizar, nós sabemos que o judiciário brasileiro é altamente ineficiente, já houve alguns trabalhos do BNDES, do Armando Castelar (?) do BNDES sobre esse tema que calcula que o PIB brasileiro poderia crescer
até 10% se não fosse o custo do judiciário, não o custo PC, não o custo orçamentário, o custo da instabilidade, da demora, na solução do conflito, o custo para as partes da indefinição, o custo para manejar a
máquina judiciária. Advogado no Brasil não é agregador de valor é custo de transação. Isso se reflete inclusive nessa questão da ineficiência do judiciário. Evidentemente, uma mudança e uma proposta de projeto na área de Direito e Desenvolvimento, ele trata disso que nós podemos chamar então de direito
contra o desenvolvimento. Como fazer para mudar, para modificar e buscar aqueles elementos de uma
ordem jurídica que seja mais equitativa, transparente, previsível e eficiente. Em primeiro lugar, há um
problema que o Luis Alberto Fará chamava do senso comum dos juristas. O senso comum dos juristas,
muitas vezes, é como os juristas veem o mundo, e em grande parte das vezes não tem nada a ver como o
mundo funciona, então em cima disso são elaboradas normas, em primeiro lugar, ignorando, em nosso
termo específico, o processo econômico. Ignorando que uma determinada medida normativa tem um
efeito contrário àquilo que se pretende, o efeito e a reação são no sentido de eliminar a aplicação da norma ou de se evadir da aplicação da norma. Essa ignorância do processo econômico é uma dificuldade dos
juristas, o segundo elemento, e talvez, não apenas dos juristas, mas da população brasileira como um todo
é a ideia, de que a mera mudança normativa pode implicar mudança de comportamento, o que também
não é verdadeiro. Há exceções que são notáveis em nossa história, o Código de Defesa do Consumidor
mudou o comportamento do consumidor brasileiro. A terceira legislação sobre o cinto de segurança mudou o comportamento do motorista brasileiro, a terceira apenas, pois as outras duas não funcionaram, se
alguns se recordam. Então, são exceções que são importantes até para aprender porque elas funcionaram,
eu tenho por mim, sem nenhuma base empírica e sem nenhum estudo sobre a matéria que as reportagens do Fantástico sobre o Código de Defesa do Consumidor foram seguramente muito mais importantes
do que todas as páginas escritas por juristas sobre a matéria em termos de mudança de comportamento.
Em termos da estrutura regulatória brasileira, como já mencionei, nós temos enormes custos de transação, ou seja, há um grau de exigência, e isso não é culpa nem dos meus colegas de governo, nem de quem
está aqui nessa mesa, nós temos que saber que isso vem de uma estrutura burocrática do Império Português, ou seja, vem de uma estrutura burocrática onde havia um viés burocrático de controle sobre o comportamento dos cidadãos. Então, isso cria vários mecanismos de controle que, ou são ineficientes ou
inúteis, e eles se tornam custos de transação. Em segundo lugar, em insegurança jurídica, o emaranhado
normativo, e pior, a interpretação do emaranhado normativo cria um grau de insegurança jurídica que,
evidentemente, aumenta as dificuldades desde o investimento, até o próprio funcionamento de contratos, por exemplo. O comprometimento do planejamento, esse é um país que reaprendeu a replanejar nos
últimos anos, graças ao fim da inflação e à reestruturação do governo, mas ainda o planejamento fica
comprometido justamente por uma estrutura regulatória que seja muito cambiante, ou que seja pouco
transparente, que é o item que eu mencionei, que é a falta de transparência, a falta de liberdade e poderíamos acrescentar que distorções no funcionamento da máquina pública como é a elevação da corrupção. Falando especificamente de comércio exterior, esse é um dos itens da estrutura regulatória brasileira
mais regulamentada, também advém dessa percepção que todas as normas brasileiras foram feitas pen-
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sando no mercado interno de um lado e havia originariamente, e há ainda, uma desconfiança grande com
relação ao comércio exterior. Existe algo de mentalidade e de história. No caso do comércio exterior, alguns entraves: a estrutura tributária, já foi comentada aqui brilhantemente pelo Professor Isaias Coelho.
A estrutura tributária brasileira tem um viés antiexportador, a complexidade que ela cria gera distorções
para o exportador brasileiro, além de gerar desvantagens em relação à competição internacional. Nós temos situações kafkianas em que o produto importado não paga ICMS e o produto nacional paga, para os
senhores terem uma ideia. Então, há uma estrutura que vem dessa tradição, existe uma burocracia muito
grande no que se refere a crédito a exportação e a legislação é extremamente dispersa e ultrapassada.
Lytha Spindola minha colega, já mencionou, ou seja, esses são problemas já identificados, eles já são identificados pela Receita Federal, pela Secex e por outros órgãos intervenientes. O que vem sendo feito?
Acredito que o primeiro trabalho é o exercício de humildade, nós reconhecermos o tamanho do problema
e o que pode ser feito. A Reforma Tributária foi um momento essencial perdido pelo país, era algo fundamental, principalmente em um momento de crise econômica internacional que deveria ter sido aprovado,
mas foi também um exemplo das grandes dificuldades que são derivadas de reformas profundas quando
são propostas. Então, como eu dizia, o primeiro exercício é o da humildade de reconhecer o tamanho do
problema e as grandes dificuldades a serem enfrentadas, e a partir daí um exercício de realismo. Nós,
dentro da política de desenvolvimento produtivo comandada pelo Arcuri, propusemos várias ações de
simplificação de comércio exterior, eu tenho orgulho de dizer que na Secretaria de Comércio Exterior no
ano passado, nós acabamos com vinte mil registros diferentes, para os senhores terem uma ideia. Então,
é um processo necessário de simplificação. A Camex tem coordenado o grupo técnico de facilitação do
comércio justamente para tentar diminuir esses entraves e ao mesmo tempo precisamos de consolidação
de normas. Eu dei um exemplo aqui de consolidação de normas, um trabalho que nós estamos fazendo
com a Receita Federal, mas várias outras consolidações de normas estão sendo feitas nesse intuito de fazer com que a norma seja mais transparente, mais previsível e a partir daí, com certeza ela será menos
custosa e desigual. Muito obrigado!
O Sr. Marcos Aurélio Pereira Valadão (Professor
da Universidade Católica de Brasília):
Primeiramente, obrigado pela palestra Dr. Barral. Vou passar a palavra ao Professor Ivo Gico. Antes,
gostaria de comunicar à audiência que após as palestras haverá um debate entre os membros da mesa e
a plateia, a audiência. Então quem quiser fazer perguntas sobre os temas debatidos nesse bloco pode se
encaminhar para uma das duas assistentes nas laterais que vão recolher as perguntas por escrito. Vocês
têm na pasta um bloco onde podem fazer as perguntas, identificar o palestrante a responder e encaminhar à mesa. Provavelmente, o Dr. Barral terá que se ausentar, pois recebeu um recado que o Ministro
do Desenvolvimento demanda a presença dele no Ministério, então a hora que o senhor quiser se retirar,
fique à vontade. Passo então a palavra ao Professor e Doutor Ivo Gico Junior. O Professor Ivo Gico é graduado em Direito pela Universidade de Brasília (1999), mestre com honra máxima em Direito pela Columbia
Law School, Nova York (2001), Doutor em Direito pela Universidade de São Paulo (2006) e Doutorando em
Economia pela Universidade de Brasília (início em 2008). Atualmente é Professor de Análise Econômica do
Direito na Universidade Católica de Brasília; sócio-fundador do escritório Dino, Siqueira & Gico Advogados,
onde atua na área de Direito Econômico e Empresarial, além de ser membro-fundador da Associação Brasileira de Direito & Economia. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Comercial, Concorrencial e Regulatório, atuando principalmente nos seguintes temas: cartel, práticas anticompetitivas,
advocacia superior e setores regulados. Lançou recentemente o livro: Cartel - Teoria Unificada da Colusão
(2007) e coordenou o livro Intervenção do Estado no Domínio Econômico, juntamente com o Professor
Antônio Borges - Temas Atuais (2006). Sua principal área de pesquisa é Análise Econômica do Direito e
Direito & Desenvolvimento.
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O Sr. Ivo Gico (Professor Universidade Católica
de Brasília):
Bom dia, senhores. Bom dia, prezados membros da mesa. Sendo um juseconomista eu recebo as críticas dos dois lados e me sinto na liberdade de não me considerar nenhum dos dois, nem jurista, nem
economista. Minha apresentação será muito mais uma declaração do que eu espero dos nossos excelentíssimos convidados estrangeiros, do nosso pesquisador nacional conforme os sistemas tributários e
passar rapidamente algumas ideias do que eu acho que deve ser o foco das nossas preocupações futuras.
Eu gostaria de começar dizendo que todo Direito tem custo, não importa que Direito vocês pensem, não
importa que Direito vocês estejam falando, ele tem custo, seja sua propriedade, seja um contrato, seja
responsabilidade civil, seja o Professor que ensina seus filhos, sejam os médicos que cuidam da saúde de
vocês. Todos esses Direitos têm custo, mesmo liberdade de expressão tem custo, pois os senhores não seriam capazes de expressar suas ideias, eu não seria capaz de expressar minhas loucas ideias se não tivesse
um mecanismo institucional, uma estrutura estatal que me protegesse daqueles que eu critico, daqueles
que eu falo contra e daqueles que discordam das minhas ideias. Nesse sentido, não existe um único direito que não dependa de uma receita prévia que o financie. Se isso é verdade, então tributar é necessário.
Não é possível conceber qualquer sociedade no mundo, tal como as concebemos hoje, sem tributação.
É necessário financiar o Estado para que ele nos proveja nossos direitos, sejam eles quais forem, poucos,
muitos, direitos de primeira geração, direito de última geração, qualquer direito. É necessário financiá-los.
Se é necessário financiá-los, então, ninguém pode ser a favor de direitos e contra tributação, a tributação
é fundamental. Brincando com nosso amigo Isaias, diria que exportar tributos é o melhor dos mundos,
todos nós deveríamos trabalhar todos os dias para exportar tributos, olha que bacana que seria, se eu
pudesse ter um Sistema Público de Educação financiado pelos contribuintes islandeses que comprassem
cafezinho brasileiro. Isso seria fantástico, a gente se educa e eles pagam! Então eu digo, exportar tributo é
o que há, é a melhor coisa que se pode pensar no mundo.
Há apenas um problema: exportar tributos hoje não é factível, então, não é que exportar tributos seja
ruim em si, exportar tributos é fantástico, mas não é factível por um único motivo: concorrência. Nenhum
país hoje é tão competitivo em seus produtos a ponto de ser capaz de tributar pesadamente e ainda assim
vender mais e melhor para os seus parceiros, e, portanto, há sim, uma concorrência internacional que
limita a nossa capacidade de exportar tributos, lamentavelmente, óbvio. Nesse sentido, quando eu digo
que tributar a exportação é um tiro no pé, eu não estou dizendo que exportar tributos é ruim, muito pelo
contrário, estou dizendo que lamentavelmente a gente não vai ter essa boquinha livre. Nesse sentido, cortar tributos ou diminuir a tributação de exportação significa possibilitar exportar. Mas exportar é o quê?
Exportar é bacana porque a gente acumula dólar que cada vez está valendo menos? Não, exportar é útil
e interessante para a sociedade porque permite nos especializarmos naquilo que somos melhores para
nossos parceiros, permite que nós troquemos e assim nos beneficiemos tanto da especialização quanto
das vantagens comparativas relativas e absolutas. Nesse sentido, nós conseguimos mais para todo mundo,
o comércio internacional não é um jogo de soma zero, isso quer dizer, quem comercia, quem troca, se dá
bem dos dois lados. Quando eu vendo cafezinho para a Islândia eu ganho algo que posso depois trocar
por um Azera da Coreia do Sul, então o comércio internacional tem essa grande vantagem. É fundamental
que se aborde a questão do comércio internacional e da tributação dessa perspectiva um pouco menos
apaixonada do que nós acostumamos abordar. Nesse sentido, não importa que tipo de estado você queira,
não importa o tipo de sociedade você queira, reduzir custos de transação que facilitem o comércio e que,
portanto, facilitem as trocas, ampliem os mercados, ampliem as trocas, ampliem os ganhos de especialização e os ganhos de troca, é desejável. Nesse sentido, gera desenvolvimento. Então, podemos ficar com
a ideia de que tributação é necessário. Pois bem, há apenas um probleminha:os tributos são necessários,
mas eles distorcem incentivos e destroem riquezas. Como assim? Não era bom? Era, mas é horrível. Por
que é horrível? Primeiro, quando você tributa uma atividade você torna ela mais cara, ao torná-la mais
cara alguns consumidores vão deixar de consumi-la e alguns produtores vão começar a fazer outras coisas que não são tributadas na mesma forma. Isso significa que vai se perder eficiência, isso significa que
pessoas que poderiam estar desenvolvendo aquela atividade, pessoas que poderiam estar consumindo
aqueles produtos vão deixar de fazê-lo, e ao deixarem de fazê-lo riqueza deixará de ser criada e, portanto,
será destruída. É o famoso peso morto da tributação. Se isso é verdade, a pergunta que se faz é: quando e
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como tributar? Porque de um lado é fundamental tributar e do outro tributar é um “saco”. Pois bem, agora brincando com meu amigo Barral, é muito comum nós juristas, e vocês vão perceber que eu sou meio
esquizofrênico, falarmos das falhas de mercado. Uma literatura econômica tradicional, antiga, que fala
em falha de mercado. Nós juristas, lamentavelmente, não costumamos falar das falhas de governo que
também tem uma ampla literatura à disposição sobre a dificuldade de se domar o príncipe, ou algum de
vocês ainda lembra quem é o Leviatã. Pois bem, a grande questão então, o nó, é como equilibrar a inegável
necessidade de tributar com a inegável tendência de o estado exagerar, ou não fazer da forma adequada.
E agora, apenas para não dizer que eu não peguei no pé do Marcos, vamos falar da Receita Brasileira.
É óbvio, que quem faz parte da instituição cujo objetivo final é arrecadar, quer arrecadar, e como toda
instituição desenvolve uma cultura própria, e como toda instituição desenvolve “cacoetes” próprios, então
você nunca vai entender a Receita hoje se você não souber a história da Receita nos seus últimos 40 ou 50
anos, porque muitas das regras ineficientes de hoje são resultado da evolução das instituições montadas
a 50 anos atrás. Então, por exemplo, é óbvio que a Receita tem um leve, bem suave “cacoete” em criar
regras que facilitem a arrecadação, quando na verdade o que ela está fazendo é passando o custo da arrecadação para quem contribui, que é quem gera riqueza. Nesse sentido, existe um enorme custo de transação no simples arrecadar, que é o que o Isaias falou, para cada real que você tira de mim, eu contribuinte,
você provavelmente usa algo em torno de cinquenta, sessenta centavos, com sorte, isso porque eu não
quero chutar mais baixo. Toda nossa análise deve ser no sentido de identificar como outros povos, como
nós em nossa história, ponderamos e equilibramos esse conflito. O que estou ansioso em ouvir dos nossos
colegas estrangeiros é como a Rússia que tem um país percebido como detentora de uma população altamente educada conseguiu criar instituições que evitassem o espólio do cidadão, que criassem confiança
no cidadão para investir. Eu gostaria de saber como a Índia, que talvez seja a maior democracia do mundo,
conseguiu lidar com castas diversas, com papéis sociais tão claros, ainda que informalmente estabelecidos
numa estrutura tributária, eu gostaria de saber do nosso colega chinês, como a China conseguiu convencer os estrangeiros a colocar dinheiro dentro da China, como? Tudo isso está embutido de alguma forma
nas normas tributárias. Então, no fundo, o que nós temos que ter é uma ideia de como e quando tributar
e, isso em termos econômicos é dizer quando há um benefício líquido para a sociedade da tributação.
Agora, a resposta fácil de quando tributar esconde uma análise que é extremamente complexa, mas não
menos necessária e importante. Então eu gostaria e espero ouvir pelo menos alguns insights d