IPEA- Brasília -DF, dezembro de 1977
SEPLAN
A ESTRATÉGIA DE ADAPTAÇÃO DO BRASIL À CRISE DO PETRÓLEO
Marco Antônio Campos Martins
INTRODUÇÃO
A substancial elevação autônoma não-antecipada do preço do petróleo em outubro de 1973 acarretou,
além de ampla redistribuição da renda mundial a favor dos países da OPEP, uma série de problemas de
adaptação para as nações importadoras.
A curto prazo os governos desses países se defrontaram na sua maioria com o problema de financiar os
inesperados e vultosos déficits que acometeram então suas Balanças de Transações Correntes, e com a
necessidade de diluir os custos da crise por todos os setores da sociedade, evitando assim que o peso do
seu impacto fosse concentrado nos grupos diretamente ligados ao petróleo. Os problemas de médio prazo
consistiam, como ainda em grande parte consistem, em escolher o "mix" de políticas fiscais e monetárias
que promovessem um processo adequado de transição da economia para o novo equilíbrio de longo
prazo, que é dominado pela necessidade de ajustar a economia a três conseqüências fundamentais de
elevação do preço do petróleo. A primeira e mais contundente se refere à queda da trajetória de
crescimento da Renda desses países e conseqüentemente das suas trajetórias de consumo. A segunda se
refere à queda da produtividade marginal dos capitais investidos internamente com relação à taxa de juros
internacional. Finalmente, a terceira diz respeito ao aumento do custo relativo de produção dos bens e
serviços que utilizam petróleo intensamente.
A adaptação da economia às duas últimas conseqüências acima mencionadas constitui basicamente um
problema de eficiência econômica. Mas a adaptação à queda da trajetória de Renda, conforme
discutiremos mais detalhadamente no futuro, depende dos objetivos de crescimento dos países
prejudicados, em particular dos prazos estabelecidos para o cumprimento de certas metas, e não pode ser
resolvido apenas com base em considerações econômicas. Mas supondo-se por um instante que o
equilíbrio de longo prazo possa ser razoavelmente bem especificado, o desafio fundamental de médio
prazo consistia então em computar os benefícios e custos associados às diversas trajetórias e, portanto, às
diversas velocidades de adaptação, e escolher aquela que maximizasse o valor presente da Renda real da
economia.
Na prática, tanto os benefícios decorrentes de uma aceleração no ritmo de mudança, que podem ser
essencialmente representados pela queda no valor presente do consumo de petróleo e pela queda no valor
presente dos juros que incidem sobre o montante de recursos reais necessários para financiar a passagem
de uma situação para outra, como os custos, essencialmente relacionados com o aumento da taxa de
desemprego dos fatores de produção mais rapidamente liberados, são difíceis de serem avaliados, não
sendo portanto surpreendente que o processo de escolha da melhor trajetória de adaptação viesse a
estimular grandes controvérsias.
Os países desenvolvidos optaram por uma estratégia de adaptação rápida, que consistiu basicamente (a)
de um profundo corte nos gastos do setor público, (b) da adoção de um conjunto de medidas destinadas a
reduzir drasticamente e a curto prazo o consumo de petróleo e (c) da liberação das taxas de câmbio, com
o intuito de reduzir os déficits de suas balanças comerciais. Além disso iniciaram vultosos projetos
destinados a promover a substituição do petróleo por outras formas de energia. Conforme se sabe esta
estratégia provocou grande aumento da taxa de desemprego da mão de obra, cujo custo social foi em
grande parte atenuado pelos sistemas de salário-desemprego existentes nestes países.
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O Governo Brasileiro, ao contrário, optou por uma estratégia denominada desaceleração progressiva sob
as alegações de que uma política de tratamento de choque geraria desemprego em massa e poderia
provocar grande desorganização do setor produtivo, de conseqüências imprevisíveis, e de que a crise
havia aberto importantes oportunidades para substituir importações as quais deveriam ser imediatamente
aproveitadas. Assim adotou-se uma estratégia que se caracterizou (a) pela manutenção das taxas
relativamente elevadas, ainda que declinantes, dos investimentos públicos globais, (b) pela manutenção
de elevado ritmo de importações de petróleo, (c) pela intensificação do processo de substituição de
importações na área de insumos básicos e bens de capital, via importação de equipamento e "know-how"
estrangeiros, e (d) pelo estímulo às exportações de produtos manufaturados. Além disso o governo iniciou
também vultosos projetos para a produção de álcool destinado a substituir gasolina automotiva. Conforme
se sabe esta estratégia sucedeu em manter um elevado nível interno da atividade econômica e do emprego
mesmo durante os períodos no decorrer dos quais os países desenvolvidos se defrontaram com uma
profunda recessão. Em contrapartida acarretou substancial aumento da nossa Dívida Externa.
A escolha desta política de adaptação suscitou muitas críticas, algumas oriundas de setores dentro do
próprio Governo, e estimulou muitos debates a respeito da estratégia global de crescimento adotada pelo
Governo brasileiro.
Com relação à política de adaptação à crise alguns círculos de opinião preconizaram um processo rápido
de acomodação, através de um tratamento de choque que compreendesse simultaneamente uma redução
drástica dos investimentos públicos e das importações, especialmente petróleo, sob pena do
endividamento externo crescer em bola de neve e conduzir o país à insolvência. Alguns setores mais
radicais sugeriram que o Governo adotasse medidas destinadas a reduzir o crescimento do PIB para 0,0%
a.a. por um ou dois anos. Com relação à estratégia global a crítica mais comum é de que o país deveria
abandonar o atual "Modelo Exportador" voltando-se para o desenvolvimento do seu mercado interno. Por
seu turno, o próprio Governo vem expondo e divulgando a tese de que em virtude da crise do petróleo o
Brasil não poderá voltar a experimentar as elevadas taxas de crescimento do PIB, que tem caracterizado
sua história, especialmente a mais recente.
Com relação a estes assuntos este trabalho tem três objetivos principais:
O primeiro é o de realizar uma avaliação preliminar, a nível teórico e empírico, da estratégia de adaptação
à crise do petróleo empreendida pelo Governo brasileiro, comparando-a na medida do possível com
estratégias alternativas, como por exemplo aquela usada pelos países desenvolvidos. Para essa
confrontação será necessário elucidar quaisquer diferenças importantes entre as oportunidades de
adaptação abertas para as nações desenvolvidas e subdesenvolvidas, tanto na área da produção (p.ex.,
para substituir importação) como na área de formação de capital (p.ex., acesso ao mercado de capitais).
Com relação a esse aspecto do problema o Governo brasileiro alegou que uma das principais razões para
adotar uma política de ajustamento distinta da do mundo industrializado, em especial para manter elevado
o ritmo de investimento interno, foi o aparecimento em nosso país, e não nos demais, de oportunidades
para substituir importações. Ora, o aparecimento dessas oportunidades pode ser usado como argumento
para justificar a manutenção de um elevado ritmo de investimento interno, mas não para explicar a
diferença de comportamento entre o Brasil e o mundo industrializado. O aumento do preço do petróleo
tornou as nossas jazidas de minerais-não-metálicos relativamente (e não absolutamente) mais rentáveis do
ponto de vista econômico. Mas fez o mesmo com relação a rentabilidade relativa da exploração de
energia hidro elétrica, nuclear e solar, e nesse sentido gerou também amplas oportunidades para substituir
importações naquelas nações. Em contrapartida alguns críticos da política aqui adotada combateram
incessantemente o recurso do nosso Governo à divida externa. Ora, a oportunidade para alterar a trajetória
do seu investimento interno sem precisar recorrer a alterações bruscas ou substanciais da sua taxa
nacional de poupança é uma das mais importantes que uma nação pode ter. Essa oportunidade permite em
última instância que os custos de uma crise como por ex. a do petróleo sejam distribuídos por vários
períodos de tempo e mesmo por várias gerações, evitando que o impacto seja concentrado num só
período. Assim não faz sentido isolar um país do mercado internacional de capitais exatamente quando
este pode ser mais necessário. Aliás é provável que a grande diferença entre as oportunidades de
adaptação abertas ao Brasil e às nações industrializadas resida na sua capacidade relativa de
endividamento externo. A participação do Brasil no mercado internacional de capitais ainda é
insignificante, enquanto que a do conjunto das nações desenvolvidas é substancial. Nesse sentido possível
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que para todos os efeitos práticos a elasticidade de oferta de capitais externos para o Brasil seja
infinitamente elástica, enquanto que a oferta de capitais para o conjunto desses países seja relativamente
inelástica.
O segundo objetivo deste trabalho é de clarificar alguns conceitos teóricos, especialmente os relativos a
Renda e Desaceleração Progressiva, que vem sendo usado com certa liberdade e imprecisão no curso dos
debates relativos à política de adaptação. Em particular, os termos Produção e Renda têm sido usado
como sinônimo em várias ocasiões. Além disso, a noção de trajetória da Renda a longo prazo não tem
estado presente, a não ser de forma muito nebulosa, nas discussões sobre a estratégia de médio prazo.
Conforme ficará oportunamente claro, isto torna bastante imprecisa qualquer tentativa de especificar as
políticas adequadas, especialmente porque torna difícil a contabilidade econômica dos recursos
disponíveis.
O terceiro é discutir algumas teorias alternativas de crescimento, tais como de desenvolvimento do
mercado interno ao invés de aprofundamento do "Modelo Exportador", e de que nossas taxas de
crescimento de longo prazo serão limitadas pela crise do petróleo.
Convém agora mencionar que o foco da nossa análise será a política de investimento e produção.
Problemas de política monetária serão tocados apenas quanto este procedimento for absolutamente
necessário para a qualificação de proposições relativas ao investimento e ao emprego. Da mesma forma,
procuraremos nos abster de introduzir explicitamente na análise, quaisquer problemas relativos a
eventuais "trade-off" entre política monetária e emprego, ou mesmo de comparar estratégias com níveis
distintos de desemprego.
Esse procedimento não significa de forma alguma que não consideramos esses assuntos relevantes. Muito
pelo contrário, traduz exatamente a nossa crença de que eles são suficientemente importantes para
merecer uma análise particular. Além disso, julgamos que a realização de uma análise do ponto de vista
puramente real é não apenas difícil, como também é extremamente importante no sentido de trazer à luz
"insights" que poderiam se perder se se intentasse análise mais geral, onde problemas de formação de
preços nominais e de "trade-off" entre inflação e emprego fossem todos tratados simultaneamente. Na
realidade nossa análise pode ser interpretada como discutindo as condições necessárias para se manter o
pleno emprego, ao longo de estratégias alternativas de adaptação. Pode-se perfeitamente supor que as
políticas monetárias e fiscais e de Balança de Pagamento agem todas, concertadamente na direção de
manter o pleno emprego. Quaisquer dessas políticas tenderiam basicamente a acarretar efeitos
substituições e efeitos rendas. Os efeitos rendas podem ser apropriadamente representados por uma queda
na disponibilidade de recursos reais da economia, em cada ponto de tempo, e suas conseqüências podem
ser facilmente previstas no âmbito de nossa análise. Os efeitos substituições podem agir nas mais
diferentes direções, e seria cansativo tentar elucidar todos os casos possíveis. Conforme se aventou acima,
este tipo de problema mereceria uma análise em separado. Não obstante sua principal conseqüência seria
a de retardar a chegada da economia à trajetória de longo prazo.
Conforme procuraremos demonstrar no decurso deste trabalho, o sucesso da estratégia de adaptação
adotada pelo Governo brasileiro repousa em três pontos fundamentais: (a) no comportamento da taxa
nacional de poupança, (b) na habilidade com que todas as oportunidades de ajustamento abertas à
economia foram utilizadas, como por exemplo as oportunidades para substituir importações e de acesso
ao mercado internacional de crédito e (c) na eficácia da política de substituição de petróleo por outras
fontes de energia. Destes três aspectos o mais importante se refere ao comportamento da taxa de
poupança pois é esta que condiciona conforme veremos, a escala do processo de ajustamento. Qualquer
descuido que levasse a uma queda da taxa de poupança provocaria uma queda maior ainda das trajetórias
factíveis de longo prazo, o que poderia comprometer inexoravelmente os prazos que fixamos para a
consecução de certos níveis mínimos de Renda per capita.
Finalmente valeria à pena ter uma idéia da perda de capital causada no Brasil pela decisão da OPEP .
A característica fundamental da substancial elevação de preço do petróleo pela OPEP é o seu caráter
permanente. Essa característica acarreta efeitos substituições (contra o petróleo) no curto e no longo
prazo, que requerem adaptações definitivas da estrutura de produção e consumo dos países importadores.
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A magnitude do custo dessa elevação de preços depende única e exclusivamente das possibilidades de
substituição de petróleo por outros fatores de produção, no curto e longo prazo. Se o petróleo consumido
pelo Brasil pudesse ser perfeitamente substituído (isto é, sem quaisquer investimentos adicionais) por
outras fontes energéticas, a decisão da OPEP não teria acarretado qualquer dano para o nosso país.
Não existem atualmente quaisquer estudos empíricos que apresentem uma medida da elasticidade total de
substituição de petróleo por outros fatores de produção, pelo menos para o caso do Brasil. Sabe-se
contudo que ela é muito pequena no curto prazo. Espera-se por outro lado que ela possa ser
substancialmente aumentada no longo prazo, e custos razoáveis. Por falta dessa medida não é possível, no
atual estágio de conhecimento empírico, dar uma idéia precisa dos custos impostos ao Brasil pela crise da
OPEP. Mas como alguma estimativa é sempre melhor do que nenhuma, apresentamos abaixo alguns
números que podem dar uma boa idéia do impacto causado, com base em algumas hipóteses que parecem
intuitivamente razoáveis.
Pode-se estimar que as quantidades de petróleo e derivados consumidos em 1973 teriam custado
aproximadamente mais US$ 2.600,00 milhões, se se tivesse utilizado os preços médios de 1974 ao invés
dos de 1973. O que é que isto representa em termos de perda de capital ou mesmo de Renda Nacional?
Ora, supondo-se que exista um investimento rendendo 7% a.a. perpetuamente, em termos reais, e que as
despesas com petróleo pelo Brasil aumentarão de apenas 2% a.a., a partir de 1973, seria possível mostrar
que o aumento do preço do petróleo acarretou uma perda de capital de US$ 54 bilhões, ou seja, mais de 4
vezes o saldo da nossa Dívida Externa Bruta, em 31 de dezembro de 1973. A 7% este capital renderia um
fluxo aproximado de US$ 3.800 milhões, equivalente a 6,3% da nossa Renda Nacional em 1973! Além
disso, se o Brasil tentasse recuperar em 10 anos esta perda de capital, teria que aumentar sua própria taxa
de poupança em cerca de 6 pontos por cento, por ano, em média.
Essas cifras seriam mais contundentes, se outros aumentos de preços induzidos pelo do petróleo, com p.
ex. na área de transportes marítimos, de bens de capital e de insumos básicos.
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O CERNE DO PROBLEMA DE AJUSTAMENTO
A ESCOLHA DA NOVA TRAJETÓRIA DE CRESCIMENTO
A teoria do crescimento econômico se constitui no veículo mais adequado para a análise dos efeitos da
crise do petróleo sobre os países importadores. No âmbito desta teoria a Sociedade se encontra
empenhada em aumentar sua provisão de bens futuros, ou até mesmo em transferir para o presente parte
dos frutos de oportunidades a serem exploradas no futuro. A materialização desses objetivos se faz
através do processo de investimento, que á a variável chave de realocação do consumo no tempo.
Neste contexto, a inesperada elevação do preço do petróleo pela OPEP produziu três conseqüências
fundamentais no âmbito dos países importadores. A primeira e mais dramática foi a queda instantânea das
suas trajetórias de crescimento da Renda Nacional, em virtude da elevação permanente dos seus custos
internos de produção. A segunda foi a queda da taxa corrente de rendimento dos bens de capital
empregados internamente nesses países, com relação à taxa de juros de longo prazo no mercado
internacional. A terceira foi o aumento dos custos relativos de produção dos bens e serviços que utilizam
petróleo intensamente.
Além disso é possível que os níveis de longo prazo da taxa de juros internacional e portanto dos termos de
troca entre consumo presente e futuro, tenham sido também afetados. Mas isto é pouco provável. A taxa
internacional de juros reflete basicamente o valor da produtividade marginal do capital mundial agregado
e o preço da oferta internacional dos fundos adicionais para investimento. Ora, a decisão da OPEP
provocou essencialmente uma redistribuição de renda dos países importadores para os produtores de
petróleo, não tendo afetado em nenhum sentido relevante as oportunidades puramente materiais,
tecnológicas, de produção. Afetou, sim, o valor da produtividade dos recursos econômicos empregados
naqueles países. Mas a queda no valor da produtividade marginal dos fatores de produção empregados
nas nações importadoras foi em grande parte compensada pelo aumento ocorrido no seio das nações
produtoras. Destarte é pouco provável que a crise do petróleo tenha afetado de maneira substancial as
oportunidades econômicas de investimento e, portanto, a demanda agregada de fundos para investir, para
o conjunto da comunidade internacional. Se esse for o caso, uma variação permanente da taxa de juros de
longo prazo só poderia ocorrer em virtude de uma modificação no preço da oferta mundial dos fundos
para investir. Novamente, isto parece pouco provável. Qualquer modificação digna de nota dos níveis de
longo prazo da taxa de juros internacional só poderia ocorrer se a taxa de poupança dos países produtores
de petróleo fosse substancialmente distinta do resto do mundo, visto que apesar da decisão da OPEP o
grosso da Renda mundial, e portanto da poupança mundial, ainda é gerada na esfera dos países
industrializados. É por isso que o problema da adaptação dos países importadores pode ser essencialmente
encarado como um problema de ajustamento à queda de suas trajetórias de crescimento da Renda, à queda
de produtividade marginal de capital investido internamente, relativamente à taxa de juros internacional, e
ao aumento de custo relativo de produção de bens e serviços que utilizam petróleo intensivamente. O
primeiro tipo de ajustamento pode afetar tanto a conta de capital como a conta de produção dessas
economias; o segundo tipo é basicamente relativo à conta capital, e o terceiro à conta de produção. Em
todos os casos existe subjacente a questão de se determinar a velocidade ou ritmo ótimo de ajustamento.
Esta Seção será especialmente dedicada ao problema de ajustamento à queda da trajetória de crescimento
da Renda real dos países importadores.
Os três problemas de ajustamento acima mencionados tem como causa comum a dificuldade de se
substituir petróleo por outros fatores de produção. Mas apesar desta base comum o estilo de ajustamento à
queda da trajetória da Renda real é essencialmente distinto do processo de ajustamento às outras duas
conseqüências básicas de crise. Os problemas de ajustamento à queda do valor relativo da produtividade
marginal do capital e ao aumento do custo relativo de produção de bens e serviços que utilizam petróleo
intensamente constituem fundamentalmente questões de eficiência econômica, a respeito das quais a
economia oferece respostas meridianamente claras. Apenas para ilustrar, manda a Economia no primeiro
caso e se for possível, que os países importadores imediatamente aumentem a participação de suas
poupanças investidas no exterior, se forem exportadores de capitais, e que diminuam a participação da sua
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dívida Externa, caso contrário. No segundo caso a Economia manda, se for possível, que esses países
promovam imediatamente a substituição de petróleo por outros fatores de produção. No mundo real
existem muitas restrições em virtude das quais essas medidas não podem ser levadas a cabo
imediatamente. Aliás, conforme veremos nas Seções subseqüentes, dependendo do tipo dessas restrições,
é provável que a direção dos ajustamentos de curto e médio prazo sejam opostos ao de longo prazo. Mas
independentemente dessas dificuldades, o importante é que essas duas questões, da participação dos
investimentos no estrangeiro e da participação do petróleo na produção, constituem questões de eficiência
que podem ser relativamente bem manejadas pela Economia.
Já a resposta dos países importadores à queda de sua trajetória da Renda real não pode ser encontrada
apenas na Economia. Depende visceralmente dos seus objetivos de crescimento de longo prazo, em
particular do grau de sensibilidade desses objetivos a variações não-antecipadas da Renda real. Nesse
sentido quase tudo poderia ter acontecido em resposta à crise do petróleo, inclusive um aumento da taxa
(tradicionalmente observada) de crescimento da Renda Nacional desses países. Para isso seria suficiente
que esses países tivessem se decidido a enfrentar a crise através da diminuição de sua taxa de consumo
em todas as categorias importantes inclusive lazer, e através da mobilização de quaisquer fatores de
produção desempregados, aplicando os recursos assim conseguidos num esforço concentrado para
substituir petróleo a partir do primeiro impacto e para repor o mais rápido possível a perda de capital
acarretada pelo seu aumento de preço, visando recuperar suas trajetórias anteriores de crescimento da
Renda. Este fato é de extrema importância pois significa que o estilo de adaptação à crise do petróleo não
pode ser estabelecido "a priori", não precisa seguir qualquer modelo pré-determinado. Depende
inteiramente da magnitude e distribuição no tempo do esforço que as nações prejudicadas estão dispostas
a aplicar para recuperar suas antigas trajetórias de Renda real. Em linguagem técnica, depende do
comportamento da taxa marginal de preferência social pelo futuro, em particular de sua reação à uma
queda de Renda real, comportamento este que não é uma questão para os economistas mas sim para os
políticos determinarem. Todas as outras questões relativas à trajetória da produção, do consumo, das
importações, das exportações etc. são subsidiárias e não podem ser resolvidas antes que essas Nações
expressem os seus objetivos com relação ao futuro. Em poucas palavras, o cerne de todas as questões
relativas a estratégia de adaptação a crise do petróleo é o programa de investimento nacional, cuja escolha
depende primordialmente da rapidez com que a Sociedade quer chegar ao futuro. Não faz nenhum sentido
se discutir se um país deveria ou não ter adotado uma estratégia recessionista de adaptação, sem antes
definir os seus objetivos de crescimento. Conforme vimos acima, dependendo desses objetivos poder-seia observar inclusive um aumento de taxa observada de crescimento da Renda dos países importadores
logo após o primeiro impacto de crise.
Valeria a pena tentar apresentar os principais aspectos desta discussão em termos gráficos.
Suponhamos na Figura 1 que as paralelas AA, BB, CC e DD representem trajetórias alternativas de
crescimento de Renda real de uma dada economia. Essas trajetórias possuem a mesma taxa de
crescimento, mas diferem quanto a escala. No contexto do nosso problema esta taxa de crescimento é
determinada pelo ritmo de expansão da população e de desenvolvimento tecnológico, que podemos supor
constantes e inafetados pela crise do petróleo.
Suponhamos agora que em outubro de 1973 o Brasil estivesse sobre o ponto a ao longo da trajetória AA
caracterizada por, digamos, uma taxa média de crescimento de longo prazo de 8% a.a. e uma relação
média renda-capital nacional de 2/5, para uma taxa nacional de poupança de 20%. O efeito instantâneo do
aumento do preço do petróleo foi lançar nossa economia do ponto a para o ponto b que possui o mesmo
nível de produção fisica e de utilização dos fatores de produção, mas que possui um nível de Renda real e
uma relação renda-capital nacional mais baixas que as observadas anteriormente, em virtude do aumento
do valor do custo de consumo intermediário de petróleo. Conforme discutimos acima este fato
desencadeia três tensões básicas de ajustamento. Uma é no sentido de realocar capital e outros fatores em
direção aos setores de produção que foram relativamente menos prejudicados pela crise. Em particular, no
sentido de aumentar a participação das poupanças investidas no exterior se o país fosse exportador de
capitais, e de diminuir a participação da sua dívida externa no conjunto da oferta interna de fundos, caso
contrário. A outra é no sentido de se promover a substituição de petróleo por outros fatores de produção,
no interior de cada setor. Mas essas pressões tratam das participações relativas daquelas variáveis nas
contas de capital e de produção respectivamente, e não à sua evolução em termos absolutos. A esse
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respeito nada pode ser dito antes que a Sociedade decida para onde deseja seguir a partir do ponto b. Em
outras palavras, antes que expresse sua reação à crise através da definição de um programa de
investimento, e portanto de poupanças, nacionais.
log R
A
C
B
D
a
A
C
b B
x
D
Meses
Out
1973
Figura1
Tr a j e t ó r i a s a l t e r n a t i v a s d e c r e s c i m e n t o
da renda de longo prazo
A decisão por exemplo de manter durante todo o período de adaptação a taxa de poupança que vigorava
ao longo da trajetória AA antes da crise, seria equivalente à decisão de conduzir a economia para uma
trajetória de longo prazo do tipo DD, que replicasse a relação renda-capital nacional anteriormente
observada. Esta trajetória seria não só inferior à trajetória AA, mas também inferior a trajetória BB, que
passa pelo ponto b. Este resultado pode ser explicado da seguinte maneira: em virtude da queda de Renda
do ponto a para o b, a manutenção da mesma taxa do consumo acarretaria uma queda no valor absoluto da
poupança nacional provocando assim uma queda no ritmo de acumulação do estoque de capital nacional.
Isto acarretaria uma queda na taxa de crescimento da Renda. Mas como esta depende também da
evolução da quantidade disponível de outros fatores cujas ofertas não foram afetadas pela crise (e.g. mãode-obra, recursos naturais) essa queda seria menor do que a do estoque de capital nacional. Este
descompasso acabaria por levar a um aumento da produtividade marginal do capital, da sua taxa de
acumulação e da taxa de crescimento da Renda. Quando a relação renda-capital nacional anterior à crise
fosse novamente atingida as taxas de crescimento do capital e da Renda retomariam os níveis anteriores,
mas agora ao longo da trajetória DD.
Esse processo de ajustamento se encontra representado na Figura 2 em termos de taxas de crescimento.
Até outubro de 1973 a economia brasileira vinha se expandindo a uma taxa média de 8% a.a. quando
então a decisão da OPEP provocou uma queda instantânea da sua Renda real. A partir do ponto b da
Figura 1, e para a mesma taxa de poupança, o que ocorre com a taxa de crescimento da Renda depende
das possibilidades de melhoria da relação renda-capital nacional seja através da diminuição do ritmo de
acumulação de capital relativamente ao ritmo de absorção dos outros fatores de produção, seja através de
sua realocação em direção aos setores produtivos menos prejudicados pela ação da OPEP. Na prática é
provável que essa melhoria só possa ser iniciada depois de um certo tempo. Durante esse tempo o ritmo e
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acumulação de capital e a taxa de crescimento da Renda real ficariam relativamente constantes e no seu
nível mais baixo, conforme representado na Figura 2. À medida que essa rigidez pudesse ser eliminada as
taxas de crescimento de Capital e da Renda aumentariam até que os níveis anteriores à crise fossem
novamente alcançados, ao longo da trajetória inferior DD, da Figura 1.
Taxas de
Crescimento
8%
Capital
Trajetórias de Adaptação
Renda
Nacional Constante
com taxa de Poupança
Meses
Out
1973
Figura 2
Tr a j e t ó r i a s a l t e r n a t i v a s d e c r e s c i m e n t o
do capi tal e da renda naci onal
A absorção da crise do petróleo através da aceitação de uma queda definitiva da nossa trajetória de
crescimento para o nível DD não representava como ainda não representa a única alternativa existente.
Uma outra solução, de muito apelo no contexto de um país em vias de desenvolvimento, com uma
infinidade de recursos naturais para serem aproveitados, e que aspira elevar considerávelmente o seu nível
de renda per-capita num decurso relativamente curto de tempo, seria a de tentar recuperar pelo menos
parte da perda de capital sofrida pela decisão da OPEP através de um aumento de taxa de formação do
capital nacional. Com o nosso nível atual de conhecimentos tecnológicos, com o nosso atual sistema de
organização da produção e com a nossa dotação atual de fatores de produção e de recursos naturais, isto
só seria possível através de um aumento permanente da taxa nacional de poupança, que compensasse a
queda ocorrida na relação renda-capital nacional. Durante o período de ajustamento esse aumento teria
provavelmente que ser ainda maior do que o de longo prazo. Com efeito, a única forma de se mudar de
uma trajetória para outra mais alta é por intermédio da elevação da taxa de crescimento da Renda para
níveis superiores aos de longo prazo, durante o período de ajustamento. Assim sendo o ritmo de
acumulação de capital nacional teria que ser intensificado durante esse período não apenas para
compensar a queda inicial da relação renda-capital nacional mas também para impulsionar a Renda real a
taxas superiores às de longo prazo.
A idéia de se exigir um esforço adicional de população durante o período de ajustamento parece
inteiramente razoável. Mas a idéia de se conduzir a economia para uma trajetória que apesar de ser mais
elevada requer um aumento permanente da nossa taxa de poupança pode parecer fora de propósito. A
nossa taxa líquida de poupança se encontra atualmente por volta dos 20% e pode ser praticamente
impossível elevá-la de forma permanente. Ocorre que a discussão acima ainda está incompleta, em
particular no que concerne à especificação dos nossos objetivos de crescimento.
No caso do Brasil o nosso problema não é apenas o de escolher uma certa trajetória de crescimento de
longo prazo, mas o de atingir um certo nível mínimo de renda per-capita em um prazo relativamente
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curto, digamos, antes do fim do corrente Século, a partir do qual o atual esforço de crescimento pudesse
ser um tanto arrefecido. Nesse caso a decisão de reagir com um aumento da taxa nacional de poupança
seria apenas temporária e destinada a recuperar parte do tempo perdido.
Em suma, o estilo de adaptação da nossa economia à elevação do preço do petróleo pela OPEP não pode
ser especificado independentemente dos nossos objetivos de crescimento econômico, em particular dos
prazos que temos a cumprir. A reação da nossa taxa de poupança tem que ser tanto maior quanto mais
inflexíveis esses objetivos e prazos forem. Nesse sentido o Brasil poderia perfeitamente ter reagido à crise
através de uma intensificação do seu processo de acumulação de capital, visando recuperar parte da
trajetória perdida. O arrefecimento desse processo de acumulação só seria justificável se a Nação tivesse
se decidido a atrasar definitivamente o cumprimento dos seus objetivos econômicos de longo prazo.
A postura do Governo brasileiro foi de manter um elevado ritmo de expansão da Renda real,
particularmente durante os períodos imediatamente subseqüentes à decisão da OPEP, refletindo assim
uma intenção deliberada de não permitir que a economia caísse para uma trajetória de crescimento mais
baixa. Essa postura tem que ser encarada como ponto de partida de qualquer análise da estratégia de
ajustamento empreendida pelo nosso país. Nesse sentido o objetivo fundamental deste trabalho é o de
proporcionar subsídios para a análise do grau de consistência de algumas políticas macroeconômicas
básicas, com relação ao consumo, importação, exportação etc, destinadas a apoiar o esforço de
investimento realizado pelo Governo em resposta à crise do petróleo.
O AJUSTAMENTO DAS CONTAS DE CAPITAL E DE PRODUÇÃO
AS RESTRIÇÕES DAS IMPORTAÇÕES E A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO
Vimos na Seção anterior que o ceme do problema de ajustamento à crise do petróleo é a escolha de taxa
de poupança, e portanto do programa de investimento interno e no exterior. Essa escolha depende dos
objetivos de crescimento econômico da Sociedade, em particular dos prazos estabelecidos para o seu
cumprimento. O esforço de poupança será tanto maior quanto mais inflexíveis esse prazos forem.
Vamos agora procurar especificar as trajetórias de produção, de consumo, de exportação, de dívida
externa e de todas as demais variáveis relevantes. Para isso precisamos definir a escala do processo de
ajustamento, determinar a contribuição dessas variáveis para este processo e escolher o período (curto ou
longo) a que a análise se refere.
A escala e também a direção do processo de ajustamento é inteiramente determinada pela escolha da taxa
de poupança. A esse respeito valeria à pena supor, para fins analíticos, que o Governo resolveu adotar
uma atitude conservadora diante da crise, optando por manter durante o período da adaptação a mesma
taxa de poupança observada anteriormente. Ou seja, que decidiu conduzir a economia do ponto b, na
Figura 1, para uma trajetória mais baixa, do tipo DD, mas caracterizada por ter a mesma relação renda-
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capital nacional de antes da decisão da OPEP. Essa hipótese tende a ressaltar as conseqüências
decorrentes do aumento do preço do petróleo em si, isolando-as dos efeitos que adviriam de uma
mudança da taxa de poupança. Esta mudança produz apenas um efeito escala e pode ser facilmente
introduzida na análise, se necessário. Por fim, note que a escolha da taxa de poupança determina também
as trajetórias da taxa de crescimento da Renda e do estoque nacional de capital. Uma das soluções
possíveis, compatível com a hipótese de constância da taxa de poupança, é apresentada na Figura 2.
A determinação da contribuição das variáveis envolvidas para o processo de ajustamento é feita através
da análise dos efeitos-substituições desencadeados pelo aumento do preço do petróleo no interior das
contas de capital e de produção da economia. Conforme já mencionamos na Seção anterior as tensões
liberadas operam no sentido de diminuir a participação da dívida externa no financiamento do estoque
nacional de capital e estimular uma substituição generalizada de petróleo por outras fontes de energia, no
processo de produção. Ocorre que na prática existem muitos obstáculos que impedem que essas tensões
sejam prontamente resolvidas, o que nos leva à questão da escolha do período relevante de análise.
O período de adaptação depende da natureza e da importância dos obstáculos existentes ao processo de
ajustamento, e a escolha do tamanho do período ao qual a análise se refere corresponde em última
instância à introdução ou não dos tipos de restrições que consideramos relevantes. Nesse sentido longo
prazo é simplesmente o tempo de duração do processo de adaptação, que pode ser cronologicamente curto
ou longo, e a análise de longo prazo é aquela que se refere ao equilíbrio final, depois que esse processo é
concluído. As análises de curto e médio prazo acompanham as variáveis econômicas durante o período de
ajustamento. Numa primeira etapa vamos focalizar, abaixo, o equilíbrio de longo prazo. Este tipo de
análise é importante na medida em que nos proporciona uma visão antecipada das características do
equilíbrio fmal em cuja direção a economia é conduzida. Numa segunda etapa vamos analisar as
características do equilíbrio durante o processo de ajustamento. Mas isto nos levará a introduzir no
problema os tipos de restrições que consideram relevantes.
A esse respeito, o aumento substancial da dívida externa foi a conseqüência mais dramática da crise do
petróleo no caso brasileiro. Segundo o Governo esse aumento ocorreu em virtude da impossibilidade
prática de se contrair pronta e decisivamente as importações de petróleo e de se incrementar as
exportações em geral. Ora, independentemente da procedência ou não desta afirmativa, o fato é que as
importações do petróleo foram mantidas efetivamente elevadas, e, em virtude do seu grande peso na
economia brasileira é extremamente importante se analisar as conseqüências desta restrição sobre o
comportamento das outras variáveis relevantes. Conforme veremos abaixo, o estabelecimento de um
limite inferior para as importações de petróleo pode produzir desvios consideráveis das outras variáveis
relevantes, em torno de suas trajetórias de adaptação. Já a dificuldade de se incrementar as exportações a
curto prazo, a não ser às custas de uma queda de preço, pode afetar decisivamente a amplitude do período
de ajustamento. Esse tipo de questão será analisado na próxima seção.
O Equilíbrio de Longo Prazo
Fixemo-nos agora na conta capital, com o intuito de determinar as características do equilíbrio final do
estoque interno de capital e do saldo da nossa dívida externa. Esse equilíbrio depende da importância do
efeito substituição desencadeado pelo aumento do preço do petróleo e da escala do ajustamento, decidida
pelo governo.
Para uma dada escala de ajustamento o aumento do preço do petróleo requereria uma realocação imediata
de capitais para os setores relativamente menos atingidos. Essa realocação promoveria um aumento da
relação renda-capital da economia, elevando portanto sua taxa de crescimento em direção ao nível
anterior, de longo prazo. No caso dos capitais investidos internamente isto seria conseguido através de um
aumento da sua produtividade, a ser obtido por intermédio da transferência de recursos dos setores
industriais que utilizam petróleo intensamente para os demais, e da indústria como um todo para a
agricultura. No caso de nossa dívida externa isto seria conseguido através da diminuição da participação
dos juros remetidos para o exterior na Renda nacional. Conforme mencionamos na Seção anterior, é
improvável que a crise do petróleo tenha modificado a trajetória de longo prazo da taxa internacional de
juros. Destarte o setor externo de economia pode ser considerado como um segmento cuja relação renda-
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capital não foi alterada pela atitude da OPEP, em cuja direção deveríamos portanto canalizar recursos. O
efeito substituição associado ao aumento do preço do petróleo atua assim no sentido de diminuir a
participação da nossa dívida externa no financiamento do estoque interno de capital.
Em relação à escala do ajustamento vamos supor, pelas razões apresentadas acima, que o Governo
decidiu não alterar a taxa anteriormente observada de poupança nacional. Conforme discutimos na Seção
anterior, essa política conduziria a economia para um equilíbrio final caracterizado pela mesma relação
renda-capital nacional que existia antes da crise. Em conseqüência quaisquer variações do estoque interno
de capital relativamente à Renda, teria que ser compensada por variação relativas de mesma magnitude e
de mesmo sinal do saldo da nossa dívida externa. Como o efeito substituição opera no sentido de diminuir
a participação da nossa dívida externa no financiamento do estoque interno de capital o equilíbrio final
teria então que ser caracterizado por um aumento das relações renda-capital interno e renda-dívida
externa, com respeito a situação anterior à crise.
Antes de concluir esta parte da discussão valeria à pena fazer algumas observações sobre o equilíbrio de
longo prazo da conta capital. Em primeiro lugar, a magnitude do aumento das relações renda-capital
interno e renda-dívida externa depende da importância do efeito substituição engendrado pelo aumento do
preço do petróleo. Este é função do diferencial aberto entre a relação marginal renda-capital interno e a
taxa de juros internacional. O comportamento desta relação depende por sua vez das possibilidades de
substituir petróleo por outros fatores de produção tanto no caso dos novos como no caso dos projetos já
implantados. Parece intuitivo que as oportunidades de substituição são bem maiores para os novos do que
para os projetos já implantados. Em segundo lugar observe que na prática a relação renda-dívida externa
tende a ser muito maior que a relação renda-capital interno. Assim, para se obter um aumento de mesma
magnitude nessas relações, é necessário que o saldo da dívida externa varie numa proporção muito maior
que o estoque de capital interno. Em outras palavras, o maior impacto da crise será sobre o setor externo
da economia. Em terceiro lugar, observe que para obtermos o aumento das relações renda-capital interno
e renda-dívida externa, não precisamos em nenhum instante provocar uma queda dos níveis absolutos do
estoque e capital interno e da dívida externa. Numa economia em crescimento isto pode ser obtido
simplesmente através de uma diminuição da taxa de crescimento dessas variáveis em relação à Renda.
Finalmente os resultados acima permanecem essencialmente os mesmos independentemente da crise do
petróleo aumentar ou não os incentivos para substituir importações. O aumento do preço do petróleo
provocou um incremento generalizado dos custos setoriais de produção da economia, inclusive dos
setores de substituição de importação, cujas relações renda-capital também pioraram em comparação com
o setor externo da economia. Assim o aparecimento de novas oportunidades para substituir importações,
decorrente da crise, não poderia subverter o resultado acima e provocar um aumento da participação do
estoque interno de capital e da dívida externa na Renda nacional.
Vamos agora cuidar do equilíbrio de longo prazo da conta de produção da economia. Mais
especificamente estamos interessados no comportamento da Renda, da produção, do emprego, das
importações e exportações. Mas conforme já discutimos, a trajetória da Renda de longo prazo é
inteiramente determinada pela taxa de poupança e pela taxa de crescimento do emprego, que se supõe
praticamente igual à da população. Ficamos pois na realidade apenas com o problema de determinar o
equilíbrio das três últimas variáveis acima, produção, importação e exportação. Tanto quanto no caso da
conta capital esse equilíbrio depende da importância do efeito substituição desencadeado pelo aumento do
preço do petróleo e da escala de ajustamento decidida pelo Governo. Mas como a conta capital e
produção se encontram intimamente ligadas, a presente discussão pode ser consideravelmente abreviada.
De fato vimos que o equilíbrio final da conta capital teria que ser caracterizado por um aumento das
relações renda-capital interno e renda-dívida externa com respeito à situação anterior. Mas para se
conseguir esse resultado é necessário que tanto os acréscimos ao estoque de capital como os acréscimos à
dívida externa, relativamente à Renda, sejam diminuídos. Ou seja o resultado acima obtido para conta
capital é válido também em termos de acréscimos: o equilíbrio de longo prazo requer que tanto a relação
investimento interno-Renda (isto é, a taxa de investimento interno) como a relação acréscimos à dívida
externa-Renda (isto é, a relação déficit em transação correntes-Renda) caiam com relação à situação
anterior. Consequentemente a relação valor da produção interna-Renda também cairá, visto que depende
diretamente da taxa de investimento interno.
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Não podemos contudo ser tão precisos com relação à participação das importações e das exportações na
Renda. O equilíbrio de longo prazo requer uma queda da participação do déficit em conta corrente na
Renda nacional, mas o efeito de crise do petróleo sobre o quociente importação-Renda e
conseqüentemente sobre o quociente exportação-Renda não pode ser determinado com base apenas em
considerações teóricas pois depende das possibilidades de substituir petróleo por outros fatores de
produção. Se for relativamente fácil promover essa substituição no longo prazo, nossa economia se
interiorizará e esses quocientes diminuirão. Caso contrário a nossa participação no mercado externo terá
que ser ampliada.
Sumarizando os resultados encontrados até agora, podemos dizer que a política de manter a mesma taxa
de poupança anterior à crise implicaria em conduzir a economia para um equilíbrio de longo prazo
caracterizado:
a) por possuir uma trajetória de crescimento de longo prazo da Renda nacional do tipo DD (Figura 1), que
é inferior à trajetória BB que passa pelo ponto b para o qual a economia é inicialmente lançada pela ação
da OPEP, e uma relação capital nacional-Renda idêntica à da situação anterior;
b) por uma menor participação do estoque de capital interno na formação da Renda nacional, e por uma
menor participação da dívida externa no seu financiamento;
c) por uma queda da taxa de investimento interno, e por uma queda da participação do déficit em conta
corrente na Renda nacional;
d) não é possível se prever se a crise do petróleo induzirá ou não um aumento da participação da
economia brasileira no mercado externo pois o resultado depende das oportunidades que estão abertas
para substituir petróleo por outras fontes de energia, no longo prazo. Se for relativamente fácil se
promover essa substituição, essa participação diminuirá, caso contrário, aumentará;
e) na prática a participação do saldo da dívida externa no financiamento do estoque interno de capital é
muito pequeno. Assim em virtude da constância da taxa de poupança é necessário que os quocientes
capital interno-Renda e saldo da dívida externa-Renda caiam na mesma proporção. O ajuste do saldo da
dívida externa será proporcionalmente muito maior do que o do estoque de capital interno;
f) finalmente, os resultados acima permanecem essencialmente os mesmos independentemente da crise do
petróleo estimular ou não substituição de importação. Esse processo constitui no fundo um mecanismo de
diminuição dos custos da crise, e não pode deixar a economia melhor do que antes. Além disso note que
se não for possível substituir petróleo teremos então que substituir outros fatores importados, com o
objetivo de liberar recursos para continuar importando petróleo.
A Política de Exportação
Antes de voltarmos nossa atenção para as características do equilíbrio de curto e médio prazo, isto é
durante o processo de ajustamento, valeria a pena focalizar em maiores detalhes o papel desempenhado
pelas exportações no equilíbrio da economia. Este equilíbrio requer que o investimento interno seja igual
a soma do produto da taxa nacional de poupança pelo nível da Renda, com o déficit em transação
corrente.
Conforme já discutimos a variável chave do processo de ajustamento é a taxa nacional de poupança, que é
escolhida em função dos objetivos de crescimento econômico de longo prazo. Para um dado nível de
Renda esta escolha determina a diferença entre o investimento interno e o déficit em conta corrente,
enquanto que a distribuição desta diferença entre essas duas variáveis depende basicamente da
comparação da produtividade marginal do investimento interno com a taxa de juros internacional. Mas
uma vez que determinemos o déficit em transação corrente, como fazer para determinar as importações e
as exportações? Ora, a demanda por importação assim como a demanda por mão de obra e por capital são
demandas derivadas e como tal devem atender os requisitos de produção. Em outras palavras,
importações, mão de obra e bens de capital são fatores de produção cujas quantidades devem ser
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escolhidas de tal forma que a Renda da economia seja maximizada, independentemente do uso que será
dado ao produto isto é, independentemente de sua repartição entre consumo, investimento interno e
exportações. Em conseqüência, do ponto de vista social as exportações constituem basicamente uma
variável de ajuste, residual, destinada a equilibrar a conta de capital da economia, enquanto que as
importações são determinadas por requisitos de produção.
Essa conclusão é importante porque implica que pode haver uma divergência entre o interesse social e o
interesse privado no caso das exportações, o que dá substância teórica à noção de que deve existir uma
política para esse setor. De fato, do ponto de vista privado o volume de exportação é determinado, para
dadas condições da oferta, pelo preço recebido pelo produtor. Se este preço não for controlado pelo
Governo, ele poderá induzir um volume de exportações diferente do que é requerido socialmente, para
equilibrar a conta de capital de economia e permitir assim a concretização do programa de investimento
interno. Enquanto isso não deve haver qualquer divergência entre o custo social e o custo privado das
importações, que deveriam portanto refletir inteiramente os preços internacionais.
Observação: na realidade o argumento acima ainda não está inteiramente convincente e devemos meditar
a respeito com muito cuidado, em especial no significado da qualificação acima, "para dadas condições
da oferta" de exportações. A oferta de exportações é basicamente uma oferta excedente, que resulta do
excesso da oferta interna de produção sobre as demandas internas para consumo e para investimento. Para
uma dada taxa de poupança e portanto de consumo, essa oferta excedente seria obviamente uma função
decrescente do programa de investimento interno (líquido dos bens de capital importados),
independentemente da ótica da análise ser social ou privada. O problema é saber se a forma dessa função,
em especial se sua escala, seria dependente da ótica de análise. À primeira vista o argumento levado a
cabo acima parece razoável pois uma oferta excedente do ponto de vista privado teria como principal
parâmetro o nível de preço internacional. Para um dado valor dessa variável, como fazer que o setor
privado respondesse a variações do programa interno de investimento (líquido de bem de capital
importado)? Se o Governo quisesse induzir um aumento dessa taxa de investimento, para dada taxa
nacional de poupança, acima dos níveis determinados pelo livre funcionamento das forças do mercado,
teria que elevar a taxa de retorno privado através de, p.ex., a concessão de um subsídio, que poderia ser
eficientemente financiado por um imposto sobre as exportações. Mas este tipo de ação seria inteiramente
equivalente à prática de uma política de exportação. E aqui parece se encontrar a chave para a solução da
dúvida expressada no começo deste parágrafo. Se o Governo deixar que o programa de investimento
interno seja inteiramente determinado pelo livre funcionamento das forças de mercado, não faz sentido se
falar numa política de exportação. Caso contrário, isto é, se o Governo desejar influir no programa de
investimento interno, então terá também que praticar uma política de exportação que torne os objetivos de
investimento compatíveis com os de consumo.
Finalmente, para uma dada taxa de poupança nacional e de participação da poupança externa no
financiamento do programa de investimento interno, a participação da economia no mercado externo
depende inteiramente do seu requisito de importação. Para um dado valor deste requisito, variações no
programa de investimento interno devem ser compensadas por variações em sentido contrário das
exportações, deixando-se as importações constantes .
O Processo de Ajustamento: Curto e Médio Prazo
Conforme já discutimos acima se não houvessem restrições a adaptação da economia a choques externos
seria instantânea. Nesse sentido a análise de curto e médio prazo consiste na verdade na análise das
restrições que impedem a mudança imediata de equilíbrio. Até o final desta Seção vamos nos concentrar
nos efeitos decorrentes do estabelecimento de um limite inferior às importações. Antes porém vamos
rememorar os aspectos principais do equilíbrio de longo prazo, para presenciarmos como uma restrição
desse tipo ser introduzida na análise.
O equilíbrio final da economia é denominado pela escolha da taxa de poupança nacional. No interior da
conta capital o efeito substituição decorrente da queda da produtividade marginal dos investimentos
internos com relação à taxa de juros induz uma queda da participação da dívida externa no financiamento
do estoque de capital interno. Em virtude da constância da taxa de poupança o resultado final será uma
queda do estoque de capital interno e da dívida externa com relação à Renda. Essa queda relativa do
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estoque interno de capital será responsável por uma queda da participação da produção interna na Renda
(que será compensada por uma diminuição relativa dos juros remetidos para o exterior) e por um aumento
da participação dos outros fatores internos como recursos humanos e naturais. O efeito sobre o coeficiente
das importações com relação à Renda não pode ser previsto pois depende de considerações relativas as
elasticidades de substituição de petróleo e outros produtos importados por fatores de produção internos.
Se essas elasticidades de longo prazo forem elevadas, o nosso requisito de importação cairá.
A restrição que vamos incorporar na análise é exatamente relativa ao comportamento dessa última
variável, o coeficiente de importações. Mais especificamente vamos realisticamente supor que o efeito
imediato da crise foi elevar substancialmente o requisito de curto prazo das importações e o déficit em
transações correntes, e que esse efeito perdura, ainda que atenuadamente, durante certo tempo. Nosso
problema é saber como esta restrição afeta o comportamento das demais variáveis. Antes contudo de
atacar esse problema é necessário que façamos uma observação e uma pergunta, ambos muito
importantes. A observação é a de que o processo de ajustamento, e não apenas o equilíbrio final, é
também dominado pela escolha da taxa de poupança nacional, a qual não constitui uma função mas sim
um parâmetro do ajustamento. Isto implica que independentemente de quaisquer restrições a taxa de
investimento nacional (isto é, a taxa de investimento interno líquida da taxa de endividamento externo)
permanecerá constante, enquanto a taxa de crescimento do estoque nacional de capital depende
obviamente da importância das restrições consideradas através do seu efeito sobre a relação renda-capital
da economia. Vamos explorar essas implicações com maior rigor, depois que respondermos à seguinte
pergunta: tem sentido supor que a ocorrência de um déficit durante parte do processo de ajustamento pode
ser explicada apenas por uma rigidez do lado das importações? Isto é, tem sentido supor que um déficit
ocorreria mesmo que as exportações pudessem ser expandidas à vontade, ao nível de preço internacional
de longo prazo? Esta questão é de suma importância porque se não houvessem quaisquer obstáculos ao
incremento das exportações o equilíbrio de longo prazo da conta capital poderia ser imediatamente
alcançado, bastando para isso que as exportações fossem suficientemente incrementadas para compensar
qualquer rigidez do lado das importações. Tanto o programa de investimento interno como o de
administração da dívida externa poderiam ser cumpridos sem maiores preocupações, pelo menos nessa
parte. Os únicos problemas seriam os ligados ao comportamento das importações. Porém, as coisas não
são tão simples assim.
Como a produção interna é alocada entre consumo, investimento e exportações, para que um aumento do
coeficiente de importações com relação à Renda pudesse ser inteiramente compensado por um acréscimo
do coeficiente de exportações, enquanto que mantendo-se constante os programas de consumo e de
investimento interno, seria necessário que um aumento daquele coeficiente fosse acompanhado por
aumento da mesma magnitude do coeficiente da produção interna com relação à Renda. Isto é um
absurdo. O aumento do valor da produção interna em termos reais requer um incremento das quantidades
dos fatores de produção, enquanto que a elevação inicial do coeficiente de importações foi inteiramente
decorrente de uma subida de preço. Na verdade a única maneira de se elevar o coeficiente da produção
interna com relação à Renda, para se obter um incremento do coeficiente de exportação que compensasse
pelo menos em parte o acréscimo do coeficiente de importações, enquanto que mantendo constante o
programa de consumo com relação à Renda, seria através de um aumento da taxa de investimento interno
(ou de emprego, se houvessem desempregados). Mas esse processo se encontra subordinado à lei dos
rendimentos decrescentes e tem um limite. A partir de certo ponto não compensaria tentar reduzir o
déficit através de um aumento do investimento interno e o equilíbrio, de curto, ou médio prazo, seria
alcançado.
Em síntese, o aumento do coeficiente de importação acima do nível que seria escolhido se fosse possível
diminuir as quantidades importadas tende a aumentar o déficit em conta corrente mesmo que a demanda
por exportações fosse infinitamente elástica ao nível de preços internacional, simplesmente porque a
atividade de exportação está também sujeita a custos marginais decrescentes. Além disso o
estabelecimento de um limite inferior às importações requer um incremento da taxa de investimento
interno. Esse incremento se destina a promover um aumento dos excedentes exportáveis, destinado a
conter o crescimento da dívida externa e da relação global capital-renda. Como a taxa de poupança é
mantida constante ao longo de todo o processo, as variações da taxa de endividamento externo tem que
ser inteiramente compensadas por variações de mesma magnitude mas de sinal contrário da taxa de
investimento interno.
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Podemos agora tentar descrever de uma maneira geral as principais conseqüências decorrentes do
estabelecimento de um limite inferior para o valor das importações.
O equilíbrio de longo prazo requer uma queda dos coeficientes capital interno/Renda e dívida
externa/Renda. Pelas razões acima expostas o estabelecimento de um limite inferior efetivo para o
coeficiente de importações pode não apenas impedir essa queda como também provocar um aumento
desses coeficientes, produzindo uma queda mais acentuada das trajetórias de longo prazo factíveis e
lançando a economia para uma posição mais distante do equilíbrio final. Em ambos os casos a relação
global capital-renda da economia, logo após o aumento do preço do petróleo, será maior do que a que
ocorreria se fosse possível contrair as importações em função desse aumento de preço.
Conseqüentemente, tanto a taxa de crescimento do estoque nacional de capital, como a da Renda, seriam
menores. Ironicamente, a taxa de crescimento da produção interna seria maior, em virtude do aumento da
taxa de investimento interno. O Quadro I sumariza as principais características do processo de
ajustamento no curto e longo prazo, médio prazo seria caracterizado por uma posição intermediária entre
esses dois extremos.
Quadro I: PROCESSO DE ADAPTAÇÃO – CURTO E LONGO PRAZO (1)
VARIÁVEIS
CURTO PRAZO
LONGO PRAZO
1. Taxa de Poupança Nacional
Não Varia
Não Varia
2. Relação Capital Nacional/Renda
Sobe(2)
Não Varia
3. Relação Capital Interno/Renda
Sobe(2)
Cai
4. Relação Dívida Externa/Renda
Sobe(2)
Cai
5. Taxa de Investimento Interno
Pode Cair ou Subir(2)
Cai
6. Relação Déficit em C.C./Renda
Sobe(2)
Cai
7. Relação Produção Interna/Renda
Sobe(2)
Cai
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8. Relação Importação/Renda
Sobe
9. Taxa Cresc. Capital Interno
Cai(3)
Depende da Elasticidade de
substituição
Não Varia
10. Taxa Cresc. Produção Interna
Cai(3)
Não Varia
11. Taxa Cresc. Renda
Cai(4)
Não Varia
(1) Supõe-se que as importações não podem ser reduzidas e que no curto prazo o déficit em transação
corrente aumenta.
(2) O aumento será tanto maior quanto maior for o aumento da relação importação/Renda.
(3) A queda será tanto menor quanto maior for o aumento da relação importação/Renda.
(4) A queda será tanto maior quanto maior for o custo da relação importação/Renda.
A VELOCIDADE DE ADAPTAÇÃO
Durante a preparação do II PND e mesmo durante sua execução alguns círculos de opinião preconizaram
um processo rápido de acomodação à crise do petróleo, através de tratamento de choque que
compreendesse simultaneamente uma redução drástica dos investimentos públicos e das importações, sob
pena do endividamento externo crescer em bola de neve. O Governo brasileiro ao contrário optou por
uma estratégia denominada desaceleração progressiva, que manteve o ritmo de atividade interna
relativamente elevado, sob a justificativa de que uma política de tratamento de choque geraria
desemprego em massa e poderia provocar grande desorganização do setor produtivo. Essa decisão
suscitou críticas e estimulou muitas controvérsias. Hoje, quase quatro anos depois, podemos afirmar que a
situação está sob controle e que o país não vai definitivamente se endividar em bola de neve, e em
conseqüência houve um grande arrefecimento nesse debate. Mas essa evidência empírica, alentadora que
seja, deixa sem resposta a seguinte pergunta: não teria sido melhor se tivéssemos adotado o tratamento de
choque? Esta questão, extremamente importante está longe de ser esgotada e continua merecendo nossa
atenção. Em particular é necessário clarificar alguns conceitos teóricos, especialmente os relativos a
Renda e desaceleração progressiva que foram usados com certa liberdade no curso dos debates relativos à
política de adaptação. Os termos Produção e Renda foram usados como sinônimos em várias ocasiões, e a
noção de trajetória da Renda a longo prazo nunca esteve presente, a não ser em forma muito nebulosa, nas
discussões a respeito da estratégia de médio prazo adotado pelo Governo. Isto torna mais dificil não só
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entender o que se passou, mas também principalmente, formular as políticas adequadas. O objetivo desta
Seção é o de tentar contribuir para esse melhor entendimento, especialmente das questões referentes à
escolha do ritmo de ajustamento.
A primeira questão, de longe a mais importante, que tem que ser considerada nesse tipo de discussão é da
escolha da taxa de poupança nacional. Essa escolha, que depende dos objetivos de crescimento da
Sociedade e especialmente dos prazos fixados para a realização de certas metas, domina conforme já
discutimos não apenas a trajetória de longo prazo de crescimento da Renda, mas também a de adaptação.
Nesse sentido quase tudo poderia ter ocorrido em resposta a crise do petróleo, inclusive um aumento da
taxa de crescimento da Renda, bastando para isso que o país tivesse se decidido a recuperar parte do
tempo perdido em virtude da decisão da OPEP, consubstanciando essa decisão através de um aumento
pronunciado de sua taxa (nacional) de poupança. Assim, não faz nenhum sentido se discutir se o Governo
deveria ou não ter adotado uma estratégia de recessão ou desaceleração progressiva, antes de se definir os
objetivos a serem alcançados. O objetivo da política adotada pelo Governo brasileiro parece ter sido o de
conduzir a economia para a trajetória mais alta possível compatível com a manutenção da taxa nacional
de poupança (isto é, para uma trajetória do tipo DD, abaixo do ponto b na Figura 1). O termo recessão,
acompanhado por uma proposta de corte (da taxa?) dos investimentos parece sugerir uma queda drástica
ainda da trajetória de crescimento, mas nada podemos saber ao certo, sem antes conhecermos o
comportamento que se esperava da poupança nacional.
Um segundo aspecto do problema é que os termos Renda e Produção foram muitas vezes usados
indistintamente durante os debates sobre a estratégia de desaceleração progressiva. As trajetórias da
Renda e da Produção interna se encontram obviamente muito correlacionadas. Essa correlação tende a ser
elevada durante os períodos de crescimento relativamente equilibrado, mas pode ser substancialmente
diminuída durante as mudanças de posição de equilíbrio de longo prazo. É muito importante que
atentemos para esse fato a fim de que não cometamos equívocos na definição de políticas e na apreciação
da evidência empírica. Conforme discutimos na Seção anterior, é necessário, na hipótese de se manter a
taxa de poupança nacional constante, que se promova a queda da relação produção interna/Renda para se
alcançar o equilíbrio de longo prazo. Para isso é necessário que a taxa de crescimento da Renda nacional
seja maior do que a da produção interna durante pelo menos parte do período de ajustamento. A queda da
participação da produção interna na Renda se daria em virtude da diminuição do ritmo de investimento
interno e da canalização de recursos para a diminuição da taxa de incremento da dívida externa e portanto
dos juros remetidos para o exterior. Mas é possível que esse processo não possa ser deflagrado
imediatamente. O estabelecimento, por exemplo de um limite inferior para as importações de petróleo
exigiria uma queda menor da taxa interna de investimento e portanto da produção interna. Mas o efeito
dessa restrição seria no sentido de diminuir e não de aumentar a taxa de crescimento da Renda,
produzindo-se assim uma correlação negativa entre a taxa de expansão da Renda e da Produção.
Finalmente o problema é de escolher o ritmo adequado de adaptação de todas as variáveis relevantes, não
apenas da Renda.
Um terceiro aspecto que vale a pena ser mencionado, desta vez a respeito da proposta de se provocar uma
recessão através do corte dos investimentos internos é que esta política, acompanhada de um acréscimo
da dívida externa poderia levar a uma diminuição da taxa nacional de poupança e a uma queda mais
pronunciada da trajetória de longo prazo da Renda. Conforme discutimos na Seção anterior o melhor
antídoto para uma elevação exógena da taxa de endividamento externo é um aumento da taxa de
investimento interno, na mesma magnitude.
Um quarto aspecto do problema é que, a não ser que joguemos recursos reais fora, a taxa de poupança
nacional oferece um limite inferior à queda da taxa de crescimento do estoque de capital interno e da
Renda. Por exemplo: a poupança nacional líquida gerada em 1974 foi de aproximadamente US$ 18,1
bilhões. Para que a taxa de crescimento do estoque interno de capital fosse nula teria sido necessário que
o país usasse parte dessa quantia para saldar toda sua dívida externa bruta no início de 1974, que era de
US$ 12,6 bilhões, consumindo o restante. O mesmo raciocínio feito com relação à Renda. A existência de
uma taxa de poupança positiva estabelece um limite inferior à queda da Renda. Esse limite só pode ser
violado se os recursos poupados forem desperdiçados, isto é, se o estoque de capital for consumido, ou se
houver desemprego.
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Um quinto aspecto da questão é que o processo de ajustamento consiste basicamente de uma realocação
de capitais e outros recursos dos setores que utilizam petróleo intensamente para os demais. Na prática
essa realocação tende a levar tempo. De um lado não é fácil e nem sempre possível se converter uma
fábrica de um setor para outro da economia. E a não ser em casos dramáticos, não faria nenhum sentido
simplesmente se fechar ou abandonar as instalações do setor que desejamos desestimular. Por outro lado,
a construção de fábricas para se operar nos setores que desejamos desenvolver leva tempo. Em suma,
numa economia em crescimento não é nem útil nem necessário que o processo de ajustamento seja levado
a cabo através da queda de produção, em termos absolutos, dos setores que desejamos desestimular. A
melhor maneira de promovermos esse ajustamento é através de uma diminuição da taxa de crescimento
desses setores com relação ao resto da economia, e não da paralisação de parte de suas atividades.
Finalmente, uma outra razão importante para se promover um processo gradativo de ajustamento se
encontra associada à divergência existente entre os preços de curto e longo prazo. A tentativa de mudar
rapidamente a estrutura de produção da economia tende de um lado a gerar uma escassez relativa dos
fatores essenciais aos setores em expansão, provocando portanto um aumento dos seus preços de curto
prazo acima dos níveis de longo prazo, e tende por outro lado a provocar uma queda dos preços dos
fatores liberados dos setores desativados, abaixo dos níveis de longo prazo. Mas essas discrepâncias não
tendem a se cancelar, do ponto de vista social. Um aumento brusco da taxa de crescimento dos setores
que desejamos expandir só pode em geral ser concretizado através do aumento da participação de fatores
relativamente ineficientes na produção. E a redução brusca do crescimento dos setores que desejamos
desativar tende a ser acompanhada por perdas de capitais e por desemprego. Tanto o aumento da
participação de fatores relativamente ineficientes como a ocorrência de perdas de capitais de desemprego
provocam um incremento dos custos marginais do ajustamento. Ora, se esse incremento for uma função
crescente da velocidade de ajustamento, como parece intuitivamente ser, isto é, se houver rendimentos
decrescentes com relação ao fator tempo, será sempre mais interessante se distribuir o ajustamento ao
longo de vários períodos do que realizá-los instantaneamente ou rapidamente.
As considerações acima são particularmente importantes no caso do ajustamento do Brasil à crise do
petróleo. Conforme vimos anteriormente, esse ajustamento requer uma diminuição da participação da
dívida externa no financiamento do estoque interno de capital. Ora, para se pagar a dívida externa é
necessário se gerar um superávit na Balança de Transações Correntes. Mas como parece muito difícil
aumentar substancialmente a participação das nossas exportações na Renda, se não às custas de uma
queda nos preços efetivamente recebidos pelo país, é necessário de um lado que o ajustamento da nossa
conta capital seja gradativo e que não se poupem esforços e imaginação para se comprimir as
importações.