ASSOCIATIVISMO TRANSNACIONAL E POLÍTICAS DE DESARMAMENTO NA
AMÉRICA LATINA
Luciana Maria de Aragão Ballestrin
Belo Horizonte
Novembro
2007
2
Associativismo Transnacional e Políticas de Desarmamento na América Latina
Luciana Ballestrin1
1. Introdução
O presente paper pretende indicar uma correlação, ainda que não devidamente verificada,
entre a atuação de associações civis transnacionais e a tendência crescente por parte de um
significativo número de países latino-americanos a implementar políticas que visam ou o
desarmamento da população civil ou a redução da circulação de armas via controle dos comércios
legais e ilegais no continente2. Ambos fenômenos podem ser associados com as transformações
estimuladas pelo processo de globalização na esfera política, especialmente as que se referem aos
novos temas, espaços, arranjos e atores que disputam o sentido das possíveis formas de
governança supranacional.
Sustenta-se que a questão do desarmamento civil e do controle de armas transcendeu o
interesse estratégico dos Estados para se tornar matéria de deliberação, intervenção e regulação
de domínio público global (RUGGIE, 2004). Acredita-se que nos últimos anos, este processo tem
se constituído por diversos fatores, resultantes da crescente hibridização entre o local e o global,
da conseqüente interdependência do mundo diante à “globalização dos riscos”, da falência do
modelo estadocêntrico e das novas estruturas que incentivam as ações políticas globais, aplicadas
em última instância nos âmbitos nacionais e que se estendem também para o entendimento de
outras áreas problemáticas, como Meio Ambiente e Direitos Humanos. Tal realidade tem
1
Cientista Social e Mestre em Ciência Política pela UFRGS; Doutoranda em Ciência Política no DCP/UFMG desde
2006.
2
O presente paper foi originalmente elaborado para a disciplina Economia e Política da Globalização - ministrada
pelo prof. Renato Boschi na UFMG durante o primeiro semestre de 2007 - e posteriormente modificado para devida
apresentação no Fórum dos Estudantes de Pós-Graduação do DCP/UFMG, IUPERJ e UFPE, em novembro de 2007.
As preocupações teóricas e empíricas do artigo constituem as indagações iniciais que resultarão na Tese de
Doutoramento da aluna. <[email protected]>
3
inspirado teorias preocupadas com a regulação dos múltiplos níveis de governança - global,
cooperativa, não-hierárquica, eventualmente cosmopolita e sobretudo democrática3 (HELD,
1995, HABERMAS, 2001, KEOHANE, 2003).
Na América Latina, os primeiros impactos do processo de globalização foram observados
em tempos de redemocratização. A institucionalização dos regimes democráticos em termos
poliárquicos (DAHL, 1997) forneceu através da liberdade de formar organizações, de expressão e
de informação, as condições para o aparecimento de novos atores, demandas e espaços nos
âmbitos internos. Embora este caminho não tenha sido percorrido de forma homogênea, devido
às particularidades de cada país em relação à formação histórica do Estado e da sociedade na
composição e no exercício do poder político nacional, ele sinalizou três aspectos importantes: o
fim do ciclo das ditaduras militares, um alinhamento à lógica ocidental globalizada do argumento
democrático e a reconfiguração dos padrões de interação entre velhos e novos atores no cenário
político latino-americano4. Esse cenário criou condições favoráveis para uma maior interlocução
com atores e instituições externas, no que pese o debate e/ou implementação das pautas
primordiais da agenda internacional no continente.
A questão do controle de armas de fogo, por sua vez, vem assumindo uma série de
especificidades no contexto latino-americano. Parte-se aqui de duas premissas complementares,
uma de que tal agenda não foi estabelecida originalmente por atores domésticos e regionais e
outra que diz respeito a sua tradução identitária pelos diversos países do continente. A esse
3
Em geral, as teorias sobre governança, cosmopolitismo e sociedade civil internacional possuem uma matriz
eurocêntrica e norte-americana que desconsidera as especificidades históricas dos outros continentes, o que
compromete a pretensão universal de seu alcance e normatividade. Pureza (2001, 245) bem lembra que “o conteúdo
político e institucional da governação global é, pois, não um dado mas antes um objecto de disputa.”
4
Nesse sentido ver especialmente: DAGNINO (2006); ALMEIDA, Paul & JONHSTON, Hank (edts). Latin
American Social Movements: Globalization, Democratization and Transnational Networks. Rowman & Littlefield,
2006 e KECK & SIKKINK (1998), Capítulo 3.
4
processamento somam-se particularidades que indicam um fenômeno muito mais complexo que a
simples adesão ou reprodução dessa pauta pelos atores políticos latino-americanos.
Por se tratar de uma pesquisa ainda em sua fase exploratória, o presente paper está
dividido em duas seções principais que pretendem iluminar a riqueza do fenômeno e as
dificuldades teóricas até aqui encontradas para a operacionalização da hipótese principal. Desta
forma, a primeira mais breve traz alguns fatos empíricos referentes aos processos atuais de
fiscalização e contenção do comércio de armas na América Latina, enquanto a segunda trata de
apresentar o que considera a novidade agregada para a explicação desse fenômeno e o caminho
percorrido para se chegar à utilização da idéia de “associativismo transacional”.
2. Fiscalização e contenção do comércio de armas na América Latina: algumas observações
Uma breve análise realizada em alguns periódicos das Nações Unidas e de seu órgão
associado UNIDIR (United Nations Institute for Disarmament Research) permite identificar que
a concepção predominante acerca da contenção de armas está associada com a diminuição dos
riscos da guerra, das atividades militares e da busca pela paz (arms control e disarmament). Os
tipos de armamentos envolvidos nas políticas internacionais de controle pós-segunda guerra são
principalmente
as
conventional
(high-explosives,
fuel-air
explosives,
kinetic
energy,
incendiaries), biological, chemical, nuclear weapons (TULLIU & SCHMALBERGER, 2003).
Com o fim da Guerra Fria, essa questão adquiriu uma maior interface com os Direitos
Humanos e Democracia. A questão geral da guerra, com exceção das zonas históricas de conflito,
deixou de ser uma preocupação global pelo próprio fortalecimento do ideal democrático no
mundo ocidental e pela inexistência histórica da eclosão de guerras entre duas democracias
representativas liberais.
5
Desde a década de oitenta, a ONU passou a promover uma série de conferências
mundiais, programas e instrumentos internacionais para a redução de armas de fogo, que em
alguns contextos são melhores traduzidas pela ação direta do desarmamento civil.
Consoante com uma proposta de reconstrução democrática no continente, baseada na
defesa dos Direitos Humanos e no discurso oficial pela manutenção da Paz da ONU (UNIC Rio,
2007), esta questão se tornou uma das pautas centrais da agenda internacional e regional
promovida não somente pela ONU5 e mas por diversas organizações da sociedade civil nacionais e internacional -, especialmente ONG’s6. O órgão UN- LIREC (United Nations
Regional Centre for Peace, Disarmament and Development in Latin America and Caribbean) é o
exemplo formalizado do programa “Peace and Security through disarmament” que se volta
desde 1987 para a observação dessa questão no continente.
Nos últimos anos, a América Latina vem apresentando uma tendência ímpar no que tange
à execução de políticas nacionais e regionais para o controle da circulação de armas e do
desarmamento civil (BOTTON, 2006). A constatação de altos índices de morte por violência
armada especialmente nos países em desenvolvimento onde é observada a realidade das
desigualdades econômicas, sociais e do tráfico, passou a dotar um significado civil para o
5
Em 2001, a implementação do POA (Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in
Small Arms and Light Weapons in all its aspects), fez com que os Estados Membros da ONU se comprometessem “a
recolher e destruir as armas ilícitas, adotar e/ou melhorar a legislação nacional, com vista a promover a
criminalização do comércio ilícito de armas leves, regulamentar as atividades de venda de armas, sujeitar a
importação e exportação a controles rigorosos, tomar medidas adequadas contra os infratores e melhorar a
coordenação dos esforços desenvolvidos neste contexto, em nível internacional (UNIC Rio, 2006)”. Atualmente,
existem esforços para a criação de um tratado global de armas, proposta aprovada por 153 países e rejeitada pelos
Estados Unidos no ano passado.
6
Desde a criação da ONU em 1945, as ONG’s possuem uma representação formalmente institucionalizada junto ao
ECOSOC - Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da ONU - órgão encarregado de gerenciar a relação
com esses atores. O próprio termo “non-governmental organizations” foi elaborado pelas Nações Unidas para
“designar organizações supranacionais e internacionais que não foram estabelecidas por acordos governamentais”
(ABONG, [2005]). Para Vieira (2001, 131), isso demonstra que as ONG’s estiveram presentes “durante toda a vida
da ONU, notavelmente nas áreas de direitos humanos e apoio a refugiados”. Atualmente, existem cerca de 1.500
ONG’s cadastradas no conselho. A abertura mais efetiva para essa participação foi uma das estratégias da ONU para
superar seu próprio déficit democrático (Ibid.).
6
controle de armamentos. Desta forma, embora considerada pela ONU como uma nuclearweapon-free zone (UNITED NATIONS, 1985), a América Latina possui um dos mais altos
índices de violência armada sem os países estarem em guerra. Portanto, o significado do
desarmamento na região é principalmente associado com medidas de controle de pequenas armas
que afetam diariamente a vida de milhares de pessoas nas jovens democracias. Esse cenário se
torna mais crítico quando o Estado, ainda que permaneça e a instância suprema da autoridade
constitucional, perde em algumas circunstâncias o monopólio do uso da força, em situações
limites como na Colômbia ou em algumas regiões do Brasil, por exemplo.
A campanha pelo desarmamento no Brasil, um dos maiores produtores de armas do
mundo, refletiu claramente a tendência mencionada. Promovida oficialmente pelo governo
federal, ela obteve apoio de organizações da sociedade civil nacional e internacional - inclusive
daquelas comprometidas com a defesa dos Direitos Humanos - e da ONU. No entanto, o
resultado do Referendo7 - que dispôs à consulta popular o artigo 35 previsto no Estatuto do
Desarmamento aprovado em 2003 -, expressou a vontade de 63, 94% do eleitorado em não
proibir o comércio de armas munição no país. De uma forma geral, grande parte das análises
sobre o caso brasileiro não considerou fatores exógenos ao país e ao subsistema político,
enfatizando questões institucionais, eleitorais e de comunicação política.
A Argentina também registra um processo nacional de debate público sobre a questão do
desarmamento propriamente dito, tendo institucionalizado recentemente as condições para a
7
Alguns meses antes do referendo nacional realizado em 22 de Outubro de 2005, “representantes de 90 países,
incluindo o Brasil, comprometeram-se a intensificar o controle sobre a produção e a venda de armas e a se empenhar
na adoção de padrões de identificação de armamentos, para facilitar e aprimorar a fiscalização. Eles assinaram um
documento de intenções em um encontro na sede da ONU, em Nova York. Na ocasião, Brasil esteve representado
por oficiais do Exército, em missão financiada pelo PNUD. Assinatura do documento, em 17 de junho, faz parte de
um plano maior da ONU com o objetivo de criar um sistema internacional para controle de armas” (PREZIA, 2005).
7
entrega voluntária das armas pela população civil, aos moldes da campanha brasileira8. Outras
iniciativas incluem a Venezuela, que sancionou a Lei do Desarmamento em 2002; a Guatemala,
com a criação em 2005 de uma Comissão Nacional do Desarmamento; Chile, Peru, Paraguai,
também adotaram medidas para o controle de armas nos últimos cinco anos9. Também, a maioria
dos Estados no continente ratificou tratados internacionais importantes e participou de
conferências nos âmbitos do Mercosul e da ONU que discutiram o assunto.
Regionalmente, a questão do controle de armas/desarmamento passou a ser objeto de
algumas associações civis nacionais e transnacionais, especialmente mas não exclusivamente,
daquelas preocupadas com o tema dos Direitos Humanos, Segurança Pública e Violência.
Somam-se a essas, ONGI’s que promovem campanhas globais10 com ramificações regionais,
buscando mobilizar a opinião pública e influenciar agentes estratégicos. A questão também
passou a ser contemplada por algumas redes transnacionais de advocacy que agregam uma
multiplicidade de atores - inclusive, governamentais (KECK & SIKKINK, 1998). Isso sugere que
o tema não é apenas um tributo da causa dos Direitos Humanos, pois suscita outras questões que
se prestam a vários interesses, como o controle do tráfico global de armas e drogas.
Esse fenômeno abre diversas possibilidades analíticas distintas. Embora aqui não se tenha
a pretensão de explicar o seu porquê(s), almeja-se um quadro analítico alternativo à possíveis
interpretações conspiratórias e estratégicas, que postulariam respectivamente que tal processo foi
determinado exclusivamente por diretrizes e atores externos em função da posição desfavorável
8
O “Plano de Entrega de Armas de Fogo” está disponível em: <http://www.desarmevoluntario.gov.ar>. Por parte da
sociedade civil, tem-se a Rede Argentina para o Desarmamento e a campanha “Chega de Armas”.
9
Também, em 1995 Bogotá adotou uma estratégia para o desarmamento voluntário, considerada uma estratégia
decisiva para a redução da violência na cidade. A situação colombiana, porém, envolve uma série de outras variáveis,
como a questão da guerra civil, o narcotráfico e a relação com os Estados Unidos.
10
Por exemplo, a Control Arms, coordenada pela Amnesty International (AI), Oxfam e IANSA (International Action
network on Small Arms).
8
diante das superpotências no sistema internacional ou que o assunto é de interesse
exclusivamente diplomático ou comercial dos Estados.
A negação a priori dessas duas explicações é uma opção que tem implicações teóriconormativas e metodológicas, uma que pretende superar os limites do “nacionalismo
metodológico” (BECK, 2004) e outra que considera processos e atores outrora desconsiderados
pelo mainstream das Relações Internacionais. Em outras palavras, acredita-se que para além da
potencialidade do próprio processo de redemocratização no continente, a globalização é também
um eixo fundamental para o entendimento da questão, especialmente por lançar novos temas,
formas de comunicação, atores e arranjos que eventualmente buscam regular o “desregulado”.
Tal percepção como aqui apropriada resgata ainda a importância do papel do Estado em executar
políticas públicas globais em contraposição às análises que celebram a “globalização do Estado
mínimo11”.
Acredita-se, portanto, que a questão do desarmamento na América Latina se tornou uma
discussão de interesse público devido à capacidade da sociedade civil de o transformar em um
objeto de disputa política - seja com o mercado legal/ilegal, com o Estado e outros grupos civis.
Parte-se da idéia de que estes atores foram capazes de transformar os termos e a natureza do
debate e, com isso, as próprias condutas estatais. Essas, por sua vez, variam conforme o interesse
em manter ou não um comprometimento simbólico e estratégico com a comunidade internacional
diante das pressões sofridas pelo soft ou communicative power (SIKKINK, 2002) ou ainda em
eximir-se diante à própria falência e inoperância de seu papel para resolver isoladamente a
questão da violência armada na região.
11
A idéia de “Estado militante”, “Estado solidário pós-moderno”, (SANTOS, FALK apud PUREZA, 2001, 250)
exemplificam um Estado comprometido em executar políticas internas mundiais (HABERMAS, 2001).
9
3. Da inoperância do conceito de “sociedade civil internacional” e correlatos à proposta de
um “associativismo transnacional”
Uma exploração inicial em relação às organizações da sociedade civil - caracterizadas
neste primeiro momento como apenas situadas fora das esferas econômica e estatal12 comprometidas com a questão do desarmamento no continente, colocou uma série de desafios
empíricos ao potencial explicativo das teorias e conceitos que normativizam e aterritorializam a
capacidade democratizante e transnacional do conceito genérico de sociedade civil.
Apenas para citar algumas organizações e redes transnacionais envolvidas com a questão,
tem-se: CLAVE (Coalizão Latino-americana para Prevenção de Violência Armada);
COMUNIDADE SEGURA (Redes de idéias e práticas em Segurança Humana); IANSA
(International Action Network on Small Arms); REDE DESARMA BRASIL; REDE
ARGENTINA PELO DESARMAMENTO; ADITAL (Notícias da América latina e Caribe);
GUN POLICY NEWS (International firearm violence and policy information); EN LA MIRA:
OBSERVATÓRIO LATINOAMERICANO DE ARMAS DE FOGO; SMALL ARMS SURVEY;
AMNESTY INTERNATIONAL (CONTROL ARMS CAMPAIGN) e HUMAN RIGHTS
WATCH (seções internacionais e latino-americanas); VIVA RIO; INSTITUTO SOU DA PAZ;
ASSOCIAÇÃO PARA POLÍTICAS PÚBLICAS (Argentina).
Mediante a pluralidade e heterogeneidade de atores que compõem o que alguns
denominariam sociedade civil global (KALDOR, 2001; 2003), international advocacy networks
(KECK E SIKKINK, 1998), novo ativismo internacional (TARROW, 2005), percebeu-se que os
conceitos disponíveis não permitem uma depuração eficiente das manifestações de atores que
12
Conforme a visão de Habermas (1987), Young (2000), Arato & Cohen (2001). Estes últimos, em um estudo
recente e já paradigmático, propuseram uma teoria da “sociedade civil”, caracterizando esta última como uma
“utopia autolimitada”. Baseando-se na estrutura tripartite do mundo da vida e dos subsistemas econômico e político,
os autores buscam a subversão da lógica habermasiana em seu sentido pessimista frankfurtiano, ao defenderem a
capacidade da esfera pública moderna em “conservar sua autonomia e formas de solidariedade diante à economia e
ao Estado modernos” (Ibid., p. 55).
10
conseguem ser comumente distintos do Estado-nação, mas em outros casos não conseguem
distinguir-se do mercado.
Essa questão se torna mais problemática na América Latina, onde os mesmos têm
estabelecido outras formas de relação com o Estado (e vice-versa) que não somente aquela
histórica de conflito. Especialmente no Brasil, pode-se listar uma série de exemplos nos quais
elas participam da deliberação e na execução de políticas públicas, muitas vezes substituindo o
papel do Estado, “a despeito de sua limitação fundadora que é a não obrigação da
universalidade13” (PINTO, 2004, 3). Esta espécie de parceria, na qual há convergência de
interesses entre atores estatais e sociais, não acontece somente nos contextos nacionais e entre
atores domésticos. Em grande parte do mundo Ocidental, a tríade globalização, democracia e
capitalismo, têm apresentado cenários novos, onde, por exemplo, Estados podem adotar posturas
que vão de encontro aos interesses de alguns setores da sociedade civil internacional e contra os
interesses de uma parcela da sociedade civil nacional. Questões que envolvem de algum modo a
transnacionalidade do risco e a necessidade de cooperação por políticas globais, como a prórpia
questão do controle de armas de fogo, muitas vezes encontram apoio estatal mas resistência de
comunidades locais - por exemplo, o Referendo das Armas no Brasil.
Para avançar na proposta teórica conceitual pensada para dar conta do fenômeno
associativo na América Latina em relação à questão do desarmamento, é necessário fazer uma
breve genealogia do conceito de sociedade civil para que se chegue às insuficiências explicativas
de sua transposição para o plano global.
13
As particularidades do comportamento desse ator no que tange sua relação com o Estado fomentaram uma agenda
de pesquisa original - qual seja, a dos estudos sobre Democracia Participativa. Esta realidade vem inspirando uma
série de estudos referenciais sobre e no Brasil acerca dos temas associativismo, participação política, instituições
híbridas e representação da sociedade civil, após o marco democrático da Constituição de 1988.
11
Sabe-se que a década de noventa foi por excelência a da descoberta da sociedade civil
enquanto categoria analítica passível de verificação empírica nos contextos nacionais. A idéia de
descoberta - e não de “reavivamento” ou “ressurgimento” como grande parte da literatura
especializada indica - imprime a novidade no tratamento deste ator e nos contornos modernos que
o mesmo assumiu. Em outras palavras, é a primeira vez na curta história da Ciência Política que a
sociedade civil é tratada como um objeto científico e não filosófico - como o fez primeiramente
Aristóteles14. De modo que, um olhar retrospectivo para a história recente do século vinte, possa
sugerir formatos de sociedade civil não tão anacrônicos ao argumento do “novo” que hoje se
sustenta15. Todavia, a globalização foi o elemento que imputou essa novidade ao criar uma
situação inédita para a sociedade civil, no que pese seu papel na modernidade como ator político.
O (re)nascimento da sociedade civil a partir da década de setenta foi simultâneo nos
contextos do Leste Europeu e da América Latina, não obstante a ausência de um intercâmbio de
idéias (KALDOR, 2003). O ponto similar deste fenômeno é encontrado na contraposição ao
Estado, este enquanto representante de regimes militares ditatoriais e totalitários, respectivamente
(Ibid., e COSTA, 2003). Considerando que a polissemia do termo “civil” no seu binômio com a
idéia de sociedade é construída pela realidade e pela teoria em diferentes contextos históricos, em
ambos casos a idéia de “sociedade civil” adquiriu um significado de transformação contraposto à
idéia de revolução nessas ordens democráticas emergentes16. Dessa idéia, derivam-se outras a
14
Kaldor (2003, 584), lembra que “a sociedade civil é um conceito moderno, embora como todas grandes idéias
políticas, possa ser remontada a Aristóteles. (...). Você pensa que teve uma idéia nova e quase invariavelmente
alguém já teve antes de você - comumente, Aristóteles” (!) (Tradução Livre).
15
A idéia de ressurgimento pode ser interpretada de várias maneiras, sendo a mais pronta delas uma noção de algo
morto que simplesmente reviveu. É preciso lembrar que pelo menos desde os dois últimos séculos, a sociedade civil
se manifestou em diferentes lugares, sob diferentes formas e com diferentes objetivos e nesse passado recente não se
procurou explicar tão sistematicamente o fenômeno como agora. Outrora, a linguagem se referia aos novos
movimentos sociais e à ação coletiva. De Hegel e Tocqueville, passando por Gramsci e Habermas, a sociedade civil
esteve de alguma forma presente não só na teoria política como no mundo. Na Ciência Política, trata-se de uma
descoberta.
16
Daí a idéia de um significado “global” para a sociedade civil, na visão de Kaldor (2003). Para ela (2001, pg. 3), a
sociedade civil global surgiu como “uma resposta à guerra porque o conceito de sociedade civil sempre esteve
12
respeito da caracterização moderna da sociedade civil: o distanciamento da violência e da tomada
do poder do Estado; o “fetiche de autonomia” (SANYAL apud KOSLINSKI, 2006) para
preservar sua autolimitação na estrutura que a distingue do Estado e do mercado; as idéias de
auto-organização e autodeterminação; a busca pelo consentimento e entendimento pelo diálogo
livre e racional; e, finalmente, o círculo virtuoso estabelecido com a idéia de democracia.
Por sua vez, os trabalhos sobre “sociedade civil internacional” basicamente surgiram sob a
ótica de duas perspectivas disciplinares diferentes: uma que rompe com o mainstream neorealista/utilitarista das Relações Internacionais e outra que a trata enquanto manifestação da
potencialidade transnacional entendida como “internacionalização” da sociedade civil. A
primeira diz respeito à ênfase de outros atores que não os Estados17 no estabelecimento de
diversos níveis e tipos de governança supranacional. A segunda encontra suas raízes teóricas na
sociologia dos velhos e novos movimentos sociais, ação coletiva e esfera pública.
Subsumidas nessas duas abreviações, os caminhos analíticos potencializam a explicação
desde os episódios mais recentes envolvendo os protestos anti-globalização econômica - em
Seattle (1999), Praga (2000) e Gênova (2001) -, os encontros anuais do Fórum Social Mundial,
realizados a partir de 2001, a participação das ONGI’s (organizações não-governamentais
internacionais) nas conferências mundiais promovidas pelas Nações Unidas (ONU) na década de
90 e nas chamadas “Conferênciais Paralelas” (PIANTA et all, 2005), até as experiências bem
sucedidas na promoção de campanhas internacionais para pressionar Estados nacionais - que
culminaram na suspensão do Acordo Multilateral de Investimentos e nas campanhas pelo
Protocolo de Kyoto, Tratado de Otawa e Estatuto de Roma.
associado à noção de minimizar a violência nas relações sociais, ao uso público da razão como um caminho para
resolver assuntos humanos, ao invés da submissão baseada no medo e na insegurança, ideologia ou superstição. A
palavra “resposta” não significa que a sociedade civil global é uma formula mágica - uma solução ou alternativa à
guerra. Ela é um caminho para direcionar os problemas relativos a ela, debatendo, questionando, discutindo e
pressionando por alternativas ou soluções possíveis” (Tradução Livre).
17
Os pioneiros da discussão sobre atores transnacionais em geral foram Kehone e Nye, em 1972 (RUGGIE, 2004).
13
A tomada empírica desses fatos em conjunto é o que permitiu pensar sobre o
aparecimento de atores que eventualmente comporiam uma sociedade civil mundial. O
argumento é mais recente do que ao da sociedade civil, o que não permite, contudo, que a
sociedade civil internacional seja considerada como um epifênomeno das sociedades civis
nacionais. Embora esses dois atores sejam capazes de articulação e intercomunicação, trata-se de
dois fenômenos distintos e heterogêneos em seu interior.
À diferença da idéia de sociedade civil, não apenas inexiste uma teoria(s) da “sociedade
civil internacional”, como também um conceito minimamente compartilhado para defini-la como
objeto analítico aparte das idiossincrasias. É pelo menos desde os meados da década de noventa
que a produção acadêmica em geral ainda discute se existe ou não uma sociedade civil global em
emergência. Essa discussão pode ser observada principalmente através de artigos isolados em
revistas especializadas sobre assuntos internacionais ou coletâneas organizadas por autores
ingleses e norte-americanos em sua grande maioria. Uma produção teórica e empírica sistemática
pode ser observada no Centre for Global Governance (CGG), na London School of Economics
and Politics (LSE)18.
Na América Latina, este debate é incipiente na academia, sendo pouco problematizado
pelos pesquisadores da região. No Brasil, o cenário não é diferente, embora alguns trabalhos
tenham sido realizados19. O livro de Liszt Vieira (2001) foi o primeiro a problematizar de forma
mais otimista a questão da sociedade civil na era da globalização20. De um ponto de vista mais
18
Atualmente dirigido por David Held e Mary Kaldor, o centro foi constituído em 1992 e se trata do núcleo pioneiro
nos estudos sobre globalização e política. Desde 2001, publica o Global Civil Society Yearbook, que traz
contribuições teóricas, empíricas e metodológicas referenciais, privilegiando estudos sobre o Leste Europeu. Para
maiores informações, consultar: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/.
19
No Brasil, poucos autores se dedicam à produção teórica e empírica sobre sociedade civil global, e o fazem de
maneira autônoma. Há, porém, um crescente número de alunos das pós-graduações em Sociologia, Ciência Política e
Relações Internacionais, que desenvolvem seus trabalhos sobre alguma organização, encontro ou temática específica.
20
Inclui-se na linha de Vieira (2001), um capítulo na obra de Teixeira (2001) e outro na de Herz e Hoffmann (2004).
14
cético em relação às virtudes dos “argonautas da cidadania”, as maiores contribuições vieram de
Costa (2002, 2003), Costa e Avritzer (2004), Sorj (2005) e Villa e Tostes (2006).
Teorizar sobre a sociedade civil internacional implica na discussão de projetos normativos
em disputa. Da mesma forma que o conceito de sociedade civil, o conceito de sociedade civil
internacional está sobrecarregado de expectativas positivas em relação à democratização, no caso
do sistema mundial, à fiscalização de uma Governança Democrática Global, à formação de uma
esfera pública mundial e à condução de políticas transnacionais.
Essa visão é atualmente sustentada pelos teóricos que identificaram que o fenômeno da
globalização desafiou a validade dos princípios constitutivos do Estado moderno - soberania,
autonomia, legalidade, territorialidade - e da aplicação da Teoria da Democracia nos contextos
domésticos21. Mediante esta dupla dinâmica, a Teoria Política Contemporânea, por tomar o
Estado como unidade central de análise e estar orientada pelos princípios democráticos,
necessitou processar normativamente essa equação. A partir daí, o revival do pensamento
kantiano de “Á Paz Perpétua” forneceu novo fôlego para a Teoria Crítica e inspirou as novas
Teorias Cosmopolitas da Democracia22, cuja preocupação nuclear é a necessidade de estruturar as
bases representativas e participativas de sustentação política da nova ordem mundial.
Nessa perspectiva, a riqueza do universo empírico que compõe sociedade civil global é
muitas vezes reduzido às ONGI’s, muito em função do seu êxito e conquistas via transnational
21
Essa constatação foi primeiramente percebida por David Held (1991, 1995), para quem o processo de globalização
afetou o funcionamento nacional das democracias representativas liberais. Em outras palavras, o autor identificou
uma ameaça à validade da regra da maioria - característica da representação nas democracias ocidentais -, devido aos
crescentes processos decisórios protagonizados por instâncias internacionais impermeáveis ao escrutínio popular.
22
Para um cosmopolitismo ideológico como alternativa às passadas experiências nacionalistas, socialistas,
comunistas e neoliberais, ver especialmente Vandenberghe (2006). Para um cosmopolitismo metodológico, ver Beck
(2004). Para governança cosmopolita ver: Held (1995), Habermas (2001). Para um olhar cosmopolita feminista ver:
Young (2001) e Benhabib, Seyla. Another cosmopolitanism. Oxford, 2006.
15
network advocacy23 nas grandes áreas do Meio Ambiente e Direitos Humanos. A função quase
missionária que lhes é atribuída é questionada pela reprodução de uma noção despolitizada ou
neoliberal da Governança Global (CHANDHOKE, 2003, JAEGER, 2007). Essa questão envolve
a real permeabilidade do Sistema ONU em ceder pressões, e diante tal engessamento, a
perpetuidade das assimetrias Norte/Sul dissimulada em um novo tipo colonialismo24. A
“sociedade civil profissional” (PINTO, 2006) ou a “versão neoliberal da sociedade civil global25”
(KALDOR, 2001, 2003) se faz sentir especialmente em contextos africanos, onde projetos
políticos e econômicos estão encobertos pela retórica das intervenções humanitárias, da
assistência à democracia e aos direitos humanos.
Portanto, a expressão sociedade civil global possui um déficit conceitual que se traduz em
equívocos políticos indesejados, “porque sugere que está se formando uma agenda social a partir
das experiências acumuladas nas diferentes regiões do mundo e, mais, que tal agenda permanece
submetida ao crivo de uma esfera pública mundial porosa e democrática26” (COSTA, 2003, 6). O
cuidado que as novas teorias cosmopolitas da democracia devem tomar, portanto, é o de refletir
se a maneira tal como prescrevem a função da sociedade civil global não acaba por forjar um
cosmopolitismo euroetnocêntrico, o quê limita o potencial inclusivo desses aportes que
23
O trabalho de Keck e Sikkink (1998, 8) foi pioneiro a verificar empiricamente o trabalho das redes transnacionais
de advocacy que são “formas de organização caracterizadas por padrões voluntários, recíprocos e horizontais de
comunicação e troca”. As mesmas podem ser compostas por “ONG’s nacionais e internacionais de pesquisa e
defensoria; movimentos sociais locais; fundações; a mídia; igrejas, sindicatos, organizações de consumidores, e
intelectuais; partes de organizações intergovernamentais regionais e internacionais e partes do executivo e/ou
legislativo dos governos nacionais (Ibid, pg. 9, Tradução livre)”. As autoras criaram a idéia de “padrão bumerangue”,
isto é, a rede de influência que se cria quando as organizações da sociedade civil nacional precisam se aliar a atores
internacionais para pressionar de fora ou do alto seus próprios Estados.
24
Ver Costa (2003), Sorj (2005), Pinto, (2006), Koslinski (2006).
25
A título de nota, é preciso lembrar que a autora não problematiza de forma suficiente o rico universo das ONG’s
nacionais e internacionais, que formam praticamente outro universo dentro do universo da sociedade civil. Por
exemplo, quando a autora enquadra as ONG’s na versão neoliberal, mas ao mesmo tempo classifica a Anistia
Internacional e o Grenpeace como componentes da “versão ativista da sociedade civil global”.
26
Costa (2003) detecta a ausência do caráter bidimensional cultural/defensiva da sociedade civil global e, por
conseguinte, de seu ancoramento em um suposto mundo da vida mundial, que seria a característica garantidora do
caráter democrático/democratizante dessa sociedade, a partir de sua projeção em uma esfera pública também mundial
16
pretendem significar um contraponto crítico às analises celebrantes ou neoliberais da
globalização27. Ao homogeneizar esse ator, esses autores não levam em conta as outras versões
da sociedade civil global e os outsiders constitutivos da lógica de sua governança. Além disso,
essa questão semântica se não bem colocada, totaliza e torna as culturas incomensuráveis, o que
inviabiliza a prática do argumento cosmopolita moderno e solapa o argumento democrático que o
sustenta.
Essas observações acerca da pesquisa e teoria sobre a sociedade civil mundial revelam
que o problema do conceito é a tentativa de generalizar precipitadamente uma categoria ainda
muito imprecisa, que não foi devidamente decomposta. Generalização similar ocorre com o
conceito de sociedade civil que atualmente é utilizado para descrever as mais diversas situações
(PINTO, 2006) e legitimar projetos políticos antagônicos (DAGNINO et all, 2006). Por essa
razão e pela dificuldade operacional do conceito do ponto de vista da pesquisa empírica, a idéia
proposta é a de pensar neste objeto em termos de um associativismo transnacional enquanto um
esboço para uma proposta analítica alternativa.
Costa (2003) foi o autor que com propriedade argumentou que a ausência de um
subsistema político coercitivo - ou Estado Mundial - e de um mundo da vida mundialmente
compartilhado não autoriza conceber uma concepção desterritorializada da sociedade civil e,
logo, da esfera pública. Daí deriva a dificuldade de se propor uma teoria sistêmica, de longo
alcance, onde a sociedade civil global fosse significada a partir de um processo de diferenciação
histórica social frente as suas contrapartes instrumental e estratégica, vertente moderna na qual se
espelha a concepção de sociedade civil. Aos que argumentam que o Sistema ONU poderia
cumprir este papel desde que democraticamente reformado (HELD, 1995, HABERMAS, 2001
27
Também porque resgatam o papel do “Estado militante” ou “solidário pós-moderno”, (SANTOS, FALK apud
PUREZA, 2001, 250) em comprometer-se com a execução de políticas internas mundiais (HABERMAS, 2001)
frente a idéia da globalização do estado mínimo.
17
YOUNG, 2001), lembra-se que não obstante o funcionamento de suas instituições, ele não possui
o mínimo das características que o permitiriam atuar como subsistema político alternativo,
especialmente aquelas relacionadas às idéias de território, coerção, autoridade, legitimidade, e,
principalmente, cidadania. Desta forma, a sociedade civil mundial não tem a quem se contrapor,
dirigir, diferenciar ou intervir; não tem de se identificar ou se constituir frente a um ator
antagônico como o foi nos contextos nacionais.
Outro agravante que inibe este tipo de teorização é a complexificação social da
modernidade. Os discursos globalizados são muitos, as formas de dominação estão mais diluídas
e as ações podem ser contraditórias: a mesma empresa que destrói o meio ambiente, doa parte de
seus lucros à pobreza na África; o mesmo Estado que assina importantes tratados pela defesa dos
Direitos Humanos é o maior violador deles; uma organização não-governamental recebe fundos
dos mesmos agentes que combatem e assim por diante. Os tipos puros de ação, descritos de
Weber a Habermas, diluem-se na bricolagem da empiria global que se coloniza mutuamente28.
Coerção/poder, competição/dinheiro e solidariedade/comunicação deixaram de ser razões e meios
exclusivos destinados à explicação do funcionamento do Estado, do mercado e da sociedade civil,
respectivamente.
A literatura sobre sociedade civil global, portanto, não utiliza a estrutura tripartite em
relação aos atores e suas coordenadas de ação e racionalidade. Keck e Sikkink (1998), por
exemplo, incluem no seu conceito de transnational advocacy networks (vide nota 17) a idéia de
atores governamentais; Tarrow (2005) incorpora no seu conceito de “cosmopolitas enraizados”
sujeitos que não se associam e não fazem parte da elite internacional, como empresários e
28
Nesse sentido, ver Dagnino et al (2006, 43), que muito bem argumenta como o mercado pode se apropriar de
idéias originalmente criadas pela sociedade civil, como, por exemplo, responsabilidade e justiça social, empresa
cidadã, etc. Pertinente é então a idéia de uma “confluência perversa” que tende a obscurecer no plano discursivo a
idéia de conflito, necessária para transformação social, como já mostrava a tradição teórica de Laclau e Mouffe.
18
imigrantes, respectivamente29; Herz e Hoffman (2004) incluem na idéia de sociedade civil global
a idéia de comunidades epistêmicas que são grupos de pesquisa científica destinados a produzir
conhecimento especializado sobre determinado assunto.
Essas dificuldades de ordem teórica aliadas àquelas de ordem normativa, tornam o
conceito de sociedade civil mundial e correlatos inoperável para a descrição e explicação das
múltiplas formas que o associativismo e a ação coletiva internacional vêm assumindo.
Considerando que este terreno não foi explorado de forma satisfatória para responder uma
série de questões prementes, o conceito proposto toma emprestado o argumento central de
Warren no seu livro Association and Democracy (2001). A idéia é fazer uma readaptação que
auxilie o esclarecimento de questões ainda não problematizadas pelos aportes existentes,
principalmente no que se refere aos possíveis efeitos e potencialidades democráticas dos atores
que compõem a problemática idéia de “sociedade civil global”. “Possíveis” porque os teóricos da
sociedade civil global lançam essa condição como dada, sem apresentar de fato qual o
compromisso que essa vasta gama de atores tem com a democracia, seja das instituições do
sistema internacional ou dos Estados onde atuam.
A idéia de associativismo e dos efeitos democráticos que as associações podem ou não
surtir, abre um cenário para a longa e complexa tarefa de identificar quem são realmente os atores
que fazem e empregam sentido ao associativismo e à ação coletiva transnacional. Muitas deles,
inclusive, possui uma história antes mesmo de se tornar objeto analítico, como a Cruz Vermelha,
por exemplo30. A opção por utilizar uma idéia de associativismo transnacional minimiza ou
29
É importante ressaltar que ambos autores das Relações Internacionais não usam o conceito de sociedade civil
global e sim de transnational networks advocacy e new transnational activism, respectivamente.
30
Tarrow corrobora essa idéia argumentando que o ativismo transnacional tem uma história e que o mesmo não pode
ser considerado como um produto da e contra a globalização. O papel desta última foi sim o de produzir incentivos e
temas para a ação coletiva internacional como facilidades de interconexão, comunicação, locomoção, criação de
identidades pós-nacionais - pelo menos sua tentativa pela Comunidade Européia, diria Habermas - , espaços, temas e
políticas que exigem um pensar e um agir coletivo global.
19
desaparece com vários problemas que obstacularizam o desenvolvimento teórico do conceito de
sociedade civil mundial e afins.
Primeiro, porque possibilita desprender as formas de associativismo transnacional de sua
carga normativa funcional e apriorística atribuída pelas Teorias Cosmopolitas da Democracia e
outras que a vêem somente em sua versão “desejável”, visto que assume o comportamento de
uma heterogeneidade de associações que não necessariamente possuem uma relação direta com a
política.
Segunda, porque relativiza a noção de pertencimento e identidade atrelada a uma noção de
território, já que as origens da “solidariedade entre estranhos” (HABERMAS, 2001) para além
das fronteiras territoriais nacionais podem ser observadas já no final do século XIX, com as
campanhas pela abolição da escravatura e pelo sufrágio feminino (KECK & SIKKINK, 1998). A
idéia de associativismo transnacional, portanto, não desqualifica ou anula o debate em função da
ausência de um Estado ou lifeworld globais. Ao contrário, instiga uma discussão também
necessária e já iniciada sobre esfera pública e modernidade dos meios de comunicação, mediante
um contexto de interconexão cultural e a interação virtual cada vez mais latente. Dado o
expressivo número de organizações na América Latina comprometidas com a questão do controle
de armas, permite indicar ainda se existe uma espécie de esfera pública continental em torno
dessa temática.
Terceiro, pela possibilidade de decompor os vários tipos de associação que participam da
noção de sociedade civil global em relação à produção de seus efeitos democráticos sobre os
indivíduos, esfera pública e instituições, seguindo a idéia de Warren. Dagnino et al (2006, 31) os
designa em suma como “capacidades pessoais de análise e argumentação, o exercício da
20
deliberação, a tolerância e a solidariedade; ou a criação de espaços e seu impacto na definição da
agenda pública, na vigilância das autoridades e na defesa de direitos”. Este aspecto é fundamental
pois permitirá desvelar os reais efeitos democráticos sobre as democracias nacionais, via controle
do mercado e participação nas instâncias das instituições intergovernamentais internacionais.
A opção pela qualidade “transnacional” acompanha uma noção de que a idéia de “relações
internacionais” está em vias de desuso no mundo globalizado, conforme Kaldor (2003). Conceber
algo transnacionalmente amplia os espaços tradicionais de deliberação política e sobrepõe
diversos níveis de análise no tocante à identificação das influências contextuais. Embora isso
torne mais complexo e difícil a pesquisa sobre associações e os possíveis efeitos democráticos
que elas surtem nos mais diversos lugares por onde se fazem de alguma forma presente, a
denotação de transversalidade em contraposição à globalidade possibilita apreender a
interconexão de estruturas espaciais hibridizadas pela globalização, sem perder de vista as
especificidade locais e o próprio papel dos Estados latino-americanos nesse processo.
Dentre algumas das vantagens de utilizar o argumento da sociologia das associações de
Warren é desvelar também a heterogeneidade de objetivos, recursos e influência de atores cuja
riqueza do universo empírico é obscurecida pela idéia de “sociedade civil mundial”. Este
raciocínio é o empregado por Warren para legitimar sua tese, defendendo que o conceito de
“sociedade civil” é setorial e vago, algo já difundido entre os especialistas, mas que ele buscou
enfrentar com mais fôlego.
Outro ganho importante ao aplicar seu argumento para os tipos das associações em
questão, é que não obstante sua tradição tocqueveliana, o autor relativiza a correlação necessária
e direta entre associativismo e democracia. Isso permite a formulação de mais dois pressupostos,
um que questiona firmemente o papel democratizante do associativismo transnacional nas
versões de governança global e outro adicional que postula igualmente o fato de que além de não
21
produzirem necessariamente efeitos democráticos, as associações transnacionais podem produzir
efeitos não democráticos. Isso significa enfrentar o fenômeno associativo em sua versão
normativa “não desejada” em escala global e regional. Ainda que verificada num contexto de
associativismo nacional, Armony (2004) trouxe uma profunda contribuição a esse debate quando
refutou com dados históricos o círculo virtuoso entre associativismo cívico, capital social e
fortalecimento democrático. O autor através dos exemplos da República de Weimar e do regime
de segregação racial nos Estados Unidos na metade do século XX demonstrou como uma vida
associativa robusta ajudou a recrutar membros e propagar idéias nazistas e racistas,
respectivamente. O contexto onde as associações nascem então se tornam uma variável
independente. No caso do associativismo transnacional pró-desarmamento no contexto latinoamericano, permite uma leitura inclusive das associações ou grupos de interesse que não desejam
o controle de armas ou que eventualmente se armam. A idéia portanto ajuda a entender a
heterogeneidade da sociedade civil latino-americana e sua complexa relação com violência e o
uso de armas.
Kaldor (2003), Tarrow (2005) e Keohane (2003) problematizam en passant essa questão
aplicada ao ativismo transnacional, facilitada pela neutralidade das redes enquanto formas de
organização típicas da globalização, devido às novas tecnologias de comunicação e facilidade de
locomoção. Expressões de incivilidade global podem ser verificadas em grupos fundamentalistas,
organizações criminosas e tráfico. O fenômeno é complexo e não se trata de descartá-lo
simplesmente pelo incentivo à violência, lucro ou desejo de tomada do poder. A questão é medir
o grau de voluntarismo secundário31, da participação na tomada de decisão coletiva, da
autonomia individual do associado no que se refere a sua noção de pertencimento no mundo
(efficacy), (Ibid. 2001, 71) e o desenvolvimento de sua capacidade e juízo crítico. O caso latino31
A primária consiste nos laços familiares e por isso não constitui uma opção individual (WARREN, 2001).
22
americano, traz exemplos ricos neste sentido, que não devem ser descartados a priori para o
entendimento do fenômeno que se quer explicar.
O primeiro passo para o estudo do associativismo transnacional, portanto, é admitir que a
pluralidade de atores que atuam transnacionalmente não possui correlação direta com a
democratização do sistema internacional. Trata-se de identificar três eixos distintos das
associações: voluntarismo, meio de coordenação (solidariedade, dinheiro ou poder) e objetivos32.
Constituindo um perfil dessas associações, muito se pode dizer também sobre a correlação
entre associativismo transnacional e solidariedade/responsabilidade global, no contexto da
sociedade do risco e dos riscos globais33. Com isso, pode ser aplicada a idéia de efficacy e se
resgata uma das maiores contribuições das teorias cosmopolitas da democracia, que é a
possibilidade de consciência, construção e intervenção dos sujeitos na ordem mundial, ou seja, a
susceptibilidade de uma “autoconsciência internacionalista” (TARROW, 2005), ainda que não
necessariamente coletiva, universal e cosmopolita.
Pensar sobre as (im)potencialidades dos efeitos democráticos que o associativismo
transnacional em geral e em relação ao desarmamento em particular surte nos contextos nacionais
(no Estado, mercado e sociedade civil nacional), nas instituições internacionais e nos espaços
públicos (formais, informais ou virtuais), é uma tarefa complexa porque multidimensional e
transversal na sua ocorrência espacial, mas necessária para afirmações mais enfáticas sobre a
contribuição democrática desses atores para as jovens democracias latino-americanas.
32
Admitindo essas possibilidades, a questão da autolimitação praticamente não se coloca para o associativismo
transrnacional, mesmo porque a característica “heterogênea” comporta associações que de fato desempenham papéis
na governanca e exercem soft power. Essa idéia é pertinente muito mais para entender as ONGI’s ativistas
centralizadas em relação à autonomia das filiais nacionais diante a sede internacional.
33
A idéia de sociedade do risco postula que “as ações cotidianas de um indivíduo possuem conseqüências globais”
(GIDDENS et al., 1997, 75). O desequilíbrio entre “o poder de produzir e o poder de destruir (ARENDT, 2002, 87)”
ganhou nova ênfase devido às múltiplas lógicas que permeiam o processo de globalização. O ápice da sofisticação
tecnológica aliada ao estágio mais avançado do capital se traduz nos riscos ambientais, biogenéticos e militares, nos
quais se enquadra a questão das armas.
23
4. Considerações Finais
O presente artigo pretendeu trazer à luz dois fenômenos em relação às políticas de
controle de armas de fogo e desarmamento civil na América Latina: a adoção em uma escala
regional significativa por parte dos países do continente e a existência de diversas organizações
da sociedade civil nos planos nacionais, regionais e internacionais, preocupadas com essa
temática. Embora a verificação dessa correlação ainda se preste à verificação empírica, acreditase que os dois fenômenos possuem algum tipo de correspondência significativa que trará novos
elementos para o entendimento da formação democrática no continente.
A primeira dificuldade teórica foi abraçar o conceito de sociedade civil internacional
juntamente com sua imprecisão e carga positiva em relação às suas potencialidades democráticas.
Por considerar a identificação, caracterização e mapeamento das associações civis transnacionais
pró-desarmamento o ponto de partida para a concepção de futura pesquisa empírica, foi
necessário percorrer o caminho das dificuldades que os conceitos de sociedade civil e sociedade
civil global impõe ao enfrentamento analítico e explicativo da questão. Várias idéias foram então
advogadas para o uso da noção de associativismo transnacional, no que pese sua associação com
as grandes transformações que a globalização logrou para a esfera política, suas especificidades e
o significado político de seus projetos.
O objetivo principal do texto foi portanto mostrar o movimento teórico feito até agora
para disponibilizar uma idéia que se presume mais frutífera em termos analíticos e explicativos
para o entendimento do fenômeno associativo transnacional em geral e na sua manifestação prócontrole de armas em particular. Acredita-se que o conceito permitirá problematizar os impactos
democráticos que eventualmente as associações transnacionais venham produzir sobre os países e
24
instituições intergovernamentais onde atuam, indicando os limites e possibilidades de sua relação
com o fenômeno do desarmamento na América Latina.
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