GESTÃO SOCIAL COMPARTILHADA
Maria Beatriz Lima Herkenhoff,1 Neusa Cavalcanti Lima2, Enza Bueno Cruschina
Mattar 3.
[email protected]
Eje y mesa de trabajo: Políticas y gestión social
Palabras claves: gestão social compartilhada, parceria, publicização, políticas
sociais.
RESUMEN
Este trabalho tem como objetivo tratar o tema da gestão social compartilhada
situando a sua discussão no contexto das transformações da sociedade civil, do
mercado e do papel do Estado no que se refere ao campo das Políticas Sociais. São
analisadas duas perspectivas de gestão compartilhada. A primeira, traduzida no
Plano Diretor de Reforma do Estado Brasileiro de 1995 (Bresser,1996). A segunda,
trata da constituição e fortalecimento do espaço público democrático, que reconhece
na formação dos Conselhos, previstos na Constituição Federal, uma de suas
possibilidades (Wanderley, 1999 e 2000). Os resultados mostram que o eixo que
conduz as mudanças, no primeiro modelo, é a reconsideração do papel do Estado
que deixa de executar funções vinculadas aos serviços sociais e científicos
(publiciza) e de atuar em setores econômicos considerados estratégicos até então
(privatiza) e transfere para o nível local as ações remanescentes de políticas
sociais(descentraliza). Portanto, visando aumentar a capacidade do Estado de
governar com efetividade e eficiência, defende a incorporação de práticas gerenciais
do setor privado e conta com a participação das organizações sociais não-estatais
na execução dos serviços sociais. O outro modelo de gestão, fundamenta-se numa
visão ampliada de democracia, a gestão social busca igualdade e justiça social.
Nessa perspectiva, as organizações sociais têm o papel de politizar as questões
sociais, participar da reforma do Estado reorientando sua ação para a defesa do
interesse público, indicando a construção de uma política social universal,
redistributiva e participativa. Conclui que existe uma tendência ao consenso quanto
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Doutoranda pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Brasil.
Doutoranda pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Brasil.
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Mestranda pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Brasil.
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ao fim do Estado como sujeito exclusivo na prestação de serviços sociais, mas os
modelos analisados não indicam o mesmo padrão de parceria.
1. INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é tratar o tema da gestão social compartilhada situando
a sua discussão no contexto das transformações da sociedade civil, do mercado e
do papel do Estado no que se refere ao campo das Políticas Sociais. No Brasil, esse
é um dos temas centrais na construção de novos paradigmas para a gestão social,
que tem por supostos básicos o fim da exclusividade do Estado na gestão social e a
transferência de competências para outros níveis de governo — estadual, regional e
municipal —, para as empresas e para a sociedade civil. Neste contexto, coloca-se
em debate o padrão de relação que se estabelece entre o Estado e o interlocutores
na gestão social. Se esta é compartilhada, em parceria, o que cabe a cada parceiro?
O sistema de parceria se constitui uma alteração unicamente na forma de gestão,
com novos princípios no desenho de serviços sociais, ou inclui também novos
conteúdos para a gestão social?
Estas questões não apresentam respostas únicas, uma vez que emergem nos
últimos anos no Brasil, diferentes padrões de parceria entre Estado, Sociedade Civil
e Mercado na formulação e implementação de serviços sociais. Esses diferentes
modelos
estão
ainda
em
processo,
visto
que
refletem
a
dinâmica
das
transformações contemporâneas. Desta forma, torna-se extremamente relevante a
sua discussão de forma a compreender quais as contradições internas de cada
proposta e os projetos de sociedade que estão em debate.
Neste texto, com a pretensão de iniciar a discussão, trataremos de duas
perspectivas de gestão compartilhada. A primeira, traduzida no Plano Diretor de
Reforma do Estado Brasileiro de 1995, formulado pelo então Ministro da Re forma
Administrativa, Prof. Luis Carlos Bresser Pereira. A segunda, trata da constituição e
fortalecimento do espaço público democrático, que reconhece na formação dos
Conselhos, previstos na Constituição Federal, uma de suas possibilidades. Esta
perspectiva está elaborada nos trabalhos do Prof. Luiz Eduardo Wanderley.
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2. O CONTEXTO DE MUDANÇAS
As mudanças das últimas décadas no âmbito da sociedade civil remetem para
o protagonismo da sociedade na luta pela democracia política, sendo emblemáticos
o movimento pelo voto direto e a inclusão de Conselhos Paritários - com
participação do Estado e da sociedade civil - nas estruturas de formulação e controle
das políticas públicas previstas na Constituição de 1988, nos níveis federal, estadual
e municipal.
No contexto de fortalecimento da sociedade civil, consolida-se a concepção de
cidadania social, sendo incorporada nas políticas públicas a visão de usuário dos
serviços sociais, como cidadão sujeito de direitos. Esse processo, ainda que de
forma gradual apresenta-se como elemento constitutivo de mudança no padrão de
relação entre Estado e Sociedade. A perspectiva de direito, ao centrar-se na
dimensão de universalidade, apresenta-se como alternativa ao clientelismo 4. Por sua
vez, o reconhecimento positivo da prática democrática e descentralizada, põe em
xeque a defesa de neutralidade técnica, presente no padrão de insulamento
burocrático5 (Nunes, 1997).
No campo do mercado, o predomínio do capital financeiro sobre o industrial, a
globalização da economia e a efetivação do modo de acumulação flexível
estabelecem novos determinantes sociais, econômicos e políticos.
Numa economia globalizada e de inovações tecnológicas, a fragmentação da
produção possibilitou maior mobilidade do sistema produtivo em relação à base
territorial e maior flexibilidade no que se refere às possibilidades de rápida
diversificação de produtos. Essa dinâmica implica maior autonomia do sistema
produtivo em relação aos controles nacionais, tendo em vista sua menor
dependência territorial e, ao mesmo tempo, maior capacidade de adaptação das
estruturas produtivas, frente às demandas. Essas alterações exigiram adequações
de máquinas, um perfil de operariado mais qualificado e esquemas de controle da
produção mais desconcentrados.
O modo de produção que se estruturou implicava mais capital e menos mãode-obra, repercutindo no desemprego estrutural e na ruptura do pacto de classes
4
O clientelismo tem por base a relação pessoal, não formalizada que determina a "troca de favores" entre
quem detém o poder de dispor sobre o acesso a recursos e serviços públicos e o "cliente".
5
Tentativa das elites burocráticas de limitar a formulação das políticas ao universo técnico.
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que sustentava o Estado de Bem-Estar Social, rompendo com o modelo de Estado
como protagonista central do sistema de proteção social.
No âmbito das transformações do Estado, além da perda da capacidade de
regulação do capital financeiro e produtivo, pressões de financiamento foram um dos
principais componentes enfrentados nas últimas décadas, também no Brasil. Por um
lado, mudanças demográficas, novos modelos de vida familiar e novas pautas
sociais tiveram como efeito o aumento nos gastos do Estado. Por outro, o
desemprego estrutural implicava a diminuição da base tributária. Associados a esses
elementos, o problema da dívida externa, que com o aumento das taxas de juros
internacionais e a desvinculação do dólar do padrão ouro, teve sérios impactos para
a capacidade de investimento estatal.
Acrescenta-se à crise fiscal, as demandas da sociedade civil pela consolidação
do sistema democrático, o que se constituiu um dos eixos das novas tendências
para reformas do Estado e de seu aparato administrativo. A perspectiva era reverter
o caráter centralizador do Estado e fortalecer a democracia enquanto projeto político
da sociedade. O reconhecimento dos limites do Estado de Bem-Estar Social, tanto
na sua capacidade de financiar serviços sociais quanto na sua permeabilidade às
demandas dos diferentes grupos sociais constituiu-se um dos elementos centrais na
discussão sobre novos perspectivas para a gestão social, apontando-se para a
parceria, a constituição de um Bem-Estar Social mix, não mais centrado no
protagonismo exclusivo do Estado.
As transformações recentes da sociedade, do mercado e do Estado
representaram não apenas mudanças em cada uma dessas esferas como,
especialmente, na relação entre elas. Se num primeiro momento a delimitação de
suas fronteiras eram claramente definidas, as novas tendências colocam em
questão essas demarcações. Novas formas de combinação entre Estado, Sociedade
e Mercado são apresentadas para a provisão e distribuição de bens públicos,
podendo representar diferentes projetos de sociedade.
3. PLANO DIRETOR DE REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO
Um dos projetos de gestão social compartilhada foi proposto pelo governo
brasileiro no Plano Diretor de Reforma do Estado Brasileiro, de 1995, através do
Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser
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Pereira. Esse plano prevê um processo de reforma do Estado que abrange todas os
setores da administração pública federal e vai repercutir também na área social. A
proposta é a constituição de um Estado Social Liberal, conforme é definido no Plano
Diretor:
(...) social porque continuará a proteger os direitos sociais e promover o
desenvolvimento econômico, liberal porque o fará usando mais os controles
de mercado e menos os controles administrativos, porque realizará seus
serviços sociais e científicos, principalmente, através de organizações
públicas não-estatais competitivas.(Bresser Pereira, 1996, p. 21)
Para Bresser, a causa principal da crise econômica vivida pelo Brasil entre
1979 e 1994 é a crise do Estado. Esta crise caracteriza-se por sua perda na
capacidade de coordenar o sistema econômico de forma complementar ao mercado.
É uma crise que se manifesta pela perda da capacidade de investimento do Estado,
pela ineficiência do seu aparato administrativo-burocrático e na pouca agilidade em
incorporar novos padrões de governabilidade com o contexto democrático. Sob este
ponto de vista, a crise do Estado levou à necessidade de reformá-lo.
Uma das estratégias adotadas para a implementação desse projeto é o
fortalecimento de mecanismos que privilegiem o terceiro setor tanto na formulação
quanto na avaliação de políticas públicas, em parceria com o Estado. Ao mesmo
tempo em que o Estado recua como prestador de serviços sociais, depende das
iniciativas da sociedade para substituí-lo. O terceiro setor, ora atua em parceria com
o Estado, ora presta serviços sociais onde este não pode responder diretamente às
demandas. As organizações públicas não-estatais tornam-se o elemento central
através do qual os serviços sociais poderão ser executados com eficiência, por isso
o terceiro setor passa a ser tratado como prioridade pelo governo.
Os principais defensores dessa proposta argumentam que o Estado não se
eximirá do compromisso com a garantia dos direitos sociais, este se concretizará
através do financiamento dos serviços prestados pelas organizações não-estatais e
pelo controle dos resultados desses serviços. Isto é, o Estado financia e controla, o
terceiro setor executa.
No âmbito da execução de serviços pelo Estado, essa proposta argumenta que
o padrão clientelista na administração pública brasileira já foi superado e que o
modelo burocrático não atende às demandas de um contexto mais dinâmico e
menos padronizado. Sendo assim, a perspectiva é incorporar o modelo de
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administração do setor privado, que prioriza indicadores de eficiência. A proposta de
reforma do Estado enfatiza o papel das organizações públicas não-estatais na
transformação do Estado Social burocrático em Estado Social gerencialista
conforme quadro na página seguinte (Presidência da República, 1995, p. 59):
Estatal
Pública
não-estatal
Privada
Burocrátic Gerencial
a
Núcleo Estratégico:
Presidente da
República,
legislativo, judiciário,
cúpula dos ministérios,
Ministério Público
Atividades
exclusivas:
Regulamentação,
fiscalização,
fomento, Segurança
Pública,
Seguridade Social
básica
Serviços nãoexclusivos:
Universidades,
Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
Produção para o
mercado:
Empresas Estatais
Atividades auxiliares:
limpeza, vigilância etc.
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Conforme, quadro acima, no núcleo estratégico são definidas as leis e
políticas públicas. O núcleo estratégico do governo (administração pública direta) é
fortalecido e tem como atribuição estabelecer objetivos e indicadores de
desempenho para as atividades exclusivas. Organizado, principalmente, em
agências autônomas, é dotado de capacidade gerencial utilizando-se de contratos
de gestão para a supervisão e controle dessas atividades.
As atividades exclusivas do Estado são aquelas em que o poder de legislar e
tributar do Estado é exercido.
Os serviços não exclusivos do Estado são aqueles que o Estado realiza ou
subsidia porque os considera de alta relevância para os direitos humanos e/ou que
envolvem recursos financeiros de grande escala. Esses serviços, neste projeto, são
transferidos para organizações públicas não-estatais. Processo denominado por
Bresser de publicização.
A produção de bens e serviços para o mercado referem-se às ações que
antes eram assumidas pelo Estado e que são transferidas para as empresas
privadas ou de economia mista que operam em setores de serviços públicos.
As atividades auxiliares como limpeza, seriam terceirizadas, isto é,
transferidas para o setor privado.
O eixo que conduz esta mudança é a reconsideração do papel do Estado que
deixa de executar funções vinculadas aos serviços sociais e científicos (publiciza) e
de atuar em setores econômicos considerados estratégicos até então (privatiza) e
transfere para o nível local as ações remanescentes de políticas sociais
(descentraliza). Portanto, visando aumentar a capacidade do Estado de governar
com efetividade e eficiência, defende a incorporação de práticas gerenciais do setor
privado e conta com a participação das organizações sociais não-estatais na
execução dos serviços sociais. Por sua vez, a descentralização, possibilita
estruturas menores que podem agilizar e flexibilizar a administração, além de
permitir maior adequação às demandas e controle nas estruturas locais de gestão
social.
O Estado deixa de ser executor exclusivo para desempenhar um papel de
coordenador e de aglutinador das forças sociais, transferindo a execução dos
serviços sociais e científicos para o terceiro setor. Esta reforma marca uma inflexão
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no padrão de relação do Estado com a sociedade, gerando um paradoxo onde o
Estado é forte ao normatizar, mas é frágil na execução dos serviços sociais.
Com o objetivo de regular sob novas bases esta concepção foi proposta a Lei
9.790 de 23 de março de 1999, mais conhecida como “a nova lei do terceiro setor”.
Esta qualifica as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP - e
tem como principal objetivo o fortalecimento do terceiro setor. As políticas públicas
governamentais são transformadas em políticas públicas de parceria entre Estado e
sociedade civil em todos os níveis: planejamento, execução, monitoramento e
avaliação. A concepção que está presente nesta lei é que a organização não estatal
é mais eficaz e efetiva na gestão social uma vez que mostra-se mais dinâmica na
transformação das demandas em serviços, conforme Ferrarezi analisa na própria
OSCIP:
Por trás da nova lei do terceiro setor, existe a avaliação de que o olhar público
da Sociedade Civil detecta problemas, identifica oportunidades e vantagens
colaborativas, descobre potencialidades e soluções inovadoras em lugares
onde o olhar do Estado não pode, nem deve, penetrar. A ação pública da
Sociedade Civil é capaz de mobilizar recursos, sinergizar iniciativas, promover
parcerias em prol do desenvolvimento humano e social sustentável, de uma
forma que o Estado jamais pôde ou poderá fazer (Ferrarezi, 2000, p. 14-15).
Algumas mudanças ocorreram com a promulgação dessa lei:
1. Antes, o Estado só reconhecia três finalidades para organizações do terceiro
setor: saúde, educação e assistência social. Amplia esse universo com a
possibilidade de incluir Organizações da Sociedade Civil que já existiam e, até
então, não eram reconhecidas institucionalmente.
2. Termo de Parceria é um novo instrumento jurídico, presente na lei, que imprime
maior agilidade aos projetos e permite o controle dos resultados (reduz a
burocracia e aumenta o controle público e social).
3. Estado pode associar-se a organizações da sociedade civil que tenham
finalidade pública, sem a inadequação dos contratos regidos pela Lei 8666/93,
que supunham a concorrência, mais apropriada para a lógica do mercado.
4. Com a nova qualificação de OSCIP buscou-se reduzir os custos operacionais e
agilizar os procedimentos para o reconhecimento institucional.
5. Essa lei permite também o investimento em capital social.
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6. A qualificação como OSCIP não substitui outras classificações anteriores, como
a Declaração de Utilidade Pública Federal e o Certificado de Fins Filantrópicos.
7. As OSCIPs devem estar voltadas para pelo menos um dos objetivos sociais:
Promoção de assistência social, promoção gratuita da educação, da saúde, da
cultura, da segurança alimentar e nutricional, defesa, preservação e conservação
do
meio
ambiente,
promoção
do
voluntariado,
promoção
de
direitos
estabelecidos, da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, promoção
do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza, estudos e
pesquisas, desenvolvimento de tecnologia alternativa.
Não é possível realizar ainda, a avaliação dos impactos dessa lei uma vez que
conta com baixo nível de adesão. A incorporação dessas novas diretrizes no
conjunto de leis que regem as relações entre o Estado - em seus diferentes níveis e as organizações não estatais, ainda está por acontecer. Para as entidades sociais,
as vantagens dessa nova legislação precisam ser ponderadas.
No que se refere à análise do Plano Diretor, de forma mais ampla,
encontramos o trabalho de Andrews e Kouzmin (1999, p. 1-20). Para estes autores,
o discurso oficial da administrativa brasileira apresenta contradições inte rnas pois
consideram que, embora as autoridades queiram imprimir um caráter progressista à
sua proposta, sua fundamentação baseia-se numa ideologia conservadora que
impõe a administração gerencial como única alternativa para o fracasso do governo.
A argumentação desses autores tem como elementos centrais o diagnóstico
da crise como uma questão que transcende o nível interno do Estado brasileiro e a
teoria da Escolha Pública como referência de análise do papel do Estado.
Sintetizaremos, a seguir, suas opiniões: No que se refere ao diagnóstico da crise a
reforma administrativa brasileira não concebe a atual crise como uma crise
econômica do capitalismo, mas como uma crise do Estado. Ao considerar que a
crise fiscal nos países latinos americanos nos anos 80 foi mais forte porque estes
países se recusaram a realizar o ajuste fiscal, Bresser ignorou o efeito desastroso do
pacote de ajuste estrutural imposto pelo FMI de acordo com o “Consenso de
Washington”. Quanto aos objetivos traçados pela Reforma do Estado (Plano
Diretor), privatizações, terceirização e transferência de serviços públicos para
organizações não-governamentais, bem como seu conceito de Estado Social
Liberal, estão baseados nos pressupostos teóricos da Escolha Pública que propõe a
expansão da lógica do mercado para os serviços públicos e sociais. Com exceção
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da segurança pública e das funções de formulação de políticas públicas, todos os
demais serviços sociais são atividades competitivas que podem ser assumidas pelo
quase-mercados . Embora Bresser evite uma ligação direta com os teóricos
conservadores da Escolha Pública, essa teoria pode ser facilmente identificada em
seus artigos. Acrescentam que o discurso da administração gerencial assumido
pelo governo brasileiro negligencia o debate sobre o papel da reforma do Estado na
redução da desigualdade no Brasil.
Outra crítica é apresentada por Wanderley (1999, p. 116-117), para ele, o
projeto de reforma elaborado pelo governo brasileiro prende-se à reforma dos
aparelhos de Estado e baseia-se num modelo seguido pela administração de
empresas. Como a proposta de aumentar a governança do Estado se dá nos limites
da democracia representativa, este limita a participação da sociedade civil.
No próximo item, iremos apresentar uma proposta de gestão compartilhada
que se diferencia desta, pois, concebe o Estado com funções de orientador do
desenvolvimento econômico, ancorado em igualdade e justiça social, o que requer
um Estado democrático fortalecido e socialmente controlado ( idem, p. 117).
4. CONSTITUIÇÃO E FORTALECIMENTO DO ESPAÇO PÚBLICO
DEMOCRÁTICO
A perspectiva de constituição e fortalecimento do espaço público democrático
tem como premissa que o processo de mudança do Estado, que aponta para a
gestão compartilhada, tem em sua gênese a iniciativa da sociedade civil6. Com o
movimento de redemocratização no país houve grandes mobilizações e intensa
revitalização da sociedade civil para garantir direitos políticos e sociais e para
constituir novos mecanismos de divisão de responsabilidades entre Estado e
sociedade civil. A Constituição Federal de 88 reconheceu os Conselhos como
espaços privilegiados para a participação da sociedade civil na luta pela garantia
dos direitos sociais, trazendo um novo desenho de gestão social.
6
No contexto atual, várias são as iniciativas que apontam para maior articulação entre Estado e sociedade
civil no âmbito da formulação e prestação de serviços sociais como, por exemplo, a organização dos orçamentos
participativos e a realização de conferências municipais, estaduais e nacional sobre políticas sociais. No nível
internacional, a experiência do Fórum Social em Porto Alegre, em 2001, também demonstrou o avanço nessa
perspectiva. Para efeito deste trabalho, serão privilegiadas considerações sobre os conselhos de representação
previstos na Constituição Federal.
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O novo formato para a gestão social, na perspectiva democrática, é o modelo
da co-responsabilidade, ou seja, a sociedade civil tendo assento em conselhos,
onde participa de forma paritária no processo de formulação de políticas setoriais.
Experiências de organização de conselhos de representação da sociedade civil
junto às estruturas governamentais já eram apontadas no início dos anos 80, sendo
desencadeadas tanto por iniciativa dos movimentos populares, quanto pelas
primeiras práticas de gestão governamental democrática. Criados pelos próprios
movimentos sociais, os conselhos populares constituíam-se em instrumentos de
pressão e negociação de reivindicações junto aos governos. Por sua vez, os
conselhos comunitários criados diretamente pelos governos, nas diferentes esferas,
serviam de cana l de mediação com os movimentos populares e eram,
preponderantemente, de natureza consultiva, isto é, não conseguiam deliberar sobre
a gestão dos recursos. São deste período, os primeiros conselhos da condição do
idoso, da mulher, do deficiente físico etc.
A efetivação de conselhos de caráter deliberativo constitui-se, todavia,
mecanismo muito recente, necessitando ser consolidado. Segundo Raichelis (2000),
as diversas formas de participação nos conselhos têm se dado da seguinte maneira:
No campo governamental, uma das principais dificuldades relaciona-se às
resistências para que as definições de políticas públicas sejam abertas à
participação e ao controle social, retirando-as das mãos da burocracia estatal
para permitir a penetração da sociedade civil. No da sociedade civil, o
reconhecimento da heterogeneidade dos atores e das concepções, práticas e
experiências acumuladas geradoras de múltiplos interesses e demandas, nem
sempre convergentes, desafia o estabelecimento da agenda comum que deve
orientar ações coletivas.
Ou seja, apesar da Constituição de 88 ter possibilitado mecanismos de
participação, são muitos os desafios para que os direitos sociais sejam garantidos.
Muito ainda tem que ser construído nessa participação paritária, onde os diversos
interesses e posturas devem ser confrontadas de forma democrática e ética .
Por um lado, ainda encontra-se nesses espaços, mecanismos de manipulação
estatal, através da baixa representatividade e poder de decisão de conselheiros
indicados pelos governos, que se colocam como impotentes para deliberar sobre a
implementação de ações efetivas, o que paralisa as iniciativas dos conselhos. Esses
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espaços, ao não serem tratados como espaços legítimos de discussão das políticas
sociais, são minimizados no seu papel político, reduzindo assim seu poder decisório.
Observa-se os limites a serem superados no âmbito da representação da
sociedade civil. A setorização das políticas se reflete, muitas vezes, também na
fragmentação da participação e na falta de visão globalizada na cidade. A luta por
viabilizar políticas que atendam realidades e interesses específicos pode ocorrer em
detrimento de outros setores vulneráveis da sociedade. A eleição de representantes
da sociedade não elimina, ainda que possa restringir, a apropriação de instrumentos
de gestão estatal por interesses particulares em detrimento de necessidades
coletivas.
Acrescenta-se, ademais, a complexidade dos processos administrativos e
orçamentários que demandam a capacitação dos conselheiros para melhor atuarem
no controle da gestão pública, o que nem sempre é garantida.
As experiências de conselhos demonstram que estes são espaços públicos
legítimos, conquistados pela organização da sociedade civil. Se ainda frágeis para
efetivar ações na garantia dos direitos sociais, os Conselhos
expressam
experiências positivas em diversas regiões do Brasil com formatos inovadores e
preponderante papel político.
Para consolidação dessas conquistas, torna-se importante a contribuição de
Wanderley (2000, p. 46-47), que ao qualificar o conceito de espaço público propicia
a inclusão de conteúdos que avançam no debate sobre a democratização da gestão
social.
Para Wanderley, o espaço público, para ser reconhecido como tal, deve conter
os seguintes elementos, presentes de forma
coordenada
e
convergente:
universalidade, isto é, a superação dos interesses privatistas em prol da
coletividade; visibilidade social, transparência nas ações, para todos envolvidos nas
decisões políticas; controle social, participação da sociedade civil organizada na
formulação e fiscalização das regras que conduzem as negociações, de acordo com
os interesses em jogo; representação de interesses coletivos; democratização,
ampliação dos fóruns de decisão política; cultura pública, enfrentamento do
autoritarismo social e da “cultura privatista”; autonomia, independência das
instituições envolvidas em relação aos partidos, governos, igrejas, etc. Aqui o
conceito publicizar é tornar público, em todos os seus atributos.
Apresentando sua proposta, afirma:
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Numa outra concepção, a publicização pretendida ancora-se numa visão
ampliada de democracia, que se deve substantivar tanto no Estado quanto na
sociedade civil, e na adoção de novos meios e formas de atuação, fora e
dentro do Estado, que criem espaços de participação nas decisões 'decisivas'
(...) (WANDERLEY: 2000, p. 47)
Outra contribuição importante na indicação de fortalecimento da democracia é
realizada por Santos ao alertar sobre a tarefa da refundação democrática da
administração pública e também do terceiro setor
Sem uma profunda democratização do terceiro setor será um logro confiar a
ele a tarefa da democratização do Estado e, mais em geral, do espaço público
não-estatal.(...) Só uma reforma simultânea do Estado e do terceiro setor, por
via de articulação entre democracia representativa e democracia participativa,
pode garantir a eficácia do potencial democratizante de cada um deles.
(Santos, 1999, p. 13-14).
Para Santos, o terceiro setor está sujeito aos mesmos vícios que são atribuídos
ao Estado como, autoritarismo, paternalismo, clientelismo e promiscuidade antidemocrática. Sendo assim, o que se coloca como conteúdo fundamental é o padrão
de relação estabelecido entre o executor de políticas sociais - seja ele estado ou não
estatal - e o usuário de serviços sociais que deve ser pautado pelo direito social.
Na perspectiva de fortalecimento do espaço público, a concepção de gestão
social partilhada privilegia a ampliação do leque de sujeitos políticos tanto na
formulação, quanto na execução das políticas sociais. Desta forma, experiências de
conselhos de representação que contemplem características como representação de
interesses coletivos, autonomia e visibilidade social, entre outras, podem se
constituir em bons exemplos de exercício de democracia, possibilitando a
participação dos setores historicamente excluídos do campo decisório das políticas
públicas.
Neste enfoque, o Estado tem como atribuição compatibilizar desenvolvimento
econômico com equidade social. A lógica da eficiência econômica, dada pelo
mercado e pelo enfoque gerencial, é suplantada pela lógica da distribuição de renda.
O compromisso com a eficiência é o compromisso com a otimização dos recursos na
redução das desigualdades sociais.
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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na análise sobre as duas propostas apresentadas, pode-se afirmar que estas
representam dois projetos distintos de sociedade, constituindo-se, portanto, duas
visões diferentes sobre parceria entre Estado e Sociedade Civil. Apresentaremos, a
seguir, considerações gerais a respeitos das duas abordagens, na tentativa de
ressaltar alguns de seus elementos centrais.
Como primeiro aspecto, destaca-se o diagnóstico elaborado. Para o Plano
Diretor, a causa da crise enfrentada nos anos 80 estava centrada nos limites do
padrão de atuação do Estado brasileiro e, para tanto, a tarefa fundamental era
reformar o Estado. O processo de mudança a ser efetivado parte da iniciativa do
Estado em direção à sociedade. Para a segunda abordagem, as transformações do
capitalismo colocaram novos desafios a serem enfrentados, dado o modelo de alto
nível de concentração de riqueza e exclusão social. A questão da equidade é a
grande tarefa a ser assumida pelo Estado e pela sociedade civil, a propulsora do
processo de democratização política e social. Neste sentido, as mudanças, que
também afetam o aparato governamental, partem da sociedade civil para o Estado.
Do ponto de vista conceitual, cabe destacar o uso do termo publicização.
Segundo Bresser Pereira publicizar é a transferência de serviços sociais e científicos
para o terceiro setor, onde o Estado é o financiador, o formulador, o normatizador e
o controlador e o setor não estatal é o executor; para Wanderley, publicizar é dotar o
público de todos os atributos que caracterizam a sua definição de espaço público universalidade, visibilidade social, controle social, representação de interesses
coletivos, democratização, cultura pública e autonomia. Enquanto para a primeira
perspectiva a ênfase é no terceiro setor, centrada no caráter institucional da
organi zação social, para a segunda abordagem a centralidade está na sociedade
civil, o que transcende a natureza institucional formal. Identifica-se, no primeiro
enfoque, a ênfase na democracia representativa, enquanto a democracia direta é
privilegiada no segundo.
Mecanismos de descentralização são apresentados nos dois projetos. No
Plano Diretor, descentralizar tem, prioritariamente, uma dimensão de organizar
estruturas menores que viabilizem melhora na capacidade administrativa do Estado,
pela desconcentração dos serviços, propiciando proximidade com o usuário,
colocado como consumidor. Nesta perspectiva, discute -se a incorporação de
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práticas gerenciais do setor privado, seja por mudanças em procedimentos
administrativos ou por transferência de atividades do setor estatal para o privado,
como possibilidade de agilizar e flexibilizar o setor público. Na outra, de
fortalecimento do espaço público, descentralização, viabilizada pela constituição de
conselhos municipais e estaduais, coloca-se como possibilidade de consolidar o
processo democrático, situando o usuário do serviço público como cidadão,
interlocutor na formulação e no acompanhamento das políticas públicas. A
perspectiva, nesta vertente, vai além da eficiência e utilização mais racional dos
recursos, pri vilegia o funcionamento mais flexível e transparente da máquina pública
e a defesa da especificidade da gestão pública de seu papel de promotora da
equidade social. Acrescenta -se, a esta argumentação, o eixo da democratização, na
perspectiva de "publicizar" o Estado, ao possibilitar o controle do uso dos recursos
públicos, na tentativa de impedir sua utilização por interesses privados. A
democratização das relações entre Estado e sociedade e das estruturas internas do
aparato estatal é vista como forma de superação das práticas clientelistas e
corporativistas que marcam a história da gestão das políticas públicas no Brasil.
Busca-se o rompimento com as posturas técnico-burocráticas, colocadas como de
neutralidade política, e a incorporação, no processo decisório e de gestão social, dos
grupos sociais excluídos.
Ao serem articuladas as esferas da administração e da política, as propostas
de reforma do Estado passam a ser compreendidas como parte de um projeto
político de governo. Desta forma, ações de natureza gerencial são entendidas como
ações marcadas pelo modelo de mercado, reconhecido como mecanismo ideal de
alocação de bens e serviços. Por outro lado, na concepção de fortalecimento do
espaço público, a priorização de um projeto de equidade social deve ser
contemplada, ainda que por vezes possa não atingir os melhores indicadores de
eficiência. A lógica que deve prevalecer é a da negociação, a lógica que fortalece o
espaço da construção do consenso, garantindo-se os canais de representação e o
acesso a recursos de negociação pelos setores sociais excluídos.
Historicamente, do ponto de vista social, o Estado desempenhou o papel de
controlador de conflitos sociais, voltado para proporcionar benefícios aos que
possuíam o poder econômico e reprimindo as massas populares. Uma cultura
governamental que associava o paternalismo com uma atitude policialesca e
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repressora diante da pobreza, alternado o tratamento da problemática social ora
com uma abordagem de política, ora a reduzindo a uma questão de polícia.
Atualmente o Estado assume o discurso da participação, da cidadania, mas
desde sua origem predomina, no Estado brasileiro, o paternalismo e o
patrimonialismo. Em sua dinâmica o conflito entre interesses regionais e particulares,
aliados a interesses internacionais permanecem presentes, comprometendo o
atendimento de necessidades nacionais.
Mesmo com o processo de democratização iniciado na década de 80, as elites
políticas brasileiras continuam tendo estratégias patrimonialistas e corporativistas;
há uma rejeição às conquistas realizadas na área de direitos humanos e sociais
através da Constituição de 1988 e de lutas da sociedade civil organizada. Paralela a
uma cultura democrática ligada aos movimentos sociais e civis, persiste uma cultura
autoritária e o conflito de interesses, particularmente, frente ao poder do capital
financeiro e produtivo no contexto de globalização. Portanto procede a pergunta
referente ao fato de que ao assumir parte da responsabilidade pelas políticas
sociais, o terceiro setor não estaria possibilitando um processo de esvaziamento na
luta por direitos sociais? Numa sociedade marcada pela desigualdade não se
correria o risco da prática solidária se transformar em tutela, impedindo o avanço na
luta pela eqüidade social?
Outras questões são pertinentes: É preciso avaliar a representatividade e o
poder de negociação da sociedade civil ao atuar em parceria. Ao mesmo tempo em
que a sociedade civil ganha com a possibilidade de participar em diferentes níveis
de decisões e execução de políticas sociais, o Estado amplia a possibilidade de
reforçar a refilantropização, de transferir para a sociedade responsabilidades que
são suas, assumindo apenas os programas emergenciais.
A gestão social compartilhada evidencia o papel das organizações sociais na
prestação de serviços sociais. Na lógica do mercado, o papel dessas instituições é o
de reduzir a pobreza e suas conseqüências. Na perspectiva da sociedade civil,
essas têm o papel de politizar as questões sociais, participar da reforma do Estado
reorientando sua ação para a defesa do interesse público, indicando a construção de
uma política social universal, redistributiva e participativa.
Se nossa raiz histórica nega a efetivação dos direitos sociais, o exercício da
cidadania, os estudos sobre essas parcerias e sobre a operacionalização de
políticas
sociais
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deve
conter
uma
perspectiva
de
totalidade,
procurando
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compreender até que ponto as ações de parceria podem estar reforçando a
desresponsabilização do Estado em relação às políticas públicas. Quando se afirma
que está sendo criado um novo conceito de cidadania, qual a relação desse conceito
com a participação democrática da sociedade civil? De que democracia estamos
falando? Que referencial teórico embasa o nosso conceito de democracia e de
cidadania? Podemos afirmar que nas relações entre o terceiro setor e governos
federal, estadual e municipal estão ocorrendo relações democráticas? Qual o nível
de participação da sociedade nesse processo? Como tem se dado a autonomia dos
grupos e das populações a tendidas pelas políticas sociais e assistenciais?
Ao tratarmos do tema gestão compartilhada, partindo do princípio de que existe
um consenso de que o processo de parceria entre Estado e sociedade na área da
gestão social está dado historicamente, procuramos realizar algumas reflexões
sobre os projetos de parceria que emergem no contexto contemporâneo. Não os
entendemos como modelos herméticos, mas os tomamos como referências, o que
nos possibilita mais indagações. O que é certo é que os conceitos necessitam ser
explicitados e aprofundados a fim de superarmos simplificações que negligenciem
diferenças e nivelem perspectivas distintas.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. ANDREWS, Christina W.; KOUZMIN, Alexander. Dando Nome à Rosa: o
discurso da nova administração pública no contexto brasileiro. Apostila,
1999, 41 p.
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para o século XXI. In: ONGs identidade e desafios atuais. Cadernos ABONG. N.
27. São Paulo: Editora autores associados, p. 41-86.
3. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise Econômica e Reforma do Estado no
Brasil. Para uma nova interpretação da América Latina. São Paulo: Editora 34,
1996.
4. FARAH, Marta F.S. Reforma de políticas sociais no Brasil: experiências
recentes de governos subnacionais. São Paulo: Revista de Administração, v. 33,
n 1, p. 51-59, jan./mar., 1998.
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5. FERRAREZI, Elisabete. OSCIP-Organização da sociedade civil de interesse
público: a lei 9.790/99 como alternativa para o terceiro setor. Brasília:
Comunidade Solidária, 2000, 108 p.
6. NUNES, Edson. A gramática política do Brasil: Clientelismo e insulamento
burocrático. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: ENAP, 1997.
7. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Brasília: Presidência da República, Câmara da Reforma do Estado,
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995.
8. RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social:
caminhos da construção democrática. São Paulo: Editora Cortez, 2000, 304 p.
9. SANTOS, Boaventura de Sousa. A Reinvenção Solidária e Participativa do
Estado. Seminário Internacional—Sociedade e a Reforma do Estado. São
Paulo: apostila, 1999, 17 p.
10. WANDERLEY, Luiz Eduardo. Desafios da sociedade civil brasileira em seu
relacionamento dialético com o Estado e o mercado. In: Rico, Elizabeth de Melo e
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11. WANDERLEY, Luiz Eduardo. Espaço Público e Educação. In: Krawczyk, Nora;
Campos, Maria Malta; Haddad, Sérgio (org.). O Cenário Educacional Latinoamericano no Limiar do Século XXI— Reformas em Debate. São Paulo:
Editora Autores Associados, 2000 , p. 43-62.
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