Plan Nacional de Seguridad Pública
Ministério da Justiça
Secretaria Nacional de Segurança Pública
Nota: Esta versión del Plan Nacional de Seguridad Pública del Gobierno Lula
ha pasado por una pequeña y muy puntual revisión, pero ha mantenido sus
principios y directrices intactos
INSTITUTO CIUDADANÍA
Rua Pouso Alegre, 21 Ipiranga
CEP 04261 030 São Paulo SP Brasil
Telefax: (11) 6915-7022
Sitio en la Internet: www.iciudadanía.org.br
Correo electrónico: iciudadaní[email protected]
Autorización para realizar la traducción otorgada por el Instituto Ciudadanía
Plan Nacional de Seguridad Pública
PRESENTACIÓN
E
s con una gran satisfacción, con el sentimiento de deber cumplido y también
muy preocupado, como todos los brasileños que presento, en nombre del
Instituto Ciudadanía, este proyecto, cuyo objetivo es contribuir para que se les
devuelva a los ciudadanos de nuestro país el sagrado derecho democrático a la seguridad
personal, familiar y comunitaria.
Fruto de quince meses de trabajo, discusiones, estudios, investigaciones, seminarios y
debates, además de contribuciones brindadas por una amplia variedad de expertos en
seguridad pública, miembros de los Tres Poderes en las tres esferas administrativas, líderes
de comunidades, asociaciones representativas y centros universitarios, este documento
contiene un profundo diagnóstico sobre el problema y una serie de propuestas concretas,
consistentes y plenamente factibles que se podrán implementar ya, a corto plazo.
Al igual que los demás proyectos lanzados por el Instituto Ciudadanía, esta propuesta
debe ser considerada de dominio público, o sea, se puede y se debe aprovechar, aplicar,
divulgar y desarrollar por todos los brasileros que tengan interés en transfor mar nuestro
país en una nación verdaderamente justa, donde la democracia se consolide y se expanda a
los amplios reductos hoy condenados a la exclusión social.
La propuesta no tiene coloración partidaria, ni credo ideológico. Su intención es
convocar una unidad nacional muy amplia para enfrentar y derrotar a ese enemigo común,
la violencia, en todas las formas que se presente: el crimen organizado, que usa el guante
blanco en los asesinatos, violaciones sexuales y secuestros odiosos.
El país se encuentra zambullido en inseguridad y miedo. Nadie está protegido contra la
violencia. El problema ocupa el centro de las preocupaciones de todos nosotros y cruza la
sociedad de punta la punta. Pobres y ricos sufren con el avance de la violencia y la barbarie.
Poblaciones enteras en la periferia de las grandes ciudades viven sitiadas, bajo la dominación
de criminales de todo tipo, inseguras ante las graves deficiencias de las corporaciones
policiales. La juventud pobre ha sido víctima de un verdadero genocidio y hay áreas donde
los registros demográficos revelan un déficit de jóvenes del sexo masculino que sólo se puede
comparar al que se dio en los países en guerra.
Diseminándose por el país a partir del pésimo ejemplo que emana de las altas esferas de
Plan Nacional de Seguridad Pública
nuestra vida política, la corrupción introdujo sus tentáculos también en el seno de los
aparatos de seguridad, en los presidios y en las instituciones que se destinan a recuperar
adolescentes infractores. Se ha instaurado un escenario de caos y descontrol.
Con la impunidad que deriva de la ineficiencia del sistema público de seguridad, el
crimen se ha infiltrado en las instituciones, agravando la ineficiencia y generando más
impunidad todavía. Es urgente apremiante - dar un firme basta la esta situación. Sólo se
podrá revertir ese escenario calamitoso si los brasileros se diesen las manos y asumiesen
una nueva mentalidad ante el problema. Se le exige una nueva conducta a la sociedad y que
se introduzcan profundos cambios en todo el sistema de seguridad pública, propuestos y
explicados con detalles en este documento.
Una parte expresiva del problema general de la violencia en nuestro país deriva
obviamente de los graves problemas sociales que forman parte de la vida de millones de
brasileros, a quienes fueron negados derechos elementales como el trabajo, la vivienda, la
tierra, la educación y la salud. Superar esa realidad dramática es un desafío que no se puede
separar de las propuestas aquí articuladas como solución para los problemas en el área de
seguridad pública.
Este documento presenta los cambios que se hacen necesarios en las organizaciones
vinculadas a la seguridad, explica la importancia de la actuación integrada entre las
diferentes fuerzas policiales, sugiere nuevas directrices para la formación y la capacitación
de sus planteles y defiende el perfeccionamiento técnico-científico, sobre todo la
valoración del material humano que compone las corporaciones policiales, en todas las
dimensiones: ética, psicológica educativa y también salarial.
Aquí constan medidas específicamente dedicadas al crimen organizado, al
narcotráfico, al contrabando, al problema de las drogas, a la asistencia judicial, al
desarmamiento, a la violencia doméstica y contra las mujeres, contra los niños, contra los
negros y las minorías. Aquí están enfocadas la situación catastrófica del sistema
penitenciario brasilero, las conexiones del tráfico de armas y el problema de la violencia en
el tránsito. Aquí están indicados los cambios necesarios para lograr una cooperación
eficiente entre las autoridades policiales y judiciales al combatir el crimen, desde las
primeras investigaciones hasta la represión y persecución penal.
Aquí está demostrada la necesidad de que haya un cambio completo en la perspectiva
de la propia sociedad respecto al problema de la seguridad, un tema mucho más amplio que
Plan Nacional de Seguridad Pública
las esferas de la acción policial, que exige la participación activa de las comunidades para
enfrentarlo. En este documento queda señalada la necesaria conjugación de esfuerzos
entre la Unión, los estados y municipios y se recomiendan distintas alteraciones en la
legislación brasilera. Antes de más nada, se trata de garantizar una verdadera revolución en
la historia de nuestro país: es fundamental que las leyes pasen la ser cumplidas.
Estamos abiertos a sugerencias de cambios en nuestras propuestas y rogamos que
todos contribuyan para perfeccionar este proyecto que dedicamos a los millones de
hombres y mujeres que han sido víctimas de la violencia en nuestro país, destacándose en
tiempos recientes los insoportables episodios en los que se vieron involucrados brasileros
honrados y brillantes como Antônio de la Costa Santos, Celso Daniel y Washington
Olivetto.
Brasilia, 27 de febrero de 2002.
Luiz Inácio Lula da Silva
Plan Nacional de Seguridad Pública
PROYECTO SEGURIDAD PÚBLICA
PROMOCIÓN
Instituto Ciudadanía
COORDINACIóN GENERAL
Luiz Inácio Lula da Silva
José Alberto de Camargo
COORDINACIÓN TEMÁTICA
Antonio Carlos Biscaia
Benedito Domingos Mariano
Luiz Eduardo Soares
Roberto A. R. de Aguiar
COORDINACIÓN EJECUTIVA
Antonio Carlos Biscaia
Pascoal Bordignon
ALIADO
Fundación Djalma Guimarães
ASESORÍA TÉCNICA
Paulo Ricardo Brinckmann Oliveira
PARTICIPANTES DE LOS DEBATES
Adriano Oliveira
Alberto de Oliveira Andrade Neto
Alexandre Yousef
Antonio Carlos Carballo Blanco
Antonio José C. Moreira
Aymoré Roque Pottes de Mello
Candido Mendes
Carlos Adelmar Ferreira
Cásio Luiz de Francia
Cesar Maia
Claudio Beato
Claudio Tognolli
Cristina Zackseski
Denis Mizne
Denise Frosard
Ela Wiecko de Castilho
Eliana Rocha Oliveira
Eloi Pietá
Fernando Pimentel
Geraldo L. Cavagnari
Getúlio Bezerra
Gláucio Ari Dilon Soares
Guaracy Mingard
Hélio Bicudo
Henry Charles Armond Calvert
Ibrahim Abi-Ackel
Plan Nacional de Seguridad Pública
Isabel Freitas
Ivan Gibim Lacerda
Ivana Farina
Jacqueline Muniz
Jésus Trindad Barreto
João Carlos Alves
José Di Filippi Júnior
José Marcelo Zacci
José Márcio Barros
José Paulo Bisol
José Vicente Tavares
Cel. José Vicente
Juraci Vieira de Magalhães
Leila Maria Torraca de Brito
Luiz Ferraz Moulin
Luiz Paulo Vellozo Lucas
Marcelo Cerqueira
Márcio Thomaz Bastos
Marco Antonio Rodrigues Barbosa
Maria de Salete de la Costa Maia
Maria del Carmo Lara
Marta Suplicy
Maximino Fernandes
Mirian Abramovay
Mônica Viegas Andrade
Nelson Pellegrino
Nilmário Miranda
Orlando Fantazini
Paulo Fernando Fortunato
Paulo Mesquita Neto
Perly Cipriano
Rapper Thaíde
Cel. Rui Cesar Melo
Sales de Albuquerque
Salete M. P. Maccaloz
Sérgio Leite
Valéria Nepomuceno
Vanderlei Siraque
Vidal Serrano
Cabo Wilson de Oliveira Morales
COLABORADORES
Ana Paula Motta Costa
Antônio José Imbasahy da Silva
Antônio Tadeu Rodrigues
Edson Sardano
Fernando Antônio S. Alves
Fórum de Mulheres de Pernambuco
Ignácio Cano
Pe. Jaime Crowe
Jorge Zaverucha
José Genoíno
Kátia Ferreira
Lucila Pizani Goncialves
Plan Nacional de Seguridad Pública
Marco Cepik
Marcos Rolim
Mirian Guindani
Marco Aurélio de Souza
Virginia Feix
Wálter Fanganiello Maierovitch
CONTRIBUCIONES ESPECIALES (TEXTOS)
Anália Ribeiro
Airton Michells
Bárbara Musumeci Soares
Carlos Guazzelli
Carlos Cesar D'Elia
Carlos Minc
Delmar Pacheco da Luz
Julita Lemgruber
Leonarda Musumeci
Nagashi Furukawa
Ruben Cesar Fernandes
Silvia Ramos
INSTITUTO CIUDADANÍA
Paulo Tarciso Okamotto
EQUIPO
Carlos Tibúrcio
Fabiana Vezzali (estagiária)
José Carlos Espinoza
Marisete Beu
Mônica Zerbinato
Paulo Vannuchi
Regina Brasilero
Spency Pimentel
Vera Gorczeski
SECRETARÍA
Maria Aparecida da Cunha Sanches
Ricardo Zerbinato
REVISIÓN
Fábio José Kerche Nunes
Paulo R. B. Oliveira
Paulo Vannuchi
Spensy Pimentel
EDICIóN ELECTRÓNICA
Mariangela Araújo
IMPRESIÓN
Gráfica e Editora FG
Ministro de la Justicia
Marcio Thomaz Bastos
Secretário Nacional de la Seguridad Pública
Luiz Fernando Corrêa
Director del Departamento de la Investigación, del Análisis de la Información y del
Desarrollo del Personal en Seguridad Pública
Jacqueline Muniz
Director del Departamento de la Ejecución y de la Evaluación del Plan Nacional de la
Seguridad Pública
Daelson Oliveira Viana
Director del Departamento de la Política, de los Programas y de los Proyectos
Sérgio Andréa
Ficha Técnica
Director del Departamento de la Investigación, del Análisis de la Información y del
Desarrollo del Personal en Seguridad Pública
Jacqueline Muniz
Coordinación General de la Investigación
Marcelo Durante
Coordinación General de la Educación
Rita de Cássia Andréa
Coordinación General del Análisis de la Información
Renato Lima
Asesor
Rosier Custódio
Traducción
Marilia Rebello
Editor Gráfico
Rafael Rodrigues de Sousa
Plan Nacional de Seguridad Pública
ÍNDICE
1. Introducción..........................................................................................................................................12
1.1. Identificación de la problemática: contexto y prioridades...........................................................12
1.2. Síntesis del diagnóstico específicamente criminal y de la matriz de soluciones.......................22
1.3. La prioridad de las políticas públicas de prevención de la violencia..........................................24
1.4. La experiencia internacional...........................................................................................................27
1.5. El enfoque en el sujeto de la gestión pública y las alianzas locales.............................................31
1.6. La problemática de las drogas .....................................................................................................35
1.7. Crimen organizado........................................................................................................................37
1.8. Combatir el secuestro..................................................................................................................38
1.9.Principios para una Nueva Policía.............................................................................................39
1.9.1. Problemas estructurales de las policías.....................................................................................39
1.9.2. Aspectos científicos y tecnológicos...........................................................................................43
1.9.3. Aspectos educativos.............................................................................. .................................43
1.9.4. El carácter fundamental de la ética y de los derechos humanos............... .................................45
1.9.5. Aspectos de participación.......................................................................................................45
2. Exigencias para elaborar una política de seguridad pública en la esfera policial.................46
2.1. Los problemas de las policías ...................................................................................................50
2.1.1. Síntesis del diagnóstico............................................................................................................51
3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unión y de los estados ................................................54
3.1. Creación del Sistema Único de Seguridad Pública en los estados ..........................................54
3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pública.................................................................................55
3.1.2. Unificación progresiva de las academias y escuelas de formación............................................55
3.1.3. Integración territorial..............................................................................................................57
3.1.4. Creación de organismo integrado de información e inteligencia policial.................................61
3.1.5. Corregimiento Único..............................................................................................................61
3.1.6. Programa integrado de salud menta....................................................................................... 62
3.1.7. Fijación de salario mínimo......................................................................................................62
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.1.8. Protección a la integridad física del policía...............................................................................62
3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohíben la participación de policías en las
empresas de seguridad privada......................................................................................................................63
3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de dirección en el Sistema Integrado de Seguri dad
Pública policías que participaron de tortura o colaboraron con dicha práctic.......................................................63
3.1.11. Grupo unificado de mediación de conflictos...........................................................................64
3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Policía autónomos e independientes..................................64
3.2. Cambios en las policías militares y en las policías civiles para implementar el Sistema Único
de Seguridad Pública..............................................................................................................................65
3.2.1. Policía Militar: calificación de la vigilancia preventiva y en las calles........................................65
3.2.1.1. Vigilancia comunitaria......................................................................................................65
3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios..........................................................................69
3.2.1.3. Disminución de grados jerárquicos......................................................................................70
3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego).......................................................70
3.2.1.5. Reducción del plantel permanente en las funciones administrativas .....................................71
3.2.2. Policía Civil: investigación científicamente orientada como principio y algunos cambios
prioritarios...................................................................................................................................71
3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Tránsito y las policías civiles........................................75
3.2.2.2. Eliminar la caracterización de los vehículos para investigación...........................................75
3.2.2.3. Modificar la dirección de la Policía Civil...........................................................................76
3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgánicas de las policías estatales....................................................76
3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil.........................................................................................77
3.4. Autonomía de los organismos periciales......................................................................................77
3.4.1. Cambios en los organismos periciales.....................................................................................78
3.4.2. Diagnóstico general de las actividades de la pericia..................................................................79
3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia..............................................................................81
3.5. Creación de organismo coordinador de la Política Nacional de Seguridad Pública............83
4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pública en el Municipio la
Guardia Municipal...................................................................................................................................85
4.1. Modificaciones en las guardias municipales...............................................................................87
Plan Nacional de Seguridad Pública
5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pública en Brasil: cambios
constitucionales relativos a las agencias policiales.............................................................90
6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio Público...................93
6.1. Introducción: diagnóstico sobre la indagatoria y el fin de la acusación............................94
6.2. El control externo de la actividad policial..................................................................................95
6.3. Investigación penal e investigación sumaria...............................................................................97
7. Violencia doméstica y de género.....................................................................................................98
7.1. Introducción..................................................................................................................................98
7.2. Bases del Programa.................................................................................................................100
7.3. Diagnóstico.................................................................................................................................101
7.4. Metas y acciones......................................................................................................................103
8. La violencia contra las minorías..............................................................................................112
8.1. Introducción................................................................................................................................112
8.2. Centros de Referencia de Protección de las Minorías.........................................................114
8.3. Para quienes son y cómo deben ser creados los Centros de Referencia..............................115
9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensoría Pública.......................................116
10. Sistema penitenciario...............................................................................................120
10.1. Introducción...............................................................................................................................120
10.2. El sistema penitenciario y la ejecución de las penas............................................................121
10.3. Propuestas para cambiar el sistema....................................................................................123
10.4. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal con relación a los infractores.......124
10.5. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal para los sistemas penitenciarios..124
11. Seguridad privada: diagnóstico y propuestas............................................................129
11.1. Introducción: la realidad brasileña.......................................................................................129
11.2. Seguridad privada y responsabilidad pública: algunas consideraciones............................130
11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil.................................................................131
11.4. Propuestas para enfrentar el problema..............................................................................132
12. Programas de protección de testigos amenazados y la concepción de un sistema
nacionalde protección....................................................................................................135
Plan Nacional de Seguridad Pública
12.1. Introducción..............................................................................................................................135
12.2. El Consejo Nacional de Protección de Testigos y algunas propuesta............................139
13. Reducción de la edad de imputabilidad penal y el ECA.......................................................141
14. Violencia en el tránsito...................................................................................................................143
14.1. Movilización...............................................................................................................................144
14.2. Educación...................................................................................................................................144
14.3. Información...............................................................................................................................145
14.4. Investigación..............................................................................................................................145
14.5. Ingeniería de Tráfico...............................................................................................................146
14.6. Urbanismo..................................................................................................................................146
15. Desarme y control..........................................................................................................................147
15.1. Introducción...............................................................................................................................147
15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva política de control de armas.............................. 148
15.2.1. El control de la oferta......................................................................................................150
15.2.1.1. Restricción legal para la venta de armas y municiones en el mercado interno .......150
15.2.1.2. Restricción a las exportaciones a países vecinos ............................................................151
15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricación extranjera............................152
15.2.2.1. Implementar la Convención de la Organización de los Estados Americanos..................152
15.2.2.2. Acelerar la cooperación en el MERCOSUR...............................................................152
15.2.2.3. Establecer un Código de Conducta para América Latina............................................153
15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones ..............................................................153
15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)........................................................154
15.3. Reducción de la demanda por armas y municiones.............................................................154
15.3.1. Campañas de concientización...........................................................................................155
15.3.2. Política de represión al uso de armas de fuego..................................................................155
15.4. Control y reducción de stock circulante............................................................................156
15.4.1. Modernización de la gestión de almacenamiento de armas................................................156
15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad.................................................................156
Plan Nacional de Seguridad Pública
15.4.3. Destrucción de excedentes y de armas aprehendidas.........................................................157
15.4.4.Nuevo registro de armas...................................................................................................157
15.5. Cambios institucionales............................................................................................................158
Plan Nacional de Seguridad Pública
PROYECTO SEGURIDAD PÚBLICA
1.Introducción
1.1. Identificación de la problemática: contexto y prioridades
U
n gobierno comprometido con la justicia y el ejercicio de la ética en la
política, determinado a profundizar la democracia, incorporar los
brasileros más pobres a la ciudadanía plena, extender a todos los hombres
y mujeres de nuestro país los derechos civiles y los beneficios del Estado Democrático
de Derecho, tendrá que dedicarse con prioridad a combatir la violencia de todas las
maneras en que ella se presente. Del hambre a la tortura, del desempleo a la
corrupción, de la desigualdad injusta a la criminalidad.
Todas esas expresiones de la violencia se alimentan recíprocamente: la impunidad
promueve injusticias, que estimulan crímenes, que generan gastos, difunden la cultura
del miedo, condicionan la reducción de inversiones y amenazan a la industria del
turismo (entre otras), lo que, a su vez, ejerce un impacto negativo sobre el nivel de
empleo y amplía la crisis social. El ciclo vicioso gira indefinidamente sobre su propio
eje, profundizando los problemas por la degradación de toda la red de
interconexiones en que prosperan. El tejido social se abre y se deteriora. Se ven
fragilizadas la confianza mutua entre las personas, base de la sociabilidad ciudadana y
del convivir humano cooperativo, y también la confianza en las instituciones públicas.
Sin credibilidad, estas pierden su base de legitimidad, lo que representa un riesgo para
las bases de la democracia, cuya reconstrucción tanto le viene costando al pueblo
brasilero.
El Instituto Ciudadanía se ha dedicado elaborar propuestas de políticas públicas
que se destinan a enfrentar diferentes puntas de ese novillo complejo, en el que se
articulan distintos tipos de violencia. Fueron divulgados recientemente proyectos
para combatir el hambre, de democratización de la vivienda y de transformación
estructural de la economía brasilera. Otros están siendo desarrollados, abocados a
tópicos específicos, todos importantes para cambiar a Brasil y hacerlo menos violento,
- 12
Plan Nacional de Seguridad Pública
más justo y democrático.
El objetivo de este documento es someter a la apreciación de la sociedad un
proyecto de seguridad pública cuya meta es reducir las modalidades de violencia que
se manifiestan como criminalidad. Ese problema gravísimo es parte de una
constelación más amplia de prácticas, circunstancias históricas, condiciones
institucionales y relaciones sociales violentas. Las interfaces y superposiciones con
otras problemáticas son tantas y tan relevantes, que se hace imperioso tratarlas,
definiéndolas como parte del alcance del objeto principal. Sin embargo, toda las
veces que este proyecto señale la necesidad de transformaciones socio-económicas
estructurales, dicha exigencia quedará solamente señalada, puesto que este no es el
espacio adecuado para enfrentar todo el conjunto de desafíos que se le imponen al
que asume el compromiso de transformar a Brasil en un territorio de paz y justicia.
Este proyecto se aboca a un área temática específica, por más que se reconozca el
carácter multidimensional de esa área y, por ende, por más que se esté atento a los
riesgos de simplificación que están presentes cuando se separa el tema de la
complejidad socio-económico-cultural a que pertenece.
En nuestro país, la violencia criminal afecta a todos los segmentos sociales,
desde los más ricos a los más pobres, lo que hace con que la inseguridad sea una
experiencia ampliamente compartida. No obstante, no todos los delitos se
distribuyen equitativamente. Los crímenes contra el patrimonio afectan,
preferentemente, a los estratos sociales superiores y los crímenes contra la persona,
especialmente los más graves, los homicidios dolosos, victiman, sobre todo, a los más
pobres, principalmente los jóvenes entre 15 y 24 años o entre 14 y 29 (según el recorte
etario), del sexo masculino y negros. El hecho es que nadie está libre de la violencia
criminal. Ese carácter universal o difuso de la inseguridad se confirma por el fracaso
de las políticas de seguridad truculentas, practicadas en las últimas décadas en la
mayoría de los estados: políticas orientadas hacia la protección exclusiva de las elites
no funcionan; rodear las regiones nobles de las ciudades y arrojar a las policías como
perros sobre las periferias no soluciona nada. Esas políticas producen el terror en las
periferias, que ni así logran garantizar la defensa de los barrios privilegiados. Todos
terminan siendo perjudicados, inclusive las elites, a quienes no interesa una policía
incompetente y cómplice del crimen. Ese descalabro produjo una sucesión de
- 13
Plan Nacional de Seguridad Pública
desastres y concurrió para que se generara el cuadro de impunidad, irracionalidad,
ineficiencia y barbarie que hemos heredado, además de haber contribuido para
degradar las instituciones policiales, haciéndolas más arbitrarias, violentas y
corruptas, y profundizando la fosa que las separa de la población.
Por ende, la conclusión: o hay seguridad para todos, o nadie estará seguro
en Brasil. La seguridad es un bien por excelencia democrático, que legítimamente
desean todos los sectores sociales y constituye un derecho fundamental de la
ciudadanía, una obligación constitucional del Estado y una responsabilidad de cada
un de nosotros.
Como la vida es el bien más valioso, los crímenes letales son los más nefastos.
Dado que se concentran en la juventud pobre, protegerla constituye la tarea
prioritaria de una política coherente de seguridad pública. Identificar la prioridad no
implica en ser negligente con otros grupos sociales u otros tipos de delito. Significa
seleccionar el núcleo sobre el que deben incidir los principales esfuerzos. Una acción
eficaz ejercida sobre ese núcleo producirá efectos reductores de gran relevancia sobre
los demás tipos de prácticas criminales, considerando sus entrelazamientos.
El problema más dramático en el área de seguridad es, por lo tanto, el verdadero
genocidio a que viene siendo sometida la juventud brasilera, especialmente la
juventud pobre del sexo masculino y, en particular, los jóvenes negros. En 1999,
en la ciudad del Rio de Janeiro, por ejemplo, en cada grupo de cien mil habitantes, 239
jóvenes del sexo masculino, con edades entre 15 y 29 anos, fueron víctimas de
homicidios dolosos. La magnitud del problema es tamaña que sus consecuencias ya
se pueden percibir en la estructura demográfica brasilera. La estratificación etaria de
la población presenta un déficit de jóvenes del sexo masculino que sólo se puede
comparar al que se constata en las sociedades que se encuentran en guerra. Es como
si Brasil viviese los efectos devastadores de una guerra civil sin bandera, sin
propósito, sin ideología y sin razón.
Para comprender la dinámica en que tantas vidas están siendo prematuramente
sacrificadas, hay que reunir los siguientes ingredientes: (a) acogida familiar,
comunitaria y escolar deficientes; (b) falta de perspectivas de integración social
plena; (c) ausencia del Estado en los territorios urbanos depauperados; (d) en las
- 14
Plan Nacional de Seguridad Pública
periferias, villas miserias, el mercado al por menor de tráfico de armas y drogas se ha
convertido en fuente de reclutamiento para actividades ilegales; (e) despliegue del
tráfico en amplia variedad de prácticas criminales, gracias a la disponibilidad de
armas. Esos factores combinados, que afectan a segmentos de la juventud pobre,
hacen con que determinados gr upos seguramente, una minoría se vean atraídos por
la seducción del tráfico y se unan a la organización criminosa. Con triste frecuencia,
esa unión condenará una parte significativa de esos jóvenes a un itinerario de
delincuencia y a la muerte precoz y violenta.
Las ventajas materiales y simbólico-afectivas que ofrece el tráfico, compensan la
carencia de auto-estima, la invisibilidad social (provocada por los estigmas o por la
indiferencia), la falta de vínculos de identidad fuertes con la comunidad, la escuela o la
familia, la falta de la gratificación proporcionada por el esparcimiento y el deporte, y
la precariedad de perspectivas de integración plena en el mercado, en un contexto en
que la sociedad parece valorizar solamente el status que brilla en el consumo
exhibicionista.
Esos factores afectan también a los jóvenes de las capas medias y de las elites. No
obstante, en los barrios privilegiados no existe el poder territorial de traficantes
armados; no pesan tanto, desde el punto de vista estrictamente económico, las
ventajas materiales proporcionadas por estar involucrado con el crimen; y hay
fuentes alternativas de apoyo, capaces de garantizar alguna sustentación para la autoestima fragilizada, que ofrecen oportunidades de acogida y escucha, incluso
profesional. En otras palabras, mientras que en las regiones urbanas más pobres la
única fuente alternativa, muchas veces, son las Iglesias, en las áreas de clase media los
jóvenes pueden, eventualmente, contar con la ayuda de psicólogos y escuelas bien
estructuradas, clubes deportivos y de esparcimiento organizado. Esas diferencias
terminan siendo sustanciales, aún cuando problemas familiares y psicológicos
coinciden.
Además de eso, cuando el consumo de drogas provoca alguna participación en la
rede capilar de distribución y la acción policial agarra al joven en flagrante delito y lo
conduce a la jefatura de policía, la familia remediada frecuentemente negocia con
policías vulnerables a la corrupción la libertad amenazada del hijo. La familia pobre,
- 15
Plan Nacional de Seguridad Pública
ante el mismo drama, no tiene medios para comprar una segunda oportunidad, salvo
que los propios traficantes financien la operación. En ese caso, con todo, el precio de
la libertad será la intensificación de la participación comprometedora. Por ese
motivo, en los Juzgados de Menores o en las cárceles, entre los detenidos por
consumo de drogas y sospecha de tráfico, prácticamente sólo hay jóvenes pobres.
Esto no quiere decir que solamente los pobres consuman drogas y se involucren en
las redes clandestinas de distribución. Esto quiere decir sí que sólo los hijos de las
capas medias y de las elites tienen medios propios de escapar a la represión policial.
La consecuencia es que, solamente a los jóvenes privilegiados, por intervención
familiar y, muchas veces, por intermedio de procedimientos ilícitos, será
proporcionada la oportunidad de un apoyo terapéutico o educativo para enfrentar la
drogadicción. A los pobres resta la ley (que es inadecuada, pues convierte en crimen
un problema de salud pública) y, aún esa, no siempre se cumple de manera correcta
cuando son pobres los transgresores. De esa forma, los adolescentes arrestados con
drogas serán encaminados para las instituciones responsables por aplicar las medidas
socio-educativas, que, por lo general, no se han mostrado a la altura de las exigencias
formuladas en el Estatuto del Niño y del Adolescente. Los que ya tienen edad para
penas de prisión pagarán acudiendo, día a día a los presidios y a las cárceles, a un curso
práctico de especialización en resentimiento, criminalidad e inmersión en el vicio.
Juventud pobre reclutada por unidades locales del tráfico de armas y drogas,
responsable por la venta al por menor de ese comercio ilegal: ahí está el centro de una
de nuestras tragedias nacionales más grandes, el nervio del proceso auto-fágico y
genocida. Los crímenes que tienen ese origen no son solamente los homicidios que
resultan de las rivalidades entre los grupos minoristas. Los robos a mano armada, los
robos seguidos de muerte, los secuestros, con todas sus variaciones, los robos a
residencias, bancos y ómnibus, los robos y hurtos de vehículos, los robos de cargas,
todas esas prácticas son estimuladas y, en muchos casos, encuentran su factibilidad en
la disponibilidad de armas, traficadas por iniciativa y financiamiento de los
mercaderes de drogas. El tráfico coopta un ejército de reserva para la industria del
crimen y determina un nivel intenso de actividad criminal, en función de la
conveniencia económica de ocupar la capacidad ociosa del armamento. En ese
mercado clandestino, por analogía con la lógica de la economía, la productividad
- 16
Plan Nacional de Seguridad Pública
perversa del crimen tiende a ser elevada hasta alcanzar la utilización plena de la
capacidad productiva instalada el armamento , empleando la mano de obra que
pueda movilizar, en ese caso los reclutas seducidos principalmente en el mercado
minorista de las drogas.
La racionalidad del mercado del crimen estructurado alrededor del tráfico de
armas induce a que se expandan en intensidad y variedad las actividades criminosas,
lo que implica no solamente en que la tendencia sea el crecimiento del número de
crímenes, sino que también en que la tendencia sea el aumento del grado de riesgo y
violencia, porque más comúnmente se utilizan armas de fuego. Esa lógica no se
afirma en un ambiente libre de circunstancias. Su aplicación depende de la tasa de
impunidad o de la tasa de riesgo con la que se opera el tráfico de armas y drogas, y se
practican las distintas modalidades de crimen y es igualmente función del repertorio
de alternativas legales e ilegales, o sea, de las ventajas o desventajas relativas de las
estrategias de supervivencia, afirmación personal, acumulación económica, ejercicio
de poder y acceso al consumo. El grado de promiscuidad de las policías con las
organizaciones criminosas constituye también una variable decisiva en ese marco.
Hay que observar que el exceso de armas no induce únicamente al crimen; es también
una razón por la que conflictos fútiles terminan en finales trágicos: pequeños
desentendimientos en un bar regados a alcohol se convierten en crímenes letales
solamente porque hay un arma disponible.
A los emprendedores del mercado criminal interesa mantener planteles cada vez
más numerosos de jóvenes sin esperanza de integración a la ciudadanía plena, porque
ese fenómeno amplía la oferta, o sea, las posibilidades de reclutamiento de fuerza
laboral desechable (y dispuesta a servir a propósitos ilegales) y reduce el precio de la
misma restringiendo el costo de producción del crimen y, consecuentemente,
ampliando la expectativa de lucro.
Si la escena más dramática es la del teatro de guerra los espacios urbanos
abandonados por el poder público, donde se instala el mercado minorista del tráfico y
ocurren los enfrentamientos entre grupos rivales, la escena decisiva, de la que emana
el guión de la tragedia, donde actúan sus verdaderos protagonistas, los agentes
últimos de la violencia y esta se ubica bien lejos de allí. Sus atores son los operadores
- 17
Plan Nacional de Seguridad Pública
del mercado mayorista del tráfico de armas y drogas, que viven bien, hablan idiomas
extranjeros, tienen acceso a informaciones privilegiadas, disparan recursos
sofisticados de comunicación, administración y lavado de dinero. Son los
“criminosos de guante blanco”, que están lejos de ser hijos de la pobreza, pero se
alimentan de ella, como buitres. La escena con tiros y sangre llama la atención de la
ciudad y moviliza a la policía, pero los capítulos principales, en los que transcurre la
acción decisiva, son invisibles y raramente despiertan el interés policial. En esa esfera,
la promiscuidad entre la criminalidad y las instituciones representa riesgos todavía
más graves que los resultan de los acuerdos locales entre policiales y traficantes,
operadores del menudeo acuerdos ya, de por sí, extremadamente peligrosos y
degradantes.
El fenómeno sobrepasa las fronteras de la cuestión criminal y lanza la violencia a
un nivel político, de profundas implicaciones sociales. Lo que pasa hoy en Brasil, en
muchas áreas urbanas empobrecidas y marginadas por el poder público, es un ultraje
a la democracia, una demostración de que el proceso de transición que nos ha
legado la Constitución de 1988 aún no está completo. Algunas comunidades locales
son sometidas a la doble tiranía que ejercen traficantes armados y policías corruptos
(segmentos minoritarios, pero significativos de las policías). Ese poder paralelo las
retira de la esfera de alcance del Estado Democrático de Derecho. Bajo ese doble
despotismo, quedan suprimidas las libertades elementales como los derechos de ir y
venir, de expresión, participación y organización. Comunidades enteras viven hoy, en
algunas grandes ciudades brasileras, bajo un régimen de terror e impotencia que
imponen los códigos arrogantes del tráfico y el arbitrio de la policía (personajes que
frecuentemente se asocian), mientras que la sociedad parece tolerar convivir con el
horror y empieza a encontrarlo natural. El haber transformado la violencia en
algo común es el preámbulo de la barbarie.
La complicidad de sectores de las policías con el crimen degrada sus
imágenes e hiere el honor de la mayoría de los trabajadores policiales, que arriesga la
vida para cumplir su deber, a cambio de la ingratitud del Estado, de la desvalorización
profesional y de salarios humillantes.
¿Qué hacer? En cierta medida, el diagnóstico ya señala salidas. Algunas exigen
- 18
Plan Nacional de Seguridad Pública
reformas estructurales profundas en nuestra economía y cambios drásticos en la
sociedad. Esas merecen, aquí, simplemente ser mencionadas: es necesario distribuir
ingresos, reducir las desigualdades, elevar drásticamente las tasas de escolaridad,
eliminar el racismo embutido en nuestra pirámide social, valorizar a las mujeres,
generar empleos e ingresos, incorporar a la juventud pobre en el mercado de trabajo y
consumo, promover condiciones de integración a la ciudadanía que hagan renacer
esperanzas en el desierto del escepticismo, hoy cultivado por las fuentes de
reclutamiento criminoso. Otros proyectos del Instituto Ciudadanía constituyen una
fuente adecuada para reflexionar sobre esas salidas. Pero hay soluciones o caminos de
solución, aunque parciales, compatibles con los límites de un proyecto de seguridad
pública, siempre y cuando se comprendan en un sentido no exclusivamente policial.
Un primer camino consiste en reformar las policías, para transformarlas
instituciones volcadas hacia la construcción de la paz, eficientes y respetuosas de los
derechos humanos. Ese camino consiste, simultáneamente, en constituir fuentes
alternativas a las que atraen segmentos de la juventud para la trampa del pacto con el
crimen: un puñado de reales y la gloria efémera del poder local a cambio del futuro y
de la paz. Es apremiante que los poderes públicos, en todas las esferas, creen
proyectos que funcionen como fuentes capaces de atraer a los jóvenes para la
sociabilidad constructiva y solidaria, que compita con el tráfico y su doble seducción,
material y simbólico-afectiva. Una bandera que nos guía para disputar niño por
niño, niña por niña, con el tráfico. Simultáneamente, la policía, renovada,
cumpliría su rol, restringiendo el rayo de acción del tráfico y de las redes criminosas,
actuando con criterio y respecto en las comunidades pobres, sin olvidar que los
personajes principales los mayoristas tienen que perder la injustificable inmunidad
que su status les ha garantizado. No se puede tampoco perder de vista la centralidad
del tema de las armas: su disponibilidad es la que transforma un mercado ilegal de
drogas en un baño de sangre; su omnipresencia es que la no cesa de deter minar la
expansión de la criminalidad violenta, en las más variadas modalidades.
¿Qué proyectos podrían constituir una fuente potente de atracción de jóvenes?
En el contramano de la violencia doméstica y de las más variadas formas de rechazo
familiar, comunitario, escolar o social, todas las iniciativas que incluyan
manifestaciones de acogida y refuerzo de su auto-estima, como la valorización
- 19
Plan Nacional de Seguridad Pública
de sus virtudes personales, en el deporte, en el arte, en la música, en las más variadas
expresiones culturales, en el empleo de la tecnología contemporánea de
comunicación o en el uso de computadoras y de la Internet. Todas las iniciativas que,
reconociendo su valor, un por uno, una por una, promoviesen una acogida en
sintonía con su imaginario, con sus deseos y carencias, adoptando lenguajes
compatibles con su sensibilidad. Estas iniciativas, paralelamente, los capacitarían
para el mercado de trabajo, en segmentos que también atraigan su deseo y su
imaginario. Muchos jóvenes pobres no están dispuestos a reproducir el itinerario de
fracaso de sus pares, aceptando una inscripción subalterna en el mercado, sin
perspectivas de calificación y ascensión. Prefieren inversiones en áreas abiertas a la
creatividad y al desarrollo personal.
Para ofrecer proyectos de ese tipo es necesario que los poderes públicos estén
presentes. Las comunidades pobres de las ciudades necesitan a la policía y desean su
presencia evidentemente una policía eficiente, que respete la ciudadanía, agente del
proceso de construcción de la paz y no una policía entrenada para la guerra,
organizada como instrumento de defensa del Estado y que se entienda de esa
manera. Pero las comunidades desean más que la policía. Quieren la presencia
plena del Estado y del poder municipal, con todos los servicios elementales, que
incluyen esparcimiento y cultura. Para rescatar a la juventud hay que hacer un
esfuerzo comunitario que congregue los gobiernos federal, estatales y municipales,
la sociedad civil organizada y la iniciativa privada. La violencia y su protagonista joven
requieren más que políticas públicas específicas estas son necesarias y urgentes, pero
insuficientes. Exigen más que reformas económicas estructurales, que son
indispensables, pero demoradas. Exigen la movilización inmediata de todos los
recursos públicos y privados, simbólicos y materiales, en una cruzada que supere
intereses políticos menores y doctrinarismos ideológicos. Lo que está en juego, al fin
y al cabo, es muy grave. Está en cuestión nuestra capacidad de transformar las ruinas
de la miseria y de la barbarie en materia para una futura civilización democrática,
generosa y solidaria.
Estudios internacionales divergen respecto a las causas de la criminalidad, de la
violencia (en su acepción más restricta, adoptada en este documento) y a su
reducción. No hay consenso. La controversia es parte de la naturaleza del problema,
- 20
Plan Nacional de Seguridad Pública
dada su extraordinaria complejidad. Lo mismo vale, y por los mismos motivos, para
definir criterios de evaluación del desempeño policial o de las políticas de seguridad.
Las condiciones económicas juegan un rol relevante, particularmente
respecto a algunas formas de criminalidad y violencia, y no sin mediaciones diversas.
Es necesario siempre distinguir los tipos de prácticas criminosas y analizarlas
separadamente y es igualmente necesario diferenciar miseria y desigualdad,
identificando significados culturales distintos y contradictorios. Por ejemplo, las
causas de los pequeños robos y hurtos cometidos en las esquinas de las grandes
ciudades por adolescentes que viven en las calles, inhalando pega de zapato y
comiendo restos, no tienen nada que ver con las causas del lavado de dinero o las
prácticas de corrupción activa, en el aparato del Estado, aunque la complejidad
sistémica de la vida social produzca varias interconexiones entre esas formas de
delito, porque la inmoralidad impune de unos alimenta la perpetuación de las
condiciones que propician la existencia de otros. No obstante, esas prácticas tienen,
evidentemente, naturalezas completamente distintas y, por ende, se inscriben en
cadenas causales totalmente diferentes. Además de eso, los contextos históricos y
políticos también son relevantes.
A pesar de tanta polémica e incertidumbre, algunas hipótesis alcanzaron un
grado razonable de consenso: (1) las políticas de seguridad pueden constituir
variables significativas, según las condiciones en que se apliquen y el tipo de
criminalidad que tratan de reducir; (2) la presencia relativa en la población de jóvenes
del sexo masculino es un factor positivamente asociado a la mayor parte de los tipos
de práctica delictuosa; (3) la impunidad cumple un rol clave; (4) los siguientes
factores son propiciadores de las condiciones que estimulan la práctica de la
violencia:
1) pobreza relativa y vivienda inadecuada;
2) apoyo familiar inconsistente;
3) deficiencia de aprendizaje;
4) exclusión de la escuela;
5) violencia doméstica;
- 21
Plan Nacional de Seguridad Pública
6) pocas oportunidades de empleo y exclusión económica;
7) cultura de la violencia;
8) hacinamiento en los presidios;
9) falta de una política de drogas adecuada.
1.2. Síntesis del diagnóstico específicamente criminal y de la matriz de
soluciones
E
n la situación brasilera, para comprender el marco de la criminalidad son
relevantes las siguientes circunstancias, presentadas a continuación para
resaltar sus interconexiones:
1.2.1. en la esfera de la criminalidad, es preponderante la articulación entre
tráfico de drogas y de armas como matriz de la economía clandestina que orienta la
delincuencia como práctica utilitaria;
1.2.2. el tráfico de drogas se alimenta de su mercado cautivo y participa de la
dinámica de los homicidios dolosos y de algunos otros delitos, como robos, hurtos,
secuestros y latrocinios;
1.2.3. el tráfico de drogas financia las armas y, al apropiarse de ellas,
potencia sus efectos destructivos, directa e indirectamente: por su efecto inmediato
en las disputas territoriales e impulsa el desarrollo de varias otras formas de
criminalidad y violencia;
1.2.4. la disponibilidad de armas constituye un factor estratégico decisivo en
la generación de la criminalidad violenta;
- 22
Plan Nacional de Seguridad Pública
1.2.5. las armas fluyen con facilidad y en gran cantidad hacia el “mundo del
crimen” (en ese universo, ellas son, en su mayoría, leves pistolas y revólveres y
nacionales) por cuatro razones principales: (a) las industrias de armas son
negligentes respecto a sus responsabilidades y venden sin cualquier control; (b) el
Ejército, responsable por la fiscalización, archiva los dados que la industria obtiene
originalmente en las operaciones de venta, sin confirmarlos; los dados muchas veces
son falsos; (c) la Policía Federal no es eficiente al controlar el contrabando
(particularmente, el que proviene del Paraguay, sobre todo de la ciudad de Pedro Juan
Caballero), de donde vuelven las armas brasileras, negociadas por comerciantes de la
frontera; (d) los ciudadanos de bien apoyan el crimen, indirecta e involuntariamente,
porque todavía las compran, ilusionándose con el poder defensivo que
supuestamente proporcionan e ignoran las pesquisas que demuestran hartamente
que lo único que hace el arma de la víctima es dejarla más vulnerable, además de
producir otros efectos perversos, entre ellos el aumento, por intermedio del robo, del
número de armas en poder de criminales;
1.2.6. el tráfico de drogas y armas prospera no solamente porque cuenta con
una demanda en expansión. Hay también otra razón: el terreno fértil para el
reclutamiento de jóvenes. Esos jóvenes constituyen un número inmenso de niños
y muchachos pobres, y algunas niñas, que no están apuntados en la escuela y no tienen
empleo, sobre todo que no tienen esperanza, ni expectativa de integración a la
sociedad de consumo, que es glamorosa, seductora, pero inclemente con los
excluidos;
1.2.7. el tráfico recluta su joven ejército movilizando, vale insistir, recursos de
naturalezas distintas y complementarias: el dinero y la arma. El arma es un símbolo de
poder, restaurador de la factibilidad social perdida; es instrumento de valorización de
auto-estima y de acogida. Un joven (el protagonista de esta saga es casi siempre del
sexo masculino) pobre es casi un ser social invisible, sobre todo si le falta un lugar
afectivamente sólido y estable en la familia y en la comunidad. Sin lugar, sin identidad
positiva para la sociedad, ese niño no es reconocido como persona humana singular,
- 23
Plan Nacional de Seguridad Pública
dotado de emociones, carencias, potencialidades y valor. Con el arma y gracias al
arma, él es visto, reconocido, respetado y pasa a pertenecer a un grupo, que le da
funciones importantes y le atribuye responsabilidades. Al imponer sobre el otro el
miedo provocado por la ostentación del arma, el otro reconoce su presencia y le
devuelve la visibilidad social, en el juego cruel y peligroso de una dialéctica per versa.
La amenaza de destrucción, de extinción del otro, de negación de la presencia ajena
por la mediación del ataque armado, promueve la auto-constitución subjetiva. Claro
que el precio de ese pacto es elevadísimo y se le cobra también al propio beneficiario
de ese ejercicio simbólico del poder, el niño, condenándolo a convertirse en víctima
futura de la violencia que practica;
1.2.8. cumple disputar niño a niño con el tráfico, compitiendo por el
reclutamiento de cada joven vulnerable a la cooptación criminosa, ofreciéndole por
lo menos las mismas ventajas, materiales y simbólico-afectivo-psicológicas, que el
crimen le ofrece: por un lado, capacitación para el mercado de trabajo, empleo, acceso
a los bienes de consumo; por otro, acogida, experiencias alternativas de pertenecer,
instrumentos de auto-constitución subjetiva y de promoción de auto-estima, medios
de restauración de su visibilidad social (indisociables de valores positivos, vinculados
a la cultura de la paz y de la sociabilidad solidaria). Nunca está de más reiterar ese
punto, crucial para el diagnóstico y las propuestas que constan en este proyecto.
1.3. La prioridad de las políticas públicas de prevención de la violencia
L
a intervención efectivamente capaz de prevenir la violencia y la
criminalidad es la que trata de alterar las condiciones que la propician de
manera inmediata, o sea, las condiciones directamente vinculadas a las
prácticas que se desea eliminar. No se trata de la acción orientada hacia cambios
estructurales, cuyos efectos solamente ejercerán impacto desacelerador sobre las
dinámicas criminales en un futuro distante lo que, evidentemente, no significa que
- 24
Plan Nacional de Seguridad Pública
esos cambios de tipo estructural no se deban realizar. Claro que dichos cambios son
necesarios y urgentes, y en grande parte por sus virtudes intrínsecas, para mejorar a
Brasil y para transformar las condiciones que favorecen la violencia. No obstante, no
son suficientes, ni substituyen las intervenciones tópicas, por intermedio de políticas
sociales inductivas, en las dinámicas que generan violencia inmediatamente. Un
ejemplo: a menudo, territorios limitados concentran las prácticas criminales, que
tienden a reiterarse, formando patrones, lo que permite preverlas y anticiparlas. Ese
marco constituye un fenómeno ampliamente reconocido por la criminología
internacional. De esa forma, antes que las eventuales reformas de las estructuras
socio-económicas produzcan sus efectos, iniciativas tópicas bien enfocadas, que
incidan de modo adecuado y eficiente sobre las condiciones y circunstancias
inmediatamente vinculadas a la dinámica criminal, pueden alcanzar resultados
excelentes.
Para plantear el argumento de una manera más concreta, consideremos la
siguiente hipótesis: determinada área urbana es mal iluminada, no cuenta con
equipamientos y servicios públicos o estos son insuficientes , está rodeada por
terrenos baldíos. Supongamos que no haya acceso vial fácil y que las calles cercanas o
callejuelas no tengan pavimentación. Agréguense todavía algunos ingredientes
explosivos: ausencia de espacios apropiados para deporte y esparcimiento, ninguna
actividad cultural atractiva, algunos bares vendiendo bebida alcohólica toda la noche.
No será difícil concluir que, sobre todo en las madrugadas de los sábados y los
domingos, las oportunidades para que surjan conflictos serán altas. De la misma
forma, será fácil deducir que habrá elevada probabilidad de que se sucedan hechos
violentos, si hubiese armas accesibles y un contexto de rivalidades favorable, si la
comunidad no está organizada y no interviene ni ocupa el espacio con iniciativas
gregarias, dada la clara ausencia de las instituciones públicas y la falta de iniciativa del
poder político.
Si esa descripción es verosímil, por los mismos motivos será razonable proponer
que sean implantadas medidas preventivas que desarmen el escenario de la tragedia
anunciada: (1) iluminar las áreas problemáticas; (2) ocuparlas con acciones
agregadoras, lúdicas o de esparcimiento; (3) reaprovechar los espacios públicos,
reformándolos para inundar los barrios populares con áreas para deporte y para
- 25
Plan Nacional de Seguridad Pública
actividades culturales: artísticas, festivas, musicales; (4) urbanizar los territorios
para reducir el aislamiento; (5) apoyar la construcción de redes
interinstitucionales locales; (6) poner en marcha políticas integradas que
enfoquen los tres dominios fundamentales para la vida social: la casa, la calle o la
comunidad y el barrio y la escuela, incluso su despliegue profesionalizante, que
conduce al trabajo.
Esas políticas integradas harán la mediación entre las macro-políticas
estructurales y las políticas públicas especializadas o sea, las intervenciones tópicas
específicamente dedicadas a prevenir la violencia interceptando las dinámicas que la
producen , y deberán tener como objetivo, por lo menos, las siguientes metas: (a)
promover la seguridad alimentar, acompañada de educación sobre nutrición;
(b) garantizar las condiciones básicas de salud, incluyendo saneamiento y
vivienda; (c) garantizar ingreso mínimo; (d) reducir la violencia doméstica contra
mujeres y niños, y proteger a las víctimas (reeducación de los agresores); (e) combatir
el trabajo infantil y toda forma de explotación y abuso de la integridad de los niños
física, moral y emocional ; (f) calificación de la atención escolar, reduciendo la
evasión; (g) ofrecer oportunidades de retorno a la educación primaria y secundaria,
por intermedio de una escuela para adultos en formatos compactados y creativos; (h)
ofrecer cursos profesionalizante, con flexibilidad compatible con la plasticidad de la
nueva realidad del mundo laboral, aunque sea informal; (i) dar conciencia sobre las
responsabilidades de la paternidad y de la maternidad; (j) difundir informaciones
sobre drogadicción y ofrecer tratamiento para los dependientes; (l) difundir
informaciones sobre sexualidad, contracepción y prevención de enfermedades
sexualmente transmisibles, particularmente el SIDA.
Como hay una continuidad entre los atractivos del tráfico y los del crimen en
general, por el hecho de que siempre circulan en esos encuentros de la juventud con la
trasgresión las armas y las identidades segmentares, quiere decir, los mismos íconos
del poder, de la visibilidad social y del pertenecer a un grupo, se puede confirmar si las
propuestas aquí formuladas están en conformidad con aquellas elaboradas para
contener la criminalidad juvenil, en otros países, sobre todo con las que tuvieron más
éxito en Europa y en los Estados Unidos.
- 26
Plan Nacional de Seguridad Pública
Para terminar, este proyecto tiene como objetivo presentar una propuesta
alternativa para la seguridad pública en los ámbitos federal, estatal y municipal. Fue
elaborada a partir de dos marcos legales. El primero está vinculado a los cambios
prácticos inmediatos que podrán ser realizados sin necesidad de alterar la
Constitución ni la legislación infraconstitucional. El segundo se refiere a los cambios
que no pueden ser realizados sin modificar la Constitución ni la legislación ordinaria.
Con eso, se pretende sugerir un conjunto de transformaciones que puedan ser
efectivas en un plazo relativamente corto, sin perjudicar la formulación de un modelo
global alternativo, que se realizará a largo plazo y que sirva de norte para los pasos
inmediatos.
1.4. La experiencia internacional
E
l informe “Investindo com Inteligência na Prevenção do Crime Experiências
Internacionais” (Invirtiendo con Inteligencia en la Prevención del Crimen
Experiencias Internacionales), de septiembre de 2000, preparado por
Irvin Waller y Daniel Sansfaçon para la “Série sobre Prevenção de Crimes” (Serie sobre
Prevención de Crímenes), de la Oficina de Asistencia Judicial, del Departamento de
Justicia de los Estado Unidos (Oficina de Programas Judiciales), todavía bajo la dirección
de Janet Reno, documento de gran interés por su calidad, alcance y actualidad,
sustenta que la reducción de la criminalidad depende de una feliz combinación
entre tendencias demográficas, la movilización de un amplio espectro de organismos
públicos (y entidades de la sociedad civil) y focused policing (expresión que se puede
traducir como “vigilancia focal”, significa, en el contexto teórico-filosófico en que se
inscribe el informe y en el que se ubican los autores, algo como: Vigilancia estratégica y
racionalmente orientada para problemas bien delimitados sobre la base de diagnósticos consistentes,
planificación y evaluación sistemáticas y metas bien definidas asociadas a valores democráticos
apreciados por la comunidad , según metodologías adecuadas, operando en condiciones técnicoorganizacionales apropiadas y adoptando posturas compatibles con las expectativas de los
ciudadanos).
- 27
Plan Nacional de Seguridad Pública
En Inglaterra, en los Estados Unidos y en Holanda, las siguientes iniciativas se
mostraron extremamente eficientes en reducir los factores de riesgo que tienden a
promover la delincuencia:
1) adoptar programas de estimulación a habilidades sociales y de aprendizaje
de los niños, en los períodos anteriores y posteriores al horario escolar, sobre todo en
áreas urbanas pobres;
2) visitar las familias vulnerables para promover la capacidad de los padres de
ejercer la paternidad y la maternidad, en todas sus dimensiones, afectivas, educativas
y psicológicas;
3) proveer todo tipo de apoyo y asistencia a los padres;
4) estimular el desarrollo de habilidades sociales y el aprendizaje de los niños
por intermedio de visitas a sus casas, o promoviendo actividades recreativas y
culturales bien estructuradas;
5) ofrecer incentivos financieros y educativos para que los estudiantes
concluyan el nivel secundario;
6) invertir en reforzar la autoestima y la integración social de los niños y de los
jóvenes en edad escolar, por intermedio de programas de vecindad que proporcionen
experiencias de pertenecer e intercambio;
7) ofrecer, en el empleo, oportunidades y capacitación;
8) organizar actividades en la escuela y después del horario escolar, orientadas
hacia la cultura de la paz;
9) trabajar con las familias de los transgresores primarios con el fin de reducir
la disfunción familiar;
10) ofrecer tratamiento a transgresores que tengan problemas de drogadicción;
11) responsabilizar a los jóvenes por prácticas de “vandalismo”;
12) responsabilizar a los propietarios de los establecimientos donde ocurren
actos de violencia;
13) iluminar las calles;
- 28
Plan Nacional de Seguridad Pública
14) aumentar el número de profesionales que trabajan en la vigilancia pública..
Los mismos estudios llegaron la una conclusión sorprendente: esas medidas son
más económicas, al comparar costo y beneficio, que las medidas tradicionales para
controlar el crimen, como el encarcelamiento. Las acciones que estimulan el
desarrollo social de los niños, los jóvenes y sus familias reducen la conducta
delincuente, generando un retorno que varía de US$ 1,06 a US$ 7,16, para cada US$
1,00 gastado. Las acciones orientadas hacia la reducción de las oportunidades de
victimización producen un retorno que varía de US$ 1,83 a US$ 7,14 para cada US$
1,00 invertido. Además de reducir la delincuencia y el número de crímenes, con
ventajas para la tasa de integración social y la calidad de vida cotidiana, esas medidas
han traído varios otros beneficios para los gobiernos: más empleo trajo un recaudo
impositivo mayor; más viviendas fueron alquiladas y valorizadas, estimulando
inversiones en los barrios problemáticos; la demanda por el sistema de Justicia
Criminal decreció, reduciendo su costo; hubo menos gastos con asistencia social y
seguro social de salud.
Un estudio realizado en Inglaterra, en 1996, por la Audit Commission, muestra que
una intervención judicial sobre un grupo deter minado de jóvenes cuesta US$
10.542,00, mientras que un programa orientado hacia llevar de vuelta a la escuela un
grupo igualmente numeroso de jóvenes cuesta US$ 6.950,00, y un programa cuyo
objetivo sea ayudar a esos mismos jóvenes a encontrar empleo cuesta US$ 1.167,00.
En los Estados Unidos, una pesquisa de la insospechable Rand Corporation,
también de 1996, demuestra que el aumento del encarcelamiento (al aplicar la famosa
“three strikes law” - ley de las tres infracciones) corresponde a un aumento de
impuestos, por residencia, de US$ 228,00, mientras que la implantación de un
programa amplio de capacitación especial para los padres cuesta US$ 48,00, y la
puesta en marcha de un programa de apoyo a jóvenes en situación de riesgo, para que
concluyan los estudios, cuesta US$ 32,00.
Ya hay un amplio consenso en la comunidad internacional de especialistas
respecto a esos hechos y sus implicaciones. Pero hay que resaltar que hay un elemento
clave para el éxito de cualquier proceso multidimensional y consistente para controlar
- 29
Plan Nacional de Seguridad Pública
la violencia y reducir el crimen: constituir una unidad, una agencia o un organismo
central que articule departamentos y secretarías relevantes, o sea, los protagonistas de
las áreas de policía (o, en la esfera municipal, también y sobre todo la Guardia
Municipal), justicia, educación, salud, servicios sociales, vivienda, transporte,
planificación urbana, comunicación, deporte, esparcimiento y cultura. Es
indispensable incluir en la articulación entidades de la sociedad civil, asociaciones
comunitarias, los medios de comunicación y los ciudadanos dispuestos a participar.
Se hace necesario un liderazgo hábil para promover la alianza entre los agentes
involucrados y firme para conducir con clareza, persistencia y paciencia el proceso,
explicándolo reiteradamente a la sociedad, recalcando el sentido fundamental de la
pluralidad de acciones y proyectos bajo la unidad de un programa o de una política
única uniforme, digna de este nombre.
Para que un programa se lleve a cabo, es necesario que el proceso transite entre
las siguientes etapas: el diagnóstico de las dinámicas criminales y de los factores de
riesgo (sea de victimización, sea de atracción para el crimen), local y general, sensible
a las variaciones dictadas por las circunstancias y las coyunturas; la elaboración de un
plan de acción, capaz de formular una agenda, identificar prioridades y recursos, y
estipular metas; su implementación (que incluye tareas de coordinación y de garantía
de cumplimiento de metas y cronogramas); evaluación del plan (no solamente de los
resultados, también del proceso), seguida del monitoreo, que significa la corrección
de rumo dictada por la constatación de los errores. Es conveniente poner en marcha
proyectos piloto y observarlos, críticamente, como experimentos-demostración. Es
irracional implantar programas o políticas sin definir criterios, métodos y
mecanismos de evaluación y monitoreo. Si esa irracionalidad ocurriera, la tendencia
será sustituir la evaluación correctiva por la retórica política, sea predatoria, sea
ufanista, según la inclinación ideológica o la adhesión partidaria del interlocutor, lo
que pondrá en riesgo el desarrollo acumulativo del proceso, una vez que, sin
monitoreo, o se repetirán los errores o habrá negligencia con las cualidades y el
programa terminará desactivado.
En síntesis, la unidad u organismo central debe asumir el liderazgo, movilizar a
los sectores pertinentes, estimular la diversidad (ideológico-étnico-cultural y otras) de
los participantes, comprometer a las ciudadanas y ciudadanos, movilizar el mayor
- 30
Plan Nacional de Seguridad Pública
número posible de aliados institucionales (como las universidades y las iglesias) e
informar y conducir el proceso según las mediaciones del trípode diagnósticoplanificación-evaluación.
Fueron creados organismos centralizadores de ese tipo, directamente
vinculados a los gabinetes de los respectivos primeros-ministros: en Gran-Bretaña
(por intermedio de la Inspectoría Real de Seguridad Pública), en Francia (por intermedio
de la coordinación de ministros, que firmó 450 Contratos Locales de Prevención se
esperan 250 más con las municipalidades, mediante determinadas condiciones, y por
intermedio del Gabinete Nacional para la Seguridad Pública), en Holanda (donde las
experiencias innovadoras locales son incentivadas y acompañadas por un potente
comité nacional, para que haya evaluación y, en caso de éxito, divulgación nacional y
financiamiento para difundirlas) y en Nueva Zelanda (que creó, en 1993, la Unidad de
Prevención del Crimen, en el Gabinete del Primer-Ministro).
En el caso brasilero, un lugar en el sistema penitenciario cuesta, en media, R$
800,00 por mes (algunos ejemplos regionales: R$ 1.200,00 en Brasília; R$ 550,00 en
Rio de Janeiro). Construir el espacio carcelario necesario para albergar un preso
cuesta, en media, R$ 12.000,00, si es el caso de una unidad de seguridad media y R$
19.000,00 en una unidad de seguridad máxima. Esos valores son sorprendentes si
comparados con el costo de un alumno, por mes, en una escuela pública estatal de la
región Sudeste R$ 75,00 , y de una casa popular construida en régimen de gr upo
solidario y en algunas regiones del país entre R$ 4.000,00 y R$ 7.000,00.
1.5. El enfoque en el sujeto de la gestión pública y las alianzas locales
A
daptando esas experiencias al caso brasilero e introduciendo elementos
originales, provenientes de la acumulación nacional de reflexiones,
pesquisas y debates, se propone, en los tres niveles de despliegue del
presente programa (federal, estatal y municipal), la instauración de un nuevo ángulo para
enfocar la problemática de la seguridad pública, la formación de un nuevo sujeto institucional para
- 31
Plan Nacional de Seguridad Pública
la gestión de la política de seguridad y la negociación de una nueva alianza, de una nueva
modalidad de pacto con la sociedad, particularmente con las comunidades locales.
El nuevo ángulo de enfoque es el que se define comprendiendo que los
fenómenos de la violencia, de la criminalidad y de la criminalidad violenta son
complejos y multidimensionales, o sea, incluyen dimensiones objetivas y
subjetivas y son condicionados por factores diferentes, variables, cuya eficacia
depende de los contextos históricos y de las mediaciones culturales. Esa perspectiva
incorpora la convicción de que el éxito de cualquier esfuerzo público con el fin de
reducir esos fenómenos depende de un número muy grande y variable de
circunstancias y de distintas características de las políticas implementadas. Por eso, en
vez de la auto-suficiencia tecnocrática y de la arrogancia autoritaria de los sabios que
gestionan paquetes en los gabinetes, aplicando modelos, hace falta una gran
sensibilidad y seriedad por parte de los gestores, apoyada por estudios rigurosos de
pesquisadores, y bastante humildad para que los diagnósticos, al igual que las
evaluaciones de las políticas implementadas, jamás dejen de incluir el escuchar
respetuosamente, aunque activa y democráticamente, la crítica de las interpretaciones
formuladas por las propias comunidades que viven los problemas.
En ese sentido, participación no es una palabra vacía, un slogan demagógico,
una retórica populista, ni una fórmula mágica. Es condición efectiva para la
elaboración competente y para el monitoreo racional de toda política pública de
seguridad que se pretenda consistente y consecuente. Ese nuevo ángulo de enfoque
exige que las propuestas estén en sintonía con la complejidad del problema a
enfrentar y, por ende, se traduzcan en proyectos multidimensionales, que movilicen
recursos multisectoriales, que incluyan actores públicos y privados de diferentes tipos
y que se inspiren en conocimientos interdisciplinarios. El resultado tendrá la forma
de un conjunto que incluirá acciones en las esferas económica, social, cultural, psicosocial, política, judicial y policial. La seguridad pública se transforma de esa manera
en una constelación de temas que tienen que ver con un amplio espectro de áreas
de actuación del Estado y de la sociedad, de la educación y de la salud, incluyendo el
deporte, la vivienda y la planificación urbana.
El nuevo sujeto de la gestión de políticas multidimensionales y plurisectoriales
- 32
Plan Nacional de Seguridad Pública
de seguridad pública que no se restrinjan a intervenciones policiales u orientadas
para las policías y su reforma, aunque las incluyan con la debida atención, respetando
la importancia del rol que juegan las mismas en la construcción de la paz tienen que
ocupar una posición estratégica en los gobiernos federal, estatal y municipal, que
corresponda a la centralidad del problema que se destina a enfrentar. La experiencia
internacional mencionada anteriormente reitera esa necesidad, vinculando a los
gabinetes de los primeros-ministros las agencias nacionales responsables por
elaborar programas o por seleccionar proyectos para combatir la violencia. Lo
mismo se aplica al régimen presidencialista en Brasil. Se le debe dar la misma
importancia a la agencia institucional o al núcleo coordinador de la política de
seguridad pública, en la esfera federal. No obstante, la composición del núcleo
coordinador o gestor de esa política es tan importante como la autoridad que se le
atribuya. Es indispensable, para que de hecho se aplique la perspectiva multisectorial
desde el diagnóstico hasta la evaluación y el monitoreo, pasando por la planificación
que esa agencia esté formada por un colegio de ministros, en el gobierno federal, de
secretarios de Estado, en los gobiernos estatales, y de secretarios municipales, en las
municipalidades. De esa manera, el nuevo sujeto institucional tendrá el mismo
alcance que la política que se va a formular y ejecutar. Resguardadas las
especificidades de las esferas gubernamentales, será formada una coordinación
unificada para gestionar la política integrada de seguridad pública. Sus miembros
serán los ministros o los secretarios de las carteras pertinentes, o sea, de aquellas
cuyos ámbitos de responsabilidad hagan interfaz con la problemática de la violencia,
según los recortes propuestos en cada programa específico de gobierno. En ese
contexto, las secretarías de seguridad y, por consecuencia, las policías, al igual que el
Ministerio de Justicia, no estarán más aislados en el mando de la política de seguridad
pública. Cada proyecto, cada estrategia, cada intervención será pensada e
implementada a partir de la articulación entre la Secretaría de Seguridad o el
Ministerio de Justicia y los sectores gubernamentales responsables por la educación,
la salud, el deporte y el esparcimiento, la cultura, el trabajo y la acción social, la
planificación, la vivienda, el transporte, el saneamiento etc. Los proyectos estarán
siempre integrados, de la misma manera que los problemas enfrentados son novillos
compuestos por hilos diversos y casi indiscernibles.
- 33
Plan Nacional de Seguridad Pública
Será necesario convocar, a partir de la Presidencia de la República a todos los
gobernadores de estado y proponer un pacto respecto a ese plan nacional de
seguridad, con el fin de iniciar un proceso de construcción social de la paz. Será muy
importante que, acto continuo, la sociedad civil también sea convocada para una
grande movilización nacional por la construcción social de la paz, en cuyo ámbito las
entidades no gubernamentales, las asociaciones, los sindicatos, las instituciones
religiosas, las universidades y los representantes de la iniciativa privada serán
llamados a participar de un amplio esfuerzo común, que se desarrollará en múltiples
niveles, simultáneamente, con el objetivo de integrar a la juventud excluida.
El nuevo enfoque requiere un nuevo tipo de gestor o un nuevo sujeto
institucional y ambos exigen una nueva alianza o una nueva modalidad de pacto con
la sociedad. No pude haber una política de seguridad consecuente sin participación y
transparencia, sin confianza popular en las policías y en las instituciones públicas y
todos saben que, a menudo, el policía uniformado en la esquina es la faz más tangible
del Estado. Además, una política consistente tiene que amoldarse a las peculiaridades
variables de los contextos sociales y sólo puede ser eficaz si enfrenta la inseguridad
pública como una problemática multidimensional vale insistir , que supera el ámbito
exclusivo de la criminalidad. Por eso se sugiere el comando unificado mencionado
anteriormente, que reunirá varias secretarías de estado, municipales o ministerios,
después que hayan sido seleccionadas las áreas de intervención, a partir del análisis de
la gravedad de los problemas. Este deberá insertarse en la vida de cada una de las
comunidades-objeto, aplicando la metodología de mapeo interactivo y participativo
de los problemas y de las prioridades.
Esa metodología depende de proximidad cotidiana, interacción permanente,
diálogo sistemático con las sociedades locales y presencia capilar del poder público.
Está más accesible a los estados y, sobre todo, a los municipios. El diálogo con las
sociedades locales enfocadas creará condiciones, en poco tempo, para negociar
democráticamente contratos locales de co-gestión del programa de seguridad,
entendido en su sentido más amplio, y que podrá también ser denominado
programa de construcción social de la paz. Co-gestión, en ese caso, no significará
renuncia populista del Estado, en ninguna de sus esferas, a asumir sus
responsabilidades. Las atribuciones deliberativas y ejecutivas son intransferibles.
- 34
Plan Nacional de Seguridad Pública
Serán compartidos, sí, el diagnóstico, la selección de las prioridades, la identificación
de las metas y el proceso de evaluación de los proyectos implementados. Cada
experiencia será un piloto, cuyo efecto-demostración señalará caminos y despertará
la convicción de que es posible cambiar, siempre y cuando se emplee la metodología
apropiada y haya articulación suficiente entre las instancias gubernamentales
movilizadas y se tome realmente en serio la indispensable participación de la sociedad
civil.
1.6. La problemática de las drogas
E
l problema de las drogas es extremadamente complejo. Cualquier
simplificación implica en asumir un entendimiento parcial de la cuestión.
El uso de las dichas sustancias psicoactivas se ha manifestado en la historia
de la sociedad humana de varias maneras, sea como elemento ritual y religioso, como
factor de agregación de gr upos sociales, como objeto de una malla empresarial cruel,
que lanza sus tentáculos sobre la vida social y el Estado, asumiendo una dimensión de
control político, además del económico.
La generalización de la palabra droga hace con que sean equiparadas a las drogas
psicoanalíticas, los opiáceos y la marihuana, dejando excluidos del estigma al tabaco y
al alcohol, como si no fuesen sustancias potencialmente generadoras de
dependencia.
Las grandes polémicas sobre liberar o no de las drogas se enfrentan con un
fenómeno muy grave: se han transformado en una mercancía que integra una gran
red empresarial y criminal, sofisticada, capilarmente infiltrada en el aparato del
Estado, en lugares estratégicos de las ciudades, en las rutas de transporte, dando
oportunidad para que crezca una sofisticada estructura de comando y de
equipamientos.
El problema se agrava cuando niños y jóvenes, sin perspectivas en una sociedad
apática pasan a ser sobornados para desarrollar trabajos de vigilancia o de entrega de
pequeñas porciones de droga, iniciando una carrera de auto-afirmación que les
- 35
Plan Nacional de Seguridad Pública
brinda la sensación de poder rumbo a la muerte prematura. Eso significa que el
problema de las drogas no se podrá tratar con seriedad si la acción no es
multidisciplinaria, incluyendo aspectos culturales, educativos, sociales, de empleo y
de reformulación del rol que juega la seguridad pública.
Esa realidad compleja trae exigencias nuevas para el trabajo de seguridad
pública, ya que las policías están volcadas hacia la criminalidad cotidiana y no tienen
capacitación adecuada para intervenir en las cuestiones de drogas y viven el constante
riesgo de verse corrompidas y cooptadas. Son necesarios peritos calificados en
contabilidad para descubrir las ilegalidades financieras, bancarias y de desvío de
dinero inherentes a esas redes. No se puede librar una guerra primitiva, que sólo
afecte a las capas más bajas de esas organizaciones. Es difícil intervenir con una
mentalidad del siglo XIX en delitos del siglo XXI.
Por otro lado, la legislación vigente da lugar para la paradoja de castigar tanto a
los traficantes como a sus víctimas. Esa visión simplificadora y estigmatizadora de los
seres humanos hace con que personas carentes de otras formas de intervención
sufran punición por haber sido victimadas, cuando le correspondería al Estado
ofrecer los tratamientos adecuados.
Ese tipo de mirada sobre el tema muestra que se debe movilizar a toda la
sociedad, no de forma maniqueísta, ni expresando falso sentimiento de caridad, que
en el fondo no es más que prejuicio o discriminación con los afectados por ese
problema La movilización debe privilegiar las instituciones públicas, las entidades y
los movimientos de la sociedad civil y la iniciativa privada, de una forma orgánica,
científica y no generalizadora, actuando con vigor sobre el problema, sin violar la
libertad y los derechos humanos de los brasileros que se han transformado en
víctimas de las drogas.
Las medidas represivas deben dar prioridad a combatir las organizaciones
criminales, especialmente las operadoras al por mayor, o sea, los criminales de guante
blanco, que lavan dinero, financian el comercio ilegal de armas e inundan las ciudades
de drogas. En el campo de la prevención, el aspecto más importante está relacionado
a adoptar campañas educativas dirigidas a los jóvenes.
- 36
Plan Nacional de Seguridad Pública
1.7. Crimen organizado
E
l crimen organizado se puede caracterizar como una entidad planificada, con
empresas legalmente constituidas o no, con especialización y división de
funciones y tareas internas y externas a la organización, siempre orientado
hacia al lucro, actuando con base en conductas propias, rígidas, centralizando el control y
fragmentando las acciones. Se trata de una modalidad criminal poco visible, difusa y,
muchas veces, menos evidente, pero por ese motivo no menos perniciosa, peligrosa o
aún menos letal que la criminalidad común o masiva. El crimen organizado es mutante,
pues se amolda a las realidades locales y sigue las tendencias de los mercados nacionales e
internacionales, pudiendo tener un foco de acción territorial regional, nacional y/o
internacional. Tiene una gran capacidad de incorporar y sustituir sus miembros,
demostrando una tendencia a la auto-regeneración que le brinda características de
permanencia y estabilidad.
El grado de desarrollo económico y social y las situaciones de injusticia, pobreza y
desempleo no explican, por si solas, el fenómeno del crimen organizado, puesto que está
presente en regiones y países pobres y ricos. Lo que la experiencia ha demostrado es que
su presencia e influencia está directamente relacionada a su capacidad de establecer
relaciones de complicidad con el Estado. El crimen organizado anhela la cooptación, en
provecho propio, del poder estatal, sea sobornando o corrompiendo a los agentes
públicos, sea infiltrando directamente sus representantes en las estructuras de poder,
ejerciendo influencia, por fuera o por dentro del aparato estatal, sobre las políticas
públicas a favor de sus intereses y garantizando la impunidad. En la realidad brasilera, los
hechos indican que las organizaciones criminales están presentes en la corrupción
vinculada al “jogo do bicho”, al hurto y robo de vehículos, al desarme, al robo y hurto de
carga y, más recientemente, a la adulteración de combustible, bien como al narcotráfico y
al contrabando de armas, como visto anteriormente.
Además de la reforma de las policías, entendemos que es imprescindible que las
estructuras policiales y de investigación se especialicen, ampliando para las demás
unidades de la Federación, por ejemplo, las experiencias del Ministerio Público de los
estados de São Paulo y de Rio Grande do Sul de combatir el crimen organizado. La
- 37
Plan Nacional de Seguridad Pública
especialización también deberá privilegiar el reclutamiento y la formación de los agentes,
incentivando las vocaciones para la investigación y la precisión técnica que se les exigen a
los policías y de los miembros del Ministerio Público y de la magistratura para enfrentar
las organizaciones criminales. Por otro lado, la sofisticación y las conexiones del crimen
organizado exigen que revisemos nuestra legislación penal y procesal penal, de tal
manera que todos los aspectos controvertidos de la delación, de la infiltración policial y
de la criminalización del lavado de dinero, entre otros, sean suficientemente explicitados
y superados. Finalmente, la cooperación policial y judicial internacional, con
mecanismos de control y evaluación permanentes, deben ser intensificadas, con el fin de
reunir esfuerzos para adoptar reglas procesales comunes.
1.8. Combatir el secuestro
E
l crecimiento indiscriminado del crimen de secuestro y de extorsión por
intermedio de secuestro, incluso entre las capas medias y pobres de la
población, ha producido nuevos desafíos para la seguridad pública,
indicando la necesidad de perfeccionar la actividad pericial, los aparatos de las
policías y mejorar el control externo sobre ellas como forma de mejorar los
resultados de las investigaciones, reducir la impunidad y los secuestros.
Una de las dificultades más grandes al investigar un crimen de secuestro es
identificar el autor a su debido tiempo, sin comprometer la seguridad del secuestrado.
Crece la importancia del trabajo de la policía técnica o científica, pues sin ella la
investigación se ve limitada a recolectar declaraciones judiciales y a contar con la
colaboración de los informantes, lo que la deja expuesta a depender excesiva y
peligrosamente de la interrogatoria de eventuales sospechosos. Por otro lado, la
realidad ha revelado la participación de policías en varios crímenes de secuestro, lo
que ha contribuido para el incremento de estos índices y para hacerlos más comunes.
Sólo será posible desarticular la cadena de transmisión entre policías y secuestradores
por intermedio de una inspección externa de la actividad policial de una manera más
intensa.
- 38
Plan Nacional de Seguridad Pública
La participación activa del Ministerio Público al establecer las directrices
generales y específicas para conducir los trabajos de investigación de la policía,
además de la perfecta sintonía entre los responsables por las Áreas Integradas de
Seguridad Pública, sumando esfuerzos e induciendo a una inspección permanente de
la actividad policial, donde el trabajo del Corregimiento Único también será
relevante, resultarán en mejores resultados en las investigaciones de los secuestros,
identificando los criminales y reduciendo drásticamente su incidencia.
1.9.Principios para una Nueva Policía
A
demás del nuevo enfoque, del nuevo sujeto de la gestión pública que les
corresponde y de la nueva alianza entre el Estado y la sociedad, es
también indispensable, para que se ponga en marcha un proceso
sustentable de construcción de la paz, transformar profundamente las policías, sus
valores fundamentales, identidad institucional, cultura profesional, patrón de
conducta.
1.9.1. Problemas estructurales de las policías
N
o ocurrirá ningún cambio si el principio fundador de las corporaciones
no pasa por una transformación radical. Ese cambio está representado
por la transición de una cultura de guerra hacia una cultura de paz, de una
visión excluyente de mundo para un entendimiento de las funciones policiales por
intermedio del diálogo.
El ciudadano es el destinatario de los servicios de seguridad pública. Eso
significa reconocer que dichos servicios deben trabajar para establecer relaciones
pacíficas entre los ciudadanos, constituyéndose en un conjunto complejo de
actividades que tienen como finalidad la paz y no la guerra, lo que conducirá a
- 39
Plan Nacional de Seguridad Pública
cambios sustanciales en la estructura sistémica de ese sector.
Las acciones policiales tienen que respetar las diferencias de género, clase, edad,
pensamiento, creencias y etnia y deben crear instancias de protección a los derechos
del diferente para proporcionarles un tratamiento isonómico. No se pretende abdicar
de la fuerza. Lo que se pretende es el uso técnico, racional y ético de la fuerza, en los
casos en que se haga necesaria. Si el empleado de seguridad pública no está preparado
sicológica, ética y técnicamente para utilizar armas o otros recursos de fuerza, no se
puede hablar de una policía legítima, con posibilidades tener el respeto de la
población.
Las policías conviven con el grave problema de que sus actividades-medio se
hipertrofien en detrimento de sus actividades-fin: una pesada y lenta estructura
burocrática atrae plantel permanente de las corporaciones que deberían estar
asignados en las puntas de los servicios de seguridad. Lo mismo se puede decir de los
empleados públicos desplazados para funciones burocrático-protocolarias en
organismos y oficinas de los tres poderes, a cambio de recibir gratificaciones que
complementan los escuálidos salarios. El desplazamiento de ese plantel permanente
de profesionales para las actividades esenciales de las corporaciones brindará más
eficacia y presencia física a la seguridad en la sociedad.
En la misma línea se encuentra el problema de lo “rebusques”, que causan
duplicidad de funciones, agotamiento físico del plantel de las corporaciones, además
de deslegitimar la naturaleza pública de la seguridad, pues empleados públicos pasan
a ofrecer servicios a empresas cuyos intereses pueden no coincidir con las funciones
policiales. Esas actividades deben quedar prohibidas de manera eficaz.
En el ámbito de las policías civiles, se debe analizar el tema de las indagatorias
policiales para constituir otros procedimientos capaces de dificultar el desvío de las
investigaciones, facilitar el surgimiento de la verdad de los hechos, que pueda
subsidiar el procedimiento procesal penal e impedir que ciertos actos típicos caigan
en el “olvido”.
Dicha estructura solo será eficaz en un contexto democrático si hubiese
participación de la comunidad en la planificación, en la fiscalización y en la
corrección de las actividades de seguridad. Las comunidades, los barrios, los
- 40
Plan Nacional de Seguridad Pública
asentamientos y las regiones conocen su propio sufrimiento, pueden evaluar y sugerir
la mejor forma de disminuir la violencia en las zonas donde viven y trabajan, puesto
que participa de todo ese proceso democrático de constituir una policía ciudadana,
que tiene a la persona humana como centro y finalidad de su actividad. La
consecuencia de esa visión es la creación de comisiones civiles comunitarias de
seguridad pública u otros organismos concebidos de manera democrática y
racional, con la participación de los ciudadanos y de los responsables locales por la
seguridad, sin connotación político-partidaria, ni infiltración por grupos o personas,
con el fin de permitir que se trabajen detalladamente las medidas para los locales y la
articulación con los organismos que brindan servicios de seguridad pública.
Al mismo tiempo, la ciudadanía debe estar presente, controlando el
cumplimiento de metas, la corrección administrativa y, principalmente, la justicia al
aplicar las medidas punitivas contra actos de abuso de poder y de violencia por parte
de empleados de seguridad, independientemente de su posición jerárquica. Eso se
traduce por constituir legalmente centros externos de asuntos internos de las
policías, exentos en su composición y reglamentación, siguiendo los mismos
principios que se usan la estructurar los corregimientos internos de las policías.
El actual sistema de seguridad pública, marcado paradójicamente por la
fragmentación y por el corporativismo, ha creado una Justicia corporativa. Por
mejores que sean las intenciones de sus magistrados, la Justicia corporativa invade la
legitimidad de los juicios y juzga de forma especial una categoría diferenciada de
ciudadanos: los militares o similares. Para que el sistema sea transparente y para que la
sociedad acepte a las policías, se impone que la Justicia Militar deje de juzgar delitos
extramilitares, que deberán ser objeto de decisiones judiciales jurisdiccionales de
juicios civiles, dando con ese cambio un impulso más para que los policías se
reconozcan como ciudadanos con derechos y obligaciones comunes.
El trabajo policial, al igual que el de la seguridad pública, tiene límites: él solo no
podrá hacer frente a los problemas de seguridad, que son complejos, móviles y
depende de factores sociales, culturales y personales que transcienden las prácticas de
las corporaciones de seguridad pública. De ahí viene la necesidad de que las políticas
públicas de seguridad acepten la necesaria participación multidisciplinaria y
- 41
Plan Nacional de Seguridad Pública
interinstitucional, involucrando a otros sectores de los gobiernos, entidades de la
sociedad, movimientos sociales y organizaciones del tercer sector. Es importante
resaltar también la contribución de las universidades para las policías, sea en la
formación de sus planteles, sea en la formulación de sus planificaciones, sea al aclarar
las cuestiones que le corresponden. Las estructuras del sistema de seguridad pública y
de las policías, especialmente, deben ser suficientemente abiertas como para admitir
sus límites y aceptar la participación de los sectores mencionados con el fin de
optimizar sus transformaciones y propiciar servicios efectivos para la población.
Hay una cultura corriente en las corporaciones policiales, que defiende que la
información es poder. Ese entendimiento, todavía está apoyado en la vieja doctrina
de seguridad nacional e impide la transparencia de las informaciones, pues cualquier
empleado público que las tenga lucha para no compartirlas con los demás (aunque no
sean importantes estratégica ni tácticamente), por miedo de perder su supuesto
espacio de poder. Desdichadamente, no son raras las veces en que dicha concepción
corresponde a la realidad, justamente cuando se encuentra asociada a prácticas
ilegales, en cuyo ámbito la información, efectivamente, se convierte en poder, o
mejor, en arma.
La puesta en marcha de un sistema único informatizado, el desarrollo del
geoproceso y la consecuente racionalización operativa y administrativa derivada del
uso competente de esos recursos son la forma por la que se podrá administrar la
información correctamente. En la actualidad, rechazar esos instrumentos es
confesar públicamente que se abdica de los objetivos de las policías y de la seguridad
pública, porque no se logra controlar, prevenir y actuar en un universo sin un
conocimiento sistemático y dinámico sobre el mismo. Esa resistencia corporativa,
que aísla policías, bomberos, departamentos de tránsito, defensa civil y sistemas
penitenciarios impide un trabajo realmente útil para la ciudadanía.
- 42
Plan Nacional de Seguridad Pública
1.9.2. Aspectos científicos y tecnológicos
L
os problemas de violencia, de nueva criminalidad, de delitos de exclusión
social, de crímenes tecnológicos y trasnacionales deben ser enfrentados
con técnicas nuevas, respaldadas por la ciencia. Las investigaciones deben
recibir contribuciones de las varias ciencias que disponen de recursos para aclarar
hechos criminales, con la participación de profesores, pesquisadores y profesionales
de las universidades e institutos de pesquisa.
1.9.3. Aspectos educativos
U
n instrumento fundamental para modificar las policías brasileras es la
educación, tanto la regular, en los cursos de las academias, como la
permanente, que se traduce en la educación continuada que se concreta
en los entrenamientos, seminarios u otros instrumentos pedagógicos. El empleado
de seguridad que no se ve estimulado y recalificado pierde el interés profesional, cae
en apatía y no considera la importancia ni el significado de su función.
La formación debe estar comprometida con la paz y la ciudadanía y conectada
con los avances de la ciencia. únicamente de esa manera se podrá desarrollar la
construcción de conceptos teóricos y prácticos de seguridad pública, de Policía
Militar, de Policía Civil, entre otras instituciones, que expresen los valores, las
garantías y el sentido del orden para el Estado Democrático de Derecho y para la
sociedad organizada.
No alcanza con cambiar los paradigmas, la reformulación de los cursos de las
academias, si no se constituye un sistema educativo único para todas las policías y
otros organismos de seguridad pública. Por intermedio de ese sistema pasará a existir
una visión de mundo común en todas las policías y un instrumental técnico mínimo
que posibilitará el diálogo entre instituciones y superará disputas y rivalidades. Ese
sistema debe tener como vértice una Escuela Superior de Seguridad y Protección
Social, que tendrá cursos correspondientes en los estados, en convenios con las
- 43
Plan Nacional de Seguridad Pública
universidades respetables de nuestro país. Ese cambio pedagógico permitirá corregir
fragmentaciones desnecesarias y que comprometen la acción policial en la sociedad,
sin que eso signifique la deslegitimación de las academias, que seguirán desarrollando
su trabajo técnico, según los parámetros nacionales.
El sistema propuesto alimentará sistemáticamente la recalificación de los
policías, posibilitando el aprendizaje de nuevas técnicas de prevención, mediación,
negociación e investigación en las distintas regiones de Brasil. Esa reflexión
continuada y consistente dará lugar a que surjan modelos de comprensión y acción
para hacer frente a la criminalidad internacional, la criminalidad con curso superior,
corbata, saco o aún cargos públicos importantes. Será esa misma práctica la que
podrá racionalizar la prevención, la investigación y el control de la violencia que se
propaga en nuestra sociedad y lleva la población a vivir con inseguridad y miedo, con
enorme dificultad de hacer valer sus derechos violados, en función de una legislación
criminal sexagenaria y de la normatividad procesal desactualizada y lenta, además de
la presencia de policías comprometidas y de la protección social casi nula.
Cada vez les queda más claro a los estudiosos de seguridad pública que el
problema de la violencia no lo pueden solucionar solamente las policías ni tampoco el
sistema de seguridad pública: es un fenómeno complejo de una sociedad que eligió
la fuerza, la disputa, la dominación y la indiferencia ante el semejante como patrones
básicos. Eso carece de estudio para desvelar el problema, además de despertar la
necesidad de comprender el rol de las policías en ese modelo social. El proceso
educativo en los términos propuestos aquí podrá brindar subsidios importantes para
comprender e intervenir en la violencia gratuita que está diseminada en todas las
capas sociales, además de plantear el grave problema de la impunidad tanto fuera de
las policías como en su interior.
- 44
Plan Nacional de Seguridad Pública
1.9.4. El carácter fundamental de la ética y de los derechos humanos
L
a ética se ha transformado en un artículo dispensable incluso en cursos que
deberían tenerla como base de sus conceptos, como en el caso del
Derecho. Tampoco se la trata con seriedad en las corporaciones de
seguridad pública. De esa manera, sin paradigmas claros, los agentes y soldados, los
oficiales y jefes de policía responden a los estímulos de los hechos casi
instintivamente, sin mucha consideración valorativa. Ese problema, aliado a la
pésima capacitación técnica respecto al uso de la fuerza, lleva a actitudes abusivas y
criminales que infestan los noticieros de los periódicos.
Los policías desarrollan una comprensión equivocada de los derechos humanos,
principalmente porque no tuvieron oportunidad de experimentar en sus vidas ejercer
esas prerrogativas, puesto que ejercen su trabajo en instituciones verticalizadas,
escalonadas y discriminadoras de derechos. Los derechos humanos tienen que ser
reproducidos, principalmente por las instituciones cuyo fin es garantizar la
continuidad del orden en la sociedad. De no ser así, las policías corren el riesgo de
reducirse a aglomerados de funcionarios de la violencia, o de burócratas apáticos que
conviven con el mal convertido en algo común y, a la vez, de producirlo.
1.9.5. Aspectos de participación
L
as policías deben abandonar las prácticas aisladas y la identificación del
ciudadano como un potencial enemigo, y pasar a admitir que la seguridad
pública en un sistema democrático solo podrá operar articulada con las
comunidades organizadas en consejos democráticos o cualquier otra forma de
organización legítima. El sentido de la seguridad ciudadana se traduce en la alianza de
los organismos de seguridad con las comunidades por intermedio del análisis,
planificación y control de las intervenciones en cada región. Desdichadamente, el
trabajo de seguridad pública todavía está aislado de las otras instituciones del Estado,
- 45
Plan Nacional de Seguridad Pública
de las entidades de la sociedad civil y de los movimientos sociales.
La seguridad pública solo podrá interferir en la esfera social para disminuir la
violencia y auto controlarse para enfrentar la violencia interna de sus instituciones, si
se desarrolla con la participación efectiva de los ciudadanos y de las comunidades
donde se llevan a cabo sus actividades, para establecer políticas, controlar las
actividades y participar de las decisiones fundamentales. El aislamiento y la negación
del trabajo conjunto llevan las policías a no conocer a los destinatarios de sus
servicios y el contexto donde viven, además de a ignorar la naturaleza de las otras
corporaciones del sistema de seguridad, lo que impide un trabajo integrado. Si no
existe preocupación por parte las policías en conocer el medio donde actúan, en
contraparte la sociedad también teme conocerlas, y las acepta como un mal necesario,
lo que puede agravar todavía más los problemas del ciudadano.
2. Exigencias para elaborar una política de seguridad pública en
la esfera policial
¿
Porque es tan difícil formular una política de seguridad pública, en la esfera
policial, para cualquier estado brasilero? En primer lugar, incluso para poder
comprender la respuesta, es necesario separar la paja del trigo: lo que se
acostumbra denominar política de seguridad casi siempre no pasa de un conjunto de
intervenciones policiales, reactivas y fragmentarias, determinadas por las tragedias
cotidianas, según la jerarquía de prioridades dictada por la visibilidad pública y por la
mayoría de las presiones.
¿Porque es tan difícil cambiar la situación dramática de la seguridad pública en
Brasil? En primer lugar, porque no puede haber política sin diagnóstico, y no hay
diagnóstico sin informaciones con calidad y consistencia. En el campo de la
seguridad pública, faltan informaciones y no se pueden describir con precisión las
dinámicas criminales, lo que a su vez impide que sea elaborada una política global,
pronta para permitir iniciativas preventivas y eficientes. Lo más grave es que, sin
política, o sea, sin planificación, falta clareza sobre las metas, y eso no permite evaluar
- 46
Plan Nacional de Seguridad Pública
con rigor.
¿Cómo saber donde y cuando se erró, sin un seguimiento meticuloso de los
métodos adoptados y de las intervenciones planificadas? Por otro lado, ese
seguimiento crítico es imposible ante la falta de planificación. Eso es fatal para
cualquier política pública digna de recibir ese nombre. Es importante que se
produzcan mecanismos capaces de transformar el error en un instrumento a
servicio del proceso de auto corrección o de monitoreo del proceso. Únicamente de
esa manera el caos de la seguridad pública será reemplazado por un sistema integrado
e inteligente, con memoria, historia y capacidad de aprender con los propios errores y
de corregirse constantemente.
¿Eso significa que se deba cruzar los brazos ante los crímenes diarios y esperar
que la construcción de un sistema institucional inteligente e integrado salve al país de
la barbarie cotidiana? No, de ninguna manera. El gran desafío radica ahí, en producir
ese equilibrio precario y siempre provisorio, que se logra al intervenir
simultáneamente en ambas frentes: las respuestas rápidas al por mayor y la inversión
estructural con miras a cambios de calidad, a medio plazo. El que opte,
unilateralmente, por una de las frentes de trabajo corre el riesgo de perderse, si
abandona las inversiones a medio plazo en beneficio de respuestas inmediatas; o
corre el riesgo de naufragar antes que los proyectos maduren y den sus frutos, en el
plano concreto de los resultados prácticos, si abandona la lucha diaria contra el
crimen, en nombre de soluciones futuras.
Respeto a la falta de informaciones, algunos datos son impresionantes: según la
Pesquisa Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD) (Anexo Victimización) de
1988, del Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE), se sabe que, en
promedio, en el país, cerca de 80% de los crímenes contra el patrimonio (robos y
hurtos), excluidos vehículos (por motivos obvios), no son denunciados a las
autoridades policiales, o sea, no son registrados en las jefaturas. Las razones alegadas
son dos: falta de confianza en la capacidad de la policía de recuperar los bienes
perdidos y llevar presos a los culpables; y miedo de entrar en una Jefatura de Policía.
Por ende, los datos disponibles en la Policía Civil sobre robos y hurtos constituyen
apenas una pequeña parcela de los hechos relevantes. La experiencia internacional
- 47
Plan Nacional de Seguridad Pública
demuestra que la mejoría de los servicios policiales aumenta la confianza popular y
reduce la tasa de subnotificación, amplia el conocimiento sobre la dinámica criminal,
genera un círculo virtuoso, una vez que más conocimiento permite mejores
resultados en las investigaciones, profundiza la confianza. La paradoja es que la
mejoría de los servicios policiales implica en un aumento del número de crímenes
registrados, que se podría interpretar, equivocadamente, como un crecimiento de la
criminalidad. Otro ejemplo del aumento de registros que no corresponde al
crecimiento de la criminalidad, sino que a la sofisticación de la seguridad pública, es el
que se verifica en conexión y en seguida que se implementan políticas
específicamente dirigidas a proteger a determinados gr upos sociales, como mujeres,
minorías étnicas o sexuales.
Si los crímenes contra el patrimonio son subnotificados, lo que dificulta la
recolección de informaciones primarias indispensables al trabajo policial, preventivo
e investigador, igualmente poco se conoce sobre los crímenes violentos y letales
contra la persona. Tomemos un ejemplo, sea por la gravedad de los datos, sea por la
importancia de la ciudad, una pesquisa concluida en 1994 sobre indagatorias
policiales de 1992, relativos a homicidios dolosos, en la ciudad del Rio de Janeiro. Esta
pesquisa revela que apenas 7,8% fueron aceptados por el Ministerio Público y
considerados suficientemente instruidos en el plazo promedio de dos años. De ellos,
64% se referían a crímenes pasionales, justamente aquellos que son más fáciles de
investigar, que no incluyen carreras criminales u organización. Se estima que ese tipo
de crimen no sobrepase 16% del total de homicidios cometidos en la ciudad, en 1992.
Por lo tanto, el mapa del círculo vicioso es lamentablemente claro: falta
investigación, falta confianza, faltan informaciones. Cualquier intervención
política que tenga como objetivo transformar ese cuadro de impunidad, carencia y
descrédito debe actuar sobre los tres tópicos: confianza (que depende de resultados
y de esfuerzos visibles de moralización institucional); recolección y proceso de
informaciones (que exige tecnología y modernización del aparato policial); y
agilización de las investigaciones (que requiere una forma nueva de gestión).
Una duda pertinente cuestiona todo argumento: ¿Y los policías? ¿Ellos no
conocen el mundo del crimen, las prácticas criminales? ¿Si ellos los conocen, porque
se afirma que no hay informaciones? Es verdad, los policías saben mucho, sobre
- 48
Plan Nacional de Seguridad Pública
todo los más experimentados, tanto los investigadores de la Policía Civil, como los
policías militares, responsables por la vigilancia en las calles. Con todo, lo que saben
está guardado en sus conciencias y en sus memorias individuales. O sea, todo ese
patrimonio de conocimientos está disperso y permanece inaccesible a los gestores de
la seguridad pública, en sus varios niveles, salvo en oportunidades muy especiales,
cuando circunstancias fortuitas permiten reunir las piezas del rompe-cabezas en una
unidad inteligible. Información de verdad es la que funciona como elemento
automáticamente disponible, siempre que necesario.
En otras palabras, sin un sistema organizado de informaciones automatizadas,
Brasil queda condenado a perder la guerra contra el crimen y se consolida el marco de
impunidad que ha caracterizado nuestro país. Ninguna causa es más potente en
generar el ambiente propicio a la práctica criminal que la impunidad. Por otro lado,
para que el sistema de informaciones funcione con eficacia, capacitando policías y
gestores de la seguridad para que se anticipen al crimen y puedan prevenirlo, es
necesario que ese sistema se articule con un proceso de diagnosis-planificaciónmonitoreo, que, a su vez, exige que se adopte una gestión moderna y racional de las
instituciones policiales.
Solamente la combinación de todos esos ingredientes podrá revertir la actual
situación caótica en beneficio de la edificación de un sistema de seguridad pública
realmente eficaz, base de apoyo e instrumento operativo de una política consistente:
profesionales calificados; equipamientos actualizados; tecnología moderna;
estructura organizacional adecuada a la naturaleza de sus funciones; gestión racional,
capaz de trabajar con planificación, monitoreo y evaluación de desempeño.
Todo eso será insuficiente o inviable si faltan participación comunitaria y
agilidad en la captación de recursos. Aún los datos más elementales sobre la conducta
criminal dependen de que se haga el parte de las denuncias y, por lo tanto, sólo existen
si la población considera que vale la pena recurrir a la policía y eso únicamente
sucederá si se restablece la confianza y se le restaura su imagen de autoridad legítima.
- 49
Plan Nacional de Seguridad Pública
2.1. Los problemas de las policías
L
a reducción de las tasas de criminalidad y violencia es, hoy, en Brasil, interés
de todos los segmentos sociales comprometidos con la institucionalidad
democrática por dos motivos simples: todos han sufrido sus efectos y
todos ya empiezan a reconocer que no habrá seguridad pública para algunos, si no hay
para todos. Por eso, el tema de la seguridad trasciende el aspecto ideológico o
partidario, porque afecta a todos, en la medida que los lanza ante el dilema más
grande: civilización o barbarie. A su vez, seguridad para todos es la que resulta de la
acción del Estado y de la sociedad, con el fin de reducir las fuentes que generan la
violencia y el crimen, y es también la que resulta de las acciones del Estado con el
objetivo de hacer con que las policías sean más eficientes. Policías eficientes para la
democracia son las que actúan a servicio de la ciudadanía y lo hacen legalmente, en el
estricto cumplimiento de las leyes, que, a su vez, se orientan, en principio, igual que
las policías que las aplican: con miras a preservar los derechos de todos. Si la ley, en el
contexto democrático, garantiza, o debería garantizar la libertad individual, cuyo
único límite sería el carácter universal de ese beneficio, o sea, sería el derecho de los
demás a esa misma libertad, aplicar la ley, tarea policial por excelencia, corresponderá
a defender la libertad, siempre que esta se encuentre bajo riesgo por el uso ilegítimo
de libertad individual, lo que reduciría y no respetaría la libertad ajena. De esa manera,
se comprende que la represión policial, si bien orientada y aplicada según la
adecuación legal del uso de la fuerza (o, en la juerga técnica, según el grado de uso de
la fuerza), por definición compatible con los derechos humanos, no se puede tratar
desde una perspectiva unilateralmente negativa, como si fuese una problemática
sucia y degradante, que no nos dijese respeto y que jamás debería tener curso en la
sociedad. Reprimir una agresión física, actos de violencia, asaltos, ataques racistas,
misóginos y homofóbicos, amenazas a los niños y a los indefensos y muchos otros
crímenes de esa naturaleza constituye un acto de defensa de la vida y de afirmación de
los derechos civiles.
- 50
Plan Nacional de Seguridad Pública
2.1.1. Síntesis del diagnóstico
L
as deficiencias comunes a ambas policías son las siguientes:
1) recolección, registro, producción, distribución y proceso precarios de las
informaciones, que generan datos inconsistentes y poco fiables e impiden
diagnósticos, análisis prospectivas y definición de orientaciones estratégicas;
2) ausencia de planificación, de evaluación sistemática y de prácticas
correctivas;
3) atención, servicios y productos de mala calidad; reclutamiento deficiente y
formación precaria;
4) abandono de los cuidados preparatorios necesarios al trabajo pericial:
ausencia de cultura técnico-policial en las esferas no involucradas directamente con
los sectores policiales especializados;
5) corrección casi inexistente, a consecuencia de la inercia burocrática,
restricciones normativas, inoperatividad administrativa y, en algunos casos,
compromiso corporativista;
6) control externo deficiente, en razón de los obstáculos a la intervención
investigadora de los centros de asuntos internos y de las trabas a la afirmación de una
dirección interna;
7) disociación conflictiva de la otra institución policial y de los demás agentes
del sistema de justicia criminal (incluso de la Secretaría de Seguridad), dada la
autonomización dispersante de las unidades (en particular, de las jefaturas de los
distritos);
8) delimitación irracional (y disociada de las circunscripciones de la otra
institución policial) de los territorios jurisdiccionales;
9) falta de preparación para enfrentar cuestiones específicas como la violencia
contra las mujeres, los niños, las minorías sexuales y los negros, lo que determina una
- 51
Plan Nacional de Seguridad Pública
incompetencia de actuar por parte de las Jefaturas Especializadas de Atención a las
Mujeres, por ejemplo;
10) falta de preparación para aplicar el Estatuto del Niño y del Adolescente;
11) formación más inclinada hacia la represión que hacia la prevención (lo que
caracteriza el conjunto de las instituciones de seguridad pública);
12) una gran cantidad de policías ejerce función extra (rebusque), para
completar su ingreso en razón de los bajos salarios.
En el caso específico de la Policía Civil, en la mayoría de los estados brasileros
se encuentran algunas características específicas:
1) atomización de las unidades operativas, segmentación de los organismos
administrativos, fragmentación de los núcleos responsables por funciones
complementarias: jefaturas de los distritos forman un archipiélago, dominado por
“baronías feudales”;
2) ausencia de patrones universales de investigación, de métodos comunes de
organización, de regímenes de trabajo comunes, de escalas racionales;
3) ausencia de mecanismos de información y dirección, que unan las Jefaturas
al comando de la policía y las sometan a la autoridad de los gestores públicos;
4) presencia frecuente de cárceles en las jefaturas, formando un contexto de
ilegalidad, desviación de funciones y compromisos excusos;
5) pericia y departamentos de policía técnica degradados, sin equipamientos
modernos, capacitación especializada o calificación actualizada, y distanciados de la
comunidad científica y de sus instituciones;
6) burocracia irracional, en la punta operativa y en la retaguardia
administrativa, lo que implica en una inútil y contraproducente concentración de
policías en funciones notariales y seudo-administrativas;
7) privatización y pulverización de las informaciones;
8) burocratización de la interrogatoria policial como medio ineficiente de
- 52
Plan Nacional de Seguridad Pública
recolectar pruebas y aclarar crímenes;
9) ausencia de reglamentos disciplinarios en la práctica cotidiana;
10) uso inadecuado de fuerza letal.
En el caso específico de la Policía Militar, en la mayoría de los estados
brasileros se debe hacer hincapié en algunas características específicas como
particularmente problemáticas:
1) reglamentos disciplinarios arcaicos, que se preocupan más con la conducta
de los policías adentro de los cuarteles que en las calles;
2) exceso de grados jerárquicos, lo que dificulta la relación entre policías
operativos y el comando;
3) Auditorias y Justicias Militares Estatales que caracterizan foro privilegiado
para juzgar policías;
4) excesiva presencia de policías en funciones burocrático-administrativas,
aunque en escala inferior y en contexto menos irracional que los que se encuentran en
la Policía Civil;
5) la media de suicidios en las policías militares es muy superior a la que se
encuentra en la sociedad;
6) uso inadecuado de fuerza letal.
Las consecuencias de la realidad que involucra a ambas policías son conocidas:
inviabilidad para aplicar políticas públicas de seguridad racionales; ineficiencia
(bajísimas tasas de aclaración de crímenes); descrédito público (lo que genera
subnotificación de crímenes y contribuye para reducir de la eficiencia de la
investigación); prácticas violentas (que engendran miedo a la población);
corrupción crónica (que profundiza la desconfianza popular y concurre para la
ineficiencia general); compromiso capilar con la criminalidad.
- 53
Plan Nacional de Seguridad Pública
3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unión y de los estados
L
as reformas substantivas que se presentan a continuación pueden ser
adoptadas sin que sea necesario de cambiar la Constitución.
3.1. Creación del Sistema Único de Seguridad Pública en los estados
U
no de los problemas estructurales más grandes de las policías estatales es
la dificultad de trabajar de manera integrada. La dualidad histórica del
sector de seguridad pública ha creado una distancia entre la Policía Militar
y la Policía Civil. Conflictos de competencia y duplicidad de gestión, de
equipamientos y de acciones de patrulla forman parte del día a día de las policías en
los estados. A pesar de las limitaciones que resultan de la estructura constitucional, se
pueden adoptar diferentes iniciativas que permitan que las policías actúen de manera
integrada, compartiendo determinadas rutinas, procedimientos y estructuras,
racionalizando la administración de los recursos humanos y materiales, y
optimizando la eficacia del aparato policial. Para ello, la subordinación de ambas
policías al comando del Secretario(a) de Seguridad es fundamental.
El Sistema Único de Seguridad Pública está concentrado en las policías estatales,
que establecen interfaz con la Policía Federal y con las guardias municipales. La
integración progresiva constituye una modalidad de reestructuración gradual de
las organizaciones policiales estatales, que hace factible el cambio institucional,
reduce traumas y evita interrumpir la continuidad operativa, que sería muy grave en el
área de la seguridad pública. Se parte de la integración entre ambas policías, sus
estructuras, rutinas y procedimientos para, de una forma paulatina y a medio plazo,
crear una o más instituciones de ciclo completo, con competencias
territoriales específicas y delimitadas.
El Sistema Único de Seguridad Pública debe estar centrado en los siguientes
elementos:
- 54
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pública
E
l Consejo Consultivo de Seguridad Pública será integrado por
representantes de la sociedad civil y por los jefes y comandantes de las
policías y tiene como objetivo seguir la política unificada de seguridad
pública, quedando directamente vinculado al Gabinete del Secretario de Seguridad,
que lo presidirá.
3.1.2. Unificación progresiva de las academias y escuelas de formación
L
a unificación progresiva de las academias y escuelas de formación no se
limita a la integración de los planes de estudio. Hace falta que las policías
civiles y militares, de la base operativa a los sectores intermediarios y
superiores, sean formadas en una única academia o escuela descentralizada, fundada
en los preceptos de la legalidad democrática y del respeto a los derechos
fundamentales de la persona humana.
Ese sistema de seguridad pública unificado no se confunde con la unión de las
funciones institucionales y legales de las policías. Presupone sí la unificación de la
formación, de la recalificación, de las rutinas y de las áreas de actuación de las policías
civiles y militares. La formación unificada de las policías es factor imprescindible
para integrar de manera coordinada, profesional y ética el trabajo preventivo y de
investigación, teniendo siempre como destinatario el ciudadano, la defensa del
mismo y la protección de sus derechos.
La actual formación de las policías es positivista, discriminatoria y está
fundamentada en la antigua Ley de Seguridad Nacional y, principalmente, en la
Doctrina de Seguridad Nacional, que entendían el ciudadano como enemigo interno
potencial.
Para superar ese problema y crear condiciones para integrar las policías, se
- 55
Plan Nacional de Seguridad Pública
propone:
1) crear un núcleo de Formación en Seguridad Pública y Protección
Social, que formará parte de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública del
Ministerio de Justicia, con la función de supervisar la formación de todos los policías
brasileros;
2) el núcleo será formado por educadores, profesores universitarios y policías
de las diferentes corporaciones, seleccionados por su calificación en el campo de la
educación y de la formación de planteles;
3) ese núcleo operará en el marco de un documento legal, que consolidará los
principios, los planes de estudio mínimos, la calificación de los docentes y la duración
de los cursos, sea de formación, sea de recalificación;
4) el ciclo básico de esos cursos tendrá como prioridad la formación
humanística, científica y multidisciplinaria de los profesionales y el ciclo técnico
también estará fundamentado en esos elementos guía, volcándose hacia el
conocimiento y el uso de técnicas actualizadas de vigilancia, investigación,
prevención, protección y control, con énfasis mayor o menor en esas prácticas, según
la especialización del (la) policía que se está formando;
5) el proceso educativo será desarrollado en alianza con universidades y
centros de pesquisa, con el fin de ser lo más actualizado posible. Las academias y
escuelas de las corporaciones desarrollarán la formación técnica, siempre y cuando
tengan en su plantel profesionales calificados para ejercer el magisterio y la pesquisa;
6) el núcleo podrá crear equipos pedagógicos móviles, que desarrollarán
trabajos en todo Brasil, o en regiones donde sean necesarios, con el objetivo de
aprender técnicas nuevas y recalificar;
7) los núcleos podrán, en colaboración con universidades brasileras y
extranjeras, desarrollar estudios sobre temas de seguridad pública y protección social,
realizar cursos de especialización, de maestría o de doctorado, que podrán constituir
una Escuela Superior de Seguridad y Protección Social;
8) el núcleo desarrollará, con universidades y centros calificados, un centro de
pesquisa sobre temas fundamentales para conocimiento, información y dirección de
- 56
Plan Nacional de Seguridad Pública
las actividades educativas del sistema unificado.
3.1.3. Integración territorial
P
ara integrar la actuación operativa de ambas policías se crearán en todas las
unidades de la Federación las Áreas Integradas de Seguridad Pública
(AISPs), que dividirán el estado en circunscripciones territoriales, cada una
bajo la responsabilidad del comandante del batallón local de la Policía Militar y de los
jefes de policía titulares de las jefaturas de los distritos. Las esferas de
responsabilidad de ambas instituciones se sobreponen
aún respetando la
independencia constitucional de cada policía, cuya subordinación jerárquica se
restringe a la línea de comando cuyo vértice ocupan el(la) Secretario(a) de Seguridad y
el(la) Gobernador(a) impone un trabajo cooperativo diario, desde un primer
momento, de análisis atento de la dinámica criminal, hasta el momento de evaluar
juntos el desempeño policial, pasando por la implementación operativa de los
métodos de acción consensualmente adoptados. Lo que parece obvio se reviste de
grande originalidad, dado el grado de atraso organizacional de la seguridad pública: la
planificación y las acciones policiales deben pasar a ser compartidas, de forma
descentralizada, estimulando las iniciativas policiales locales, sin perjudicar la
supervisión centralizada, necesaria para enfrentar ciertas prácticas criminales, cuyo
ámbito de incidencia sobrepasa el nivel local. La experiencia cooperativa servirá para
derribar tabus corporativistas y para demostrar las virtudes de integrar las diferentes
etapas del ciclo policial.
Hoy, con frecuencia, en muchos estados brasileros, el área de actuación de las
jefaturas de los distritos no coincide con las circunscripciones de los batallones de la
Policía Militar y ninguna de las delimitaciones espaciales corresponde a barrios o
regiones administrativas, recortando lotes aleatorios de calles, sin cualquier
vinculación a los planes maestros de desarrollo urbano de los municipios y
respectivos estados, y sin compromiso con variables demográficas, sociológicas,
- 57
Plan Nacional de Seguridad Pública
económicas, urbanísticas, geográficas o estratégicas.
La creación de las AISPs permitirá también corregir una actitud todavía común
entre los observadores de los medios de comunicación: la generalización. Son
frecuentes las declaraciones de carácter general, de esta naturaleza: la seguridad
pública del estado va mal o va bien. Difícilmente un juicio único con validez global
puede ser verdadero, positivo o negativo. Lo más probable es que ciertas
modalidades de crimen, en determinadas regiones del estado o barrios de las
ciudades, tengan oscilaciones ascendentes o descendentes, en cada período
considerado. Observar los datos sobre la criminalidad por la óptica de las AISPs
induce a una evaluación más detenida y con criterio, sensible a las variaciones según
los tipos de crimen y territorios del estado, en cada período de tiempo. Esa
sofisticación de la mirada crítica evita el riesgo de generalizaciones infundadas.
Pueden ocurrir situaciones en que, por ejemplo, robos y hurtos de vehículos estén
aumentando en todo el estado, lo que exigirá cambios de enfoque o de los agentes
responsables por el sector, mientras que, paralelamente, otras políticas sectoriales
estén avanzando y produciendo resultados extremamente positivos en combatir
otras formas de crimen o en aproximarse de la comunidad; o en ejecutar la reforma
organizativa; o en restaurar la credibilidad de las policías. También pueden ocurrir
aumentos de determinados crímenes en ciertas AISPs y reducciones de los mismos
crímenes, en el mismo período de tiempo, en otras AISPs. Sería incorrecto,
técnicamente, e injusto, moralmente, tratar a todas las AISPs de la misma manera, si
los resultados son opuestos.
La implementación de las AISPs permitirá adoptar métodos que sigan un
criterio para evaluar el desempeño policial. La meta clara debería valorar el trabajo
colectivo y cooperativo, orientado hacia lograr la paz, con una lucha eficiente contra
el crimen, pero siempre respetando las leyes y los derechos humanos.
En cada AISP se debe crear una Comisión Civil Comunitaria de Seguridad,
de carácter consultivo, que reúna regularmente a los principales titulares de las
policías locales y representantes de la sociedad civil para discutir problemas
específicos y colaborar en la elaboración de la agenda para el propio trabajo policial,
que se transforma también en objeto de evaluación pública. La finalidad de la
- 58
Plan Nacional de Seguridad Pública
Comisión es triple: a) aproximar las instituciones policiales de la comunidad,
restaurar sus imágenes, restituirles credibilidad y transmitir más confianza y
sentimiento de seguridad a la población; b) combatir mejor el crimen por intermédio
del apoyo de los que conviven más de cerca con los problemas, en su día a día: los
habitantes; c) elevar el grado de consciencia comunitaria sobre la complejidad de los
problemas relativos a la seguridad pública, para combatir y aislar el discurso que
propone la barbarie como forma de enfrentar la barbarie. La diferencia entre el
Consejo Consultivo de Seguridad Pública y la Comisión Civil Comunitaria de
Seguridad está en el ámbito de la representatividad y actuación; mientras que el
primero tiene en vista todo el estado, el segundo se ocupa de la AISP donde está
organizado y que, por así decirlo, representa.
Las finalidades de las Áreas Integradas de Seguridad se pueden sintetizar de la
siguiente manera:
1) integrar a las policías entre ellas, con las comunidades y con los organismos
públicos y civiles que brindan servicios esenciales a la población;
2) mejorar la calidad de los servicios de seguridad pública a la luz de
diagnósticos técnicamente orientados sobre la criminalidad y la violencia, adecuando
las fuerzas policiales a sus ambientes diversificados de actuación y a las demandas
específicas de cada localidad;
3) integrar las fuerzas de seguridad estatales y municipales, para que se puedan
planificar y ejecutar políticas locales de vigilancia en sintonía con la realidad de cada
región del estado y de la capital;
4) racionalizar los recursos de seguridad pública, incorporando los servicios
públicos esenciales a la planificación estratégica de las organizaciones policiales;
5) posibilitar que la comunidad participe de la gestión de la seguridad pública,
por intermedio de una Comisión Civil Comunitaria de Seguridad, con carácter
consultivo, que se instalará en cada AISPs;
6) facilitar el rendir cuentas de manera regular y trasparente respecto a los
servicios de seguridad pública ofertados por inter medio de la descentralización de la
planificación y de la evaluación continua de resultados;
- 59
Plan Nacional de Seguridad Pública
7) hacer más ágiles los servicios de seguridad pública al transferir autonomía
de decisión y operación a las unidades locales y a los agentes de punta;
8) establecer una coordinación capaz de articular las actividades de las áreas al
conjunto de directrices y programas que componen la política de seguridad del
estado, además de formular estrategias para enfrentar problemas que transciendan la
esfera local.
Las AISPs deben ser, sobre todo, unidades descentralizadas de planificación,
control, supervisión, evaluación y monitoreo correctivo de las actividades de
seguridad pública. De ahí deriva la importancia de emplear el geoproceso, que
constituye el método informatizado por intermedio del que se introducen los datos
pertinentes en la cartografía digitalizada del ter ritorio en foco, lo que permite un
análisis preciso de las dinámicas criminales y, consecuentemente, definir estrategias
preventivas de acción policial. Estrategias preventivas y, gracias a la integración que
proporciona el proyecto, concertadas. A su vez, el tratamiento de los datos con
criterio, incluso la aplicación de herramientas de apoyo analítico, como el
geoproceso, depende de que se organice una base de datos central de seguridad
pública y de calificación del proceso de recolección y proceso de las informaciones.
Por consiguiente, es menester edificar una red de procedimientos y mecanismos que,
con todo rigor, produzca los datos, introduzca la planificación fundamentada en
diagnósticos consistentes y recurra sistemáticamente a la evaluación y al monitoreo
del proceso.
Las AISPs son también referencias para inducir al buen desempeño conjunto de
los policías, al igual que para castigar conductas violentas, corruptas y arbitrarias.
El primer paso del proyecto será rediseñar esas áreas de tal manera que sean
compatibles con las divisiones administrativas oficialmente adoptadas por las
municipalidades, que son la referencia inmediata de los indicadores demográficos y
socio-económicos y también la base sobre la que se organiza la planificación y la
oferta de los servicios municipales.
- 60
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.1.4. Creación de organismo integrado de información e inteligencia
policial
L
os servicios de información de las policías civiles y militares han actuado de
un modo tal que han privilegiado el trabajo de vigilancia política de los
movimientos sociales, populares, sindicales y, muchas veces, del propio
gobierno. La creación de un organismo integrado de información e inteligencia,
vinculado directamente al Gabinete del Secretario de Seguridad Pública, debe dar
prioridad a combatir el crimen organizado para prevenir e inhibir prácticas
delictuosas ejercidas por agentes policiales y, fundamentalmente, para subsidiar la
planificación estratégica de la acción policial.
3.1.5. Corregimiento Único
L
a creación de un Corregimiento Único para las policías civil y militar,
compuesto por policías de ambas instituciones, es parte fundamental de la
creación del Sistema Único de Seguridad Pública, pues permitirá más
eficacia a la administración de los procedimientos disciplinarios de las policías. La
vinculación del Corregimiento Único al Gabinete del Secretario de Seguridad Pública
tiene como fin salvaguardar la autonomía y la independencia del organismo,
permitiendo que las averiguaciones, principalmente en los sectores superiores de las
policías, no sufran interferencias de las direcciones y comandos. Los estados deben
estudiar la factibilidad de crear una formación específica para el organismo
corregidor en las Academias o Escuelas Integradas, para permitir que policías sigan
su propia carrera en el sector de corrección, lo que reduciría o impediría eventuales
represalias.
- 61
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.1.6. Programa integrado de salud mental
L
a función policial somete los operadores a niveles intensos de desgaste
físico y emocional. Muchas veces, policías se transforman en dependientes
de alcohol, de drogas químicas, o llegan a cometer suicidio por no contar
con el debido seguimiento médico y psicológico. Solamente en el Estado de São
Paulo, en la década de los 90, 238 policías militares cometieron suicidio. Agréguense a
eso los trabajos extra para complemento salarial. Un Programa Integrado de Salud
Mental, coordinado y ejecutado por profesionales externos a la actividad policial,
contribuiría para mejorar la calidad de vida de los que integran las policías y, por
ende, mejoraría la calidad del servicio público prestado, puesto que ejercería una
influencia directa sobre la relación de los policías con la población.
3.1.7. Fijación de salario mínimo
E
s de importancia vital que los gobiernos estatales establezcan un piso
mínimo de salario compatible con la importancia y la esencialidad de la
función policial, para crear condiciones de reducir la distancia entre el
salario más alto y el más bajo. El pago de horas extras es una de las medidas de corto
plazo que los gobiernos de los estados pueden adoptar para compensar las pérdidas
de salario y evitar que se lleven a cabo actividades fuera del horario de turno.
3.1.8. Protección a la integridad física del policía
L
os gobiernos de los estados suelen establecer como prioridad o política de
seguridad pública comprar vehículos, armas, municiones y hasta
helicópteros. En casi todo el país, la mayoría de los policías que ejercen
- 62
Plan Nacional de Seguridad Pública
actividades en la calle no cuenta con chaleco liviano a prueba de balas. El Sistema
Unificado de Seguridad Pública deberá asegurar que todo policía en actividad en la
calle tenga como equipamiento esencial (además del vehículo y el arma) un chaleco
liviano a prueba de balas. El patrimonio más grande del sector de seguridad pública
son los hombres y mujeres que forman las policías y su protección personal no puede
quedar en segundo plano.
3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohíben la
participación de policías en las empresas de seguridad privada
C
omúnmente se constata que hay parientes de policías en la condición de
propietarios o socios de empresas de seguridad privada. En la mayoría de
los casos, los propios policías son propietarios o administradores de las
empresas, y se valen de parientes como medio para disimular su responsabilidad. Un
policía que es dueño o socio de una empresa privada de seguridad “compite” con el
Estado en la prestación del servicio y no da prioridad a mejorar la seguridad pública.
El Sistema Único de Seguridad Pública que se quiere crear se destina a establecer
relaciones nuevas entre las policías estatales y no puede permitir que policías
propietarios o socios de empresas ocupen cargos de dirección o de confianza en los
organismos vinculados, directa o indirectamente, a la seguridad pública. Los
corregimientos integrados deben combatir esa distorsión.
3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de dirección en el
Sistema Integrado de Seguridad Pública policías que participaron
de tortura o colaboraron con dicha práctica
- 63
Plan Nacional de Seguridad Pública
L
a tipificación de la tortura como crimen, al contrario de lo que se esperaba,
no ha inhibido que se la practique. La tortura sigue, aunque con formas y
motivaciones múltiples y la utilizan varios policías de modo recurrente. El
Sistema Único de Seguridad Pública no puede tolerar la práctica de la tortura. Los
organismos corregidores integrados deben investigar, con absoluta prioridad, todos
los casos en que haya indicios de esa práctica.
3.1.11. Grupo unificado de mediación de conflictos
L
os dichos grupos de elite de las policías civiles y militares estatales fueron
creados fundamentalmente para la represión. Nuestras policías no tienen
cultura de especialización en la mediación de conflictos, como por ejemplo
en el recobro, huelgas y manifestaciones sociales o populares. La creación de un
grupo integrado por las dos policías, con la finalidad de intermediar y solucionar
conflictos urbanos y rurales, establecerá una cultura nueva en las policías.
3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Policía autónomos e
independientes
L
a creación de Centros de Asuntos Internos de Policía, el primero de ellos
instituido en el Estado de São Paulo en 1995, representó la innovación más
grande en Seguridad Pública en lo que respeta a la inspección externa de la
actividad policial. A partir del Estado de São Paulo, la experiencia de Centros de
Asuntos Internos de Policía llegó a otros Estados, como Rio de Janeiro, Pará, Minas
Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte y Paraná, culminando con la
creación del Forum Nacional de Asuntos Internos de Policía, organismo consultivo
del Ministerio de Justicia.
- 64
Plan Nacional de Seguridad Pública
Apoyar e incentivar centros de asuntos internos autónomos e independientes
con atribución de inspección e investigación y proponer su creación en los estados
donde este organismo todavía no existe es parte del proyecto de construir una policía
democrática, trasparente y que tenga una actuación basada en la legalidad.
3.2. Cambios en las policías militares y en las policías civiles para implementar
el Sistema Único de Seguridad Pública
P
ara implementar el Sistema Único de Seguridad Pública, se hacen necesarios
los cambios indicados a continuación.
3.2.1. Policía Militar: calificación de la vigilancia preventiva y en las
calles
L
a calificación de la vigilancia preventiva y en las calles que implica en
estricta subordinación de la misma a los principios democráticos de la
ciudadanía
se deberá alcanzar gradualmente, implementando las
siguientes medidas:
3.2.1.1. Vigilancia comunitaria
L
a metodología de vigilancia denominada “comunitaria” recibe diferentes
denominaciones, como “de proximidad” o “interactiva”, según los países y
las tradiciones. No obstante, lo que importa es su contenido y los valores
que la respaldan. Afortunadamente, estos han cruzado fronteras y se han expandido
- 65
Plan Nacional de Seguridad Pública
siguiendo el rastro de la extensión de la conciencia cívica democrática y de los
derechos de ciudadanía. En pocas palabras, vigilancia comunitaria es la modalidad de
trabajo policial en las calles y preventivo que corresponde al ejercicio de la función
policial definida por el compromiso inalienable con la construcción social de la paz y
con el respeto a los derechos humanos. Equivale también al perfeccionamiento
profesional, una vez que depende de más calificación y más eficiencia en la seguridad
pública ofertada. Los ejemplos brasileros e internacionales son ricos en experiencias
bien sucedidas de vigilancia comunitaria, en las que decrecen las tasas criminales y las
prácticas violentas, cuando crece, en la misma proporción, la confianza popular en la
policía. La memoria de la historia reciente ayuda a poner en contexto la importancia y
el sentido de la nueva metodología.
En los años 50 y 60 se pensaba que se debería evitar el contacto de la policía con
la población, puesto que estaba considerado como una fuente peligrosa de
corrupción. Se les recomendaba a los policías que patr ullaban las calles guardar
distancia de la gente que vivía allí, de los comerciantes y de los peatones. Ellos
deberían inhibir el crimen con su simple presencia y mantenerse alertas para
responder a alguna emergencia. Poco a poco, la presencia de los policías solitarios o
en parejas en las calles fue siendo reemplazada por la patrulla motorizada y se ganó en
velocidad y capacidad de locomoción. En los Estados Unidos, por ejemplo, en la
medida en que los autos se hacían más veloces y la tecnología de la comunicación fue
conquistando un lugar central en los Departamentos de Policía, los policías pasaron a
competir entre ellos para saber quien llegaría primero al lugar del crimen. ¿Cuál era el
tiempo promedio de respuesta a las llamadas? Esa era la pregunta clave. Se crearon
criterios de evaluación cuantificables, que encantaban a los admiradores de la
mecanización de los servicios. Se celebraba el triunfo de la objetividad en el juicio
sobre la competencia relativa de los Departamentos. La impresión creciente era que
la administración de la seguridad pública había quedado ganado precisión. Los
cálculos, las comparaciones objetivas, el control sobre el tiempo, la introducción de
nuevos recursos para acortarlo, todo eso sugería un mundo nuevo para los policías,
más moderno, más eficiente, más a tono con el lenguaje de la técnica y de la ciencia.
Ese fue el tiempo áureo de las radios en los automóviles y de las estrategias de
desplazamientos por zonas. Una buena policía era sinónimo de buena distribución de
- 66
Plan Nacional de Seguridad Pública
los autos y un sistema ágil de envío de órdenes de desplazamiento. Pronta respuesta
era el desafío prioritario.
Los años 70 y 80 fueron muy problemáticos. El impulso económico que
alimentaba el optimismo norte-americano se dio de frente con la crisis del petróleo y
con los propios límites del modelo de desarrollo adoptado. Las crisis que surgieron a
partir del 68 afectaron la confianza en las instituciones tradicionales y en sus valores.
Los movimientos por los derechos civiles de los negros y de las mujeres, las primeras
movilizaciones de los homosexuales, la crítica a la guerra de Vietnam y a la política
externa norte-americana se combinaron al crecimiento proporcional del número de
jóvenes en el total de la población. Cuestionar los patrones de conducta, la
transformación de los valores de referencia y los conflictos políticos produjo un
escenario inesperado y desconocido para las policías. La policía pasó a formar parte
del problema y el avance democrático del debate público barrió su agenda tradicional.
Toda la historia, la imagen, el proceso de reclutamiento y la capacitación de las
instituciones policiales quedaron en jaque y tuvieron que adaptarse a los nuevos
tiempos. Eso sucedió con mucho desgaste, enormes costos sociales, grandes
conflictos, mucha resistencia y sucesivos avances y retrocesos. Esa es una dinámica
que todavía está en curso. Algunos Departamentos han progresado más, otros
menos, según los estímulos que fueron recibiendo de los respectivos contextos
políticos.
Otro factor importante en ese proceso fue la economía. El impacto de la década
del 70 impidió que los Departamentos de Policía continuasen invirtiendo con la
misma libertad en tecnología de comunicación y vehículos más potentes. Y eso fue
válido para prácticamente todo el mundo occidental. Brasil pagó su cuota de
sacrificio y desaceleración, sobre todo porque pasó esos años bajo la mano armada de
la dictadura. Los tiempos malos, de relativa escasez, aún en las democracias y sobre
todo en ellas, exigieron que la imaginación inventase nuevas concepciones y otros
recursos. Curiosamente, en el área de seguridad, como en varias otras esferas de la
vida social, las dificultades, las crisis y las limitaciones provocaron cambios radicales,
resultando en un salto de calidad extremamente positivo.
La combinación entre las crisis moral, cultural, social, económica y política
- 67
Plan Nacional de Seguridad Pública
generó un contexto completamente diferente, que demandaba una policía de otro
tipo, preparada para aplicar nuevas metodologías. En ese contexto, que se consolidó
en la segunda mitad de la década del 80, empezaron a prosperar en varios países los
experimentos tópicos de lo que se vendría a llamar vigilancia comunitaria. El nuevo
enfoque invirtió el modelo convencional, consagrado en los años 50 y 60. En vez de
concentrar los esfuerzos en la respuesta al crimen, pasó a valorar la prevención. En
lugar de evaluaciones centradas en la velocidad de la atención, pasó a atribuir
prioridad a la capacidad de controlar y reducir la criminalidad. En vez de privilegiar
los actos criminales, pasaron a sobresalir las prácticas que propician el crimen y las
condiciones que lo estimulan. En vez de apostar en el alejamiento entre policías y
población, el nuevo enfoque recomienda el diálogo con la sociedad e incluso
estimular la participación de la comunidad en varias fases del trabajo policial.
Cobraron sentido criterios de evaluación cualitativos, sea porque era imposible medir
lo que no sucedía gracias a la intervención preventiva, sea porque la dimensión
subjetiva de seguridad había alcanzado una relevancia inesperada.
La vigilancia comunitaria es el método que corresponde a esa inversión
paradigmática. En ese tipo de vigilancia, cada policía se convierte en un agente con
autonomía y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar los
problemas del área en que actúa y jerarquizarlos, diagnosticar sus causas inmediatas y
definir estrategias de intervención preventivas, que deben ser seguidas críticamente
por evaluaciones sistemáticas, conducidas en conjunto con supervisores y los
representantes de la comunidad local. Identificación y jerarquizar los problemas, con
la finalidad de componer una pauta que servirá para planificar las acciones policiales,
no son trabajos solitarios, que pueda realizar un profesional sólo. Todo lo contrario,
dependen de la colaboración de la gente que vive en la zona, de sus opiniones y de sus
observaciones detalladas y cotidianas. Los buenos profesionales de la policía sabrán
evitar los puntos de vista que sencillamente traducen prejuicios o que simplemente
traducen un interés individual. También por eso, la supervisión cumple un rol
fundamental.
Esa modalidad de vigilancia transfiere poder para la punta, descentraliza, altera
la cultura institucional y obliga la corporación a calificar mejor a sus profesionales. El
soldado que actúa en las calles deja de ser un autómata cumplidor de órdenes. El
- 68
Plan Nacional de Seguridad Pública
modelo tiende a presionar la estructura vertical de poder para reemplazar el
formalismo de las órdenes superiores por la discusión minuciosa de sus contenidos
específicos, sin perjudicar el indispensable respeto a la jerarquía. Por lo tanto, aplicar
ese método provocará, naturalmente, la reforma de la Policía Militar, que en Brasil
está encargada de la vigilancia en las calles. Por ese motivo, por lo menos en parte, se
entiende la resistencia que suele despertar y que no es privilegio brasilero.
El (La) policía comunitario(a) no puede actuar en territorios controlados por
traficantes de drogas o por cualquier organización criminal que afir me su poder en las
calles. En ciertas áreas urbanas, ese método solamente podrá funcionar después que
se hayan desalojado a los bandidos armados y el área haya quedado libre para el pleno
ejercicio de la libertad y de los derechos civiles. En las demás circunstancias, será la
manera más eficaz de vigilancia y la más compatible con el respeto a los derechos
humanos, incluso y sobre todo en las regiones más pobres y sin asistencia de las
ciudades.
3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios
L
a historia de la vigilancia en las calles, profundamente marcada por el
autoritarismo, creó una dicotomía estructural en las policías militares, que
es tener una función de naturaleza civil y una estructura de naturaleza
militar. Los reglamentos disciplinarios de las policías militares reproducen el del
Ejército brasilero. Los cambios en los reglamentos disciplinarios de las policías
militares son una prioridad. Extinguir las detenciones administrativas y las penas que
no tienen nada que ver con el trabajo policial es fundamental para combinar
disciplina y jerarquía con auto-estima. El nuevo reglamento de la Brigada Militar de
Rio Grande do Sul, instituido por decreto del Gobernador Olívio Dutra, es el mejor
ejemplo de los cambios que se deben introducir.
- 69
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.2.1.3. Disminución de grados jerárquicos
L
os grados jerárquicos de las policías militares reproducen los del Ejército,
excepto el de general, que hoy son doce: soldado, cabo, 1º, 2º y 3º sargento,
subteniente, 1º y 2º teniente, capitán, mayor, teniente-coronel y coronel. La
jerarquía excesivamente rígida de la estructura de las policías militares dificulta la
relación interna y perjudica la calidad del servicio prestado por ellas. Antes de reducir
los grados jerárquicos corrientes se deberán realizar estudios que indiquen cual es la
mejor forma de organización jerárquica interna.
3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego)
E
l control riguroso del uso de fuerza letal también se aplica a la Policía Civil.
La reglamentación del uso de armas de fuego por parte de policías, civiles
y militares, debe estar basada en los “Principios básicos sobre el uso de la
fuerza y de las armas de fuego por agentes de la ley” de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), que establecen que, en cualquier caso, el uso letal de armas
de fuego únicamente puede ocurrir cuando estrictamente inevitable para proteger la
vida. Siempre que el uso de la fuerza y de las armas de fuego fuere inevitable, los
agentes policiales deberán:
1) minimizar el daño y las heridas y respetar y preservar la vida humana;
2) ejercitar contención y actuar en proporción a la seriedad del crimen y al
objetivo legítimo que se desea lograr;
3) asegurar que lo más breve posible se le brinde atención médica a cualquier
persona herida o afectada;
4) asegurar que los parientes o amigos íntimos de la persona herida o afectada
sean notificados lo más rápido posible.
Por consiguiente, los comandos de las policías militares y los jefes de las policías
- 70
Plan Nacional de Seguridad Pública
civiles deben implementar:
1) informe obligatorio sobre el uso de arma de fuego, donde los policías
tendrán que describir detalladamente las circunstancias de las ocurrencias con
víctimas fatales;
2) orientación expresa de no utilizar un arma de fuego en operaciones de
recobro, estadios de fútbol, huelgas y otros eventos con multitudes;
3) orientación expresa para que en barreras policiales, cuando el vehículo no
atienda a la orden de parar, bajo ninguna circunstancia se debiere tirar con arma de
fuego que pueda herir al presunto infractor.
3.2.1.5. Reducción del plantel permanente en las funciones
administrativas
P
or la organización militar, las policías militares estatales dan excesiva
prioridad a las estructuras burocráticas de los cuarteles. Suele suceder que
policías militares realizan tareas de mesero, cocinero, peluquero, escribiente
y de atender el teléfono. Posiblemente, entre 25% y 30% de los policías no sale a la
calle. La reducción del plantel que ejerce funciones administrativas, utilizando
policías inactivos y subcontratando otros servicios, aumentará el número de
funcionarios disponibles para la actividad-fin. Con la misma perspectiva, se debe
repensar la cesión del plantel permanente a los gabinetes del Poder Judicial,
Legislativo y Ejecutivo. Se debe también transferir a los municipios la inspección del
tránsito, cumpliendo la determinación del Código Nacional.
3.2.2. Policía Civil: investigación científicamente orientada como
principio y algunos cambios prioritarios
- 71
Plan Nacional de Seguridad Pública
E
s necesario rescatar e implementar el carácter técnico de la investigación.
La tradición autoritaria y arbitraria de la Policía Investigadora y Judicial
estableció la violencia y la tortura como métodos de investigación. Esa
desviación facilitó que surgieran los informantes y estableció una relación de
“promiscuidad entre la policía y la criminalidad”. Los dichos “gansos” en portugués, o
“X-9” cobraron importancia en la estructura de la Policía Civil, debido a la falta de
preparación técnica y material para utilizar técnicas nuevas de investigación. Cuanto
más técnica y ciencia en la investigación, menos violencia.
Hoy, si se promoviese una auditoria externa de las rutinas del trabajo policial en
las jefaturas, no hay duda de que los resultados serían espeluznantes. La burocracia es
de tal orden que, entre la denuncia, el parte de la ocurrencia y el inicio de la
investigación, se suele demorar un período absolutamente incompatible con la
agilidad indispensable a las investigaciones. Los policías acaban impedidos de ejercer
su competencia, tamaño es el peso de la burocracia laberíntica. La jefatura brasilera
típica parece la expresión más elocuente de los aspectos improductivos y paralizantes
de nuestra herencia colonial: para que un papel vuelva a tener valor, o sea, para que se
convierta en documento, hay que someterlo al itinerario de varios endosos y
revalidaciones notariales, que incluyen distintos turnos y movilizan a profesionales
diferentes. Todo eso transcurre en ambientes físicamente degradados, insalubres y
hostiles, extensiones estéticas de la cárcel (todavía instaladas en las jefaturas, en casi
todo el país), que absorbe todos los escasos recursos, casi todo el tiempo y la mayor
parte de las preocupaciones de los jefes de policía. Los policías y el público se sienten
ofendidos por el escenario decadente, traducción sombría de la negligencia del
gobierno, que, desafortunadamente, todavía es la regla en la mayoría de los estados
brasileros. Nada más propicio para que se instalen ciclos viciosos de todo tipo. Nada
menos estimulante para un buen desempeño policial. ¿Cómo mantener elevado el
espíritu, encendidas las energías y valorada la auto-estima, en jefaturas depredadas y
sin ninguna preparación, dominadas por la burocracia y acosadas por el convivir
tenso con la cárcel?
La solución emerge casi naturalmente de ese diagnóstico: es necesario abolir
todas las mediaciones burocráticas y transformar las jefaturas en plataformas de
atención inmediata, como las salas de emergencia de los buenos hospitales. Para
- 72
Plan Nacional de Seguridad Pública
poner en práctica el nuevo modelo, hay que empezar redefiniendo las rutinas.
Revisadas, criticadas y redefinidas las rutinas, según el principio de la economía, hay
que invertir en informatización, sustituyendo libros y papel por una red virtual. Se
deben desarrollar los softwares pertinentes y hay que instalar inmediatamente un
Centro de Proceso de Datos, listo para interconectar todas las jefaturas de cada
estado. Será de suma importancia que las categorías criminales y el patrón de
recolección de las informaciones sean uniformes en todo el territorio nacional. La
informatización es mucho más que cambiar máquinas de escribir por computadoras;
se refiere a instaurar procedimientos ágiles de organización y poner a disposición de
informaciones; se refiere también a crear mecanismos rigurosos de seguimiento y
control de la propia acción policial. Sobre todo, es la condición para que se establezca
una comunicación permanente entre las unidades policiales y las bases de datos de las
instituciones que pertenecen al campo de la seguridad pública. En otras palabras, la
informatización creativa y original de las jefaturas permitirá que los gestores de
seguridad pública, desde la punta operativa al centro supervisor, sepan exactamente
qué crímenes fueron cometidos, donde, cuando y cómo, en todo el estado. El
geoproceso, mencionado anteriormente, ofrece el mapa digitalizado de los estados
con el ambiente de inscripción de los datos, de tal manera que se puede visualizar el
desplazamiento de las manchas criminales, los cambios en sus dinámicas, las
migraciones y las metamorfosis que son las respuestas de los perpetradores al
combate represivo. Nombres, voces, imágenes, fotos, informaciones, sospechas,
estilos de actuación, impresiones digitales, un cabello: esos ingredientes cobran
enorme relevancia y utilidad cuando interpretados a la luz de las informaciones
almacenadas en bases de datos bien estructuradas, sea en las jefaturas informatizadas
e interconectadas, sea en los distintos laboratorios de una Policía Técnico-Científica
renovada e integrada. Nada de eso será factible mientras perduren las cárceles en las
jefaturas. Es menester extinguir las cárceles y desplazar a los presos para Casas de
Custodia, cuya construcción, consecuentemente, pasa la ser condición indispensable
para el éxito de este programa de renovación de la Policía Civil. La cárcel en la jefatura
constituye una ilegalidad con la que, desafortunadamente, el país se ha
acostumbrado. Como suele suceder en Brasil, se convive con una rutina ilegal, que se
aprende a tolerar por inercia. Hay que redescubrir fuerzas y reanimar el coraje del
- 73
Plan Nacional de Seguridad Pública
ciudadano para resistir a la dicotomía legal-real que, seglarmente, deprecia nuestra
auto-imagen. No puede persistir la idea de que Brasil es un lugar donde ciertas leyes
“no corren”, sobre todo las que no interesan a los poderosos o a los poderes públicos
complacientes. Es hora de cambiar. Jefaturas con cárcel son ilegales. El nuevo siglo
merece apostar en el futuro.
Las nuevas jefaturas
informatizadas y desburocratizadas y sin cárceles
materializarán rutinas nuevas, orientadas por el principio de la pronta respuesta al
ciudadano. Será inaugurado el modelo inteligente que interconectará virtualmente
unidades policiales y sus respectivas bases de datos. Estas contarán también con
algunas funciones no-policiales nuevas: recepcionistas (pasantes universitarios,
supervisados en cada turno por un/a profesional) y administrador (reclutados y
capacitados en la universidad). Mientras los(las) recepcionistas se dedicarán
exclusivamente a atender al público, función para la que recibirán capacitación
especializada, el(la) administrador(a) se encargará de los equipamientos y de la
manutención del edificio, como un síndico. El resultado será la mejoría de la calidad
de la atención y de los servicios de manutención, combinada a la liberación de todo el
tiempo de trabajo de los policías para cumplir las actividades-fin. La nueva jefatura
será también una plataforma de integración interinstitucional, pues incluirá
espacios para la Defensoría Pública (que deberá ampliarse a todos los estados de la
Federación), el Ministerio Público, asistentes sociales y el Juzgado Especial Criminal
(JEC). La presencia del JEC representaría un avance significativo, puesto que más de
60% de las ocurrencias policiales se inscriben en la esfera de la Ley nº 9.099, de 1996,
que se refiere a los delitos de pequeño potencial ofensivo, justamente los que se
pueden solucionar en los Juzgados Especiales.
Una parcela considerable de la atención a la población en las jefaturas de los
distritos no está relacionada a ocurrencias criminales. Sectores expresivos de la
población se dirigen a las jefaturas de policía para obtener ayuda en circunstancias de
las más diversas. Sin embargo, a pesar de su importancia social, la mala calidad de
atención dispensada a los ciudadanos es una constante en las unidades de las policías
civiles. Es imperativo crear un Programa de Asistencia Social en las jefaturas de
los distritos, ejecutado por profesionales especializados y especialmente
capacitados, que no pertenezcan a la policía. Esa iniciativa, además de mejorar la
- 74
Plan Nacional de Seguridad Pública
imagen de la institución, contribuirá para que los policías se dediquen a los casos
efectivamente policiales.
Además de los cambios estructurales, administrativos y funcionales expuestos
arriba, otros cambios son necesarios en las policías civiles para que se pueda
implementar el Sistema Único de Seguridad Pública y para perfeccionar sus
actividades, a saber:
3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Tránsito y las policías civiles
A
lgunos estados ya han desvinculado a los Departamentos de Tránsito
(Detran) de las policías civiles. En el Estado de São Paulo, 90% del plantel
permanente del Detran está integrado por empleados vinculados a la
Policía Civil y su dirección está compuesta por jefes de policía. Vincular ese
organismo a las Secretarías Estatales de Transporte y no a las Secretarías de Seguridad
Pública, aumentará el plantel permanente disponible para la actividad-fin de la Policía
Civil: la investigación.
3.2.2.2. Eliminar la caracterización de los vehículos para investigación
N
o se puede establecer una investigación eficiente con una flota de
vehículos caracterizada como se fuese de la policía preventiva y callejera.
Eliminar la caracterización de los vehículos de las policías civiles es una
medida que tiene como objetivo brindar condiciones a los policías para que lleven a
cabo su actividad-fin, la investigación.
- 75
Plan Nacional de Seguridad Pública
3.2.2.3. Modificar la dirección de la Policía Civil
U
n de los problemas más serios de las policías civiles es el hecho de que los
cargos de jefes sólo pueden ser ejercidos por jefes de policía de la clase
superior, de la categoría especial o similar (esta denominación varía, según
el estado). Esa clase de funcionarios, a pesar de poder reunir jefes de policía
experimentados y calificados, también tiene dos problemas que restringen la
posibilidad de elección de los jefes de las policías: reúne el menor número de jefes de
policía en comparación a las bandas inmediatamente inferiores, y agrupa a los
profesionales mayores, que no siempre tienen el vigor y el conocimiento actualizado
necesarios para enfrentar los problemas policiales de hoy. Además de eso, a veces, la
experiencia viene acompañada del convivir transigente con desviaciones de
conducta, lo que dificulta ejercer con eficacia el comando policial.
Las normas corrientes que rigen las policías civiles siguen una jerarquía for mal,
que impide que los jefes de policía más aptos puedan ejercer el cargo de jefe de la
corporación, pues la elección se tiene que restringir al diminuto universo de los jefes
de policía que pertenecen a la banda superior. Esa restricción ha causado problemas
graves a los responsables por la elección de los jefes, además de perpetuar personas,
costumbres y problemas adentro de las policías civiles.
Para solucionar el problema, es necesario estudiar alternativas legales que
permitan nombrar jefes de policía de la banda inmediatamente inferior, puesto que
así habría más alternativas.
3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgánicas de las policías estatales
L
o que las policías militares tienen de sobra, hace falta a las policías civiles.
Las leyes orgánicas estatales de las policías civiles no establecen con el rigor
necesario la disciplina y la jerarquía policiales, tampoco fijan instrumentos
ágiles que permitan aplicar penas a policías involucrados en infracciones leves o
graves. La disciplina y la jerarquía son principios básicos de la actividad policial, por
- 76
Plan Nacional de Seguridad Pública
eso hay que revisar con todo criterio las leyes orgánicas de las policías civiles.
3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil
E
n por lo menos 17 estados de la Federación, el Cuerpo de Bomberos está
desvinculado de las policías militares. Las actividades inherentes a las
tareas de combatir incendios y de la Defensa Civil no presuponen, para su
mejor ejecución, una organización militar. Las actividades del Cuerpo de Bomberos
son típicamente civiles. En muchos municipios brasileros, son ejercidas por
ciudadanos voluntarios, sin ninguna capacitación policial o militar. Por ese motivo, el
Cuerpo de Bomberos no debe estar vinculado a la Policía Militar, sino que a la
Defensa Civil del estado. Además, el Poder Público debe defender la implementación
de una política específica que promueva, en el país, la producción de los
equipamientos necesarios para combatir siniestros en función de los altos costos de
importarlos. Por otro lado, es también necesario que se creen programas de
capacitación específicos para la Defensa Civil, en los que estén involucradas y
participen las comunidades locales.
3.4. Autonomía de los organismos periciales
L
a pericia es vital para la persecución penal. Los Institutos de Criminalística
y los Institutos Médico Legales deben ser constituidos y organizados de
manera autónoma, de modo que neutralicen toda influencia sobre los
laudos producidos. Es fundamental para el Sistema Único de Seguridad Pública que
se pretende instituir que haya más acercamiento entre esos organismos y las
universidades, centros de pesquisas y el Poder Judicial. En la mayoría de los estados,
los organismos de peritaje se encuentran degradados, no disponen de equipamientos
- 77
Plan Nacional de Seguridad Pública
modernos ni capacitación especializada y están alejados de la comunidad científica.
Ellos deben, a corto plazo, estar organizados en su propia carrera.
3.4.1. Cambios en los organismos periciales
L
a reforma institucional en la Policía Civil, por intermedio de la
transformación de cada una de sus unidades operativas y de la
introducción del nuevo modelo de gestión, será insuficiente si todo el
campo de la dicha policía técnica o pericia permaneciese abandonado. Sin el trabajo
de los peritos, la investigación policial queda restricta a la recolección de
declaraciones judiciales y al concurso de informantes, limita sus posibilidades y hace
con que las indagatorias policiales de los sospechosos se conviertan en algo
peligrosamente decisivo. En el tiempo de los hackers, de criminales organizados con
armamentos potentes y equipamientos sofisticados, es indispensable proveer a la
policía el apoyo científico y técnico más avanzado posible.
El principio estructurante de un departamento de pericia competente es la
descentralización con integración sistémica. Para construirla, por prudencia,
economía y realismo, se debe obedecer a un plan modular, de tal manera que los
laboratorios nuevos se vayan incorporando, sucesivamente, de acuerdo con el
desarrollo del proceso de implantación y los resultados del impacto de la demanda
sobre los servicios ofrecidos por las universidades que forman parte del convenio. La
combinación entre centralización de la gestión y descentralización de los servicios,
movilizando inclusive unidades móviles, reitera, en el campo de la policía técnica, la
matriz que se debe aplicar en toda el área de seguridad. Paralelamente, se debe
empezar un proceso de valoración del personal técnico, por intermedio de la
recalificación profesional, elaboración de un plan consistente y atractivo de cargos y
salarios, racionalización del régimen de trabajo y nuevo reclutamiento.
Es urgente una reforma radical de la pericia, incluyendo convenios firmados con
universidades e institutos de pesquisa, actualización técnica permanente de los
funcionarios y su valorización profesional, reclutamiento y formación rigurosos, re-
- 78
Plan Nacional de Seguridad Pública
equipamiento y difusión capilar de los servicios, con descentralización de los
laboratorios. Hay que exigir que se cumpla el deber policial de preservar el lugar del
crimen y de utilizar métodos técnicamente avanzados de investigación, para que las
indagatorias dejen de ser importantes. De esa manera, las torturas tenderán a dejar de
ser la barbarie convertida en método de trabajo y los resultados de las investigaciones
serán mucho más productivos.
3.4.2. Diagnóstico general de las actividades de la pericia
E
n la mayoría de los estados brasileros, los organismos responsables por la
pericia técnica tienen las siguientes deficiencias:
1) poco respeto por los procedimientos de preservación de los lugares de los
crímenes;
2) las oficinas de los diversos institutos vinculados al área están, comúnmente,
diseminadas por los estados, en total aislamiento, sin coordinar ni integrar sus
actividades;
3) cantidad de peritos criminales, legistas, papiloscopistas y personal de apoyo
insuficientes para cumplir las atribuciones que corresponden a los Institutos, además
de desmotivados por la falta de concursos públicos y por el envejecimiento del
plantel de funcionarios;
4) dispersión de los datos necesarios para formar un registro criminal eficiente:
impresiones digitales, fotografías, orden de arresto y datos biográficos con apuntes
criminales se encuentran (o mejor, se pierden) en archivos y lugares diferentes;
5) decenas de miles de laudos periciales esperan digitación y derivación a la
autoridad solicitante, además de enorme cantidad de solicitudes de pericias que se
acumulan sin respuesta;
6) iniciativas aisladas, no sistematizadas, algunas excelentes, otras casi
- 79
Plan Nacional de Seguridad Pública
irresponsables, fijaron Oficinas, al azar, sin una planificación global consistente y la
debida inspección, para exámenes médico-legales o de criminalística, implantados
por varios gobiernos municipales;
7) ausencia de criterios de gestión que consideren la integración de las
actividades, el control de la producción (resultados logrados), la calidad de los
servicios etc.
8) la demora en encaminar los laudos periciales a los organismos solicitantes
tiene un impacto extraordinariamente negativo, que se refleja de forma inmediata
sobre las actividades investigadoras y procesales, comprometiendo todo el sistema de
seguridad y generando impunidad;
9) ausencia de procedimientos adecuados para retirar e identificar cadáveres;
10) ausencia de procedimientos de seguridad orgánica, de control de acceso y de
protección de las instalaciones y de las informaciones en las actuales sedes de los
Institutos y en todas sus Oficinas;
11) miles de vehículos incautados se acumulan en condiciones precarias en las
jefaturas, esperando el examen pericial y una destinación adecuada;
12) enorme cantidad de sustancias entorpecedoras se acumula sin
procedimientos adecuados para definir su destinación y sin cuidados mínimos de
seguridad;
13) miles de laudos periciales están archivados en los edificios de los Institutos,
esperando pasar a microfilmación, sin una planificación (cronograma, presupuesto,
métodos y metas) compatible con la magnitud del problema ni con sus implicaciones.
No se logrará avanzar en la productividad de las investigaciones, por más
profunda que sea la revolución institucional en el área de la Policía Científica,
mientras las prácticas policiales no se adapten a la nueva realidad, volviendo a
respetar los fundamentos del trabajo de investigación, cuyo punto decisivo es la
preservación del lugar del crimen. La preservación tiene que convertirse en un
principio sagrado de actuación policial (el principio es válido no solamente para la
Policía Militar, pero también para las guardias municipales y el Cuerpo de Bomberos).
Por este motivo, los responsables por las Áreas Integradas de Seguridad tendrán que
- 80
Plan Nacional de Seguridad Pública
ser advertidos, en reuniones convocadas por el coordinador del proceso de
consolidación de las Áreas, respecto a la extraordinaria importancia de preservar el
lugar del crimen cuando se implante el proyecto de reforma de la Policía Científica.
Además de la preservación aludida, será imprescindible constituir equipos
especializados en recolección de vestigios.
3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia
L
a reformulación de los organismos periciales se hará por etapas, tomando
en cuenta la carencia humana y material, al igual que los costos
involucrados. Entre las medidas que se adoptarán, algunas merecen
destaque:
1) Adoptar, en conformidad con lo mencionado anteriormente, criterios
harmónicos para preservar los lugares de los crímenes. La violación de las rutinas
establecidas deberá ser punida administrativa y criminalmente, si posible;
2) regionalizar las actividades de Policía Científica o Pericia, tomando en
cuenta la característica del examen, la incidencia criminal y la ubicación geográfica del
organismo solicitante, creando las Oficinas de Pericia (PP);
3) las Oficinas de Pericia concentrarán pericias médico-legales y de
criminalística, y serán clasificadas en dos categorías: “A” y “B”. Las PP-A serán
instaladas en los municipios más populosos y estratégicos. Las Oficinas de tipo B
efectuarán pericias de constatación preliminar de sustancias entorpecedoras y de
lugares de crimen y tendrán personal técnico calificado y equipado con máquinas
fotográficas, material para recolectar digitales, secreción (tipaje) y objetos
pertinentes. Ambas oficinas estarán equipadas con Laboratorios Móviles Forenses
(LMF), Laboratorios para Análisis de entorpecedores, Laboratorio Fotográfico,
Pesquisa de Espermatozoides, Tipaje Sanguíneo, Salas de Necropsias, Salas para
Exámenes del Cuerpo del Delito y Rayos-X;
- 81
Plan Nacional de Seguridad Pública
4) los Laboratorios Móviles Forenses (LMF) son vehículos que proporcionan
a los Peritos Criminales condiciones adecuadas para hacer pericias en sitios externos
al laboratorio sede o a las demás Oficinas de Pericia. Los equipos que actuarán en los
LMF estarán formados por un Perito Criminal, un Fotógrafo y un Papiloscopista;
5) las nuevas Jefaturas tendrán a su disposición recursos computacionales y de
comunicación de datos para ejecutar las siguientes actividades: a) consulta en tiempo
real a la base de datos; b) digitación de los datos alfanuméricos (biográficos), que
quedarán provisoriamente almacenados; c) transmisión de los datos al centro de
proceso;
6) ese modelo también supone la identificación de los acusados por DNA. El
material será archivado y quedará a disposición para comparación con el DNA de
futuros sospechosos. La evolución de ese sistema se dará por intermedio de la
adquisición de tecnología que proporcione condiciones para pesquisa automática en
la base de datos;
7) eliminar el acervo acumulado de exámenes periciales al adoptar las
siguientes providencias: a) las solicitudes de exámenes periciales para instruir
procedimientos de la Ley n º 9.099, de 1996, que creó los Juzgados Especiales, deben
ser tratadas con prioridad; b) formar una comisión integrada por representantes de la
Policía Civil, del Ministerio Público y del Poder Judicial, con el objetivo de presentar
propuestas para eliminar los laudos periciales acumulados que, por motivo del tempo
transcurrido, eventualmente ya no sean necesarios;
8) informatizar los organismos responsables por las actividades de policía
técnica, principalmente el proceso de elaboración y control de las solicitudes de
laudos. La informatización debe estar totalmente integrada al proyecto de la nueva
Policía Civil y de la nueva Jefatura, y precedida por un relevamiento crítico y por la
redefinición modernizadora de sus rutinas;
9) firmar convenios entre los estados y los municipios interesados en
implantar Oficinas de Policía Técnica, siempre y cuando se respeten las condiciones
previamente definidas;
10) integrar al nuevo Sistema de Identificación Automatizado las Oficinas que
realizan necropsias, eliminando los fraudes en la identificación de cadáveres y
- 82
Plan Nacional de Seguridad Pública
promoviendo un monitoreo crítico permanente de los registros civil y criminal;
11) se deberá implantar un registro criminal estatal automatizado, que deberá
tener niveles de seguridad adecuados y reunir las distintas bases de datos que hoy, en
general, se encuentran dispersas, incluyendo, como mínimo, fotografía actualizada
para cada arresto o acusación, las impresiones digitales, la firma, datos de calificación,
orden de arresto, cuando haya, antecedentes criminales y DNA;
12) microfilmación y digitalización de todo el acervo de laudos periciales
producidos. Los laudos producidos después que los servicios hayan sido
informatizados ya estarán disponibles en medio digital. Esta medida, juntamente con
la digitalización de los Partes de Ocurrencias, facilitará la pesquisa y contribuirá de
manera decisiva para eliminar fraudes con dichos documentos;
13) adquirir equipamiento propio para recolectar proyectiles de armas largas. La
falta de dicho equipamiento impone, muchas veces, que cientos de armas de la Policía
Militar y de la Policía Civil queden incautadas en los Institutos de Criminalística,
esperando pasar por la pericia.
3.5. Creación de organismo coordinador de la Política Nacional de
Seguridad Pública
E
n el último período de dictadura había una política nacional de seguridad
pública que se basaba en la doctrina de seguridad nacional. El Ejecutivo
Federal empezó a coordinar y a intervenir directamente en las policías
estatales, principalmente en lo que respecta a la acción autoritaria y a la estructura de
los sectores de Policía Política. La transición democrática, además de no haber
forjado un nuevo modelo de Policía, no estableció una Política Nacional de
Seguridad Pública inspirada en las ideas del Estado Democrático de Derecho.
La creación, en ámbito federal, de un organismo coordinador de seguridad
pública tiene como objetivo formular, coordinar, hacer el seguimiento y ejecutar la
Política Nacional de Seguridad Pública, como eslabón nacional del Sistema Único de
- 83
Plan Nacional de Seguridad Pública
Seguridad Pública. Ese organismo deberá ser la Secretaría Nacional de Seguridad
Pública vinculada al Ministerio de Justicia, y que deberá contar con un presupuesto
compatible con las atribuciones del organismo coordinador de la Política Nacional
de Seguridad Pública.
Para que ese modelo articulado y unificado logre un resultado práctico en
ámbito nacional, es fundamental que dos organismos trabajen articulados e
integrados a la Secretaría Nacional de Seguridad Pública: la Policía Federal y la
Secretaría Nacional Anti-Drogas.
Los objetivos generales del organismo serán:
1) dar prioridad a la actuación de la Policía Federal en combatir el crimen
organizado por intermedio de convenios con los departamentos de narcóticos y
otros organismos especializados de las policías estatales, tales como aquellos
destinados al robo de cargas, evasión fiscal y contrabando de armas;
2) crear la Base de Datos Nacional sobre Seguridad Pública, ya que no
existen datos confiables, en ámbito nacional, sobre las policías y el crimen. El
Gobierno Federal no tiene el número exacto del total del plantel de las policías
estatales. No hay planificación sobre como se organizan y se articulan los comandos
del crimen organizado en los estados. Una Base de Datos Nacional sobre Seguridad
Pública es vital para cualquier política articulada de ámbito nacional que se quiera
crear, notadamente para integrar las acciones policiales y para ubicar los focos de
ocurrencia de crímenes;
3) aumentar el plantel permanente de la Policía Federal, ya que este no supera
8 mil policías. Es prácticamente imposible desempeñar una actuación articulada en
los estados, inspeccionar las fronteras, los puertos, los aeropuertos, y combatir el
crimen organizado y el narcotráfico con ese plantel permanente;
4) crear el Centro de Asuntos Internos de la Policía Federal, con
autonomía e independencia, vinculado directamente al Gabinete del Ministro de
Justicia, con autonomía e independencia para recibir, hacer el monitoreo y el
seguimiento e investigar denuncias sobre actos delictuosos o irregulares cometidos
por policías federales;
- 84
Plan Nacional de Seguridad Pública
5) reformular el Fondo Nacional de Seguridad Pública. La Ley nº 10.201, de
14 de febrero de 2001, instituyó el Fondo Nacional de Seguridad Pública, unidad
gestora de recursos destinados a apoyar proyectos bajo la responsabilidad de los
Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, en el área de seguridad pública, y de
los Municipios, donde haya guardias municipales. Un ejemplo de que se pueden
integrar los recursos para mantener un Sistema Único de Seguridad Pública es el
sector de salud. El Sistema Único de Salud (SUS) garantiza recursos federales para los
estados y municipios.
En el caso específico de la Policía Federal, es urgente hacer un diagnóstico
institucional minucioso que evalúe, entre otros aspectos, las carencias materiales y
de personal, y las relaciones que esta mantiene con organizaciones del mismo tipo en
otros países. Es necesario concebir formas de perfeccionar los intercambios que ya
existen y mecanismos de evaluación y control. Es también indispensable analizar
sus diferentes competencias constitucionales.
4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pública
en el Municipio la Guardia Municipal
E
l primer problema para la definición de una política de seguridad
municipal no radica realmente en la identificación de dinámicas criminales
y en las formas de violencia, o en el análisis de su génesis y sus
interconexiones perversas con procesos sociales determinados dado que esos pasos
no se distinguen de las etapas de trabajo de agentes convencionales de seguridad
pública estadual. El primer problema radica en la construcción de instrumentos
operativos. ¿De qué sirve identificar fenómenos y delimitar focos de acción si faltan
recursos para realizar estas actividades? Esta falta también produce efectos en el
ámbito del diagnóstico y la formulación. Esta deficiencia puede ser, sin embargo,
fácilmente compensada con competencias y recursos ya instalados en otros sectores
institucionales. La falta de instr umentos operativos es la base de las dificultades más
- 85
Plan Nacional de Seguridad Pública
urgentes e inmediatas.
En los municipios el único instrumento específicamente orientado hacia la
seguridad actualmente son las guardias municipales- cuando existen. Hoy en día,
muchas guardias no tienen metas claras y compartidas, no actúan de acuerdo con
patrones comunes, no forman una identidad institucional que podría ser la base de
una autoestima colectiva alta, ni tampoco han sido objeto de cuestionamientos o
blanco de propuestas reformadoras. Muchas guardias ni cuentan con organigramas
bien hechos, transparentes, relacionados a una dinámica de flujos racionalizados
apoyado por un regimiento disciplinario moderno y funcional. Varias no tienen
jerarquías, cadenas de comando o gestión adecuada de informaciones. Muchas
carecen los fundamentos mínimos para que la organización merezca ese nombre y se
gobierne por los principios de planificación que presuponen diagnósticos
consistentes y evaluaciones regulares. No existe control interno o externo, ni
transparencia, ni mecanismos de legitimación/confiabilidad/eficiencia. No existen
evaluaciones de rutinas o alistamiento, formación y recalificación orientadas por
finalidades públicas e identidad profesional reconocida. El acceso a la tecnología de
la información y comunicación es, frecuentemente, precaria y contingente. Los
equipos y la preparación física son precarios. No existen, en muchos casos, símbolos
distintivos, rituales propios, un lenguaje particular o una metodología de
comunicación con la sociedad. Los regímenes de trabajo de los guardias de varios
municipios no están padronizados y no existe uniformización o un plan de vestuario
o de acceso al armamento- acceso que, de hecho, puede ocasionar una tragedia en
cualquier momento, dado que generalmente no está condicionado a entrenamiento
profesional adecuado.
Como no existe la institución en el amplio sentido de la palabra, no es de extrañar
que no exista una relación sistemática en esa mezcla difusa y confusa- respecto de los
valiosos y competentes funcionarios - con las fuerzas estatales de la seguridad
pública. En conclusión, falta prácticamente todo, en la mayoría de las guardias
municipales. Pero, por encima de todo, falta una política que las transforme en
protagonistas de seguridad municipal y les otorgue un perfil, una identidad
institucional, un horizonte de acción, un conjunto de funciones y especialmente que
les establezca metas claras, públicamente reconocidas
- 86
Plan Nacional de Seguridad Pública
4.1. Modificaciones en las guardias municipales
E
l modelo aconsejable para la Guardia Municipal debe incluir los siguientes
ejes:
1) Las guardias municipales serán las gestoras y operadoras de la seguridad
pública en la esfera municipal. Serán los profesionales habilitados para comprender
la complejidad pluridimensional de la problemática de la seguridad pública y para
actuar de acuerdo con esta compresión, desempeñándose, por lo tanto, como
“solucionadores de problemas”.
Esta sensibilidad presupone competencias
multiples, tales como: a) capacidad para diagnosticar situaciones-problema,
identificando causas inmediatas y remotas; b) aptitud para producir diagnósticos
mediante la recolección de los datos pertinentes, de naturaleza diversa, y el ejercicio
del dialogo (que exige competencia para la comunicación) sensible respecto de la
relativización contextualizadora, que deriva de un distanciamiento analítico capaz de
percibir intereses, motivaciones, valores, estigmas e prejuicios en juego; c)
competencia para formular, interactivamente, estrategias de solución, en múltiples
esferas, que involucra la capacidad de movilizar recursos multisectoriales apropiados
(policiales, sociales, económicos, políticos y culturales o simbólicos) y aptitud para
negociar su implementación;
2) atribuirle a los guardias esas funciones exige movilidad permanente en la
ciudad, repetida en intervalos regulares, para que su presencia inhiba el crimen y la
violencia y le brinde acceso a los problemas vividos en las comunidades, en los
barrios y comunidades, a través del dialogo cotidiano;
3) la circulación constante debe acompañarse por la utilización de tecnología
liviana y ágil para comunicación con la central de monitoreo de la Guardia, integrada
al núcleo de despacho de la Policía Militar. El énfasis en el entrenamiento en artes
marciales presenta muchas ventajas prácticas y culturales, al ayudar a incorporar en la
corporación el compromiso con la paz y el uso medido de la fuerza, siempre de
acuerdo con el respeto por los derechos civiles y humanos;
4) la metodología prioritaria, aunque no exclusiva, será la mediación de
- 87
Plan Nacional de Seguridad Pública
conflictos;
5) este conjunto de atributos y papeles implica una relativa autonomía del
trabajo en la punta; la valorización y la responsabilización del profesional
subalterno; y la descentralización de la estructura de toma de decisiones operativas,
sin detrimento de la integración sistemática, a partir de una plataforma gerencial
orientada hacia la planificación y la evaluación sistemática, base para el monitoreo
correctivo permanente;
6) la Guardia dispondrá de un núcleo de recolección, organización,
procesamiento, análisis y difusión de datos, que adoptará la metodología de
geoprocesamiento;
7) el núcleo de gestión de información estará vinculado a una r utina de
planificación y evaluación participativa, involucrando a todas las unidades, similar al
CompStat estadounidense (computerized statistics Estadísticas computarizadas:
sistema informatizado de geoprocesamiento de datos criminales, vinculado a un
modelo participativo y riguroso de gestión, basado en la combinación entre la
planificación colectiva y el monitoreo permanente);
8) el control deberá ser supracorporativo, involucrando representantes de
varias instituciones y miembros de la propia Guardia, por turnos, para evitar
estigmas o problemas la promoción de sus carreras
9) el control externo será ejercido por un Centro de Asuntos Internos
independiente, con poder investigativo propio, y por consejos comunitarios, que
también serán consultados en el proceso de planificación y evaluación;
10) al margen del control, será importante enfatizar otras formas de inducción
positiva, por el reconocimiento de éxitos y de comportamientos ejemplares, a través
de los mismos mecanismos de seguimiento crítico (especialmente los externos);
11)el alistamiento será rígido respecto de los aspectos técnicos, psicológicos y
ético sociales. Se estimulará la incorporación de mujeres y de representantes de
minorías. La posibilidad de adoptar un sistema de cuotas será discutida con la
sociedad, especialmente con las entidades representativas de mujeres y de minorías;
12) la formación será un proceso permanente y multidisciplinario, impartido
- 88
Plan Nacional de Seguridad Pública
por universidades y Organizaciones No Gubernamentales especializadas en los
temas pertinentes, con énfasis en la mediación de conflictos, en los derechos
humanos, en los derechos civiles, en la crítica a la misoginia, al racismo, a la
homofobia, a la defensa del Estatuto del Niño y del Adolescentes (ECA), en la
especificidad de la problemática que involucra a la juventud, a las drogas y las armas, y
a los temas relacionados a la violencia domestica, a la violencia contra las mujeres
(incluyendo el estudio del ciclo de violencia doméstica) y contra los niños. Al margen
de las materias técnicas, policiales y legales, se adjudicará especial importancia a las
artes marciales y al estudio práctico y teórico del gradiente del uso de la fuerza. Las
disciplinas incluirán introducciones a la sociología, historia, antropología, psicología,
comunicación, computación, portugués/ redacción/ retórica oral, teatro y derecho.
El estudio de casos nacionales e internacionales será el método didáctico prioritario,
con seminarios, debates y simulaciones;
13) los mecanismos de comunicación interna y externa tendrán atención
especial;
14) la identidad institucional se apoyará en una jerarquía basada en el mérito,
suficientemente rigurosa como para brindar apoyo a la disciplina indispensable de
una organización que cela por el orden público ciudadano y democrático. Por otro
lado la movilidad ascendente será limitada en virtud de la naturaleza meritocrática de
la jerarquía;
15) existirá una estructura de apoyo psicológico permanente y los guardias que
se involucren en conflictos graves serán suspendidos de las tareas visibles por un
período de dos meses, para seguimiento psicológico intensivo y se prioritizarán
actividades relacionadas a la calificación profesional. Al margen de la salud mental, la
salud física también merecerá atención constante, orientadas ambas hacia la
prevención de la drogadicción y alcoholismo;
16) el plan de cargos y salarios será compatible con las ambiciones del proyecto
y el régimen de trabajo será horario corrido de ocho horas. No será permitido tener
un segundo empleo, posibilitando así un buen nivel de salarios y pago de horas extra,
si fuera el caso;
17) se crearán Centros de Referencia donde la Guardia y las entidades de la
- 89
Plan Nacional de Seguridad Pública
sociedad civil participarán de la formulación de agendas comunes sobre problemas,
identificarán prioridades, establecerán puntos de intervención y evaluarán resultados
18) la articulación con la Policía Militar (y también con la Policía Civil) será de
suma importancia. La interacción con las Secretarias de Justicia y Seguridad de los
Estados será indispensable, guiada por la práctica suprapartidaria, orientada hacia el
interés público;
19) la creación de una red con la seguridad privada (si fuera reconocida y
aprobada por una fiscalización rigurosa y por una reglamentación que imponga
transparencia y entrenamiento de los profesionales en las agencias de seguridad
pública; garantizando el acceso a la información sobre la ubicación, actuación y
características) en pro de la maximización de los recursos y del potencial de acción de
la seguridad pública, invirtiendo el cuadro actual;
20) los cambios estructurales aquí delineados deben constituirse en las bases
para la concesión de poder policial a las guardias municipales. .
5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pública en
Brasil: cambios constitucionales relativos a las agencias policiales
E
l actual modelo dualizado de la policía, con instituciones policiales de ciclo
incompleto, está acabado. La creación de un Sistema Único de Seguridad
Pública en los estados y en la Unión, con interfase con los municipios
por medio de las guardias municipales, tiene el objetivo de crear un nuevo modelo de
policía para el país. Estos cambios prácticos dependen, básicamente, de la voluntad
política de los gobernantes. El Sistema Único de Seguridad Pública pondrá más
policías en las calles, mejorando
p r e s t a d o .
la calidad y la eficiencia del servicio público
A l
garantizar salarios compatibles con la importancia de la función policial, tendremos
profesionales más motivados, ya que no será necesario realizar trabajos fuera del
horario para complementar el salario. La optimización de recursos propiciará una
- 90
Plan Nacional de Seguridad Pública
mejora del aparato policial con innovaciones tecnológicas e inversiones. Con el
Sistema Único de Seguridad Pública estaremos creando las condiciones necesarias
para finalizar la rivalidad histórica entre la policía militar y civil.
Los cambios más profundos en la seguridad pública, que marcarán el fin del
modelo de policía creado en los períodos autoritarios, deben incluir el
establecimiento de un nuevo marco legal para el sector de seguridad. El Sistema
Único de Seguridad Pública debe tener el objetivo de crear paulatinamente una o
varias policías estatales de ciclo completo, con competencias territoriales
específicas y delimitadas. Los cambios prácticos implementados dentro del
ámbito del gobierno federal, estatal y municipal propiciarán, a mediano y largo plazo,
los cambios constitucionales necesarios para el surgimiento de un nuevo marco legal
que será la base de la policía en la democracia. Las policías estatales de ciclo
completo, fruto de un nuevo marco constitucional, se basan en el Sistema Único de
Seguridad Publica, puesto en práctica por los gobiernos estatales y el federal, y sus
interfaces con los municipios. Es fundamental que el nuevo modelo institucional
esté subordinado al poder civil, en la figura del Secretario de Seguridad Pública del
Estado. Los cambios constitucionales del nuevo modelo de la policía estatal de ciclo
completo son los siguientes:
1) fin de los tribunales y auditorias militares estatales: si juzgados, los
policías estarán sometidos a la Justicia Común de los estados. La pérdida de la
función pública de los funcionarios policiales será competencia exclusiva de los
gobernadores de los estados;
2) Ley Orgánica Única para la policía estatal: si se creara una o más policías
estatales, será necesario establecer una Ley Orgánica común que reglamente la
disciplina y la jerarquía policial;
3) desvinculación entre la policía militar reserva- y el Ejército: la policía
militar estatal estará subordinada a los gobernadores de los estados y no al Comando
de Operaciones Terrestres del Ejército. Con este fin, es necesario suprimir el
concepto fuerza “auxiliar y reserva del Ejército”, presente en el Art. 144 de la
Constitución Federal;
4) investigación preliminar sin acusación: al margen de la nomenclatura de
- 91
Plan Nacional de Seguridad Pública
la investigación preliminar de competencia del sector de investigación de la nueva
policía (indagatorias, informes circunstanciados de la investigación), es fundamental
terminar con el poder inquisitorial de la policía expresado por la acusación de las
personas. La fase preliminar del procedimiento acusatorio, de responsabilidad de la
policía, es más eficiente y menos burocratizada sin la formalización de la acusación.
Al margen de improductiva, puede ir en contra de los derechos de las personas y
amenazar el principio de la presunción de la inocencia;
5) salario básico nacional para la policía: la diferencia salarial existente entre
el básico y los salarios superiores puede ser pronunciada en la policía estatal de ciclo
completo. Abordar el abismo existente entre el salario más bajo y el más alto es un
objetivo de política pública en el área de seguridad pública. La disparidad salarial
dentro de la policía ha sido uno de los factores determinantes para el
desencadenamiento de la indisciplina. Por eso, es importante establecer un salario
básico nacional, dado que las actividades de seguridad son exclusivas del Estado. El
límite máximo deberá considerar las especificidades regionales.
6) entes de pericia autónomos: médicos legistas, peritos criminales y otras
carreras técnico científicas no formarán parte de la carrera policial, constituyendo un
cuerpo funcional propio;
7) Centros de Asuntos Internos de la Policía autónomos e
independientes, con poder constitucional de fiscalización, investigación y
auditoria: la actividad policial seguirá bajo el control externo del Ministerio Público y
bajo la fiscalización de los Centros de Asuntos Internos de la Policía, que deberán
investigar eventuales infracciones de policías y promoverán
auditorias del
funcionamiento del organismo policial, otorgándole mayor transparencia a ese sector
de la Administración Pública. Los Centros de Asuntos Internos son el canal
institucional de la población y se desempeñarán como el vínculo permanente de
control social de la policía.
El Sistema Único de Seguridad Pública, como hemos visto, tendrá el objetivo de
crear paulatinamente una o varias policías estatales de ciclo completo. O sea: el
Sistema propuesto se caracteriza por la flexibilidad en el abordaje de los cambios en
las instituciones policiales al establecer la hipótesis de la existencia de una o más de
- 92
Plan Nacional de Seguridad Pública
una policía estatal de ciclo completo. Por eso, nos parece más apropiado, para el éxito
de la implementación del nuevo Sistema, que sé desconstitucionalice el tema
seguridad pública, ya que, así, los estados tendrán libertad institucional y legal para
organizar su(s) policía(s), de la manera que mejor les convenga. Esta posibilidad
refuerza el principio federal, rescatando, para los estados federales, la autonomía de la
voluntad política indispensable para definir soberanamente cómo organizar sus
instituciones policiales. Al margen de reforzar el principio federal, perfeccionando la
relación con la Unión, la desconstitucionalización le permite a los Estados
adaptar las instituciones policiales a sus necesidades locales y regionales, ampliando
significativamente las posibilidades de diferentes arreglos organizativos para la
policía. Sin embargo, para mantener el principio del ciclo completo de la actividad
policial, con competencias territoriales específicas y delimitadas o sea, el
ejercicio de todas las atribuciones inherentes a las funciones judiciales, de
investigación, y las funciones ostensivo preventivas, por una o más de una policía-, es
imprescindible su explicitación en el texto constitucional, para que exista una unidad
orgánica y funcional mínima entre todas las instituciones policiales creadas en el país.
En resumen, se propone ante el Congreso Nacional que se incluya en la Constitución
la exigencia de que todas las instituciones policiales se organicen como policías de
ciclo completo. También se propone, por medio de la desconstitucionalización que
se transfiera a los estados el derecho de legislar sobre sus policías, resguardando el
respeto al principio de ciclo completo. Sin embargo, mientras estos cambios no
ocurran, es urgente la creación de un Sistema Único en cuyo ámbito se instalará la
dinámica de la integración progresiva, compatible con los marcos legales vigentes.
6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio
Público
- 93
Plan Nacional de Seguridad Pública
6.1. Introducción: diagnóstico sobre la indagatoria y el fin de la acusación
E
n el modelo acusatorio adoptado por el proceso penal brasileño, el
procedimiento acusatorio de la persecución penal comienza con la
investigación criminal, realizada por la policía judicial. Como
procedimiento de naturaleza administrativa, la indagatoria busca investigar la
existencia de una infracción penal y su autoría, para que el titular de la acción penal
disponga de elementos que le autoricen a instaurarla.
Sin embargo, el sistema
adoptado no privilegia el trabajo de análisis pericial, ni la investigación penal,
representando el dominio del poder y de la fuerza sobre la razón, utilizando, muchas
veces métodos violentos e ilegales para investigar los delitos.
A pesar de que las pruebas obtenidas en la fase de averiguación deban repetirse
en la fase judicial, bajo el principio de lo contradictorio, algunas se vuelven definitivas,
como las destinadas a certificar la existencia material del delito. Esas pruebas pre
constituidas le dan a la Policía Civil poder desmedido, dado que su elaboración no
cuenta con la presencia del representante del Ministerio Público y del abogado de la
defensa. Por otro lado, la acusación produce daños irreparables a los ciudadanos,
que tendrán en contra el prejuicio estampado en hojas corridas, inclusive ante el
eventual pronunciamiento posterior de su inocencia, transformando la indagatoria
policial, muchas veces, en una fuente generadora de corrupción y violencia, haciendo
que los sospechosos, víctimas y testigos se transformen en rehenes de malos policías.
Por otro lado, existe un abismo entre la comunicación del delito y el procedimiento
acusatorio. La absoluta mayoría de los partes policiales de delitos no se transfor man en
indagatorias policiales, y las pocas indagatorias instauradas no formalizan denuncias del
Ministerio Público. Un ejemplo claro es el Estado de São Paulo, con un plantel de 36 mil policías
efectivos en la Policía Civil. En 1999, se registraron, en la capital paulista 523.396 partes
policiales de delitos, 73% de los cuales eran delitos de naturaleza patrimonial. Tomando esos
partes como base, se abrieron, apenas, 84.519 indagatorias policías (cerca del 16% del total), y el
Ministerio Público formalizó 25.301 denuncias instauradas por esas indagatorias, de las cuales
12.102 fueron iniciadas por autos de prisión en flagrante en que la actividad investigatória fue
prácticamente inexistente. La productividad de la policía judicial de la Policía Civil más grande
- 94
Plan Nacional de Seguridad Pública
del país no superó, en ese aspecto, el 3% de los hechos registrados. La situación no es diferente
en otras unidades federales.
En algunas, se adoptan procedimientos investigatórios no
denominados o la Verificación de la Procedencia de la Información (VPIs), que, archivada,
impide la instauración de indagatorias policiales.
Existen aún otras prácticas que contribuyen al cuadro de ineficiencia
investigatória: el Ministerio Público no tiene acceso a los registros de los partes de los
delitos, no ejerciendo así el control externo de las investigaciones policiales; los
comisarios no presiden las indagatorias policiales, que, por lo general, son realizados
por notarios de la policía; el Ministerio Público y el Poder Judicial no establecen
plazos para la conclusión de las indagatorias; las acusaciones no son sometidas a la
apreciación del Ministerio Público.
La principal consecuencia de la ineficiencia estructural de la indagatoria policial,
es que el Ministerio Público deja de obtener los elementos necesarios para formarse
una idea sobre la acción
penal pública, perjudicando a todo el sistema del
procedimiento acusatorio.
6.2. El control externo de la actividad policial
E
l control externo de la actividad policial no está suficientemente
reglamentado por la Ley Complementaria nº 75, de 1993, que versa sobre
la organización y los atributos del Ministerio Público de la Unión y que ha
sido utilizada de forma subsidiaria por el Ministerio Público de los Estados. El
control externo de la actividad policial solamente será eficaz cuando el Ministerio
Público lo ejerza a través del establecimiento, por ley, de directrices generales y
específicas para la conducción de los trabajos y las actividades de ambas policías,
especialmente los de la civil. Las directrices generales definirán los grandes vectores
de la instrucción preliminar, de acuerdo con los parámetros de la política penal
trazados por el Ministerio Público.
En muchos países, las investigaciones preliminares son realizadas por la policía
en estrecha colaboración con el Ministerio Público. Los policías de investigación
- 95
Plan Nacional de Seguridad Pública
están directamente vinculados al Ministerio Público, a diferencia de lo que ocurre en
el Brasil, en donde, de acuerdo con el Código de Proceso Penal, la policía se remite al
Poder Judicial. La investigación no puede ser tratada como un fin en sí misma. Es
entendida como un instrumento destinado a servir de base para abrir un proceso
penal contra alguien.
Es verdad que las legislaciones más modernas han tratado de acercar la policía
del Ministerio Público, inclusive porque este es el destinatario del trabajo de la
policía, o sea, el trabajo de investigación realizado por la autoridad policial tiene la
finalidad principal de servir de base para la formación del convencimiento delictivo
del titular da acción penal.
No se busca la subordinación administrativa de la policía al Ministerio Público.
Este, como único titular de la acción penal pública, ejerce la supervisión de la
investigación penal.
La policía continuará subordinada administrativamente al Poder Ejecutivo,
supeditando su trabajo a la supervisión del Ministerio Público. Lo que se busca es
establecer una mayor aproximación entre la policía y el destinatario de su trabajo,
optimizando la tarea investigatoria y brindándole al procedimiento un sentido de
utilidad, ya que serán concentrados los recursos materiales y humanos en la búsqueda
de los elementos juzgados necesarios para la instauración del procedimiento
acusatorio en Juicio.
Las investigaciones penales deben remitirse al Ministerio Público, inclusive si contienen
representación por la práctica de medidas especiales y urgentes, que en su mayoría son prisiones
temporarias, ya condicionadas a su manifestación. Se pierde así, el sentido práctico al enviar esas
investigaciones al Poder Judicial, ya que deberían ser enviadas directamente al Ministerio
Público, que las llevará a Juicio como manifestación de la pretensión del titular de la acción penal,
y no como simple representación de la autoridad policial. La jurisdicción mantiene su posición
de inercia e imparcialidad, típicas del sistema acusatorio, y es llamada en su rol de garantizadora
de las prerrogativas constitucionales.
Actividades suplementarias como la comunicación inmediata al Ministerio
Público de delitos más graves colocarán a la actividad policial al alcance del control
social. En la actual sistemática de la persecución penal, el seguimiento de las
- 96
Plan Nacional de Seguridad Pública
investigaciones por parte del Ministerio Público es necesario para asegurar el respeto
de los derechos fundamentales del ciudadano.
6.3. Investigación penal e investigación sumaria
L
a indagatoria policial ha demostrado ser un instrumento arcaico y obsoleto
para la investigación penal, un instrumento burocratizado que no garantiza
la eficacia en el descubrimiento de los delitos y de los elementos para
establecer una acción penal. Reemplazar el actual modelo por otro, simplificado,
desburocratizado y ágil, capaz de recoger los elementos necesarios para la apertura de
un proceso penal con rapidez y eficacia es una imposición del momento histórico.
Debe adoptarse la denominación Investigación Penal porque la titularidad de la
atribución investigatoria no es exclusiva de la policía.
En lo que concierne a las infracciones penales de menor potencial ofensivo, de
competencia de los Juzgados Penales Especiales, ya existe el término circunstanciado
previsto en la Ley nº 9.099, de 1995.
En los demás casos deberá adoptarse la Investigación Sumaria, instaurada de oficio por la
autoridad policial, que consta de un expediente munido de los elementos mínimos de la prueba,
necesarios para que el Ministerio Público forme su opinión, ya sea para promover una acción
penal, o para solicitar el archivo. Lo que la diferencia de la actual Indagatoria Policial es que las
pruebas serán recogidas por la policía en el propio local del hecho: en vez de que la policía
solicite una audiencia para interrogar el testigo en la comisaría, se lo someterá a un interrogatorio
informal en su domicilio, en su local de trabajo o donde fuere que se encuentre. Se debe realizar
un resumen de las informaciones brindadas e inclusive se puede utilizar un grabador para
registrar las declaraciones.
Posteriormente, todas las pruebas serán recogidas en un Informe
Circunstanciado, con las pruebas periciales, las investigaciones etc., y las eventuales
grabaciones realizadas, sin acusación, y se remite al Ministerio Público, en un plazo
de 10 días.
- 97
Plan Nacional de Seguridad Pública
La Investigación Penal, con testimonios por término, será realizada en los casos
más complejos, mediante solicitud del representante del Ministerio Público,
siempre que este no pueda formar una opinión delictiva con los elementos aportados
por la investigación sumaria. Estas medidas brindarán una sensible racionalización
del trabajo policial, evitándose la “investigación” en aquellos casos en que, en la
práctica no hay nada que investigar (en el sentido de indagar), independientemente de
la gravedad del delito. De esta manera, el homicidio realizado en el “bar de la
esquina”, por autor conocido y en circunstancias evidentes, puede ser objeto de
Investigación Sumaria, con el beneficio de la celeridad y rapidez, con la producción
de la prueba testimonial ya realizada en juicio.
Ese cambio simple valorizará el trabajo de la policía, al margen de aliviar a los
agentes policiales que tendrán más tiempo para dedicarle al complejo e importante
trabajo de identificar a los responsables de delitos de autoría no determinada, al
margen de investigar acciones de pandillas y del crimen organizado. En poco tiempo,
el procedimiento acusatorio ganará nuevas características, con resultados prácticos
en las investigaciones y en las acciones penales.
7. Violencia doméstica y de género
7.1. Introducción
B
rasil ha sido pródigo al participar en convenciones y al firmar tratados a
favor de los derechos humanos y en pro de la reducción de la violencia
doméstica y de género. Sin embargo no ha demostrado el mismo vigor
cuando se trata de implementar plataformas de acción de convenciones de las cuales
es signatario. Una de las razones por las cuales existe esta falta de sintonía es la
dificultad de lidiar con los aspectos prácticos de la ejecución de proyectos y de
traducir lo que todavía hoy son slogans y principios abstractos en acciones racionales
- 98
Plan Nacional de Seguridad Pública
y eficaces.
Existe una cierta unanimidad entre los que lidian con la violencia intra familiar
sobre la necesidad de ampliar y calificar los servicios de atención a las víctimas.
Sabemos que existe un gran número de mujeres, niños, adolescentes y personas de
tercera edad agredidas y que la cantidad y calidad de la atención dista de ser
satisfactoria. Sin embargo, no hay consenso respecto de lo que deberían ser esos
servicios y de cómo deberían funcionar. Tampoco sabemos cómo evaluarlos. El
resultado de todo esto, especialmente en lo que concierne a la violencia contra la
mujer, es que, a pesar de un sin número de esfuerzos realizados para prevenir la
violencia y ofrecer apoyo a las víctimas, no existe información confiable sobre el
impacto de las iniciativas implementadas hasta la fecha. No sabemos qué funciona y
qué no. Dado que no existen datos consistentes sobre esa modalidad de violencia, ni
siquiera se sabe si los índices están aumentando, diminuyendo o si permanecen
estables.
La experiencia internacional muestra que una iniciativa aislada no puede hacerle
frente a la violencia intra familiar. Se trata de un problema sumamente complejo,
resultado de una conjunción de factores sociales, culturales y psicológicos, capaces
de generar una gama de consecuencias igualmente complejas y diversificadas. Solo a
través de la articulación de la policía, las unidades de atención, la justicia y las redes
sociales de apoyo se gana capacidad de acción y se amplifican los efectos de sus
respectivas intervenciones. Es necesario, entonces, desarrollar mecanismos para
viabilizar la comunicación y la integ ración orgánica de las diversas agencias
involucradas en la atención directa e indirecta, de víctimas y agresores. Con este
objetivo, se desarrollará el Programa Nacional de Prevención y Reducción de
la Violencia Doméstica y de Género, que, al margen de incorporar las conquistas
representadas por los movimientos sociales y por los programas gubernamentales
que lo antecedieron, tiene el objetivo de avanzar en la consolidación de una
planificación racional para la adopción de políticas eficientes.
- 99
Plan Nacional de Seguridad Pública
7.2. Bases del Programa
L
a violencia doméstica es un fenómeno generalizado, que afecta
particularmente a las mujeres, niños, adolescentes y personas de tercera
edad, arriesga la vida y la integridad de miles de personas, genera enor mes
pérdidas económicas y acarrea graves problemas sociales. Es, al mismo tiempo, un
problema de salud y de seguridad pública, y a pesar de que tiene lugar en el
ámbito de la vida privada, es, un problema de todos. Como tal, debe enfrentarse en
forma conjunta por el Estado y por las organizaciones de la sociedad civil. No se
puede seguir echándole la responsabilidad exclusivamente sobre los hombros de las
propias víctimas.
Las causas y los efectos de la violencia doméstica son complejos y variados. Por
eso, las víctimas presentan múltiples demandas durante el proceso en el que tratan de
liberarse de la situación de violencia, exigiendo atención continua y diversificada.
Debemos aclarar que conflicto conyugal y violencia conyugal, o doméstica,
contra la mujer, no es lo mismo. La violencia que mutila a las mujeres (física y
psicológicamente), que las degrada y que las somete, destruyéndolas física y
psicológicamente, es motivada por el deseo del hombre de dominarlas y ejercer su
poder sobre ellas. Existen mujeres violentas y parejas mutuamente agresivas. Sin
embargo, los casos en que la víctima de la violencia intra familiar es una mujer son
cuantitativamente más numerosos y cualitativamente diferentes de los demás, ya que
la violencia que en el pasado fue legitimada sigue siendo formadora de la gramática en
la que se forma la subjetividad masculina.
Cuando se trata de violencia conyugal, el foco prioritario de cualquier iniciativa
debe ser la seguridad de las víctimas y su fortalecimiento individual, que supone
la recuperación de la autonomía y la capacidad de escoger comprometidas por la
relación violenta. Es tarea de los profesionales y activistas involucrados en la
atención ampliar la gama opciones al alcance de las mujeres victimadas, brindándoles
apoyo emocional, ayudándolas a través de los recursos disponibles en la comunidad a
encontrar sus propios caminos y
transitarlos con las propias piernas.
a reunir las fuerzas necesarias como para
- 100
Plan Nacional de Seguridad Pública
La violencia doméstica está muchas veces asociada a varios otros problemas
psicológicos y sociales, como la dependencia del alcohol y otras drogas, la pobreza, el
stress y la exclusión social, a pesar de que no sea una consecuencia directa de esos
factores. Cuando la víctima encuentra apoyo para vencer la situación de violencia
doméstica, ella está al mismo tiempo ampliando sus perspectivas como ciudadana,
tornándose consciente de sus derechos y
apropiándose de los recursos para
conquistarlos. La mera prisión de los agresores no produce resultados eficientes
como reducir la violencia de género y preservar la seguridad de las víctimas, a pesar
de que sea inevitable cuando se trata de agresiones graves. Víctimas y agresores están
inmersos en un proceso de sufrimiento, en la medida en que son prisioneros, ya sea
por razones culturales, sociales o psicológicas, del lenguaje de la violencia. Apostar
simplemente en la criminalización y en el encarcelamiento, especialmente si no va de
la mano de procesos reeducativos, es invertir en la misma lógica que alimenta a la
violencia. Sin intervención, las situaciones de violencia doméstica tienden a tornarse
cada vez mas frecuentes y severas. A pesar de que no siempre es fácil para las víctimas
y agresores darse cuenta exactamente cuando la relación se volvió irremediablemente
violenta, es importante intervenir cuanto antes para evitar que las agresiones se
vuelvan más y más severas.
7.3. Diagnóstico
S
abemos, por medio de los pocos datos disponibles, que en Brasil, como en
otros países, la violencia doméstica también es un fenómeno generalizado.
Azota sobretodo a mujeres, niños, adolescentes y personas de tercera edad, y
deja graves secuelas individuales, económicas y sociales. En el plan individual, la
violencia puede llevar la víctima a la muerte y frecuentemente produce lesiones,
cicatrices deformantes, mutilaciones, enfermedades crónicas, depresión, apatía, baja
autoestima, ansiedad, disturbios del sueño, pánico etc. En el plan económico, la
violencia consume parte de las riquezas del país, a través de jubilaciones precoces,
ausencias y retrasos al trabajo, baja productividad, consultas médicas etc. En el plan
- 101
Plan Nacional de Seguridad Pública
social, lleva, muchas veces, a la delincuencia juvenil, al comportamiento violento de
niños y adolescentes, víctimas y testigos, al abandono del hogar y de la familia, por la
vida en las calles, a la depresión y al bajo rendimiento escolar.
Sin embargo se sabe poco todavía acerca de las circunstancias en las cuales tiene
lugar esa violencia y sobre las condiciones concretas para la implementación de
medidas y de políticas capaces de combatirla. Por eso, el Programa Nacional de
Prevención y Reducción de la Violencia Doméstica y de Género brindará
estimulo y apoyo a estudios para la formulación de diagnósticos claros, que permitan
identificar:
1) la magnitud de la violencia doméstica entre nosotros;
2) los recursos con que Brasil cuenta, hoy, para hacer frente a la violencia intra
familiar (sistema de justicia penal, unidades de salud, redes de servicio social,
iniciativas comunitarias etc.);
3) los recursos potenciales para atender a víctimas y agresores, representados
por iniciativas gubernamentales y no gubernamentales;
4) la calidad de la atención dada por la policía, por las unidades de salud, por los
centros de atención, por los consejos tutelares, por los abrigos, por la justicia etc.;
5) las percepciones y las expectativas de las víctimas, agresores y profesionales
sobre los recursos de atención, sobre la violencia doméstica y las formas de combatir
ese problema.
Una vez conocidos los recursos reales y potenciales disponibles en cada
comunidad, se pueden definir metas realistas, basadas en la capacidad instalada y
en las potencialidades de cada región. Para eso, el Programa Nacional de
Prevención y Reducción de la Violencia Doméstica y de Género incorporará
las conquistas ya consolidadas por los movimientos sociales y considerará las
propuestas e iniciativas en curso en las diversas comunidades.
- 102
Plan Nacional de Seguridad Pública
7.4. Metas y acciones
L
a finalidad del programa es prevenir y reducir la violencia doméstica y
de género, ayudar a las víctimas a salir de la situación de violencia y
contener a los agresores. Su meta es la creación, en estados y municipios, de
sistemas integrados y descentralizados de atención de víctimas y agresores. Con este
objetivo, será necesario desarrollar, simultáneamente, políticas en el ámbito nacional
y regional, por medio de entidades competentes, como los Consejos de los Derechos
de la Mujer y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, que se
destacan en esta área. En el ámbito nacional, se definirán padrones y procedimientos
de intervención y de notificación de los casos de violencia doméstica y de género, al
margen de campañas informativas, programas de entrenamiento, de incentivo a la
creación y a la integración de servicios, así también como el estímulo a la realización
de estudios de investigación. En el ámbito estatal y municipal, el programa brindará
apoyo a la creación, a la consolidación y al perfeccionamiento de redes y servicios de
atención y de calificación de profesionales, así como esfuerzos para la divulgación de
información, de creación de bases de datos y de evaluación del impacto de los
proyectos implementados.
El Programa busca cumplir con ocho metas específicas, por medio de las
siguientes acciones y estrategias correspondientes:
Meta Específica
1.Ampliación del número de personas capaces y dispuestas a buscar apoyo médico,
psicológico, jurídico y social para viabilizar el quiebre de la situación de violencia
en la que se encuentran.
Obs.: para exponerse y pedir ayuda, las mujeres que sufren violencia deben estar
seguras de que encontrarán el apoyo necesario. La atención no puede, por lo tanto ser
improvisada o no profesional. Debe ser capaz de responder con eficiencia a las
demandas reales de las víctimas.
- 103
Plan Nacional de Seguridad Pública
Acciones
Ambito Nacional
§Desarrollar mecanismos para facilitar la realización del examen del cuerpo del
delito en unidades de salud.
§Incorporar la participación activa de mujeres supervivientes de situaciones de
violencia al Programa de Prevención y Reducción de Violencia Doméstica y de
Género. Estimular, de esta manera, la identificación de víctimas de violencia que
todavía sufren en aislamiento, por medio de modelos positivos de superación del
problema.
Ambito Regional
§Ampliar, diversificar, calificar, dotar y divulgar los servicios de centros
especializados de atención a la mujer existentes en la comunidad.
§Desarrollar programas comunitarios de justicia y de salud, capaces de llegar a las
familias aisladas por las barreras del silencio y del miedo y de ofrecerles recursos
efectivos para quebrar la situación en que se encuentran.
§Crear una guardia telefónica para brindar apoyo inicial y orientación a las mujeres
en situación de violencia.
§Divulgar información sobre la violencia y los derechos de las víctimas.
§Propiciar la creación de grupos de auto ayuda para mujeres víctimas de violencia.
Meta Específica
2. Garantía de seguridad para las mujeres en situación de violencia: víctimas
protegidas del riesgo de nuevos ataques y de agresiones más severas.
- 104
Plan Nacional de Seguridad Pública
Obs.: uno de los momentos mas arriesgados para quien sufre violencia doméstica
crónica es exactamente cuando la víctima trata de romper la relación con el agresor.
GRAN parte de los homicidios suceden durante el proceso de separación. Es
necesario, entonces, ofrecer condiciones seguras para que las mujeres, cuando lo
deseen, puedan alejarse de la persona que las está amenazando.
Acciones
Ambito Nacional
§Divulgar medidas de seguridad para las víctimas, que ayuden a las mujeres a reducir
los riesgos de agudización de la violencia en los momentos de crisis y a disminuir sus
consecuencias nefastas.
Ambito Regional
§Ampliar el número de abrigos para mujeres en situación de riesgo doméstico y
definir criterios básicos de calidad que sirvan de parámetro para evaluar su
desempeño.
§Desarrollar redes comunitarias capaces de suministrar refugios a corto plazo, hasta
que sea posible encaminar a las mujeres a los abrigos o ayudarlas a encontrar otras
soluciones.
Meta Específica
3. Aumentar el número de mujeres dispuestas a denunciar la violencia en las
comisarías y a mantener la denuncia en las instancias judiciales.
Obs.: el descrédito de las instituciones policiales y jurídicas, originado muchas veces
- 105
Plan Nacional de Seguridad Pública
en experiencias negativas y frustrantes, es el mayor responsable por los altos índices
de subnotificación de las mujeres en casos de violencia. Para que las denuncias sean
mas frecuentes, el sistema de justicia criminal debe estar mejor preparado para lidiar
con las especificidades de la violencia contra la mujer.
Acciones
Ambito Nacional
§Desarrollar un programa mínimo para entrenamiento de los operadores del sistema
de justicia penal.
Ambito Regional
§Implementar Comisarías de la Mujer donde fuese necesario.
§Perfeccionar las rutinas, los procedimientos, los recursos y las instalaciones de la
Comisarías de la Mujer ya existentes.
§Calificar la atención policial y jurídica, ofreciendo cursos, seminarios y
entrenamiento continuo para los policías, conciliadores y demás operadores del
derecho.
Meta Específica
4. Implementación de proyectos de integración de la atención de víctimas y
agresores, para que cada servicio pueda ser accesible a partir de los demás.
Obs.: las víctimas de la violencia tienen demandas múltiples y necesitan, por eso, de
- 106
Plan Nacional de Seguridad Pública
variadas formas de apoyo. La violencia produce y es producida por un complejo
conjunto de problemas que se refuerzan mutuamente. Algunas mujeres no buscan
ayuda por no encontrar o no creer que sea posible movilizar recursos tan
diversificados. Sin contar con una red diversificada, el esfuerzo para romper la
situación de violencia les parecerá extremadamente penoso.
Acciones
Ambito Regional
§Institucionalizar la comunicación entre las varias agencias que brindan atención a
las víctimas y los autores de violencia, integrando las iniciativas existentes en una red
de atención a víctimas y autores de violencia, con sede en las secretarías estatales y
municipales o en los Consejos de los Derechos de la Mujer.
§Mantener y actualizar permanentemente un registro de información sobre los
servicios disponibles y sobre el flujo de la demanda por esos ser vicios.
§Incluir la participación de la comunidad al programa, por medio de redes solidarias
de apoyo a las víctimas. Estas redes deben, idealmente, incorporar consejos
comunitarios, asociaciones de vecinos, ligas comerciales y otras organizaciones
presentes en cada área, en un modelo proactivo de intervención de las Comisarías de
la Mujer.
Meta Específica
5. Difusión de información básica y de orientación para víctimas, profesionales y
comunidades sobre cómo actuar ante la violencia doméstica y de genero.
Obs.: muchas víctimas de violencia tienden a pensar que están totalmente solas y que
- 107
Plan Nacional de Seguridad Pública
no existen personas o instituciones que las puedan ayudar. Algunas terminan
buscando el aislamiento como forma de ocultar de los familiares y amigos los
problemas por los que están pasando. Cuando están aisladas, ellas tienen menos
acceso a la información y, en consecuencia, menos posibilidades de escapar de la
violencia.
Acciones
Ambito Nacional y Regional
§Organizar campañas informativas en los medios de comunicación, en las escuelas,
hospitales, sindicatos, partidos políticos y otras asociaciones. Las campañas deben
ser realistas e incluir mensajes con propuestas y modelos positivos de identificación y
de superación de la violencia, por parte de las víctimas y agresores.
§Divulgar información y orientaciones prácticas para profesionales, víctimas,
agresores y demás ciudadana(o)s, focalizando los servicios disponibles en la
comunidad, los instrumentos para prevenir la violencia y formas de lidiar con las
situaciones de abuso.
Meta Específica
6.Crear un sistema de información sobre la violencia doméstica y de género,
capaz de subsidiar diagnósticos consistentes y de informar los procesos de
evaluación de resultados.
Obs.: si la experiencia práctica no se transforma en información organizada, o en
conocimiento acumulado, se pierde, y los profesionales involucrados en la atención a
las víctimas y a los agresores no pueden evaluar la eficacia de sus iniciativas. Están
condenados a reproducir procedimientos basados en impresiones personales, en
- 108
Plan Nacional de Seguridad Pública
prejuicios, fantasías y percepciones del sentido común.
Acciones
Ambito Nacional
§Definir un padrón nacional de notificación de casos de violencia doméstica en las
comisarías y en las unidades de salud, para construir bases de datos nacionales.
§Perfeccionar los prontuarios de atención médica, de modo tal puedan registrar las
diversas formas y situaciones en las que surge la violencia contra la mujer y
posibiliten la construcción de datos consistentes.
Ambito Nacional y Regional
§Elaborar estudios de victimización y recopilar datos cuantitativos y cualitativos,
referentes a la actuación de lo(a)s profesionales, a la visión de las víctimas y agresores
y al impacto de las medidas adoptadas para enfrentar a la violencia contra la mujer en
los centros de atención, abrigos, comisarías, unidades de salud, Juzgados Penales, etc.
§Eficacia en los diversos servicios para reducir la reincidencia de los autores de
violencia.
§Impacto de las conciliaciones y transacciones penales adoptadas en los Juzgados
Penales Especiales respecto de los casos de violencia doméstica.
§Efectividad de los centros de atención y de los abrigos para brindarles seguridad a
las mujeres y la posibilidad de quebrar la situación de violencia.
§Relevamiento de las demandas, expectativas y evaluaciones de las mujeres usuarias
de los servicios ofrecidos. Análisis de las expectativas, percepciones y prácticas de
los profesionales que se desempeñan en la atención directa e indirecta de las
víctimas, autores de violencia etc.
- 109
Plan Nacional de Seguridad Pública
Meta Específica
7. Control de la acción de los autores de violencia/adopción de penas
alternativas efectivas para hombres autores de delitos considerados de menor
gravedad.
Obs.: si en vez de ser enviados a la cárcel, los autores de violencia prestasen servicios
para la comunidad y tuvieran la oportunidad de transformar su comportamiento, se
reducirá la violencia, los cofres públicos no disminuirán y la comunidad será
beneficiada. El cumplimiento efectivo de sanciones restrictivas de derecho es la
mejor manera de inhibir la violencia, evitando la impunidad y la banalización de las
agresiones contra la mujer.
Acciones
Ambito Nacional
§Desarrollar iniciativas con el Poder Judicial y el Legislativo para instituir medidas
legales de protección de las víctimas (separarse de los agresores).
Ambito Nacional y Regional
§Instituir programas de aplicación de penas alternativas para los autores de violencia
en los Juzgados Penales Especial. Estos prog ramas incluirán la prestación de
servicios gratuitos para la comunidad y la participación en grupos de reflexión, en los
cuales los agresores se responsabilizan por su comportamiento y desarrollan
mecanismos no violentos de comunicación interpersonal.
- 110
Plan Nacional de Seguridad Pública
Ambito Regional
§Desarrollar conjuntamente con los
Juzgados Penales Especial, redes de
organizaciones públicas y/o privadas dispuestas a recibir los servicios prestados por
los autores de violencia.
§Crear centros de atención para hombres autores de violencia, capaces de realizar
grupos de reflexión y de responsabilización y formar agentes multiplicadores.
Meta Específica
8. Reducción de la violencia sexual intra y extra familiar y de los daños
consecuentes.
Obs.: la violencia sexual surge en ambientes permeados por estereotipos sobre la
sexualidad femenina y los papeles de género. Derrumbar prejuicios y brindar
apoyo calificado para las víctimas son pasos fundamentales para la construcción de
comunidades en las cuales las mujeres se sientan más seguras y respetadas.
Acciones
Ambito Nacional y Regional
§Desarrollar campañas de: a) desmantelamiento de prejuicios y estereotipos que
estimulan y refuerzan la violencia sexual; b) información sobre los derechos de las
mujeres a la libertad sexual, al aborto contemplado en la ley, a la atención calificada en
caso de violencia etc.; c) difusión de las medidas adoptadas y de los recursos (en el
ámbito de la justicia y de la salud) para prevenir y reducir los daños consecuentes de la
violencia sexual.
- 111
Plan Nacional de Seguridad Pública
Ambito Regional
§Ampliar la red de salud capacitada para la atención de víctimas de la violencia
sexual.
§Identificar espacios y situaciones vulnerables a las agresiones sexuales, a partir de
datos generados por la policía y por las unidades de atención a las víctimas.
§Desarrollar medidas preventivas (con base en el mapeo previo) como estrategias de
policiamiento, estímulo a la ocupación comercial y cultural, el desarrollo de equipos
urbanos etc.
§Crear grupos de trabajo para enfrentar la violencia y la explotación sexual (fuerzastarea que involucren a la policía, al Ministerio Público, a los Consejos Tutelares,
ONGs de protección a las mujeres, ONGs de protección a la infancia y a la
adolescencia etc.) para enfrentar a explotación sexual.
8. La violencia contra las minorías
8.1. Introducción
A
lgunos sectores de la población son particularmente vulnerables a la
violencia, ya sea porque las agresiones criminales pueden asumir formas
específicas cuando dirigidas a ellos, o porque son víctimas de delitos con
dinámicas propias. Es lo que ocurre en muchas ocasiones cuando la víctima es negra,
homosexual, o inclusive de tercera edad, adolescente, o identificada por otra
particularidad que la torna frágil ante el delito o la policía.
En una estrategia de planificación racional de seguridad, la reducción de la
violencia tiene más posibilidades de éxito cuando la elaboración de los programas
y en algunos casos su desarrollo y ejecución- cuenta con la participación directa de la
sociedad civil. Este principio es especialmente verdadero cuando la población meta
de la planificación involucra minorías socialmente relevantes.
- 112
Plan Nacional de Seguridad Pública
Al margen de garantizar derechos específicos de ciudadanía, es fundamental
trazar políticas de seguridad para las minorías porque la valorización de la diferencia
dentro de una sociedad y la lucha contra la intolerancia son una señal obvia de
civilización. Ninguna sociedad será moderna, democrática y justa si no puede
enorgullecerse de su pluralidad.
Es importante considerar, en la relación de la policía con la población que
comportamientos esteriotipados y discriminatorios por parte de los agentes del
orden son frecuentemente generalizados y producen, en la sociedad, la noción de
que el propio Poder Ejecutivo es prejuicioso e insensible. No existe nada más
corrosivo para las relaciones de confianza entre el gobierno y la sociedad que la
impresión de que los débiles son dejados de lado, en detrimento de las elites y de los
que ya son favorecidos social, económica y culturalmente. Y esta ha sido la tónica de
las políticas tradicionales de la policía en Brasil.
Los programas de seguridad orientados hacia minorías contienen un
simbolismo fuerte al transmitir a toda la sociedad el mensaje de que el Estado desea,
puede y va a desarrollar políticas compensatorias para la construcción de auto
confianza y de autonomía en las poblaciones marginalizadas.
Por último, se debe tomar en cuenta que las comunidades son detentoras de
informaciones y conocimientos cruciales para el diagnóstico, planificación y
evaluación de programas de lucha contra la violencia. Al margen de esto, gracias al
gran potencial de talentos existentes en la base de la sociedad, la participación
comunitaria en programas contra la violencia y para la promoción de seguridad
puede ser el medio más creativo, democrático y no oneroso de inclusión de sectores
históricamente careciados con relación a las políticas públicas.
Como consecuencia de todo esto, para abordar mejor la ejecución de políticas
públicas en el área de seguridad, se propone la creación de Centros de Referencia
de Protección de las Minorías.
- 113
Plan Nacional de Seguridad Pública
8.2. Centros de Referencia de Protección de las Minorías
L
os Centros de Referencia de Protección de las Minorías se basan en ideas
de colaboración, participación, división de responsabilidades, apertura de
las instituciones policiales al diálogo y control externo. Pueden pensarse
como espacios de elaboración de políticas de seguridad de poblaciones meta,
por ellas y para ellas. Los Centros de Referencia deben crearse dentro o junto a los
órganos de seguridad, de preferencia cerca de los gestores superiores. Pero deben ser
flexibles para adecuarse a las dinámicas y a las especificidades organizacionales
propias de cada población meta, sabiendo respetar limitaciones y aprovechar
potenciales.
En los Centros de Referencia, entidades de la sociedad civil y representantes de
los órganos de seguridad, en conjunto, deben establecer un programa mínimo
factible que pueda seguirse y corregirse a lo largo del tiempo, a partir de la
experiencia de trabajo común y del aprendizaje de la convivencia. Las etapas que
deben seguirse en la creación de los Centros de Referencia son las siguientes:
1) relevamiento de los problemas de seguridad más enfrentados por la
población, reclamos y necesidades (inventario);
2) definición de metas conjuntas que puedan lograrse, asignación de
prioridades, inclusive de desafíos relacionados a la confianza en la policía;
3) establecimiento de directrices de un programa mínimo, inclusive de
sensibilización y capacitación de la policía;
4) división de responsabilidades sobre las tareas definidas;
5) evaluación permanente del desarrollo de los programas, del desempeño de
la cooperación y corrección de rumbos inicialmente establecidos, con la definición
de nuevos proyectos.
- 114
Plan Nacional de Seguridad Pública
8.3. Para quienes son y cómo deben ser creados los Centros de Referencia
L
os Centros de Referencia deben reflejar la existencia de los problemas y del
potencial para enfrentarlos en la base de la sociedad y en las comunidades.
Deben crearse para responder a las posibilidades y las necesidades locales
de cada estado. Entre los Centros de Referencia más necesarios podemos mencionar
los siguientes:
1) Centro de Referencia contra el racismo: dedicado a enfrentar los
problemas de racismo que sufren sectores de la población afro descendiente, debe
construirse junto a organizaciones del movimiento negro, de defensa de mujeres
negras, conjuntamente con profesores, intelectuales, artistas y lideranzas de la
sociedad sensibilizadas por la problemática racial. Las dinámicas complejas del
racismo en el área de la seguridad frecuentemente se encuentran dentro de las propias
corporaciones policiales y deben enfrentarse primero con la apertura de un diálogo
franco, que se extienda a los cursos de capacitación de la policía impartidos por
lideranzas y profesores del movimiento negro. Se debe desarrollar material educativo
específico con el apoyo de entidades, de especialistas y de comunicadores. La
creación de una línea telefónica Disque Racismo para la defensa de la población
negra, operado en conjunto con representantes de las organizaciones no
gubernamentales, puede ser de gran significado.
2) Centro de Referencia contra la homofobia: Orientado hacia la defensa de
la población homosexual, constituido conjuntamente con entidades representantes
de gays, lesbianas, travestís y transgéneros, así también como empresarios de la noche
gay, editoriales de revistas especializadas, artistas identificados con la causa etc. Al
margen de la sensibilización y la capacitación de la policía para asegurar el respeto por
la orientación sexual, el Centro de Referencia debe enfrentar la violencia específica
que afecta a la población homosexual, extorsiones, inclusive policial, y violencia
homo fóbica. La creación de una línea telefónica Disque Defensa Homosexual,
operado en conjunto con representantes y voluntarios de entidades de defensa de
minorías sexuales, fue una iniciativa exitosa en Río de Janeiro y se amplió a otras
ciudades de Brasil. Al margen de proteger a las minorías sexuales, el Disque Defensa
- 115
Plan Nacional de Seguridad Pública
brinda la posibilidad de trazar el
perfil de victimización de la población,
invariablemente desconocido por los órganos de seguridad y muchas veces
desconocido por la propia comunidad homosexual.
3) Centro de Referencia del niño y del adolescente: orientado hacia la
problemática de los jóvenes en conflicto con la ley, así como la de protección de niños
y adolescentes, debe organizarse con la participación del Consejo Estatal de Defensa
del niño y del adolescente, Consejos Tutelares, Ministerio Público, Juzgado de la
Infancia y la Adolescencia, Organizaciones No-Gubernamentales, así como
innumeras expresiones culturales, musicales y artísticas presentes en comunidades
carenciadas y populares. El Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) debe ser el
regulador del funcionamiento del Centro, ya sea en las iniciativas de aclaración de la
policía, o en programas pioneros que puedan ampliar la protección de este segmento
de la población y el tratamiento adecuado de adolescentes en conflicto con la ley.
4) Centro de Referencia de protección de la tercera edad: la población con
más de 60 años de edad es portadora de muchas necesidades especiales de seguridad,
pero por sobre todo, es portadora de una inmensa potencialidad de colaboración en
programas de la policía y de seguridad. Formado por entidades, representantes y
personas involucradas con los problemas de la tercera edad, el Centro de Referencia,
al margen de iniciativas de aclaración de los profesionales de policía, puede ser un
foco creativo de programas que articulen seguridad local, transporte, salud y otros.
9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensoría
Pública
E
n una sociedad excluyente como la nuestra, el acceso de todos a la Justicia
es una más de las tantas reglas existentes apenas en el plano abstracto de la
ley, incapaz de concretizarse en la realidad dura de la desigualdad
institucionalizada. El impacto de las leyes de mercado sobre la actividad judicial pone
en juego la legitimidad y la eficacia de la Justicia como mediadora de conflictos y, por
- 116
Plan Nacional de Seguridad Pública
lo tanto, como mecanismo fundamental para la preservar la estabilidad de las
relaciones sociales.
Para evitar los riesgos de inestabilidad consecuentes, el Estado contemporáneo
comenzó a intervenir en estas relaciones, tal como lo ha hecho en otras áreas. De esta
manera, como ocurre en el área da salud, también se ha hecho necesario garantizar,
minimamente, el acceso de las personas pobres a la Justicia.
En Brasil, el
instrumento utilizado para este fin son las denominadas “defensorias públicas”
cuerpos de abogados seleccionados y remunerados por el Estado, organizados en
una institución propia, y cuyos clientes son todos los “que comprueben insuficiencia
de recursos”, como define la Constitución Federal, en el artículo 5°, inciso LXXIV; o
como contempla la Ley de Asistencia Judicial, “toda persona cuja situación
económica no le permita pagar los costos del proceso y los honorarios de abogado,
sin perjuicio del propio sustento o el de la familia” (Ley nº 1.060, de 1950, artículo 2°,
§ único). En la actualidad, la Constitución Federal consagra entre los derechos
individuales y colectivos la prestación de “asistencia jurídica integral y gratuita”,
estableciendo el servicio público encargado de efectivarla: la Defensoría Pública,
definida como “institución esencial a la función jurisdiccional del Estado, incumbida
de brindar orientación jurídica y la defensa, en todos los grados, de los necesitados”
(artículo 134, caput).
La institución de la Defensoría Pública por la Carta de 1988 fue una importante
opción política, fiel al espíritu ciudadano que la orientó, rigurosamente adecuada a
la noción de Estado Democrático de Derecho, caracterizado por la deliberada
intervención estatal a favor de la reducción de los desequilibrios sociales. Se trata de
una verdadera política pública, estructurada para garantizar a la mayoría de la
población un “bien público”, el acceso a la Justicia (similar al acceso a la salud, a la
educación, entre otros) que, bajo la forma de mercadería, les ha sido negado.
A Constitución Federal prevé la creación de Defensorías Públicas en los ámbitos
de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Territorios. La Ley
Complementaria nº 80, de 1994, al margen de organizar la institución en el ámbito
federal (Unión, Distrito Federal y Territorios), traza normas generales para las
Defensorías Públicas Estatales.
- 117
Plan Nacional de Seguridad Pública
A pesar de esto, la Unión todavía no ha implementado la creación autónoma de
su Defensoría Pública, permaneciendo esta dentro de la estructura organizativa del
Ministerio de Justicia. Sus integrantes actuales son muy reducidos, algunas pocas
decenas, en su mayoría provenientes de los cargos de abogados de oficio en la Justicia
Militar. Se sumarán a estos aproximadamente ochenta agentes, en virtud de un
concurso público recientemente realizado una medida positiva, aunque insuficiente,
ya que los aprobados sólo podrán desempeñarse ante los Tribunales Superiores o los
Tribunales Regionales Federales, en las capitales de los Estados, quedando por
atender las centenas de Juzgados Federales abiertos e instalados en todo el país. Para
continuar el proceso de efectiva implementación del órgano en el ámbito federal, la
autonomía administrativa de la institución es imprescindible, de acuerdo con lo
determinado por la Constitución y por la Ley Orgánica Nacional, tal como ya fue y
está siendo realizado exitosamente en algunos estados
Dentro de este contexto, cabe mencionar que la Defensoría Pública todavía no
fue implementada en la mayoría de las Unidades de la Federación, que, con pocas y
notables excepciones, no adecuaron sus servicios de asistencia judicial (cuando
existen) al formato jurídico-constitucional: abogados públicos, contratados por
concurso público, organizados en carrera y, sobretodo, orientados exclusivamente a
la prestación de ese servicio público esencial. Las excepciones a la lamentable regla
general del olvido de la Defensoría Pública son los Estados de Rio de Janeiro, Mato
Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Ceará y Espírito Santo, en los cuales el órgano
tiene autonomía administrativa, presta servicio por medio de agentes contratados en
concurso público y organizados en carrera, a pesar de todavía no poder atender a la
creciente demanda de la población en todas las comarcas, como sería deseable. Otros
estados, como Minas Gerais, tienen un número razonable de agentes, a pesar de que
no estén organizados en carrera autónoma e no ganen una remuneración digna.
La reivindicación de la Defensoría Pública forma parte de la agenda del urgente
cambio de rumbo en las políticas públicas, por ser el mecanismo más eficaz, eficiente
y efectivo puesto a disposición de la ciudadanía empobrecida para la afirmación de
sus derechos mas elementares, así también como para la solución civilizada de sus
conflictos de intereses. Todas las demás soluciones propuestas para garantizar el
acceso universal a la Justicia, como credenciamiento de abogados, por medio del
- 118
Plan Nacional de Seguridad Pública
Colegio de Abogados de Brasil (OAB), municipalización del servicio y convenios
con las universidades, deben ser rápidamente descartadas, no sólo por significar
omisión del Estado de un sector en donde su actuación es imprescindible para
satisfacer las demandas urgentes de las poblaciones excluidas, sino sobretodo
porque, donde fueron aplicadas, como en São Paulo e Santa Catarina, revelaron ser
practicas clientelistas, ineficaces y totalmente
en riña con la moralidad y la
impersonalidad requeridas de la Administración Pública.
Habiendo esbozado la situación de la Defensoría Pública en los Estados, se propone la adopción
de las siguientes medidas:
1) garantizar la asistencia jurídica y judicial, definida aquí como una política
pública efectiva, destinada a la atención de una determinada demanda social, por
medio del empleo continuo de los medios materiales y humanos disponibles;
2) la Defensoría Pública debe ser el órgano encargado de proponer, gestionar
y ejecutar la política pública de asistencia jurídica e judicial para los segmentos pobres
da población, política articulada con las demás medidas de gobierno, en especial las
relacionadas a la ciudadanía, justicia y seguridad. Esa atribución de competencia de
la Defensoría Pública se fundamenta en dos razones básicas. La primera es de orden
constitucional, ya que el ordenamiento jurídico vigente, comenzando por las Cartas
Estatales y la Carta Federal, ya establecen que esa institución es “función esencial a la
Justicia”, el medio adecuado para garantizar
la prestación jurisdiccional a la
ciudadanía pobre. La segunda es de orden práctica e inclusive económica, ya que la
forma más barata y eficiente de prestar ese servicio con efectividad es por medio de
un cuerpo de profesionales especializados, organizados en carrera, tratados con
dignidad y dedicados exclusivamente al mismo.
- 119
Plan Nacional de Seguridad Pública
10. Sistema penitenciario
10.1. Introducción
E
n el Estado Democrático de Derecho es imprescindible que exista
coherencia entre la legislación y las políticas públicas. Leyes que no se
cumplen y políticas públicas desconectadas de las leyes forman parte de
nuestra vida cotidiana En el área del sistema penitenciario, esa brecha, esa distancia
entre lo que está establecido en la legislación y lo que los presos vivencian es
absolutamente dramática.
Brasil, al margen de ser signatario de documentos internacionales que versan sobre el trato de
presos y la protección de sus derechos, cuenta con la Ley de Ejecución Penal (LEP) que
reglamenta, detalladamente, las condiciones de cumplimiento de penas, los derechos de los
presos, la organización de los sistemas penitenciarios estatales etc. Sin embargo, visitar las
prisiones de este país es constatar el abismo gigantesco que existe entre a letra de la ley y las
políticas públicas para el área.
Actualmente existen aproximadamente 232.000 mil hombres y mujeres presos, y
su gran mayoría viven bajo condiciones degradantes y deshumanas, en celdas
hacinadas y fétidas, donde la ociosidad es la regla, las palizas son constantes, y falta de
todo, inclusive asistencia médica y jurídica. El Estado brasileño, con rarísimas
excepciones, no provee las necesidades más básicas de los presos, como vestuario,
jabón y papel higiénico.
La mega rebelión de las prisiones de São Paulo del año 2001, sirvió para demostrar que
cuando el poder público no cumple minimamente con sus obligaciones para con la
masa carcelaria, ignora abiertamente la legislación del país y hace vista gorda para la
corrupción, abre espacio para el surgimiento de gr upos que, por medio de diversas
estrategias, inclusive el asistencialismo, conquistan la lealtad de los presos,
transformándolos en masa de maniobra para los objetivos más variados, inclusive
rebeliones.
- 120
Plan Nacional de Seguridad Pública
La revelación diaria y sistemática de episodios de corrupción que venimos
asistiendo en este país, ha dejado de lado al sistema penitenciario. El elevadísimo
número de fugas en el país, el fácil ingreso de drogas, armas y teléfonos celulares
apuntan a niveles de corrupción alarmantes, y no se hace nada.
La situación de penuria de los sistemas penitenciarios estatales es dramática. En
el área federal, las asignaciones de fondos, cuando ocurren, se destinan en casi su
totalidad a la construcción de unidades de detención. Los recursos destinados a la
educación y al trabajo de los presos o al entrenamiento de agentes de seguridad
penitenciaria son mínimos. Inclusive invirtiendo prioritariamente en la construcción
de nuevos establecimientos, el déficit de espacio sigue muy alto. En 1995, el déficit en
el sistema penitenciario brasileño era de 80.163 vacantes. En 2001, después de
invertir millones de reales, tanto por el Gobierno Federal, como por los gobiernos de
los estados (solamente São Paulo y Rio criaron, en ese período, mas de 30.000 mil
nuevas vacantes), el déficit todavía era de 64.659 vacantes.
10.2. El sistema penitenciario y la ejecución de las penas
L
a ampliación de la incidencia de las penas alternativas, la modificación de
las reglas para la concesión de libertad condicional y progresiones de
régimen son necesidades reconocidas por todos. No basta que la sociedad
se contente con la existencia de reglas claras sobre el tiempo máximo de permanencia
del preso provisorio en la prisión; la regla debe ser cumplida, y es necesario que exista
vigilancia rigurosa de la opinión pública y de las autoridades responsables para que se
introduzca en la cultura política de las instituciones pertinentes la costumbre de que
se efective la obediencia de esa regla. Son frecuentes los casos en que una persona
presa en flagrante o preventivamente aguarda juicio por un período superior a un
año, a pesar de que la jurisprudencia establece 81 días para la el fin de la instrucción.
Otro problema crónico que afecta la administración de las prisiones es la división de la
responsabilidad de la custodia de los presos entre la policía y el sistema penitenciario, la
- 121
Plan Nacional de Seguridad Pública
primera responsable por los que aguardan juicio, y el segundo, por los ya juzgados. Ante
la imposibilidad del sistema de absorber los condenados, en el Estado de São Paulo más
de 13 mil todavía se encuentran en reparticiones policiales. Esta situación termina
retirando a policías de sus actividades esenciales y viola reglas internacionales que
establecen que los autores de la prisión no deben cuidar de los presos.
Existen discrepancias muy fuertes entre lo previsto legalmente y la realidad. En
el Estado Democrático de Derecho, el cumplimiento de las leyes, especialmente las
que tratan uno de los valores más importantes del ser humano, que es su libertad,
debería ser la regla. Sin embargo lo que se ve en casi todos los estados es el
incumplimiento evidente de las normas jurídicas que rigen la ejecución penal. Basta
recordar a los presos que cumplen pena en régimen cerrado, que deberían estar en
celdas individuales (Art. 34, § 1º, del Código Penal y Art. 88, de la Ley de Ejecución
Penal - LEP. Esto raramente sucede en nuestro país. Las reglas de régimen
semiabierto están desvirtuadas y prácticamente son las del régimen abierto. No
existen casas de albergue. Los patronatos no fueron instalados; los Consejos de la
Comunidad, con raras excepciones, no cumplen con sus atribuciones. En resumen, la
Ley de Ejecución Penal no pasa de ser ficción: sólo existe en papel.
La individualización de la ejecución, exigencia constitucional, es mera utopía; las
evaluaciones para la clasificación de los detenidos, un simple sueño; los exámenes
criminológicos, burocracia que retraza la evaluación de los pedidos de beneficios.
Es necesario cambiar las reglas de la Ley de Ejecución Penal y del Código Penal,
con urgencia. Sin detrimento de la reforma del Código Penal y de la Ley de Ejecución
Penal, algunas alteraciones puntuales deben introducirse inmediatamente. Las
principales son las que abordan las reglas para la concesión de beneficios a los
penados. La libertad condicional debe concederse con la satisfacción de requisitos
objetivos. El Consejo Penitenciario Estatal debe revisar sus atribuciones.
Se debe reestructurar el papel del Poder Judicial y del Ministerio Público en la ejecución
de la pena. El modelo de la jurisdicionalización de la ejecución, después de 17 años de
vigencia de la Ley de Ejecución Penal, emite señales claras de agotamiento. Los jueces y
fiscales de justicia no pueden seguir la ejecución de la pena, con individualización de los
derechos y deberes de cada uno de los presos, por absoluta falta de posibilidades
- 122
Plan Nacional de Seguridad Pública
materiales. Por eso, centenas, tal vez miles de sentenciados permanecen confinados,
consumiendo los escasos recursos públicos, cuando podrían estar libres
condicionalmente, o en regímenes abiertos.
La concesión de beneficios a los presos, como progresiones de régimen o libertad
condicional, puede, sin ningún tipo de peligro para la sociedad, ser solicitada por la
autoridad administrativa. Solamente en los casos de violación de los derechos, los
jueces serían accionados para dirimir el conflicto, ya sea por el Ministerio Público, o
por la Defensoría Pública. De esta manera, el Poder Judicial estaría cumpliendo
mejor con sus atribuciones constitucionales.
10.3. Propuestas para cambiar el sistema
L
as propuestas de superación de la crisis del sistema penitenciario
brasileño deben, necesariamente, enfocar dos aspectos en el ámbito
de las iniciativas del gobierno federal y de los gobiernos estatales.
El primero tiene que ver con las medidas que posibiliten reservar la pena de
prisión para los delitos más graves, que se constituyen en una amenaza
concreta a la convivencia social. El segundo se refiere a las iniciativas
específicas con relación al sistema penitenciario.
Las propuestas que se enuncian a seguir tienen el objetivo de reformular y
humanizar la ejecución de la pena y la administración del sistema penitenciario
brasileño, tornándolo más eficaz en la obtención de justicia y en la recuperación de
los penados. No se trata, como muchas veces el sentido común imagina, de
“facilitarle la vida a los presos”, sino tratarlos con el rigor y con el respeto inherentes
a las obligaciones y garantías de un Estado que se supone democrático y de derecho.
Los autores de crímenes hediondos, en
particular, serán
encarcelamiento riguroso y a medidas de resocialización.
sometidos al
- 123
Plan Nacional de Seguridad Pública
10.4. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal con relación a los
infractores
L
as medidas que se adoptarán por el gobierno, en el ámbito federal y estatal,
para restringir la pena de prisión apenas a los infractores peligrosos y
violentos, que representan una amenaza a la convivencia social, son las
siguientes:
Las medidas que se adoptarán por el gobierno, en el ámbito federal y estatal,
para restringir la pena de prisión apenas a los infractores peligrosos y violentos, que
representan una amenaza a la convivencia social, son las siguientes:
1)
apoyo técnico y financiero efectivo a los estados que críen programas de
penas alternativas, principalmente prestación de servicios para la comunidad. El
actual programa del Ministerio de Justicia, por medio del cual se han creado
“Centrales de Penas Alternativas”, debe ampliarse;
2)
de
apertura de crédito en instituciones federales de fomento a la investigación
trabajos que brinden un mayor conocimiento de la aplicación de penas
alternativas en el país y su eficacia;
3)
fijación de un plazo máximo para las prisiones procesales, de
aproximadamente 150 días;
4)
fijación de un plazo para los estados para retirar a los presos bajo
responsabilidad de la policía.
10.5. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal para los sistemas
penitenciarios
L
as medidas que el gobierno en el ámbito federal y estatal adoptará, son las
seguintes:
- 124
Plan Nacional de Seguridad Pública
1) determinación expresa para que los recursos del Fondo Penitenciario
(Funpen) no sean contingentes. Los recursos del Funpen, provenientes de costas /
multas judiciales, son fondos marcados, o sea, fondos que legalmente no pueden
tener otro destino a no ser el sistema penitenciario. En el 2000, mas de R$ 200
millones fueron sujetos a contingencia, en total infracción de la ley;
2) imposición de condiciones específicas y rigurosas en la liberación de fondos
federales para los sistemas penitenciarios. Los estados deberán demostrar que están
realizando esfuerzos, por ejemplo, en el área del respeto por los derechos humanos y
los derechos sociales, combatiendo la tortura y las palizas y ofreciendo condiciones
mínimas de subsistencia para la población carcelaria;
3) creación de una oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario
Brasileño, en el Ministerio de Justicia, y estímulo para la creación Oficinas de
Asuntos Internos en los sistemas penitenciarios estatales, por medio de ayuda técnica
y financiera. A partir de un momento determinado, los estados que no hubieren
implementado sus Oficinas de Asuntos Internos no recibirán recursos;
4) mejora del
Departamento Penitenciario Nacional (Depen),
transformándolo en una entidad que realmente cumpla con sus finalidades, con
recursos financieros y humanos adecuados. De acuerdo con la Ley de Ejecución
Penal (Capítulo VI, Sección I), el Depen es el ente ejecutivo de la Política
Penitenciaria Nacional con la responsabilidad de, entre otras, fiscalizar
periódicamente los establecimientos penales (que nunca se realiza) y de “ayudar
técnicamente a las unidades federales en la implementación de los principios y reglas
establecidas en esta Ley” (hecho absolutamente ignorado);
5) mejora del Consejo Nacional de Política Penal y Penitenciaria (CNPCP)
para que cumpla con sus finalidades. De acuerdo con la Ley de Ejecución Penal, el
CNPCP tiene la responsabilidad de proponer la política penal y penitenciaria del país
y, sin embargo, sus 13 miembros le dedican casi la totalidad del tiempo a las
actividades del Consejo (reuniones mensuales en Brasilia y horas de trabajo en los
estados de origen) emitiendo pareceres sobre proyectos de ley en tramitación en el
Congreso Nacional que raramente se transforman en realidad. Una de sus
obligaciones, la de fiscalizar los establecimientos penitenciarios del país, es ignorada;
- 125
Plan Nacional de Seguridad Pública
6) creación del Departamento de Enseñanza del Sistema Penitenciario
Nacional en la Escuela Superior de Seguridad y Protección Social, con una pequeña
sede en Brasilia, que funcionará básicamente por medio de grupos volantes de apoyo
técnico a los estados, que elaborarán, junto a los técnicos estatales, regimientos
internos y manuales de procedimiento (por ejemplo, referente al uso de la fuerza,
actuación en rebeliones, revistas de visitas, formas de fiscalización del trabajo extra
muros) entre otras actividades. Conjuntamente con las Escuelas Penitenciarias
Estatales (cuja creación debe estimularse, si no existiesen), esos grupos volantes
desarrollarán el contenido de los programas de los cursos de for mación y
recalificación de funcionarios;
7) creación de un grupo de trabajo con técnicos de los Ministerios de Justicia y
de Educación para desarrollar estudios para la creación del curso de agente de
seguridad penitenciaria, de nivel técnico secundario, profesionalizante;
8) formación de un equipo multidisciplinario de ingeniería y arquitectura, en el
Ministerio de Justicia, para la elaboración de propuestas alternativas para la
construcción de presidios, albergues y obras afines, dado que la ingeniería
penitenciaria existente no es especializada y sólo reproduce conceptos estructurales
antiguos;
9) creación, conjuntamente con las universidades, de cursos de pos grado lato
sensu para profesionales que quieran profundizar las cuestiones del área de seguridad
publica, incluyendo al sistema penitenciario;
10) ayuda para los estados en la elaboración de planes de carrera para las
diversas áreas profesionales del sistema penitenciario;
11) implementación de programas de apoyo al preso que cumplió la pena,
especialmente de preparación para la libertad, con énfasis en los tres últimos meses
que anteceden el término de la progresión del régimen, de la libertad condicional y de
la libertad total. Históricamente no se ha hecho nada en este país respecto del preso
que cumplió la pena. Y la Ley de Ejecución Penal le dedica poca atención al asunto.
Así mismo, la recomendación de la LEP de creación de patronatos, con albergues
para los presos que cumplieron la pena, tampoco se cumple, con raras excepciones;
12) apertura de líneas de crédito en las instituciones federales de fomento a la
- 126
Plan Nacional de Seguridad Pública
investigación para la concesión de becas para alumnos universitarios que realicen
pasantías en los sistemas penitenciarios (convenios con las universidades) y para el
financiamiento de estudios de investigación y trabajos sobre las prisiones. La
bibliografía brasileña sobre el tema de las prisiones es paupérrima y cambios
efectivos en ese universo solamente serán posibles si esa realidad es más estudiada
/conocida y si la sociedad se involucra más con el tema;
13) estímulo y apoyo técnico para la creación de órganos correccionales en los
sistemas penitenciarios estatales, estimulando, por ejemplo, las fiscalizaciones
nocturnas;
14) apertura de líneas de crédito específicas para el estímulo al trabajo en las
prisiones. Históricamente el
Estado brasileño ha sido incompetente para
suministrar trabajo al preso. Y, al contrario de lo que muchos piensan, el preso busca
el trabajo porque por cada tres días trabajados puede disminuir un día de su pena. La
situación en esta área es vergonzosa. En Rio de Janeiro, por ejemplo, la cifra de 2000
presos trabajando es por lo menos de hace una década. En este período, la población
de presos se ha más que duplicado, estando hoy en alrededor de los 18 mil. Estudiar
la posibilidad de crear una Fundación de Trabajo en las Prisiones, que promueva la
prestación de servicios a diferentes órganos públicos, asegurándose que el dinero
recaudado se destine a la profesionalización y a la capacitación del preso. Por otro
lado, se deben estudiar formas de estimular la capacidad emprendedora de los
presos por medio del cooperativismo, por ejemplo.
15) apoyo, a través de incentivos fiscales (federales, estatales y municipales), a
los pequeños y medianos empresarios para que contraten mano de obra de presos en
régimen cerrado, semi abierto y preso que cumplió la pena;
16) creación de un grupo de trabajo en el Ministerio de Educación con el
objetivo de desarrollar programas de estudio y una línea metodológica
específicamente destinadas a la educación del preso y, a partir de ahí, incentivar a los
estados a utilizar esos recursos y ayudar financieramente para la implementación de
los cursos;
17) agilizar las propuestas en tramite en el Congreso Nacional que establecen el
perdón de la pena para el condenado matriculado en un curso de formación
- 127
Plan Nacional de Seguridad Pública
profesional, de nivel primario, secundario o universitario;
18) celebrar convenios entre el Sistema Único de Salud (SUS) y los estados. En
la actualidad, el Estado de Rio de Janeiro es el único que tiene convenio con el
Ministério de Salud y recibe, regularmente, fondos del SUS para sus hospitales;
19) apoyo financiero y técnico para informatizar las fichas y registros de los
penados, de modo tal que se eviten atrasos en la concesión de los beneficios de la
progresión de la pena. La dificultad de recolectar datos en los diferentes estados es
vergonzosa. Las promesas de ayuda del gobierno federal (Información Penitenciaria
Infopen) jamás se concretizaron completamente;
20) realización del Censo Penitenciario anual, del IBGE. También en esta área,
elaborar políticas públicas consecuentes depende del conocimiento de la realidad.
La informatización de los estados debe estar lista cuando se realice el Censo, de modo
tal que se pueda seguir alimentando la base de datos;
21) creación, por el Gobierno Federal, de Presidios Federales para condenados
por delitos de competencia de la Justicia Federal;
22) creación de Hospitales de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico. En la
mayoría de los estados, los inimputables y los semi imputables se encuentran con los
presos comunes, en total violación de la legislación;
23) creación de Casas de Transición para los inimputables y semi-imputables,
desinternados judicialmente, sin familias que los acepten. Este problema ya es
antiguo. En Rio de Janeiro, por ejemplo, hay personas, dadas de alta desde 1987, que
tadavía permanecen en el Hospital de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico Heitor
Carrilho el Manicomio de la calle Frei Caneca, como se lo conoce porque las
familias, cuando existen, no las aceptan de vuelta;
24) creación de Casas Especiales de Reducción de Vulnerabilidad Penal de los
Dependientes Químicos, para los infractores que cometen delitos menores y jamás
desarrollarían una
“carrera criminal”. Actualmente, ese tipo de infractor
(principalmente el de clase media) es internado por orden judicial en los Hospitales
de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico;
25) creación de unidades especiales para presos primarios (provisorios o
- 128
Plan Nacional de Seguridad Pública
condenados) que nunca hayan tenido contacto con el sistema penitenciario;
26) creación de asesorías para jueces penales y de ejecución penal, compuestas
de psicólogos y asistentes sociales, como las ya existentes en los Juzgados de Familia
hace muchos años. En diversos países, el juez penal, antes de pronunciar una
sentencia, recibe pareceres elaborados por psicólogos y asistentes sociales, que lo
ayudan en el intento de entender a quién está juzgando;
27) implementar el Programa de Suministro Descentralizado de Alimentos al
Preso, descentralizando los procesos de licitación para la compra de alimentos para el
sistema penitenciario y promoviendo licitaciones en los municipios que tienen
presidios.
11. Seguridad privada: diagnóstico y propuestas
11.1. Introducción: la realidad brasileña
A
fines del año 2000 había en Brasil 540.334 vigilantes, 1.368 empresas de
vigilancia, 2.582 empresas de seguridad privada y 236 empresas
transportadores de caudales registradas en el Departamento de Policía
Federal (DPF), ente formalmente responsable por la autorización, fiscalización y
control de los servicios privados de seguridad.
Al margen de las firmas
especializadas en la oferta de estos servicios, también estaban registradas en el DPF
811 empresas supuestamente de “seguridad orgánica” es decir, empresas de otros
ramos de actividad con autorización para mantener su propio cuerpo de vigilantes.
Estas cifras retratan apenas la punta regular y legalizada de la “industria”
brasileña de seguridad, y es imposible definir con precisión las dimensiones de los
mercados clandestinos y semi clandestinos existentes actualmente en el país. Los
cálculos sobre el total de agentes privados actualmente en actividad varían de un
- 129
Plan Nacional de Seguridad Pública
millón a un millón y medio- lo que correspondería aproximadamente al doble del
contingente de todas las fuerzas brasileñas de seguridad pública sumadas:
policías militares, civiles y federales, bomberos, agentes penitenciarios y guardias
municipales. Un estudio basado en el Estudio Nacional por Muestra de Domicilios
(PNAD), de 1995, calculó que ya existían ese año en todo el país 921.783 trabajadores
ocupados en servicios privados de vigilancia: 246.854 eran “vigilantes”, de acuerdo
con la clasificación del IBGE (que no coincide necesariamente con la de la Policía
Federal), y casi todos trabajaban en firmas de seguridad, vigilancia y transportadoras
de caudales, mientras que los restantes 674.929, clasificados cono “vigías”, trabajan
en su mayoría en empresas e instituciones de otros ramos de actividad.
Eso no
corresponde necesariamente al universo de la seguridad clandestina, que puede
incluir cuerpos orgánicos de seguridad autorizados por DPF. Y es muy probable que
no incluya policías, bomberos y guardias penitenciarios con un segundo
empleo en seguridad privada, ya que el cálculo fue realizado a partir de la ocupación
principal declarada por los entrevistados por el IBGE. La “changa”, por ser ilegal, casi
no aparece en las estadísticas del PNAD. Cuando preguntados en el estudio en 1995,
sobre la ocupación secundaria del entrevistado, 90% de los trabajadores con
ocupación principal en la seguridad pública respondieron “ninguna” y sólo 1,5%
admitieron ejercer en paralelo funciones privadas de vigilante o vigía.
11.2. Seguridad privada y responsabilidad pública: algunas consideraciones
E
l crecimiento de la industria de la seguridad es un fenómeno mundial.
Inclusive en países con índices de criminalidad relativamente bajos como
los de Europa Occidental, e inclusive en países como Francia, de fuerte
tradición estatista, esa industria avanzó a pasos agigantados desde los años 70,
teniendo hoy en día un número de vigilantes privados superior al total de agentes de
seguridad pública.
La seguridad privada, en Brasil o en otras partes del mundo, no puede seguir
siendo encarada de manera simplista y maniqueísta: ni como un fenómeno
- 130
Plan Nacional de Seguridad Pública
enteramente perverso, que, en algunas circunstancias, pone en riesgo las conquistas
democráticas asociadas al monopolio estatal del uso legítimo de la fuerza, ni como
una victoria beneficiosa del mercado en la ocupación del espacio abierto por el
supuesto fracaso de los estados de proveer seguridad a sus ciudadanos.
Lo que debe quedar claro es que la seguridad privada no substituye a la
seguridad pública. Al contrario, su eficacia y calidad dependen del buen
funcionamiento de los servicios públicos de seguridad. En este sentido, es posible y
deseable integrar a la seguridad privada a las metas de la política de seguridad
pública, estableciendo formas legales y transparentes de colaboración entre
vigilantes y policías. Como consecuencia, al igual que otro servicio privatizado de
crucial importancia para la calidad de vida de la población, la seguridad privada debe
estar sometida a rígidos controles públicos, no exclusivamente estatales.
La experiencia internacional ha mostrado que el control externo de la
seguridad privada ejercido por agencias estatales tiene resultados mucho más
positivos cuando actúa en conjunto con la sociedad civil y cuando es capaz de inducir
el perfeccionamiento de los mecanismos de control interno utilizados por las
empresas y/o por sus entidades asociativas por ejemplo, por medio de la exigencia
de informes anuales de actividades y de la unificación de los padrones de
entrenamiento y conducta de vigilantes y policías.
11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil
A
continuación se enumeran algunas características propias de la
seguridad privada en Brasil:
1) absoluta incapacidad por parte de la Policía Federal de fiscalizar la seguridad
privada en todo el país, lo que favorece la multiplicación de vigilantes clandestinos y
empresas tapaderas que prestan servicios irregular mente, sin entrenamiento
específico y sin ningún padrón de calidad;
- 131
Plan Nacional de Seguridad Pública
2) baja escolaridad, baja calificación y entrenamiento deficiente de la mayor
parte de los trabajadores de la seguridad privada, inclusive en el segmento legalizado;
3) falta de mecanismos que garanticen la responsabilización y la rendición de
cuentas de los agentes y empresas de seguridad privada, equivalentes a los que, poco a
poco, se implementan en Brasil para la seguridad pública;
4) generalización del segundo empleo, ejercido ilegalmente por policías,
bomberos, agentes penitenciarios y guardias municipales, muchas veces agenciados
por sus superiores jerárquicos en el servicio público. Al margen de la promiscuidad
de intereses, del uso privado de recursos e informaciones públicas, de los riesgos
adicionales a los que se exponen los agentes en una jornada doble, es particular mente
perversa la tolerancia a la ilegalidad que eso representa, dentro de los propios órg anos
responsables por el cumplimiento da ley.
11.4. Propuestas para enfrentar el problema
P
ara enfrentar los problemas diagnosticados en la seguridad privada, se deben
adoptar las seguintes medidas:
1) instituir la obligatoriedad de que el entrenamiento inicial y la recalificación
anual de los vigilantes sea realizado por la policía militar, que le cobraría a las
empresas de seguridad por esos servicios. Tal medida, evidentemente, iría de la mano
de mejoras significativas en la formación y en el entrenamiento de los propios
policías militares, hoy en día deficiente en mucho estados;
2) subir inmediatamente de 5ª grado primario a primario completo el nivel
mínimo de escolaridad legalmente exigido para el ingreso a la profesión de vigilante;
implementar programas emergenciales de escolarización (escuela para adultos, tele
escuela etc.) para todos los profesionales ya en actividad que estén por debajo del
nuevo piso educativo; establecer conjuntamente con las entidades representantes de
empresarios y trabajadores del sector, un plan para subir la escolaridad mínima a
- 132
Plan Nacional de Seguridad Pública
secundaria completa en un plazo determinado y viable;
3) descentralizar y desburocratizar los procesos de credenciamiento y
cancelamiento de autorizaciones para empresas de seguridad privada; delegar, por
convenio, esa atribución, así como la responsabilidad directa por la fiscalización y el
control, a los estados y municipios, con clara división de tareas entre los dos niveles de
gobierno. El Ministerio de Justicia, por medio del Departamento de Policía Federal
(DPF), mantendría su función reguladora y coordinadora de la actividad en el país.
Sin embargo se responsabizaría directamente apenas por la fiscalización de los
servicios privados prestados a los órganos públicos federales y en áreas bajo
jurisdicción de la Unión, pudiendo colaborar, concomitantemente con la
fiscalización en los estados y municipios;
4) brindar apoyo para la realización de estudios cuantitativos y cualitativos
sobre el mercado de seguridad, incluyendo estudios por muestras con empresas,
trabajadores y consumidores, que nos posibiliten dimensionar y caracterizar con
precisión este segmento de actividades, prácticamente desconocido actualmente en
Brasil;
5) crear un banco de datos integrado a nivel nacional y totalmente
informatizado sobre las empresas de seguridad, vigilancia, transportadoras de
caudales y seguridad orgánica, que permita cruzar informaciones del DPF, de las
Secretarias de Seguridad estatales, de la Autoridad Impositiva, del INSS, del Registro
General de Actividad Económica (CAGED), del Estudio Nacional por Muestreo de
Domicilios (PNAD), del Informe Anual de Informaciones Sociales (RAIS), del
Diario Oficial, de las Juntas de Comercio estatales y de otras fuentes. A margen de
reunir todos los datos disponibles sobre las empresas y los trabajadores, el banco
deberá incluir información sobre hurto de armas /robo de fir mas y/o de agentes de
seguridad privada;
6) instituir la obligatoriedad por ley, bajo pena de suspensión temporaria de las
actividades, de presentar informes anuales de actividades de las empresas de
seguridad privada, de vigilancia, transportadoras de caudales y de seguridad orgánica;
7) involucrar formalmente a las entidades nacionales y regionales
representantes de los empresarios y de los trabajadores de seguridad privada en la
- 133
Plan Nacional de Seguridad Pública
tarea de elaborar y consolidar mecanismos conjuntos de control de la legalidad y
calidad de los servicios privados de seguridad. La base de esta sociedad es la lucha
contra las actividades clandestinas y semi clandestinas de seguridad privada, lucha
que sirve simultáneamente al interés público y al interés corporativo del segmento
legalizado;
8) convocar e involucrar a las organizaciones no-gubernamentales,
asociaciones de vecinos, asociaciones comerciales, sindicatos, iglesias y
otras
entidades de la sociedad civil para una co responsabilización en la actividad de
control y fiscalización de la prestación de cuentas de los servicios de seguridad
privada;
9) instituir la obligatoriedad de identificación en el uniforme, con el nombre
del trabajador vigilante, vigía o portero que presta servicios de vigilancia y de
seguridad privada;
10) reglamentar estrictamente la denominada “seguridad orgánica”, evitando
brechas para que firmas de otros ramos, autorizadas a mantener vigilantes apenas
para uso propio, terminen constituyéndose en empresas tapaderas para la prestación
ilegal de servicios de seguridad;
11) viabilizar la prohibición del segundo empleo de los agentes de seguridad
pública (policías federales, civiles y militares, bomberos, agentes penitenciarios y
guardias municipales) en seguridad privada, mediante la garantía de condiciones de
trabajo y salario dignos que posibilitaría una fiscalización efectiva de las empresas de
seguridad privada por las agencias de seguridad pública, y evitaría la privatización de
la seguridad pública, promovida por la promiscuidad de los intereses involucrados en
ambos campos;
12) crear mecanismos legales y transparentes de colaboración entre la vigilancia
privada y la seguridad pública, como parte de los programas integrados de control de
la criminalidad. Canales de comunicación (radios, celulares, radio llamados, intranets,
alarmas conectadas a puestos policiales, entre otros) y protocolos de intercambio de
informaciones entre vigilantes y policías podrán potencializar los recursos y
aumentar la eficacia de ambos servicios de seguridad.
- 134
Plan Nacional de Seguridad Pública
12. Programas de protección de testigos amenazados y la
concepción de un sistema nacional de protección
12.1. Introducción
H
ace ya algunos años, por iniciativa pionera del Gabinete de Asesoría
Jurídica a las Organizaciones Populares (Gajop), nació en
Pernambuco una importante experiencia acerca de los procedimientos
de protección de víctimas y de testigos amenazados o bajo riesgo, considerando
fundamentalmente tres aspectos: a) los altos índices de violencia del país,
especialmente los asociados a la macro delincuencia b) la total omisión del Estado,
que no dispone de ningún tipo de estructura para conceder protección, asociada a la
inexistencia de una política pública de seguridad; c) la constatación de que, en
algunos casos, los mismos agentes del Estado, especialmente los vinculados a las
actividades de seguridad pública, estaban vinculados o comprometidos con la
violencia o la delincuencia.
El Programa de Protección de Víctimas y de Testigos (Provita), consolidó
las bases para uno de los modelos del programa de protección de testigos existentes
en el país, el Provita Brasil, mencionado más adelante. Dicha experiencia, sin
embargo, no es la única.
Existen en Brasil hasta ahora, dos experiencias
importantes de Programas de Protección de Testigos, con bases comunes, pero
con formatos distintos, cuya diferencia central está en la constitución de un ente
ejecutor.
En el modelo denominado Provita Brasil, adoptado por casi todos los estados
de la Federación que ya hubieren implementado sus programas de protección, el ente
ejecutor es siempre una entidad u organización de la sociedad civil, mientras que en el
Programa de Protección de Testigos Amenazados de Rio Grande do Sul
(Protege), el ente ejecutor está directamente vinculado a la Secretaria de Justicia y de
Seguridad, formado por empleados vinculados al Estado, en régimen de confianza,
- 135
Plan Nacional de Seguridad Pública
designados por el secretario de la Cartera y nombrados por el Gobernador del
Estado.
Otra diferencia importante: mientras que en el modelo Probita se utiliza el
aparato policial separado del órgano ejecutor, solicitando apoyo de los servicios
policiales para procedimientos específicos, el modelo Protege incluye,
conjuntamente con el ente ejecutor del Programa, un cuerpo policial propio
compuesto por policías militares entrenados y rigurosamente seleccionados en
acciones de protección y operaciones especiales.
El sistema Provita cuenta,
inclusive, con una red de voluntariado para, entre otros objetivos, asegurar más
recursos humanos y financieros para el Programa. En el modelo Protege, todos los
costos del Programa son integralmente costeados por recursos públicos, captados
bajo la forma de fondo el Fondo Protege. En líneas generales, los dos modelos
son coincidentes: se estructuran sobre una amplia base social, con participación
directa de la sociedad civil en la formación y creación de redes de protección,
formación de protectores y demás articulaciones con órganos y entidades
gubernamentales y no gubernamentales, así también como una red de colaboradores.
En ambos modelos existen ventajas y desventajas. Es aconsejable que cada
modelo sea siempre el más adecuado para las peculiaridades locales, posibilitando
experiencias enriquecedoras que brindarán apoyo y orientación a otras que por cierto
llegarán. En la base de dichas construcciones yacen los conceptos del papel del
Estado y de la Administración Pública y, en ella, los referentes al servicio público y al
interés público. Es fundamental tener presente que, considerando las diversidades
económicas, sociales y culturales del país, existen especificidades propias en cada
estado federal o región. Los formatos que los Programas de Protección de Testigos
adoptarán en cada estado deberán adecuarse a las
especificidades, lo que
inexorablemente nos lleva a la consideración de que no se puede defender la
aplicación universal de un modelo único establecido.
La Ley nº 9.807, de 13 de julio de 1999, establece normas generales y sentó las
bases para la organización y el mantenimiento de programas de protección de
víctimas y de testigos amenazados, al margen de instituir el Programa Federal de
Asistencia a las Víctimas y a los Testigos Amenazados, entre otras medidas. En los
- 136
Plan Nacional de Seguridad Pública
límites de la competencia legislativa de la Unión, la ley no define la forma de
organización de dichos servicios en cada unidad de la Federación. Obser vado los
preceptos constitucionales que definen al federalismo del Estado brasileño, la ley
establece como norma general que los programas se constituyan bajo la dirección de
un Consejo Deliberativo, cuya composición básica también es definida, dejando la
ejecución a cargo de uno de los órganos representados en aquel consejo. El órgano
ejecutor podrá ser cualquiera de los órganos o entidades representadas en el Consejo,
dando la posibilidad de que existan diversos modelos y deja abierta la posibilidad de
adecuación del programa a las necesidades específicas de cada ente federal.
Esa flexibilidad tiene como limite la observancia de los grandes principios y
directrices del programa, asegurando la coherencia interna necesaria en una
concesión sistémica, teniendo en vista la construcción de un Sistema Nacional de
Protección de Testigos.
Lo que importa de inmediato es que, en el marco de la Constitución de la
República, se evite la ideologización de la discusión acerca de los modelos
adoptados, y se venzan desconfianzas respecto de la diversidad de formatos,
desconfianzas que se materializan sólo a través de prejuicios fundados en
generalizaciones que omiten las necesarias e inevitables diferencias de cada
comunidad, de cada región, de cada estado federal.
Los Programas de Protección y Asistencia a las Víctimas y a los Testigos
Amenazados o bajo Riesgo, sea cual fuere el for mato adoptado, inclusive en grados
distintos, están sujetos a los riesgos e incertidumbres que son propias de la
alternancia de la titularidad en el ejercicio del Poder Político, inherente al Estado
Democrático de Derecho. En un país como Brasil, con enormes distorsiones y
desvíos también en el campo político, y donde el fenómeno de la corrupción se
infiltra en diversas estructuras del Estado, tales riesgos son todavía mayores, pero no
idénticos en todos los estados o regiones. Sobre dichas diferencias se apoya, más que
la posibilidad, la necesidad de pluralidad de formatos, para posibilitar la búsqueda de
soluciones adecuadas. Lo que se debe garantizar es que los Programas se estructuren
sobre una sólida base social y que se fortalezcan los Consejos Deliberantes, tanto
en su composición
que debe, dentro de lo posible, ser
igualitaria entre la
- 137
Plan Nacional de Seguridad Pública
representación del estado y la sociedad , cuanto en la garantía del mandato de los
consejeros.
Por otro lado, es fundamental pensar con urgencia en la organización del
Sistema Nacional de Protección de Testigos, ya que existen varios Programas
Estatales implementados. Una vez más, enfatizamos que dicho sistema debe
posibilitar la diversidad de formatos, sin que se comprometa su estructura como tal.
Los diversos Programas, aunque estructurados en forma distinta, interconectados e
interactuantes en sus cursos y en contacto continuo con diversas realidades,
posibilitarán la construcción de nuevas síntesis, de donde surgirán otros formatos y
conceptos y, eventualmente, nuevos modelos, que posibilitarán el mejoramiento
constante. Para que el Sistema Nacional aquí propuesto se construya sobre estas
bases, se tendrá que asegurar el compromiso de establecer diálogos y mediaciones
solidarias y permanentes, que permitan estructurar, así como brindar funcionalidad y
cohesión a dicho Sistema, cuyos principios y bases ya están establecidas.
Es necesario evitar la óptica de la disputa o de la búsqueda de hegemonización
en el proceso de construcción del Sistema, impidiéndose las prácticas que más
desarticulan y debilitan que construyen, lo que pondría experiencias ricas y
promisorias en riña entre sí, llevando el sistema a la degradación.
Es importante comprender que el Sistema Nacional de Protección está
básicamente formado por los Programas Estatales y por el Programa Federal, inter
relacionados e interactuantes, por medio de diversos instrumentos y mecanismos,
que surgen en dos esferas conexas, sea cual fuere la esfera de ejecución, que
constituye el campo de actuación de los entes ejecutores, y la esfera política, de
competencia y actuación de los Consejos Deliberantes.
- 138
Plan Nacional de Seguridad Pública
12.2. El Consejo Nacional de Protección de Testigos y algunas propuestas
U
n sistema de tal complejidad necesita una instancia que le otorgue
organización y coherencia, constituyéndose en el suporte político e
institucional fundamental para la compleja tarea de proteger víctimas y
testigos. Para eso, se propone la creación de un Consejo del Sistema Nacional de
Protección de Testigos. Su papel, vale advertir, no debe confundirse con el del
Consejo Deliberante del Programa Federal de Asistencia a las Víctimas y a los
Testigo, cuya composición, competencia y atribuciones, establecidas por el Decreto
Federal n.º 3.518, de 2000, es similar a la de los Consejos Deliberantes de los
Programas Estatales, sin que se pueda extrapolar, bajo pena inclusive de invasión de
competencia y de inconstitucionalidad por ofensa de principios consagrados en el
pacto federativo.
La composición y la competencia del Consejo Nacional es diferente de la del
Consejo Deliberante del Programa Federal, y deben observarse algunas exigencias,
para garantizar la legitimidad, con representación de todos los Programas. El
Consejo Nacional debe estar compuesto por los siguientes miembros: a)
presidentes de los Consejos Deliberantes estatales y federal; b) representantes de las
entidades de la sociedad civil que estén representadas en cada uno de los consejos
estatales y federales, como máximo uno de cada uno de los Consejos; c) un
representante de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados; d)
un representante del Poder Judicial, nombrado por el Supremo Tribunal Federal; e)
un representante de la Secretaría de Estado de Derechos Humanos; f) un
representante del Ministerio Público Federal; g) un representante de la Secretaría
Nacional de Seguridad Pública.
El Consejo Nacional de Protección a los Testigos tendrá la competencia de
proponer soluciones para: a) procedimientos de ejecución de gastos entre los
Programas estatales y entre estos y el Programa Federal, a través de los convenios que
puedan firmarse; b) compatibilización de procedimientos técnicos a partir de las
experiencias estatales y federal; c) conflictos positivos y negativos de competencia
entre los Programas; d) definir estratégias para mejorar el sistema; e) definir reglas
- 139
Plan Nacional de Seguridad Pública
generales de operación entre los Programas; f) ejercer la fiscalización de las
actividades e instrumentos en el ámbito del Sistema Nacional. También deberá velar
por la integración y armonía del Sistema Nacional de Protección de Testigos.
Otra medida urgente será la institucionalización del Foro Nacional de Entes
Ejecutores sean de la sociedad civil, como estatales así también como la del
Seminario de los Consejos Deliberantes de los Programas Estatales y Federal
de Protección de Testigos, que constituyen los espacios de debate de los temas
generales en cada una de las esferas.Seria importante, inclusive que se creara y se
institucionalizara una Conferencia del Sistema Nacional, también con carácter
deliberativo, ubicada en la parte superior del Sistema, con amplia participación de
todos los actores. Se reuniría dos veces al año para la composición de los grandes
temas involucrando a todas las esferas políticas y de ejecución del Sistema Nacional
de Protección de Víctimas y de Testigos Amenazados o bajo Riesgo.
El sistema jurídico nacional ha dado apenas el primer paso al concebir las lineas
generales de los Programas. Sin embargo el sistema no cuenta aun con las soluciones
necesarias para posibilitar la operacionalidad de los programas e impedir conflictos
con los principios constitucionales que rigen la Administración Pública, en especial
los previstos en el Art. 37 de la Constitución.
Ante tales desafíos, es esencial que las divergencias de concepción acerca de los
Programas y del Sistema Nacional se resuelvan con base en nuevas posturas políticas.
A pesar de que los matices ideológicos pernean la discusión, absolutamente normal y
saludable en cualquier democracia, no se debe permitir la consolidación de
soluciones excluyentes. El esfuerzo de todos, en las diversas experiencias, debe
apuntar al fortalecimiento de instrumentos que resguarden la defensa de los derechos
humanos y el pleno ejercicio de la ciudadanía. Se debe buscar apoyo en esfuerzos
compartidos y solidarios, pautados por una de las muchas conclusiones a las que la
larga lucha por la democracia y por los derechos humanos nos permite llegar: la
necesidad y la posibilidad de convivencia de valores y estructuras distintas, no “a
pesar” de las diferencias, sino por y en función de ellas, sin que, con eso, se niegue la
posibilidad de construcciones universalizantes.
- 140
Plan Nacional de Seguridad Pública
13. Reducción de la edad de imputabilidad penal y el ECA
E
l debate social acerca de la reducción de la edad de imputabilidad penal se
ha intensificado, especialmente cuando un delito es cometido por un
joven con menos de 18 años. Mas recientemente, la Propuesta de
Enmienda a la Constitución nº 171, de 1993, que establece la imputabilidad penal
para los mayores de diecisiete años, volvió a tratarse en la Cámara de Diputados.
En realidad, los pedidos por la reducción de la edad de imputabilidad esconden
las causas reales de la violencia entre y con los jóvenes, desconsiderando las
condiciones reales en que el Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) es aplicado o
no y, principalmente, la realidad del sistema penitenciario brasileño.
El sistema penitenciario está quebrado, de acuerdo con lo demostrado en el
capítulo 10 de este proyecto. Se ha transformado en una gigantesca, carísima, e
irracional máquina de picar espíritus, escuela del crimen y fuente de resentimientos.
Las penas privativas de la libertad no han servido a sus propósitos originales. Por el
contrario, al margen de revelarse inútiles como factor de inhibición de la
criminalidad, han contribuido para su crecimiento, dada la combinación explosiva de
los siguintes factores: convivencia entre penados mantenidos en el ocio inclusive
contra su voluntad y que presentan trayectorias criminales diversas, facilitando la
transmisión de experiencias y la organización criminal; corrupción
institucionalizada; complicidad de algunos funcionarios; inaptitud gerencial;
precariedad de medios y ausencia de programas para la reinserción social de los
presos que cumplieron la pena. El Estatuto del Niño y del Adolescente nunca fue
aplicado de verdad en todas sus dimensiones ni con el rigor de todas sus exigencias.
Lo que está fracasado no sirve de modelo, ni debe ser propuesto como solución
y mucho menos sentido tendría defender la ampliación de su alcance. O sea: si el
sistema penitenciario brasileño es esa tragedia, ¿en nombre de qué tendría sentido
proponer que, al margen de (no) servir al público mayor de 18 años, extendiese sus
funciones, ampliase sus responsabilidades y comenzase a ocuparse también de los
niños y de los adolescentes? Antes de llegar a la conclusión sobre el fracaso del ECA o
incluso criticar su ineficiencia (reeducativa e inhibidora de la práctica de
- 141
Plan Nacional de Seguridad Pública
transgresiones), antes de proponer su alteración o sustitución, ¿no seria conveniente
probarlo? Es un equívoco creer que el problema está en la falta de leyes y que la
existencia de leyes adecuadas sería suficiente para cambiar la realidad.
Es
sorprendente como, en general, estamos más dispuestos a proponer cambios legales
que tratar de perfeccionar la aplicación de las leyes que tenemos. En realidad, gran
parte de los problemas no surgen por la ausencia de leyes, sino por las deficiencias en
su aplicación. La voracidad legisladora será inútil: Sería irracional cambiar una
legislación sin darle la chance de ser aplicada de forma efectiva.
No tiene sentido bombardear el ECA antes de aplicarlo con el rigor que merece
y requiere. Tampoco parece razonable sugerir la extensión de uno de nuestros
mayores fracasos nacionales, el sistema penitenciario, por medio del expediente legal
de la reducción de la edad de imputabilidad, lo que, automáticamente, tornaría al
sistema responsable por los infractores menores de 18 años. ¿No alcanza ya el
tamaño de su fracaso? En lugar de postular subrepticiamente su ampliación, cabe
proponer su reforma radical y urgente. En otras palabras, quien defiende
la
reducción de la edad de imputabilidad penal está postulando, en verdad, la
ampliación del ámbito de acción del sistema penitenciario, que dejaría de cuidar
apenas de los mayores de 18 años y pasaría a “hospedar” también a los adolescentes
menores de 18 (hasta una nueva edad de referencia) que infringieran la ley. Pero si el
sistema penitenciario no resocializa, no recupera los mayores de 18 años, ni ha
servido para la reducción de la criminalidad perpetrada por los mayores de 18 años,
¿por qué funcionaría para los menores de 18? o sea ¿por qué cumpliría sus funciones
resocializadora e inibidora para los menores de 18?
La verdadera dicotomía que opone a los defensores del ECA y a sus críticos no
puede traducirse en la diferencia entre transigencia y severidad. El ECA no
retrata, decreta, instituye o legitima la transigencia de la trasgresión o el crimen. La
oposición no es generosidad solidaria e ilimitadamente comprensiva, por lo tanto
complaciente y liviana, versus severidad y rigor en la aplicación de límites legales. El
ECA es severo, si se aplicase realmente con el respeto debido a todas las exigencias
que contempla. Prevé la internación y determina medidas unilaterales, imperativas.
Ningún niño pide la aplicación de medidas socio educativas. Estas no son voluntarias.
Son fuertes y rigurosas. El hecho de diferenciarse del encarcelamiento no las torna
- 142
Plan Nacional de Seguridad Pública
menos severas. Las torna más eficientes, si la meta a alcanzar es la resocialización, la
reducción de la reincidencia y la señalización inhibidora. Lo que está en juego, por lo
tanto, es el sentido de la severidad. Lo que está en disputa es la definición práctica,
moral, legal y política de la severidad. El verdadero dilema es saber cuál debe ser la
severidad. ¿Cuál es la severidad más apta para cumplir las funciones sociales para
las cuales se aplica con el rigor que define su significado? ¿Qué tipo de severidad sirve
mejor a la sociedad brasileña? ¿La adjetiva, es decir, la que utiliza la retórica de la
intolerancia, de la dureza policial, del vigor punitivo, pero que, en la práctica, compite
por reproducir la irracionalidad institucionalizada, alimenta un sistema penitenciario
podrido, un aparato de seguridad degradado, la violencia policial y el desarrollo de la
criminalidad en las instituciones que deberían cuidar del orden público? Esta seria la
severidad del fracaso y de la impotencia. El Estatuto del Niño y del Adolescente es
severo y podrá actualizar su potencial constructivo si se le concede la oportunidad
histórica de ser efectiva y plenamente aplicado. La severidad del Estatuto es la que
compatibiliza al mismo tiempo el respeto por los derechos humanos con el sentido
constructivo de responsabilidad, porque se orienta hacia el futuro, repeliendo la
venganza.
El mantenimiento de la edad de imputabilidad penal se armoniza con la correcta
administración de las entidades responsables por acoger y abrigar a los niños y
adolescentes, en dónde el respeto por las leyes y, principalmente, el ECA, es deber de
todos, inclusive de los jóvenes infractores.
14. Violencia en el tránsito
L
os problemas de la violencia y la criminalidad en el tránsito deben
enfrentarse de un modo multidisciplinario.
Esta afirmación es
consecuente de la complejidad de la cuestión, que involucra aspectos de
planificación urbana, de transporte, de red vial, de hipertrofia del uso del automóvil,
de falta de fiscalización, de psicología del conductor, de educación de todos los
involucrados en la relación del tráfico y de la propia violencia social. La intervención
- 143
Plan Nacional de Seguridad Pública
aislada de los órganos de seguridad pública no es suficiente como para neutralizar ese
típico fenómeno de la contemporaneidad. Como ha sucedido en el Distrito Federal
con el programa Paz en el Tránsito, el abordaje debe presentar varios aspectos.
14.1. Movilización
E
s necesario movilizar a la población respecto del problema, ya que, a pesar
del hecho de que la violencia en el tránsito es grande, sólo con la
divulgación de las estadísticas de los accidentes y de las víctimas, así como
de las escenas de los accidentes por los medios de comunicación, lograremos
informar y concientizar a la población, potencializando la movilización de los
movimientos sociales. Como consecuencia, para disminuir la violencia en el tránsito
es fundamental que se articulen en la sociedad movimientos y organizaciones,
involucrando a los medios de comunicación, sindicatos, escuelas, entidades de la
sociedad y ciudadanos
.
14.2. Educación
L
as escuelas tienen la importante función de desarrollar la educación en el
área del tránsito. Los niños se transformarán en fiscales de la paz en el
tránsito, conocerán las contravenciones más comunes y las reglas
fundamentales, federales y locales, que rigen la circulación de vehículos y pedestres.
Al margen de esto, el Batallón Escolar de la Policía Militar o agrupaciones de la
Guardia Municipal deberán ser entrenados para transformarse en agentes educativos
presentes en el interior de las unidades escolares. Esto también podría aplicarse a
profesores y administradores, muchas veces limitados a las tareas cotidianas de la vida
escolar y ajenos a su potencial inductor y transformador de conciencias. Todos deben
- 144
Plan Nacional de Seguridad Pública
ser capacitados para transformarse en agentes multiplicadores de la cultura de la paz,
especialmente con relación al tránsito.
14.3. Información
E
s obvio que
disminuir la violencia en el tránsito presupone
una
fiscalización más rigurosa y eficaz de la circulación de vehículos que debe
precederse de una amplia campaña informativa y educativa, con plazos
establecidos para la implementación de medidas, disponibilizando centros de
informaciones aclarar dudas de la población y para la distribución de Códigos de
Tránsito.
14.4. Investigación
L
os gobiernos deben establecer alianzas con entidades del tercer sector, las
universidades y los centros de investigación para identificar los principales
problemas del tránsito, buscando elaborar medidas para su superación.
Los Departamentos de Urbanismo, Ingeniería de Tránsito, Psicología Social,
Economía y Sociología de las universidades podrán desarrollar estudios importantes
en el área, así como diversos centros de investigación que se dedican a problemas
afines.
- 145
Plan Nacional de Seguridad Pública
14.5. Ingeniería de Tráfico
L
as ciudades crecen de modo caótico. Inclusive las que fueron planeadas,
como Brasilia o Goiania, no están libres del crecimiento demográfico y
urbano, imponiendo la replanificación del tránsito y la creación de nuevas
vías de acceso y egreso, con sus consecuencias estructurales, sociales y financiaras. Al
margen de eso, la Unión y los Estados deben prioritizar el mantenimiento de las redes
viales intermunicipales e interestatales, la mayoría en pésimo estado de
mantenimiento, generando índices alarmantes de accidentes. La solución mas
cómoda ha sido la tercerización, con el cobro de valores elevados en los peajes,
provocando el desvío del tránsito hacia caminos secundarios, que a su vez, aumentan
los índices de accidentes. La ingeniería de tráfico identificará los sitios en dónde el
control y la rigidez deban aumentarse como consecuencia del peligro de los caminos,
concentrando en estos lugares los esfuerzos para la reducción de los índices de
accidentes, heridos y muertes.
La tercerización del control electrónico de velocidad ha sido un instrumento ágil
para promover la diminución de la velocidad, pero, si no se administra con rigor,
podrá transformarse en una “indústria de multas”, principalmente si no existe la
aclaración previa a los conductores.
14.6. Urbanismo
U
na ciudad es un ente vivo y mutable, y su red vial crece como un sistema
circulatorio, que aproxima el domicilio al trabajo, el comercio a los
productores, y la recreación a los ciudadanos. Las ciudades más grandes
alejan estos sitios, exigiendo más tiempo de sus habitantes para transitar los caminos
y un mayor uso del transporte privado inadecuadamente, con baja ocupación, al
margen de hipertrofiar la utilización de vehículos con combustibles de derivados de
petróleo, causando problemas al medio ambiente. El sentido contemporáneo del
- 146
Plan Nacional de Seguridad Pública
urbanismo lleva a los planificadores a pensar ciudades en dónde predomine la menor
necesidad de transporte, donde sea agradable caminar, donde la distancia entre la
casa y el trabajo sea la menor posible, respetando las condiciones de una vida digna.
Son los efectos de lo que se denomina hoy en día la teoría del no transporte, que, entre
otras innovaciones, afirma que la menor distancia entre dos puntos es la más bonita.
Este tipo de entendimiento rigió la reforma urbana de Barcelona.
Por lo mencionado, podemos afirmar que la seguridad en el tránsito es un
trabajo sistémico desarrollado por los entes de seguridad pública como los
Departamentos de Tránsito (Detrans), la Policía Militar, la Policía Caminera Federal,
las Guardias Municipales, el Departamento Nacional de Tránsito (Denatrans) y
demás entidades de tránsito en todos los ámbitos de la Federación. Sólo tendrá éxito
si es interinstitucional, agregando las iniciativas conjuntas del Ministerio de
Educación, de las Secretarias de Educación de los Estados, de las agencias de
propaganda asociadas al Estado, de las universidades, de las Secretarias de Transporte
y de los Ministerios afines. Para presentar resultados, el abordaje interinstitucional
deberá ejecutarse con la participación de la sociedad civil organizada, con la
ciudadanía, porque sólo la represión criminal, o el simples furor punitivo traducido
en multas, no tiene la capacidad mágica de combatir este fenómeno contemporáneo.
15. Desarme y control de armas de fuego en Brasil
15.1. Introducción
E
l control de las armas de fuego debe ser uno de los ejes organizadores de la
política nacional de seguridad pública. La violencia urbana tomó
dimensiones epidémicas en Brasil a partir de los años 80, con índices
altísimos de letalidad debido al uso excesivo de armas de fuego. Entendemos que las
armas de fuego no son la “causa” de la violencia, pero son, sí, el principal
instrumento de proliferación, empeoramiento y simbolización de la violencia. Es
- 147
Plan Nacional de Seguridad Pública
el vector de la epidemia. Las cifras enunciadas a continuación lo muestran:
Homicidios por Armas de Fuego en Brasil (1995)
Número de Homicidios por armas de fuego ....................................................................41 mil
Índice de h omicidios por armas de fuego.............................................. 25,78 (100mil/habitantes)
Porcentaje de homicidios usando armas de fuego sobre total de homicidios ............88,39%
FUENTE: Estudio Internacional de las Naciones Unidas sobre Regulación de Armas de Fuego, División de
Prevención del Crimen y de Justicia Criminal, Naciones Unidas, Viena, 1997.
El problema de las armas de fuego es distinto del problema de las drog as ilícitas.
Las armas y las drogas exigen políticas de control distintas, a pesar de que se asocien al
universo criminal y sean abordadas de forma conjunta en el discurso público. Se debe
promover el divorcio de este casamiento perverso.
Las drogas ilícitas son producidas, comercializadas y consumidas en la ilegalidad.
Las armas, a su vez, son producidas, comercializadas y consumidas legalmente,
desviándose hacia la ilegalidad por medio de una serie de mecanismos. Por lo tanto, la
morfología del problema es distinta. La producción de drogas ilícitas en América del
Sur está concentrada en la región de los Andes Amazónicos, mientras que la
fabricación de armas usadas en el crimen se concentra en el MERCOSUR.
15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva política de control de armas
L
a Ley nº 9.437, de 20 de febrero de 1997, crea el Sistema Nacional de
Armas (Sinarm), dentro del ámbito de la Policía Federal, con la finalidad
de consolidar la información sobre la producción, comercialización y uso
de armas de fuego en el país. A pesar de que se realizó un buen trabajo, el Sinarm
padece de diversas limitaciones:
- 148
Plan Nacional de Seguridad Pública
1) no recibe regularmente información sobre licencias de producción y ventas
que son emitidas por la Dirección de Fiscalización de Productos Controlados
(DFPC), del Ministerio de Defensa, por las dificultades de comunicación entre los
dos Ministerios, resultante de la inercia institucional que atribuye la soberanía sobre
esa información al ejército;
2) no recibe información adecuada sobre armas y municiones producidas y
vendidas por la industria nacional, que prefiere remitirse al DFPC;
3) sufre por la mala calidad de la información producida por la policía de los
estados, que generalmente no ha informatizado todavía sus registros sobre la
circulación legal e ilegal de armas (que podría realizarse con base en las
aprehensiones);
4) no está integrado a las bases de dados sobre el comercio de armas, en el
ámbito del Ministerio de Industria y Comercio;
5) en términos generales, el acceso a la información sobre ar mas en el país es
restringido o clasificada como confidencial, lo que es es incompatible con una
política eficaz de control. Se argumenta que el secreto es necesario para proteger los
intereses de la industria, así también como las estrategias militares del Estado. Esos
argumentos no se sostienen ante el ejemplo de los Estados Unidos. El principal
fabricante de armas y el actor militar más activo del planeta mantienen una política de
transparencia, disponibilizando la información relevante sobre producción y
comercialización de armas en la Internet. Sin transparencia, no hay dominio público
sobre la información, inviabilizando en la práctica la ejecución de una política
consistente de control;
6) la gran concentración de la industria de armas y de municiones en Brasil es,
paradójicamente, una protección adicional que dificulta el acceso a la información
sobre el sector en el Censo Industrial. Formularios completados por las industrias,
con el compromiso de confidencialidad, no dan la posibilidad de
desagregar
información relevante. Considerando la naturaleza peligrosa de esos productos
(armas y municiones), normas específicas deberían garantizar la transparencia de la
información brindada al IBGE.
Una política de control de armas de fuego debe apoyarse sobre tres pilares:
- 149
Plan Nacional de Seguridad Pública
control de la oferta, de la demanda y del stock circulante.
15.2.1. El control de la oferta
E
l análisis de las armas confiscadas por la policía de Rio de Janeiro muestra
que el 83% son de fabricación nacional, el 88% son revólveres y pistolas, y
la mayor parte de las armas largas (fusiles, ametralladoras etc.) son
fabricadas en el extranjero. Por lo tanto el control de la oferta exige que se adopten
políticas en el ámbito doméstico e internacional.
ARMAS APREHENDIDAS Y INCAUTADAS EN EL ESTADO DE RIO DE JANEIRO, DE ACUERDO CON
EL TIPO, ENERO DE 1994, MARZO DE 1999
Tipo de arma
Número de armas
% sobre el total
Revolver
32.469
73,1
Pistola
6.916
15,6
Mosquete
2.505
5,6
Ametralladora
835
1,9
Fusil, Rifle y Carabina
1.707
3,8
Bazuca y Lanza Granada
5
0,01
Total de armas
44.437
100
FUENTE: DEFAE, RJ, estudio ISER.
Las medidas de control de la oferta de armamento y de munición que serán
adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:
15.2.1.1. Restricción legal para la venta de armas y municiones en el
mercado interno
- 150
Plan Nacional de Seguridad Pública
E
l proyecto de ley que prohíbe la venda de armas y municiones a civiles en
Brasil, presentado ante el Parlamento por el Ministerio de Justicia (en 1999
y nuevamente en 2000) encuentra obstáculos difíciles de superar. Se
propone una solución intermediaria que tuvo éxito en la Asamblea Legislativa de Rio
de Janeiro. El proyecto estableció una serie de exigencias nuevas para la compra legal
de armas. Dejando de lado el debate dogmático de todo o nada, la ley de Rio de
Janeiro autoriza la venta bajo condiciones que fueron ampliadas, limitando
radicalmente, en la práctica, el acceso al mercado legal de armas.
La importancia de restringir el comercio legal de armas deriva de la confirmación de
que toda arma ilegal tuvo origen en el mercado legal. La comparación entre las armas
vendidas legalmente y las armas aprehendidas en el Estado de Rio de Janeiro indica
que el 25% de las armas registradas legalmente, en el Estado, fueron desviadas hacia
el mercado paralelo.
15.2.1.2. Restricción a las exportaciones a países vecinos
L
as armas brasileñas de uso restringido a las fuerzas de seguridad, como la
pistola 9mm, son encontradas en gran número en el mercado criminal
local. Llegan, en la mayoría de los casos a través del triangulo con los
países vecinos: exportadas legalmente, las armas vuelven de forma clandestina.
Otros tipos de arma, como el revolver 38, siguen el mismo trayecto. Esto sucedía
con gran facilidad en los años 80 y 90, con Paraguay, Argentina y Uruguay y,
posiblemente, con otros países. Se proponen dos medidas: a) prohibir la venta de
armas y municiones a comerciantes particulares de países vecinos, cuya legislación
facilita la venta de armas y municiones a civiles (como en Paraguay y Uruguay); b)
aumentar considerablemente los impuestos sobre las exportaciones de armas y
municiones a países vecinos.
- 151
Plan Nacional de Seguridad Pública
15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricación
extranjera
L
as medidas de control de la oferta de armas y municiones de fabricación
extranjera son las siguientes:
15.2.2.1. Implementar la Convención de la Organización de los Estados
Americanos
A
pesar de estar limitada al comercio ilícito, la Convención de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), ya ratificada por el
Congreso Nacional, obliga a una serie de medidas relevantes de
cooperación regional. El control de fronteras, el intercambio de información y la
cooperación entre las policías nacionales se encuentran entre ellas.
15.2.2.2. Acelerar la cooperación en el MERCOSUR
E
n Brasil, gran parte del ingreso clandestino de ar mas llega de las fronteras
con Paraguay, Argentina y Uruguay. Por lo tanto, el tema seguridad
pública debe ganar prioridad y visibilidad en el MERCOSUR. De
acuerdo con un estudio realizado en Rio de Janeiro, armas y explosivos de
fabricación Argentina ocupan un lugar de destaque en el arsenal del mercado
criminal brasileño. Armas de fabricación española, exportadas a Hispanoamérica,
también se destacan en el mercado criminal brasileño.
La armonización de las leyes de control de la venta de armas en los países del
Mercosur y países asociados es indispensable para reducir las triangulaciones y el
- 152
Plan Nacional de Seguridad Pública
contrabando en la región.
15.2.2.3. Establecer un Código de Conducta para América Latina
T
omando como ejemplo a los países europeos, que aprobaron un Código
de Conducta respecto de la comercialización de armas chicas y livianas
para los productores de Europa, condicionando las exportaciones de
armas, entendemos que el Gobierno brasileño debe tomar la iniciativa de elaborar
un código similar, estableciendo directrices comunes para las exportaciones de
armas entre los países latino americanos.
15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones
A
diferencia de lo que sucede con otros productos, como los alimentos, el
transporte internacional de armas no cuenta con regulación específica,
posibilitando desvíos. Por ejemplo, las armas de fabricación extranjera
que llegan del Atlántico a puerto brasileño con destino a países vecinos, como
Paraguay, no son inspeccionadas por la Autoridad Impositiva o por la Policía
Federal. De la misma manera, el transporte de armas en el mercado interno no
cuenta con una normalización específica. Son incontables los relatos de desvíos en
el tránsito entre vendedores y compradores. Como consecuencia, el establecimiento
de directrices para la investigación y de normas para el control del transporte de
armas y municiones es fundamental. Entre ellas se destacan las siguientes: a)
normas para la identificación de las armas producidas aquí o importadas por Brasil,
para mejorar el rastreo de las que se desvíen al mercado ilegal; b) entrenar a los
policías estatales sobre las técnicas de rastreo para promover la eficiencia en la
investigación sobre armas aprehendidas en el crimen, viabilizando la identificación
- 153
Plan Nacional de Seguridad Pública
de los espacios, operadores y mecanismos de paso al mercado legal para el mercado
ilegal de armas.
15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)
L
a cooperación internacional es vital en el monitoreo de las actividades de
los mayoristas intermediarios (brokers), así como la adopción de
legislación específica de control de los comerciantes intermediarios
brasileños, localizados en Brasil o en el exterior, induciéndolos a respetar las
restricciones impuestas por la legislación brasileña sobre el comercio de armas. La
literatura internacional indica que los mayoristas intermediarios son una pieza
fundamental en el paso del comercio legal al tráfico ilegal de armas. Rastreos
realizados por la Secretaria de Seguridad Pública del Estado de Rio de Janeiro
indican, por ejemplo, que armas fabricadas en los Estados Unidos llegan al mercado
criminal brasileño a través de la intermediación de brokers localizados en otros países.
15.3. Reducción de la demanda por armas y municiones
L
a oferta de armas se desarrolla en el ámbito nacional e internacional; la
demanda, al contrario, es un micro fenómeno, con variaciones locales
sensibles. Ciudades como Rio de Janeiro, São Paulo, Recife o Vitória
presentan una gran demanda, mientras que Fortaleza, Salvador, Belo Horizonte o
Florianópolis tienen una demanda relativamente menor. En una misma metrópolis,
por ejemplo, Rio de Janeiro o São Paulo, la demanda llega a ser diez veces mayor en
los barrios pobres que en los barrios de elite. La demanda se expresa no sólo al
poseer una arma, sino también, especialmente, al usarla. Esto incluye, por lo tanto, a
la munición. Y, también implica, al comportamiento de las personas y tiene,
- 154
Plan Nacional de Seguridad Pública
entonces, un importante componente subjetivo.
Las medidas de reducción de la demanda de armas y municiones que serán
adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:
15.3.1. Campañas de concientización
U
na política nacional debe accionar los segmentos formadores de opinión
en campañas de impacto comportamental, así también como movilizar a
la sociedad civil ONGs, Iglesias, movimientos sociales , con intenso
apoyo de los medios. Al margen de provocar dolor, la violencia urbana confunde las
conciencias. Es fundamental romper el círculo vicioso para la implementación de
una política consistente. Campañas movilizadoras son decisivas para este fim, como
el ejemplo dado por la Secretaría de Salud Pública en la lucha contra las epidemias.
Las campañas deben focalizar al vector (arma de fuego) que transmite la patología y
proponer medidas prácticas de control para que las instituciones y la ciudadanía se
unan en sinergia para la superación del problema.
15.3.2. Política de represión al uso de armas de fuego
C
on frecuencia, la policía está involucrada en el círculo vicioso del conflicto
armado, contribuyendo, a pesar de que involuntariamente, para su
retroalimentación. La policía forma en Brasil el grupo profesional mas
victimizado por las armas de fuego. El círculo perverso se romperá solamente con
una estrategia de represión que inhiba el uso de armas por delincuentes y por la
propia policía.
- 155
Plan Nacional de Seguridad Pública
15.4. Control y reducción de stock circulante
A
l margen del mercado legal de compra y venda, existe una gran cantidad
de armas ya en circulación en el mercado, alimentando los cambios
clandestinos. Es importante controlar con eficiencia y reducir
drásticamente esos stocks.
Las medidas de control y reducción de stocks circulantes de armas que serán
adoptadas por el Gobierno Federal son las siguientes:
15.4.1. Modernización de la gestión de almacenamiento de armas
L
as armas almacenadas por las Fuerzas Armadas y por la policía son
frecuentemente desviadas hacia el mercado paralelo. La gestión de esos
stocks debe ser radicalmente revisada, siguiendo padrones de excelencia
ya bien conocidos internacionalmente. Además, la modernización de los stocks
(aprehendidos o en uso) permite generar informes aclaratorios del comercio y uso
de armas, ya sea en el campo legal o en el ilegal del mercado.
15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad
L
as empresas privadas de seguridad, con autorización para el porte de
armas, renuevan periódicamente sus stocks y tienen la tentación de
revender las armas viejas en el mercado paralelo. Con excepciones, la red
privada de seguridad es un eslabón de paso importante del mercado legal al mercado
ilegal de armas. La Policía Federal, actual responsable por el control de las empresas
privadas, no cuenta con suficiente personal para la tarea. Debe promoverse la
cooperación entre la Policía Federal y la policía estatal en la ejecución de esta tarea.
- 156
Plan Nacional de Seguridad Pública
Las empresas de seguridad clandestinas forman parte de un problema todavía más
grave, exigiendo represión sistemática y eficaz. Las propuestas relacionadas a la
seguridad privada presentadas en el capítulo 11 de este proyecto también abordan
los controles necesarios aquí sugeridos.
15.4.3. Destrucción de excedentes y de armas aprehendidas
L
a doctrina internacional, apoyada formalmente por la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), preconiza la destrucción sistemática de stocks
excedentes y de armas aprehendidas en situación irregular. La destrucción
sistemática de armas, en cantidades expresivas y en manifestaciones públicas,
cumple un importante efecto práctico y educativo.
15.4.4.Nuevo registro de armas
L
a promulgación de una nueva ley, más restrictiva, sobre el comercio, uso y
tenencia de armas de fuego debe ir de la mano de una gran campaña de
nuevos registros, actualizando la información y los controles del gobierno
y de la sociedad sobre las armas en circulación. El nuevo registro debe incluir tres
medidas en especial para ser efectivo: a) amnistía de las obligaciones anteriores,
abriendo el registro para cualquier arma de individuos e instituciones, siempre y
cuando cumpla con la nueva ley; b) pago de un premio por las armas devueltas al
Estado, estimulando individuos y organizaciones a cumplir con las delimitaciones
de la nueva ley; c) control estricto sobre la segunda arma de la policía, inclusive
cuando se desvinculan o son expulsados de las corporaciones.
- 157
Plan Nacional de Seguridad Pública
15.5. Cambios institucionales
E
n la esfera estrictamente institucional, se propone la adopción de las
siguientes medidas para aumentar el desarme y el control sobre armas y
municiones:
1) creación de la Coordinación Nacional de Control de Armas de Fuego,
dentro de la Secretaria Nacional de Seguridad Pública del Ministerio de Justicia, cuya
creación se propone en este plan, para coordinar la acción de las agencias
gubernamentales responsables por el control de los diversos aspectos de la
fabricación, comercialización y uso de armas de fuego.
Actualmente diversas
agencias están involucradas: la Dirección de Fiscalización de Productos Controlados
(DFPC), del Ministerio de Defensa; la Policía Federal (Sistema Nacional de Armas SINARM) y la actual Secretaría Nacional de Seguridad Pública, del Ministerio de
Justicia; División de Desarme y Tecnología Sensible (DATS), del Ministerio de
Relaciones Exteriores; y el Ministerio de Industria y Comercio. Estas agencias no
trabajan de forma coordinada, dado que gozan del mismo status y de diferentes
misiones.
Sin una instancia coordinadora, a la que se le confiera política e
institucionalmente un status superior, no se podrá definir e implementar una política
consistente de control de armas de fuego en Brasil;
2) por la tradición latinoamericana, el tema armas está vinculado a las Fuerzas
Armadas, en el marco de la preocupación por la seguridad nacional. La violencia
urbana, sin embargo, pertenece al campo de la seguridad pública, afectando la vida
cotidiana de la ciudadanía. En este sentido, es importante transferir la coordinación
de la política de control del área militar al área civil y crear, en el Congreso Nacional,
una instancia permanente de seguimiento de las políticas ejecutadas. Seguiremos, así,
en esta área, el ejemplo de países solidamente democráticos.
- 158
Plan Nacional de Seguridad Pública
Coordinadores
Antonio Carlos Biscaia (Coordinador Ejecutivo)
Profesor de Derecho Procesal Penal de la Universidad Cândido Mendes; ex-Diputado Federal del Partido
de los Trabajadores de Rio de Janeiro; fue Procurador General de Justicia del Estado de Rio de Janeiro y
Asesor Jurídico de la Comisión Justicia y Paz Rio de Janeiro.
Benedito Domingos Mariano
Ombudsman General del Municipio de São Paulo; fue Ombudsman de la Policía del Estado de São Paulo y
primer Coordinador Ejecutivo del Foro Nacional de Ombudsman; Fundador del Movimiento Nacional
de Derechos Humanos.
Ruiz Eduardo Osares
Fue Asesor Especial de Seguridad Pública de la Alcaldía de Puerto Alegre; profesor Licenciado de IUPERJ
y de la UERJ y profesor visitante de las Universidades de Columbia, de Pittsburgh, de Virginia, y del Vera
Institute of Justice, en Nueva York; ex-Subsecretario de Seguridad y Coordinador de Seguridad, Justicia,
Defensa Civil y Ciudadanía del Estado de Rio de Janeiro.
Roberto Armando Ramos de Aguiar
Fue Profesor Titular de Filosofía del Derecho del Curso de Grado y Maestría de Derecho Público de
la Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia; fue Consultor Jurídico del Gobierno del Distrito
Federal; ex-Secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal; ex-Coordinador de Extensión de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia.
- 159