Inserção Territorial – Urbanismo, Desenvolvimento Regional e
Políticas Locais de Atracção
Maria Lucinda Fonseca
Centro de Estudos Geográficos/Departamento de Geografia
Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa
Introdução: questões em debate
O aumento e a diversidade crescente das comunidades imigradas em Portugal estão a
mudar a face do País. A Área Metropolitana de Lisboa e o Algarve são as regiões em
que os imigrantes e seus descendentes têm mais visibilidade, mas as vagas
migratórias mais recentes apresentam maior dispersão geográfica, podendo dizer-se
que a sua influência se faz sentir em todo o território nacional.
As migrações internacionais produzem efeitos regionalmente diferenciados em função
das características dos imigrantes e dos territórios onde se fixam. Este texto procura
aprofundar a reflexão em torno dos impactes da imigração nas dinâmicas de
transformação socioespacial do País, em distintos contextos territoriais e escalas
geográficas, bem como do papel das políticas urbanas e do planeamento e
ordenamento do território, nos processos de integração dos imigrantes e na coesão
social e territorial, para, finalmente, propor um conjunto de recomendações em dois
domínios fundamentais: 1) Gestão dos fluxos migratórios articulada com as estratégias
de desenvolvimento regional e o ordenamento do território nacional; 2) Planeamento
urbanístico e integração dos imigrantes nas áreas metropolitanas.
A discussão que aqui se apresenta incorpora as conclusões de dois workshops, que
tiveram lugar na Fundação Calouste Gulbenkian, a 30 de Maio e 14 de Setembro de
20061, e está organizada em cinco pontos fundamentais. No primeiro, analisam-se os
novos mapas da imigração para Portugal, procurando relacioná-los com os padrões de
implantação territorial das vagas migratórias mais antigas e as dinâmicas de
desenvolvimento das regiões portuguesas. No segundo, sintetizam-se as tendências
de evolução demográfica e do envelhecimento populacional que se projectam para as
próximas décadas, com base em diferentes cenários migratórios. O terceiro, constitui
uma reflexão em torno das perspectivas de evolução da imigração para Portugal, em
diferentes contextos espaciais, no Continente e nas Regiões Autónomas. O quarto,
aborda a relação entre imigração e fragmentação espacial de base étnica na Área
Metropolitana de Lisboa. Finalmente, apresentam-se algumas conclusões e
recomendações de política, na perspectiva de uma melhor articulação da regulação
dos fluxos migratórios com uma estratégia de desenvolvimento regional mais
equilibrado e de políticas de integração ajustadas às especificidades de cada território.
1
A relatora agradece a colaboração de todos os participantes nos workshops (indicados no final do
capítulo), cujos contributos foram fundamentais para a redacção deste texto.
1
1. Padrões espaciais da imigração em Portugal: da polarização urbanometropolitana às novas vagas para áreas rurais
A geografia da imigração para Portugal está a mudar. Todavia, o padrão espacial da
distribuição da população de nacionalidade estrangeira caracteriza-se ainda por uma
forte polarização das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, particularmente da
primeira, e do Algarve. No final de 2005, os distritos de Lisboa, Setúbal, Faro e Porto
concentravam 75% do stock de imigrantes documentados registados em Portugal.
Fora destas áreas, salientam-se ainda os restantes distritos litorais do território do
continente (Aveiro, Coimbra, Braga e Leiria) e as Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira (Figura 1). No interior do País, a presença de estrangeiros é ainda
relativamente escassa, apesar de, nos anos mais recentes, se terem registado taxas
de crescimento relativamente elevadas, nomeadamente da nova vaga de imigrantes
provenientes da Europa de Leste.
Figura 1 – Stock de população estrangeira em 2005 (soma das autorizações de
residência a 31 de Dezembro de 2005 e das autorizações de permanência concedidas
entre 2001 e 2004)
O elevado crescimento da imigração para Portugal, observado a partir de meados dos
anos 90, afectou de forma desigual as distintas regiões do País. Embora seja difícil
quantificar o volume total de imigrantes que se estabeleceram em Portugal a partir
dessa época, dado que muitos deles permanecem indocumentados, a taxa de
crescimento dos stocks regionais de população estrangeira, em situação regular entre
1994 e 2005 (Figura 2), permitiu concluir que:
2
no conjunto do País, verificou-se um aumento de 193%;
o Ribatejo (distrito de Santarém) registou a maior taxa de crescimento médio
anual;
os territórios rurais das regiões do interior, com destaque para o Alentejo e a
Beira Interior, tiveram crescimentos médios anuais bastante superiores ao
total nacional;
na Área Metropolitana de Lisboa (distritos de Lisboa e Setúbal) e nos Açores
o crescimento foi inferior ao do conjunto do País;
o Norte, Litoral e Interior, o Centro Litoral, Trás-os-Montes e o Algarve
aproximam-se da média nacional, embora com ligeiros desvios positivos.
Figura 2 – Taxa de variação do stock de população estrangeira em situação legal (19942005)
(Considerou-se a taxa de variação entre o número de autorizações de residência em 1994 e a soma das
autorizações de residência em 2005 com as autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004)
1600,0
1400,0
1200,0
%
1000,0
800,0
600,0
400,0
200,0
Aç
or
es
M
ad
ei
ra
Po
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ga
l
ga
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e
Al
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o
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n
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b
No
rte
In
te
rio
Ce
r
nt
ro
In
te
r io
r
0,0
Fonte: SEF, com tratamento próprio.
A comparação da distribuição, por distritos, dos estrangeiros com autorização de
residência a 31 de Dezembro de 2004 e do valor acumulado dos que obtiveram uma
autorização de permanência entre 2001 e 2004 (figuras 3 e 4) confirma a diminuição
da concentração na Área Metropolitana de Lisboa e uma maior dispersão pelo
território nacional dos imigrantes da vaga mais recente, nomeadamente nos distritos
do Porto, Braga, Aveiro, Viseu, Coimbra, Leiria, Santarém, Évora e nas regiões
insulares.
Este padrão acompanha as oportunidades de emprego criadas pela dinâmica de
modernização de algumas cidades médias, como Évora, Castelo Branco, Viseu, por
grandes investimentos no sector das obras públicas (Porto 2001, construção de infraestruturas desportivas para o Campeonato Europeu de Futebol de 2004, autoestradas, barragem do Alqueva, etc.), quer pela procura de trabalhadores por alguns
ramos industriais intensivos em mão-de-obra, como sejam a indústria têxtil, do
vestuário e do calçado, ou da agricultura, em regiões onde a oferta de mão-de-obra
nacional é manifestamente insuficiente, devido ao envelhecimento da população e à
3
deslocação dos activos mais jovens para profissões melhor remuneradas e
socialmente mais valorizadas, ou mesmo para outras regiões, dentro e fora do País,
com mais oportunidades de emprego e valorização profissional e melhores condições
de vida.
Figura 3 - População estrangeira com
autorização de residência em Portugal a 31
de Dezembro de 2004
Figura 4 – Autorizações de permanência
concedidas a cidadãos estrangeiros
entre 2001 e 2004
Uma observação desagregada, segundo as origens dos grupos mais numerosos,
indica que, a metropolização das migrações internacionais para Portugal, é
particularmente evidente no caso dos nacionais dos PALOP. No final de 2005, o stock
correspondente aos distritos de Lisboa e Setúbal ascendia a 84,1% do total nacional.
(Figura 5).
Tratando-se de uma migração de natureza laboral, com baixos níveis de qualificação
escolar e profissional, estruturada a partir de redes de conhecimento interpessoal,
compreende-se facilmente que se concentre na Área Metropolitana de Lisboa e nas
regiões urbanas onde se pode encontrar trabalho com maior facilidade,
nomeadamente na construção civil e nos serviços mais desqualificados, como sejam
as limpezas industriais e as domésticas. Deste modo, as concentrações pontuais que
se registam, fora das regiões de Lisboa, Algarve e Sines, estão normalmente
associadas à existência de obras públicas de grande envergadura.
Os imigrantes do Brasil constituem, actualmente, a maior comunidade estrangeira e
continuam a chegar, disseminando-se por todo o território do Continente e das
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Comparativamente aos africanos dos
PALOP, salienta-se uma distribuição geográfica muito menos concentrada na Área
Metropolitana de Lisboa e uma maior representação relativa no Norte Litoral
(sobretudo na Área Metropolitana do Porto) do que no Algarve, reflectindo
possivelmente, um conhecimento, real ou mítico, dessas áreas, associado à
importância passada da emigração portuguesa para o Brasil originária dessas regiões
(Fig. 6).
4
No geral, apresentam um padrão espacial bastante próximo do da população
portuguesa. O coeficiente de correlação com o número total de habitantes em cada
concelho, em 2001 (+ 0,83), indica que cerca de 70% da variância do número de
brasileiros, registados pelo Recenseamento de 2001 é explicada pelo total da
população de cada município, enquanto que o valor equivalente para os africanos dos
PALOP é ligeiramente inferior a 45%. Se excluirmos os concelhos da Área
Metropolitana de Lisboa, para retirar o efeito da concentração dos imigrantes nessa
região, verifica-se, para ambos os grupos, um ligeiro aumento da correlação com a
estrutura do povoamento do território de Portugal Continental (Quadro 1).
Figura 5 – Stock de estrangeiros,
nacionais dos PALOP, em 2005
(Soma das autorizações de residência a 31 de
Dezembro de 2005 e das autorizações de
permanência concedidas entre 2001 e 2004)
Figura 6 – Stock de estrangeiros,
nacionais do Brasil, em 2005
(Soma das autorizações de residência a 31 de
Dezembro de 2005 e das autorizações de
permanência concedidas entre 2001 e 2004)
Quadro 1 – Coeficientes de correlação de Pearson, entre o número de
habitantes de nacionalidade estrangeira e a população residente total,
nos concelhos de Portugal Continental, em 2001
Países de nacionalidade
Universo de análise
Concelhos de Portugal
Continental
Concelhos de Portugal
Continental, excepto os
da Grande Lisboa e da
Península de Setúbal
População
estrangeira
total
EU
Outros
países da PALOP
Europa
0,80
0,72
0,72
0,67
0,83
0,71
0,55
0,39
0,70
0,85
Brasil
5
Fonte: INE, Censos, 2001, com tratamento próprio.
A imigração de países-membros da União Europeia tem a particularidade de incluir
muitos reformados, que começaram a instalar-se em Portugal a partir de finais dos
anos 70, atraídos sobretudo pela amenidade do clima algarvio e madeirense, durante
o Inverno, mas também pelas diferenças de custo de vida relativamente aos países de
origem e às boas oportunidades de valorização de investimento no sector imobiliário
(King; Warnes e Williams, 2000). Em resultado desta situação, o número dos
residentes no Algarve aproxima-se dos que habitam na Área Metropolitana de Lisboa
(Figura 7).
A presença de cidadãos comunitários (sobretudo ingleses, alemães, espanhóis e
franceses) na Área Metropolitana do Porto e nos territórios industriais do Noroeste
radica na tradição do investimento estrangeiro na região nos três sectores mais
importantes da estrutura industrial da área: fileira agro-alimentar, sector têxtil,
vestuário e calçado e indústrias electromecânicas. A expansão recente do comércio,
dos serviços de apoio à produção e do turismo tem sido acompanhada pela atracção
de profissionais altamente qualificados e de quadros superiores de empresas de
capital europeu, com destaque para os de origem espanhola, à medida que se
reforçam as relações económicas com a Galiza. Por isso, a região do Noroeste do
País constitui o terceiro pólo de concentração mais importante dos imigrantes
originários de Estados-membros da União Europeia. Na Figura 7 destaca-se ainda um
núcleo significativo de imigrantes comunitários no distrito de Coimbra.
Figura 7 – Número de estrangeiros
nacionais de países da União Europeia 25,
com autorização de residência em
Portugal (2005)
Figura 8 – Stock de estrangeiros,
nacionais de países da Europa Central e
Oriental em 2005
(Soma das autorizações de residência a 31 de
Dezembro de 2005 e das autorizações de
permanência concedidas entre 2001 e 2004)
Numa análise espacial mais desagregada, observa-se também uma relação positiva
forte com a distribuição concelhia da população portuguesa (+ 0,70). Todavia, se
6
excluirmos a Área Metropolitana de Lisboa, a relação é bastante mais fraca (+ 0,55),
devido ao efeito da sobre-representação no Algarve.
Os Europeus de Leste apresentam um padrão de implantação territorial com
características distintas dos grupos analisados antes, particularmente dos africanos e
dos brasileiros (Figura 8). A concentração na Área Metropolitana de Lisboa e no
Algarve é semelhante à dos cidadãos comunitários. Todavia, estão bastante mais
dispersos pelo território nacional, destacando-se uma forte implantação nos espaços
adjacentes às aglomerações urbanas de Lisboa, do Ribatejo e do Oeste, bem como
nas zonas industriais do Norte e do Centro Litoral, nas áreas rurais do Alentejo e nas
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. De salientar ainda que, fora da Área
Metropolitana de Lisboa, o padrão de distribuição geográfica dos imigrantes da Europa
Central e Oriental é, de todos os grupos analisados, o que mais se afasta do da
população portuguesa (o coeficiente de correlação é de apenas + 0,39).
Em síntese, podemos concluir que o sistema de povoamento e a rede urbana têm um
efeito estruturante fundamental da distribuição geográfica dos habitantes de
nacionalidade estrangeira, verificando-se uma forte correlação positiva com a
população residente em cada concelho (Quadro 1). Embora esta tendência seja
comum aos grupos nacionais mais numerosos, observam-se algumas diferenças que
importa referir:
Os brasileiros são os que mais se aproximam da distribuição concelhia da
população portuguesa;
Os africanos dos PALOP apresentam o maior grau de polarização na Área
Metropolitana de Lisboa;
As assimetrias no padrão de povoamento e implantação territorial das distintas
comunidades acentuam-se no território do Continente, fora da aglomeração
urbana de Lisboa;
Os imigrantes originários da Europa de Leste são os que apresentam um
padrão geográfico mais disperso pelo território nacional, tendo um peso muito
superior ao do conjunto da população residente no Ribatejo, no Alentejo e na
Região do Oeste;
Os cidadãos da UE destacam-se dos restantes, pela grande concentração no
Algarve.
1. A questão demográfica
migrações de substituição
–
envelhecimento,
despovoamento
e
Nos últimos 30 anos, a evolução demográfica portuguesa registou um processo de
convergência com a média da União Europeia. Os efeitos conjugados da diminuição
da fecundidade, para níveis muito inferiores ao necessário para assegurar a
substituição das gerações2, e do aumento da esperança média de vida à nascença
reflectiram-se no envelhecimento demográfico da população. Por sua vez, a
urbanização e a persistência de saldos migratórios negativos em vastas áreas do
território nacional, nomeadamente do interior norte e centro, do Alentejo e da serra
2
O que equivaleria a 1,4 filhos por mulher em idade fértil em 2005, sendo que o necessário para
assegurar a substituição das gerações é 2,1.
7
algarvia e ainda nalguns concelhos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira,
concorreram também para a persistência do declínio demográfico dessas regiões,
acentuando o risco de despovoamento de algumas delas. Todavia, nos anos 90 do
século passado, Portugal inverteu a sua posição de país exportador de mão-de-obra
para os países desenvolvidos da Europa Ocidental, registando, entre 1991 e 2001, um
saldo migratório de 404 747 habitantes. Esta tendência manteve-se nos anos
subsequentes, verificando-se que, entre 1995 e 2003, a taxa anual de saldo migratório
foi sempre superior à média da EU 25, embora, a partir de 2002, se tivesse iniciado
uma quebra na entrada de novos imigrantes e, consequentemente, nas taxas de saldo
migratório anuais (Figura 9).
Figura 9 – Evolução comparada das taxas de saldo migratório anuais,
em Portugal e na EU 25 (1995-2005)
8,0
Saldo mig./1000 hab.
7,0
6,0
5,0
PT
4,0
EU 25
3,0
2,0
1,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: EUROSTAT, com tratamento próprio.
Deste modo, a partir de meados da década de 90, a população residente em Portugal
tem aumentado a um ritmo superior à média da UE 253. No entanto, como se pode
observar na Figura 10, em 2003, começou a declinar, registando-se em 2004 e 2005
valores inferiores à média da União Europeia.
As projecções da população residente em Portugal no horizonte 2000-2050,
efectuadas por diversos autores4, apontam para uma tendência de declínio
populacional e de continuado envelhecimento demográfico. A previsão global para o
País, em 2050, dos três cenários considerados pelo INE, variava entre 7,5 e 10
milhões de habitantes, o que equivale a uma diminuição entre 3,2% e 27,9%,
relativamente à população de 2001.
3
Entre 1995 e 2005, a taxa de crescimento da população residente em Portugal e na EU 25 foi,
respectivamente, de 5,0 % e 4,4%.
4
INE, 2004; Abreu, 2006; PNPOT, 2006 ; Johansson e Rauhut (2005).
8
taxa de variação anual da pop. (%)
Figura 10 – Evolução comparada das taxas de variação anual da população em
Portugal e na EU 25 (1998-2005) (%)
0,8
0,7
0,6
0,5
PT
0,4
EU 25
0,3
0,2
0,1
0,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Anos
Fonte: EUROSTAT, com tratamento próprio.
O Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa, num estudo efectuado
para a European Spatial Planning Observation Network (ESPON), conclui que, a
manterem-se as tendências demográficas actuais, num cenário sem migrações, a
população de Portugal Continental perderia 1,8 milhões de habitantes na primeira
metade do século XXI, ou seja, uma quebra de - 18,4% e uma taxa de diminuição
anual de - 0,4%. Se se mantiverem as taxas migratórias, observadas entre 1995 e
2000, a população do Continente crescerá de forma continuada e sustentada em
pouco mais de 1,6 milhões de habitantes (15,4%), passando de 9 869 343, em 2000,
para cerca de 11,5 milhões, em 2050. Todavia, a percentagem de jovens (menos de
25 anos) diminui ligeiramente, de 30,0% em 2000 para 26,5% em 2050. No mesmo
período, o número de idosos aumentará mais de um milhão e o seu peso na
população total evoluirá de 16,5% para 23,4%. A sustentabilidade do modelo de
crescimento demográfico reside na imigração, que atingirá um total de 2,8 milhões de
pessoas, numa média anual de 57 milhares.
Para se manter a população em idade activa (15 aos 64 anos) existente em 2000, os
mesmos autores concluem que seria necessário um fluxo de cerca de 50 000
imigrantes por ano, observando-se um crescimento demográfico de 10% até 2050. A
construção de modelos de projecção demográfica que consideram pequenos
diferenciais entre o crescimento económico e a produtividade permitiu ainda verificar
que a variação da produtividade tem um impacte reduzido na evolução dos stocks
populacionais. Para um crescimento anual da produtividade, de 1% ao ano, a
população do Continente aumentará também de forma continuada em mais de 1,1
milhão de habitantes, atingindo cerca de 11 milhões em 2050. Este modelo também
tem por base a imigração, com um valor total, no período em análise, de 2 392 576 e
uma média anual de 47 900, ou seja, apenas ligeiramente inferior à do cenário
anterior.
A validade das projecções demográficas depende sempre da verificação dos
pressupostos em que assentam. Apesar disso, não se prevendo grandes rupturas nas
tendências de evolução das componentes do crescimento natural da população
(natalidade e mortalidade), parece não haver dúvidas que, mesmo num cenário de
fraco crescimento do emprego, será necessário recorrer à imigração para suprir o
9
défice de população em idade activa e reduzir o risco de declínio da população do
País e o despovoamento das áreas rurais menos desenvolvidas. De qualquer modo, a
imigração não permitirá, por si só, resolver o problema do envelhecimento
demográfico, porque os imigrantes também envelhecem e, com o tempo, o seu
comportamento natural tende a convergir com a sociedade de acolhimento. Assim, a
imigração contribuirá apenas para uma parte da solução.
Estes cenários demográficos têm expressões regionais e locais muito contrastadas.
Segundo cálculos efectuados por Diogo Abreu (Abreu, 2006), num modelo sem
migrações (Modelo A), o declínio da população estende-se a todo o território do
Continente, com excepção do vale do Tâmega. As maiores perdas ocorrem nas
regiões interiores, nomeadamente na Beira Interior Sul (- 41%) e no Pinhal Interior Sul
(- 46%). As Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto e os seus prolongamentos,
para os territórios vizinhos, experimentam decréscimos menos acentuados do que o
resto do país (Figura 11).
No Modelo B (tendências demográficas actuais e migração necessária para manter a
força de trabalho), verifica-se, como já referimos, um crescimento moderado e
sustentado da população de Portugal Continental. Todavia, permanecem fortes
diferenciações regionais, nomeadamente entre o litoral e o interior e as áreas rurais e
urbanas. As regiões que se reforçam são as mais dinâmicas economicamente, com
destaque para as duas áreas metropolitanas, o Norte e Centro Litoral e o Algarve. No
interior salienta-se ainda a Cova da Beira, com uma taxa de crescimento de 5,6%.
Pelo contrário, as perdas mais sensíveis observam-se nas sub-regiões do interior
centro e do Alentejo, norte e sul (Figura 12).
Este exercício prospectivo permite concluir que, a longo prazo, o dinamismo
económico do País vai depender fundamentalmente dos ganhos de produtividade,
dado que a tendência para o aumento do envelhecimento demográfico não permite a
manutenção de um modelo de crescimento assente na utilização extensiva de mãode-obra. Efectivamente, mesmo num cenário em que o crescimento do PIB fosse igual
ao da produtividade, o que significa que, em 2050, se manteria a população activa
existente em 2000, seria necessário atrair cerca de 50 000 imigrantes por ano.
Deste modo, a sustentação do crescimento económico, através de ganhos elevados
de produtividade, terá, como consequência, a curto e a médio prazo, que algumas
regiões se confrontem com excedentes de mão-de-obra, continuando, por isso, a
manter-se a tendência para a saída de população em idade activa para as regiões de
maior crescimento económico e para o estrangeiro. Neste contexto, a política de
imigração, conjugada com a estratégia nacional de desenvolvimento e ordenamento
do território, afigura-se um instrumento essencial para controlar o despovoamento de
vastas áreas do interior do País, com fortes debilidades nos planos demográfico e
económico, e também o crescimento do desemprego nas regiões em que a
reestruturação de sectores industriais intensivos em mão-de-obra e fortemente
expostos à concorrência internacional pode conduzir à mortalidade das empresas
menos produtivas e, consequentemente, ao aumento do número de desempregados.
10
Figura 11 – Taxa de variação da população
(2000-2050), num cenário sem migrações
(Modelo A)
Figura 12 – Taxa de variação da
população (2000-2050), necessária para
se manter a população em idade activa
(Modelo B)
Fonte: Abreu, 2006.
Numerosos municípios do Norte, do Centro Interior do País e do Alentejo são
particularmente sensíveis à primeira situação atrás descrita, enquanto a segunda se
ajusta, sobretudo, ao perfil do Norte Litoral e, de certa forma, à Área Metropolitana do
Porto e de alguns territórios industriais do Centro Litoral.
O quadro de referência demográfico e económico, atrás exposto, aponta para uma
relativa estabilização, ao nível dos grandes conjuntos regionais, da distribuição
geográfica da população e do valor acrescentado bruto (VAB). As disparidades na
ocupação do território tenderão, por isso, a acentuar-se dentro de cada região,
nomeadamente, entre as áreas rurais e os centros urbanos. Neste contexto, importa
discutir o papel da imigração na reconfiguração das novas paisagens económicas e
demográficas das regiões portuguesas e o papel das políticas, centrais e locais, na
construção dos mapas da imigração para Portugal, num horizonte temporal de médio e
longo prazo.
2. Imigração e desenvolvimento regional: perspectivas e orientações de política
A partir de incidência da imigração, estrutura de povoamento, dinâmica demográfica,
nível de desenvolvimento e características da base económica regional, por razões de
facilidade analítica, definiram-se seis conjuntos espaciais que vão servir de base à
discussão do papel das políticas regionais e locais de atracção e integração de
imigrantes, nas estratégias de desenvolvimento e ordenamento do território nacional:
11
Áreas rurais em risco de despovoamento e cidades médias das regiões do
interior;
Área Metropolitana do Porto e territórios industriais do Noroeste e do Centro
Litoral;
Algarve;
Região de Lisboa (Área Metropolitana e territórios adjacentes do Ribatejo e
Oeste);
Região Autónoma dos Açores;
Região Autónoma da Madeira.
2.1.
Áreas rurais em risco de despovoamento e cidades médias das regiões
do interior
Tendencialmente, o envelhecimento da população e o desaparecimento dos lugares
mais pequenos e dotados de menor acessibilidade aos centros urbanos mais
importantes vai acentuar-se muito nos próximos anos. Embora, a uma escala territorial
mais alargada, o despovoamento das regiões do interior possa ser um pouco
retardado pelo regresso de alguns reformados (de Lisboa e do estrangeiro), com o
tempo, o crescimento da população muito idosa faz aumentar a procura de serviços de
saúde e de cuidados especiais que só podem ser satisfeitos nas sedes de concelho ou
em localidades de maior dimensão.
A capacidade produtiva local é muito baixa e pouco diversificada; por conseguinte, os
mercados locais de emprego têm pouco poder para atrair imigrantes e mesmo para
reter alguns dos que aí se fixaram a partir do final dos anos 90. Deste modo, como
vimos anteriormente, os imigrantes tendem a estabelecer-se nos concelhos com maior
número de habitantes e maior dinamismo económico, seguindo padrões de mobilidade
geográfica convergentes com os da população autóctone. Parece, por isso,
aconselhável que os espaços do interior sejam objecto de medidas de incentivo à
criação de pequenas e médias empresas que não reproduzam a estrutura empresarial
anterior (aproveitando nichos de mercado emergente, como sejam a prestação de
serviços de apoio à população idosa, o desenvolvimento de actividades industriais e
de serviços, numa lógica de cluster que permita a valorização dos recursos locais),
acessíveis, em bases iguais, aos imigrantes e aos cidadãos nacionais. Além disso,
tendo em conta que são bastante numerosos os concelhos em que os imigrantes têm
qualificações muito superiores à média da população residente, sobretudo nas áreas
onde há mais imigrantes de Leste, é fundamental criar mecanismos facilitadores da
aprendizagem da língua portuguesa e do reconhecimento das habilitações escolares e
competências profissionais dos trabalhadores estrangeiros. Assim, a imigração poderá
potenciar ganhos de produtividade associada a uma maior qualificação da força de
trabalho e ao aumento da capacidade de inovação, contribuindo para viabilizar a
estratégia de qualificação dos ambientes e tecidos produtivos locais, apontada no
PNPOT. Outra área de intervenção importante prende-se com a concessão de
incentivos à reunificação familiar e à mudança das condições institucionais de
estabelecimento de residência em Portugal, nomeadamente no que se refere a
períodos da concessão das autorizações de residência e condições para a sua
renovação, acesso ao crédito para a criação de empresas ou para a aquisição de casa
própria, ou outras formas de acesso à propriedade privada.
12
PADRÃO TERRITORIAL DA IMIGRAÇÃO NO ALENTEJO
Predomínio de uma forte relação entre imigração e a estrutura do povoamento e da
rede urbana:
Os 15 concelhos com mais população, em 2001, concentravam 43,6 % do total de
residentes e 72,3% da população de nacionalidade estrangeira que residia na
região;
O coeficiente de correlação entre o peso percentual da população total residente
em cada concelho e dos habitantes de nacionalidade estrangeira, relativamente
ao total do Alentejo, é de + 0,74.
Apesar disso, áreas com elevado peso do emprego agrícola, em sectores intensivos em
mão-de-obra, como Odemira, Grândola ou Reguengos de Monsaraz, registam também um
número considerável de imigrantes.
Há também concelhos de pequena dimensão demográfica que têm uma percentagem de
imigrantes superior à que seria de esperar face à sua população residente (Mourão, Alvito,
Ourique, Castro Verde, Almodôvar…), devido à escassez de mão-de-obra para a agricultura
e a construção civil. Contudo, a redução do emprego na construção civil, após a conclusão
da barragem do Alqueva e das novas infra-estruturas de transporte, não permite a fixação
desses imigrantes e, por conseguinte, muitos já abandonaram a região ou estabeleceramse nas cidades.
«Os imigrantes fazem falta. Seria bom que trouxessem as famílias. Mas estão a
surgir dificuldades. Na construção há agora menos oportunidades de trabalho.
Alguns começam a não ter trabalho e estão a pensar em ir embora, apesar de
gostarem de cá estar. Aqui os patrões estão contentes com os imigrantes. São
calmos, pacientes e fazem o que lhes mandam.»
Presidente de uma junta de freguesia do concelho de Reguengos de Monsaraz,
2004. .
O fortalecimento do sistema urbano, para ganhar escala, criar mercados de trabalho
dinâmicos e reforçar a atracção de populações, afigura-se essencial para uma
revitalização e uma reestruturação da base económica de cada sub-região orientada
para actividades de maior valor acrescentado, dado que a continuidade de um modelo
de crescimento assente na utilização extensiva de mão-de-obra é insustentável a
médio e longo prazo. Compreende-se, deste modo, o fracasso de iniciativas locais
isoladas de atracção de imigrantes, como aconteceu em Vila de Rei, ou a
incapacidade de fixar os trabalhadores estrangeiros no sector da construção civil,
sobretudo os mais qualificados, à medida que vão sendo concluídos os grandes
projectos de obras públicas, financiados, em grande medida, com os fundos
estruturais comunitários.
As estratégias de atracção de imigrantes implicam uma conjugação de esforços do
poder local, dos agentes económicos e da sociedade civil na identificação das
actividades que não conseguem satisfazer localmente as suas necessidades de mãode-obra, no desenvolvimento de estratégias colectivas de recrutamento de
trabalhadores estrangeiros, através dos mecanismos legais, e na criação de condições
facilitadoras do acolhimento e da integração dos imigrantes e das suas famílias.
Importa também ter presente que o carácter sazonal de muitas actividades com
escassez de mão-de-obra, como sejam a agricultura, a construção civil e o turismo,
num quadro em que as facilidades de transportes e comunicações permitem uma
maior mobilidade da força de trabalho, induzirá o desenvolvimento de migrações
13
temporárias. Esta nova realidade tem implicações ao nível da relação entre migrações
e desenvolvimento nos territórios de origem dos migrantes e aconselha também
iniciativas coordenadas das autarquias e dos actores locais para prevenir a imigração
irregular e promover a criação de equipamentos e infra-estruturas que permitam
responder às necessidades desta população, nomeadamente por via da oferta de
habitação adequada por parte das entidades empregadoras e da garantia de acesso
ao sistema nacional de saúde e a todos os serviços e instrumentos de protecção social
em condições iguais às dos trabalhadores portugueses.
2.2. Norte e Centro Litoral e Área Metropolitana do Porto
A Área Metropolitana do Porto (AMP), contrariamente à de Lisboa, só muito
recentemente começou a atrair imigrantes laborais. O crescimento da imigração só foi
expressivo com a expansão da segunda vaga migratória brasileira e a chegada dos
trabalhadores da Europa de Leste, dado que as comunidades africanas, como vimos
anteriormente, estão concentradas na região de Lisboa e do Algarve.
A AMP, bem como a região do Norte Litoral é uma área de grande dinamismo
demográfico, com um modelo de crescimento económico extensivo, assente
fundamentalmente em factores de competitividade baseados no baixo custo dos
salários. Por conseguinte, o fim do ciclo de grandes obras públicas, depois das
intervenções de qualificação urbanística na cidade do Porto, no âmbito da iniciativa
Porto – Capital Europeia da Cultura, em 2002, do Euro 2004 e a deslocalização
industrial para outros países reflectiram-se no crescimento do desemprego regional,
sobretudo dos imigrantes, e, por conseguinte, tem-se registado uma diminuição
significativa da imigração para a região, a par da saída de muitos imigrantes de Leste
e do aumento da emigração da população portuguesa para outros países europeus.
A integração europeia e o reforço das relações económicas no Noroeste Peninsular
manifestam-se, também, no aumento das migrações semanais, e mesmo diárias, de
população que reside no Minho e trabalha na Galiza. Este fenómeno estende-se
também a muitos imigrantes de Leste que, tendo autorização de permanência em
Portugal e residência oficial no distrito de Braga, durante a semana trabalham em
Espanha, onde têm mais facilidade de encontrar emprego, em especial na construção
civil.
Deste modo, no curto e médio prazo,, o processo de reestruturação económica em
curso aconselha uma convergência de esforços para o aumento das taxas de emprego
regionais, tanto para os imigrantes como para a população autóctone. Medidas como o
reconhecimento de habilitações e competências profissionais, o combate à
discriminação de base racial e étnica em contexto de trabalho, o fomento do espírito
empreendedor imigrante, bem como o acesso à formação profissional adequada e a
esquemas de protecção social equiparados aos dos trabalhadores portugueses são
fundamentais para estimular a dinamização da economia da região e prevenir ou
atenuar o maior risco de pobreza e exclusão social dos imigrantes em situação de
desemprego.
14
2.3. Algarve
Com uma população de 395 218 residentes em 2001, no final de 2005, o Algarve tinha
mais de 60 000 habitantes estrangeiros documentados, dos quais 21 794 da União
Europeia e, cerca de 40 000, oriundos de países terceiros. Por conseguinte, a taxa de
imigração (15,7%) é três vezes e meia superior à média nacional. Se excluirmos os
cidadãos da UE, dado que muitos dos que residem na região são reformados, o
afastamento relativamente ao conjunto do País atenua-se bastante, mas o peso dos
estrangeiros não comunitários na população residente total permanece uma vez e
meia maior (5,5% e 3,7%, respectivamente).
O Algarve foi, ao longo dos anos 90, uma das regiões mais atractivas de Portugal,
registando, entre 1991 e 2001, uma taxa de crescimento demográfico de 16%, devida
exclusivamente à imigração. A economia do Algarve também cresceu a um ritmo
superior à média nacional, mas o aumento do produto regional bruto baseou-se num
modelo extensivo de mão-de-obra de baixas qualificação e produtividade. A expansão
do turismo e da economia residencial, associada ao aumento da procura de
residências secundárias e a uma forte especulação fundiária e imobiliária, tem
alimentado um grande dinamismo da construção civil e, consequentemente, criado
condições favoráveis para a atracção de mão-de-obra imigrante.
Graças a esta conjuntura, o Algarve ainda consegue absorver imigrantes, na hotelaria
e na restauração, na construção civil e mesmo na agricultura, sendo os brasileiros os
que em maior número continuam a chegar à região. A consolidação do crescimento da
população e da economia a um ritmo superior ao do País vai depender do crescimento
da produtividade regional, com base na qualificação do cluster turismo/lazer e na
atracção de actividades intensivas em conhecimento. Deste modo, a hotelaria e a
restauração, os serviços de apoio doméstico (limpeza, manutenção de piscinas e
jardins, etc.) e a construção civil, orientada para a qualificação do espaço público e
para a renovação e a reabilitação dos centros urbanos e dos equipamentos turísticos,
são actividades que, tendencialmente, deverão continuar a oferecer emprego a um
elevado número de trabalhadores estrangeiros.
A sazonalidade das actividades de turismo e lazer tem implicações numa procura
elevada de trabalhadores temporários durante o verão. Deste modo, importa
desenvolver estratégias concertadas de recrutamento de imigrantes temporários e de
combate ao emprego clandestino de estrangeiros indocumentados.
A presença de um elevado número de imigrantes em situação irregular, sobretudo
brasileiros, constitui um dos principais problemas sociais da região. Além de estarem
mais sujeitos a condições de exploração pelos empregadores, estão desprovidos de
todos os mecanismos de protecção social em caso de desemprego, doença, etc. e,
consequentemente, apresentam maior risco de pobreza e exclusão social. Para além
disso, a competição pelo emprego informal reflecte-se no aumento da conflituosidade
entre distintos grupos de imigrantes ou mesmo entre co-étnicos.
A par de um maior envolvimento das instituições locais na inventariação dos sectores
com maior escassez de mão-de-obra, para uma regulação mais eficaz dos fluxos
migratórios para a região, tendo em conta o elevado número de imigrantes e minorias
étnicas descendentes de imigrantes residentes no Algarve, as autarquias têm um
papel privilegiado a desempenhar no domínio da integração dessa população.
O padrão de distribuição geográfica dos cidadãos estrangeiros acompanha o modelo
de organização territorial da região, pelo que é no cordão urbano da faixa litoral, de
Lagos a Olhão, que se concentra maior número de imigrantes. Assim, é também
nestas áreas que têm maior visibilidade os problemas sociais mais graves,
15
nomeadamente nas comunidades de origem étnica africana e nos imigrantes
indocumentados das novas vagas migratórias.
Os municípios serranos, mais afectados pelo envelhecimento demográfico e com
maior risco de despovoamento, têm mercados locais de trabalho muito frágeis, sem
grande capacidade para, de forma isolada, conseguirem criar incentivos para a fixação
de imigrantes. Deste modo, importa controlar os processos de edificação dispersa,
promover a qualificação dos lugares mais importantes, desenvolver formas de
cooperação que permitam reforçar as interdependências com os centros urbanos do
litoral, conferindo-lhes escala para atrair investimento e criar emprego que permita
fixar a população residente e atrair novos moradores, nomeadamente famílias
imigrantes.
2.4. Região Autónoma dos Açores
A Região Autónoma dos Açores, tradicionalmente um território de emigração, foi
também atingida pela vaga migratória mais recente de imigrantes brasileiros e da
Europa de Leste, no final dos anos 90 do século passado. Tal como no Continente,
trata-se de uma imigração laboral, com uma expressão muito desigual nas diferentes
ilhas. Apresenta um padrão de distribuição espacial marcadamente urbano, dado que
os imigrantes tendem a concentrar-se nas principais cidades do arquipélago: Ponta
Delgada, Angra do Heroísmo e Horta. Os habitantes estrangeiros residentes na Praia
da Vitória têm características diferentes, correspondendo aos militares americanos da
Base Aérea das Lajes.
A atracção de imigrantes para as ilhas do Faial e do Pico está relacionada com as
oportunidades de emprego na construção civil, criadas pela reconstrução do parque
habitacional, destruído por um sismo que ocorreu em Julho de 1998. Actualmente,
essas obras estão quase concluídas e, por conseguinte, os imigrantes tenderão a
deslocar-se para outras ilhas, sobretudo para São Miguel, onde vão localizar-se os
maiores investimentos públicos nos próximos anos e, posteriormente, pelo processo
de ampliação da pista do aeroporto e construção da nova aerogare.
À semelhança do que se verifica em Portugal Continental, nas regiões rurais do Norte
e Centro Interior e no Alentejo, no curto prazo, os mercados locais de emprego dos
Açores, sobretudo das ilhas menos povoadas, findo o ciclo das grandes obras públicas
e a reconstrução das localidades afectadas pelo último terramoto, não terão
capacidade para absorver a chegada de trabalhadores estrangeiros e é provável que o
aumento do desemprego (não só entre imigrantes) se reflicta no crescimento da
emigração (migrações de retorno à origem, regresso ao Continente, re-emigração para
outro destino e retoma da emigração de portugueses. Esta tendência é confirmada
pelo declínio, a partir de 2003, do stock de imigrantes documentados registados na
região (Figura 13).
A recente onda de imigração para os Açores e, em parte, para o Continente, a que se
assistiu na transição do milénio não é um sinal de dinamismo económico, assente em
actividades exportadoras de elevado valor acrescentado. Pelo contrário, trata-se, em
larga medida, de uma situação conjuntural de crescimento da procura de emprego
alimentado por transferências públicas, canalizadas através de investimentos na
construção de equipamentos e infra-estruturas, financiadas pelos fundos estruturais
comunitários e pelo aumento do consumo privado sustentado pela expansão do
emprego no sector público e pelas remessas dos emigrantes. Deste modo, a
imigração não produzirá um grande efeito no padrão de organização do território da
região, dado que os imigrantes tenderão a acompanhar a tendência de evolução do
16
povoamento e do sistema urbano regional. Apesar disso, os efeitos da imigração
estendem-se a todas as ilhas e sentem-se com mais intensidade em áreas de baixa
densidade demográfica, mais envelhecidas, e com tendência para o declínio
demográfico.
Figura 13 – Evolução do stock de estrangeiros documentados registados na
Região Autónoma dos Açores (soma das autorizações de residência e das
autorizações de permanência em 2001-2005)*
8400
8200
N º d e e s tr.
8000
7800
7600
7400
7200
7000
6800
2001
2002
2003
2004
2005
* Inclui os militares americanos estacionados na Base das Lajes.
Fonte: Pires, 2006.
Em 2005, o peso da população estrangeira com autorização de residência no total de
habitantes de cada ilha (excluindo os militares americanos) atingia os valores mais
elevados no Corvo, no Faial, nas Flores e no Pico (Quadro 2). Numa análise por
concelhos, observa-se ainda que as taxas de imigração superiores à média da região
(1,14%) se registam nos seguintes municípios: Lajes das Flores, Corvo, Horta,
Madalena e São Roque do Pico, Santa Cruz das Flores, Lajes do Pico e Vila do Porto
(Santa Maria) (Figura 14).
Quadro 2 – Estrangeiros com autorização de residência na Região Autónoma
dos Açores (2005) (Excepto o contingente militar dos EUA)
Santa
Maria
São
Miguel
68
1 142
484
Pop. res. total
(2001)
5 578
131 609
% Estrangeiros na
população residente
1,22
0,87
Pop. estrang (2005)
Terceira Graciosa
São
Jorge
Pico
Faial
Flores
Corvo
Total
52
82
301
496
109
14
2748
55 833
4 780
9 674
14 806
15 063
3 995
425
24 1763
0,87
1,09
0,85
2,03
3,29
2,73
3,29
1,14
Fonte: Pires, 2006.
17
Figura 14 – Número de estrangeiros com autorização de residência por 100
habitantes (2005)
A origem geográfica dos imigrantes residentes nos Açores apresenta algumas
particularidades resultantes da emigração da população açoriana para os Estados
Unidos da América e para o Canadá, verificando-se que um pouco mais de um quarto
dos estrangeiros documentados5 registados pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
no final de 2005 são cidadãos nacionais desses países. A comunidade cabo-verdiana
é a mais numerosa, a seguir à dos americanos, e tem uma presença já consolidada no
arquipélago, sobretudo no sector da pesca, havendo também um grupo importante
que adquiriu a nacionalidade portuguesa. Os europeus de Leste e os brasileiros
começaram a chegar ao arquipélago mais tarde; mas, enquanto os segundos, tal
como os cidadãos dos PALOP, se têm mantido, o volume dos trabalhadores da
Europa de Leste está a diminuir. Estas assimetrias são devidas a diferenças nos
projectos migratórios de cada comunidade e no processo migratório para os Açores:
os imigrantes da Europa Central e Oriental, com qualificações escolares e
competências profissionais mais elevadas, em regra encaram a migração como
temporária, vindo com a intenção de regressar à origem ou de emigrar para um
destino alternativo, com perspectivas de melhores condições de trabalho e de
mobilidade profissional ascendente. São também frequentes os casos de regresso ao
Continente, sobretudo porque a imigração para os Açores, nomeadamente a dos anos
mais recentes, foi feita a partir do Continente, no quadro de empresas de construção
civil de dimensão nacional que adjudicaram obras nos Açores.
5
Soma das autorizações de residência e de permanência.
18
2.5. Região Autónoma da Madeira
O número de imigrantes documentados registados na Região Autónoma da Madeira,
contrariamente ao que se passa nos Açores, tem tido um aumento continuado desde
1999, sendo apenas de assinalar um abrandamento na taxa de crescimento de 2004
para 2005 (Figura 15). O fluxo imigratório mais recente é maioritariamente constituído
por europeus de Leste, representando este grupo cerca de 70% das autorizações de
permanência concedidas entre 2001 e 2004. Entre os restantes destacam-se os
brasileiros (13%) e os originários da África, a sul do Sara, nomeadamente da GuinéBissau e da Guiné Conacri.
Tal como na Região Autónoma dos Açores, o surto migratório da Europa Central e
Oriental está relacionado com o crescimento do emprego na construção civil, nas
grandes empreitadas de construção de vias de comunicação, equipamentos públicos e
empreendimentos turísticos. Por isso, findo esse ciclo de grandes obras públicas, a
falta de oportunidades de emprego não permite que essa corrente se mantenha.
Segundo a Associação dos Ucranianos na Madeira, cerca de metade dos imigrantes
de Leste já terão deixado a região: alguns voltaram ao Continente, outros regressaram
à origem e, a maior parte, emigrou para Espanha. Os brasileiros, pela proximidade
cultural e pelo domínio da língua portuguesa, têm mais facilidade de encontrar trabalho
na hotelaria e na restauração e, por conseguinte, estão disseminados por todo o
território, embora a maioria resida e trabalhe no Funchal.
Figura 15 – Evolução do stock de estrangeiros documentados registados na
Região Autónoma da Madeira (soma das autorizações de residência
em 2005 e das autorizações de permanência em 2001-2004)*
10 000
Nº AR+AP
8 000
6 000
4 000
2 000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: INE e SEF, com tratamento próprio.
No final de 2005, a seguir aos cidadãos comunitários, que representam mais de
metade dos estrangeiros com autorização de residência na Região Autónoma da
Madeira, os brasileiros eram a comunidade mais numerosa. Para além destes grupos,
os venezuelanos, com 390 títulos de residência, e os guineenses (da Guiné-Bissau),
com 140, são os mais representativos e com uma presença mais consolidada no
arquipélago: os primeiros pelas ligações familiares a emigrantes madeirenses
19
regressados da Venezuela e os segundos pelas redes sociais desenvolvidas a partir
de um núcleo pioneiro que se estabeleceu no Funchal após a descolonização e cujos
membros e respectivos descendentes já adquiriram a nacionalidade portuguesa.
O padrão de distribuição geográfica dos estrangeiros acompanha o da população
portuguesa, salientando-se a hiperconcentração no Funchal, com perto de metade do
total, e nos concelhos mais populosos da ilha: Câmara de Lobos, Santa Cruz e
Machico que, em conjunto com o Funchal, representam 80% dos imigrantes residentes
à data do Recenseamento da População de 2001.
Tendo em conta que a Madeira tem uma população bastante jovem e uma densidade
populacional mais de duas vezes e meia superior à do Continente, não são previsíveis,
a curto e a médio prazo, grandes carências de mão-de-obra. No entanto, para além da
persistência do retorno de alguns emigrantes madeirenses e seus descendentes,
graças à sua posição geográfica entre a África e a Europa e ao facto de ser um
destino de turismo internacional consolidado, é possível que a Madeira continue a
atrair imigrantes, nomeadamente brasileiros e africanos.
A crescente dificuldade em encontrar emprego no mercado legal aumenta o
desemprego e a vulnerabilidade dos trabalhadores estrangeiros, perante situações de
exploração por parte dos empregadores, sendo frequentes os casos de salários
inferiores aos dos trabalhadores portugueses, que exercem a mesma actividade, e
outras formas de exclusão diferencial. Além disso, num cenário de recessão ou fraco
crescimento económico, como o actual, a imigração implica riscos, nomeadamente de
dumping salarial e, eventualmente, de aumento do desemprego e da precariedade do
trabalho nos sectores que empregam mais mão-de-obra imigrada.
O aumento do desemprego, após a conclusão das grandes obras públicas na região,
colocou muitos imigrantes em situação de pobreza extrema, pelo que, actualmente, a
maioria dos beneficiários da Sociedade Protectora dos Pobres, no Funchal,
vulgarmente conhecida por «sopa do Cardoso», é constituída por imigrantes.
Deste modo, além de respostas sociais para as situações de maior carência, os
organismos públicos, regionais e locais, os sindicatos, as associações de imigrantes,
as instituições religiosas e as ONG têm um papel importante a desempenhar no
combate a todas as formas de discriminação e exploração no mercado de trabalho,
denunciando os infractores e prestando apoio às vítimas, dado que a privação de
emprego e o trabalho em condições irregulares constituem o maior obstáculo, à
integração dos imigrantes na Madeira, e a principal causa do aumento do número dos
que vivem em situação de pobreza.
A tendência para a manutenção dos fluxos migratórios, com origem nos destinos
tradicionais da emigração madeirense, merece também uma atenção particular por
parte do Governo Regional e das autarquias locais. Apesar de muitos emigrantes
regressados terem a cidadania portuguesa, os seus descendentes e outros familiares
nascidos no estrangeiro necessitam de apoio na aprendizagem ou no aprofundamento
do conhecimento da língua portuguesa, aconselhamento e informação adequados
para a procura de emprego, obtenção de créditos para investimento ou aplicação
produtiva das poupanças. Estas iniciativas são fundamentais para uma inserção bem
sucedida e para potenciar o desenvolvimento da economia local.
2.6. Região de Lisboa e envolvente
A região de Lisboa é, como vimos anteriormente, a área onde se concentram mais
imigrantes. No final de 2005, residiam nos distritos de Lisboa e Setúbal mais de
20
metade dos estrangeiros documentados registados em Portugal (251 144 de um total
de 460 292). Os cidadãos da União Europeia (31 533) representavam cerca de 13%,
sendo os restantes (219 611, 87,4%) oriundos de países terceiros.
Como noutras potências coloniais europeias, só depois da independência das colónias
portuguesas de África, Lisboa reflectiu o facto de ter sido capital de um império
colonial: primeiro, com a imigração de 500 000 a 600 000 cidadãos portugueses
residentes nessas colónias, muitos de origem europeia, mas um número elevado de
africanos (sobretudo de Angola, Moçambique, Cabo Verde) e também de indianos
(vindos de Moçambique). Deste modo, até meados dos anos 60, a presença de
imigrantes na Área Metropolitana de Lisboa era extremamente reduzida, porque o
êxodo rural era suficiente para satisfazer as necessidades dos mercados de emprego.
O primeiro grande surto de imigração laboral para a Área Metropolitana de Lisboa deuse a partir de meados dos anos 80, constituindo os imigrantes dos PALOP,
especialmente os cabo-verdianos, os grupos mais numerosos. Nos anos 90 começou
a desenvolver-se a imigração brasileira e, no final da década, destacou-se a vaga
migratória da Europa de Leste, maioritariamente constituída por ucranianos.
Embora muitos imigrantes dos PALOP e seus descendentes já tenham adquirido a
nacionalidade portuguesa, em Dezembro de 2005, os cidadãos dos PALOP
representavam 48,3% dos estrangeiros documentados registados nos distritos de
Lisboa e de Setúbal. Os brasileiros ocupavam a segunda posição, com um peso de
14,7%; os Europeus de Leste, com 12,2%, situavam-se em quarto lugar,
imediatamente após os cidadãos da União Europeia. Entre os restantes grupos são de
destacar os asiáticos, em especial os chineses, indianos e paquistaneses.
A inserção dos trabalhadores estrangeiros residentes na Área Metropolitana de Lisboa
no mercado de emprego apresenta uma estrutura fortemente polarizada em torno de
um grupo de profissões e actividades altamente qualificadas (administração, gestão e
profissões liberais) e de outras semi-qualificadas ou não qualificadas, sobretudo da
construção civil e dos serviços de limpeza industrial e doméstica. No primeiro grupo de
actividades concentram-se sobretudo os profissionais originários da UE, dos Estados
Unidos, do Canadá e ainda alguns brasileiros. A maioria dos trabalhadores dos
PALOP e de outros países africanos está incluída no segundo conjunto.
Os indo-paquistaneses e os chineses têm uma larga presença no comércio e na
restauração, tendo desenvolvido, ambos os grupos, um expressivo empresarialismo
de base étnica. Finalmente, os brasileiros distribuem-se por um leque de profissões e
actividades mais diversificadas, que incluem empresários e profissionais altamente
qualificados (chegados a Portugal há mais tempo) e trabalhadores semi e pouco
qualificados do comércio, da hotelaria, da restauração e da construção civil.
Os europeus de Leste, apesar de terem níveis de qualificação escolar e profissional
superiores à média dos imigrantes de fora da União Europeia e da América do Norte,
têm um perfil ocupacional semelhante ao dos PALOP.
As vagas migratórias mais recentes, como vimos anteriormente, disseminaram-se
pelos territórios adjacentes da Área Metropolitana de Lisboa e seus prolongamentos
pelo Oeste, Vale do Tejo e Alentejo (central e litoral), acompanhando a consolidação
de uma vasta região urbana centrada em Lisboa que interliga a cidade e a Área
Metropolitana num arco urbano que a envolve e que incorpora quatro sistemas
urbanos sub-regionais em desenvolvimento: Oeste, Médio Tejo, Lezíria e Alentejo
Litoral (PNPOT, 2006).
A Área Metropolitana de Lisboa é a região que concentra o maior volume do produto
interno bruto nacional e a que mais se aproxima do rendimento médio por habitante da
União Europeia, pelo que vai deixar de ter condições de elegibilidade para beneficiar
dos fundos estruturais no âmbito do objectivo «Convergência», no período de 2007-
21
2013. Esta mudança vai acentuar a descentralização de investimentos, públicos e
privados, para as regiões vizinhas, fortalecendo um modelo territorial policêntrico,
ancorado num conjunto de centros urbanos de média dimensão, numa área que
abrange o Norte do distrito de Lisboa, o Sul de Leiria, o Vale do Tejo, até Santarém, e
o Alentejo, ao longo dos eixos Lisboa – Montemor – Évora e Setúbal – Sines.
O maior dinamismo económico da Área Metropolitana de Lisboa e as perspectivas de
crescimento que se configuram para os territórios envolventes, conjugados com a
existência de comunidades imigradas já consolidadas e de diferentes origens
geográficas indicam que, a médio prazo, esta região vai continuar a ser a área mais
atractiva da imigração laboral para Portugal.
O processo de reestruturação económica acentuou a terciarização e a polarização
socioprofissional do mercado de trabalho regional, reflectindo-se na procura
segmentada de trabalhadores imigrantes (profissionais altamente qualificados e
trabalhadores indiferenciados) e, consequentemente, no aumento das desigualdades
sociais e espaciais de base étnica. Assim, a região de Lisboa, apesar de ser a área
que concentra mais riqueza e capacidade produtiva, é também aquela onde se
encontram problemas sociais urbanos de maior gravidade: carências de alojamento,
bairros degradados, elevadas taxas de desemprego juvenil, maior insegurança e
prevalência de numerosas situações de pobreza e exclusão social.
A concentração dos imigrantes e minorias étnicas de origem africana na Área
Metropolitana de Lisboa, associada à marginalização social e económica em que
vivem muitos deles, reflecte-se na «guetização» dos bairros onde os mais pobres
tendem a concentrar-se, provocando sentimentos de insegurança e atitudes hostis por
parte da população autóctone (Fonseca et al., 2002). Deste modo, a inclusão social, a
promoção da igualdade de oportunidades e o combate a todas as formas de
discriminação e estigmatização dos imigrantes e minorias étnicas e raciais, a par da
regeneração das zonas urbanas problemáticas e da melhoria do ambiente social
urbano devem constituir eixos de intervenção prioritária das políticas urbanas na Área
Metropolitana de Lisboa, para os próximos anos.
As autarquias e as instituições locais têm um papel fundamental numa integração dos
imigrantes bem sucedida. A maior proximidade do poder local e das organizações que
participam na vida das colectividades territoriais, das pessoas que habitam ou
trabalham num determinado espaço facilita a identificação e a procura de respostas
para as suas necessidades básicas, sobretudo se a gestão local assentar em
princípios de governança territorial que incluam também a participação das
organizações representativas dos imigrantes e dos seus descendentes. Contudo, a
génese dos problemas é supralocal e, por isso, o planeamento do território e as
políticas urbanas exigem uma articulação entre as intervenções da administração
central e local e, para domínios-chave – como o emprego, a habitação, os transportes
e os equipamentos colectivos de âmbito regional e sub-regional –, uma actuação
concertada ao nível da área metropolitana.
Nos espaços envolventes da AML, a imigração é ainda um fenómeno recente e tem
um carácter predominantemente laboral, sendo previsível que nos próximos anos
ganhem relevo as migrações familiares, com base no reagrupamento familiar. Deste
modo, as autarquias, em articulação com o ACIME, os organismos descentralizados
do poder central e outras organizações de base local, devem conjugar esforços para
apoiar uma integração social plena dos imigrantes, incluindo-se aqui o acesso ao
sistema escolar, a obtenção da nacionalidade portuguesa e a promoção de boas
relações familiares e de vizinhança.
22
3. Imigração e fragmentação espacial socioétnica na AML
O crescimento da imigração e a formação de minorias étnicas descendentes de
imigrantes são dois dos principais factores de mudança da organização socioespacial
da Área Metropolitana de Lisboa, na transição para o século XXI.
Numa análise factorial de 19 indicadores de estrutura demográfica, nacionalidade,
situação socioprofissional, habilitações escolares e condições de habitação nas
freguesias da AML, dois dos quatro factores que sintetizam as principais componentes
estruturantes do território estão associados ao peso da população imigrada no total de
residentes de cada uma das 216 unidades espaciais consideradas. O Factor 1, que
explica 16,7% da variância total, conjuga a juventude da população com elevadas
percentagens de imigrantes dos PALOP e baixa representatividade dos cidadãos da
União Europeia; o Factor 3, com uma potência explicativa de 12,4% da variância dos
19 indicadores incluídos no estudo, assinala uma relação forte entre condições de
habitação precárias e a concentração de comunidades de origem africana6.
A cartografia dos scores nestes dois factores mostra a relevância de cada um na
diferenciação socioespacial da aglomeração urbana de Lisboa.
As freguesias com pontuações mais elevadas no Factor 1 (juventude da população e
presença de minorias étnicas africanas) localizam-se nas áreas de maior densidade
populacional dos concelhos de Sintra, Amadora, Odivelas, Loures e Vila Franca de
Xira. Na Península de Setúbal, os valores dos scores neste factor são menores do que
os da Grande Lisboa. Apesar disso, salientam-se pela maior juventude da população
as freguesias da Quinta do Conde (concelho de Sesimbra), Corroios e Arrentela
(concelho do Seixal), Vale da Amoreira (município da Moita) e Pragal (concelho de
Almada) (Figura 16). Por sua vez, os valores mais baixos (scores negativos) registamse na cidade de Lisboa (nomeadamente na área central e nos bairros históricos), nos
núcleos mais antigos de algumas sedes de concelho da primeira coroa suburbana e
ainda nalgumas freguesias mais periféricas dos concelhos de Mafra, Azambuja, Sintra,
Loures, Montijo e Alcochete, com características ainda marcadamente rurais.
Este padrão territorial evidencia a relação do crescimento da imigração africana e da
consolidação das comunidades originárias dos PALOP com a suburbanização de
Lisboa e a formação da respectiva área metropolitana. A idade da população residente
em cada freguesia está associada à época de construção dos edifícios para uso
residencial. Por conseguinte, as famílias mais jovens tendem a concentrar-se nas
urbanizações mais recentes, enquanto a população idosa está sobre-representada nos
bairros mais antigos. Quando começou a desenvolver-se a imigração africana, a oferta
em Lisboa, no mercado formal de habitação, de soluções de habitação barata era
muito limitada. Por conseguinte, a passagem pelo centro da cidade, quando existia,
correspondia normalmente a períodos curtos, de residência em pensões ou em
quartos alugados, passando-se rapidamente para bairros de barracas ou clandestinos
dentro da cidade (nas zonas norte e oriental) ou em áreas próximas dos concelhos
vizinhos. À medida que estas correntes migratórias se foram consolidando, o seu
crescimento natural e as redes sociais com o país de origem produziram
concentrações de imigrantes com a mesma origem geográfica (Figura 17).
6
O segundo factor identificado explica 15,1% da variância total. É definido pela combinação de baixos
níveis de instrução formal, dominância de profissões de baixa qualificação e sobre-representação da
população jovem cuja principal fonte de rendimento é o subsídio de desemprego. O Factor 4 relaciona o
nível de instrução com a empregabilidade. Representa 9% da variância total e associa as taxas de
desemprego e de analfabetismo.
23
Figura 16 – Factor 1: Juventude da
população e presença de imigrantes e
minorias étnicas africanas
Figura 17 – Quocientes de localização dos
nacionais dos PALOP na Área
7
Metropolitana de Lisboa (2001)
Fonte: Fonseca, 2004, p. 126.
Apesar de o programa PER ter reduzido muito a percentagem de imigrantes dos
PALOP que residiam em barracas, em valor absoluto, entre 1991 e 2001, registou-se
um aumento de 22%. Compreende-se, assim, que o Factor 3, atrás referido, seja
definido por uma forte correlação positiva entre a percentagem de moradores
originários dos PALOP e a percentagem de famílias que residem em alojamentos
sobrelotados e em alojamentos não clássicos, uma correlação negativa com a
percentagem de fogos com electricidade, água e instalação de banho e duche. Além
disso, está também associado positivamente à percentagem de famílias
monoparentais femininas, muitas das quais de origem africana.
Os scores neste factor põem em evidência dois eixos de freguesias, com origem na
periferia norte de Lisboa: o primeiro começa na Charneca, junto ao aeroporto, e
prolonga-se pelos bairros degradados ou de realojamento dos concelhos de Odivelas,
Loures e Vila Franca de Xira (freguesias de Pontinha, Olival de Basto, Camarate, Prior
Velho, Sacavém, Forte da Casa, Frielas, Apelação e Unhos); o segundo tem início em
Carnide e difunde-se pelo concelho da Amadora, fundamentalmente pelas freguesias
de Venda-Nova, Buraca, Falagueira, Reboleira, Mina, Brandoa e Alfornelos (Figura
18). Em Lisboa destaca-se ainda um conjunto de freguesias do centro e dos bairros
históricos da cidade e, na Península de Setúbal, o Vale da Amoreira (Moita) e
Caparica e Trafaria (Almada).
A percentagem de famílias residentes em barracas tem maior expressão relativa nos
imigrantes dos PALOP estabelecidos há mais tempo e com famílias numerosas do que
nas comunidades mais recentes. Contudo, entre 1991 e 2001, o número de imigrantes
das novas vagas, residentes em barracas, registou uma taxa de crescimento superior
à dos PALOP (Malheiros e Vala, 2004). Por outro lado, são também os africanos com
um estatuto legal mais estável e que já conseguiram melhorar a sua situação
7
O quociente de localização expressa a relação entre o peso relativo de um grupo específico em cada
subsecção e o peso relativo do mesmo grupo no conjunto da área de estudo. Valores superiores a 1
numa determinada subsecção significam que o grupo se encontra sobre-representado nessa subsecção.
24
económica os que têm uma maior frequência relativa de casas próprias. Os brasileiros
e os europeus de Leste recorrem mais ao mercado de aluguer e subaluguer de
apartamentos, frequentemente partilhados com outros co-étnicos (Fonseca, et al.,
2005).
Figura 18 – Factor 3 – Deficientes
condições de habitação e concentração de
imigrantes de origem africana
Figura 19 – Quocientes de localização dos
imigrantes europeus não comunitários
(2001)
Fonte: Fonseca, 2004, p. 132.
No que se refere à distribuição geográfica das áreas de residência, observa-se que os
grupos de imigrantes dominantes nas vagas migratórias mais recentes têm não só
padrões de distribuição espacial mais dispersos pelo território da AML do que os
africanos, mas também padrões bastante diferentes entre si (figuras 19 e 20). Os
europeus de Leste têm quocientes de localização elevados em freguesias distantes da
cidade de Lisboa, algumas das quais são ainda marcadamente rurais, em especial nos
concelhos de Sintra, Mafra, Azambuja, Montijo, Alcochete e Setúbal (Figura 19). Além
disso, têm também um peso relativamente expressivo nos bairros históricos em redor
do centro tradicional de Lisboa, habitando em pensões, quartos alugados e
apartamentos partilhados. Os brasileiros constituem uma população mais heterogénea
do ponto de vista socioeconómico do que os grupos anteriores. Por conseguinte,
distribuem-se em áreas com características urbanísticas e sociais contrastadas e,
preferencialmente, junto ao litoral (Figura 20). Deve ainda salientar-se que os
europeus de Leste apresentam valores de quocientes de localização mais elevados do
que os da população brasileira, revelando áreas de concentração mais marcadas.
25
Figura 20 – Quocientes de localização de
brasileiros na Área Metropolitana de
Lisboa (2001)
Fonte: Fonseca, 2004, p. 131.
As diferenças observadas nas lógicas de inserção no mercado habitacional, entre os
imigrantes dos PALOP e os grupos mais recentes, com maior recurso ao mercado de
arrendamento e à habitação partilhada, facilitam a mobilidade residencial, sempre que
há mudança de emprego para um lugar mais distante da residência. Pelo contrário, a
menor mobilidade das famílias africanas, estabelecidas em Portugal há mais tempo,
por vezes reduz as oportunidades de emprego, porque as condiciona aos territórios
mais próximos dos locais onde habitam. Além disso, tende a acentuar as
dependências do apoio de redes familiares e de vizinhança e a promover a autosegregação, diminuindo as possibilidades de interacção com outros grupos de
imigrantes e com a população nativa.
A falta de coordenação entre as políticas de habitação, nomeadamente dos grandes
projectos de realojamento, e as políticas de equipamentos sociais dificulta o acesso
dos habitantes dessas áreas ao emprego, aos serviços de apoio à infância e à
juventude, ao comércio e outros serviços públicos e privados. Por conseguinte,
estimula o crescimento da economia informal e o desenvolvimento de espirais de
desqualificação urbanística e social, reproduzindo as condições de pobreza e exclusão
social dos moradores nesses bairros e alimentando a formação de estereótipos
associados à residência nesses locais. Além disso, o realojamento dos imigrantes e
minorias étnicas pobres, bem como das populações carenciadas em geral, em bairros
de habitação social tende a reduzir a mobilidade residencial e profissional dos seus
habitantes porque, perante as dificuldades em conseguir ter acesso a um alojamento
no mercado formal de arrendamento, os grupos insolventes, quando conseguem uma
habitação de renda social, nunca mais a deixam. Este imobilismo cria ainda
desajustamentos entre as dimensões dos fogos e dos agregados familiares, sempre
que o número de ocupantes iniciais sofra alterações.
26
A sobre-representação da população de origem étnica africana em bairros degradados
ou em grandes conjuntos de habitação social, localizados nas periferias urbanas, em
terrenos desvalorizados, nas proximidades de aterros sanitários, longe das vias de
acesso aos principais centros de comércio e serviços, isolados da malha urbana por
vias-férreas, auto-estradas, cemitérios, áreas industriais, etc., constitui um factor de
marginalidade, dado que o espaço residencial tem associada uma marca de exclusão
social. Mesmo nos casos de menor isolamento geográfico, a especificidade das
características arquitectónicas e urbanísticas desses territórios inibe o relacionamento
social com os moradores dos edifícios vizinhos, dificulta o acesso aos bens e serviços
localizados nas vizinhanças e estimula o fechamento das comunidades sobre si
próprias, amplificando os efeitos da segregação social e espacial porque a
representação social negativa do bairro estende-se aos seus moradores, criando
dificuldades no acesso ao emprego, provocando atitudes discriminatórias na escola e
em muitas instituições públicas e limitando as relações sociais. Além disso, a pertença
a um local marcado por uma representação social negativa pode conduzir à
interiorização pessoal dos estigmas que lhe estão associados, fomentando uma
cultura de violência contra as pessoas e as instituições externas ao bairro ou tidas
como rivais.
A estrutura urbana, a par da conjuntura económica no momento da migração, das
políticas de acolhimento e integração, das atitudes da sociedade receptora e das
características das comunidades étnicas já instaladas é um dos factores
condicionantes das trajectórias de inserção dos imigrantes nas sociedades e nos
territórios de destino. Deste modo, o planeamento do território e as políticas urbanas,
ao intervirem no padrão espacial da oferta dos diferentes tipos de habitação, na
organização dos sistemas de transporte e na localização do emprego e dos
equipamentos e serviços públicos, repercutem-se nos níveis de segregação das áreas
residenciais e condicionam a mobilidade dos imigrantes no espaço urbano, facilitando
a interacção com os habitantes locais ou, pelo contrário, reforçando os mecanismos de
fragmentação espacial.
A relevância das condições de habitação e das características dos locais de residência
nos processos de integração social dos imigrantes e seus descendentes justifica que a
habitação deva ser considerada uma área de intervenção prioritária, não só ao nível
da garantia de alojamentos com condições mínimas de habitabilidade, mas também
através da qualificação do espaço público, da dotação dos equipamentos e serviços
de proximidade e da melhoria da acessibilidade aos principais centros de emprego e
de comércio e serviços da aglomeração urbana.
A melhoria das condições de mobilidade, no interior e para fora dos bairros mais
pobres e com pior imagem social, constitui um elemento essencial para combater os
efeitos nefastos da segregação residencial, reduzindo a distância física e social entre
os locais de residência e de trabalho, promovendo o contacto e a interacção com
outras pessoas e lugares e a coesão do território metropolitano. Para isso é
fundamental que a estratégia de desenvolvimento económico e de ordenamento do
território seja coerente com as políticas de habitação e de transportes, dado que
ambas têm fortes impactes na renda fundiária e, consequentemente, nos usos do solo
e na estrutura urbana.
Como já referimos, a incapacidade de muitas famílias imigradas acederem a uma
habitação no mercado formal, ou a um alojamento de renda social, reflectiu-se no
desenvolvimento da autoconstrução de génese ilegal. Perante o fracasso de algumas
experiências de realojamento e a dificuldade em assegurar, a curto prazo, alojamento
social para todos os imigrantes carenciados, parece-nos que seria interessante
explorar algumas das virtudes do urbanismo informal (autoconstrução de habitações e
espaços públicos de sociabilidade criados à medida das próprias pessoas). A este
propósito, o conhecimento adquirido com a experiência da recuperação dos «bairros
27
clandestinos» pode constituir uma referência interessante para os municípios com
maiores carências neste domínio. Além do investimento público para qualificar alguns
destes bairros ser menor do que o necessário para realojar os seus habitantes em
novos edifícios de habitação social, este tipo de solução promove a participação das
populações na definição do projecto de intervenção urbanística, fortalece as
solidariedades familiares e de vizinhança nas obras de reabilitação e melhoria das
habitações, incentiva a poupança familiar para investimento na aquisição ou na
realização de benfeitorias na habitação própria, aproveita o saber-fazer de muitos
imigrantes com elevada experiência de trabalho na construção civil, aumenta os níveis
de satisfação de muitas famílias com a casa e o bairro, reduz os encargos das
autarquias com a conservação das zonas de realojamento e evita alguns conflitos de
vizinhança resultantes da dificuldade de pessoas habituadas a viver em alojamentos
unifamiliares, ainda que precários, terem dificuldades em se adaptar a aceitar regras
de manutenção e utilização colectiva dos espaços comuns de edifícios de vários
andares.
O planeamento dos novos empreendimentos de habitação social deve privilegiar a
integração na malha urbana, evitando a segregação espacial, promovendo a
participação dos imigrantes e minorias étnicas e demais populações a realojar na
elaboração do projecto urbano, numa perspectiva de apropriação e identificação com o
novo local de residência. A mobilização dos moradores e das instituições locais, em
torno da elaboração de um projecto colectivo, pode ainda contribuir para estreitar as
relações de confiança e diminuir a conflituosidade entre grupos étnicos e raciais, pela
proximidade gerada a partir da identificação e da defesa de pontos de interesse
comuns.
A qualificação do espaço público e a dotação de equipamentos sociais –
designadamente creches, estabelecimentos de ensino, espaços para ocupação dos
tempos livres dos jovens e idosos, áreas comerciais e de serviços de proximidade e
boas condições de acesso aos transportes públicos – são também factores essenciais
para que os estigmas negativos associados aos locais de residência anteriores ao
realojamento não se reproduzam nos novos lugares e se propicie uma melhoria
efectiva da qualidade de vida das populações realojadas. Os equipamentos
desportivos e de lazer para crianças e jovens em bairros multi-étnicos são
instrumentos fundamentais para a aprendizagem da convivência e do respeito mútuo
entre pessoas de diferentes origens, geográficas, étnicas e raciais. O desporto e as
brincadeiras conjuntas entre crianças ou jovens com distintas nacionalidades, filiações
religiosas ou cores da pele, desenvolvem o espírito de equipa e criam laços de
amizade e solidariedade que se transpõem para a esfera doméstica e pública,
ajudando a fortalecer o sentido de identificação com o lugar de residência e de
pertença à(s) comunidade(s) que nele habita(m).
Em articulação com a dimensão «espaços», será necessário incidir nos processos
activos de educação/formação/inclusão, trabalhando tanto com indivíduos e famílias
como com as organizações, ao nível da capacitação institucional para uma dinâmica
de planeamento integrado e socialmente participado sem a qual não se alimenta
interactivamente uma aprendizagem organizacional – em parcerias e em rede(s) –
para a governança. O Estado (central e local) tem aqui um papel importante a
desenvolver, na promoção de parcerias que envolvam diferentes organismos da
administração pública (central e autárquica), empresas e instituições do sector privado
e das organizações da sociedade civil. A promoção da empregabilidade, através de
uma formação qualificante nos domínios da utilização da língua portuguesa, da
aquisição de competências, pessoais e profissionais, mais ajustadas à procura dos
mercados de emprego e do fomento do espírito empreendedor, através da concessão
de microcrédito para a promoção do auto-emprego e da criação de pequenas
empresas, deve constituir um eixo fundamental das políticas de inclusão social de
28
base territorial, tanto para cidadãos nacionais como para estrangeiros em situação
legal. A experiência de boas práticas levadas a cabo, em Portugal e noutros países
europeus, no âmbito das iniciativas comunitárias URBAN e EQUAL, do programa
«Escolhas», da iniciativa «Bairros Críticos» e de outras acções de combate à pobreza
e à exclusão social em áreas urbanas degradadas deve ser tida em conta na
concepção, na execução, na monitorização e na avaliação das políticas de renovação
e revitalização das áreas urbanas mais afectadas por processos de marginalização e
exclusão social e espacial.
Outro aspecto a tomar em conta no planeamento urbanístico e nas políticas de
requalificação urbana consiste no aproveitamento do potencial de inovação e
valorização da cultura urbana trazido pela diversidade étnica e cultural dos habitantes
da Área Metropolitana de Lisboa, aos níveis dos processos de produção e apropriação
do espaço urbano, da difusão do consumo de novos produtos e serviços e do
desenvolvimento de formas de internacionalização secundária da cidade, a partir da
densificação das redes de relações transnacionais dos imigrantes e dos seus
descendentes. A título exemplificativo, referem-se os novos tipos de comércio
(restaurantes étnicos, venda de produtos alimentares e especiarias tradicionais dos
países de origem dos imigrantes), serviços pessoais, como os cabeleireiros africanos,
novas formas de expressão artística (música, dança, arte pública urbana), novas
formas de sociabilidade e de lazer e novos elementos simbólicos no espaço urbano
que marcam a ligação à origem, quer sejam novas formas de arquitectura civil ou
religiosa, quer apenas elementos decorativos característicos de outras culturas
(Malheiros, 2001).
O planeamento e as políticas urbanas que fomentam a participação dos cidadãos e o
diálogo intercultural e valorizam a diversidade têm um papel importante no processo
de revitalização da economia urbana e da qualificação dos bairros étnicos, pelos
efeitos multiplicadores que geram no domínio do emprego (comércio e serviços), no
aumento da interacção entre distintos grupos étnicos e sociais e na coesão urbana.
Para isso, é também essencial que os «planeadores» adquiram competências que
lhes permitam trabalhar em contextos multiculturais e desenvolver formas de
negociação facilitadoras da compatibilização de interesses diversos.
4. Conclusões e recomendações
A análise geográfica das tendências recentes e das perspectivas de evolução da
imigração portuguesa, a curto e a médio prazo, permitiu identificar dois tipos de
problemáticas fundamentais, a que correspondem também territórios distintos. Na
AML e, em menor grau, nos centros urbanos do litoral algarvio, onde a imigração é
mais antiga, sobressaem os desafios da integração dos imigrantes e dos seus
descendentes; no resto do país, com particular destaque para Norte e Centro Interior,
Alentejo, serra algarvia e Região Autónoma dos Açores, a imigração tem ainda um
carácter recente e, por conseguinte, o debate centra-se fundamentalmente na relação
entre imigração e desenvolvimento regional, ou seja, a questão central é saber em que
medida os imigrantes podem contribuir para os processos de revitalização e
dinamização da economia e atenuar o problema do envelhecimento demográfico e o
risco de despovoamento das áreas rurais mais marginais. A Área Metropolitana do
Porto, com os prolongamentos a norte, até Braga, e, a sul, até Aveiro, configura um
caso particular: a imigração laboral é um fenómeno novo que tem, na sua grande
parte, um carácter temporário; por conseguinte, o problema da integração dos
imigrantes e das minorias étnicas de origem imigrante não tem a dimensão e a
acuidade que se verifica na aglomeração urbana de Lisboa.
29
No plano da gestão dos fluxos migratórios, tendo em vista a revitalização demográfica
e económica das regiões mais envelhecidas e em risco de desertificação, importa
reconhecer que as políticas de atracção de imigrantes, embora importantes,
constituem apenas uma parte da solução para este problema. Os impactes da
imigração na manutenção da população em idade activa são de curto prazo. Por um
lado, porque os imigrantes também envelhecem; por outro, porque mesmo que as
taxas de fecundidade das mulheres imigrantes sejam superiores às das nativas, umas
e outras tendem a tornar-se convergentes a médio e a longo prazo. Além disso, as
regiões periféricas são pouco atractivas para a fixação de trabalhadores porque as
oportunidades de emprego e os salários são inferiores aos das áreas metropolitanas e
das regiões urbanas mais competitivas, que oferecem melhores serviços de saúde,
possibilidades de educação superior, actividades culturais e de lazer e infra-estruturas
de transporte e comunicações de melhor qualidade. Deste modo, a política de
imigração deve ser selectiva, recrutando trabalhadores, nativos ou estrangeiros, com
qualificações escolares e competências profissionais adequadas às necessidades do
mercado de trabalho, e articulada com uma estratégia de desenvolvimento sustentável
que privilegie a coesão social e territorial.
Recomendam-se as seguintes orientações:
Cooperação entre o Estado (central e local), os agentes económicos e as
organizações da sociedade civil, na regulação da imigração para cada região,
de forma conjugada com a realização de projectos estruturantes para o
desenvolvimento do território;
Criação de fundos intermunicipais/regionais para apoiar a integração social dos
imigrantes nos primeiros anos da imigração e incentivar a reunificação familiar.
Nas áreas de forte tradição emigratória, este fundo deve também ser utilizado
para apoiar a instalação em Portugal dos emigrantes portugueses e seus
familiares que pretendam regressar às regiões de origem;
Desenvolver estratégias de imigração temporária para os sectores de
actividade com forte sazonalidade que desencorajem a permanência ilegal no
país após o término do contrato;
Incentivar uma maior iniciativa empresarial dos imigrantes, incluindo os
descendentes e outros familiares de emigrantes portugueses, colocando-os em
bases iguais às da população nativa;
Reforçar a cooperação descentralizada com as comunidades portuguesas
emigradas, concedendo-lhes apoio e orientação para o investimento produtivo
das suas poupanças nas regiões de origem;
Promover a aprendizagem da língua portuguesa;
Criar mecanismos facilitadores do reconhecimento das habilitações escolares e
competências profissionais dos trabalhadores estrangeiros e incentivar a
mobilidade profissional para actividades de maior valor acrescentado,
potenciadoras de ganhos de produtividade resultantes de uma maior
qualificação da força de trabalho;
Desenvolver programas experimentais que associem a imigração,
designadamente temporária, a processos de cooperação descentralizada e de
co-desenvolvimento das áreas de origem, com destaque para os PALOP e o
Brasil.
No plano da integração socioespacial nas áreas urbanas mais atractivas, e
especialmente na Área Metropolitana de Lisboa, o ordenamento do território e as
políticas sociais urbanas têm um papel estruturante fundamental por duas ordens de
30
razões: em primeiro lugar, porque condicionam os usos do espaço, as acessibilidades
intrametropolitanas e o acesso dos imigrantes e minorias étnicas a emprego,
habitação, equipamentos sociais, comércio e serviços; em segundo lugar, pela
presença de uma cultura «de dependência» fortemente enraizada, alimentada por
intervenções com forte pendor assistencialista, sem perspectivas de longo prazo e
com fraca ligação entre si.
Para promover uma melhor integração socioespacial dos imigrantes e seus
descendentes, sugerem-se as seguintes orientações, no domínio do planeamento do
território e das políticas urbanas:
Fomentar o planeamento
multifuncional);
Melhorar a coordenação de políticas e dos instrumentos de planeamento, ao
nível central e municipal, para evitar contradições e conflitos de poder e
fortalecer a cooperação entre as diferentes instituições da Administração
Central e os municípios, com responsabilidades no ordenamento e na gestão
do território;
Incentivar a participação da população, dos agentes económicos e das ONG
no processo de planeamento, fomentando o diálogo intercultural, com vista à
inventariação e à satisfação de novas procuras de equipamentos sociais,
comércio e serviços, de populações com diferentes backgrounds étnicos e
culturais;
Reconhecer a diversidade e a mobilidade da população residente nas
diferentes unidades de planeamento e gestão do território, procurando
compatibilizar interesses e necessidades de públicos de diferentes idades,
géneros, religiões, etnias, etc., fomentando processos de governança e
empowerment das colectividades territoriais;
Promover a igualdade de oportunidades e o combate a todas as formas de
discriminação e estigmatização dos imigrantes e minorias étnicas e raciais, no
acesso a emprego, habitação e equipamentos sociais;
Apoiar o acesso à habitação, própria ou arrendada, com as condições mínimas
de habitabilidade, qualificar o espaço público e melhorar a acessibilidade das
áreas residenciais aos principais centros de emprego e de comércio e serviços,
pela relevância que as condições de alojamento e as características dos locais
de residência têm nos processos de integração social dos imigrantes e das
minorias étnicas;
Em articulação com a qualificação dos espaços de residência mais degradados
e marcados por estigmas negativos, será necessário intervir nos processos de
educação, combatendo o insucesso e o abandono escolar precoce dos jovens
e incentivando a formação ao longo da vida;
Reforçar as instituições locais, sobretudo de âmbito municipal, porque são elas
que lidam diariamente com os problemas das populações, imigrantes e nativas
(a implementação e a mobilização da rede social pode ter um papel de grande
relevo);
Combater a cultura paternalista e assistencialista, que ainda prevalece em
muitas instituições, fomentadora de uma dependência fortemente burocratizada
e inibidora da participação e da co-responsabilização dos indivíduos e das
comunidades na procura de soluções para os seus problemas.
do
território
integrado
(multissectorial
e
31
Em síntese, parece-nos que o reforço da coesão social e territorial da aglomeração
urbana de Lisboa, à escala metropolitana, municipal e de bairro, é fundamental para
promover uma integração bem sucedida dos imigrantes e minorias étnicas com origem
na imigração, bem como de outros grupos que apresentem maior risco de exclusão
social. Deste modo, o planeamento municipal e as políticas urbanas devem privilegiar
acções descentralizadas, fundadas no fortalecimento da sociedade civil, ao nível local.
Contudo, para serem eficazes, têm de estar ancoradas num planeamento estruturante
e de longo prazo, de âmbito metropolitano.
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32
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Território e do Desenvolvimento Regional. Visto em :
http://www.territorioportugal.pt/Storage/pdfs/PNPOT_Relatorio.pdf.
Participantes nos workshops
Nome
Instituição
Aníbal Pires
Associação dos Imigrantes nos Açores (AIPA)
Diogo Abreu
Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
Emília Maria Rebelo
Faculdade de Engenharia, Universidade do Porto
Helena Palacino
Câmara Municipal do Seixal
Hugo Seabra
Fundação Calouste Gulbenkian
Jennifer Leigh McGarrigle
Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
João Filipe Marques
Universidade do Algarve
Jorge Gaspar
Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
Jorge Honório
CCDR Alentejo
Jorge Malheiros
Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
Jorge Miranda
Câmara Municipal da Amadora
José Reis
Faculdade de Economia, Universidade de Coimbra
Luísa Valle
Fundação Calouste Gulbenkian
Maria Lucinda Fonseca
Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
Nuno Serra
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa
Vera Sampaio
Ministério da Presidência
33