POLÍTICAS PÚBLICAS: O RURAL É MAIS QUE PRODUZIR!
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Apresentação Oral-Evolução e estrutura da agropecuária no Brasil
ADEMIR ANTONIO CAZELLA1; ADINOR JOSÉ CAPELLESSO2; VALMIR
LUIZ STROPASOLAS3; FÁBIO LUIZ BÚRIGO4.
1.UNIVERSIDADE FEDERAL DE FLORIANÓPOLIS, FLORIANOPOLIS - SC BRASIL; 2,3,4.UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA,
FLORIANÓPOLIS - SC - BRASIL.
POLÍTICAS PÚBLICAS: O RURAL É MAIS QUE PRODUZIR!
Grupo de Pesquisa: Evolução e estrutura da agropecuária no Brasil.
Resumo: As políticas públicas tiveram papel central na transformação da base sócioprodutiva da agricultura brasileira. Após a polarização de projetos dos anos 1960, a
‘modernização conservadora’ promovida pelo Governo Militar priorizou o aumento da
produtividade. Essa modernização contou com subsídios amparados nos recursos públicos,
sobretudo, operacionalizados pelo Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). As
contradições sociopolíticas desse projeto provocaram inúmeras mobilizações sociais que
propiciaram à agricultura familiar conquistar seu reconhecimento junto à sociedade. O
presente trabalho faz um recorte desse processo histórico para demonstrar que, em
oposição ao projeto conservador, as reformas de base consideravam o meio rural como um
espaço para se viver. Na atualidade, esta é a concepção que orienta muitas das atuais
políticas públicas para a agricultura familiar. Diversas medidas inovadoras buscam
favorecer a interface desse tipo de agricultura com os mercados, a criação de novas fontes
de renda e o respeito do meio ambiente. Porém, o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf) teve sua criação orientada pelas normas tradicionais do
crédito agrícola produtivista. As tentativas posteriores de readequação desta política estão
apontando para a reconfiguração do programa, mas os seus resultados são ainda incertos.
Palavras-chaves: Modernização agropecuária, Políticas Públicas, Desenvolvimento.
PUBLIC POLITICS: THE RURAL IS MORE THAT PRODUCE!
Abstract: The public politics had central role in the social and productive base
transformation of Brazilian agriculture. After polarization of projects in the 1960s, the
'conservative modernization' wich was promoted by the military government, prioritied
increasing productivity. This modernization was subsidized with public resources, in
particular, operated by the National System Rural Credit (NSRC). The social
contradictions of this project encouraged many social mobilization and the family farming
win their recognition from the society. This work make is side view of the historical
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process to show that, in opposition to the conservative project, the reform of base
considered the rural areas as a place to live. Actually, this is the concept that guides much
of current public politics for family farming. Several innovative measures objectify
promote an interface of agriculture type with the markets, creation new sources of income
and respect the environment. However, the National Program for Strengthening Family
Farming (Pronaf) was created by the oriention of traditional standards of the productivist
agricultural credit. The subsequent attempts to adept again this politic are pointing to the
reconfiguration of the program, but these results are still uncertain.
Key Words: Agricultural Modernization, Public Politics, Development.
INTRODUÇÃO
O presente texto objetiva reconstruir parte do processo histórico da agricultura
brasileira para demonstrar o resgate do espaço rural com um espaço para a vida e o
desenvolvimento humano, concepção que orienta as atuais políticas públicas para a
agricultura familiar. Para isso remonta-se à polarização de projetos dos anos 1960,
demonstrando que o projeto da Ditadura Militar negava esta concepção. Em seguida
destaca-se o seu esgotamento com a queda no crescimento econômico e a transformação
do êxodo rural em um grave problema social. Assim, na década de 1980 começa-se a
perceber o rural como um espaço de vida e de reserva de biodiversidade. A partir daí
discute-se os limites e avanços das políticas públicas para superar seu caráter restrito ao
fomento da produção.
1. A ‘MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA’ NO ‘DESENVOLVIMENTO’
1.1. A disputa de projetos na década de 1960
A crise econômica do início da década de 1960 evidenciou os problemas sociais,
refletindo na ampliação das organizações sociais, a exemplo das Ligas Camponesas criadas
em 1955 no Nordeste brasileiro. Nesse momento ocorreu uma polarização de projetos,
onde grande parte dessas organizações se situou em torno do campo político que defendia
as reformas de base e estruturou um projeto de desenvolvimento para o país.
Esta proposta buscava estender os direitos trabalhistas urbanos para o campo
através do Estatuto do Trabalhador Rural e realizar uma reforma agrária estruturante
baseada no Estatuto da Terra, que preconizava, ao mesmo tempo, a reforma agrária e a
modernização do campo. Assim, esperava-se ampliar o mercado interno aos produtos
industrializados e alcançar a dinamização econômica propiciada pela reforma agrária em
vários países capitalistas, a exemplo dos EUA e do Japão.
Mas o ‘golpe militar’ de 1964 selou a vitória conservadora que defendia a
modernização do campo associada à manutenção da estrutura fundiária concentrada. O
Estatuto do Trabalhador Rural e a parte do Estatuto da Terra que tratavam da reforma
agrária foram abandonados. A modernização do campo não garantiu os direitos trabalhistas
e nem a mudança na estrutura fundiária, sendo por isso conhecida como a ‘modernização
conservadora’. Delgado (1985) e Martine (1991) destacam que esta gerou ainda mais
concentração de terra e renda.
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O Governo Militar passou a centralizar no Estado a função de organizar as
estruturas políticas que visavam modernizar o sistema financeiro e sua própria máquina
fiscal, criando – ao modo keynesiano1 – a base para o ‘milagre econômico’:
No final dos anos 1960, o boom dos produtos agrícolas, capacidade
ociosa na indústria, expectativas positivas para os investimentos internos
e externos e ainda, a política de Estado ostensivamente
‘desenvolvimentista’ – a partir de 67 – formam o conjunto de
circunstâncias favoráveis ao ciclo econômico expansivo mais vigoroso
que o do Plano de Metas (56-60) (DELGADO, 1985, p.52).
Como se analisa a seguir, as mudanças promovidas pelo Estado no sistema
financeiro foram direcionadas a ampliar a disponibilidade de crédito ao consumo, à
produção e promover as exportações, dando início a um ciclo virtuoso de expansão da
economia. Nesse novo quadro, a agropecuária contou com uma série de políticas
financeiras e fiscais. Estas subsidiaram sua modernização e lhes propiciaram cumprir, ao
menos temporariamente, o papel estabilizador necessário para promover e ampliar o
período do ciclo econômico expansivo.
1.2. A política agrícola articulada ao crescimento econômico
Para dinamizar a economia, Delgado (1985) demonstra que o Estado adotou as
seguintes medidas de financiamento: a) a ampliação da liquidez aos financiamentos
privados e públicos (através dos novos esquemas de endividamento extra-bancários que
mediavam a captação e circulação intersetorial de excedentes; e através da emissão de
títulos da dívida pública e privada, com correção monetária); e b) o financiamento de bens
de consumo para as camadas médias urbanas. A disponibilidade de crédito fomentou a
venda de Bens de Consumo Duráveis (BCD), estes puxaram os Bens de Capital (BK) e o
setor de Bens Salário2.
Para o sucesso dessa política, o Sistema de Financiamento da Habitação e o Sistema
Nacional de Crédito Rural (SNCR) cumpriram um papel relevante. Enquanto o primeiro
atuava na construção civil, que é um setor estratégico para alavancar os BCD, o segundo
fomentava e subsidiava a modernização agrícola. Esta modernização adotou uma lógica
produtivista destinada a ampliar as exportações – para manter os saldos comerciais – e
atender à crescente demanda urbana por alimentos a baixos preços – permitindo liberar
uma maior parte dos salários urbanos para a aquisição dos BCD. Assim, a agricultura
contribuiu significativamente para a estabilidade, em virtude da importância do setor
primário para a entrada de divisas e a formação dos custos básicos do sistema (salário)3.
Para esse autor, três mudanças da política econômica e monetária foram chaves
para o novo arranjo de medidas na agropecuária a partir de 1965: a) adoção de subsídios
creditícios à modernização agropecuária (tendo por base a instituição do SNCR entre 19651
O keynesianismo se caracteriza pela participação ativa do Estado promovendo o desenvolvimento
econômico, contrapondo-se às proposições liberais que defende o Estado mínimo e a liberdade de mercado.
2
Os bens salário se aproximam muito do que se denomina cesta básica, pois se refere aos produtos muito
consumidos pelas famílias durante o mês, os quais precisam ser garantidos através do salário. Assim, o setor
de bens salário é aquele responsável pela produção do que é consumido constantemente em curto período.
3
Contribuindo para evitar o aumento dos salários em meio à crescente demanda de mão-de-obra urbanoindustrial, a modernização técnica da agricultura também diminuiu a necessidade de mão-de-obra no campo,
criando o movimento migratório de agricultores para as cidades, conhecido como ‘êxodo rural’.
3
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67); b) medidas de subsídios às exportações sob a forma de isenções, créditos fiscais e
taxas de juros favoráveis; e c) abandono do regime de taxa de cambio fixa, sujeita às
grandes desvalorizações no longo prazo, adotando-se, em seu lugar, o sistema de
minidesvalorização a partir de 1968. Com esta mudança abandonou-se a transferência de
divisas das exportações de café para a industrialização e, em sentido contrário, o Estado
passou a subsidiar a agricultura através do crédito aos exportadores.
O SNCR contava com a mesma massa de recursos que financiavam as aplicações
favorecidas às exportações (principalmente de produtos agrícolas), ao Proálcool4 e aos
programas de apoio às pequenas e médias empresas. Segundo Delgado (1985) esta
viabilidade requeria a existência de algumas circunstâncias: a) uma massa apreciável de
depósitos à vista, não remunerados e, portanto, de custo de captação praticamente nulo; b)
excedentes de recursos fiscais ou para-fiscais, oriundos da manipulação de várias contas de
comércio exterior que, em última instância, representam saldos líquidos em razão do
crescimento da base de tributação e/ou do saldo de comércio externo; e c) crescimento da
renda nacional com uma política paralela de expansão ativa do crédito e da oferta de
moeda, as quais viabilizavam as transferências de recursos aos bancos que estavam
expandindo ativamente5 o crédito favorecido.
1.3. O SNCR e a ‘modernização conservadora’
Entre 1930-60 o crédito rural ficou restrito a algumas monoculturas de exportação.
Porém, Delgado (1985), Martine (1991) e Leite (2001) destacam que a partir da criação do
SNCR, esse sistema se tornou o carro-chefe da política agrícola brasileira, articulando
interesses rurais e urbanos em torno do projeto de desenvolvimento de cunho
modernizador.
é consenso na literatura especializada no processo de modernização
agropecuária nacional que a política de crédito rural, operacionalizada
pelo Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) implantado em 1965,
cumpriu papel determinante na transformação da base técnica dos
estabelecimentos agrícolas, no aumento da produtividade do setor, na
consolidação dos complexos agroindustriais e cadeias agroalimentares e
na integração dos capitais agrários à órbita de valorização do capital
financeiro. Ao privilegiar produtores (sobretudo grandes), regiões
(Centro-Sul do país) e produtos (exportáveis), o SNCR marcou
significativamente, pelo volume de recursos alocados, a conjuntura
setorial do final dos anos 60, de toda a década de 70 e de parte dos anos
80 (LEITE, 2001, p.129).
4
O Brasil alcançou recentemente a auto-suficiência na produção de petróleo. Porém, com a crise do petróleo
– que elevou internacionalmente o preço do barril nos anos 1970 – o governo brasileiro lançou um programa
de fomento à produção de álcool, voltado à substituir o consumo da gasolina e diminuir os gastos com
importação de petróleo. Cabe destacar que este programa privilegiou um número reduzido de grandes
produtores de cana-de-açúcar e usinas de álcool.
5
Segundo Delgado (1985) o crescimento rápido da economia em seu conjunto requer uma política de
expansão da liquidez real da economia. No caso específico do crédito rural, essa expansão ativa é comandada
pelos movimentos de expansão dos créditos rurais, sem base prévia de depósitos, que era executada pelo
Banco do Brasil. Mas com o retorno da desvalorização da moeda nacional, em razão da alta taxa de inflação
e dos juros negativos existentes nos anos 1970, as emissões primárias de moeda foram necessárias para cobrir
essa defasagem. Do contrário, o Banco do Brasil teria debilitada sua posição de criador ativo de moeda.
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Entre 1970 e 1986, os subsídios à agricultura foram operacionalizados com base
nos juros reais negativos. “Ao longo desses 17 anos, houve a transferência de R$ 89,48
bilhões (a preços de agosto de 1994) de renda do setor bancário para a agropecuária, o que
representou 11,4% do PIB da agropecuária no mesmo período” (BACHA, 2004, apud
BACHA; DANELON; DEL BEL FILHO, 2005, p.44).
Para melhor situar o papel do SNCR na ‘modernização conservadora’, Delgado
(1985) elabora uma síntese do processo de modernização do setor agrícola brasileiro
ocorrido a partir dos anos 1950:
1) No início dos anos 1950, havia começado as mudanças na base técnica, com a
introdução de tratores e adubos sintéticos a base de NPK. A implantação da primeira
indústria de tratores – no final dos anos 1950 – é o marco inicial da implantação dos
setores industriais de bens de produção e de insumos básicos, com consumo
financiado pelo Estado.
2) O final dos anos 1960 é considerado o marco de constituição do Complexo
Agroindustrial (CAI)6, tendo no SNCR a fonte de financiamento apropriada para a
introdução maciça das transformações de base técnica da agricultura. Com o
surgimento do CAI, a reprodução do capital no setor agrícola torna-se crescentemente
integrada em termos de relações interindustriais a montante (meios de produção para a
agricultura) e a jusante (beneficiamento dos produtos agrícolas).
3) O processo de fusão ou integração de capitais intersetoriais é distinto da integração
técnica agricultura-indústria, embora se realize com o suporte dela e sob o comando do
grande capital (constituição e desenvolvimento do capital financeiro na agricultura7).
Os capitais integrados em Sociedades Anônimas, condomínios, multicooperativas, etc.
receberam o apoio do Estado para a captura de margens diferenciais de lucro e ganhos
de fundador (títulos da terra valorizados como títulos comuns8).
Segundo Delgado (1985) e Martine (1991), a ‘modernização conservadora’ contou
ainda com: a consolidação do parque industrial; a fase ascendente do ciclo econômico
conhecido como ‘milagre econômico’; a crescente urbanização e ampliação dos empregos
não-agrícolas, que juntamente com a exportação levam ao aumento da demanda por
produtos agrícolas; o aumento da mercantilização geral das relações econômicas do setor
rural; a internacionalização do pacote tecnológico da Revolução Verde9, sendo que a
mudança da base técnica da agricultura é iniciada com certo vigor, integrada ao
6
Caracteriza-se pela implantação de um setor industrial de bens de produção para a agricultura e pelo
surgimento e modernização de um mercado de produtos industrializados de origem agropecuária, o que levou
à formação de um sistema de agroindústrias (para o mercado interno e externo).
7
Essa etapa é considera pelo autor a base da penetração do capital financeiro na agricultura, embora também
aponte para sua debilidade decorrente da baixa presença das instituições financeiras nos conglomerados.
8
Delgado (1995) demonstra que o projeto de modernização e a entrada do capital financeiro na agricultura
encontraram na regulação do Estado o apoio para a sua efetivação e a garantia de retorno econômico. No
caso da expansão da fronteira agrícola, o Estado garantia o direito de propriedade e implantava a infraestrutura básica que elevava o valor das terras. O apoio estatal propiciou o surgimento de especuladores, que
buscavam a diferença entre o ganho de fundação e de venda das propriedades.
9
A Revolução Verde consiste no conjunto de inovações técnicas (adubos solúveis, melhoramento genético,
agrotóxicos, etc.) que propiciaram obter maiores índices de produtividade para algumas culturas, em que pese
a ampliação dos problemas ambientais e socioeconômicos dela decorrentes. Todavia, essa Revolução foi
implementada de forma diferenciada nos distintos países; conservadora no Brasil e reformista no Japão.
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denominado CAI; a melhoria dos preços internacionais para produtos agrícolas; e outros
incentivos à produção agrícola.
2. A CRISE ECONÔMICA E AS MUDANÇAS NO CAMPO
2.1. Do ‘milagre’ à crise
Até o início da década de 1980 o Estado manteve a ‘estabilidade política’ em torno
do projeto de desenvolvimento iniciado em 1964. Por um lado, o ‘milagre econômico’
propiciava avanços reais a muitos brasileiros, embora gerasse ainda mais concentração de
renda e poder. Por outro, o governo militar reprimia a manifestação dos descontentes.
Contudo, na primeira metade dos anos 1970 começou a paulatina reversão das condições
econômicas que viabilizaram a política do crédito favorecido. Delgado (1985) demonstra
que a redução da possibilidade de expansão passiva do crédito ocorreu principalmente pela
substituição dos depósitos à vista, que não pagam juros e nem correção monetária, pelas
aplicações remuneradas do tipo ‘caderneta de poupança’ e outras10. Assim, a partir de 1974
aumentou a necessidade de expansão ativa do crédito.
Para prolongar o ciclo de crescimento, o Governo Militar também se amparou em
financiamentos externos obtidos a baixo custo graças à elevada liquidez internacional, o
que fragilizou a economia nacional frente às oscilações internacionais11. Estes recursos
propiciaram ao Estado lançar II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em 1973 e
garantiu a sobrevida às altas taxas de crescimento econômico até 1976. O II PND articulou
‘Estado – Multinacional – Empresa Nacional’ e promoveu fortes investimentos estatais em
Bens de Capital (BK) voltados à substituição das importações de insumos para a
agricultura. Nesse momento o crescimento econômico foi puxado pelos investimentos em
meios de produção, crescendo bem acima da produção de BCD.
Mas a economia internacional entrou em crise entre 1979-1983, reduzindo a
liquidez internacional e impedindo a manutenção do ‘milagre econômico’. Segundo Vieira
e Holland (2007), os choques do petróleo e a elevação dos juros internacionais durante a
década de 1970 contribuíram para a queda expressiva de 4% do PIB brasileiro em 1981.
Na década de 1980, a taxa média anual de crescimento do PIB foi de apenas 1,7% a.a. Os
impactos sobre o comércio internacional contribuíram para a queda das exportações e
exigiram forte restrição das importações no período 1981-1983. A dívida externa teve
grande aumento puxado principalmente pela elevação dos juros internacionais e adotados
inclusive para os empréstimos anteriores12.
Os impactos da crise afetaram, sobretudo, os brasileiros mais pobres e agravaram
os problemas sociais. Este quadro favoreceu as mobilizações e a crítica à ditadura militar,
10
A elevação dos preços internacionais do petróleo desencadeou a inflação internacional na década de 1970 e
pode ter contribuído para esta mudança, pois além da ausência de retorno, os depósitos à vista passaram a
enfrentar uma maior desvalorização da moeda.
11
Com a elevação do preço internacional do petróleo, os países exportadores desse produto acumularam
vultuosas quantias de ‘petrodólares’ que contribuíram para a elevação momentânea da liquidez internacional.
12
Com exceção da moratória em 1987, o Estado buscou pagar os ‘serviços da dívida’ restringindo os
investimentos produtivos e em serviços públicos, além das privatizações dos anos 1990. Se estas medidas
propiciaram ao Estado pagar os juros e parte dos empréstimos em alguns momentos, a elevação dos juros
internacionais e a fragilidade da economia interna tornaram os juros maiores que a potencialidade de
pagamento em outros períodos, resultando no aumento da dívida externa. Para a agricultura, o aumento da
dívida externa fez aumentar a importância das exportações agrícolas para a entrada de divisas.
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com destaque para os novos movimentos sociais, a renovação sindical, a redemocratização
e a Constituinte de 1988. Este período marca também a reabertura do debate sobre os
projetos de desenvolvimento, onde a construção de propostas compatíveis com a nova
realidade exigiu o estudo das transformações porque passara o país.
2.2. Os impactos sobre a agricultura
Para o campo, Delgado (1985) aponta a exaustão do SNCR, notadamente no que
tange a sua estratégia de financiamento favorecido à modernização agropecuária. Como o
capital financeiro geralmente não incluía as instituições financeiras nos conglomerados,
esta condição foi interpretada como uma debilidade específica do capital financeiro na
agricultura brasileira. Com o esgotamento do SNCR, os conglomerados necessitariam
buscar recursos no sistema financeiro, tornando a agricultura mais suscetível às oscilações
econômicas, onde os altos valores dos juros corroem o lucro.
Para esse autor, a crise desse projeto de articulação financeira e estatal do processo
de modernização trouxe – em um só tempo – problemas econômicos e sociais graves. A
íntima associação entre Estado e grande capital se tornou fator de instabilidade para o
exercício das funções da política pública. A dominação do grande capital no meio rural
aumentou a concentração das propriedades e da renda, com a paralela deterioração das
condições de reprodução dos ‘pequenos produtores’.
Disso decorre a conclusão mais abrangente da análise de Delgado (1985): a
vulnerabilidade da agricultura frente às oscilações econômicas associada aos problemas
sociais desemboca numa nova ‘questão agrária’, a qual requer novos padrões de regulação
do crescimento capitalista e novas formas de incorporação da maioria da população rural
a condições condignas de vida e de trabalho. A seguir busca-se aprofundar a análise dessa
conclusão.
2.3. O apoio estatal e o agronegócio exportador
A debilidade dos conglomerados frente às oscilações financeiras foi confirmada em
estudos posteriores. Segundo Martine (1991), a crise econômica resultou na retração da
expansão nas atividades produtivas e financeiro-especulativas na agricultura. A
incorporação de novas áreas, a inovação tecnológica e o pessoal ocupado reduziram seu
crescimento. Na pecuária, a redução no crescimento do rebanho esteve associada ainda à
mudança do epicentro de criação do Sudeste para o Centro Oeste.
Contudo, a redução do volume de recursos não representou o esgotamento total do
SNCR13. Por um lado, a menor disponibilidade do crédito investimento freou a expansão
do agronegócio. Mas por outro, a concentração dos recursos na modalidade custeio e
liberada de forma mais seletiva e subsidiada propiciou manter o desempenho favorável da
produção agrícola na década de 1980. Ao desconsiderar esta informação, Martine (1991)
destaca que alguns autores atribuíram estes resultados à importância do CAI, apontando-o
como novo padrão agrícola em um estágio de ‘plena’ ou ‘relativa’ maturidade.
Essa constatação era mais potencial do que real. Mesmo após 1985, os diversos
instrumentos de estímulo à produção para a exportação (e em certos casos para o mercado
13
Nessa direção, Bacha, Danelon e Del Bel Filho (2005) constataram que o conjunto do crédito rural contou
com taxas de juros reais negativas até 1991, quando estas passaram a operar com taxas reais positivas.
Embora a intervenção estatal na economia tenha enfrentado oposições ideológicas e a carência de recursos, as
políticas de crédito rural mantiveram os juros abaixo das taxas de mercado.
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interno) estavam amparados em recursos públicos, sendo que estes foram indispensáveis
para manter níveis relativamente elevados de produção e renda no setor agrícola e nos
CAIs. Em virtude dessa dependência, Martine (1991) combate a visão linear do progresso
da ‘caificação’ como solução global para a agricultura e para a sociedade em geral.
Para esse autor, os produtos de maior peso no desempenho favorável da agricultura
nessa fase foram aqueles que dispunham de um ou mais mecanismos de valorização,
incentivos e subsídios (cana-de-açúcar, trigo, soja, cacau, algodão e laranja). Novas áreas
foram incorporadas ao plantio de soja visando à valorização do capital via valorização da
terra e à necessidade de dar outro uso às terras supervalorizadas do sul do país. Além disso,
os insumos passaram a ser utilizados mais racionalmente, permitindo a manutenção dos
níveis de rendimento com menores despesas.
Praticou-se uma política agressiva de produção e, apesar da contenção do crédito, a
rentabilidade de determinados segmentos empresariais foi protegida através de duas
maxidesvalorizações cambiais que elevaram os preços dos exportáveis e da modificação
sistemática da garantia de preços, além do aumento dos subsídios ao crédito custeio para
aqueles setores. Essa política associada ao achatamento do consumo interno propiciou
reduzir as importações, elevar os saldos comerciais externos e garantir elevadas taxas de
lucratividade do setor agrícola.
Aponta ainda que os seguintes elementos ajudaram a fortalecer a defesa do
agronegócio na segunda metade da década de 1980: percepção objetiva das limitações
técnicas e econômicas de um modelo agrícola baseado, majoritariamente, na pequena
produção familiar; a tendência em curso que levava a presumir pela inevitabilidade da
universalização da ‘caificação’ (i.e., crescimento do número, tamanho, importância, poder
e integração dos CAIs); e por fim, a euforia das supersafras, que contribuiu para fortalecer
a imagem de uma agricultura moderna, auto-suficiente, de conseqüências sociais
inevitavelmente benéficas.
As organizações representativas do agronegócio (Confederação Nacional da
Agricultura – CNA, bancada ruralista, representantes nos governos, etc.) empreenderam
uma forte campanha que atribuía os méritos desses resultados à eficiência técnicoprodutiva do setor. A geração de benefícios econômicos para o país deveria legitimar sua
opção para o campo. Escondendo o apoio do Estado, esta argumentação conquistou apoio
de parcela da sociedade e contribuiu para frear a reforma agrária. Mas este processo
também justificou os novos incentivos públicos ao agronegócio.
O Estado representado principalmente pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA) manteve a política de crédito ininterrupta para o agronegócio
agora com taxas de juros abaixo das praticadas pelas instituições financeiras. Em anos de
frustração de safra, os fazendeiros também lançaram mão de suas entidades representativas
para conseguir a renegociação das dívidas e o seu perdão parcial. Recentemente, o governo
também tem fomentado os investimentos na modernização técnica, a exemplo do Pró-frota,
que disponibilizou recursos para a aquisição de máquinas e equipamentos agrícolas.
O agronegócio também tem conseguido alternar momentos de estabilidade e de
forte expansão. A elevação dos preços internacionais da soja gerou a expansão da área
cultivada e novos investimentos em tecnologia. Já a produção de combustíveis a partir de
fontes renováveis tem contado com o apoio do Estado para a grande expansão das usinas
de álcool alimentadas por grandes áreas de cana-de-açúcar.
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Mesmo defendido com um setor moderno, eficiente e em expansão em alguns
momentos, o agronegócio está ainda muito distante de contemplar a extensão dos direitos
trabalhistas urbanos para seus empregados rurais. Os assalariados volantes e mal
remunerados continuaram sendo uma importante fonte de mão-de-obra, em certos casos
substituídos parcialmente pela mecanização. Para piorar, o trabalha análogo ao escravo
continua sendo freqüente na agricultura brasileira.
Dessa forma, entende-se que o agronegócio tem-se constituído em um espaço para
o lucro do capital poucas vezes compatível com o desenvolvimento humano, ou seja, não
atendendo o que Delgado (1985) apontava como novos padrões de regulação do
crescimento capitalista.
2.4. Os problemas sociais e a reorganização política
Segundo Delgado (1985), a busca constante pela inovação e pela competitividade
se fez à luz da deterioração das condições sociais de vida e trabalho dos grupos
marginalizados. Martine (1991) aponta que a ‘modernização conservadora’ excluiu entre
80 a 90% dos estabelecimentos rurais.
essa questão social, pendente desse estilo de crescimento, se expressa na
alta marginalização da massa de população rural, quer de
microprodutores expulsos dos mercados mais dinâmicos, quer dos
assalariados volantes, empregados por curtos períodos, baixa
remuneração e crescente substituição no processo de produção
modernizado (Delgado, 1985, p.234).
As contingências desse processo excludente levaram parte dos agricultores a suprir
à crescente demanda de trabalhadores industriais gerada pelo milagre econômico, criando
um fluxo migratório às cidades conhecido como êxodo rural. Segundo Martine (1991), esse
contingente chegou a quase 30 milhões de pessoas entre 1960-1980. Esse processo se
constituiu numa alternativa à exclusão no meio rural, mas a queda no crescimento
econômico dos anos 1980 demonstrou seus limites. A redução na oferta de empregos levou
muitos migrantes para os cinturões de pobreza tornando o êxodo rural um grave problema
social.
Essa ausência de expectativas positivas na cidade contribui para a redução do fluxo
populacional e manutenção da pobreza no meio rural. Martine (1991) verificou o aumento
da População Economicamente Ativa (PEA) agrícola nos anos 1980. Para esse autor,
grande parte desse crescimento no pessoal ocupado esteve associado ao processo de
‘minifundização’ (quase 90% do crescimento da PEA no meio rural entre 1980-1985
ocorreu em estabelecimentos de até 100 ha) mais concentrado no Norte e Nordeste (71%
do aumento total). Mas este aumento se concentrou nas categorias de ‘parceiros’ e
‘ocupantes’, para quem o acesso a terra é mais precário, contrastando com a queda na
importância das categorias ‘proprietários’ e ‘arrendatários’.
Nesse quadro, a redução da repressão à organização política associada à
necessidade de enfrentar o processo de exclusão no próprio espaço rural contribuiu para a
renovação dos sindicatos dos trabalhadores rurais e a criação de novos movimentos sociais.
A atualidade da demanda histórica pelo acesso a terra permitiu resgatar a proposta da
reforma agrária, onde a mobilização social garantiu a manutenção da função social da
propriedade na Constituinte de 1988. Mas sua efetivação não conseguiu fazer face à
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supremacia política dos defensores do agronegócio. O baixo número de famílias assentadas
desde a democratização do país revela o quanto esse embate foi desigual.
A grande parcela da agricultura familiar não inserida nos mercados mais dinâmicos
ficou ainda mais excluída das políticas públicas nos anos 1980 e foi profundamente afetada
pela competição com os produtos do Mercosul. Em reação, a forte mobilização social dos
anos 1990 conquistou o reconhecimento institucional da agricultura familiar e políticas
públicas específicas voltadas a apoiar a permanência dos agricultores no campo. Assim,
esta categoria é a que mais avançou naquilo que Delgado (1985) apontava como novas
formas de incorporação da maioria da população rural a condições condignas de vida e
de trabalho.
2.5. A luta social e a atualidade da reforma agrária
Durante os anos 1970, amparado nos recursos públicos, o agronegócio ganhou
força no país. Embora dominasse a agenda dos debates e as políticas públicas voltadas ao
setor primário, seus resultados foram variados em termos produtivos e econômicos. Nesse
período, a reforma agrária perdeu grande parte do apelo que conquistara nos anos 1960
como alternativa de dinamização da economia nacional e o estabelecimento de uma
sociedade mais justa.
A década de 1980 não foi marcada pela retomada da causa da reforma agrária,
incentivada em boa medida pelo surgimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST). O MST teve origem no Sul do Brasil, a partir da mobilização de
descendentes de imigrantes europeus que não dispunham mais de condições mínimas para
se manter no meio rural. O MST nasceu defendendo o acesso à terra junto com o
estabelecimento de novas condições para o homem do campo viver e produzir. Subjacente
à questão agrária ganha força também nesse período as demandas oriundas da pequena
produção familiar.
A defesa da reforma agrária e de um meio rural menos injusto em termos sociais
ganhou novo fôlego também pela renovação de parte dos sindicatos de trabalhadores
rurais, criação de outros movimentos sociais no campo além do MST (Mulheres
Agricultoras, Atingidos pelas Barragens, etc.) e pela polarização dos projetos que
caracterizou a sociedade brasileira nesse período Pós-Ditadura e que tivera seu ápice nas
eleições presidenciais de 1989.
Na época, a defesa da reforma agrária era defendida por todos os setores que
lutavam pelo restabelecimento da ordem política e por um novo modelo de
desenvolvimento rural, pois viam nela uma maneira de solucionar os graves problemas
sociais e a marcha do êxodo rural que afligiam o campo e ameaçavam o futuro do país.
Ressalte-se que o Brasil dos anos 1980 era marcado por fortes polarizações em decorrência
do processo de redemocratização, ainda que o receituário neoliberal dominasse grande
parte da cena política. Apesar dos embates políticos, eram minoritárias as ações de Estado
que estivessem fora do controle dos representantes do patronato rural e dos setores
agroindustriais. Para muitos segmentos da elite política e econômica rural a idéia de
reformar o campo, como maneira de se aumentar a renda econômica e produtividade do
meio rural, era anacrônica ou coisa do passado face aos resultados obtidos pela revolução
verde e pela modernização conservadora. Por essa lógica, as demandas trazidas pelos
10
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movimentos sociais que defendiam dos excluídos do campo deviam ser tratadas como
políticas sociais de cunho meramente compensatório:
A segunda metade da década de 1980 foi semeada de grandes vitórias
para aqueles que defendem a intensificação da ‘modernização’ do campo
via valorização da agricultura empresarial, via consolidação do direito
inalienável da propriedade privada e via integração crescente dos capitais
financeiro, comercial, industrial e agrícola. A reação de políticos,
intelectuais, tecnocratas e outros setores outrora defensores da pequena
produção, da reforma agrária, ou simplesmente da visão de uma
sociedade mais justa, tem sido de notável submissão à aparente força dos
eventos (Martine, 1991, p. 07).
Por um lado, parece consenso que, amparado nos recursos públicos, o agronegócio
alcançou bons resultados produtivos e que a reforma agrária perdeu grande parte do
potencial de dinamização da economia nacional que esta possuía nos anos 1960. Mas por
outro lado, como destacado acima, entende-se que a década de 1980 não foi marcada pela
‘submissão a aparente força dos eventos’ e nem pela derrota da reforma agrária na
Constituinte de 1988, pois a manutenção da função social da terra pode ser entendida como
um processo vitorioso.
A derrota ocorreu no momento da implementação. Para isso contribuíram a
manutenção dos baixos índices de produtividade adotados para a avaliação da função
social, a campanha ideológica que defendia o agronegócio com base nos resultados
produtivos, a falta de um governo que a assumisse, a ampliação da repressão expressa na
militarização dos latifúndios e na violência crescente contra os militantes da Igreja, dos
partidos ou de sindicatos que apóiam os ‘sem-terra’, etc.. Mesmo com a forte mobilização
social, as desapropriações passam a ser realizadas muito pontualmente, normalmente nas
piores áreas e com poucas famílias assentadas. Assim, além de desempenhar um papel
limitado como política social compensatória, sua implantação fragmentada e sem apoio
estrutural reduziu seu potencial dinamizador da economia local.
Contestando a defesa do agronegócio com base nos resultados produtivos, Leite e
Ávila (2007) defendem que o desenvolvimento rural deve ser entendido sob outro prisma:
como algo que extrapola o crescimento agrícola e o aumento da
produtividade, aproximando-o daquilo que poderíamos chamar de
eficiência distributiva, na qual a ênfase não recai somente no uso mais
racional dos recursos resultando em maiores ganhos, mas principalmente
na capacidade desses processos em repartir seus frutos para um conjunto
mais amplo da sociedade” (Leite e Ávila, 2007, p.120-121).
Assim defendem que a reforma agrária não saiu da pauta, sendo um erro associá-la
ao passado e o agronegócio ao futuro. Além disso, esta deve ser entendida no seu sentido
amplo, não restrita à distribuição de terras, assim como seus resultados não se limitam aos
ganhos econômicos. Para esses autores, as propostas orientadas ao mercado e defendidas
pelo Banco Mundial não geram justiça social14. Dessa forma, defendem que sua efetivação
14
A reforma agrária orientada pelo mercado e defendida pelo Banco Mundial foi implementada no Brasil
através do Banco da Terra. Seu funcionamento consistia na oferta de financiamento aos agricultores para
adquirirem uma propriedade, mas devendo ser pago posteriormente. Assim, para Leite e Ávila (2007), a
família que se encontrava excluída arcará com o ônus de ter que pagar a propriedade, não gerando justiça
11
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“supõe a ação do Estado por meio de seus instrumentos de desapropriação de imóveis
rurais que não cumpram a sua função social”.
Para esses autores, como o mercado é uma construção social e o dinheiro e a terra
se portam como atributos singulares do processo social, estes demandam regulação
específica, não podendo se sujeitar ao ‘livre jogo das forças de mercado’. Assim, o
mercado de terras, enquanto tal supõe uma atuação do Estado, quer na garantia dos direitos
de propriedade (privadas ou comunais), quer através da intervenção direta para fazer valer
a função social dessa propriedade. Dessa forma, entendem que o Estado deve intervir nos
conflitos dos processos de desenvolvimento rural a fim de promover a justiça social, a qual
garante a equidade social e a expansão das capacidades humanas.
3. A ATUALIDADE DA REFORMA AGRÁRIA E O RECONHECIMENTO PÚBLICO
DA AGRICULTURA FAMILIAR
A política agrícola da década de 1980 favoreceu prioritariamente os
conglomerados. Assim, embora uma parcela de ‘pequenos proprietários’ estivesse
integrados às cooperativas e empresas, a maioria ficou em situação precária15. Mesmo
assim, Martine (1991) aponta que este tipo de agricultura continuou a garantir a
sobrevivência de parcela expressiva da população durante a crise, inclusive com o aumento
da PEA rural do país, embora em algumas regiões o êxodo persistisse em menores níveis.
Entre os elementos que garantiram esta subsistência de muitos pequenos produtores
durante os anos 1980 podem ser apontados:
a) a lógica não-capitalista da exploração camponesa demonstrada por Alexander
Chayanov16, onde as famílias ajustam a quantidade de trabalho ao atendimento das
necessidades seguindo o balanço entre produção e consumo. Este elemento pode
ser considerado ainda mais adequado neste caso, pois estas famílias constituam-se
na parcela da agricultura familiar menos integrada aos mercados;
b) a menor adoção do modelo agrícola moderno decorrente da exclusão das políticas
de crédito rural facilitado anteriores reduziu os impactos da ampliação na
seletividade do SNCR, pois a substituição ou diminuição de uso dos insumos
modernos necessitou ser menor e, em certos casos, passível de ser compensada ao
menos parcialmente com mais trabalho;
c) a política agrícola que garantia os preços mínimos aos produtos da cesta básica
contemplava grande parte da produção das pequenas propriedades;
d) o mercado interno aumentou a demanda por produtos agrícolas em 1985 e 1986,
propiciado pelos bons resultados econômicos. Em seguida, as safras de 1987/88 e
social. Atualmente, o Banco da Terra sofreu modificações, mas em essência esta política subsiste com o
nome de Crédito Fundiário.
15
Mesmo agricultores cooperados foram sendo excluídos, pois a diminuição de recursos gerou seleção
interna nas cooperativas em nome da competitividade. Um exemplo pode ser a criação de suínos, onde
milhares de agricultores foram excluídos, enquanto outros aumentavam a escala e as inovações tecnológicas
para manter a produção e a competitividade internacional. Nesse caso, esse processo acabou ainda por
favorecer a concentração dos dejetos e os problemas ambientais.
16
Para maiores esclarecimentos ver Wilkinson (1986), Jean (1994) e Wanderley (1999).
12
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1988/89 contaram com a elevação dos preços agrícolas internacionais, refletindo
internamente;
e) os agricultores ex-integrados em decorrência da exclusão no processo de seleção
dos ‘melhores’ (maiores) produtores normalmente não possuíam investimentos
fixos realizados mediante empréstimos pendentes de pagamento, não saindo da
atividade, na maioria dos casos, necessitando vender suas terras para saldar dívidas.
Para Schneider, Mattei e Cazella (2004), nos primeiros anos da década de 1990, a
agricultura brasileira e particularmente a da região Meridional do país estava fortemente
afetada pela política neoliberal que abriu comercialmente o país através da
desregulamentação dos mercados. A concorrência intensa com os países do Mercosul
afetou a produção voltada ao mercado interno, com reflexos diretos sobre a agricultura
familiar, principal produtora dos alimentícios da cesta básica do brasileiro.
em vista das sucessivas dificuldades decorrentes da crise da segunda
metade dos anos oitenta, particularmente no que se refere à
disponibilidade de crédito e à queda da renda, os agricultores familiares
da região Sul do Brasil, e em menor medida os agricultores da região
Nordeste (sobretudo os produtores de algodão), encontravam-se
debilitados diante da nova conjuntura econômica e comercial (Schneider,
Mattei e Cazella, 2004, p.02).
Segundo Olson (1999), o comportamento racional não resulta inevitavelmente na
mobilização social necessária para superar essa debilidade econômica17. Porém, a
experiência empírica permite apontar que a ação coletiva é mais provável com indivíduos
que passaram por experiências de mobilização e em casos reativos, ou seja, quando a
mobilização destina-se a evitar perdas. Este último parece ser o quadro da agricultura
familiar, principalmente na década de 1980 e início dos anos 1990.
Neste contexto, mesmo os agricultores integrados aos setores mais dinâmicos
enfrentavam as adversidades da seleção competitiva. Embora em graus diferentes, a perda
das condições para viver se tornou um sentimento expressivo entre os ‘pequenos
proprietários’, criando um quadro mais favorável à ação. Junto a isso, nos anos 1980
ocorreu uma profunda reorganização no campo e, “embora [as organizações]
freqüentemente sirvam também para interesses puramente pessoais e individuais, sua
função e característica básica é sua faculdade de promover interesses comuns de grupos de
indivíduos” (Olson, 1999, p.19). Não por menos, Schneider, Mattei e Cazella descrevem a
década de 1990 da seguinte forma:
a década de noventa é marcada por alguns fatores que foram decisivos
para mudar os rumos do desenvolvimento rural, principalmente na esfera
governamental. Por um lado, o movimento sindical dos trabalhadores
17
Olson (1999) destaca que, nos grupos voltados a obter interesses econômicos, mesmo quando o ganho
coletivo é muito maior do que o desprendimento necessário para ‘promover os interesses comuns’, não é
verdade que a ação dos grupos sociais para atingir seus objetivos seja uma seqüência lógica da premissa do
comportamento racional e centrado nos interesses. Além disso, quanto maior for o grupo, mais longe ele
ficará de atingir o ponto ótimo de obtenção do benefício coletivo e menos provável será que ele aja para obter
até mesmo uma quantidade mínimia desse benefício. O autor demonstra que isso ocorre porque uns esperam
ser beneficiados mediante a ação dos outros, tornando o custo da iniciativa individual ou de pequenos grupos
deste todo maior que sua parte no benefício coletivo.
13
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rurais ligados à Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
(CONTAG) e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da
Central Única dos Trabalhadores (DNTR/CUT), especialmente dos três
estados meridionais do país, passaram a organizar-se e direcionar suas
reivindicações e lutas para a chamada ‘reconversão e reestruturação
produtiva’ dos agricultores familiares, que seriam afetados pelo processo
de abertura comercial da economia, na ocasião influenciado pela criação
do Mercosul. Assim, as reivindicações dos trabalhadores rurais, que já
haviam começado a ter voz na Constituição de 1988, ganharam destaque
nas ‘Jornadas Nacionais de Luta’ da primeira metade da década de
noventa, que a partir de 1995 passaram a ser denominadas de ‘Grito da
Terra Brasil’18. Por outro lado, os estudos realizados conjuntamente pela
FAO/INCRA19 definem com maior precisão conceitual a agricultura
familiar e, mais ainda, estabelecem um conjunto de diretrizes que
deveriam nortear a formulação de políticas públicas adequadas às
especificidades dos diferentes tipos de agricultores familiares. Sabe-se
que esses estudos serviram de base para as primeiras formulações do
Pronaf [Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar]
(Schneider, Mattei e Cazella, 2004, p.03).
A mudança na política governamental resultou na criação do Pronaf e do
Ministério Extraordinário de Assuntos Fundiários. Posteriormente este último foi
substituído pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), o qual se ocupa até a
atualidade das políticas para a agricultura familiar e para os assentamentos da reforma
agrária.
Embora em 1991 o crédito rural deixasse de operar com juros reais negativos, esses
autores destacam que com a criação do Pronaf20 como política específica para a agricultura
familiar em 1996 o Estado passou a subsidiar esta categoria por meio do crédito com taxas
de juro abaixo das de mercado, além de apoio à infra-estrutura e serviços, essencialmente
municipais, e depois territoriais21. A histórica prioridade às grandes propriedades nos
modelos de desenvolvimento brasileiro faz com que esse reconhecimento público da
agricultura familiar obtido através da mobilização social represente uma grande
transformação na forma de pensar a agricultura do país. Mas a importância dessa categoria
não é uma exclusividade brasileira.
Independente de quais sejam os sistemas sociopolíticos, as formações
sociais ou as evoluções históricas, em todos os países onde um mercado
18
Essas “Jornadas” eram organizadas, no início, pela CONTAG, CUT Rural e o Movimento dos Sem Terra
(MST), e contavam com a participação de outros movimentos sociais rurais (citada no original).
19
FAO/INCRA, 1994a. Diretrizes de política agrária e desenvolvimento sustentável para a pequena produção
familiar. Brasília, FAO/INCRA, 98 p.; e FAO/INCRA, 1994b. Diretrizes de política agrária e
desenvolvimento. Brasília, FAO/INCRA, Versão resumida do relatório final do projeto UTF/BRA/036, 24 p.
(citada no original).
20
“[...] pode-se afirmar que o PRONAF foi formulado como resposta do Estado às pressões do movimento
sindical rural, realizadas desde o final da década de 1980” (Schneider, Mattei e Cazella, 2004, p.02).
21
Com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, em 2003, ligada ao Ministério do
Desenvolvimento Agrário, os recursos do Pronaf voltados à infra-estrutura e serviços deixaram de ser
encaminhados diretamente aos municípios. Para acessá-los os municípios de uma região devem se organizar
em comitês territoriais, os quais necessitam pensar os investimentos de forma conjunta e articulada,
constituindo um território.
14
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organiza as trocas, a produção agrícola é sempre, em maior ou menor
grau, assegurada por explorações familiares, ou seja, por explorações nas
quais a família participa na produção (Lamarche, 1993, p.13).
Assim, contrariando as idéias de que a agricultura familiar teria cumprido o seu
papel histórico e que agora entraria em decomposição para dar lugar a uma forma mais
evoluída de exploração agrícola, “a produção familiar agrícola parece ter sido capaz de
gerar uma curiosa capacidade de manter-se, de reproduzir-se ao longo das gerações, de
adaptar-se aos movimentos econômicos da conjuntura sócio-econômica” Jean (1994, p.51).
Esse autor aponta que boa parte desta capacidade se deve à especificidade do
processo do trabalho agrícola e à racionalidade particular da produção agrícola familiar.
Mas a analise dos anos 1990 permite constatar outro elemento apontado pelo autor, qual
seja a indissolubilidade do casamento entre a agricultura familiar moderna e o Estado
(através da política agrícola e da regulamentação dos mercados), onde a participação deste
último nem sempre depende da sua vontade própria, podendo exigir a organização dos
próprios agricultores22. Assim, se o sistema ‘policultura-pecuária’23 e a racionalidade nãocapitalista da família rural não foram suficientes para esta categoria competir com os
produtos importados muitas vezes subsidiados, esta categoria demonstrou contar ainda
com a força da mobilização social para forçar o Estado a apoiá-la.
Porém, parcelas da agricultura familiar mantiveram a competitividade
compensando inovações técnicas adotadas por outros setores com mais trabalho. Esta
condição contribui para a penosa e extensa jornada de trabalho que degrada a qualidade de
vida da maioria dos agricultores familiares. Dessa forma, com o reconhecimento
institucional dessa categoria abre-se a possibilidade das políticas públicas promoverem sua
motorização e mecanização, além de outras inovações técnicas24. Mas como este é um
elemento que lhes atribuía competitividade, surge a necessidade de subsídios estatais que
permitam mantê-la no mercado sem desocupar trabalhadores, ou seja, da necessidade desse
casamento com o Estado para o estabelecimento da agricultura familiar moderna.
Porém, a concomitante presença de dois tipos de agricultura exige maiores
cuidados nas análises da experiência brasileira, pois os conflitos são ampliados. A década
de 1990 foi marcada, por um lado, pela defesa do Agronegócio exportador, o qual dava
22
Um exemplo clássico desse casamento é a Política Agrícola Comum (PAC) da Comunidade Econômica
Européia. Jean encontra na obra de Claude Servolin os motivos que levam os governos dos países avançados
apostarem, com o êxito evidente que se conhece, nesta categoria de agricultores: “fazendo isto, ou seja,
mobilizando as capacidades produtivas destes trabalhadores capazes de trabalhar sem contar como custo,
encontrar-se-ia uma resposta aos imperativos vitais de qualquer governo: 1) segurança de abastecimento
alimentar [e] garantia de estabilidade do poder político como tal; 2) a diminuição relativa dos custos
alimentares (a ‘cheap food policy’) necessária para a decolagem industrial exigente de baixos custos em mãode-obra; ora, estes custos estão em função do custo de vida no qual o item alimentação é substancial. (...)
[Porém], mais do que a segurança alimentar, ela trouxe uma superprodução crônica que ficou cara de gerir e
que compromete, além disso, os governos na direção de um descomprometimento” Jean (1994), p.69.
23
Termo utilizado por Wanderley (1999, p.26-28). O sistema ‘policultura-pecuária’ propiciou aos europeus
ampliarem a produtividade e foi considerado uma revolução agrícola. Sua base consiste em integrar a criação
animal e vegetal principalmente para melhorar o aproveitamento das áreas durante o ano, diversificar as
fontes de renda e aperfeiçoar o ciclo dos nutrientes no interior da propriedade.
24
Jean destaca que “todas as inovações puderam ser adotadas pelo agricultor familiar ... em parte porque a
indústria compreendeu rapidamente que se ela queria fazer negócios com o setor agrícola, seria necessário
oferecer um produto acessível aos produtores na forma como eles eram, com suas ‘estruturas de produção’
com se diz hoje”(Jean,1994, p.63).
15
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forte contribuição para os saldos positivos na balança comercial e, por outro, pelo
reconhecimento da agricultura familiar. As políticas públicas também seguiram em parte
esta ‘divisão’, sendo desenvolvidas respectivamente pelo MAPA e pelo MDA.
Neste contexto, o governo progressista que assumiu em 2003 enfrentou
dificuldades de avançar na defesa de reformas estruturantes. Sua principal inovação foi a
ampliação das políticas públicas para a agricultura familiar mantidas concomitantemente
com as políticas para os grandes proprietários. Como se verá a seguir, mesmo com o
avanço institucional nem toda a agricultura familiar tem sido contemplada. Para esta
avaliação se optou por utilizar como referência o Pronaf, que é a política pública mais
consolidada e ampla voltada a esta categoria.
4. A AGRICULTURA FAMILIAR E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
O reconhecimento institucional da agricultura familiar refletiu na formulação das
políticas públicas específicas para esta categoria. Mas para além dos conflitos com a
agricultura patronal, Lamarche (1998) demonstra que esse tipo de agricultura apresenta
uma grande diversidade decorrente dos diferentes graus de dependência externa e da
importância da participação da família no funcionamento da unidade de produção. Essa
heterogeneidade, no entanto, reflete as diferentes faces de um mesmo objeto e não objetos
intrinsecamente diferentes. À sua diversidade interna ainda se somam as diferenças
regionais, ampliando a necessidade de formular políticas públicas diferenciadas para
atender esta categoria.
Cazella e Burigo (2008) apontam para a dificuldade de contemplar a diversidade
social de beneficiários potenciais das políticas públicas. Esses autores destacam, por
exemplo, o baixo acesso ao Pronaf pelos pescadores artesanais. Nesse sentido, analisando
os principais impasses verificados na distribuição do crédito rural do Pronaf entre 19962001, Aquino, Teixeira e Tonneau (2004) verificaram certa elitização na utilização dos
recursos desse programa.
é na própria lógica e operacionalização do programa [Pronaf] que estão
implícitos os critérios de exclusão dos agricultores familiares mais
pobres. O resultado prático desse processo social é a configuração de uma
“nova modernização desigual” no meio rural brasileiro, contribuindo para
aprofundar ainda mais a exclusão social e as desigualdades regionais no
país (Aquino, Teixeira e Tonneau, 2004, p.01).
Nesse campo, Burigo (2007) demonstra que as cooperativas de crédito tiveram e
continuam a ter um papel central para o sucesso do Pronaf propiciando superar várias
limitações das instituições oficiais de crédito no atendimento dos agricultores familiares,
sobretudo, os mais descapitalizados. Seguindo a proposta de Rua (1998) para a análise das
políticas públicas25, este fato também permite apontar que as perspectivas de sucesso das
mobilizações sociais são ampliadas quando às conquistas das políticas públicas se somam a
criação de organizações preparadas para apoiar sua efetivação.
25
Rua (1998) destaca que os conflitos existentes entre os ‘atores políticos’ criam várias barreiras entre a
constituição de um ‘problema político’ e sua solução por meio das políticas públicas. Por isso propõe que a
análise das políticas públicas deve diferenciar as etapas de formulação, decisão e implementação.
16
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Mas a exclusão desses agricultores mais pobres no acesso ao Pronaf também pode
estar associada à inadequação das políticas públicas para contemplar a diversidade presente
na agricultura familiar. Schneider, Mattei e Cazella (2004) apresentam as mudanças no
Pronaf voltadas a contornar problemas como este.
Uma delas foi a transferência do Pronaf do MAPA para o MDA em 1999, com a
criação da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF – MDA) como guarda-chuva
institucional das diversas linhas de ação do Pronaf e demais programas ligados a
agricultura familiar brasileira. Com isso esta última ganhou mais espaço na esfera pública
federal e visibilidade junto à sociedade civil. Uma nova mudança institucional ocorreu no
início do Governo Lula com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial
voltada a gerenciar as modalidades Pronaf infra-estrutura e serviços municipais, hoje
estruturados sob uma perspectiva territorial.
Outro grupo de reformulações se concentrou na esfera financeira, principalmente
alterando as taxas de juros e formas de pagamento dos empréstimos bancários. Em 2000
atendeu-se uma antiga reivindicação dos agricultores, ou seja, a definição de uma taxa fixa
de juros, onde se iniciou uma redução progressiva dos encargos financeiros, variando de
1% (Grupo B) e 7,25% (Grupo E)26 em 2004. Os prazos e as carências foram dilatados,
conjuntamente com a elevação dos descontos sobre os valores referentes aos juros.
Em grande medida, essas modificações [no Pronaf] visaram atender a um
número maior de beneficiários e expandir a esfera de interferência da
agricultura familiar nas tomadas de decisões acerca dos rumos da
produção agropecuária do país (Schneider, Mattei e Cazella, 2004, p.7).
Além disso, embora os recursos fossem ampliados gradativamente, o programa
recebeu criticas quanto a insuficiência de recursos. Isso levou esses autores a apontar que o
Pronaf está ainda em construção e que continuará exigindo adaptações contínuas devido à
diversidade social dos agricultores familiares e às diferenças regionais. Novas mudanças
ocorreram posteriormente, a exemplo do fim da diferenciação entre os grupos C e D em
2008, onde os critérios de acesso ao crédito passam a ser definidos com base nos projetos
propostos pelos agricultores.
No contexto atual, um olhar sobre as atuais políticas da Secretaria de Agricultura
Familiar (SAF – MDA) permite verificar a tentativa de contemplar uma maior gama de
demandas decorrentes desta diversidade, principalmente tornando o Pronaf abrangente para
financiar uma maior diversidade de beneficiários e atividades rurais. Esta nova dimensão
parece incorporar a nova concepção de ruralidade, na qual se busca pensar o rural não mais
restrito à produção agrícola. Porém, ainda não dá conta de superar a dicotomia entre o que
eram consideradas áreas urbanas e rurais, tendo dificuldades de incorporar as sedes dos
pequenos municípios às estratégias de desenvolvimento territorial.
Embora de forma não explícita, pode-se considerar que a SAF também incorporou
elementos da multifuncionalidade agrícola em suas políticas. Esta é verificada no caso da
utilização de subsídios maiores ao Pronaf Agroecologia, a qual pode trazer mais benefícios
para a saúde dos produtores e consumidores, bem como para a preservação ambiental.
Todavia, a incorporação da função ambiental da agricultura encontra dificuldades para
legitimar o apoio quando se trata da agricultura familiar, visto às vezes alguns agricultores
26
Para mais informações sobre os grupos do Pronaf ver Schneider, Mattei e Cazella (2004).
17
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familiares realizam práticas tão prejudiciais quanto às verificadas em grandes
propriedades27.
A Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT – MDA) dar às políticas
públicas uma dimensão territorial, mas sua formulação tem encontrado dificuldades para se
efetivar na implantação. A necessidade da constituição dos territórios que incorporem
vários municípios para garantir os repasses de recursos praticamente não tem se refletido
em projetos comuns, ficando restrito à organização institucional de comitês. As ONG têm
sido as principais responsáveis pela implantação de projetos nos locais, mas seus
resultados ainda são pouco conhecidos. Porém, existem apontamentos sobre a dificuldade
destas superarem os conflitos sociais decorrentes do jogo dos atores, onde esta situação
pode refletir em nova exclusão e/ou limitar o sucesso destes projetos de desenvolvimento.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta de reforma agrária dos anos 1960 buscava ampliar o mercado para os
produtos industrializados e modernizar a agricultura mantendo uma relação de
complementaridade entre o rural e o urbano, onde os frutos do crescimento econômico
deveriam alimentar o desenvolvimento humano. Contudo, ao atacar os interesses das
oligarquias agrárias esta foi duramente combatida como ameaça comunista através do
golpe militar de 1964.
O Governo Militar adotou o projeto de crescimento econômico articulado com a
‘modernização conservadora’ da agricultura. Esse projeto considerava o rural como um
espaço de produção para a exportação e para atender à crescente demanda urbana. O
desenvolvimento do país passaria pelo crescimento econômico e pela crescente
urbanização da sociedade. Assim, a política agrícola e o processo de seleção competitiva
excluíam os ‘menos capazes’ que deveriam migrar para as cidades, onde encontrariam
emprego propiciado pelos altos índices de crescimento econômico. Assim os recursos
públicos do SNCR foram direcionados prioritariamente ao agronegócio exportador, aos
CAI e a parte da agricultura familiar integrada aos setores mais dinâmicos.
A ‘modernização conservadora’ sustentada pelo SNCR ampliou as transformações
da base técnica da agricultura e resultou na formação dos CAI, sobre os quais se efetivaram
as integrações de capitais. Para o sucesso desse projeto, além dos subsídios ao crédito rural
seletivo, o Estado protegia os ganhos especulativos dos proprietários de terra e a margem
diferencial dos conglomerados. Todavia, a ausência de instituições financeiras nos
conglomerados os fragilizou frente às oscilações financeiras.
Na década de 1980, a crise economia barrou o prolongamento desse projeto com
impactos variados nos diferentes setores da agricultura. Por um lado, o enfraquecimento do
SNCR freou a expansão do agronegócio, expressando a fragilidade dos conglomerados
frente às oscilações financeiras. Porém, o Estado continuou liberar recursos para os setores
exportadores protegendo o agronegócio de maiores adversidades do livre jogo de mercado.
Os bons resultados produtivos e a importância das exportações agrícolas para os
saldos da balança comercial estruturaram, ao mesmo tempo, a defesa contra a
27
Esta parece ser o conteúdo da crítica dirigida por integrantes da Via Campesina à Fetraf, por esta não
promover a um modelo produtivo mais sustentável e menos dependente de fatores externos ao
estabelecimento rural. Para fazer esta diferenciação, estes movimentos sociais tem se proposto a resgatar o
termo camponês, o qual consistiria em um agricultor que utiliza um sistema produtivo mais sustentável.
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regulamentação social do capital financeiro na agricultura e contra a execução da reforma
agrária. Estes também justificaram a manutenção do crédito rural subsidiado para operar
com juros abaixo das taxas de mercado. Assim, o apoio estatal ao agronegócio foi
constante, inclusive para as recentes expansões da soja e da cana-de-açúcar.
Ainda hoje esse processo modernizante é marcado pela contradição, pois enquanto
o agronegócio se apresenta com um setor ‘moderno’, as precárias condições de trabalho
continuam sendo recorrentes no seu interior. Em algumas situações chega ao extremo de
recorrer ao trabalho análogo à escravidão.
Por outro lado, enquanto o espaço urbano perdia a capacidade de receber os
migrantes rurais, a agricultura mantinha o processo de exclusão. Nesse momento ocorreu o
fortalecimento de organizações que buscam encontrar alternativas no próprio espaço rural
que propiciem condições condignas de vida e trabalho. Para promover esta proposta, a
mobilização social forjou e se alicerçou nos novos movimentos sociais e na renovação das
organizações representativas.
A proposta de reforma agrária foi resgatada e fez parte da nova polarização de
projetos dos anos 1980 e a função social da propriedade foi mantida na Constituinte de
1988. Mas a sua implantação esbarrou na defesa do agronegócio exportador, refletindo no
baixo número de famílias assentadas. Assim o agronegócio conseguiu frear a ampla
reforma agrária que garantiria um maior número de beneficiários às condições condignas
de vida e trabalho. A permanência dos problemas sociais ainda não resolvidos mantém a
atualidade da reforma agrária, pois esta não se destina a promover somente o crescimento
econômico, mas, sobretudo, a justiça social. Para que isso seja possível esta deve ser
desenvolvida com base na desapropriação das terras que não cumprem a função social.
Se muitas famílias excluídas pela ‘modernização conservadora’ ainda não puderam
contar com o tão sonhado pedaço de chão, a ação reivindicatória propiciou o
reconhecimento da agricultura familiar e a conquista de políticas públicas específicas
voltadas à manutenção dos agricultores familiares no campo. De forma geral, por um lado,
manteve-se o alicerce na produtividade dos agricultores familiares integrados aos setores
mais dinâmicos e na orientação inicial do Pronaf. Por outro, buscou-se inovações que
possam favorecê-los na interface com os mercados e fomentar o rural para além do
agrícola, como o PAA, a dimensão territorial, etc..
Entre as políticas públicas para o campo continua a se destacar a centralidade do
crédito rural. No caso da agricultura familiar o Pronaf surgiu com uma orientação
produtivista e os estudos continuam a apontar para uma nova exclusão modernizante.
Contudo, parece que esta se deve às limitações na elaboração e execução dessa política
pública e não a exclusão intencional que orientou a modernização conservadora.
Assim, a proposta de Delgado (1985) que apontava para a necessidade de “novos
padrões de regulação do crescimento capitalista” praticamente não interferiu sobre o
agronegócio. Já “as novas formas de incorporação da maioria da população rural a
condições condignas de vida e de trabalho” foi muito superficialmente promovida pela
tímida reforma agrária. Parece que a maior contribuição veio, a partir da metade da década
de 1990, com o apoio do Estado aos ‘pequenos proprietários’, agora agricultores
familiares. Esta representou uma grande inovação para a política agrícola brasileira.
Essa política ‘conciliatória’ foi adotada pelos dois últimos governos buscado fugir
da disputa de projetos, contemplando com recursos (operacionalizados novamente pelo
crédito rural) ambos os setores da agricultura brasileira. Porém, esta calmaria poderá
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acabar em decorrência da nova crise internacional. Ainda é difícil prever os impactos sobre
o agravamento dos problemas sociais e na capacidade do Estado manter as atuais políticas
de apoio a ambos os setores da agricultura. Se esta for debilitada, resta saber qual será a
opção do governo e se a agricultura familiar mais uma vez terá e utilizará da força das
mobilizações sociais para garantir este ‘casamento’ com o Estado.
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