Desafíos de la construcción
democratica en Brasil
el derecho a la ciudad
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Desafíos de la construcción
democratica en Brasil
el derecho a la ciudad
catalogação na fonte
instituto pólis/centro de documentação e informação
esta publicación contó con el apoio de fundación ford
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Desafíos de la construcción democratica em Brasil : el derecho a la ciudad /
Renato Cymbalista, org. – São Paulo : Instituto Pólis : Fundação Ford, 2008.
224p.
ISBN - 978-85-7561-049-7
1. Sociología urbana – Brasil. 2. Propiedad urbana – Aspectos sociales - Brasil.
3. Política urbana - Brasil. 4. Suelo urbano – Uso – Aspectos sociales – Brasil.
5. Urbanización – Aspectos sociales – Brasil. I. Cymbalista, Renato.
II. Instituto Pólis. III. Fundação Ford.
CDU 711(81)
desafíos de la construcción democratica en brasil
renato cymblista (org.)
Coordinación
Veronika Paulics
Coordinación editorial
Cecilia Bissoli y Paula Santoro
Consejo editorial
Anna Luiza Salles Souto,
Silvio Caccia Bava y Elisabeth Grimberg
Traducción para espanõl
Idalia Morejon y Lucimeire Virgilio Leite
Mapas
Daniel Jacobino y Frederico Ramos
Capa y proyecto gráfico
Rita da Costa Aguiar
Diagramación
Leika Yatsunami
brasil, 2008
– el derecho a la ciudad
Presentación
Una de las características de la época actual son los crecientes procesos de urbanización que tienen lugar en las más diferentes sociedades. Todo indica que el futuro de
la humanidad será cada vez más urbano, y esto plantea algunos desafíos específicos.
Las ciudades son (y serán) cada vez más el local donde la pobreza y la miseria de
nuestra sociedad se hacen explícitas: millones de personas viviendo en favelas, en asentamientos subnormales, e inclusive en las calles. Por otro lado, las ciudades también
son el local donde se concentran las inversiones en infraestructura, en calidad de vida,
en comercio y servicios especializados, en oferta de servicios públicos de punta, como
universidades, hospitales y centros de investigación. En las ciudades, mucho más que
en el campo, las disputas por el territorio se traducen en un aumento de los precios
inmobiliarios de las regiones bien localizadas y con buena calidad ambiental. Con esto,
las ciudades se convierten en locales extremadamente desiguales, expresión completa
de las contradicciones e injusticias de nuestra sociedad.
Sobre esta temática versa la presente recopilación, compuesta de textos elaborados por el Instituto Pólis desde el inicio del siglo XXI, destinados a producir y sistematizar conocimiento, y a intervenir en el debate público sobre las desigualdades en las
ciudades, así como en la búsqueda de maneras de enfrentarlas.
En las últimas décadas, la urbanización de la población, de la pobreza y de las
desigualdades, ha hecho posible comprender que el territorio de las ciudades no es una
simple expresión de las contradicciones y desigualdades sociales; ha sido un poderoso
aliado de los procesos de exclusión y segregación. Las diferentes localizaciones en las
ciudades se traducen en precios de la tierra e inmobiliarios, en mayores o menores
5
tiempos de desplazamiento para realizar las diferentes actividades, en acceso (o no) a
equipamientos y servicios públicos, en estigmatización o aumento de status para sus
habitantes. En muchos lugares del mundo, vivir en las partes cualificadas de las ciudades puede significar el derecho al saneamiento básico, al transporte público, al uso de
la ciudad cuando llega la noche.
En ese contexto, la realidad brasileña posee algunas especificidades. La primera
de ellas es el ritmo y la escala de los procesos de urbanización, uno de los más rápidos
e intensos ya vividos. Mientras que en 1960 la población urbana representaba un poco
más del 40% de la población total, en la actualidad ese número sobrepasa el 80%. En
números absolutos, representa más de 100 millones de nuevos habitantes en las ciudades: de 1960 al 2000, la población urbana aumentó de 31 a 137 millones.
Otra de las especificidades del proceso brasileño se refiere a la estructura social del
país. El gigantesco proceso de urbanización repercutió sobre una de las sociedades más
desiguales del mundo y, a pesar de todos los cambios que han ocurrido en la segunda
mitad del siglo XX, la desigualdad ha permanecido intacta. La gran mayoría de los
nuevos habitantes urbanos son pobres que buscan mejores oportunidades en las ciudades. Ante la incapacidad de las políticas habitacionales de dar atención a la gigantesca
demanda de localizaciones urbanas, la urbanización significó – principalmente en las
grandes ciudades –, la proliferación de periferias descualificadas, de favelas insalubres,
de ciudadelas precarias. Inclusive en situaciones en que el Estado obró en la construcción de viviendas, el resultado ha sido conjuntos habitacionales lejanos y viviendas de
baja calidad. Así, al cabo de la transición de la sociedad de rural a urbana, las ciudades
brasileñas no han tenido la capacidad de alojar de forma digna a gran parte de su población. Sobre esto trata el primer texto de esta recopilación, “La disputa territorial
rediseñando las relaciones sociales en las ciudades brasileñas”, de Kazuo Nakano, Dirce
Koga y Frederico Ramos. Los autores trazan un panorama del veloz e inmenso proceso
reciente de urbanización en el país, presentando las disputas por el acceso a la tierra y
por localizaciones urbanas, definiendo territorios y relaciones de conflicto entre grupos
sociales en las ciudades brasileñas, y estableciendo relación entre los procesos de urbanización y la violencia en el país.
La tercera de las especificidades de la realidad brasileña es de carácter político.
Desde la década de 1960, representantes de la sociedad civil brasileña construyeron una
profunda comprensión de las contradicciones sociales que tenían lugar en el espacio
6
urbano, en cuanto al papel activo de la estructura urbana en la reproducción de las
desigualdades. A lo largo del proceso de redemocratización de las últimas décadas del
siglo XX, diferentes representantes sociales – movimientos de lucha por la vivienda,
ONGs, sectores de la academia, sindicatos, organizaciones profesionales – se articularon en busca de transformaciones estructurales en las formas como el Estado construye sus políticas urbanas y habitacionales. Tales luchas dieron lugar a cambios importantes en el marco institucional del país. Más recientemente, la experiencia brasileña viene
siendo debatida en el ámbito internacional, constituyendo una referencia estratégica
para la construcción de una lucha mundial por el derecho a la ciudad. El segundo texto
de este volumen, “El derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión
social y a la segregación espacial”, de Nelson Saule Jr., recupera esa trayectoria, que
se consolida en la década de 1990 con el fortalecimiento de la articulación de ONGs y
movimientos sociales a nivel internacional. Desde entonces, esos representantes vienen empuñando la bandera de la garantía del derecho a la ciudad como uno de los
derechos humanos, y ocupando importantes espacios políticos. El texto muestra las
especificidades brasileñas en este proceso, y traza una relación entre la lucha nacional
por la reforma urbana y la lucha internacional por el derecho a la ciudad.
La lucha por la garantía del derecho a la ciudad y por la transformación del territorio urbano brasileño rumbo a una situación de menos desigualdades, generó muchas experiencias de construcción de políticas públicas y de instrumentos
que tienen como objetivo la reforma urbana. El texto “Suelo urbano y vivienda de
interés social: la cuestión de la tierra en los planes directores participativos”, de Raquel
Rolnik, Renato Cymbalista y Kazuo Nakano, presenta una sistematización de uno de
los procesos recientes más importantes en este campo: la ola de elaboración de planes
directores municipales, puesta en práctica desde el 2001 con la implantación de la progresista Ley de desarrollo urbano de Brasil – el llamado Estatuto de la Ciudad – y de la
creación del Ministerio de las Ciudades en 2003, después de largos años de lucha por
parte de movimientos sociales, ONGs y otros segmentos sociales.
Los dos últimos textos de esta publicación tienen como foco la ciudad de São Paulo, la mayor metrópolis brasileña y una de las mayores del mundo, con más de 17 millones de habitantes. São Paulo es la ciudad donde el Instituto Pólis tiene su sede, y desde
su fundación, uno de los objetivos del Instituto es la defensa de la democratización del
territorio y de la gestión democrática de esta ciudad. En São Paulo se manifiestan con
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fuerza máxima las disputas por el territorio, y las dificultades del enfrentamiento de las
fuerzas de mercados inmobiliarios y de la tierra, excluyentes y voraces. También, históricamente, en São Paulo se han articulado movimientos sociales y sectores técnicos,
con el objetivo de enfrentar esa situación en la arena técnica y política, al tiempo que
alimentan y son alimentados por las disputas en el ámbito nacional e internacional. El
cuarto texto, “Derechos de propiedad y mercado de bienes raíces en São Paulo”, de
Renato Cymbalista y Paula Santoro, recupera la historia reciente de la disputa por la
democratización del acceso a la tierra, no siempre con buenos resultados.
Y, por último, tratando de mostrar elementos presentes en la disputa específica por el
futuro de la región central de la ciudad, que se entabla en la actualidad entre los sectores
que luchan por la viabilidad de la vivienda popular en esta región y aquellos que defienden
los usos de carácter más cultural, turístico y administrativo, el texto “La historia del programa Rehabilitación de Centro de São Paulo financiado por el BID”, de Renato Cymbalista, Isadora Tsukumo, Natasaha Menegon y Markus Brose, recupera la trayectoria de más
de una década de elaboración e implantación de un proyecto para la región central de la
ciudad, con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El enfoque principal
es el análisis de los procesos y potencialidades de participación y control social.
Los textos fueron elaborados en el contexto de proyectos, redes y colaboraciones
diversas, inscritos en cada uno de ellos. Aunque los investigadores del Instituto Pólis han
participado en la elaboración de todos los trabajos, varios de ellos han sido realizados en
co-autoría con colaboradores con un largo historial de trabajo en conjunto, siendo el trabajo colectivo e interinstitucional otra de las características de la actividad del Pólis.
No existe ninguna pretensión de neutralidad en este conjunto de textos, al contrario, lo que nos une es una posición política clara en pro de la reforma urbana y de
la garantía del derecho a la ciudad. Es cierto que la construcción del conocimiento es
una finalidad en sí misma, pero aquí también se hace explícito un proyecto político –
proyecto que es colectivo, del cual el Instituto Pólis es apenas una de las piezas- que
orienta la construcción de los objetos de estudio, de los métodos de investigación y de
las estrategias de circulación del conocimiento producido. Es con esa mirada específica
– enfocada en la politización de la sociedad, en la instrumentalización de representantes y luchas sociales, en la intervención práctica en la realidad – que deben ser leídos los
textos presentes en esta publicación.
8
9
Sumario
La disputa territorial rediseñando las relaciones sociales
en las ciudades brasileñas
15
15
16
24
36
36
introducción frentes de expansión urbana hacia el interior del país la dimensión territorial de las desigualdades sociales notas referencias bibliográficas El Derecho a la Ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social
y a la segregación espacial
39
breve panorama de las desigualdades sociales y espaciales
en ciudades de américa latina y el caribe breve cuadro de la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas la valoración del derecho a la ciudad en américa latina y el caribe para
la construcción de ciudades justas , humanas , democráticas y sostenibles de los componentes de la carta mundial del derecho a la ciudad declaraciones y cartas sobre el derecho a la ciudad en la agenda internacional la valoración del derecho a la ciudad como respuesta estratégica
a la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas 60
62
64
el derecho a la ciudad y las funciones sociales de la ciudad perspectivas del derecho a la ciudad iniciativas y desafíos para implantar el derecho a la ciudad como respuesta
a la exclusión social y a la segregación espacial en las ciudades brasileñas
la fase del reconocimiento del derecho a la ciudad de la población
de los asentamientos informales ( ciudades informales )
44
46
53
55
el reconocimiento institucional y judicial del derecho a la ciudad
en el estatuto de la ciudad
39
42
64
69
desafíos y pasos para promover el derecho a la ciudad como respuesta
estratégica a la exclusión social y segregación espacial en brasil notas referencias bibliográficas Suelo urbano y vivienda de interés social: la cuestión de la tierra
en los planes directores participativos
el ministerio de las ciudades y la campaña nacional del pdp las cuestiones de la tierra y de la vivienda en los pdps : una visión panorámica consideraciones finales notas referencias bibliográficas Derechos de propiedad y mercado de bienes raíces en São Paulo
urbanización , regulación de la tierra y mercado de bienes raíces en são paulo regulación urbana en los 90 : nuevos actores , nuevos instrumentos
para el uso de la tierra , y la sobrevivencia de las viejas desigualdades consideraciones finales
notas referencias bibliográficas 74
79
81
85
92
99
113
116
117
123
123
129
141
142
142
La historia del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”
financiado por el BID
consideraciones acerca de la formulación y / o el desarrollo de la financiación
del bid a la pmsp del 2004 a 2007 , a partir de la recomposición histórica condiciones de control social de la financiación del bid a la pmsp transparencia y acceso a la información
monitoreo y sanción participación social control social consideraciones finales notas referencias bibliográficas 145
149
158
159
176
184
199
212
215
216
La disputa territorial rediseñando
las relaciones sociales en las
ciudades brasileñas
kazuo nakano ,* dirce koga ** y frederico ramos ***
introducción
Paradójicamente, comprender las diferentes expresiones de la cuestión social brasileña se ha convertido en una emergencia de rutina, dadas las imbricaciones multifacéticas que existen en las denominadas situaciones de pobreza, exclusión social y vulnerabilidad social. También continúa siendo un desafío la evidencia de que tales expresiones
tienen lugar concretamente en los territorios de vivencia, en más de los 5.560 municipios
brasileños, distintos en sus dimensiones poblacionales, en sus áreas geográficas y en sus
configuraciones económicas, políticas, culturales y sociales.
*
**
***
Arquitecto-urbanista, maestro en Arquitectura y Urbanismo por la FAU-USP, investigador del Instituto
Pólis, consultor especialista en política urbana y de vivienda.
Asistente Social, Doctora en Servicio Social por la PUC/SP, profesora y coordinadora de la Maestría
en Políticas Sociales de la Universidad Cruzeiro do Sul – Unicsul, investigadora del Centro de Estudios
de las Desigualdades Socioterritoriales – CEDEST y consultora en investigación socioeconómica de
Diagonal Urbana Consultoría.
Arquitecto, Máster en Sensoriamento Remoto por el Instituto de Investigaciones Especiales – INPE,
investigador del Centro de Estudios de las Desigualdades Socioterritoriales – CEDEST, consultor en
geoprocesamiento de Diagonal Urbana Consultoría y investigador asociado del Urban Age, de la
London School of Economics en São Paulo.advisor in geoprocessing at Diagonal Urbana Consultoria
and associate researcher in the Urban Age Program, of London School of Economics in São Paulo.
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Destacaríamos, por ejemplo, las políticas de salud y de bienestar social, en el escenario actual de búsqueda de la territorialización de respuestas de protección social, por medio del SUS y del SUAS. En el diseño de sus formas de intervención con los ciudadanos,
ambos sistemas trabajan con la perspectiva territorial, tomando en cuenta las ciudades
donde residen. Al considerar el campo social tradicionalmente marcado por la determinación de las acciones a partir de “públicos específicos”, esa perspectiva trae nuevos elementos de análisis. Es en ese contexto que surgen cuestionamientos sobre el significado
de la territorialización, o inclusive sobre la pertinencia de insertar la dimensión social en
el análisis de las expresiones de la cuestión social brasileña. En su trabajo “Gobernar la
seguridad social”, Bruno Palier ha defendido el territorio como categoría a priori de la
acción social, como instrumento que permite una nueva perspectiva para las políticas
sociales, en el sentido de situarse en contrapunto con las modalidades tradicionales de
intervención social. (Palier, 2005:316)
Así, el presente artículo pretende pautar algunas evidencias presentes en la dinámica
de la ocupación, formación y relaciones establecidas, que sitúan la dimensión territorial
más allá del espacio geográfico, al considerar su inserción en procesos económicos, políticos y sociales. El escenario del siglo XXI ha señalado la complejidad de esos procesos en
curso, cuyas manifestaciones diferenciadas, en tanto evidencias y prevalencias a partir de
los niveles concretos donde se hacen efectivas, se han configurado, cada vez más, como
territorios de disputas.
frentes de expansión urbana hacia el interior del país
En algunos pasajes del capítulo “El sembrador y el enladrillador”, del libro Raíces de
Brasil, el historiador brasileño Sérgio Buarque de Holanda compara la fundación de ciudades en los procesos españoles y portugueses de colonización americana. En esas comparaciones, el historiador muestra cómo la colonización portuguesa del actual territorio
brasileño comenzó por la orla marítima, con el predominio del “carácter de explotación
comercial”1, que difiere del esfuerzo realizado por los colonizadores españoles por hacer
de las tierras americanas conquistadas un “prolongamiento orgánico” 2 de la metrópolis.
Holanda también realiza una distinción significativa entre los procesos de territorialización de las ciudades coloniales portuguesas y españolas: mientras las primeras fueron
16
“antes que todo litoral y tropical”,3 las segundas trataron de “huir deliberadamente de la
marina, prefiriendo las tierras del interior y de las mesetas”.4
Este autor muestra cómo los portugueses “creaban todo tipo de dificultades para
las incursiones tierra adentro, recelosos de que con ello se despoblase la marina”.5 De
ese modo, surgieron pequeños núcleos en la orla, que más tarde dieron origen a las primeras ciudades brasileñas, como Recife, Salvador, São Vicente, Santos y Rio de Janeiro,
entre otras. Esas ciudades servían, principalmente, como almacenes comerciales de los
productos exportados a Europa.
La explicación sobre esa preferencia de los portugueses por localizar sus ciudades
coloniales en el litoral de Brasil está basada en un factor meramente económico. Para
Holanda, existía esa preferencia porque “los géneros producidos cerca del mar podían
conducirse fácilmente a Europa y los del sertón, al contrario, demoraban en llegar a
los puertos donde serían embarcados, y si llegasen, los gastos serían tales, que para los
labradores no valdría la pena dejarlos en el mismo precio de los que se vendían en la
marina”.6 A pesar de los cambios profundos ocurridos en Brasil a lo largo de los siglos,
la influencia de la colonización del litoral emprendida por los antiguos portugueses
aún persiste en nuestros días. Como bien recuerda Holanda, “hoy cuando se habla del
‘interior’, se piensa como en el siglo XVI, en una región escasamente poblada y apenas
tocada por la cultura urbana”.7
Desde el punto de vista de la distribución poblacional en el espacio brasileño, las
mayores densidades todavía se encuentran en los territorios localizados en una parcela
que se extiende a lo largo del litoral atlántico, conforme el mapa abajo. Las regiones
donde se localizan las capitales estaduales se destacan con mayores densidades. Los
Estados del Sur y del Sudeste, principalmente São Paulo, poseen una distribución más
equilibrada de las densidades entre los municipios interioranos y litorales. El Nordeste,
Pernambuco y Maranhão también demuestran ese patrón equilibrado, al contrario de
Ceará, Piauí y Bahia, entre otros, donde existe una clara diferencia entre las densidades
de municipios del litoral y del interior.
La persistencia del bajo poblamiento de las regiones del interior del país evidencia
el hecho de que Brasil es un país que todavía está territorializando parte de su población
en espacios no ocupados.
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Mapa l
densidad poblacional en los municipios brasileños
– hab/km² – 2000
Densidad de la populación
(habitantes por km2)
54041
35
15
0,09
Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la propuesta para el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006.
Las partes principales de la red urbana brasileña se encuentran en las regiones con
mayor densidad poblacional. Las ciudades que integran esa red son tanto núcleos de
pequeño y mediano porte, como metrópolis y megaciudades que poseen millones de habitantes, y polarizan regiones y grandes conjuntos de ciudades con sus papeles políticos,
económicos y culturales. Vale destacar dos concentraciones importantes de ciudades:
una en los estados de São Paulo y Rio de Janeiro, en el Sudeste, y otra en la orla marítima
del Nordeste, en el tramo entre Natal y Salvador. Estas concentraciones urbanas poseen
gran dinamismo económico.
A pesar de que la mayor parte del Centro Oeste registra una baja densidad poblacional, se nota el alto grado de urbanización de los habitantes de esa zona más interior del país.
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Se trata de una evidencia reciente que confirma y, al mismo tiempo, contradice la afirmación de Sérgio Buarque de Holanda transcrita anteriormente. Confirma el escaso poblamiento dada la persistencia de la baja densidad, y contradice la noción de que el interior de
Brasil apenas es tocado por la cultura urbana proveniente de otras regiones.
El Centro Oeste posee una cultura urbana propia presente en sus ciudades, las cuales
se distribuyen, principalmente, a lo largo de dos ejes de urbanización que se encuentran
en proceso acelerado de consolidación. Esos ejes pueden ser identificados del siguiente
modo: uno a lo largo de la autopista que conecta a Campo Grande, Cuiabá, Porto Velho
y Rio Branco, y otro a lo largo de la autopista que une Brasilia a Belém. Al lado de las
regiones de Manaus, Boa Vista y Macapá, entre otros polos urbanos del Norte y Centro
Oeste, tales ejes representan, en este comienzo del siglo XXI, el frente de expansión urbana de Brasil. Se trata, además, de un frente migratorio compuesto por personas procedentes de diversas partes del país, en especial del Sur y del Nordeste.
Los ejes de urbanización del Norte y Centro Oeste se articulan con la expansión
del agronegocio, basado en la pecuaria y en el monocultivo agrícola dedicado a la exportación, en especial el cultivo de soja. A continuación, la serie de mapas muestra la
evolución en el número de bovinos en el período entre 1977 y 2001, en áreas de pastos
naturales y artificiales. Resulta interesante observar que la diseminación de la pecuaria
hacia el interior del país ocurrió exactamente a lo largo de los ejes de urbanización mencionados anteriormente. Esa diseminación continúa, pues en 2004 y 2005, Brasil fue el
mayor exportador de carne bovina del mundo.
Si observamos la expansión de las áreas cultivadas con soja a lo largo del período
entre 1977 y 2004, se nota una tendencia de distribución espacial semejante. La expansión
de la producción de este “commodity”, acompañando su valorización en el mercado
exterior, también acompaña los ejes de urbanización señalados.
El cultivo de soja indica la intensa movilidad de la agricultura en Brasil. Antes de la
década de 1970, este producto no era cultivado en gran escala en el país. Hoy, Brasil es
el mayor exportador mundial de soja. Ese proceso nos lleva a preguntarnos sobre cuál
es el papel ejercido por las ciudades en el desarrollo y transformación que tienen lugar
en el campo, y viceversa. ¿Cuáles son las características de la imbricación entre lo rural y
lo urbano en los actuales frentes de migración, de expansión urbana y de diseminación
del agronegocio en el interior del país, hacia las áreas cubiertas por la selva amazónica?
¿Cuáles son los vínculos políticos, económicos y culturales entre el campo y las ciudades,
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que condicionan determinadas configuraciones territoriales en las regiones y espacios
intraurbanos? Ciertamente, las ciudades presentan configuraciones territoriales condicionadas por las actividades realizadas en las áreas rurales. Por ejemplo, la estructuración
de actividades comerciales dedicadas al abastecimiento de máquinas e insumos agrícolas
industrializados traídos de otros lugares. O la organización de territorios en las franjas de
las ciudades dedicadas al procesamiento industrial y agregación de valor a los productos
del agronegocio. O, inclusive, el surgimiento y consolidación de áreas periféricas en las
ciudades existentes, o de pequeños núcleos urbanos construidos al lado de las autopistas
y otras infraestructuras, que sirven para almacenar y dar curso a esos productos. Se trata
de barrios periféricos y núcleos con pequeños comercios, que además sirven de vivienda
para las familias de trabajadores atraídos por el desarrollo regional.
Mapa ll
evolución de la población de bovinos
1977
2 000 000
550 000
20 000
– 1977 al 2001
2001
1 500 000
500 000
20 000
Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la Propuesta para el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006.
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Mapa lll
evolución del área cultivada con soja
1977
1 090 207
266 275
1
1985
1 247 594
311 506
1
1995
1 639 115
407 636
4
2004
4 611 603
2 833 881
283 534
15
– 1977 al 2004
Fuente: Extraído de los Documentos Temáticos elaborados como Subsidios de la Propuesta para el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006.
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El agronegocio induce a la producción de determinados tipos de espacios urbanos y
rurales que necesitan de estudios más detallados y profundos, con vistas a la realización
de análisis críticos más amplios sobre sus características, problemáticas y conflictos.
Existen evidencias de fuertes conflictos en los frentes migratorios, de expansión
urbana y de crecimiento del agronegocio en el Norte y Centro Oeste de Brasil. Hay un
recrudecimiento de los conflictos de intereses y un agravamiento de las disputas por el
acceso a las tierras urbanas y rurales. En un contexto acelerado de producción de riquezas, esas tierras adquieren altos valores económicos.
Tales conflictos y disputas se acentúan por causa de la falta de regulación de la
tierra de las propiedades inmobiliarias. La falta de soluciones para los problemas generados con la ocupación irregular de tierras públicas y privadas, y la incapacidad del poder
público para cohibir las prácticas de falsificación de títulos de propiedad de las tierras
federales, estaduales y municipales en los embates entre tenencia y propiedad, hace que
esos conflictos y disputas se recrudezcan. A cambio de apoyos políticos y económicos,
muchas veces el poder público es connivente con la falsificación.
El avance del frente migratorio, de la urbanización y del crecimiento del agronegocio sobre los territorios de las poblaciones tradicionales, principalmente de las comunidades indígenas, hace con que los conflictos y disputas por el acceso a la tierra tengan
contornos políticos y culturales específicos, que también necesitan de análisis más detallados. Con relación al Xingu, ya es conocida la denuncia del “abrazo de la muerte”. La
desforestación y el cultivo de la soja comprometen las nacientes de los principales ríos
que atraviesan y abastecen aquella área, perjudicando las tradiciones, costumbres y modos de vida de las comunidades que viven en su interior.
El avance de esos frentes de expansión sobre áreas de la selva amazónica ricas en biodiversidad y con alto interés socioambiental, en particular la desforestación, instaura conflictos
locales articulados a procesos internacionales como, por ejemplo, aquellos relacionados con
los cambios climáticos y el calentamiento global. Esos diferentes tipos de conflictos y disputas traen como resultado la interiorización de la violencia en municipios de pequeño porte
poblacional. En el siguiente mapa, vemos que tales conflictos y disputas se acentúan en el
llamado “arco de la desforestación”. En esa área se encuentran altos índices de individuos del
sexo masculino, altas proporciones de migrantes en las poblaciones locales, índices máximos
de evolución en la relación bovinos/humanos, índices máximos de progresión en la producción de soja, y los mayores números de asesinatos relacionados a conflictos rurales.
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Mapa lV
marcadores del frente migratorio, de urbanización,
de la desforestación y de expansión del agronegocio
Indicadores:
Arco de desforestación
Variación máxima del índice de presencia masculina 1996-2000
Índice de presencia masculina máxima en el 2000
Proporción máxima de migrantes en 1996 (entre 15% y 40%)
Índice máximo de evolución de relación bovinos/ humanos
Índice máximo de progresión de la produción de soja
Asesinatos relacionados con conflitos rurales
Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la propuesta para el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006.
En el interior del país, la combinación entre ocupación territorial, urbanización, migración, desforestación, monocultivo para exportación, conflictos por la tierra, impactos
sobre comunidades indígenas y alto grado de violencia, nos remite a la colonización de la
orla marítima brasileña, analizada por Sérgio Buarque de Holanda en el libro mencionado al inicio de este texto. A pesar de que este historiador no analiza a fondo los conflictos
y patrones, predatorios y violentos, que orientaron la territorialización de las primeras
ciudades brasileñas del período colonial, es posible suponer que, en los actuales frentes
de migración, desforestación, urbanización y crecimiento del agronegocio hacia el Norte
y Noroeste del país, tales patrones continúan plenamente vigentes.
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la dimensión territorial de las desigualdades sociales 8
De hecho, el último “Mapa de la Violencia de los Municipios” producido por la Ritla
(Red de Información Tecnológica Latinoamericana) y por los ministerios de Justicia y
de Salud,9 divulgado en enero del 2008, demuestra que la violencia va rumbo al interior
del país. Conforme se ha visto anteriormente, tal tendencia parece acompañar el movimiento de urbanización, de avance de las fronteras de expansión urbana. El siguiente
mapa revela la tendencia de la concentración de las mayores índices de homicidios en los
municipios del interior de Brasil (con manchas más oscuras).
Mapa V
índice promedio de homicidios
– brasil – 2004/2006
hasta 0,000
0,000 – 6,360
6,360 – 10,075
10,075 – 16,716
16,716 – 29,240
29,240 – 107,200
Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008.
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La investigación corresponde a un total de 556 ciudades, consideradas las más violentas, que equivalen “al 10% de los 5.564 municipios brasileños, abarcan 44,1% de la
población brasileña y 73,3% de los homicidios ocurridos en 2006. Esas 556 ciudades presentan un promedio de 144 mil habitantes – contra 32,6 mil en todos los municipios del
país.” (Folha de São Paulo, 30/01/2008)
Así, a pesar de esa tendencia de interiorización, hay que destacar la presencia
de las 25 capitales del país en 10% de los municipios considerados más violentos, con
excepción de Boa Vista (RR) y Natal (RN). En la lista se destacan, además, los municipios situados en áreas de frontera con otros países, la presencia de conflictos por la
tierra con perfil turístico y en fase de desarrollo, conforme los primeros 38 municipios
considerados más violentos.
Tabla I
los
38 municipios con mayor índice promedio de homicidio
(cada 100 mil habitantes) en la población total
Numero de homicidios
Orden
UF
Municipio
1
MS
2
Promedio
años móvil
Índice
promedio
homicidio
Promedio
pobl. (miles)
2002
2003
2004
2005
2006
Coronel Sapucaia
21
8
17
17
13
3
107,2
14,6
MT
Colniza
20
21
18
12
13
3
106,4
13,5
3
MT
Itanhanga
•
•
•
5
4
2
105,7
4,3
4
ES
Serra
404
363
407
346
365
3
102,4
364,1
5
PR
Foz do Iguaçu
265
241
285
275
326
3
98,7
299,2
6
PA
Tailândia
53
40
48
58
66
3
96,2
59,6
7
PR
Guaira
13
12
23
36
22
3
94,7
28,5
8
MT
Juruena
4
18
3
10
9
3
91,3
8,0
9
PE
Recife
1.312
1.336
1.352
1.324
1.375
3
90,5
1492,0
10
PR
Tunas do Paraná
0
4
6
6
2
3
90,1
5,2
11
PA
Marabá
100
137
150
187
164
3
87,9
189,9
12
PA
Itupiranga
18
20
27
29
46
3
87,5
38,9
25
13
ES
Vitória
240
221
253
263
273
3
87,0
302,1
14
RO
Chupinguaia
8
3
2
11
4
3
85,9
6,6
15
RJ
Macaé
133
113
163
119
123
3
85,9
157,2
16
BA
Porto Seguro
32
37
53
92
124
3
85,8
104,5
17
ES
Viana
33
37
44
45
54
3
84,9
56,1
18
PA
Novo
Repartimento
28
28
29
36
53
3
83,9
46,9
19
MT
Nova Ubiratã
2
8
3
10
4
3
82,4
6,9
20
ES
Cariacica
272
297
280
280
291
3
81,6
347,4
21
RJ
Duque de Caxias
655
703
605
710
686
3
81,5
818,5
22
AL
Maceió
511
520
559
620
899
3
80,9
856,1
23
RO
Buritis
28
32
16
31
19
3
80,7
27,3
24
PR
Rio Bonito
de Iguaçu
12
13
14
9
10
3
80,1
13,7
25
PE
Jaboatão dos
Guararapes
442
474
493
535
475
3
78,6
637,1
26
RR
Alto Alegre
7
3
6
5
23
3
76,9
14,7
PE
Cabo de Santo
Agostinho
143
139
115
134
119
3
76,8
159,7
28
PA
Cumaru
do Norte
1
1
5
7
7
3
76,7
8,3
29
MG
Betim
108
252
306
297
285
3
76,5
386,9
30
RJ
Cabo Frio
81
115
103
127
118
3
76,4
151,7
31
PA
Goianésia
do Pará
11
13
12
17
33
3
75,8
27,3
32
RJ
Itaguai
80
89
75
79
49
3
75,6
89,5
33
MT
Gaúcha
do Norte
3
1
7
4
0
3
75,6
4,9
34
PE
Aliança
12
25
26
30
23
3
75,5
34,9
35
RJ
Armação
dos Búzios
13
9
13
17
21
3
74,8
22,7
36
RJ
Itaboraí
174
181
151
154
150
3
74,0
204,9
37
PE
Rio Formoso
13
19
13
17
16
3
73,7
20,8
38
PE
Ilha de Itamaracá
10
17
22
7
7
3
71,9
16,7
27
Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008
26
A excepción de São Paulo, las primeras ciudades más violentas de cada estado
del Sudeste forman parte de alguna región metropolitana. Se realizó una interesante
comparación entre 10% de municipios considerados más violentos del país y el arco
de la desforestación, cuyos datos fueron divulgados al final del 2007, revelando un aumento del área desforestada: “De una lista de 36 ciudades responsables por mitad de la
tala reciente de árboles de la Amazonia Legal, divulgada por el Ministerio del Medio
Ambiente, 23 de ellas se encuentran entre el 10% de las más violentas del país.” (Folha
de S.Paulo, 30/01/2008). En el mismo reportaje, según evaluación del autor de la investigación, Julio Jacobo Waiselfisz, esta relación entre desforestación y violencia puede
ser explicada por la matriz de la poca presencia del Estado en esas áreas: “Existe una
situación muy clara en el arco de la desforestación, donde hay ausencia del poder público, propiedades ilegales y trabajo esclavo”.
Como ya se ha visto, la irregularidad de terrenos en esas áreas de conflicto y de
violencia dificulta la mediación del Estado. La no consolidación de los títulos de propiedad genera conflictos con ocupantes, falsificadores de títulos de propiedad, etc. Aquí, la
presencia de la vertiente territorial se hace evidente en la expresión de procesos sociales
y ambientales, las cuales se correlacionan, a medida que forman parte de una misma
lógica socioeconómica excluyente. Los datos divulgados en esa investigación pueden
ser observados desde diferentes perspectivas, lo cual puede también contribuir al debate sobre el (re)conocimiento de la dimensión territorial, presente en fenómenos como
el de la violencia urbana.
Por ejemplo, cuando la misma investigación muestra los datos de los índices promedio de homicidio juvenil (población entre 15 y 24 años), en los municipios de frontera,
sobresalen aquéllos situados en regiones metropolitanas.
27
Tabla ll
10 municipios con mayores índices promedio
de homicidio en la población joven en 2006
los
Número de homicidios juveniles
Orden
UF
Municipio
1
PR
2
Promedio índice
homicidio
Average
popul.
2002
2003
2004
2005
2006
Foz do Iguaçu
140
102
134
135
154
234,9
61,3
PE
Recife
503
603
600
625
630
214,3
303,1
3
MG
Santa Cruz de Minas
1
0
3
2
4
211,8
1,4
4
ES
Serra
166
157
179
136
155
201,6
80,1
5
PR
Guaira
4
10
8
15
8
191,0
5,4
6
AL
Maceió
229
246
290
299
428
186,5
183,5
7
PE
Jaboatão dos Guararapes
205
212
235
261
212
178,3
135,4
8
RJ
Duque de Caxias
225
259
221
295
306
176,9
157,1
9
ES
Vitória
122
115
104
111
114
175,5
63,7
10
MG
Betim
44
120
144
151
133
174,2
85,0
Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008.
O sea, una de las caras de la vulnerabilidad social en las metrópolis a ser considerada
está relacionada al fenómeno de la violencia que afecta a la población adolescente y joven
de esas áreas, situación comúnmente destacada en los debates sobre las políticas dirigidas
a ese segmento de la juventud.
Es interesante recordar que la vulnerabilidad de esa población también fue destacada en la investigación titulada “Álbum de Fotografía de la Gestión Municipal”, realizada
para el CNAS – Consejo Nacional de Asistencia Social, coordinada por el Núcleo de Seguridad y Asistencia Social de la PUC-SP.10
Entre otros indicadores relacionados a la gestión de la política de seguridad social, la
investigación trató de detectar la lectura sobre los riesgos y vulnerabilidades sociales existentes en las áreas urbanas y rurales, realizada por los gestores, profesionales y participantes
de las Conferencias Municipales del 2005. Esa diferenciación de las áreas urbanas y rurales
se destaca como un elemento importante de la investigación, al demostrar cómo en un mis-
28
mo municipio, estado o región el territorio de vivencia produce percepciones diferenciadas.
Una de las conclusiones al respecto señala que: “en el área urbana es evidente el porcentaje
más significativo de citas sobre el riesgo social en la adolescencia, relativamente homogéneo en todas las regiones del país, excepto en las regiones del Nordeste y Norte, donde la
mayor incidencia apunta hacia el ciclo etario de la infancia”. (SPOSATI, 2007: 127)
Desde el punto de vista de los riesgos y vulnerabilidad sociales, el Brasil urbano
también es vivido y percibido de forma distinta, con relación al Brasil rural. Súmase a
esto que los riesgos sociales también cambian las incidencias de percepción, cuando son
disgregados por los segmentos poblacionales (adolescencia, infancia, ancianos, familia),
tal como los presenta el “Álbum de Fotografía”. Tomando como base las regiones brasileñas, el segmento de los ancianos fue considerado con menor incidencia de riesgo social,
lo que puede reforzar la tendencia, verificada en los últimos años, sobre el papel central
de aprovisionamiento que este segmento viene ejerciendo en las familias brasileñas, sea
por medio de los beneficios de la seguridad social, o asistenciales.
Tabla lll
porcentaje de incidencia de riesgos y vulnerabilidad sociales urbanos,
por grandes regiones, indicados por los gestores municipales
– brasil, 2005
Región
Riesgo social
en la infancia
Riesgo social
adolesc.
Riesgos social
ancianos
Vulnerabilidades
de la familia
Centro-oeste
43,9
52,4
23,4
36,6
Nordeste
64,7
60
28,2
28,3
Norte
52,9
46,6
23,5
26,2
Suroriental
40,1
57,9
24,2
38,2
Sur
35,7
40,1
19,1
36,8
Brasil
49,3
53,6
24,5
33,4
Fuente: Álbum de fotografia de la Gestión Municipal. CNAS, 2005-2006.
En cuanto al factor de la violencia urbana en la sociedad brasileña, todavía llama
la atención la persistente tendencia, a relacionar territorios de vulnerabilidad social con
áreas violentas y peligrosas. En gran parte de la población brasileña, esta asociación
29
directa y simplista acaba por construir, en su imaginario colectivo, el estigma de la degeneración social. En el campo de la geoestadística han surgido algunos estudios que
por medio de la técnica de regresión geográficamente ponderada, se proponen analizar
cómo se distribuyen espacialmente las relaciones entre los índices de mortalidad por homicidio y las variables socioeconómicas.
Para el caso de la ciudad de São Paulo, se analizaron las correlaciones entre índices de
homicidio y analfabetismo en las 456 áreas de ponderación del municipio. Los homicidios,
4.637 en total, según datos de la Fundación SEADE del 2001, fueron georreferenciados por la
dirección de la víctima y sumados (fueron contados) a cada zona de ponderación (456). Este
total fue dividido entre la población del censo del 2000, obteniendo así el índice que representa la concentración de homicidios por área de ponderación en relación a la población total.
En el Mapa VI, se pueden verificar las áreas más críticas según la densidad de eventos.
Mapa Vl
densidad de homicidios
– municipio de são paulo
Fuente: Fundación Seade, 2001 y Censo IBGE, 2000.
30
Con la finalidad de realizar el estudio comparativo, en las 456 Áreas de Ponderación se obtuvieron, además, los índices de analfabetismo de los jefes de núcleo familiar.
El Mapa VII muestra en porcentaje su distribución espacial.
Mapa Vll
distribución porcentaje de analfabetismo de los jefes
de núcleo familiar
– municipio de são paulo – 2000
Beta
-1,86 – 0
0 – 1,96
1,97 – 2,58
2,59 – 6,09
6,10 – 9,34
Fuente: IBGE, Censo 2000.
En el caso del análisis por áreas de ponderación del municipio de São Paulo, el estudio indicó, al tomar los índices de homicidios y los porcentajes de analfabetismo de los
jefes de núcleo familiar, una asociación positiva y estadísticamente significativa entre las
dos variables, con un coeficiente de determinación (r cuadrado) de 0,36. Este índice, no
obstante, no capta variaciones locales de correlación, pues se trata de un análisis sobre la
asociación en el espacio cartesiano x,y, sin tomar en cuenta su localización.
La técnica de regresión geográficamente ponderada permite incorporar al modelo estadístico de regresión, la información de la localización. (FORTHERINGHAM y otros, 2002)
31
A partir del análisis, estos resultados se pueden espacializar según su parámetro de determinación (conocido como Beta) en la ecuación de regresión. Beta puede ser interpretado de la
siguiente forma: Beta es la inclinación de la recta de correlación. Entonces, en el caso en que
encontramos variaciones de 6,39 a 15,76 puede decirse que en algunas áreas el incremento
de 1 punto porcentual de analfabetos acarrea la disminución del índice de homicidios en
hasta 6,39 veces, siendo que en otras áreas este incremento puede acarrear un aumento
inclusive de 15,7 veces el número de homicidios. O sea, territorios diferentes donde ocurren
incidencias semejantes de indicadores socioeconómicos, no necesariamente presentan la
existencia de los mismos fenómenos sociales.
En el Mapa VIII se hace evidente que en la zona sur de la ciudad de São Paulo
hay una asociación positiva, y también estadísticamente significativa, entre homicidio
y analfabetismo del jefe de núcleo familiar, mostrando que para las áreas donde el Beta
es mayor que 1,98, contamos con una asociación estadísticamente significativa entre las
variables. Sin embargo, tal significación no tiene lugar en otras áreas de la ciudad.
Mapa Vlll
mapa resultante del análisis de regresión
0,04% – 2.5%
2,51% – 5%
5,01% – 7%
7,01% – 11%
11,01% – 19,38%
Fuente: IBGE, Censo 2000.
32
Este análisis cuantitativo demuestra cuánto es arriesgado asociar de forma homogénea las condiciones socioeconómicas con el fenómeno de la violencia, sin considerar la
dinámica territorial y la complejidad que representa este factor en un contexto de metrópolis, como es el caso de la ciudad de São Paulo.
En ese sentido, hay que considerar que:
(...) las metrópolis tienen al mismo tiempo el mayor potencial de desarrollo del país y los
problemas sociales más graves. Ese es el escenario de las áreas metropolitanas en la mayor parte del
mundo, lo que también transforma a las metrópolis en un problema político. Eso se debe a que ellas
constituyen una realidad territorial no contemplada por el Derecho, no son unidades formales
de organización y, consecuentemente, no poseen una estructura de gobierno que responda por los
problemas que ellas presentan. (ANDRADE y CLEMENTINO, 2007:240)
Las metrópolis revelan una fracción de la realidad que representa lo cotidiano de
los territorios urbanos en disputa, los cuales se hacen evidentes en otras configuraciones
regionales del contexto brasileño, como ya se ha analizado anteriormente.
Desde la perspectiva de las políticas sociales, el factor político administrativo se ha
colocado como un desafío constante para las áreas metropolitanas brasileñas. Se trata de
(re) pensar los modelos de gestión sobre los servicios más complejos y regionalizados de
protección social en las áreas de salud y de asistencia social, por ejemplo. Vale recordar
que mientras 20% de la población brasileña reside en más de 4 mil municipios con menos
de 20 mil habitantes, otro 20% reside en 15 metrópolis, con más de 1 millón de habitantes, de acuerdo con el último censo demográfico.
Así, pensar las políticas sociales para las áreas metropolitanas exige una mirada
más específica sobre sus dinámicas de vida, lo que puede exigir también instrumentos
específicos de gestión pública. Por ejemplo, en la política de asistencia social, ¿cuál
sería el significado real de la presencia del CRAS – Centro de Referencia de la Asistencia Social – en el contexto de la metrópolis, dada su propia dinámica socioterritorial?
Aunque diseñado desde la perspectiva de la protección social básica, su función puede
fácilmente ser extrapolada a la metrópolis para dar atención a las situaciones sociales
que se configuran como de protección social especial, y exigen un diseño espacial,
profesional y técnico diferenciado.
33
De acuerdo con la Política Nacional de Asistencia Social – PNAS/2004,
El Centro de Referencia de la Asistencia Social – CRAS es una unidad pública estatal
de base territorial, localizado en áreas de vulnerabilidad social, que abarca un total
de hasta 1.000 familias/año. Ejecuta servicios de protección social básica, organiza y
coordina la red de servicios socioasistenciales locales de la política de asistencia social”.
En contrapunto, “la protección especial de mediana complejidad involucra también
al Centro de Referencia Especializado de la Asistencia Social, con el objetivo de dar
orientación y establecer la convivencia sociofamiliar y comunitaria. Esto difiere de la
protección básica, pues se trata de una atención dada a las situaciones de violación de
derechos. (PNAS, 2004:33,36)
Debido a sus dinámicas propias de metrópolis, en ciudades como São Paulo, con
más de 10 millones de habitantes, o Belo Horizonte, con más de 2 millones de habitantes, los CRAS se deparan cotidianamente en los diferentes territorios intraurbanos no
sólo con situaciones sociales más complejas o de violación de derechos, sino también
con grados de acceso a la ciudad más complejos, donde se depende de otros medios
de transporte más allá del “ir a pie”, o de una red de solidaridad que se establece más
allá del vecindario. O sea, en esos contextos, CRAS y CREAS terminan fundiéndose,
lo cual dificulta distinguir hasta dónde llega la atención de la protección básica o de la
protección social especial.
Al tomar como contrapunto a la metrópolis, en otra realidad brasileña como lo es
la región amazónica, con sus peculiaridades físicas, ambientales, económicas, políticas y
culturales, la necesidad de adecuar las políticas sociales es cada vez más evidente y urgente. En el campo de la asistencia social, se puede citar el municipio de Coari – en el corazón del Amazonas – donde los CRAS funcionan en barcos que llegan a estar lejos de la
sede municipal por más de veinte días del mes, recorriendo las comunidades ribereñas.
Al tratar justamente sobre la nueva geografía amazónica, Bertha Becker defiende
que: es por el territorio que la acción política se hace efectiva, la cual incide retroactivamente
sobre el mismo. El reconocimiento del territorio puede ser una salida para establecer las diferentes
prioridades políticas”. (BECKER, 2007: 35)
34
De esa forma, la perspectiva territorial de las políticas sociales no se reduce a una
simple sustitución o trasposición de una división político-administrativa del territorio,
por una localización estratégica de los espacios físicos públicos que más se acercan a
abordar el tratamiento de los territorios como si fueran “territorios de sangre caliente”.
Algunas situaciones aquí territorializadas evidencian una conjunción de factores, en
los contextos de disputas, como caras de la degradación del territorio. Los indicadores
de violencia – expresión cruel de los territorios en disputa – no pueden ser vistos aisladamente. A su vez, los indicadores socioeconómicos por sí mismos no pueden ser atributos
de situaciones de violencia.
Como ya decía Milton Santos: El territorio tiene que ser entendido como el territorio
usado, no el territorio en sí. El territorio usado es el suelo más la identidad. La identidad es el
sentimiento de pertenecer a aquello que nos pertenece. El territorio es el fundamento del trabajo;
el lugar de la residencia, de los intercambios materiales y espirituales y del ejercicio de la vida.
(SANTOS, 2007:14)
El Estado es un sujeto fundamental en la constitución del territorio. Conforme ha
sido analizado anteriormente, en una ciudad como São Paulo, por ejemplo las disputas
territoriales están estructurando el territorio brasileño a escala regional e intraurbana. La
consecuencia de este proceso es la profundización de la exclusión social y de la vulnerabilidad social de la población. En este contexto, entra en pauta la exigencia de la presencia
del Estado como agente mediador y regulador, según los intereses públicos y colectivos.
Se trata de buscar una nueva definición del papel del Estado en la construcción e implantación de una agenda pos-neoliberal en que, desde una perspectiva territorial, las políticas públicas necesitan articular provisión y regulación estatal y no-estatal.
35
notas
1
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. P. 98.
2Idem. P. 98.
3Idem. P. 99.
4Idem. P. 99.
5Idem. P. 100.
6Idem. P. 101.
7Idem. P. 101.
8Inicialmente, parte de este texto fue elaborado por encomienda de la Gerencia de Protección Social
de la Secretaría Municipal Adjunta de Asistencia Social del Ayuntamiento de Belo Horizonte, para el
Seminario sobre territorialización previsto para el 2008.
9El trabajo fue divulgado por la prensa el día 30/01/2008 y el acceso al documento se encuentra disponible en internet, directamente en el sitio de la Ritla: www.ritla.net
10La investigación coordinada por la Profa.Dra. Aldaíza Sposati (NEPSAS – Núcleo de Seguridad y
Asistencia Social de la PUC/SP y CEDEST – Centro de las Desigualdades Socioterritoriales) fue
presentada en ocasión de la VI Conferencia Nacional de Asistencia Social en diciembre del 2007, analizando respuestas de gestores de un total de 3.207 municipios (58% del universo de 5.564 municipios
brasileños).
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governança metropolitana”. En: ribeiro, Luiz Cesar y santos junior, Orlando. As
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36
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palier, Bruno. Gouverner la sécurité sociale. Paris: puf, 2005.
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território e sociedade – entrevista com Milton Santos. São Paulo: Fundação Perseu
Abramo, 2000.
santos,
37
38
El Derecho a la Ciudad como respuesta
estratégica a la exclusión social
y a la segregación espacial
nelson saule júnior *
breve panorama de las desigualdades sociales y espaciales
en ciudades de américa latina y el caribe
En América Latina y el Caribe existe un alto grado de desigualdad social, no sólo
en lo que se refiere a la distribución de renta, sino también en los aspectos relacionados
a educación, salud, vivienda, servicios públicos, trabajo, tratamiento policial y participación política.11 Históricamente, ningún factor aislado contribuyó tanto a esta desigualdad, como la distribución desigual de las tierras.12 La mayor parte de los países latinoamericanos aún poseen altos índices de concentración de tierras, siendo éste un factor
clave en la marginalización de segmentos vulnerables de la población, tales como los
pueblos indígenas, los afrodescendientes y las mujeres.13
En el año 2001, se estimaba que el número de personas viviendo en la pobreza era
de 180 millones, lo que representa el 36 % de la población de América Latina. De este
total, 78 millones viven en condiciones de extrema pobreza, sin medios de cubrir la dieta
de alimentación básica diaria (HÁBITAT, 2001:7). Con relación a la pobreza urbana, los
datos demuestran que, a finales de los años 90, seis de cada diez personas pobres en América Latina vivían en áreas urbanas.14
*Abogado, Doctor y Máster en Derecho del Estado (derecho urbanístico) por la PUC-SP, Coordinador
del Equipo Derecho a la Ciudad del Instituto Pólis, Presidente del Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU, Profesor de Derecho Urbanístico del Curso de Posgraduación y Derechos Humanos
en la Universidad Católica de São Paulo, y Supervisor Judicial del Escritório Modelo de Assistência
Jurídica “Dom Paulo Evaristo Arns”, de la PUC-SP.
39
América Latina y el Caribe tienen los índices más elevados de urbanización del
mundo: en el año 2000, el 79 % de la población vivía en ciudades, y se prevé que para el
2030, el 83 % estará viviendo en áreas urbanas.15 En la región, América del Sur tiene el
porcentaje más elevado de población urbana: 92 %. En América Central, esa población
es de 71 %, y en el Caribe de 65 %.
Este crecimiento elevado de la población urbana surge como resultado de un proceso
de explosión demográfica y de éxodo rural, producto, que a su vez es producto de la falta de
una política consistente de reforma agraria. En general, las leyes y políticas públicas creadas
para restringir el crecimiento de las ciudades poseían un contenido excluyente y discriminatorio, lo que contribuyó a generar más pobreza, marginación y degradación ambiental.16
Por otro lado, el Informe sobre la Situación de la Población Mundial 2007 – Desencadenando el Potencial del Crecimiento Urbano, hace una importante observación
en cuanto al crecimiento de la población urbana mundial. Según el Informe, los pobres
representarán un gran segmento del crecimiento urbano futuro; la mayor parte del crecimiento urbano actual es resultado de un crecimiento vegetativo, y no de la migración.
Ignorar esa realidad básica tornará imposible planificar el crecimiento de las ciudades, o
utilizar la dinámica urbana para ayudar a reducir la pobreza.
El crecimiento urbano amplió, inclusive, la demanda habitacional, y en cuanto a los
servicios esenciales, su carencia se agravó: al menos 25 millones de viviendas no poseen
agua potable y un tercio del parque habitacional urbano no dispone de sistema de alcantarillado. (Clichevsky, 2000:12)
Según datos expuestos por la ECLAD, el déficit habitacional en la región alcanza la
marca de 17 millones de viviendas, y el déficit total se eleva a 21 millones; esto en caso de
que también se consideren las casas en estado precario. En América Latina, apenas 60 %
de las familias poseen viviendas adecuadas, mientras que 22 % vive en casas que requieren mejoras, y 18 % necesita nuevas casas.17
La tasa promedio de desempleados en América Latina llegó al 8,5 % en 1999, la más alta
de los últimos 15 años. Inclusive entre aquellos que poseen empleos, una proporción considerable trabaja en empleos informales – 30 % en Chile, 35 % en Argentina, 39 % en Colombia,
y entre 60% y 75 % en Guatemala, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Nicaragua y Perú.
Los mercados formales exhiben características que impiden el acceso de la gran
mayoría de la población urbana (Clichevsky, 2002). En la mayoría de las ciudades de
América Latina, la tierra fue incorporada por medio de la demarcación de lotes espacia-
40
dos entre sí, manteniendo los espacios vacíos desocupados para la especulación inmobiliaria.18 Esta es una de las razones por la cual una amplia gama de grandes espacios vacíos
a menudo se encuentra en las áreas metropolitanas. Además, cuando las autoridades públicas construyen carreteras y proveen transporte público e infraestructura de servicios
públicos para atender los barrios pobres en las periferias de las ciudades, al pasar cerca de
estos espacios desocupados, esta inversión pública aumenta los valores de los mismos, en
beneficio exclusivo del especulador.
La urbanización en América Latina se basó en inversiones masivas en infraestructura para ejecutar reformas estéticas e higienistas. Como resultado, las poblaciones más
pobres fueron obligadas a vivir en áreas periféricas. Los gobiernos de América Latina
concentraron sus inversiones en una infraestructura capaz de atraer industrias: carreteras y sistemas de transporte se tornaron elementos centrales para sostener el crecimiento
económico y el creciente flujo de mercancías y personas. Los trabajadores pasaron a vivir
en los suburbios, pues no podían pagar los costos de los lotes o alquileres en las áreas más
céntricas de las ciudades. El Estado no realizó ninguna forma de infraestructura en estas
áreas suburbanas, lo que reforzó aún más la formación de asentamientos informales,
clandestinos y precarios. (Souza, 2003)
La falta de vivienda adecuada para los pobres está relacionada con los patrones de
urbanización y métodos de desarrollo de las ciudades, cuyo crecimiento desordenado
se intensificó a partir de la segunda mitad del siglo XX, como resultado del creciente
proceso de industrialización que atrajo a más y más personas de las áreas rurales. Otros
factores sociales y económicos también contribuyeron a la expansión de los asentamientos informales,19 entre ellos: los altos niveles de desempleo y los salarios bajos pagados
a los trabajadores emigrantes; ajustes macroeconómicos impuestos por las instituciones
financieras internacionales que dieron lugar a políticas gubernamentales de austeridad
que restringen el papel del Estado en la planificación y aplicación de políticas públicas;20
y reglamentos urbanos válidos para algunas áreas, no para todas (o sea, las áreas informales), que de ese modo contribuyen a crear diferencias en los precios. El resultado fue un
paisaje dividido entre una ciudad formal, con sus edificios y construcciones de acuerdo
con las normas aprobadas, y una ciudad informal, la de las casas de los pobres, privada
del derecho igualitario al uso de los bienes, oportunidades y servicios de la ciudad. Por su
parte, la ilegalidad urbana es un subproducto de la regulación tradicional y de la violencia
infringida a los derechos a la tierra y a la vivienda.
41
Algunas características son comunes a todos los asentamientos informales: la ausencia de los servicios básicos (abastecimiento de agua y saneamiento); ocupaciones y
casas construidas en lugares inseguros y/o insalubres; falta de seguridad en la tenencia;
parcelaciones menores que las permitidas por la legislación; exclusión social por estar
situados en las periferias de las ciudades; y pobreza extrema.21
Los estudios indican que la vivienda informal en América Latina aumentó significativamente en los últimos años llegando al punto en que, en la actualidad, el crecimiento
demográfico de los asentamientos informales es casi el doble del crecimiento poblacional
de la respectiva ciudad. Por otro lado, no existen estadísticas nacionales o regionales sobre el número de habitantes en los asentamientos informales. (CEPAL et al 2001:17)
Uno de los mayores desafíos globales del nuevo milenio es el crecimiento de la
pobreza urbana entre las mujeres. Se estima que el 25 % de todos los hogares son administrados por mujeres y están ubicados en áreas urbanas – especialmente en América
Latina. A nivel mundial, los hogares típicamente dirigidos por mujeres representan una
proporción alta de los hogares en asentamientos informales, y también se encuentran
entre los más pobres.22
breve cuadro de la desigualdad social y territorial
en las ciudades brasileñas
El alto grado de urbanización de la sociedad brasileña ocurrido en un corto período
de tiempo se basó en procesos que produjeron espacios urbanos, ciudades con elevado
grado de desigualdad social entre sus habitantes. Tales procesos contribuyeron a agudizar los problemas, segregaciones y conflictos existentes en las metrópolis y polos regionales del país. El proceso de urbanización repercutió negativamente en las condiciones
económicas y sociales de los habitantes de las ciudades, que supera el 80 % del total de
la población brasileña. En las últimas décadas, la ausencia de políticas públicas eficaces
en las áreas de planificación y gestión territorial, vivienda, saneamiento ambiental, movilidad y transporte urbano, trajo como resultado el agravamiento de las condiciones
socioambientales de las ciudades.
De acuerdo con los datos oficiales (IBGE, PNAD) el déficit habitacional23 es de 7.9
millones de viviendas, del cual el 96,3 % está concentrado en la población con entrada
de hasta 5 salarios mínimos.24 El déficit habitacional total en la región Sur es de 11 %,
42
en la región Centro-Oeste de 6,8 %, en la región Sudeste de 36,7 % y en la región Nordeste de 34,7 %.
En las nueve regiones metropolitanas que son también capitales de Estado, el déficit habitacional cuantitativo es de 2.285.462 domicilios. Con relación a los domicilios de
favelas, el número es de 1.469.831.
El cuadro de desigualdad social y territorial se expresa también en el número elevado de personas que ocupan viviendas inadecuadas, las cuales supuestamente se encuentran en terrenos irregulares: son más de 12 millones de unidades correspondientes a casi
30 % del total de domicilios del país. Ese total de domicilios inadecuados, como las favelas, constituye parte de la deuda socioterritorial heredada del período de urbanización
acelerada, que tuvo lugar en las décadas anteriores. Se trata de domicilios implantados
en locales destituidos de derechos sociales básicos, como salud, educación y asistencia
social. Del total de viviendas inadecuadas, casi 2 millones están ubicados en favelas; de
éstos, 4,5 % están en la región Sur, 12 % en la región Centro-Oeste, 14,4 % en la región
Norte, 19,8 % en la región Nordeste y 60,2 % están concentrados en la región Sudeste.
En el sector de saneamiento ambiental, en el 2000 el abastecimiento de agua cubría prácticamente al 80 % de la población brasileña. Aún existe, a su vez, un enorme
déficit en el alcantarillado sanitario que en ese mismo año atendía a cerca del 50 % de la
población nacional. Esa falta de servicios y alcantarillados se torna más grave cuando se
considera que apenas el 4% de los residuos domésticos recibe algún tipo de tratamiento,
y el resto es lanzado in natura en el entorno, contaminando principalmente los cuerpos
de agua superficiales y subterráneos.
Del déficit de saneamiento ambiental, 52 % está concentrado en los municipios con
más de 1 millón de habitantes y regiones metropolitanas, 12 % está concentrado en los
municipios que tienen de 200 a 1 millón de habitantes, 15 % en los que tienen entre 50
y 200 mil habitantes, y el 21% restante está concentrado en los municipios con hasta 50
mil habitantes.
En el sector de movilidad urbana y transporte, la prioridad en el transporte individual por encima del transporte colectivo es uno de los principales factores que perjudican
el funcionamiento de las ciudades y deterioran la calidad de vida de sus habitantes. Los
accidentes de tránsito son la causa principal de muertes provocadas por factores externos. El uso de combustibles fósiles en los vehículos automotores ocasiona la emisión de
toneladas de contaminantes que van al aire, principalmente gas de efecto invernadero.
43
La desigualdad social y territorial en el país también fue generada por la herencia,
desde la colonización, de la concentración de tierras en grandes latifundios en el campo,
asentada en modelos de desarrollo económico que gradualmente fueron excluyendo a
un contingente elevado de la población urbana del mercado formal del trabajo, así como
de los beneficios de las riquezas económicas y culturales generadas en las ciudades.
El crecimiento de la población de las ciudades en territorios segregados, como las
favelas, en algunas regiones también se encuentra asociado al aumento de la violencia
urbana, de la cual los jóvenes son las principales víctimas.
la valoración del derecho a la ciudad en américa latina y
el caribe para la construcción de ciudades justas , humanas ,
democráticas y sostenibles
el proceso de internacionalización del derecho a la ciudad
El nuevo milenio apunta hacia un crecimiento mundial de la población que vive en
las ciudades, si se considera que la mitad de la población mundial vive en aglomerados
urbanos. De acuerdo con las estadísticas de las Naciones Unidas, el grado de urbanización ya sobrepasó el umbral del 50 %. En el 2005, la población que vivía en ciudades era
ya de 3,2 billones de personas, y otros 3,2 billones vivían en áreas rurales. Se estima que
para el 2050, la tasa de urbanización en el mundo llegará al 65 %, del cual el 50 % vivirá
en la pobreza. Las ciudades serán responsables por todo el crecimiento poblacional futuro; el 95 % del mismo tendrá lugar en las áreas urbanas de los países periféricos, cuya
población se duplicará en casi 4 billones. La mitad de esta explosión está prevista para las
comunidades informales. En el 2015 la población viviendo en favelas será de 1,36 billones
de personas, y de 2 billones en el 2030 o 2040, con un número de pobres y miserables
mayor que la población restante en las áreas rurales.25
En el nuevo milenio, gobernar las ciudades democráticamente, como territorios de
gran riqueza y diversidad económica, ambiental, política y cultural, de manera que los
derechos de los habitantes sean respetados, será un desafío para la humanidad.
En la búsqueda por crear las condiciones necesarias para vivir en armonía, paz y
felicidad, nuestras vivencias en las ciudades han combatido los modelos de sociedad
con elevados patrones de concentración de riqueza y de poder, disfrutados por un reducido número de personas y conglomerados económicos. También hemos enfrentado
44
los procesos acelerados de urbanización, que contribuyen a la depredación del medio
ambiente y a la privatización del espacio público, generando empobrecimiento, exclusión, y segregación social y espacial.
Como espacio social, la ciudad que ofrezca a sus habitantes condiciones y oportunidades equitativas para vivir con dignidad, independientemente de las características sociales, culturales, étnicas, de género y edad, afortunadamente continúa siendo el
objetivo de muchos individuos, partidos políticos, gestores públicos, gobiernos locales
y nacionales comprometidos en alcanzar una vida mejor de felicidad, paz, armonía y
solidaridad entre las personas.
En América Latina y el Caribe, los gobiernos nacionales y locales, organizaciones
civiles y comunidades han desarrollado muchas experiencias y prácticas para modificar
los modos de gobernar, planificar y desarrollar las ciudades, de manera que sus habitantes se beneficien y disfruten de la riqueza, tanto en el aspecto económico, como también
en la producción del conocimiento y la cultura, que pueden traducirse como iniciativas
de desarrollo del Derecho a la Ciudad.
Ante los compromisos asumidos en las anteriores asambleas de la MINURVI26 y
en los foros iberoamericanos para promover la equidad social y espacial en las ciudades
latinas y caribeñas, es necesario que exista un fuerte compromiso con la valoración del
Derecho a la Ciudad como paradigma de las políticas nacionales de desarrollo urbano.
Un paso a seguir para que haya ciudades justas, humanas, saludables y democráticas, es el del reconocimiento institucional del Derecho a la Ciudad como paradigma en
el campo de gobierno de las ciudades, de modo que las formas de gestión y las políticas
públicas obtengan, como resultados de impacto, la eliminación de las desigualdades sociales, las prácticas de discriminación en todas las formas de segregación de individuos,
grupos sociales y comunidades, debido al tipo de vivienda y de la localización de los
asentamientos en que viven.
A partir de esta perspectiva, la marcha por el Derecho a la Ciudad parte de las reflexiones teóricas formuladas por Henri Lefèbvre en Francia en la década del 60 del siglo
XX, hasta llegar a la construcción de agendas políticas de reforma urbana en países de
América Latina en los años 80, como ocurrió, por ejemplo, en algunos segmentos de la
sociedad civil de Brasil y Colombia.
La marcha continúa en los años 90, con los diálogos sostenidos entre activistas de
derechos humanos, ambientalistas, organizaciones no gubernamentales, movimientos
45
populares urbanos, autoridades locales y nacionales, y organismos internacionales, en el
marco de las conferencias globales de las Naciones Unidas, como la del Medio Ambiente
en 1992, en la ciudad de Rio de Janeiro, y la de los Asentamientos Humanos – Hábitat II,
en el año 1996, en la ciudad de Estambul. En la Agenda 21 y en la Agenda Hábitat, estas
conferencias introducen componentes sobre el Derecho a la Ciudad, al tratar sobre las
condiciones de vida que deben ser alcanzadas en los asentamientos humanos.
Al inicio de este siglo, el proceso mantiene su continuidad en debates y diálogos
promovidos por las redes y foros globales que tratan los temas urbanos, en especial el
Fórum Social Mundial y el Fórum Urbano Mundial. Al entrar en el nuevo milenio, estos
dos foros mundiales se volvieron escenarios privilegiados para los debates, diálogos e intercambios de experiencias sobre el Derecho a la Ciudad. En el Fórum Social Mundial se
destaca el proceso que dio lugar a la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, la cual tuvo
como referencia la Carta Europea de los Derechos Humanos en la Ciudad, la cual fue
elaborada por el Fórum de Autoridades Locales, en Saint Dennis, en mayo del 2000.
El proceso de elaboración de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, puesto en
práctica en el Fórum Social Mundial, tiene el objetivo de diseminar la concepción del Derecho a la Ciudad como un nuevo derecho humano, basado en una plataforma de reforma
urbana que debe ser implantada por los países, con vistas a modificar la realidad urbana
mundial mediante la construcción de ciudades justas, humanas, democráticas y sostenibles. También tiene como objetivo que el Derecho a la Ciudad sea institucionalmente reconocido como un nuevo derecho humano, ante los organismos de las Naciones Unidas
(como la Agencia Hábitat, PNUD, Comisión de Derechos Humanos), y en organismos
regionales (como la Organización de Estados Americanos). Esta acción se propone influir
en las formas de aplicar las políticas globales, regionales y nacionales urbanas, de modo
que sean democráticas y que reviertan el cuadro de desigualdad social en las ciudades.
de los componentes de la carta mundial
del derecho a la ciudad
de la comprensión del derecho a la ciudad
La Carta Mundial del Derecho a la Ciudad contiene inicialmente la comprensión del
Derecho a la Ciudad; define lo que es entendido como ciudad y ciudadanos de la ciudad.
Enseguida, establece los principios del Derecho a la Ciudad. La Carta contiene tópicos
46
que tratan de los derechos relacionados a la gestión de la ciudad, de los derechos civiles y
políticos de la ciudad, y de los derechos económicos, sociales y culturales.27
En la parte final de la Carta, se establecen las medidas de implantación y supervisión
del Derecho a la Ciudad y los compromisos para su implantación por parte de las redes y
organizaciones sociales, gobiernos nacionales y locales, y organismos internacionales.
La concepción del Derecho a la Ciudad presente en la Carta, es el reconocimiento
de un derecho emergente de las personas que viven en las ciudades. Tomando en consideración la evolución de los derechos humanos referentes a los llamados derechos históricos de tercera y cuarta generación, como el derecho al medio ambiente y el derecho
al patrimonio cultural de la humanidad, la Carta introduce una concepción de derechos
humanos colectivos y difusos, que se refiere al Derecho a la Ciudad y no a los derechos
individuales. Se destaca claramente una concepción diferenciada de la visión tradicional
de los derechos humanos individuales, presentes, por ejemplo, en la Carta Europea de
los Derechos Humanos en las ciudades, en la cual se reafirman derechos que deben ser
garantizados a los habitantes de la ciudad.
La Carta Mundial del Derecho a la Ciudad presenta la noción de ciudades justas sin
discriminación, como un derecho colectivo. El Artículo 1º contempla el valor de la igualdad, al referirse a la discriminación de género, edad, raza, condiciones de salud, renta, nacionalidad, etnia, condición migratoria, orientación política, religiosa o sexual, así como al
valor de preservar la memoria y la identidad cultural. Esto significa que la existencia en las
ciudades de prácticas y acciones discriminatorias que generen racismo y prejuicio, constituyen una violación al Derecho a la Ciudad para todos sus habitantes, y no solamente para
las víctimas directamente afectadas por la práctica de racismo, por ejemplo.
La Carta define el Derecho a la Ciudad como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social.
A partir de la comprensión de la ciudad como espacio colectivo culturalmente rico y
diversificado que pertenece a todos sus habitantes, el Derecho a la Ciudad es comprendido como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los
grupos vulnerables y desfavorecidos que, basado en sus usos y costumbres, les confiere
legitimidad de acción y organización, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del
derecho a la libre autodeterminación y a un patrón de vida adecuado.
Al afirmar que el Derecho a la Ciudad es interdependiente a todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, integralmente concebidos, la Carta adopta los
47
principios fundamentales de los derechos humanos internacionales y, por tanto, incluye
que el Derecho a la Ciudad interactúa con todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que ya se encuentran regulados en los tratados internacionales; y prevé las medidas que deben ser tomadas por las autoridades nacionales
para la promoción del Derecho a la Ciudad.
De acuerdo con la Carta, las ciudades, en co-responsabilidad con las autoridades nacionales, deben adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de recursos de que
dispongan, para alcanzar progresivamente, por todos los medios apropiados y con la adopción de medidas legislativas y normativas, la plena efectividad de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales. Así, mediante el ajuste de su marco legislativo a los
tratados internacionales, las ciudades deben dictar las disposiciones legislativas o de otro
carácter para que los derechos civiles y políticos previstos en esa Carta se hagan efectivos.
La Carta demarca el territorio de las ciudades y su entorno rural como espacio en el
cual el derecho debe ser ejercido y respetado, buscando con ello asegurar la distribución
y el disfrute equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos, riquezas, servicios, bienes y oportunidades que brindan las ciudades.
La Carta contiene dos componentes para la demarcación de determinado espacio
como ciudad. Por su carácter físico, la ciudad es toda metrópolis, urbe, villa o poblado
que esté organizado institucionalmente como unidad local de gobierno de carácter municipal o metropolitano. Incluye tanto el espacio urbano como el entorno rural o semirural que forma parte de su territorio.
Como espacio político, la Carta concibe la ciudad como el conjunto de instituciones
y actores que intervienen en su gestión, como las autoridades gubernamentales, legislativas y jurídicas, las instancias de participación social institucionalizadas, los movimientos
y organizaciones sociales, y la comunidad en general.
También, la Carta presenta una definición de ciudadanos para que las personas reconozcan su Derecho a la Ciudad. Son considerados como ciudadanos(as) todas las personas que habitan las ciudades, de forma permanente o transitoria.
de los principios del derecho a la ciudad en la carta mundial
La Carta establece los siguientes principios del Derecho a la Ciudad:
1. Gestión democrática de la ciudad
2. Función social de la ciudad
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3. Función social de la propiedad
4. Ejercicio pleno de la ciudadanía
5. Igualdad, no discriminación
6. Protección especial de grupos y personas vulnerables
7. Compromiso social del sector privado
8. Impulso a la economía solidaria y a políticas impositivas y progresivas
Al adoptar como principio del Derecho a la Ciudad el principio de la gestión democrática de la ciudad, la Carta refuerza la comprensión de este derecho como un derecho
colectivo y difuso de los habitantes de la ciudad, debido al criterio de que las ciudades son
un espacio de realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales,
asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas, en condiciones de
igualdad, equidad y justicia, así como el pleno respeto a la producción social del hábitat.
A través del principio de gestión democrática de la ciudad, todas las personas tienen
derecho de encontrar en las ciudades las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social y ecológica, asumiendo el deber de solidaridad.
De acuerdo con la Carta, el respeto a este principio del Derecho a la Ciudad significa que todas las personas que viven en la ciudad tienen derecho a participar, a través
de formas directas y representativas, en la elaboración, definición, implantación y fiscalización de las políticas públicas y del presupuesto municipal de las ciudades, para fortalecer la transparencia, eficacia y autonomía de las administraciones públicas locales,
así como de las organizaciones populares. La falta de mecanismos y organismos que
aseguren la participación de los habitantes en la gestión de la ciudad implica una clara
violación del Derecho a la Ciudad.
Como principio del Derecho a la Ciudad, la Carta contempla la función social de la
ciudad, que tiene como indicador la distribución justa de la riqueza y de la cultura entre sus
habitantes. De acuerdo con la Carta, la ciudad ejerce una función social cuando garantiza a
todos sus habitantes el usufructo pleno de los recursos que la misma ofrece. Como forma
de ejercer su función social, la ciudad debe realizar proyectos e inversiones en beneficio de
la comunidad urbana en su conjunto, dentro de criterios de equidad distributiva, complementariedad económica, respeto a la cultura y sustentabilidad ecológica para garantizar el
bienestar de todos los habitantes, en armonía con la naturaleza, para hoy y para las futuras
generaciones. Por tanto, los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de los(as)
ciudadanos(as) deben ser utilizados priorizando el interés social, cultural y ambiental.
49
Sobre el principio de la función social de la propiedad, la Carta reconoce que todos
los(as) ciudadanos(as) tienen derecho a participar de la propiedad del territorio urbano dentro de parámetros democráticos, de justicia social y de condiciones ambientales
sostenibles. La Carta deja claro el papel que tienen las políticas urbanas de promover el
uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y del suelo urbano, en
condiciones seguras y con equidad entre los géneros.
Para que se tenga en cuenta este principio del Derecho a la Ciudad, la Carta señala,
como medida que debe ser ejecutada en las ciudades, la aplicación de una legislación que
contenga mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno aprovechamiento del
suelo urbano, y de inmuebles públicos y privados no edificados, no utilizados, subutilizados o no ocupados.
Como medio de reconocer la función social de la propiedad, en la formulación e
implantación de las políticas urbanas debe prevalecer el interés social y cultural colectivo,
por sobre el derecho individual de propiedad y los intereses especulativos.
Como formas de que las ciudades inhiban la especulación inmobiliaria, la Carta
establece la adopción de normas urbanas para una justa distribución de los daños y beneficios generados por el proceso de urbanización, así como la adecuación de todos los instrumentos de política económica, tributaria y financiera, así como de los gastos públicos,
a los objetivos del desarrollo urbano equitativo y sostenible. Las rentas extraordinarias
(plusvalías) generadas por la inversión pública – actualmente capturadas por empresas
inmobiliarias y por particulares – deben ser administradas en favor de programas sociales
que garanticen a los sectores en condiciones precarias y en situación de riesgo, el derecho
a la vivienda y a una vida digna.
Con relación al principio de la igualdad y no discriminación, el Derecho a la
Ciudad debe ser garantizado a todas las personas que vivan en las ciudades de forma
permanente o transitoria, sin ninguna discriminación. La Carta destaca los compromisos que deben ser asumidos por las ciudades para el cumplimiento de este principio, tales como la implantación de políticas públicas que garanticen la igualdad de
oportunidades para las mujeres en las ciudades, expresadas en la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), y en
las conferencias de Medio Ambiente (1992), Beijing (1995) y Hábitat II (1996), entre
otras. Para ello, en los presupuestos gubernamentales se deben establecer los recursos
necesarios para la puesta en práctica de estas políticas, y para el funcionamiento de
50
mecanismos e indicadores cualitativos y cuantitativos que permitan monitorear su
cumplimento en el tiempo.
Sobre el principio del Derecho a la Ciudad a la protección especial a grupos y personas en situación de pobreza, en riesgo ambiental (amenazados por desastres naturales),
víctimas de violencia, con incapacidades, emigrantes forzados, refugiados y todo grupo
que, según la realidad de cada ciudad, esté en situación de desventaja en relación a los
demás habitantes, los ancianos, las mujeres, en especial los jefes de familia, y los niños
serán objeto de atención prioritaria.
La Carta afirma que estos grupos y personas en situación de vulnerabilidad en
las ciudades tienen derecho a medidas especiales de protección e integración, de distribución de recursos, de acceso a los servicios esenciales y de no discriminación. De
acuerdo con la Carta, mediante políticas de afirmación positiva de los grupos vulnerables, las ciudades deben suprimir los obstáculos de orden político, económico, social
y cultural que limiten la libertad, la equidad y la igualdad de los ciudadanos(as), y que
impidan el pleno desarrollo de la persona humana y su efectiva participación política,
económica, cultural y social.
de los elementos del derecho a la ciudad
Los siguientes elementos son considerados como derechos relativos a la gestión de
la ciudad: desarrollo urbano equitativo y sostenible, participación en el presupuesto de
la ciudad, transparencia en la gestión de la ciudad, y derecho a la información pública.
Según la Carta, las ciudades deben comprometerse a regular y controlar el desarrollo urbano, mediante políticas territoriales que prioricen la producción de viviendas de interés
social y el cumplimiento de la función social de la propiedad pública y privada, observando que los intereses sociales, culturales y ambientales colectivos prevalezcan sobre los individuales. Por tanto, las ciudades son obligadas a adoptar medidas de desarrollo urbano,
en especial la rehabilitación de las habitaciones degradadas y marginales, promoviendo
una ciudad integrada y equitativa.
Sobre el derecho de participación en el presupuesto de la ciudad, las ciudades signatarias deben comprometerse a garantizar un sistema de participación directa, equitativa
y deliberativa, en la definición de las políticas y presupuestos municipales, en canales
institucionales, abiertos a todos(as) los(as) ciudadanos(as) de las organizaciones comunitarias, así como de los consejos y comisiones sectoriales y territoriales.
51
Sobre la transparencia en la gestión, de acuerdo con el principio de la transparencia
las ciudades se comprometen a organizar la estructura administrativa de modo tal, que
garantice la efectiva responsabilidad de sus gobernantes frente a los(as) ciudadanos(as),
así como la responsabilidad de la administración municipal ante los órganos de gobierno,
complementando la gestión democrática.
Con relación a los derechos civiles y políticos, están previstos el derecho a la participación política, a la justicia y seguridad pública, y a la convivencia pacífica solidaria y
multicultural.
Sobre el derecho a la participación política, las ciudades deben garantizar el derecho
a elecciones libres y democráticas de los representantes locales, la realización de plebiscitos e iniciativas legislativas populares, así como el acceso equitativo a los debates y
audiencias públicas sobre temas relacionados al Derecho a la Ciudad.
Sobre el derecho a la justicia, las ciudades están obligadas a garantizar el acceso
al servicio de justicia, mediante el establecimiento de políticas especiales a favor de los
grupos más empobrecidos de la población, así como el fortalecimiento de los sistemas
de defensa pública gratuita.
Sobre el derecho a la seguridad pública y la convivencia pacífica solidaria y multicultural, las ciudades se comprometen a crear condiciones para la convivencia pacífica,
el desarrollo colectivo y el ejercicio de la solidaridad; para tanto, garantizarán el pleno
usufructo de la ciudad, respetando la diversidad y preservando la memoria e identidad
cultural de todos los ciudadanos, sin discriminación.
La Carta trata de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de las
ciudades, que son los siguientes: acceso a los servicios públicos domiciliares y urbanos,
transporte público y movilidad urbana, vivienda, educación, trabajo, cultura y recreación, salud y medio ambiente.
estrategias para la implantación de la carta mundial del derecho a la ciudad
La Carta establece medidas para la implantación del Derecho a la Ciudad, tales
como: utilizar al máximo los recursos disponibles para cumplir las obligaciones jurídicas
establecidas en esta carta; proporcionar capacitación y educación en derechos humanos
a todos los agentes públicos relacionados con la implantación del Derecho a la Ciudad;
establecer mecanismos de evaluación y monitoreo de las políticas de desarrollo urbano
e inclusión social.
52
La Carta establece las situaciones que configuran lesión al Derecho a la Ciudad,
referentes a acciones y omisiones, que tengan como resultado el impedimento, rechazo,
dificultad e imposibilidad de realizar los derechos establecidos en la Carta, como: participación política colectiva de habitantes y mujeres y grupos sociales en la gestión de la ciudad; cumplimiento de las decisiones y prioridades definidas en los procesos participativos
que integran la gestión de la ciudad; conservación de las identidades culturales; formas
de convivencia pacífica; producción de habitación social.
Por último, son establecidos los compromisos para la implantación de la Carta.
Para las redes y organizaciones sociales, se establece la construcción de plataformas de
exigencia del Derecho a la Ciudad, para documentar y diseminar experiencias nacionales y locales dirigidas a la construcción de este derecho. Los gobiernos nacionales y
locales deben tener el compromiso de elaborar y promover marcos institucionales que
consagren el Derecho a la Ciudad, así como de construir plataformas asociativas con
amplia participación de la sociedad civil, para promover el desarrollo sostenible en las
ciudades. Los organismos internacionales deben emprender todos los esfuerzos para
sensibilizar, estimular y apoyar a los gobiernos para que asuman los compromisos
de la Carta, así como monitorear y promover la aplicación de los pactos de derechos
humanos, y otros instrumentos internacionales que contribuyan a la construcción del
Derecho a la Ciudad.
declaraciones y cartas sobre el derecho
a la ciudad en la agenda internacional
En la agenda internacional urbana, diversos eventos mundiales tuvieron la iniciativa
de constituir declaraciones y cartas sobre la temática del Derecho a la Ciudad, con el propósito de articular instrumentos de base jurídica y política que permitan inaugurar una
dimensión local de los derechos económicos, sociales, culturales y políticos en el ámbito
mundial, y que tengan a la ciudad como local de derechos, espacio de garantía, afirmación y realización de los derechos humanos. Estos documentos traducen un ideario que
confiere valor y sentido político al patrimonio cultural y organizativo, acumulado tanto
en el ámbito local, como en las ciudades. A partir de la articulación de estas iniciativas, los
rumbos para el reconocimiento internacional del Derecho a la Ciudad como un derecho
humano, estarán cada vez más próximos.
53
En esta agenda internacional cabe destacar los siguientes documentos:
– Carta Mundial del Derecho a la Ciudad – V Fórum Social Mundial, Porto Alegre,
2005.
– Declaración de la Coalición Europea de las Ciudades contra el Racismo, IV Conferencia Europea de las Ciudades por Derechos Humanos, Nüremberg, 10 de diciembre del 2004.
– Declaración Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, París, 5 de mayo del 2004 – oriunda de la creación de la Organización Mundial Unificada de Gobiernos Locales.
– Declaración de Santa Cruz de La Sierra, abril del 2004 – Primer Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales – Iniciativa de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales.
– Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos de la Ciudad – Carta de
Saint Denis ,18 de mayo del 2000.
– Carta Europea del Derecho de la Mujer a la Ciudad, Comisión Europea, 1995.
– Declaración Mundial sobre Autonomía Local – Consejo de la UIAL, Toronto, junio
de 1993.
– Agenda 21 de la Cultura – IV Fórum de Autoridades Locales para la Inclusión Social de
Porto Alegre en el Fórum Universal de las Culturas, Barcelona, 7 y 8 de mayo del 2004.
– Agenda Municipal Latinoamericana – Federación Latinoamericana de Ciudades y
Municipios – FLACMA, 2001.
– Declaración de Bogotá sobre la ciudad desde la perspectiva de los derechos humanos – Seminario Latinoamericano sobre el Derecho a la Ciudad y Derechos Humanos, Bogotá, mayo del 2006.
Vale también destacar dos iniciativas puestas en práctica para difundir las experiencias y acciones dirigidas a promover el Derecho a la Ciudad. La primera es del Observatorio Internacional de los Derechos a la Ciudad, concebido por el Programa de Cooperación ABONG – Coordinación SUD, organizaciones de la sociedad civil de Francia y
Brasil. El Observatorio Internacional del Derecho a la Ciudad – OIDC, fue concebido
entre todas las organizaciones que participaron de las actividades del programa, a través
de un proceso colectivo y democrático.
El OIDC tiene como misión promover la observación y el registro de las prácticas
sociales de implantación o de reivindicación del Derecho a la Ciudad por medio de movimientos populares, organizaciones, fórums y redes, tales como: el acceso a la vivienda,
54
la regulación de las ocupaciones urbanas de grupos sociales, la gestión democrática de la
ciudad, la protección de los derechos culturales, entre otros.28
Con relación al Fórum Urbano Mundial organizado por las Naciones Unidas,
cabe destacar la iniciativa de la UNESCO y de la Agencia Habitar de las Naciones Unidas, que desarrolla una investigación internacional sobre política urbana y el Derecho
a la Ciudad, promoviendo seminarios, diálogos y grupos de discusión sobre experiencias de implantación de políticas dirigidas a la promoción del Derecho a la Ciudad,
cuyas conclusiones serán presentadas en el IV Fórum Urbano Mundial en la ciudad de
Beijing, en el año 2008.29
Ante los diversos desafíos que los países de América Latina y el Caribe vienen enfrentando para construir ciudades justas, humanas, democráticas y sostenibles, uno de los
próximos pasos es desarrollar acciones para reconocer y promover el Derecho a la Ciudad,
en tanto soporte de las políticas de desarrollo urbano como una respuesta para combatir la
desigualdad social y la segregación espacial presente en las ciudades latinas y caribeñas.
la valoración del derecho a la ciudad como respuesta
estratégica a la desigualdad social y territorial en las
ciudades brasileñas
el proceso político de construcción del derecho a la ciudad en brasil
El deseo de introducir el Derecho a la Ciudad como un derecho fundamental
inherente a todas las personas que viven en las ciudades fue revelado como aspiración
popular en el proceso de la Asamblea Nacional Constituyente, que elaboró la Constitución Brasileña de 1988, con la presentación de la enmienda popular de reforma
urbana. Esta iniciativa, tomada por un agrupamiento de entidades de la sociedad civil
y movimientos populares, tenía como objetivo revertir las desigualdades sociales con
base en una nueva ética social, que traía como dimensión importante la politización de
la cuestión urbana, comprendida como elemento fundamental para el proceso de democratización de la sociedad brasileña.
Esa nueva ética social politiza la discusión sobre la ciudad y formula un discurso y
una plataforma política de los movimientos sociales urbanos, en que el acceso a la ciudad
debe ser un derecho de todos sus habitantes y no estar restringido apenas a algunos, o a
los más ricos. La bandera de la reforma urbana inaugura en el país un proyecto que rei-
55
vindica una nueva ciudad y propone la pérdida de los privilegios de acceso a los espacios
de las ciudades.
La propuesta de enmienda popular tenía como objetivo: incluir en el texto constitucional un conjunto de principios, reglas e instrumentos, destinados al reconocimiento y a
la institucionalización de derechos para las personas que viven en las ciudades; atribuir al
poder público, en especial al municipal, la facultad de aplicar instrumentos urbanísticos y
judicials dirigidos a regular la propiedad urbana para que tenga una función social, así como
promover políticas públicas puestas en práctica para hacer efectivos estos derechos.30
La enmienda popular de reforma urbana introdujo la noción del Derecho a la Ciudad en el proceso político de democratización del Estado brasileño, a través de las siguientes propuestas:
Todo ciudadano tiene derecho a condiciones de vida urbana digna y justicia social,
obligándose el Estado a asegurar:
I – acceso a vivienda, transporte público, saneamiento, energía eléctrica, iluminación
pública, comunicaciones, educación, salud, recreación y seguridad, así como la
preservación del patrimonio ambiental y cultural.
II – gestión democrática de la ciudad.
El derecho a condiciones de vida urbana digna condiciona el ejercicio del derecho de
propiedad al interés social en el uso de los inmuebles urbanos y lo subordina al principio
del estado de necesidad.
A partir de esta noción, con la cual fue siendo construido, el Derecho a la Ciudad
tiene como elementos el derecho inherente a las personas que viven en las ciudades a: tener condiciones dignas de vida; ejercer plenamente la ciudadanía y los derechos humanos
(civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales); participar de la gestión
de la ciudad; vivir en un medio ambiente ecológicamente equilibrado y sostenible.
El Derecho a la Ciudad retrata la defensa de la construcción de una ética urbana
fundamentada en la justicia social y la ciudadanía, al afirmar la preservación de los derechos humanos y precisar los preceptos, instrumentos y procedimientos para viabilizar
las transformaciones necesarias para que la ciudad pueda ejercer su función social. El
Derecho a la Ciudad surge como respuesta al cuadro de desigualdad social, considerando la dualidad que se vive en una misma ciudad: la ciudad de los ricos y la ciudad de los
56
pobres; la ciudad legal y la ciudad ilegal; así como la exclusión de la mayor parte de los
habitantes de la ciudad determinada por la lógica de la segregación espacial, por la ciudad
mercancía; por la mercantilización del suelo urbano y de la valorización inmobiliaria; por
la apropiación privada de las inversiones públicas en vivienda, en transportes públicos, en
equipamientos urbanos y en servicios públicos en general. La propuesta de la enmienda
popular de reforma urbana tuvo como resultado político la introducción del capítulo
de la política urbana en la Constitución brasileña de 1988. A través de este capítulo se
reconocieron y valorizaron los principios de las funciones sociales de la ciudad y de la
propiedad urbana como indicadores de las políticas de desarrollo urbano en las ciudades,
se fortaleció el papel de los municipios como el principal ente federativo para promover
estas políticas, teniendo como principal instrumento el plan director. También se reconoció el derecho a la vivienda de la población de baja renta en asentamientos informales,
que tengan comprobadamente la tenencia de áreas urbanas de hasta 250 metros cuadrados en el período mínimo de cinco años.
Con base en estos preceptos de la Constitución brasileña, el Derecho a la Ciudad va
siendo concebido como el derecho colectivo por la gestión democrática y participativa
de las ciudades, por el cumplimiento de la función social de la ciudad, por la garantía
de la justicia social y de condiciones dignas a todos los habitantes de las ciudades, por la
subordinación de la propiedad a la función social, y por las sanciones a los propietarios
en los casos de no cumplimiento de la función social.
Sobre la cuestión de la tierra, también es importante destacar la conquista de las poblaciones negras en la Constitución brasileña, con el reconocimiento a las comunidades de
remanentes de Quilombos del derecho a sus tierras tradicionales, lo cual garantizó el derecho a la protección de su cultura. Con el objetivo de proteger la integridad física y cultural
de estas comunidades y, al mismo tiempo, reconocer la importancia de los Quilombos en
la formación de la sociedad brasileña, el Estado brasileño decretó reglas específicas.
Desde el proceso de elaboración de la Constitución brasileña, la noción política y
cultural del Derecho a la Ciudad como fuerza motriz de la reforma urbana pasó a ser un
marco de referencia, tanto para las luchas sociales urbanas de comunidades, organizaciones y movimientos populares que tienen sus territorios e identidades histórico-culturales
reconocidos y protegidos, el derecho de participar de la gestión de las ciudades, así como
también para que autoridades y gestores locales, parlamentarios, y partidos políticos
puedan participar de la experiencia de conformar las legislaciones urbanas, las políticas y
57
programas de desarrollo urbano, además de los planes dirigidos a combatir la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas.
La valoración del Derecho a la Ciudad en el campo político e institucional va ocurriendo gradualmente, a partir de los años 90, debido a las luchas sociales de movimientos populares y fórums de defensa del Derecho a la Ciudad y reforma urbana, y a las
experiencias de gobiernos municipales, como el Presupuesto Participativo, que constituyen instrumentos y organismos de participación y gestión democrática. La valoración
del Derecho a la Ciudad como paradigma para la promoción de las políticas urbanas
dirigidas a promover la inclusión social y territorial, comenzó a demandar que las ciudades atiendan sus funciones sociales mediante la aplicación de un conjunto de acciones y
medidas, entre las cuales:
– Constituir procesos y espacios públicos de gestión democrática y participativa de
las ciudades, de modo que los intereses, conflictos y disputas en los diversos segmentos de la sociedad por el uso y ocupación del territorio de las ciudades sean
enfrentados a través de procesos públicos de mediación, concilio, que posibiliten
pactos sociales y territoriales en las ciudades;
– Combatir las prácticas de discriminación social y racial, de prejuicio y violencia, en
especial contra grupos sociales y comunidades que viven en asentamientos informales precarios, como las favelas;
– Utilizar los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de sus habitantes,
respondiendo al interés socioambiental y cultural de la ciudad;
– Preservar el patrimonio histórico y cultural para asegurar la identidad y la memoria
de los diferentes grupos formadores de las comunidades locales;
– Ampliar la oferta de vivienda adecuada, equipos y servicios urbanos para todos los
habitantes de las ciudades;
– Transformar los asentamientos informales, como las favelas, en barrios con un nivel
de vida adecuado, a través de acciones de urbanización y regulación de terrenos con
la participación de las comunidades;
– Adoptar, para los grupos y las personas en situación de vulnerabilidad, medidas
especiales de protección e integración, de distribución de recursos, de acceso a los
servicios esenciales y de no discriminación;
– Establecer instrumentos inductores de política urbana en el sector privado, participar y apoyar acciones y programas habitacionales de interés social, de protec-
58
ción del medio ambiente, de preservación del patrimonio histórico y cultural, de
ampliación de espacios culturales y de recreación y, principalmente, de generación de trabajo y renta.
Una iniciativa política relevante tomada por organizaciones y movimientos populares urbanos para el fortalecimiento del Derecho a la Ciudad como componente estratégico de la plataforma de la reforma urbana para las ciudades brasileñas, fue el proyecto de
ley de iniciativa popular para la constitución del Fondo Nacional de Vivienda Popular.
El objetivo del proyecto de ley de iniciativa popular fue garantizar una herramienta
institucional que viabilice los recursos públicos necesarios para la implantación de una
política habitacional destinada al segmento de la población excluida de la producción
formal de vivienda.
El proyecto de ley de iniciativa popular del Fondo Nacional de Vivienda de Interés
Social fue presentado en el parlamento el día 19/11/1991, por organizaciones y movimientos populares urbanos afiliados al Fórum Nacional de Reforma Urbana; entre ellas:
la CONAM – Confederação Nacional das Associações de Moradores (Confederación
Nacional de las Asociaciones de Vecinos), la CMP – Central de Movimentos Populares
(Central de Movimientos Populares), la UNMP – União Nacional por Moradia Popular
(Unión Nacional por Vivienda Popular) y el MNLM – Movimento Nacional de Luta por
Moradia (Movimiento Nacional de Lucha por Vivienda).
El proyecto de ley de iniciativa popular recaudó más de un millón de firmas. En la
apertura de la I Conferencia Nacional de las Ciudades, en octubre del 2003, el entonces
Presidente Lula resaltó la necesidad de la aprobación del PLC, yendo al encuentro de las
ansias de los movimientos populares. En este sentido, reforzó la necesidad de aprobar un
instrumento decisivo para aplicación de una Política Habitacional para la población de
baja renta, hasta ese momento inexistente.
En el año 2005, después de 13 años de muchas discusiones y movilizaciones sociales
en el Congreso brasileño, el proyecto de ley de iniciativa popular fue aprobado. Más que
crear el fondo público para la vivienda de interés social, instituyó el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social.
A partir de esa ley, el país pasa a tener un Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social, pieza clave para la implantación de una política nacional de vivienda eficaz, con el
objetivo de proporcionar un sistema de vivienda a la población de baja renta y combatir
la exclusión territorial, cuestiones capitales para la promoción del Derecho a la Ciudad.
59
el reconocimiento institucional y judicial del derecho
a la ciudad en el estatuto de la ciudad
En la valoración del Derecho a la Ciudad en el campo institucional un resultado destacado fue la aprobación, en el 2001, de la ley nacional de desarrollo urbano, denominada
Estatuto de la Ciudad. Fueron 12 años de luchas sociales para la aprobación del Estatuto
de la Ciudad en el Congreso Brasileño, en particular en la Cámara de los Diputados. Hubo
embates difíciles con partidos conservadores, con intereses de grupos económicos que actúan en el mercado inmobiliario y en la construcción civil, así como con los tradicionales
tecnócratas del planeamiento y de la gestión urbana. Fueron muchas las resistencias y los
obstáculos para la existencia de una ley nacional enfocada en fortalecer políticamente a los
municipios y la sociedad civil en la distribución del territorio urbano, a exigir el uso social
de la propiedad, y a planificar la ciudad con control social y participación popular.
Con el Estatuto de la Ciudad tiene lugar un profundo impacto en el Derecho a la
Ciudad, que deja de ser un derecho reconocido solamente en el campo de la política y
pasa a ser un derecho reconocido en el campo judicial. Con el Estatuto de la Ciudad, el
Derecho a la Ciudad se transforma en un nuevo derecho fundamental en el Derecho
brasileño, pasando a integrar la categoría de los derechos colectivos y difusos.
El Estatuto de la Ciudad acoge la voluntad popular expresada desde la Asamblea Nacional Constituyente, de que el Derecho a la Ciudad sea incorporado al orden judicial
brasileño como un derecho inherente a todos los habitantes de la ciudad a tener una vida
urbana digna. En el orden judicial brasileño, el Estatuto de la Ciudad abrigó el Derecho a la
Ciudad con la noción política y cultural construida durante más de una década por gestores públicos, parlamentarios, urbanistas, juristas, líderes sociales, religiosos, profesionales
de organizaciones no-gubernamentales, instituciones que trabajan con políticas públicas.
El Derecho a la Ciudad adoptado por el Derecho brasileño se coloca al mismo
nivel de los demás derechos de defensa de los intereses colectivos y difusos, como por
ejemplo, el derecho del consumidor, del medio ambiente, del patrimonio histórico
y cultural, del niño y del adolescente, de la economía popular. En cuanto al reconocimiento judicial de la protección legal del Derecho a la Ciudad en el orden judicial
interno de un país, esta experiencia brasileña es innovadora. La forma tradicional de
buscar la protección de los derechos de los habitantes de las ciudades en los sistemas
legales trae siempre la concepción de la protección de un derecho individual, de ma-
60
nera que proteja los derechos de la persona humana en la ciudad. En el derecho brasileño, la concepción del Derecho a la Ciudad avanza, al ser instituido con objetivos y
elementos propios, configurándose como un nuevo derecho humano y, en el lenguaje
técnico judicial, en un derecho fundamental.
la definición jurídica del derecho a la ciudad
El Estatuto de la Ciudad define el Derecho a Ciudades sostenibles, como el derecho
a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al
transporte y a los servicios públicos, al trabajo y a la recreación, para las presentes y futuras
generaciones; y a la gestión democrática, por medio de la participación de la población y de
asociaciones representativas de los varios segmentos de la comunidad, en la formulación,
ejecución y seguimiento de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano.
Esta definición jurídica del Derecho a la Ciudad contiene una característica semejante a la del derecho al medio ambiente, al establecer que sus componentes, como el
derecho a la vivienda, deben ser garantizados a las generaciones presentes y futuras. Esta
definición retrata que el Derecho a la Ciudad es un derecho colectivo o difuso de los habitantes de la ciudad. Por ejemplo, en el caso de que en una ciudad haya una comunidad
tradicional que esté amenazada de perder su memoria o identidad, cualquier habitante
de esta ciudad podrá demandar la protección de los derechos de esta comunidad, con
base en el Derecho a la Ciudad definido en el Estatuto de la Ciudad.
Debido a esta definición jurídica, son sujetos que tienen protección jurídica con
base en el Derecho a la Ciudad; por ejemplo:
– los grupos de habitantes y las comunidades que hayan formado la identidad y memoria histórica y cultural de la ciudad;
– los grupos sociales y comunidades que viven en asentamientos urbanos informales
consolidados, que pueden demandar del Poder Público acciones y proyectos de urbanización y regulación de terrenos de interés social.
Con relación al componente gestión democrática de la ciudad, el ejercicio del Derecho a la Ciudad significa el ejercicio de los derechos políticos y de la ciudadanía colectiva
de los habitantes de las ciudades. El Derecho a la Ciudad será respetado de forma plena,
cuando los grupos sociales marginados y excluidos tengan acceso a la vida política y económica de la ciudad. Para ser ejercido, este derecho presupone la capacitación política de
estos grupos sociales.
61
En la esfera administrativa y jurídica, la gestión democrática de la ciudad como
componente del Derecho a la Ciudad reconoce la legitimidad de acción de los grupos
sociales vulnerables – y sus formas de organización –, que viven en barrios populares,
lotes, conjuntos habitacionales y asentamientos informales e irregulares.
El cumplimiento al Derecho a la Ciudad se hace extensivo al desarrollo de procesos
democráticos de planificación urbana, que como piezas fundamentales cuenta con: el
plan plurianual, la ley de directrices presupuestarias, el presupuesto municipal y el plan
director, en los municipios en que sea obligatorio. Así, la comunidad y el Estado actúan
conjuntamente en la gestión y fiscalización de la cosa pública. La gestión democrática
presupone la organización de la sociedad civil para intervenir en el proceso político en
nombre de las demandas sociales por medio del ejercicio de la ciudadanía. De ese modo,
los instrumentos de la democracia participativa precisan ser utilizados como forma de
garantía del Derecho a las Ciudades sostenibles.
el derecho a la ciudad y las funciones sociales de la ciudad
El Derecho a la Ciudad es el paradigma para la observancia de las funciones sociales
de la ciudad, que serán respetadas cuando las políticas públicas estén en función de garantizar a las personas que viven en las ciudades, el acceso a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios
públicos, al trabajo y la recreación, para las presentes y futuras generaciones.
Las funciones sociales de la ciudad, como principio constitucional dirigente de la
política urbana, fueron introducidas en la Constitución Brasileña por el caput del artículo
182 como forma de garantizar el bienestar de sus habitantes; con esta vinculación de los
objetivos, el interés es que las funciones sociales de la ciudad y sus habitantes sean plenamente desarrolladas, lo que comprende a cualquier persona o grupo social. Con eso, no
existe el establecimiento de categorías entre los ciudadanos debido al factor económico,
abarcando a todos los habitantes como ciudadanos, independientemente del origen social, condición económica, raza, color, sexo, o edad.
Al ser de interés de todos los habitantes de la ciudad, el desarrollo de las funciones
sociales de la misma se encuadra en la categoría de los intereses difusos, pues todos los
habitantes son afectados por las actividades y funciones desempeñadas en las ciudades:
propietarios, inquilinos, trabajadores, comerciantes y emigrantes tienen como contin-
62
gencia habitar y usar un mismo espacio territorial. A partir de ahí, la relación que se
establece entre los sujetos es con la ciudad, que es un bien de vida difuso.
Para asegurar el pleno desarrollo de las funciones sociales como un interés difuso
de todos los habitantes de la ciudad, la legitimidad de acción en la esfera administrativa y judicial es conferida a cualquier habitante, grupo de moradores, grupos sociales
vulnerables (como mujeres pobres jefes de familia de barrios de periferia), organizaciones populares, asociaciones comunitarias y organizaciones no-gubernamentales,
para actuar no sólo en defensa del Derecho a la Ciudad de un determinado agrupamiento social, sino también en defensa de este derecho, debido al interés de todos los
habitantes de la ciudad.
El pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad debe ser entendido como
un interés difuso de sus habitantes por proteger y promover el Derecho a la Ciudad.
Como sujetos de derecho, los habitantes de la ciudad podrán, mediante las esferas del
Poder Público y del Poder Judicial, exigir el cumplimiento del Derecho a la Ciudad,
en las situaciones en que el desempeño de actividades y funciones ejercidas en las
ciudades de lugar a conflictos de intereses urbanos de intenso litigio y complejidad
– tales como la instalación de una penitenciaria, ampliación y apertura de carreteras
y avenidas, determinar las áreas para instalaciones sanitarias soterradas y centrales
de tratamiento de desperdicios en barrios residenciales, áreas ocupadas para fines de
vivienda por poblaciones pobres y marginadas en áreas consideradas de preservación
ambiental (áreas de manantiales y mangles), como también de implantación de condominios habitacionales de alto patrón, horizontales y verticales – sin atender a la
legislación de parcelación del suelo urbano.
Para solucionar pacíficamente estos conflictos, el principio de las funciones sociales de la ciudad debe ser aplicado de forma conjunta con los demás principios dirigidos
a la solución de litigios y controversias, como el principio de la paz, de la igualdad y de
la razonabilidad. Por tanto, el principio de las funciones sociales de la ciudad debe ser
aplicado para solucionar conflictos urbanos de alto litigio y complejidad que se refieren
al Derecho a la Ciudad, como ocurre en los casos de ocupaciones para fines de vivienda, por la población de baja renta, en áreas consideradas de preservación ambiental,
como manantiales y mangles.
63
perspectivas del derecho a la ciudad
El reconocimiento institucional y judicial del Derecho a la Ciudad como precepto
que debe indicar la política urbana a la luz del desarrollo sostenible señala la construcción
de una nueva ética urbana, en que los valores de la paz, la justicia social, la solidaridad,
la ciudadanía, los derechos humanos predominen en el desempeño de las actividades y
funciones de la ciudad, de modo que éstas sean destinadas a la construcción de una ciudad más justa y humana.
El respeto al Derecho a la Ciudad es el principal indicador para verificar la fase en
que las ciudades brasileñas están desarrollando sus funciones sociales. Cuanto mayor sea
el grado de igualdad, de justicia social, de paz, de democracia, de armonía con el medio
ambiente, de solidaridad entre los habitantes de las ciudades, mayor será el grado de
protección e implantación del Derecho a la Ciudad.
iniciativas y desafíos para implantar el derecho a la
ciudad como respuesta a la exclusión social y a la
segregación espacial en las ciudades brasileñas
Los mecanismos de gestión democrática de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en el proceso de construcción de un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Democrático fueron seguidos, desde el inicio del gobierno de Luis Inácio Lula da Silva.
Con el objetivo de revertir el cuadro de desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas, se dieron algunos pasos importantes, como la propia creación en el año
2003, del Ministerio de las Ciudades, órgano responsable por la centralización institucional de las políticas de desarrollo urbano, habitación, saneamiento ambiental, movilidad y
transporte urbano. La creación de este ministerio también era una de las reivindicaciones
históricas tanto del Movimiento como del Fórum Nacional de la Reforma Urbana.
Para asegurar la participación pública, el control social y los procesos democráticos
de formulación e implantación de las acciones, programas y proyectos de las políticas
nacionales urbanas, se realizaron las Conferencias Nacionales de las Ciudades, y se institucionalizó el Consejo de las Ciudades. Todas estas medidas fueron estratégicas para la
promoción del Derecho a la Ciudad.
64
el papel de las conferencias de las ciudades
El inicio del proceso de democratización de la gestión de las políticas nacionales
urbanas ocurrió en el año 2003, con la 1ª Conferencia Nacional de las Ciudades. En esta
Conferencia participaron 2 mil quinientos delegados, de los 27 estados de la Federación.
Los trabajos se desarrollaron a partir del lema Ciudad para Todos y del tema Construyendo una política democrática e integrada para las ciudades. De los aproximadamente
5.560 municipios existentes en Brasil, 3.457 participaron de conferencias preparatorias, y de
éstos 1.430 realizaron conferencias municipales en las que participaron 2.027 municipios,
a través de 150 encuentros regionales. Además, se celebraron 26 conferencias estaduales, y
una en el Distrito Federal. Todo este proceso movilizó a más de 350 mil personas.
En esta 1ª Conferencia fueron electos los primeros consejeros del Consejo de las
Ciudades, que cuenta con consejeros representantes del Poder Público federal, estadual
y municipal, de sindicatos empresariales y de trabajadores, movimientos populares urbanos, organizaciones no-gubernamentales, asociaciones profesionales, instituciones académicas y de pesquisa.
La 1ª Conferencia Nacional de las Ciudades estableció los principios y directrices
para la Política Nacional de Desarrollo Urbano:
–
promoción del Derecho a la Ciudad;
– aplicación de los principios del cumplimiento de las funciones sociales de la ciudad
y de la propiedad para la integración de las políticas urbanas;
– combate a la discriminación de grupos sociales y étnico-raciales;
– inclusión social y reducción de las desigualdades;
– combate a la segregación socioespacial;
– acceso universal a la vivienda digna, saneamiento básico, transporte público y accesibilidad;
– sustentabilidad financiera y socioambiental de la política urbana;
– gestión descentralizada y democrática, acceso a la información, participación social
en la formulación, decisión, implantación y evaluación de la política nacional de
desarrollo urbano.
En el año 2005 se realizó la 2ª Conferencia Nacional de las Ciudades, con el objetivo de definir acciones estratégicas para las políticas nacionales y regionales de desarrollo urbano. Los temas tratados en esta Conferencia fueron: la participación y control
social; la cuestión federativa; el desarrollo urbano regional y metropolitano; y el finan-
65
ciamiento del desarrollo urbano. En esta Conferencia se emitieron las directrices para
la creación del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, a ser estructurado en todos los
componentes de la Federación, a través de instancias de representación del poder público y la sociedad civil, descentralizadas, permanentes, con el objetivo de articular las
políticas y acciones de las áreas sectoriales del desarrollo urbano.
Este año, en el período del 25 al 29 de noviembre del 2007, se realizará la 3ª Conferencia Nacional de las Ciudades, con el lema: “Desarrollo urbano con participación popular y justicia social”, y el tema: “Avanzando en la gestión democrática de las ciudades”.
La preocupación central de la 3ª Conferencia es continuar con la construcción de la política nacional de desarrollo urbano para el país, sin dejar de abordar temas centrales relacionados a lo cotidiano de la gestión del poder público en las tres esferas de gobierno.
En esta 3ª Conferencia, el debate sobre el tema procura promover la reflexión acerca
de cómo las políticas e inversiones en los tres niveles de gobierno en el área de la política urbana están contribuyendo a revertir la lógica de la desigualdad y de la exclusión territorial,
así como para revertir la lógica de fragmentación y desarticulación de las intervenciones
sectoriales e intergubernamentales. Tal discusión destaca, sobre todo, la importancia de la
integración de las políticas sectoriales y de las acciones gubernamentales en el área de desarrollo urbano, para hacer frente a los problemas que presentan las ciudades brasileñas.
Al atraer la discusión hacia la óptica de las realidades en ámbito local, la propuesta
también vislumbra la reflexión sobre la capacidad de gestión de los gobiernos; o sea,
un debate sobre la capacidad de planificar el desarrollo de las ciudades y sus intervenciones de manera integrada y con participación social. Este enfoque de la participación
social será profundizado por medio del debate de la construcción del Sistema Nacional
de Desarrollo Urbano, entendido como el principal mecanismo para viabilizar la gestión
democrática de la política nacional de desarrollo urbano.
sobre el papel y actuación del consejo de las ciudades
El Consejo de las Ciudades está compuesto por 87 miembros titulares y 87 suplentes. De este total, 50 miembros son electos por segmentos de la sociedad civil, y los otros
37 por gestores y administradores públicos. El Consejo también tiene 9 observadores, representantes de los gobiernos estaduales que posean Consejos Estaduales de la Ciudad.
El Consejo de las Ciudades es un órgano colegiado de naturaleza deliberativa y
consultiva, integrante de la estructura del Ministerio de las Ciudades, cuya finalidad es
66
proponer las directrices para la formulación e implantación de la política nacional de
desarrollo urbano;31 en especial la política de gestión del suelo urbano, de vivienda, de saneamiento ambiental, de movilidad y transporte urbano, así como emitir orientaciones y
recomendaciones sobre la aplicación del Estatuto de la Ciudad.
El Consejo de las Ciudades como esfera pública democrática ha enfrentado cada
vez más desafíos para la construcción de una política nacional de desarrollo urbano. Una
actuación del Consejo de las Ciudades que cabe destacar es la de la Campaña Nacional
de los Planes Directores Participativos.
El Estado brasileño contiene 5.56432 municipios. Con base en la obligación legal prevista en la Constitución brasileña y en el Estatuto de la Ciudad, de los municipios con más
de 20 mil habitantes o situados en regiones metropolitanas o aglomeraciones urbanas, el
número de municipios que tiene la obligación de elaborar o rever sus planes directores es
de 1.682. El plazo legal para que estos municipios instituyan sus planes directores terminó
en octubre del 2006. Según el Estatuto de la Ciudad, en los municipios, el proceso de elaboración de los planes directores debe ser participativo, de manera que se cumpla con la gestión democrática de la ciudad, que es uno de los componentes del Derecho a la Ciudad.
En el año 2004, el Consejo de las Ciudades creó la Campaña Nacional “Plan Director Participativo: Ciudad de Todos”,33 cuyo objetivo es implantar los Planes Directores a
la luz del Estatuto de la Ciudad, para garantizar la construcción de ciudades sin exclusión
territorial y segregación socioespacial.
La Campaña tiene como principios: el Derecho a la Ciudad, la inclusión territorial
y la gestión democrática de la ciudad. Como directrices de la Campaña se destacan: la
dimensión curativa en las ciudades a través de la regulación de tierras y urbanización de
los asentamientos informales, y la dimensión preventiva en las ciudades a través de las
acciones que viabilicen el acceso de las poblaciones de baja renta a la tierra urbanizada.
Entre los diversos actores políticos y sociales, el plan director es visto como el instrumento de la política urbana que debe promover el pacto socioterritorial de las ciudades.
Para el desarrollo de la Campaña se organizaron núcleos estaduales en veinticinco
estados de la Federación brasileña, con la participación de entidades de diversos segmentos de la sociedad. La Campaña promovió apoyo financiero a 550 municipios para que
instituyeran sus planes directores; formó 3 mil multiplicadores; capacitó y sensibilizó
a 21.300 personas, de aproximadamente 1.349 municipios de todos los Estados de la Federación brasileña; organizó la Red Electrónica del Plan Director con más de 22 miembros,
67
el Banco de Experiencias de Planes Directores Participativos, el sitio electrónico: www.
cidades/gov.br/planodiretorparticipativo; editó materiales técnicos y de formación.34
Los resultados de esta Campaña Plan Director Participativo pueden ser considerados como positivos, tomando en consideración que 93% de los municipios tomaron
la iniciativa para cumplir con la obligatoriedad de instituir este instrumento de política
urbana. Uno de los desafíos derivados de esta Campaña es identificar y evaluar si los
municipios respetaron las directrices y adoptaron los instrumentos del Estatuto de la
Ciudad dirigidos a combatir la situación de desigualdad social y territorial. Otro desafío
derivado de la Campaña es dar apoyo a los municipios para la implantación de los planes
directores participativos.
Otra actuación del Consejo de las Ciudades que cabe destacar es su integración
y articulación con el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. El Consejo de las
Ciudades es uno de los organismos que integra el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS), junto con el
Ministerio de las Ciudades, órgano central del SNHIS; el Consejo Gestor del FNHIS, y
los consejos en el ámbito de los Estados, Distrito Federal y Municipios, con atribuciones
específicas relativas a las cuestiones urbanas y de vivienda.
Una vez que el Consejo de las Ciudades haya oído las directrices, prioridades, estrategias e instrumentos para la implantación de la Política Nacional de Vivienda de
Interés Social y los Programas de Vivienda de Interés Social, cabe al Ministerio de las
Ciudades establecer el Plan Nacional de Vivienda de Interés Social, de acuerdo con las
directrices de desarrollo urbano, en articulación con los planes de vivienda estaduales,
regionales y municipales.
El Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social es un órgano
de carácter deliberativo y estará compuesto de forma paritaria por órganos y entidades
del Poder Ejecutivo y representantes de la sociedad civil, que obligatoriamente deben ser
miembros del Consejo de las Ciudades.
El Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social está compuesto
por doce entidades de la sociedad civil integrantes del Consejo de las Ciudades, distribuidas de la siguiente forma: cuatro representantes del área de los movimientos populares;
tres representantes de entidades del área empresarial; tres representantes de entidades
del área de trabajadores; un representante de entidad del área profesional, académica o
de pesquisa; y un representante de organización no gubernamental.
68
Considerando lo antes dispuesto, el Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social está facultado para establecer directrices y criterios de alocación de
los recursos del FNHIS, aplicar la Política y el Plan Nacional de Vivienda establecidos por
el Ministerio de las Ciudades, y las directrices del Consejo de las Ciudades.
Desde la constitución del Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social, el Consejo de las Ciudades ha emitido resoluciones que definen directrices
para la ubicación de los recursos de este Fondo. El Consejo de las Ciudades ha desempeñado un importante papel de articulación política de desarrollo urbano con la política de
vivienda, como espacio institucional responsable para refrendar las decisiones tomadas
en el Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social.
la fase del reconocimiento del derecho a la ciudad
de la población de los asentamientos informales ( ciudades informales )
la implantación del sistema nacional de vivienda de interés social
Para enfrentar el déficit habitacional, las acciones de la política habitacional coordinadas por la Secretaría Nacional de Vivienda vinculada al Ministerio de las Ciudades, se
concentran en la producción de nuevas viviendas para la población de baja renta, y en la
urbanización y regulación de terrenos de los asentamientos informales, como las favelas,
que carecen de servicios e infraestructura. Para el desarrollo de estas acciones, existe un
conjunto de programas habitacionales y fondos públicos y privados, que posibilitan el
financiamiento y la entrega de recursos a los estados y municipios, así como a personas
físicas, asociaciones civiles y empresas. Además de eso, se garantiza subsidio a la población de baja renta, o sea, hasta cinco salarios mínimos.
Existen varios fondos públicos y privados que pueden destinar recursos para programas habitacionales, en especial el Fondo de Garantía del Trabajador – FGTS (fondo
privado) y el Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (fondo público).
Como fruto del proyecto de ley de iniciativa popular para la creación de un Fondo
Nacional de Vivienda Popular, la aprobación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social (Ley Federal n° 11.124/2005) constituyó un paso estratégico para la implantación del Derecho a la Ciudad en las poblaciones que en las ciudades brasileñas viven en
condiciones precarias de vivienda. Este sistema está compuesto por un Fondo Nacional
69
de Vivienda de Interés Social, y la aplicación de sus recursos es definida por un consejo
gestor, formado por representantes del Consejo de las Ciudades.
El Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social tiene como objetivos: viabilizar
el acceso a la tierra urbanizada y a la vivienda digna y sostenible para la población de
menos renta; implantar políticas y programas de inversiones y subsidios, promoviendo
y viabilizando el acceso a la vivienda para la población de baja renta. Son considerados
como agentes promotores: los órganos competentes de la Unión, estados, municipios
y Distrito Federal, fundaciones, asociaciones comunitarias, cooperativas habitacionales y entidades privadas que desempeñen actividades en el área habitacional.
El principio de la descentralización nortea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Para que los estados y municipios puedan integrar el Sistema, es necesario
cumplir algunos requisitos, tales como: constituir consejos gestores de la política habitacional con representación de segmentos de la sociedad, que pueden ser los consejos de
las ciudades o de desarrollo urbano; constituir Fondos Públicos de Vivienda de Interés
Social; instituir e implantar planes de vivienda que, en el caso de los municipios, deben
ser compatibles con los planes directores participativos.
el programa papel pasado
El cuadro de los asentamientos informales en las ciudades brasileñas es sumamente complejo como lo muestran los diferentes tipos de situaciones presentes: favelas, lotes populares irregulares o ilegales, conjuntos habitacionales irregulares, ciudadelas, ocupaciones colectivas de tierras o inmuebles y edificios en áreas céntricas no
utilizados o abandonados.
Tomando como marco de referencia el Derecho a la Ciudad para enfrentar este cuadro de los asentamientos informales fue constituido en el Gobierno Brasileño, en el 2003,
el Programa Papel Pasado, vinculado al Ministerio de las Ciudades, coordinado por la Secretaría Nacional de Programas Urbanos – SNPU. El objetivo de este programa es apoyar
estados, municipios, DF, entidades de la administración pública indirecta, asociaciones
civiles sin fines lucrativos y defensorías públicas en la promoción de la regularización de
terrenos de asentamientos precarios.
La regularización de terrenos de interés social de los asentamientos informales urbanos tiene como finalidad proveer el Derecho a la Ciudad de forma colectiva a los habitantes de estos asentamientos además de proveer el derecho humano individual a la vivienda
70
de estos, garantizando la seguridad de la tenencia como uno de los componentes del
derecho a la vivienda que debe ser asegurada a todos, con igualdad y sin discriminación.
El Programa Papel Pasado contiene las siguientes líneas de actuación: destinar recursos del Gobierno Federal para acciones de regularización de terrenos, articulación mediante órganos y entidades del Gobierno Federal con vistas a regular terrenos en tierras e
inmuebles bajo el dominio de la Unión, eliminar obstáculos judiciales, legales y procesuales e intermediar conflictos de terrenos urbanos, acciones de difusión y capacitación de
los agentes públicos, privados y promotores sociales de regularización de terrenos.
La implantación del Programa Papel Pasado desde el año 2003 hasta el primer semestre de este año permitió un conjunto de acciones de regulación de terrenos de interés
social en 300 municipios. En estos municipios existen 2.231 asentamientos informales
con procesos de regulación de terrenos en curso cuyo objetivo es beneficiar a un total de
1.374.410 familias. De ese total, 317.469 títulos ya fueron concedidos, de los que 97.902
fueron registrados en notaría. Una iniciativa importante es la puesta en marcha en el
Congreso Brasileño es la revisión de la legislación del parcelación del suelo con el objetivo de establecer normas especiales sobre la regularización de terrenos de interés social
con vistas a constituir procedimientos e instrumentos específicos de regularización de
terrenos como, por ejemplo, demarcación urbanística y legitimación de tenencia.
Una realidad presente en las ciudades brasileñas que resulta una violación al Derecho a la Ciudad y que comienza a ser enfrentada como un componente de la política
urbana son los conflictos sobre terrenos urbanos. Debido a la necesidad de constituir
una política nacional para abordar los conflictos de terrenos urbanos, en 2006 el Consejo
de las Ciudades instituyó un Grupo de Trabajo sobre Conflictos de Terrenos Urbanos35,
con los siguientes objetivos: a) subsidiar la construcción de una Política Nacional de Prevención y Mediación de Conflictos Urbanos; b) fortalecer las acciones de prevención por
medio de los programas de regularización de terrenos y vivienda de interés social; c) concebir una metodología de mediación, mapeo e identificación de tipologías de los casos de
conflictos de terrenos urbanos.
Este Grupo de Trabajo elaboró una Propuesta de Política Nacional de Prevención y
Mediación de Conflictos Urbanos que va a ser objeto de discusión y análisis en la 3ª Conferencia Nacional de las Ciudades, a ser realizada en noviembre del 2008. En la propuesta
formulada, esta política está encaminada a la protección del Estado brasileño del Derecho
a la Ciudad y el derecho a la vivienda en situaciones de conflictos de terrenos urbanos36.
71
balance y desafíos
Se han dado pasos importantes para el reconocimiento del Derecho a la Ciudad de
los habitantes de los asentamientos informales urbanos a través de la política nacional
de regularización de terrenos. Tomando en cuenta que en favelas de ciudades brasileñas
existen 1.96 millones de domicilios, es un desafío articular esta política nacional con las
políticas urbanas de los municipios que contemplen acciones e instrumentos que posibiliten el acceso de la población de baja renta a una vivienda adecuada en áreas urbanas
conteniendo los componentes del Derecho a la Ciudad sostenible, establecidos en el Estatuto de la Ciudad, infraestructura, servicios públicos, espacios de recreación y cultura,
y actividades económicas. La perspectiva no es solamente transformar los asentamientos
informales urbanos actuales en áreas urbanas dotadas de todos los componentes de una
vivienda y una vida urbana adecuada a través de acciones conjuntas de urbanización y
regularización de terrenos, y que estas políticas urbanas puedan evitar el crecimiento y la
proliferación de asentamientos informales precarios en las ciudades.
acciones e instrumentos de la política nacional de saneamiento ambiental
La política nacional de saneamiento ambiental es una estrategia fundamental para
revertir el déficit de saneamiento básico en las ciudades brasileñas, señalado anteriormente, en especial en las ciudades de la región norte y en las regiones metropolitanas. La
aprobación de la legislación federal (Ley Federal n° 11.445/07) instituye las directrices, los
instrumentos de esta política y el marco regulatorio del saneamiento básico definiendo
las responsabilidades del Poder Público y de las empresas prestadoras de servicios (públicas y privadas), los mecanismos de control social y los instrumentos de planeamiento, en
especial los Planes de Saneamiento Básico. Los municipios deben instituir los planes de
saneamiento básico dialogando con los planes directores municipales participativos. Como
instrumentos de esta política, cabe destacar los siguientes problemas de saneamiento ambiental: programa de acción social en saneamiento (PASS/BID), programa urbanización,
regularización e integración de asentamientos precarios – PAT PROSANEAR
Programa de Acción Social en Saneamiento (PASS/BID): tiene como objetivo universalizar los servicios de abastecimiento de agua y de alcantarillado en las áreas urbanas de
mayor concentración de pobreza, mejorando el cuadro de salud de la población y las condiciones ambientales en las localidades beneficiadas. Este programa apoya a los municipios
de pequeño y mediano porte con mayores déficits de cobertura de esos servicios.
72
Programa Urbanización, Regularización e Integración de Asentamientos Precarios – PAT PROSANEAR: dedicado a apoyar a los estados, Distrito Federal y municipios
para que promuevan una mejoría en las condiciones de habitabilidad de asentamientos
humanos precarios, a través de acciones de urbanización y regularización de terrenos
de estos asentamientos.
necesidad de articulación e integración de las políticas sectoriales
de desarrollo urbano
– programa de aceleración del crecimento – pac
La materialización del Derecho a la Ciudad en las ciudades brasileñas comprende
políticas y acciones para transformar los asentamientos urbanos precarios e informales (favelas, palafitos), en núcleos, villas, barrios con nivel de vida y de vivienda adecuados. Con el objetivo de atender uno de los componentes del Derecho a la Ciudad de
las actuales y futuras generaciones que es la vivienda adecuada, una medida política
tomada por el Gobierno brasileño este año en el campo de la política de desarrollo
urbano para la inclusión social y territorial de la población urbana de los asentamientos informales (favelas y palafitos) fue la creación del Programa de Aceleración del
Crecimiento – PAC.
Los proyectos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC tienen como
directrices generales: proyectos con fuerte potencial para generar retribución económica social, sinergia entre los proyectos, recuperación de la infraestructura existente, y la
conclusión de los proyectos en marcha. El PAC está dedicado a apoyar proyectos de infraestructura logística (transporte por carretera, por ríos, ferroviario, portuario, y aeroportuario); de infraestructura energética (generación y transmisión de energía eléctrica,
petróleo, gas natural y energías renovables); y de infraestructura social y urbana (saneamiento, vivienda, transporte público, recursos hídricos).
Para el período del 2007 al 2010 estaban previstos para proyectos de infraestructura
logística 58,3 billones de reales, para los proyectos de infraestructura energética 274,8
billones de reales, y para infraestructura social y urbana 127,2 billones de reales.
Con relación a la infraestructura social y urbana las inversiones son destinadas de
forma articulada para que los estados y municipios acometan acciones con relación al
abastecimiento de agua y al alcantarillado sanitario, a la urbanización y regulación de
terrenos de favelas. Para el año 2007 están previstas inversiones de 43.6 billones de reales.
Las inversiones serían destinadas a los 27 Estados federativos y a 394 municipios. Fueron
73
definidas las 11 Regiones Metropolitanas, las capitales y las ciudades con más de 150 mil
habitantes como las áreas prioritarias para recibir estas inversiones.
Las inversiones previstas en el PAC para vivienda y saneamiento, en especial para la
urbanización y regularización de terrenos de los asentamientos informales como las favelas es, sin duda, una respuesta y un paso innovador de gran impacto destinado a revertir
el cuadro de desigualdad social y territorial, de manera que se haga efectivo el Derecho a
la Ciudad de los habitantes de estos asentamientos en las ciudades brasileñas.
Por otro lado los demás proyectos financiados por el PAC en las áreas de logística y
energía podrán crear impactos en las ciudades, provocando cambios en las formas y valores económicos del uso y ocupación del suelo urbano, y en la dinámica poblacional con
el crecimiento de la población en ciudades con grandes proyectos de infraestructura. En
este sentido, es estratégica la articulación de inversiones del PAC para proveer servicios
e infraestructura urbana en las ciudades que recibirán inversiones en infraestructura de
logística y energía.
Para enfrentar los desafíos de asegurar que los impactos en las ciudades, producto
de los proyectos de infraestructura que serán desarrollados con las inversiones del PAC,
sean para revertir el cuadro de desigualdad social y territorial, promover y respetar el
Derecho a las Ciudades sostenibles, algunos pasos y medidas son fundamentales para la
articulación e integración de las políticas nacionales, regionales y sectoriales urbanas, así
como para el fortalecimiento y consolidación de los procesos, instrumentos y organismos de gestión democrática y control social.
desafíos y pasos para promover el derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión
social y segregación espacial en brasil
Un paso fundamental es constituir un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano que
concretice la articulación, integración y cooperación entre los entes federados con control social, a través de las Conferencias de las Ciudades, Consejos Gestores de las Políticas
Urbanas (compuestos por representantes del Poder Público y de los diversos segmentos
de la sociedad que actúan en las cuestiones urbanas), y Fondos Públicos de Desarrollo
Urbano que den apoyo financiero a los programas de inversiones en las ciudades.
74
La Política Nacional de Desarrollo Urbano debe estar articulada con las políticas
públicas de desarrollo económico, ambiental y promoción social tomando en cuenta la
diversidad de los grupos sociales que viven en las ciudades, tales como: mujeres jefes de
núcleo familiar, personas con deficiencia y movilidad reducida, ancianos, comunidades
tradicionales, como las comunidades urbanas de difícil acceso, de pescadores y costeras,
y las poblaciones indígenas que viven en ciudades en la región amazónica.
Ampliar y fortalecer el control social en las ciudades sobre los recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, destinados a inversiones en infraestructura
urbana, vivienda y saneamiento ambiental, con la implantación y consolidación de los
espacios institucionales de gestión democrática de las ciudades a través de los municipios
que son los Consejos Gestores de las Políticas Urbanas y las Conferencias de las Ciudades. En este sentido podemos concluir que los pasos esenciales para promover el Derecho a la Ciudad, como respuesta estratégica a la exclusión social y segregación espacial
en Brasil son los siguientes:
1. Constituir un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, con vistas a la articulación,
integración y cooperación entre los entes federados con control social, a través de las
Conferencias de las Ciudades, Consejos Gestores de las Políticas Urbanas, compuesto por representantes del Poder Público y de los diversos segmentos de la sociedad
que participan en las cuestiones urbanas, así como Fondos Públicos de Desarrollo
Urbano que den apoyo financiero a los programas de inversiones en las ciudades.
2. Elaborar y ejecutar los planes nacionales y regionales de distribución del territorio,
que contemplen la realidad, la diversidad socioambiental y cultural y las desigualdades regionales del país, la concentración de la población urbana en regiones metropolitanas, como instrumentos estratégicos de planeamiento de la Política Nacional
de Desarrollo Urbano dedicados a revertir la exclusión social y territorial.
3. Desarrollar la Política Nacional de Desarrollo Urbano de forma articulada con las
políticas públicas de desarrollo económico, ambiental y promoción social, tomando
en consideración la diversidad de los grupos sociales que viven en las ciudades, tales
como: mujeres jefes de núcleo familiar, personas con deficiencia y movilidad reducida, ancianos, comunidades tradicionales, como las comunidades urbanas de difícil
acceso, de pescadores, de la costa, y las poblaciones indígenas que viven en ciudades
de la región amazónica.
75
4. Elaborar e implantar de forma articulada los planes nacionales de vivienda y de
saneamiento ambiental que deben dirigir el destino de los recursos federales, en especial del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental, considerando la diversidad socioambiental
y cultural, así como las desigualdades regionales y la concentración de la población
urbana en regiones metropolitanas.
5. Destinar los recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para
infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental para atender a las inversiones urbanas definidas como prioritarias por los municipios, a través de sus planes
directores participativos, y de los planes municipales de vivienda y de saneamiento
ambiental. Para esta acción los municipios deben elaborar e implantar sus planes
municipales de vivienda y de saneamiento ambiental de forma democrática y participativa, y deberán contemplar las determinaciones de sus planes directores participativos relacionados a estas políticas.
6. Aprobar en el Congreso Brasileño la nueva ley sobre la parcelación del suelo urbano (Ley de responsabilidad territorial) con medidas e instrumentos que posibiliten
el acceso de tierra urbanizada a la población de baja renta, simplifiquen los procedimientos y eliminen los obstáculos judicials, administrativos y de registro para la
regularización de terrenos de interés social en los asentamientos informales.
7. Ampliar y fortalecer el control social en las ciudades sobre los recursos del Programa
de Aceleración del Crecimiento – PAC, destinados a inversiones en infraestructura
urbana, vivienda y saneamiento ambiental, con la implantación y consolidación,
por parte de los municipios, de los espacios institucionales de gestión democrática
de las ciudades, que son los Consejos Gestores de las Políticas Urbanas y las Conferencias de las Ciudades.
8. Destinar recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, para
que con base en el nuevo orden legal urbano preconizado en el Estatuto de la
Ciudad para que los municipios implanten planes directores participativos que
contengan medidas e instrumentos eficaces para revertir el cuadro de exclusión
social y territorial, como la identificación y definición de usos que atiendan a las
necesidades de la población urbana para las propiedades urbanas que no cumplen su función social de inversiones prioritarias; en el área de movilidad urbana,
para el uso del transporte público colectivo; demarcar los asentamientos infor-
76
9.
10.
11.
12.
13.
males para fines de urbanización y regularización de terrenos de interés social,
así como la definición de áreas urbanas ya dotadas de infraestructura y servicios,
consideradas subutilizadas o con potencial de uso para el desarrollo de proyectos
de vivienda de interés social; a través del instrumento de las zonas especiales de
interés social.
Que la Unión y Estados participen de forma integrada en la definición de inversiones, proyectos de infraestructura urbana y programas de desarrollo económico, en
la implantación de la política de desarrollo urbano en las regiones metropolitanas.
Que el Estado brasileño adopte, como acción estratégica en la política de vivienda, el envío de recursos para el desarrollo de proyectos de desarrollo económico
de generación de trabajo y renta para la población beneficiaria de las acciones y
programas de vivienda de interés social, tanto en las acciones y programas de
urbanización y regularización de terrenos de interés social de los asentamientos
informales precarios, como en las acciones y programas de producción de vivienda de interés social.
Aplicar la nueva legislación federal (Ley n° 11.481 del 31 de mayo del 2007) sobre
regulación de las tierras de la Unión para que los inmuebles y terrenos públicos
sean utilizados en proyectos de vivienda de interés social, en especial los inmuebles de la extinta Red Ferroviaria Federal (estimada en 52 mil inmuebles), y del
Instituto Nacional de Seguridad Social, que podrán ser desarrollados por asociaciones comunitarias y cooperativas habitacionales, y para la regularización de
terrenos de interés social en los asentamientos informales situados en terrenos e
inmuebles públicos federales.
Establecer e implantar una Política Nacional de Prevención y Mediación de los
Conflictos de Terrenos Urbanos destinada a definir una metodología de mediación,
mapeo e identificación de tipologías de casos de conflictos de tierras urbanas, con
vistas a la protección del Derecho a la Ciudad y de la vivienda de los habitantes de
la ciudad, afectadas por los conflictos.
Priorizar, en la implantación de la reciente ley nacional sobre la política nacional
de saneamiento ambiental (Ley n° 11.445/07), inversiones del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para acciones integradas entre los estados y los
municipios en las regiones metropolitanas, mediante la constitución de consorcios
públicos para la prestación de los servicios de saneamiento básico.
77
14. Aprobar, en el área de la movilidad y transporte urbano, la ley que constituye un
marco regulatorio nacional para este sector, que define parámetros para baratear las
cifras, y para la calidad de los transportes colectivos, así como establecer una política
de subsidios para el servicio de transporte público.
15. Ampliar inversiones y recursos en el área de planeamiento y gestión de las ciudades en el proceso de construcción del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano,
para apoyar la capacidad de planeamiento y gestión de los municipios a través de
los programas nacionales existentes de ayuda técnica y desarrollo institucional;
ampliar las acciones y programas de capacitación sobre políticas urbanas para
segmentos sociales; apoyar proyectos de pesquisas de evaluación de estas políticas en el ámbito nacional, regional, local y sectorial, para que los desafíos en
la gestión de las ciudades sean democráticos y participativos; que las políticas
urbanas tengan como resultado la inclusión social y territorial, concretizando el
derecho de sus habitantes a la ciudad.
16. Ampliar las formas de diálogo, intercambio de experiencias con los países de
América Latina y el Caribe sobre las acciones que se están desarrollando en el
campo de las políticas urbanas a nivel nacional y local, destinadas a revertir el
cuadro de desigualdad social y territorial en las ciudades latinas y caribeñas, a través de Foros Regionales Urbanos, semejante al Foro Urbano Mundial organizado
por las Naciones Unidas.
78
notas
1Este panorama contó con la colaboración de Leticia Marques Osório, que coordinó la investigación
Direito à Terra e Gênero na América Latina, para el Sector de Tierra y Tenencia del Programa de
las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos – UN Hábitat. Esta investigación contó con la
colaboración de Marina Comandulli, Eugenia Zamora, Felicia Ramirez, Carla Morales, y tuvo la
Supervisión de Marjolein Benschop.
12Por ejemplo, en los países de América Latina como Colombia y Costa Rica, donde la concentración
de tierra era alta, el “boom” del café en el siglo XIX agravó las desigualdades, mientras que en países
con concentraciones menores como Guatemala y El Salvador, este mismo “boom” contribuyó al
surgimiento del pequeño productor/ propietario. (BANCO MUNDIAL, 2003)
13Se estima que existan 150 millones de personas de ascendencia africana en la región, residiendo
principalmente en Brasil (50%), Colombia (20%), Venezuela (10%) y en la región del Caribe (16%).
(BELLO et al, 2002)
14Eclad (2000:21).
15Fuente: Estado de la Población Mundial 2007. Fondo de Población de las Naciones Unidas.
(UNFPA)
16Benasaya, G. et al. (1992:276).
17UN-HÁBITAT (2001:197).
18Según Ward, P. (1998) el mercado de la tierra está segmentado y no separado, aunque puede ser
considerado segmentado en términos de acceso, maneras de desarrollo y adquisición, costo y posibilidad de compra.
19
En algunos países, el proceso de modernización rural comenzó en los años 40, pero los resultados
sólo pueden ser observados a partir de los años 70, cuando la población urbana sobrepasó cuantitativamente a la población rural.
20
Los proyectos públicos de vivienda para población de baja renta fueron mal construidos, económicamente inaccesibles, y mal provistos de servicios e infraestructura pública. Además, se construyeron en áreas
periféricas de las mayores ciudades, lejos de los empleos. Cuando finalmente la infraestructura pública
se extendió hasta estos nuevos suburbios, este proceso aumentó el valor de las tierras vacías alrededor
de los nuevos asentamientos, beneficiando a los especuladores inmobiliarios, aunque penalizando a la
población del vecindario y a los contribuyentes que, a fin de cuentas, pagaron por las obras.
21Según Milton Santos, en América Latina la separación espacial entre ricos y pobres es espontánea (y
no voluntaria como en África), y es resultado de la interacción de una serie de factores que tienden a
unificar a los ricos en una parte de la ciudad, y a los pobres en otra. SANTOS, Milton. Ensayos sobre
la urbanización latinoamericana. São Paulo: Hucitec, 1982, p. 46. No obstante, aunque la separación
ocurra de manera espontánea, los gobiernos de América Latina frecuentemente promueven la retirada
de los asentamientos irregulares hacia las periferias distantes de las ciudades.
79
22UN-HÁBITAT (2001:28).
23Déficit Habitacional de Brasil es un estudio realizado por la Fundación João Pinheiro, con datos de
la Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD) del 2005, desarrollado por el IBGE.
24El salario mínimo es de U$ 246.
25Material especial “Planeta Favela”, Carta Capital na Escola, edição junho-julho 2006, p. 37.
26Y la entidad de coordinación y cooperación intergubernamental de los países de América Latina y el
Caribe, en el área de desarrollo sostenible de los asentamientos humanos.
27La última versión de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad está disponible en la página del Observatorio Internacional del Derecho a la Ciudad www.oidc.org.br.
28Como instrumento de comunicación se organizó el sitio electrónico del OIDC: www.oidc.org.br,
con el objetivo de diseminar y poner a disposición iniciativas, experiencias, estudios e investigaciones
sobre temas relacionados al Derecho a la Ciudad.
29Para mayores informaciones: Unesco Programme Specialist, Social Sciences Research and Policy.
Brigtte Colin email: [email protected].; UN Hábitat Director of UN Hábitat Liailson Office wit
EU and Belgium.Paul Tailor. Shipra Narang email:shipra.narang@unhábitat.org.
30La propuesta popular de enmienda al proyecto de Constitución, enmienda sobre reforma urbana,
subscrita por 131 mil electores, fue presentada por la Articulación Nacional del Suelo Urbano – ANSUR, Movimiento de Defensa del Favelado – MDF, Federación Nacional de los Arquitectos – FNA,
Federación Nacional de los Ingenieros – FNE, Coordinación Nacional de los Mutualistas y el Instituto de los Arquitectos de Brasil – IAB. Fuente: Anais da Constituinte (Anales de la Constituyente),
Senado Federal, 1988.
31Ver Medida Provisional n° 2220/2001 y Decreto n° 5.790 del 25 de mayo de 2006.
32Incluyendo el Distrito Federal y el Distrito Estadual de Fernando de Noronha.
33Resolución 15 del CONCIDADES, del 03 de septiembre de 2004.
34Durante la Campaña se distribuyeron treinta mil ejemplares de la “Guía Plan Director Participativo”
y doce mil Kits de las Ciudades.
35Resolución Administrativa n° 01 del Consejo de las Ciudades aprobada el día 30 de agosto de 2006.
36En la propuesta, los conflictos de terrenos urbanos son comprendidos como la disputa colectiva por
la tenencia o propiedad del inmueble urbano, involucrando a las familias de baja renta que demanden
la protección del Estado como garantía del derecho a la vivienda en la ciudad.
80
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82
83
84
Suelo urbano y vivienda de interés social:
la cuestión de la tierra en los planes
directores participativos
raquel rolnik ,* renato cymbalista ** y kazuo nakano
Entre los estudiosos y formuladores de políticas habitacionales en Brasil y en la esfera internacional, parece haber un consenso de que el suelo urbano debe ser uno de los
componentes esenciales de la política, y que su disponibilidad en cantidad y condiciones
adecuadas para la promoción de programas y proyectos de vivienda, es condición fundamental para su éxito. Por su parte, políticas del suelo dirigidas a apoyar programas de
promoción habitacional raramente escaparon del binomio desaprobación/localización
periférica, muchas veces a través de operaciones de conversión del suelo rural en urbano.
En la experiencia brasileña, desde los ajustes financieros formulados en los años 1960 en
el ámbito del Sistema Financiero de la Habitación (SFH), el componente “suelo” – condicionante de la localización de los proyectos inmobiliarios, de su inserción en la ciudad y
del acceso a equipamientos y servicios – fue relegado a los municipios y agentes promotores de los conjuntos habitacionales.
Durante los diez años en que el Banco Nacional de la Vivienda (Banco Nacional de
Habitação – BNH) implantó una política de tierras (1976-1986), ésta fue focalizada en
la adquisición de terrenos, a través de financiamientos específicos para la formación de
bancos de tierras por parte de los agentes del SFH y compras directas por el BNH, sin
llegar a impactar de forma significativa la localización e inserción de los conjuntos en
*Arquiteta y urbanista, especialista en planejamento y gestión de la terra urbana; professora de la
FAU-USP y Relatora Internacional Derecho a la Moradia de ONU.
**Arquitecto urbanista y Doctor en estructuras urbanas (Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
ciudad de São Paulo). Coordina el grupo de planeamiento del instituto Pólis en la cuidad y es professor
en la Escuela de la Cidade y en la Universidad São Judas Tadeu.
85
las ciudades. Aunque al comienzo de los años 80, cuando fue creado el Departamento
de Tierras del BNH, el stock haya abarcado casi el 50 % del total de tierras consumidas
por los proyectos habitacionales de interés social, en algunas coyunturas la mayor parte
de la producción tuvo lugar en terrenos comprados en el ámbito del propio financiamiento. Una evaluación cualitativa de la inserción urbana de los terrenos realizada en
por el propio BNH en 1985 reveló que menos del 10 % de los terrenos adquiridos para la
construcción de conjuntos habitacionales estaban situados dentro de la malla urbana o
inmediatamente contiguos a ella, dotados de acceso y transporte, y por lo menos abastecidos de agua y energía eléctrica (SERPA, 1998:99). Por otro lado, el control de costos de
producción por parte de los agentes financieros, aliado a las limitaciones de los techos
de financiamiento en los programas habitacionales de baja renta, y a las políticas integralmente dirigidas a la adquisición de la propiedad individual, transformaron el precio
de los terrenos en el principal elemento de plusvalía para los promotores inmobiliarios
del Sistema. Eso se reflejó también en el aumento de precios de terrenos en función del
aumento de la demando provocada por la política oficial.
En la formulación del modelo de financiamiento del desarrollo urbano del Gobierno
Federal que creó el BNH en 1964, el locus de definiciones del ordenamiento territorial urbano deberían ser los planes directores municipales. En el modelo propuesto, el BNH estaría
vinculado al Servicio Federal de Vivienda y Urbanismo (SERFHAU), encargado de definir
el marco regulatorio y financiar la elaboración de los planes directores municipales con los
recursos del propio banco, a través de un Fondo de Financiamiento a la Planificación. Esta
propuesta recuperaba los planteamientos del Seminario Nacional de Vivienda y Reforma Urbana, realizado en 1963 en el contexto de los debates de las grandes reformas sociales nacionales: agraria, de la salud, de la educación, de la cultura, entre otras. Por su parte, el contexto
político nacional cambiará radicalmente entre la realización del seminario en 1963 y 1964,
cuando, por medio de un golpe, una junta militar asumió el poder. (MARICATO, 2001)
El modelo propuesto – la promoción de un sistema de planificación local que daría
soporte a las intervenciones en el campo de las inversiones urbanas – se oponía frontalmente a todo el sistema de planificación y ejecución presupuestaria montado en el país,
basado en la concentración de recursos en las manos del Gobierno Federal, después de
la reforma tributaria de 1966/67 (MONTEMOR, 2006), limitando las posibilidades de
avance en la capacidad de gestión y financiamiento de los gobiernos locales. Es en este
momento también que el BNH asume la gestión de los recursos del FGTS, tornándose
86
el mayor banco de segunda línea del país, encargado de recaudar recursos financieros
para enseguida transferirlos a agentes privados intermediarios, transformándose así en el
locus de la política habitacional y de desarrollo urbano.
A inicios de los años 70, en el núcleo del proceso de elaboración del II Plan Nacional
de Desarrollo (PND), se dedicó un capítulo del Plan fue a la Política de Desarrollo Urbano. En aquel momento, según uno de los planificadores involucrados en la tarea, era
evidente el conflicto entre dos concepciones:
(...) una buscando lidiar con el espacio brasileño como una totalidad manifiesta
en el territorio, y otra con una visión segmentada de lo urbano, entendida como
la sumatoria de la vivienda, del transporte, del saneamiento básico, de la gestión
administrativa, de las finanzas. Visión que propiciaba de inmediato una acción
sobre la política urbana de los distintos grupos de interés en cada uno de estos sectores.
Esta visión sectorialista fue la vencedora, y la globalista, por tanto geográfica, fue
derrotada. (SOUZA, 1999)
En 1974, el SERFHAU fue extinto y la actividad de planificación en el área de desarrollo urbano del Gobierno Federal se identifica íntimamente con la planificación sectorial, a través del Plan Nacional de Vivienda Popular (Plano Nacional de Habitação Popular – PLANHAP) y el Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA)37, que se convierten en
el marco de referencia de actuación del BNH, con metas cuantitativas de producción en
el área de vivienda y saneamiento.
La combinación perversa de una gestión local frágil, de la enorme concentración de
recursos en un banco, cuya actuación siguió una visión sectorialista, y cuya implantación
estaba bajo la responsabilidad de los agentes intermediarios, transformó la mayor parte
de los Planes de Desarrollo Urbano en documentos accesorios de justificación de inversiones sectoriales, paralelos y externos a la propia gestión local, definidos y negociados
en esferas y circuitos que poco o nada tenían que ver con ésta.
A eso se sumó el poder económico y político de los propietarios de inmuebles urbanos, y de los actores cuya actividad económica estaba directamente ligada al mercado
inmobiliario, tanto de su producción como de su financiamiento y administración de los
activos: emprendedores inmobiliarios, contratistas de obras públicas y concesionarios de
servicios, en diálogo permanente con los ejecutivos y legislativos municipales, ejerciendo
87
presión e influencia sobre éstos. La combinación de tales condiciones trajo como resultado la ausencia de políticas redistributivas de la tierra, o sea, la casi imposibilidad de acceso
a la tierra bien localizada para vivienda popular.
Con la crisis económica, la bancarrota del BNH y la caída de las inversiones en el
sector, ese cuadro sufrió un impacto en los años 80. En las décadas de 80 y 90 las inversiones fueron extremadamente limitadas, debido al endeudamiento público y al ajuste
estructural que limitaba el gesto. Tampoco se formuló una estrategia territorial para el
país, restringiendo el debate sobre el territorio al tema de las desigualdades regionales y
a grandes proyectos de infraestructura y logística.
Si a nivel nacional la propuesta de un ordenamiento territorial como soporte a
un proyecto de desarrollo para el país no conquistó espacio en las estrategias de crecimiento económico, a escala de los municipios el inmediatismo y pragmatismo de la
gestión significó el predominio de prácticas encaminadas a la obtención de resultados
inmediatos, que diesen respuesta a presiones y demandas. De esta forma, la gestión municipal acabó por reproducir los modelos de la cultura urbanística heredada del período
autoritario, un modelo que no considera las necesidades de la mayoría de los moradores,
que segrega y crea una diferencia entre habitantes “incluidos” en la urbanidad formal y
habitantes excluidos de ella, con inequívocos impactos socio ambientales para la ciudad
como un todo. Se trata de un modelo basado en la expansión horizontal y no en el crecimiento como ampliación permanente de las fronteras, en la subutilización tanto de las
infraestructuras urbanas como de la urbanidad ya instalada, y en la movilidad centrada
en la lógica del automóvil particular. En el epicentro de este modelo – y en su interfaz
con la cuestión habitacional – está la cuestión del suelo urbano.
nuevos instrumentos de regulación del suelo urbano: la trayectoria de la reforma urbana
En la década de 1980 es posible localizar un momento de madurez de un discurso
innovador en torno de la política urbana, que ocurrió en el núcleo del proceso de redemocratización del país, el cual se conoció como Movimiento Nacional por la Reforma
Urbana. Este movimiento fue articulado en torno a los nacientes movimientos sociales
de lucha por vivienda, parte de los nuevos actores políticos que surgían en el país en aquel
momento, presionando por reformas en varias áreas del Estado. En los años siguientes
los nuevos movimientos sociales fueron actores fundamentales en el proceso de redemo-
88
cratización brasileña, y constituyeron un factor fundamental para la creación de un tono
político para negociar y aprobar una serie de cambios institucionales posteriores.
Sectores técnicos de varias áreas, como abogados, arquitectos y urbanistas, ingenieros, además de técnicos de ayuntamientos y segmentos de la Universidad, se encontraban articulados a los nuevos movimientos sociales. La articulación de esos actores
potencializó la discusión de nuevos temas, como la politización del debate sobre la legalidad urbanística y la necesidad de apertura de la gestión urbana para nuevos actores
sociales bajo un marco participativo, configurando un discurso para la reforma urbana
que, a nivel local, se proponía intervenir en la formulación de nuevas políticas públicas
de inclusión. (ROLNIK, 1997)
La crítica al status quo de la planificación urbana y de la regulación urbanística venía siendo hecha también en el seno de las gestiones municipales comprometidas con la
revisión de los paradigmas de construcción de la política urbana, inicialmente de manera
tímida y, a partir de mediados de la década de 1980, cada vez más articulada.
Se trataba, por tanto, de una doble trinchera en la disputa: por un lado, en la esfera nacional, el Movimiento por la Reforma Urbana luchó por la creación de un nuevo
marco regulatorio para la política urbana, conforme está relatado adelante. (ROLNIK y
CYMBALISTA, 2000; RIBEIRO y SANTOS Jr, 1997; BONDUKI, 1996)
En el ámbito local, los grupos que empuñaron la bandera de la Reforma Urbana
propusieron instrumentos que superasen la idea de la legislación como objeto puramente técnico, explotando sus múltiples alianzas con las desigualdades de la sociedad
y elaborando instrumentos urbanísticos que pusieran el peso del Estado y de la regulación a favor – y no en contra, como de costumbre – de la democratización del espacio
de la ciudad. El tema de la política de la tierra fue particularmente importante en este
debate. Desde la enmienda popular por la reforma urbana, la cuestión del acceso al
suelo urbano de las poblaciones de menor renta ya venía siendo formulada en dos
vertientes: el reconocimiento de los derechos de tenencia y de integración a la ciudad
de aquellos que constituirían las favelas y ocupaciones, y el combate a la retención
especulativa de terrenos. A nivel local, experiencias como el Programa de Regulación
de las Zonas Especiales de Interés Social (PREZEIS) en Recife, el Profavela en Belo
Horizonte, las Áreas Especiales de Interés Social (AEIS) en Diadema, todos iniciados
en la década de 1980 o inicio de la década de 1990, se encuentran entre las primeras
aplicaciones prácticas de ese nuevo abordaje.38
89
Las potencialidades de ese nuevo arreglo de fuerzas políticas se evidenciaron en la
inmensa movilización social previa a la Constitución de 1988, que logró insertar en el
texto constitucional un sesgo marcado por los derechos humanos y la ciudadanía. Específicamente en el área de la política urbana, la movilización dio lugar a una propuesta
de reformulación de la legislación, a través de la Enmienda Popular de la Reforma Urbana, encaminada al Congreso Constituyente en 1988 por el Movimiento Nacional por
la Reforma Urbana, que a su vez dio como resultado el capítulo de Política Urbana de
la Constitución (artículos 182 y 183). En el mismo estaban contenidas propuestas que
buscaban viabilizar nuevos instrumentos urbanísticos de control del uso y ocupación del
suelo, para que se pudiese, entre otros objetivos, posibilitar el acceso a la tierra, democratizando el suelo urbano.
Después de la aprobación de la Constitución de 1988, la lucha por la renovación
de los instrumentos de regulación urbanística, de la política urbana y de la planificación
territorial continuó ocurriendo en los ámbitos local y nacional. Varios sectores – reunidos principalmente en torno al Fórum Nacional de la Reforma Urbana – permanecieron
en la lucha por la conclusión del proceso, que era la regulación del capítulo de política
urbana en la Constitución. En la esfera federal, ya en 1990, surge el Proyecto de Ley nº
5.788/90, que aprovechaba parcialmente las formulaciones del inicio de la trayectoria de
la Reforma Urbana en la década de 1960. El Proyecto de Ley fue tramitado en el Congreso por más de una década, siendo discutido intensamente y alterado, con posterioridad
dando lugar al Estatuto de la Ciudad, al cual nos referiremos enseguida.39
En los años siguientes a la Constitución, fue la esfera municipal la que presentó
mayores avances en la problematización de la oferta de tierras para vivienda. El mismo
año en que se aprobó la Constitución, se realizaron elecciones municipales, en las que
fueron electos una serie de alcaldes comprometidos con la implantación de los principios de la Constitución respecto a la política urbana, incorporando a la administración
local, a técnicos vinculados a la lucha por la reforma urbana. En 1990, los técnicos de
gestiones municipales que buscaban la democratización de la política urbana realizaron
dos encuentros, en Angra-RJ y en Santos-SP, donde se discutió la cuestión de la oferta de
tierras para los más pobres en las áreas más centrales e infraestructura para las ciudades;
se pensó en instrumentos que regulasen el mercado, sin que el poder público municipal
precisase recurrir a las costosas y demoradas desapropiaciones.40 Tales encuentros amparaban el proceso de construcción de planes directores, iniciados por varios municipios,
90
cuyo objetivo era explotar las posibilidades abiertas por la Constitución de 1988, y garantizar los usos sociales de la ciudad y de la propiedad.
Teniendo como punto de partida las ZEIS de Recife, en aquellos momentos de debate colectivo se concibió un nuevo instrumento urbanístico alternativo a la desapropiación y a la promoción pública de vivienda, destinado a garantizar – mediante reglas de
división en zonas – el uso de tierras desocupadas para la promoción de vivienda de interés social. Ese instrumento fue incorporado a algunas propuestas de planes directores
de aquel período. Es el caso del proyecto de ley del Plan Director de São Paulo – enviado
a la Cámara en 1992 pero que no llegó a ser votado en plenario – el cual contenía dos
categorías de ZEIS: las ZEIS de áreas ocupadas – favelas y lotes clandestinos destinados
a la regulación y reurbanización; y las ZEIS de áreas desocupadas, situadas en locales
centrales y provistos de infraestructura, que sólo podrían ser utilizadas para vivienda de
interés social, constituyendo así una garantía de provisión habitacional en regiones centrales para los más pobres. Las nuevas concepciones de Plan Director fueron debatidas
en una serie de encuentros y seminarios en varios municipios, inmediatamente después
de la promulgación de la Constitución, ocasiones en que fue diseminada la idea de las
ZEIS de áreas desocupadas como un instrumento de intervención del mercado de tierras
alternativo, a la desapropiación o compra de tierras por el poder público.41
En ese sentido, posiblemente la experiencia más interesante en la década de 1990
fue la de Diadema, en la región metropolitana de São Paulo, en que una correlación de
fuerzas progresista permitió la implantación de una política habitacional articulada a una
política de la tierra, basada en el instrumento de las Áreas Especiales de Interés Social
(AEIS), que reservaron una parcela significativa de las tierras desocupadas del municipio
para la edificación de Viviendas de Interés Social.
Los primeros años del siglo XXI marcaron un nuevo momento para el movimiento
de construcción progresivo de una institucionalidad para la política urbana en el país.
En el 2001, el Proyecto de Ley de Desarrollo Urbano que desde 1990 era tramitado en
el Congreso, finalmente fue aprobado, dando lugar a la Ley n° 10.257, del 10 de julio
del 2001, conocida como Estatuto de la Ciudad, la cual instituye las directrices e instrumentos de cumplimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad urbana, del
derecho a la ciudad y de la gestión democrática de las ciudades. (ROLNIK, 2002:21-22)
Tanto en el campo jurídico como en el planeamiento urbano, la producción técnica en
torno al Estatuto fue efervescente.42
91
Por medio de la Constitución y, principalmente, del Estatuto de la Ciudad, se redefinió la función del Plan Director municipal, que pasó a ser obligatorio para las ciudades con más de 20.000 habitantes, y aquellas integrantes de regiones metropolitanas
y aglomerados urbanos. Antes utilizado mayormente como instrumento de definición
de las inversiones sectoriales necesarias o deseables para los municipios, el Plan Director
se transformó en la pieza básica de la política urbana del municipio, responsable por la
definición de criterios para el cumplimiento de la función social de la propiedad. En la
práctica, el Plan Director tuvo la misión de establecer los contenidos para la definición de
los derechos de propiedad en el municipio, y las sanciones por su no cumplimiento.
En el 2003, en el ámbito del gobierno Lula, fue creado el Ministerio de las Ciudades,
antigua demanda de la articulación por la reforma urbana, con la expectativa de retomar
la agenda de una política urbana nacional, que integrara en un mismo órgano los sectores de vivienda, saneamiento ambiental y transportes. La opción del primer grupo dirigente del Ministerio fue formular esta política de forma federativa y participativa, movilizando para esta finalidad a los tres niveles de gobierno y a los distintos segmentos de la
sociedad civil.43 En el mismo año, se realizó la I Conferencia Nacional de las Ciudades,
que tuvo como resultado la elección de la primera composición del Consejo Nacional de
las Ciudades. La primera Conferencia, que contó con más de 2.500 delegados electos a
partir de conferencias en más de 3.000 municipios de todos los estados, aprobó, entre los
principios que deberían orientar la construcción de la política urbana, la promoción del
Derecho a la Ciudad, la integración de las políticas urbanas y su implantación de manera
que se combatan las desigualdades sociales y territoriales.44
La evaluación del impacto de la acción del Ministerio de las Ciudades en las políticas
de desarrollo urbano del país en el período 2003 al 2006, es un trabajo que todavía necesita ser realizado. Aquí, la propuesta es avanzar en la sistematización de informaciones
sobre una de las vertientes de acción del Ministerio en ese período: la Campaña nacional
por los planes directores participativos, específicamente en la vertiente que pretende aliar
la política habitacional, el tema del suelo urbano y la política de desarrollo urbano.
el ministerio de las ciudades y la campaña nacional del pdp
Aunque en la Constitución Federal estuviera presente un modelo de planeamiento territorial que tendría como punto de partida un Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial, y su desdoblamiento en planos regionales, estos no fueron elaborados y la
92
cuestión del ordenamiento territorial acabó siendo tratada con un sesgo municipalista, a través de los planes directores participativos, definidos como obligatorios para
todas las ciudades con más de 20.000 habitantes y para los municipios integrantes de
regiones metropolitanas.
El marco regulatorio principal para la implantación de la campaña ya se encontraba
disponible, pues el Estatuto de la Ciudad definía que municipios con población por encima de 20.000 habitantes, y aquellos integrantes de regiones metropolitanas, deberían
construir sus planes directores hasta octubre del 2006.
A esto se sumaron algunas regulaciones complementarias emitidas por el Consejo Nacional de las Ciudades, esfera fundamental de apoyo a la construcción de la
campaña. En septiembre del 2004, el Consejo Nacional de las Ciudades aprobó una
resolución en vías de realizar una Campaña Nacional por el Plan Director Participativo (PDP), destinada a sensibilizar, apoyar y capacitar a equipos técnicos de los ayuntamientos y a los sectores de la sociedad civil, para viabilizar la construcción de 1683
planes directores participativos, en los municipios brasileños que tenían la obligación
de hacerlo hasta octubre del 2006.
La estrategia adoptada entonces por el Ministro fue, por un lado, apoyar financieramente a los municipios para la elaboración de sus PDPs y, por otro, con la ayuda de instrumentos de difusión y capacitación, diseminar una nueva concepción del Plan Director
y su proceso de elaboración, encaminada a la construcción de pactos socio-territoriales
entre los diferentes intereses presentes en la ciudad, en torno a la definición de la función
social de las diferentes áreas del municipio, urbanas o rurales, privadas o públicas.
Para poder construir un material de referencia para los PDPs, la Cámara de los
Diputados, a través de la Comisión de Desarrollo Urbano, realizó un seminario nacional para promover el debate y profundizar en temas polémicos durante el proceso de
planeamiento, por medio de trabajos en grupo con representantes de las áreas técnica,
académica, gestores municipales, movimientos populares y entidades profesionales.
El resultado fue procesado y sistematizado en la publicación “Plan Director Participativo: Guía de Elaboración para Municipios y Ciudadanos”, que junto con vídeos,
cartillas, carteles y folletos, constituyó el “Kit del Plan Director Participativo”, el cual
sirvió como material de apoyo a los técnicos municipales y demás segmentos sociales en
la conducción de sus procesos de elaboración de PDPs. La Campaña fue estructurada a
través de una Coordinación Nacional compuesta por instituciones integrantes del Con-
93
sejo Nacional de las Ciudades, y por Núcleos Estudiantiles, constituidos por representaciones de entidades profesionales nacionales como, por ejemplo, el Consejo Regional de
Ingeniería, Arquitectura y Agronomía (CREA), la Federación Nacional de Ingenieros, la
Federación Nacional de Arquitectos, las cuatro federaciones de movimientos sociales de
lucha por la vivienda y asociaciones de barrio (UNLM, MNLM, CMP y CONAM), secretarías u órganos estaduales, universidades, representantes locales de la Caixa Econômica
Federal (CEF), entre otros, con gran variedad de composición en cada Estado.
El Gobierno Federal destinó recursos financieros provenientes de varios ministerios
para el apoyo directo a cerca de 550 municipios, aproximadamente el 30% del total de los
municipios “obligatorios”. Se sumaron recursos provenientes de gobiernos estaduales,
particularmente en los estados de Paraná, Goiás, Bahia, Mato Grosso, Espírito Santo y
Pernambuco. Además de esto, se invirtieron recursos en las actividades de capacitación
y sensibilización en todas las regiones del país. Esas actividades utilizaron el “Kit del Plan
Director Participativo” como material didáctico, además de realizar más de 250 talleres
presenciales, que llegaron a más de 15.000 personas en 1600 municipios. En convenio con
el Consejo Nacional de Pesquisa (CNPq) el programa también ofreció becas para equipos de universidades para proyectos de ayuda técnica a los municipios; formó y divulgó
un registro de profesionales de cada región del país con experiencia en la capacitación o
en la elaboración de PDPs y en la implantación del Estatuto de la Ciudad; creó la Red del
Plan Director en Internet, que llegó a más de 20 mil direcciones electrónicas de todo el
país – espacio de información, reflexión y crítica que se convirtió en un canal de discusión e intercambio de experiencias; en el mes de marzo del 2006, inauguró el Banco de
Experiencias de PDPs en el sitio del Ministerio de las Ciudades, que tenía como objetivo
registrar las soluciones, acciones y estrategias utilizadas en cada etapa de elaboración
de los PDPs. De esta forma – aún cuando el apoyo a los PDPs no fuera un asunto de
prioridad para el Gobierno Federal – fue posible apoyar de manera directa o indirecta el
universo de los municipios “obligatorios”, principalmente diseminando y fomentando la
renovación conceptual y metodológica de los PDPs, a partir del Estatuto de la Ciudad.
Tres ejes estructuraron el contenido de la Campaña Nacional del PDP: inclusión territorial (asegurar a los pobres el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada, garantizando
también la tenencia de la vivienda en áreas irregulares ocupadas por la población de baja
renta); justicia social (distribución más justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano); y gestión democrática (participación efectiva de la población en la política urbana).
94
El tema del suelo urbano, y particularmente de la inserción territorial de los pobres en la
ciudad, estuvo presente en toda la estrategia de sensibilización y capacitación adoptada por
la Campaña, que por primera vez asumió tales contornos a nivel federal.
A nivel municipal, además del apoyo del discurso del Gobierno Federal, algunas
oportunidades estaban dadas para que eso se alcanzara por medio de los PDPs: la inclusión de los segmentos vulnerables en los procesos de discusión sobre los análisis y
propuestas; la elección de la regulación de la tierra y de la oferta de tierras urbanas con
infraestructura para los más pobres, como ejes de los PDPs; la regulación por medio del
Estatuto de la Ciudad, de instrumentos de democratización del acceso a la tierra, como
las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), la parcelación, utilización y edificación
forzosa, el IPTU progresivo en el tiempo.
La adhesión y participación de los movimientos organizados de lucha por vivienda
y de los segmentos relacionados a la reforma urbana en las diferentes etapas de los procesos de elaboración de los PDPs fue bastante intensa. A nivel federal, los movimientos
de vivienda integraron la coordinación de la campaña por el PDP, y estuvieron al frente
de la construcción de las resoluciones que orientaban los municipios en cuanto al plazo
final para la elaboración de los PDPs,45 lo cuales definieron criterios para la participación
en el Plan46 y su contenido mínimo.47 El material oficial de apoyo a la Campaña por el
PDP, distribuido nacionalmente, resaltaba la necesidad de integración entre la política
urbana y habitacional.48 El material de apoyo a las decenas de talleres de capacitación
que el Ministerio de las Ciudades realizó en todo el país colocaba la cuestión habitacional
en primer plano, como desafío a ser enfrentado por los PDPs. Del punto de vista de las
articulaciones de la sociedad civil, la Campaña constituyó uno de los frentes de trabajo
de los movimientos de vivienda en todo el país, con el claro propósito de viabilizar tierras
bien localizadas para la vivienda popular.
Los actores sociales de la lucha por vivienda también estuvieron presentes en la
mayor parte de los Núcleos Estatales, y en muchos núcleos gestores de los planes, en
los municipios donde existen movimientos de vivienda organizados. En Fortaleza-Ce,
los movimientos de vivienda, articulados en un amplio frente, fueron capaces de, en lo
Judicial, obstruir el encaminamiento de un Plan Director realizado sin participación popular y sin un contenido redistributivo, y forzar al Ayuntamiento a comenzar de cero un
nuevo Plan, más alineado con el contenido de la reforma urbana, que tuviera respuestas
para la articulación entre la política urbana y habitacional (LOUREIRO, 2006). En São
95
Paulo, los movimientos de lucha por vivienda fueron un componente fundamental del
llamado “Frente Popular por el Plan Director”, que luchaba por la democratización del
acceso a la tierra durante la tramitación del Plan Director en la Cámara de los Concejales
(BONDUKI, 2007). En momentos de consolidación participativa de propuestas de planes
directores, los movimientos de lucha por vivienda fueron un componente fundamental,
como ocurrió en el 2003 en el Congreso de la Ciudad de Santo André, que contó con una
destacada participación de movimientos populares, lo cual permitió introducir, como
veremos adelante, contenidos relevantes para la política habitacional. (SOUZA, 2007)
En Mariana-MG, después de participar del proceso de construcción del Plan Director,
representantes de todos los Barrios populares de la ciudad realizaron una marcha solemne para entregar el proyecto de ley del Plan al presidente de la Cámara Municipal, como
forma de expresar simbólicamente su apoyo a aquella versión del Plan, contra eventuales
enmiendas abusivas. En efecto, el Plan fue aprobado en la Cámara sin cambio alguno.
(CYMBALISTA y CARDOSO, 2008)
Entre las apuestas en los PDPs, sobresale el instrumento de las Zonas Especiales de
Interés Social (ZEIS) de áreas desocupadas, perímetros demarcados en zonas de la ciudad
que deben ser ocupados prioritariamente para la vivienda de baja renta.49 El Plan Director de Diadema dio continuidad a una articulación ya antigua entre las políticas urbana y
habitacional, que se inició en la primera mitad de la década de 1990, constituyendo la más
antigua experiencia de ZEIS de áreas desocupadas en el país (denominadas AEIS en el
municipio), y una de las pocas que fue sistematizada y evaluada. Los estudios revelan que
el instrumento, articulado a una política habitacional eficiente y progresista, logró bajar
los precios de la tierra en un primer momento y viabilizar un significativo número de
unidades habitacionales, logrando un impacto positivo sobre las áreas de protección a los
manantiales que, menos presionadas por la demanda de los más pobres, permanecieron
razonablemente preservadas después de la implantación de las AEIS (HEREDA et allii,
1997; TSUKUMO, 2002). La propia instancia de gestión democrática del instrumento
de política urbana de las AEIS no era un consejo de desarrollo urbano, sino un consejo
de vivienda del FUMAPIS, compuesto de forma paritaria por 50 % de representantes de
los movimientos de lucha por vivienda y 50 % de representantes del gobierno (Cymbalista, 2000). Por otro lado, los estudios también revelan las dificultades relacionadas
a la implantación del documento: en algunos años, la escasez de áreas y la experiencia
de los actores del mercado inmobiliario hicieron que los precios subiesen nuevamente;
96
una serie de emprendimientos en AEIS presenta baja calidad urbanística, diferenciándose
poco de los barrios a su alrededor (TSUKUMO, 2002). En el caso de Diadema, el Ayuntamiento utilizó el proceso de construcción del nuevo Plan Director de la ciudad, del 2001
al 2002, para discutir la cuestión del agotamiento de tierras libres, en parte derivado del
propio éxito en la implantación de las AEIS sobre terrenos desocupados, y buscar nuevas
alternativas para la vivienda de interés social – lo que apenas fue parcialmente logrado,
ya que la articulación regional de la política habitacional no fue alcanzada, pues el carácter esencialmente municipal de la actual generación de los PDPs no facilitó una acción
regional en el ABC paulista.
En otros municipios como Santo André-SP donde las ZEIS de áreas desocupadas ya
habían sido propuestas, el Plan Director reiteró el instrumento, insertándolo como un
todo en una lógica más amplia de la política urbana de la ciudad. Pero el movimiento
más recurrente ocurrió en muchos municipios sin tradición de implantación de ZEIS de
áreas desocupadas, en los cuales el Plan Director fue el marco de entrada de ese instrumento en la regulación urbanística municipal.
En São Paulo, los movimientos de lucha por vivienda, articulados en el Frente Popular por el Plan Director, fueron los responsables por el mapeo de millares de metros
cuadrados de terrenos no edificados e inmuebles desocupados, que fueron delimitados
como ZEIS en el Plan Director (aunque la utilización e implantación de esas ZEIS sea
aún una cuestión en abierto).50
El Plan Director de Santo André (Ley 8.696 del 17 de Diciembre del 2004) también
reguló ZEIS sobre áreas no edificadas, además de definir criterios para la aplicación de
los instrumentos de cumplimiento de la función social de la propiedad previstos en el art.
182 de la Constitución (edificación compulsoria, IPTU progresivo en el tiempo, desapropiación-sanción con pagamento en títulos de la deuda pública municipal). A partir del
2006, el Ayuntamiento viene notificando a propietarios de terrenos considerados subutilizados por el Plan Director – incluyendo terrenos considerados como ZEIS – siendo uno
de los municipios pioneros en ese sentido. Esta experiencia debe ser observada de cerca,
pues el éxito en la notificación de los propietarios y en la aplicación de esos instrumentos,
es vital para la implantación del Estatuto de la Ciudad. (DENALDI y BRUNO, 2007)
En Araraquara-SP, el proceso de elaboración del Plan Director partió de la lógica de
integración entre las políticas urbana y habitacional, y el objetivo del Plan era garantizar
tierras desocupadas para la vivienda de interés social, de forma que cubra la demanda
97
actual y la de los 10 años siguientes a la implantación del Plan, iniciado en 2001. La demanda habitacional para el período fue calculada agregando datos de las familias que viven en
condiciones inadecuadas de habitabilidad (favelas y ocupaciones irregulares), las familias
que componían la demanda habitacional que constaba en el sistema de registro habitacional del municipio, y una proyección de la demanda habitacional para los 10 años siguientes.
El estimado de la necesidad llegó a cerca de 2.700.000 m² de áreas a ser reservadas para la
habitación de baja renta en la ciudad, lo cual quedó garantizado con la propuesta de terrenos desocupados en metraje semejante, como una de las categorías de ZEIS propuestas
por el Plan (MOURA, 2006). La misma metodología y proceso de elaboración y demarcación ocurrió en Vinhedo, municipio de la Región Metropolitana de Campinas.
La diversidad de situaciones urbanísticas en Brasil no siempre señala la necesidad de
implantación de perímetros específicos para la vivienda de interés social. En Aparecida
de Goiânia (así como en muchos municipios en la región centro-oeste) el problema de la
ciudad no era la escasez, sino el exceso de lotes desocupados, producidos por prácticas
permisivas de parcelación del suelo, llegando al 68 % de los lotes de la ciudad, o 158 mil
lotes desocupados para una población de 336 mil habitantes. La mayor parte de los lotes
se encontraba en manos de propietarios privados, y la calidad urbanística y la infraestructura de muchos lotes era de mala calidad. En ese municipio, el Plan Director aprobado
en diciembre del 2001 tenía como objetivo aumentar la capacidad del poder público de
administrar ese stock de lotes desocupados, y direccionar su oferta hacia la política habitacional del municipio. El Plan Director definió una división en zonas específica, que
diferenciaba la ciudad entre las áreas que deberían ser utilizadas más intensivamente, y
aquéllas donde la ocupación debería ser desestimulada, y articuló estrategias específicas
de tributación de la tierra para cada una de las zonas: descuentos para los locales que
no deberían ser adensados, y el IPTU Progresivo para las zonas de ocupación intensiva.
Además, el Plan Director instituyó un Banco de Lotes, stock de lotes desocupados de
dominio público, a ser utilizado en la política habitacional del municipio. Los propietarios pueden contribuir con el banco de lotes de varias formas, entre ellas cediendo lotes
como pagamento de deudas con el Ayuntamiento, o como contrapartida a la adquisición
onerosa del derecho de construir. (SANTANA, 2006)
Aunque sean varios los ejemplos de los cambios promovidos por los PDPs en la política de la tierra municipal, es necesario ir más allá de los casos específicos, e iniciar análisis
más generalizados sobre el impacto del proceso como un todo. El hecho de tratarse de un
98
proceso muy reciente impide que se hagan evaluaciones más definitivas sobre el impacto
de los nuevos PDPs. Por otro lado, ya es posible identificar algunos movimientos analíticos
que deben ser acompañados en los próximos años. Este texto inicia un recorrido en ese
sentido, tratando de mostrar de qué formas la cuestión habitacional viene apareciendo en
los PDPs, contribuyendo así a construir una agenda de acompañamiento de esos procesos
en el futuro. A continuación analizamos, desde el punto de vista cuantitativo, como base
de datos, una investigación que fue realizada por el Ministerio de las Ciudades en convenio
con el Consejo Federal de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía (CONFEA).
las cuestiones de la tierra y de la vivienda en los pdp s :
una visión panorámica
Entre noviembre del 2006 y febrero del 2007, el Ministerio de las Ciudades estableció
un convenio con el CONFEA para realizar una investigación en el período, junto con los
municipios que estaban obligados a tener sus PDPs aprobados hasta octubre del 2006, para
trazar un cuadro cuantitativo de los procesos y contenidos de los planes directores participativos. La recopilación de datos logró registrar los procesos realizados en 1.553 municipios,
correspondiente al 92,39% de los 1.683 municipios “obligatorios”, según muestra la Tabla I.
Tabla l
brasil: distribución de los municipios obligados a elaborar
sus planes directores hasta octubre del
Estado/Región
2006
Total de municipios
Nº de municipios obligados
Porcentaje
Acre
22
5
22,70%
Amazonas
62
28
45,20%
Amapá
16
3
18,80%
Pará
143
85
59,40%
Rondônia
52
17
32,70%
Roraima
15
1
6,70%
Tocantins
139
10
7,20%
Total – Norte
449
149
33,20%
99
Alagoas
102
44
43,10%
Bahia
417
164
39,30%
Ceará
184
88
47,80%
Maranhão
217
76
35,00%
Paraíba
223
30
13,50%
Pernambuco
185
97
52,40%
Piauí
223
29
13,00%
Rio Grande
do Norte
167
23
13,80%
Sergipe
75
20
26,70%
Total – Nordeste
1793
571
31,80%
Distrito Federal
1
1
100,00%
Goiás
246
58
23,60%
Mato Grosso
do Sul
78
21
26,90%
Mato Grosso
141
21
14,90%
Total – Centro-Oeste
466
101
21,70%
Espírito Santo
78
32
41,00%
Minas Gerais
853
185
21,70%
Rio de Janeiro
92
59
64,10%
São Paulo
645
250
38,80%
Total – Sudeste
1668
526
31,50%
Paraná
399
102
25,60%
Rio Grande do Sul
496
121
24,40%
Santa Catarina
293
113
38,60%
Total – Sur
1188
336
28,30%
Total – Brasil
5.564
1.683
30,20%
Fuente: IBGE y Ministerio de las Ciudades, 2006.
100
La Tabla II muestra que, hasta febrero del 2007, el 44,62% de los municipios investigados ya habían aprobado sus planes directores participativos en las Cámaras Municipales.51 Si sumamos estos Planes ya sancionados como ley, a los municipios que en
el momento de la investigación estaban desarrollando sus PDPs, y aquellos que ya los
habían enviado a las Cámaras Municipales, vemos que el proceso fue realmente puesto
en efecto en un 86,93% de los 1.553 municipios investigados.
Tabla ll
brasil: porcentaje de planes directores aprobados
(elaborados y revistos) y en desarrollo (elaboración y revisión) – 2007
% municipios
*
investigados (a)
% municipios con
PD aprobado después
**
de 1996 (b)
% municipios
con PD aprobado
después de 1996
***
y en desarrollo (b)
Acre
80,00
75,00
100,00
Amapá
100,00
66,67
100,00
Amazonas
96,43
44,44
70,37
Pará
81,18
78,26
91,30
Rondônia
100,00
47,06
94,12
Roraima
100,00
0,00
0,00
Tocantins
90,00
33,33
77,78
Total – Norte
87,25
63,08
86,15
Alagoas
97,73
48,84
81,40
Bahia
99,39
36,20
70,55
Ceará
100,00
45,45
72,73
Maranhão
96,05
56,16
83,56
Paraíba
100,00
63,33
93,33
Pernambuco
98,96
33,68
93,68
Piauí
58,62
23,53
70,59
Estados y Macro-regiones
101
Rio Grande do Norte
82,61
31,58
84,21
100,00
30,00
80,00
Total – Nordeste
96,14
41,61
79,56
Distrito Federal
100,00
100,00
100,00
Goiás
105,36
28,81
86,44
Mato Grosso
100,00
47,62
90,48
Mato Grosso do Sul
76,19
75,00
93,75
Total – Centro-Oeste
97,98
41,24
88,66
Espírito Santo
100,00
40,63
96,88
Minas Gerais
81,62
55,63
92,05
Rio de Janeiro
96,67
70,69
91,38
São Paulo
82,87
25,48
94,23
Total – Sudeste
85,04
42,54
93,32
Paraná
100,00
49,50
93,07
Rio Grande do Sul
105,31
62,18
94,12
Santa Catarina
90,08
25,69
83,49
Total – Sur
98,21
46,20
90,27
Total – Brasil
92,39
44,62
86,93
Sergipe
Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007.
(a) Porcentaje sobre el total de municipios brasileños obligados por el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal
nº 10.257/2001), a aprobar sus planes directores hasta el mes de octubre del 2006.
(b) Porcentaje sobre el total de 1.553 municipios investigados entre los 1.681 municipios brasileños obligados, por el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001), a tener sus planes directores aprobados hasta el mes de octubre del 2006.
* De los 1.681 municipios obligatorios, el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001) investigó
1.553, los cuales tendrán sus planes directores aprobados hasta el mes de octubre del 2006. La investigación fue realizada en el ámbito del convenio entre el CONFEA y el Ministerio de las Ciudades.
** Incluye planes directores elaborados y revistos.
*** Incluye planes directores elaborados y revistos.
102
Las regiones Norte y Sur presentaron porcentajes mayores que la tasa nacional
de municipios con PDPs ya aprobados en las Cámaras Municipales: 63,08% y 46,20%,
respectivamente. Considerando además los municipios cuyos Planes estaban en desarrollo o en proceso de aprobación, en las macro-regiones Centro-Oeste, Sudeste y
Sur se observan porcentajes que superan la tasa nacional: 88,66%, 93,32% y 90,27%,
respectivamente.
Una de las cuestiones de la investigación se refería a los estudios específicos realizados por los municipios para subsidiar la elaboración del Plan. La Tabla III muestra que
el 46,30% de los municipios pesquisados elaboraron tales estudios. En el Nordeste y Sur,
cuyos municipios presentan grandes déficits de viviendas, ese porcentaje quedó por debajo de la tasa nacional: 37,39% y 35,69%, respectivamente. Mientras tanto, en algunos
estados de la región Norte, como Acre, Pará y Roraima, estos porcentajes superaron el
60%. Lo mismo ocurre con los estados de la región Centro-Oeste, donde la realización
del 67% de los Planes incluyó la elaboración de estudios previos sobre la cuestión de la
vivienda. Sobresalen además Rio de Janeiro (58%) y São Paulo (70%), este último con
uno de los porcentajes más altos del país.
Considerando la diseminación generalizada de los problemas de terrenos y de
vivienda relacionados con los lotes clandestinos e irregulares existentes, posiblemente
en casi todos los municipios investigados, el porcentaje general de estudios sobre estos
temas específicos es bajo: solamente el 36,15% de los municipios investigados elaboró
estudios sobre lotes clandestinos y el 41,19% realizó estudios sobre lotes irregulares.
En el Nordeste esos porcentajes quedaron por debajo del 30%: 25% y 28,21%, respectivamente. En el Norte, donde la irregularidad de terrenos en los espacios urbanos
se encuentra generalizada, esos porcentajes alcanzan el 41,96% y el 43,75%, respectivamente. A excepción del Distrito Federal y de Roraima, donde solamente la capital,
Boa Vista, estaba obligada a aprobar su PDP, ningún estado registró más de 70% de
municipios que hayan realizado estudios sobre lotes clandestinos e irregulares.
103
Tabea lll
brasil: porcentaje de planes directores que elaboraron estudios
específicos relacionados con la cuestión habitacional
Estados y
Macro-regiones
– 2007
% de PD según los tipos de estudios específicos realizados (c)
Estudio habitacional
Estudio
sobre lotes
clandestinos
Estudios
sobre lotes
irregulares
Estudio
sobre mercado
inmobiliario
Estudio sobre
ocupaciones irreg.
de baja renta
Acre
50,00
25,00
25,00
0,00
0,00
Amapá
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Amazonas
47,37
47,37
47,37
31,58
47,37
Pará
66,67
50,79
52,38
23,81
52,38
Rondônia
12,50
18,75
25,00
6,25
18,75
Roraima
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Tocantins
14,29
14,29
14,29
14,29
14,29
Total – Norte
50,89
41,96
43,75
21,43
41,96
Alagoas
77,14
51,43
62,86
14,29
51,43
Bahia
25,22
9,57
6,09
0,87
2,61
Ceará
17,19
6,25
6,25
7,81
12,50
Maranhão
32,79
22,95
29,51
22,95
34,43
Paraíba
60,71
46,43
53,57
50,00
67,86
Pernambuco
39,33
32,58
37,08
22,47
34,83
Piauí
83,33
50,00
66,67
33,33
83,33
Rio Grande do Norte
43,75
50,00
56,25
56,25
68,75
Sergipe
43,75
37,50
43,75
43,75
43,75
Total – Nordeste
37,39
25,00
28,21
18,12
29,36
Distrito Federal
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Goiás
64,71
49,02
58,82
35,29
54,90
Mato Grosso
68,42
57,89
63,16
47,37
52,63
Mato Grosso do Sul
73,33
40,00
60,00
46,67
53,33
104
Total – Centro-Oeste
67,44
50,00
60,47
40,70
54,65
Espírito Santo
38,71
41,94
45,16
29,03
35,48
Minas Gerais
42,45
36,69
38,85
23,02
31,65
Rio de Janeiro
58,49
58,49
64,15
49,06
60,38
São Paulo
70,92
51,02
60,71
43,37
57,65
Total – Sudeste
57,52
46,54
52,74
36,28
47,73
Paraná
39,36
26,60
38,30
28,72
32,98
Rio Grande do Sul
38,39
36,61
40,18
22,32
35,71
Santa Catarina
28,57
30,77
32,97
16,48
26,37
Total – Sur
35,69
31,65
37,37
22,56
31,99
Total – Brasil
46,30
36,15
41,19
26,44
38,30
Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007.
(c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en
desarrollo (elaboración y revisión).
Con relación a los porcentajes de municipios que elaboraron estudios sobre ocupaciones irregulares de la población de baja renta, también encontramos valores relativamente bajos, tomando en cuenta la centralidad y generalización de esa problemática
en el universo urbano brasileño. En total, solamente el 38,30% de los municipios realizó
estudios sobre esas ocupaciones, que deberían ser temas de destaque en los planes directores participativos. Sobresalen aquí porcentajes más altos en Amazonas y Pará (alrededor del 50%), en la región Centro-Oeste (alrededor del 53%) y Rio de Janeiro y São
Paulo (respectivamente el 60% y el 58%).
Según los materiales de formación y sensibilización producidos por el Ministerio de
las Ciudades, los ejes estructuradores son elementos que orientan los principales objetivos
de la política urbana municipal. Los PDPs que adoptaron la oferta de tierras para nuevas
casas como eje estructurador del Plan, representan el 16,44% del total, sobresaliendo la
región Norte, que estructuró el 25% de sus PDPs alrededor de ese tema.
Aquellos que se detuvieron en la acción sobre vacíos urbanos corresponden al
20,15%, con destaque para el Centro-Oeste, donde 44,19% de los PDPs trataron de enfrentar esta cuestión común a varias ciudades de esa región, que se posiciona como un
105
frente de expansión urbana y de crecimiento poblacional del país. En el Sur y Sudeste, el
21,5% y el 21,24% de los PDPs se basaron en esa acción sobre vacíos urbanos.
Los PDPs que se estructuraron a partir de cuestiones relacionadas con la regulación
de terrenos fueron 27,19% del total. En el Norte, donde la irregularidad genera conflictos
por la tenencia y propiedad de la tierra urbana, 54,46% de los PDPs se estructuraron a
partir de propuestas y estrategias para la regulación de terrenos. El Centro-Oeste, donde
ese porcentaje llega al 36,05%, aparece inmediatamente después.
En algunos estados tuvimos más del 50% de los PDPs estructurados en torno al eje
de la regulación de terrenos. Estos son: Amapá, Pará, Rondônia, Roraima, Piauí, Mato
Grosso y Rio de Janeiro.
Tabla lV
brasil: porcentaje de pdps que abordan cuestiones estructurales
– 2007
relacionadas al acceso a la tierra para la vivienda
Estados y Macro-regiones
% de PD según cuestiones estructurales abordadas (c)
Oferta de tierras para nuevas viviendas
Acción sobre vacíos urbanos
Regulación de terrenos
Acre
25,00
25,00
50,00
Amapá
0,00
0,00
100,00
Amazonas
15,79
10,53
47,37
Pará
31,75
23,81
52,38
Rondônia
18,75
18,75
81,25
Roraima
0,00
0,00
100,00
Tocantins
14,29
0,00
0,00
Total – Norte
25,00
18,75
54,46
Alagoas
28,57
2,86
11,43
Bahia
33,91
13,91
30,43
Ceará
4,69
4,69
12,50
Maranhão
0,00
27,87
13,11
Paraíba
10,71
7,14
25,00
Pernambuco
19,10
13,48
10,11
106
Piauí
25,00
16,67
58,33
Rio Grande do Norte
0,00
18,75
37,50
Sergipe
12,50
25,00
31,25
Total – Nordeste
17,66
13,76
20,41
Distrito Federal
0,00
0,00
100,00
Goiás
9,80
39,22
29,41
Mato Grosso
21,05
36,84
63,16
Mato Grosso do Sul
26,67
73,33
20,00
Total – Centro-Oeste
15,12
44,19
36,05
Espírito Santo
22,58
25,81
45,16
Minas Gerais
12,23
16,55
20,14
Rio de Janeiro
24,53
92,45
60,38
São Paulo
6,12
4,59
7,65
Total – Sudeste
11,69
21,24
21,24
Paraná
20,21
21,28
23,40
Rio Grande do Sul
14,29
26,79
47,32
Santa Catarina
21,98
15,38
24,18
Total – Sur
18,52
21,55
32,66
Total – Brasil
16,44
20,15
27,19
Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007.
(c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en
desarrollo (elaboración y revisión).
A partir de esos porcentajes se nota la existencia de un gran universo de PDPs que
trabajaron las cuestiones de vivienda desde la perspectiva de los terrenos, del acceso
al suelo urbano. Por el momento, la caracterización, análisis y cuestionamiento de ese
universo se encuentra en el campo cuantitativo. Los estudios cualitativos sobre el mismo
todavía constituyen un campo ampliamente abierto. A continuación se confeccionará un
cuadro preliminar sobre algunos PDPs aprobados y recientemente implantados. En ese
cuadro se observan innovaciones interesantes que se insertan en ese esfuerzo nacional de
implantación de los principios y directrices del Estatuto de la Ciudad.
107
Confirmando la información proveniente de estudios de casos, el análisis global revela que el instrumento de las ZEIS fue bastante diseminado. La Tabla IV muestra que el
70,19% del total de municipios incluyó ese instrumento en los PDPs. En el Centro-Oeste
ese porcentaje fue de 76,74%, en el Norte de 75% y en el Sur de 70,37%. En la región Sudeste – en que no constan los datos referidos al Estado de São Paulo – el 68,16% de los municipios incluyó los ZEIS en los PDPs, muy cerca de la tasa nordestina, que fue de 68,58%.
Es cierto que el modo de inclusión de las ZEIS en los PDPs necesita ser mejor analizado:
éstas pueden haber sido reguladas detalladamente y demarcadas cuidadosamente en el
territorio, o entonces, pueden haber sido apenas mencionadas entre los instrumentos de
política urbana para posterior regulación por medio de una ley específica. Su implantación
puede significar una mejoría en las condiciones de vivienda, al atender a las necesidades de
tierras urbanas para proveer viviendas de interés social, pero apenas un análisis más detallado y un seguimiento a lo largo del tiempo pueden responder a estas cuestiones. Por la
investigación realizada es imposible saber si las áreas demarcadas se encuentran ocupadas
u ociosas, si se sitúan en locales con buena infraestructura, o periféricos y descalificados.
Tabla V
brasil: porcentaje de planes directores y leyes específicas
que tratan de zonas especiales de interés social (zeis)
– 2007
% de CP con ZEIS (c)
Estados y
Macro-regiones
En el Plan
Director
En ley
específica
En el Plan Director y en
ley específica
No se ajusta a la
realidad del municipio
Acre
50,00
25,00
0,00
0,00
Amapá
100,00
0,00
0,00
0,00
Amazonas
78,95
5,26
21,05
0,00
Pará
71,43
11,11
7,94
0,00
Rondônia
87,50
6,25
6,25
0,00
Roraima
0,00
0,00
100,00
0,00
Tocantins
71,43
0,00
0,00
0,00
Total – Norte
75,00
8,93
9,82
0,00
108
Alagoas
77,14
0,00
0,00
2,86
Bahia
81,74
0,87
9,57
3,48
Ceará
32,81
1,56
6,25
0,00
Maranhão
49,18
8,20
22,95
0,00
Paraíba
75,00
3,57
3,57
0,00
Pernambuco
76,40
0,00
10,11
1,12
Piauí
58,33
8,33
0,00
0,00
100,00
0,00
0,00
0,00
Sergipe
93,75
0,00
6,25
0,00
Total – Nordeste
68,58
2,06
9,17
1,38
Distrito Federal
100,00
0,00
0,00
0,00
Goiás
76,47
1,96
3,92
1,96
Mato Grosso
89,47
5,26
0,00
0,00
Mato Grosso do Sul
60,00
6,67
6,67
0,00
Total – Centro-Oeste
76,74
3,49
3,49
1,16
Espírito Santo
83,87
3,23
3,23
0,00
Minas Gerais
64,75
9,35
11,51
0,00
Rio de Janeiro
67,92
5,66
15,09
0,00
Nd
Nd
nd
Nd
Total – Sudeste
68,16*
7,62*
11,21*
0,00*
Paraná
63,83
11,70
3,19
0,00
Rio Grande do Sul
53,57
4,46
8,93
2,68
Santa Catarina
97,80
3,30
5,49
2,20
Total – Sur
70,37
6,40
6,06
1,68
Total – Brasil
70,19*
5,03*
8,41*
1,04*
Rio Grande do Norte
São Paulo
Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007.
(c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en
desarrollo (elaboración y revisión).
* El cálculo de ese porcentaje no incluye los municipios del Estado de São Paulo con planes directores
participativos aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión).
109
Vale observar también que apenas 0,89% de los municipios con planes directores dijeron que las ZEIS no se ajustan a sus realidades locales. Los instrumentos de regulación
de tierras y de ampliación del acceso a la tierra urbana pueden ser considerados como
necesidades comunes a prácticamente todos los municipios investigados.
La utilización, edificación y parcelación forzosas, combinadas con el IPTU progresivo
en el tiempo, y con la desapropiación con pagamentos en títulos de la deuda pública son
instrumentos previstos en el Artículo 182 de la Constitución Federal y regulados en el
Estatuto de la Ciudad, cuya aplicación debe estar prevista, obligatoriamente, en la ley del
PDP. Se trata de penalidades aplicables a los propietarios que retienen especulativamente
la tierra y los inmuebles urbanos, tratando de inducir el cumplimiento de la función social
de la propiedad urbana. El principal objetivo de esos instrumentos no es penalizar a tales
propietarios o aumentar la recaudación municipal con el cobro del IPTU progresivo en el
tiempo, sino alcanzar formas mejores de aprovechamiento del suelo urbano y de los varios
tipos de inversiones públicas y privadas realizadas en determinadas áreas de las ciudades.
A pesar de que el Inciso I del Artículo 42 del Estatuto de la Ciudad incluye la utilización,
parcelación y edificación forzosas en el contenido mínimo de los PDPs, la aplicación de esos
instrumentos, acompañados por el IPTU progresivo en el tiempo y la expropiación para
fines de reforma urbana, no se diseminó en la totalidad de los municipios pesquisados.
Poco más de la mitad de los PDPs incluye esos instrumentos en sus contenidos. En
términos regionales, se destaca el Sur y el Centro Oeste, que registraron tasas porcentuales del 65,32% y el 60,47%, respectivamente. La institución de esos instrumentos
por medio de ley específica ocurrió en 11,01% de los municipios con PDPs aprobados
y en desarrollo. El porcentaje de aquellos que optaron por incluir esos instrumentos,
tanto en ley específica como en el PDP, corresponde al 7,33%. Entre esos municipios,
solamente el 1.33% dijo que la parcelación y edificación forzosas y el IPTU progresivo
en el tiempo no se ajustan a la realidad local.
Del mismo modo como ocurrió en los datos sobre las ZEIS, el Sudeste tiene en el
Estado de São Paulo una laguna provocada por la falta de datos que hasta el momento de
la redacción de este artículo no fueron tabulados. Para evitar distorsiones, los porcentajes
calculados para esa región y para el total nacional no tomaron en consideración los PDPs
de São Paulo. Vale observar que, en varios estados, más del 65% de los PDPs incluyeron
instrumentos de combate a la retención especulativa de la tierra e inmueble urbano:
Alagoas, Bahia, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul,
110
Rio Grande do Sul y Santa Catarina. Merecen ser destacados Rio Grande do Norte, Mato
Grosso y Rio Grande do Sul, pues tuvieron más del 70% de los PDPs investigados con ese
instrumento de manejo del suelo urbano.
Es necesario verificar el modo como esos instrumentos fueron formulados en los
contenidos del PDPs. Al igual que las ZEIS, pueden haber sido solamente mencionados,
entre otros instrumentos, con pocas reglas y criterios para la autoaplicación, o basados
en definiciones territoriales de aplicación acompañadas por normas básicas de aplicación
y criterios claros para identificar los inmuebles sujetos a las penalidades previstas. Dependiendo de la correlación de fuerzas políticas en el proceso de elaboración de los PDPs, se
puede tener mayor o menor autoaplicabilidad de esos instrumentos.
Tabla Vl
brasil: porcentaje de pdps y leyes específicas que tratan
de la parcelación y edificación forzosas e impuesto predial
y territorial urbano (iptu) progresivo en el tiempo
– 2007
% de PD con parcelación y edificación forzosas e IPTU progresivo en el tiempo (c)
Estados y
Macro-regiones
En el Plan
Director
En ley específica
En el Plan Director
y en ley específica
No se ajusta a la realidad
del municipio
Acre
25,00
25,00
0,00
0,00
Amapá
100,00
0,00
0,00
0,00
Amazonas
52,63
5,26
21,05
0,00
Pará
60,32
7,94
12,70
0,00
Rondônia
50,00
12,50
18,75
6,25
Roraima
100,00
0,00
0,00
0,00
Tocantins
42,86
0,00
0,00
0,00
Total – Norte
57,14
8,04
13,39
0,89
Alagoas
65,71
2,86
0,00
5,71
Bahia
65,22
4,35
6,09
0,00
Ceará
17,19
7,81
3,13
0,00
Maranhão
32,79
8,20
14,75
1,64
Paraíba
35,71
3,57
7,14
7,14
111
Pernambuco
51,69
4,49
7,87
2,25
Piauí
66,67
8,33
0,00
8,33
Rio Grande do Norte
87,50
0,00
0,00
0,00
Sergipe
68,75
6,25
12,50
0,00
Total – Nordeste
50,00
5,28
6,65
1,83
Distrito Federal
100,00
0,00
0,00
0,00
Goiás
52,94
7,84
11,76
1,96
Mato Grosso
73,68
0,00
15,79
0,00
Mato Grosso do Sul
66,67
6,67
13,33
0,00
Total – Centro-Oeste
60,47
5,81
12,79
1,16
Espírito Santo
64,52
12,90
3,23
3,23
Minas Gerais
35,97
33,09
10,79
0,00
Rio de Janeiro
33,96
24,53
11,32
5,66
nd
Nd
nd
nd
39,46*
28,25*
9,87*
1,79*
Paraná
52,13
12,77
6,38
0,00
Rio Grande do Sul
75,89
6,25
4,46
1,79
Santa Catarina
65,93
8,79
12,09
2,20
Total – Sur
65,32
9,09
7,41
1,35
Total – Brasil
53,38*
11,01*
8,58*
1,56*
São Paulo
Total – Sudeste
Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007.
(c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en
desarrollo (elaboración y revisión).
* El cálculo de ese porcentaje no tiene en cuenta los municipios del Estado de São Paulo con planes directores participativos aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión).
La combinación de las ZEIS demarcadas en terrenos ociosos, con esos instrumentos
de inducción del cumplimiento de la función social de la propiedad urbana, refuerza la
presión sobre el propietario del inmueble para destinar esas áreas a proveer viviendas
de interés social. Esa combinación puede reducir el precio de la tierra urbana, disminuyendo los costos de producción de vivienda. Tal resultado, generado por la regulación
112
intensa de la propiedad privada, eleva el grado de conflictos entre el interés público y
el particular. Tales conflictos representan las dimensiones de los desafíos de revertir la
lógica de provisión de viviendas de interés social dentro de la ciudad en locales adecuados, equipados y con infraestructura, no segregados en las periferias distantes, repletas
de locales con riesgos ambientales y vulnerabilidad social. No obstante, la pesquisa no
recolectó datos sobre la combinación de diferentes instrumentos.
consideraciones finales
Desde las diferentes fases del período de participación del BNH y del Sistema Financiero de la Vivienda, las alternativas de vivienda promovidas o financiadas por el
sector público fueron mayormente producidas en los bordes o fuera de las ciudades,
en situaciones muy cercanas a la producción del sector informal. Además de distantes
y precarios, la apertura de estos frentes de expansión urbana sobre el suelo rural ha
sido uno de los grandes indicadores de los mercados de tierra en las ciudades, encareciéndola, a medida en que es en el proceso de transformación de lo rural en urbano,
donde reside uno de los procesos más agudos de valorización inmobiliaria (SMOLKA,
2003: 122). A lo largo de esta historia, ha sido limitada la capacidad de los municipios de
establecer planeamiento y gestión de su territorio, en función de su baja capacidad política para imponer límites a la ocupación urbana y captar la valorización inmobiliaria
derivada de las inversiones públicas.
La Constitución brasileña y el Estatuto de la Ciudad apostaron en la implantación
de una política de la tierra que, basada en procesos de planeamiento participativos locales, pudiese ampliar el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada para la vivienda,
rompiendo con el modelo extensivo y excluyente de promoción de nuevas periferias.
Los municipios, en su gran mayoría, elaboraron sus PDPs, y, en un gran número
de esos planes, el tema de la vivienda y el suelo urbano e instrumentos de política de
la tierra están presentes. Hay que señalar las limitaciones y fragilidades de estos procesos locales de planeamiento. En primer lugar, los PDPs fueron elaborados en su gran
mayoría sin referencias o marcos de planeamiento regionales y, menos todavía, a nivel
nacional. En el caso de las regiones metropolitanas o en la relación del planeamiento local con las cuencas hidrográficas que trascienden las fronteras municipales, esta
cuestión es particularmente problemática. Esta es una limitación de la acción enfocada
113
exclusivamente en el municipio, producto de las contingencias del momento – el plazo
del 2006 definido por el Estatuto de la Ciudad y la no viabilidad, por parte del Gobierno
Federal, de respuestas a esos desafíos – que propiamente de una decisión en pro de una
radical municipalización de la política territorial.
En un gran número de municipios, la elaboración de los planes representó un
proceso colectivo de reconocimiento del territorio, de sus límites y vulnerabilidades
físico-ambientales, y de los intereses conflictivos que actúan sobre el mismo. Evidentemente, en muchos casos, los procesos participativos se redujeron a representaciones
burocráticas “para cumplir la ley”, sin inversiones políticas por parte del gobierno o de
la sociedad civil. De igual forma, será necesario verificar en cuáles casos los dispositivos
y normas que aparecen en los PDPs reflejan procesos que, efectivamente, tienen como
objetivo aliar la política urbana y de vivienda, e interferir en la oferta de tierras para los
más pobres, y en cuáles casos los instrumentos constan de planes para cumplir las obligaciones de la Constitución, del Estatuto de la Ciudad y de las resoluciones del Consejo
Nacional de las Ciudades.
Particularmente, las ZEIS pueden abrir posibilidades para la regulación de tierras
y la mejoría de las condiciones urbanísticas y habitacionales en favelas, lotes irregulares
o clandestinos, y conjuntos habitacionales populares existentes en las ciudades del país.
El combate a los vacíos urbanos e inmuebles ociosos, por medio de la utilización, edificación y parcelación forzosas, IPTU progresivo en el tiempo y desapropiación-sanción,
también puede abrir posibilidades para aprovechar las glebas, lotes y edificios desocupados, para la producción de viviendas populares.
La implantación de esos instrumentos de política de la tierra, que entrelazan la
política habitacional a la política urbana, es un desafío tan grande o mayor que el de la
elaboración de los planes directores participativos y su aprobación en las cámaras municipales. Para eso, los municipios enfrentarán una serie de obstáculos: la fragilidad
y baja capacidad de gestión de las secretarías y órganos responsables; la resistencia a
cambiar los procedimientos de trabajo; las presiones constantes de intereses privados
relacionados al proceso de valorización de la tierra urbana sobre legislativos y ayuntamiento; a la cultura política del acuerdo negociado fuera de la esfera pública; la visión
sectorialista de las políticas; y también, un fuerte obstáculo a ser superado: la acción
del municipio en el territorio permanece dividida en componentes separados – vivienda, saneamiento, movilidad- que construyen sus procesos de planeamiento y gestión
114
de forma independiente y, en la mayor parte de los municipios, los planes directores
participativos fueron construidos con esa misma lógica, de cierta forma como un plan
“sectorial” de la secretaría de urbanismo o planeamiento del municipio, y no como un
plan de articulación entre sectores.
Tales dificultades se tornan más agradables cuando se consideran las perspectivas de
uso de los recursos del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social / FNHIS) ,52 que van a exigir la institución de Consejos y
Planes Municipales y Estaduales de Vivienda, y las inversiones en vivienda y saneamiento
previstos por el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) en varias ciudades del
país. 53 Si la aplicación de esos recursos ocurriera sin una política de la tierra, mecanismos
de control social e incremento en la capacidad de gestión territorial, podremos presenciar la repetición de escenarios ya vividos en nuestras ciudades, cuando la abundancia de
crédito inmobiliario y fuentes de financiamiento del desarrollo urbano, combinada a la
baja capacidad de control del uso y ocupación del suelo, produjo un modelo caracterizado por la segregación, exclusión socioterritorial y precariedad urbano ambiental.
No obstante, todos esos límites y desafíos no significan que este texto deba ser concluido en un tono pesimista. Por el contrario: es exactamente porque ahora tenemos,
por un lado, abundancia de créditos y subsidios para que estos puedan llegar a rentas más
bajas y, por otro lado, procesos sociopolíticos que establecieron las bases para una gestión
territorial, que hoy es posible referirse a política de acceso al suelo urbanizado para la
mayoría de la población en muchas ciudades de Brasil. Si, y dónde, esas nuevas apuestas
tendrán como resultado nuevas ciudades más inclusivas y equilibradas, es algo que debe
ser observado de cerca en los próximos años.
115
notas
37La meta del PLANHAP era la extinción del llamado “déficit habitacional”, con la construcción de 2
millones de viviendas para familias con renta hasta de 3 salarios mínimos.
38Un balance de esas primeras experiencias se encuentra en MOURAD (2001) enfoca con mayor profundidad el caso de Diadema. Sobre la experiencia de Recife, ver MIRANDA (s/d) y ARAÚJO (1994).
39OSÓRIO (2002); DALLARI y FERRAZ (2002); ROLNIK (2002).
40Destacamos el Seminário Intermunicipal Plano Diretor e Gestão Democrática. Angra dos Reis, Agosto de 1990, el cual tuvo como resultado la “Carta de Angra”, documento que jalonó una serie de
intervenciones.
41Ejemplos de esa serie de encuentros son: el Seminario Plan Director: instrumento propositivo o represivo, promovido por el IAB – Departamento de Rio Grande do Sul, Porto Alegre – RS (septiembre de
1989); el Seminario Reforma urbana y plan director, promovido por CECOPES y FASE, Vitória – ES
(1990); Seminario Reforma Urbana y Plan Director: La lucha por la Ciudadanía, promovido por el
Instituto Pólis, Instituto Cajamar, FSE y ANSUR (agosto-septiembre de 1990); Seminario estadual
Movimiento Popular y Plan Director, promovido por la Federación de las Asociaciones de Vecinos
de Rio de Janeiro – FAMERJ y el Consejo Municipal de Asociaciones de Vecinos de Angra dos Reis
– RJ (octubre de 1990); Seminario Recife: el Plan Director en debate, promovido por el IAB, CREA,
OAB, Consejo de Economía, Grupo de Apoyo a la Ciudadanía, Centro Josué de Castro, Recife – PE
(marzo de 1991); Seminario Salvador y el Plan Director, promovido por el Centro de Planeamiento
Municipal, Salvador – BA (abril de 1991); Simposio Plan Director, promovido por la Secretaría Municipal de Administración General y Planeamiento – SEMPLA, Instituto de Planeamiento Urbano de
Natal – IPLANAT, Natal – RN (mayo de 1991).
42En ese sentido destacamos: DALLARI y FERRAZ (2002), OSÓRIO (2002), y RIBEIRO y CARDOSO (2003).
43El primero a ejercer el cargo de Ministro de las Ciudades fue Olívio Dutra, que había sido alcalde de
Porto Alegre y en cuya gestión fue implantada la primera experiencia de presupuesto participativo
municipal. El concepto de construcción y control social de las políticas urbanas entonces también
fue aplicado a la construcción de la política nacional.
44Documento final de la I Conferencia Nacional de las Ciudades, Brasilia, noviembre del 2003.
45“Resolución nº 09 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 8 de junio del 2006, que recomienda y
orienta a los municipios a cerca de la obligatoriedad de aprobación de los planes directores en el plazo
legal del 10 de octubre del 2006”.
46“Resolución nº 25 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 18 de marzo del 2006: orientaciones sobre
la forma de elaboración, implantación y ejecución de los planes directores municipales, y condiciones
de la obligatoriedad de elaboración por los municipios”.
116
47“Resolución nº 34 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 01 de julio del 2006: orientaciones y
recomendaciones sobre el contenido mínimo del Plan Director.
48Tales contenidos se encuentran explicitados en los instrumentos del “Kit del Plan Director Participativo”, distribuido por el Ministerio de las Ciudades en todo Brasil.
49Otra variante del mismo instrumento son las ZEIS demarcadas sobre áreas ya ocupadas con favelas,
lotes clandestinos o irregulares, que facilitan posteriores trabajos de urbanización y regulación, instrumento que será tratado a seguir.
50Los desafíos relacionados a la implantación de las ZEIS en las áreas centrales de São Paulo son abordados por TSUKUMO (2007).
51La investigación sólo consideró los planes aprobados después de 1996, ya que el Estatuto de la Ciudad
definía diez años como período máximo de vigencia de los planes.
52Sobre FNHIS, referencias em el texto de Nelson Saule Jr.
53Sobre PAC, idem.
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120
121
122
Derechos de propiedad y mercado
de bienes raíces en São Paulo
renato cymbalista y paula freire santoro *
urbanización , regulación de la tierra
y mercado de bienes raíces en são paulo
Es necesario entender algunas de las múltiples maneras en las que la gran desigual
social se manifiesta a través de “soluciones privadas para problemas públicos”, en el contexto de derechos de propiedad y posesión de terrenos. Dado que el papel del Estado en
este asunto es primordialmente el de la regulación de terreno, lo cual significa una intervención menos visible a primera vista, el tema puede ser algo complejo: periferias urbanas y asentamientos informales que parecen ser simplemente abandonados por las autoridades públicas y que, de hecho, pudieran esconder una intensa (saludable o perversa)
relación política con el Estado. Por otra parte, una importante urbanización de terrenos
en las áreas más ricas cerca de la ciudad, que podríamos asumir como siendo financiadas
privadamente, de hecho podrían ser fuertemente subsidiadas por el Ayuntamiento. En
cuanto a los derechos de propiedad y tomando en cuenta el papel regulador del Estado,
*
Arquitecta y urbanista, maestra en Estructuras Urbanas en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo
de la Universidad de São Paulo, es miembro del grupo de planeamiento del Instituto Pólis.
Este capítulo fue escrito con la supervisión de Roberto Rocco.
Este texto fue escrito en el contexto del proyecto de investigación Global city regions as changing sites
of governance, coordinado por Klaus Segbers (Freie Universität Berlín), de 2003 a 2005. Fue basado en
el artículo “Different territories, different policies: Property rights and real state in São Paulo”. En
SEGBERS, Klaus y otros (eds.) Public Problems - Private Solucions? New Trends from Globalizing Cities in
the South. Londres: Ashgate, 2005. pp. 127-142.
123
así como el comportamiento político de los diferentes actores sociales, este texto muestra que es imposible considerar exclusivamente la “solución privada” en el contexto de
São Paulo, aún cuando la esfera pública parece estar enteramente ausente.
La estructura legal del país, tanto como la ilegalidad urbana y su manejo por el Estado, la desigualdad social, el mercado de bienes raíces, la distribución de inversiones de
infraestructura y las regulaciones locales, son algunos de los factores que determinan el
contexto de los derechos de propiedad en las ciudades brasileñas. Estos factores interactúan de una manera específica en São Paulo, lo cual es el objeto de este trabajo.
Desde finales del siglo XIX, las áreas residenciales más ricas, las áreas de negocios,
compra y venta al por menor, se encontraban localizadas en el centro y suroeste de la
ciudad, ocupando las áreas de mejor calidad. Las áreas norte, oeste y suroeste del centro
de la ciudad, se encontraban en tierras bajas y márgenes susceptibles a sufrir inundaciones.
Casi todo lo considerado indeseable fue relegado a una margen de la rivera este y suroeste: mataderos, fábricas contaminantes, asilos para los enfermos y leprosos, hospitales de
cuarentena y plantas de distribución de gas. Entre el aburguesamiento oficial de la ciudad
y las riveras abandonadas, se encontraba la construcción de viviendas para los trabajadores, residencias baratas para inmigrantes y ciudadelas: bloques de viviendas mugrientas y
abarrotadas, en las cuales habitaban los trabajadores de las nuevas industrias, basadas en
la acumulación de riquezas provenientes de las plantaciones de café en el interior de São
Paulo. Esta división ha permanecido durante décadas: la parte suroeste de la ciudad aún
concentra la mayor parte de la riqueza, en contraste con esta pobreza generalizada.
En su gran mayoría, los promotores inmobiliarios han procurado desarrollar las partes más ricas de la cuidad, donde la tenencia de terreno y las regulaciones urbanas son más
sólidas. El desarrollo ha incluido primeramente la construcción de edificios de viviendas
y la comercialización de bienes raíces. Esto ha dado lugar a una ciudad que es primordialmente horizontal, con zonas de un intenso desarrollo vertical en el suroeste de la región.
Los intereses de los promotores de bienes raíces no son los únicos factores a tomar en
cuenta, cuando consideramos el intenso desarrollo vertical. La regulación urbana ha sido
extremadamente conservadora con relación al mercado de bienes raíces, reforzando esta
tendencia y limitando los derechos para la construcción vertical. En Brasil, los ayuntamientos son responsables por la construcción y regulación de la propiedad de bienes raíces. En
São Paulo, las construcciones verticales – y los derechos de propiedad como un todo – son
principalmente regulados por el zoneamiento de la cuidad, instrumento básico para la
124
regulación urbana. Decretado en 197254, el sistema de zonemaiento divide la ciudad en diferentes zonas, y establece el uso de categorías en proporción al índice de construcción por
cada zona. Las leyes de zoneamiento todavía están en vigor, y han sido reformadas cientos
de veces por sucesivas administraciones, a través de decretos y leyes suplementarias.
El zoneamiento se encuentra íntimamente relacionado al precio del terreno, al
tiempo que define cuáles son las regiones en las que se puede o no construir verticalmente. La Zona 3 (Z3), la Zona 4 (Z4), y la Zona 5 (Z5), que representan menos del 10
% del territorio de la cuidad, son aquellas donde el desarrollo vertical está permitido.
Ellas tienden a atraer el interés del mercado, dando como resultado un incremento del
valor de las tierras. Este “regalo” de las autoridades públicas a algunos pocos hacendados privilegiados, no necesariamente coincide con la geografía de la ciudad o con
la capacidad del área para sustentar un alto crecimiento de construcciones. Esto está
ligeramente vinculado a los intereses del mercado de bienes raíces. No sorprende que la
vasta mayoría de Z3, Z4 y Z5, estén ubicadas en la región suroeste. Esta región también
concentra una variedad de zoneamiento totalmente diferente, dentro del sistema de
zoneamiento existente: la Zona 1 (Z1) cuenta con muchas restricciones y regulaciones
para la construcción, lo cual significa, en términos espaciales, baja densidad residencial
en barrios que son típicamente muy exclusivos. La Z1 restringe la densidad, prohíbe
construcciones de dos plantas, establece el patrón de una familia por lote, y a la vez el
tamaño mínimo para los lotes, fachadas y líneas de retiro. Esto lleva a la creación de
vecindarios agradables para personas adineradas. Aunque el uso intensivo de la tierra
está prohibido, en estas regiones los precios del terreno son altos, debido al valor que
tiene vivir en áreas tan bien localizadas y bien abastecidas por la infraestructura urbana.
(ROLNIK, 1997:187)
El entrelazamiento de la altamente lucrativa Z3 y Z4 y la altamente restrictiva Z1
convierte la región suroeste en una zona altamente regulada. Usando el mapa de zoneamiento es posible ver que esta parte de la ciudad está cuidadosamente dividida en zonas
y sub-zonas, reflejando el interés del mercado y de los vecinos acaudalados que luchan
por proteger su calidad de vida.
A menudo, los promotores de bienes raíces prevalecerán y otra modificación será
añadida a cientos de enmiendas ya existentes en las leyes de zoneamiento. Mientras
tanto, desde los años 80 otra tendencia restrictiva y separatista ha tenido lugar: las comunidades con un ingreso monetario elevado se expanden por los bordes de la cuidad
125
y dentro de las municipalidades vecinas. Estas comunidades han comenzado a cambiar la extensión de la cuidad, interfiriendo en la organización del tráfico, del abastecimiento de agua y aguas albañales, e incrementando la demanda de una infraestructura sofisticada en áreas distantes.55
El sistema de zoneamiento cubre la ciudad entera, pero tiene un impacto muy diferente fuera de los distritos ricos de la zona suroeste. En contraste con esta área sobreregulada, otras regiones tienen mucho menos detalladas las regulaciones de zoneamiento,
mayormente en la Z2 – predominantemente residencial, con una proporción ocupacional de baja densidad. Estas áreas incluyen lo que ha sido más o menos “ignorado”, tanto
por el mercado de bienes raíces, como por los vecinos acaudalados. Las zonas donde las
industrias son permitidas – Zona 6 (Z6) y Zona 7 (Z7) – están más distantes de las riquezas del suroeste y más cerca de las áreas de baja renta de la ciudad.
La lucha diaria de los residentes de esta región no es por el zoneamiento, por la
limitación de la relación área-suelo, ni por los impuestos de ocupación, sino por una infraestructura urbana básica y por la regulación de la tenencia de tierra, ya que la mayoría
de las regiones del noreste, este y sureste de la ciudad están irregularmente urbanizadas.
En el 2002 hubo cerca de 3.100 asentamientos irregulares en la ciudad de São Paulo, alojando aproximadamente a 2,5 millones de personas.
La infraestructura, las facilidades públicas y la regulación de viviendas no llegan hasta los vecindarios pobres, por ende: ellos dependen de una ardua negociación entre los
ciudadanos y el Estado, involucrando una relación clientelista con el Ayuntamiento y los
concejales de la ciudad. A menudo los ciudadanos son inducidos a votar por candidatos,
a cambio de recibir las inversiones necesitadas.
Desde el momento en que la mayor parte de las regiones pobres de la ciudad han
sido urbanizadas ilegalmente, también ha sido más fácil para el Ayuntamiento evitar o
postergar las inversiones en infraestructura, escondiéndose tras argumentos legales. Sin
embargo la ilegalidad no ha obstruido por completo el comercio de bienes raíces: la ciudad tiene un poderoso mercado para la propiedad ilegal, a pesar de que la ilegalidad o la
tenencia insegura usualmente significan precios más bajos del terreno.
La infraestructura está estrechamente relacionada al valor del terreno. Las pocas
áreas urbanizadas y servidas por la infraestructura adecuada, son altamente atractivas
a los inversionistas y los precios suben (la única excepción es el centro histórico de la
ciudad, el cual ha enfrentado un proceso de deterioro en los últimos 30 años y ahora está
126
sometiéndose a un proceso de ¨revitalización¨). Esas áreas sin o con poca infraestructura
son más baratas, pero sus residentes están expuestos a una dinámica extremadamente
perversa: después de luchar por la instalación de infraestructura, a menudo alcanzada a
través de relaciones clientelistas con políticos o autoridades públicas, los precios de los
bienes raíces a menudo se disparan, obligando a las personas a reubicarse todavía más
lejos del centro de la ciudad.
Cuando ocurre la valorización de las tierras, los residentes de propiedades alquiladas son, de hecho, prácticamente desalojados, a pesar de las leyes que protegen a los
inquilinos. Sin embargo, los propietarios también pueden ser obligados a salir, aunque
de una manera más sutil. En situaciones de desempleo prolongado, la única opción para
una familia empobrecida es vender su propiedad y mendigar, o invadir terrenos públicos,
o comprar tierras en la periferia (en cuotas y a menudo a negociantes de terrenos que no
son legalmente dueños de la parcela).
El desalojo también puede ocurrir durante un período de tiempo prolongado, afectando a diferentes generaciones. Las familias que se han mudado a áreas de la periferia
que reciben inversiones públicas en infraestructura puede que no consigan mantener a
todos los miembros de la familia unidos, cuando los precios suben debido a la valorización. A menos que la entrada monetaria de la familia aumente junto con la valorización
del terreno en la región, puede que sus hijos no consigan comprar propiedades en la
misma área. La valorización del terreno y el empobrecimiento pueden ser las razones
principales por la que los vecindarios del centro de la ciudad están perdiendo población,
mientras que al mismo tiempo la población en la periferia está aumentando mucho más
rápido que la tasa de la ciudad.
Los derechos de propiedad han jugado un papel clave en la construcción de una ciudad altamente desigual y segregada, donde la minoría tiene garantizado los derechos de
propiedad y puede jugar el “juego de la propiedad” bajo reglas formales, y la mayoría tiene que jugar de acuerdo a las diferentes reglas, a menudo informales y/o ilegales. Detrás
del descuido oficial, de las relaciones de legalismo y “clientelismo” con las autoridades
públicas, es de responsabilidad del Estado el mantenimiento del status quo económico y
social, y la continuación de relaciones políticas perversas.
El panorama general arriba descrito no es precisamente historia pasada: se trata de
las relaciones e interacciones de naturaleza distorsionada que lo reproducen y ayudan a
definir toda la estructura de la ciudad, el mercado de bienes raíces y los derechos de pro-
127
piedad hasta el presente. Sobre esta base económica, social, legal, institucional y política,
algunos nuevos elementos que entraron en juego en los 90 han influido en el mercado
inmobiliario y los derechos de propiedad hasta cierto punto. Nos vamos a concentrar
aquí en dos de estos elementos: los nuevos instrumentos de regulación urbana y la política municipal para asentamientos ilegales.
En Brasil, el marco de los derechos de propiedad es altamente singular debido a su historia
colonial basada en el trabajo esclavo; al patrimonio cultural; y al alto grado de informalidad
e ilegalidad que ha dado como resultado varios niveles de tenencia de terrenos urbanos.
Muchas de las desigualdades inherentes a la propiedad han sido originadas en la esclavitud
como modo de acumulación del capital: a los esclavos e indios americanos – que una vez
fueron mayoría en la población – no se les ha permitido tener propiedad privada, lo cual
quiere decir que la propiedad de la tierra fue concentrada en manos de la élite blanca. Esto,
sin mencionar el hecho que los esclavos en sí mismos eran considerados propiedad.
Por otra parte, la propiedad privada de la tierra no fue claramente regulada hasta 1850,
cuando las leyes de tenencia de terrenos no estaban legisladas, tornando las concesiones reales y las tierras robadas por los hacendados blancos en propiedades legales. En las ciudades,
la iglesia católica tenía el poder de regular la mayor parte de las concesiones de tierra. Sin
embargo, la ley de 1850 otorgó ese poder al Estado. La segunda mitad del siglo XIX fue un período de grandes cambios: las bases para medir la riqueza fueron desde el número de esclavos
poseídos, hasta la cantidad de tierra poseída.
Esto tuvo una clara explicación política. Solamente los propietarios influyentes eran capaces
de votar y ser elegidos para concejales. Esto significó que la propiedad privada – y no cualquier otro tipo de actividad económica – fue la salida al asunto de definir quién pertenecía a
la clase dirigente, estableciendo así un status quo basado en la propiedad privada.
Cuando los esclavos fueron liberados, casi 40 años después de la regulación de la propiedad de la tierra, se encontraron a sí mismos completamente destituidos de sus derechos de
propiedad; en consecuencia, tuvo inicio la migración masiva hacia los centros urbanos y el
nacimiento de muchos asentamientos informales.
128
regulación urbana en los 90 : nuevos actores , nuevos
instrumentos para el uso de la tierra , y la sobrevivencia de
las viejas desigualdades
El debate más intenso sobre la regulación del terreno urbano estuvo referido al
sistema de zoneamiento, un instrumento cuestionado y criticado por muchos actores.
De esta manera, fueron los inversionistas de bienes raíces quienes buscaron la manera
de sobregirar las limitaciones de zoneamiento, y construir sobre la proporción de tierra
permitida por la ley de zoneamiento existente. Por otra parte, las leyes de zoneamiento
fueron cuestionadas por las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo aquellos que
demandan una urbanización decente.
Ambos lados discutieron las leyes de zoneamiento que incondicionalmente ataron
los derechos de propiedad a los derechos de construcción; de esta manera entraron en el
debate de la separación de los derechos de propiedad, y el potencial de construcción en
terreno urbano.
operaciones interconectadas: vender excepciones al zoneamiento de la ciudad
El primer instrumento que permitió la posibilidad de adquirir derechos extra de
construir sobre el sistema existente de zoneamiento de la ciudad, fue la operação interligada, decretada en 1936 e implantada primeramente en 1988. El alcalde conservador
Jânio Quadros (1985-1988) enfrentó una escasez de dinero, y el nuevo instrumento hizo
posible la construcción de viviendas sociales sin gastar dinero público.
De acuerdo con la Ley Municipal 10.209 de 1986, los dueños de terrenos urbanos
ilegalmente ocupados por ciudadelas, pudieron exigir cambios en los parámetros de
construcción establecidos por la Ley de Zoneamiento, con vistas a recuperar parte del
valor que había sido perdido debido a la ocupación ilegal. Esto sucedió siempre que se
construyó y se donó un cierto número de unidades de viviendas sociales al Ayuntamiento en otra parte de la ciudad. El instrumento fue supervisado por la Comisión de
Zoneamiento, compuesta por representantes del Ayuntamiento y por los promotores
inmobiliarios.56 La idea oficial fue reemplazar las ciudadelas por viviendas sociales
apropiadas sin gastos públicos significativos; sin embargo, la ley se acomodó a los
deseos del alcalde de embellecer las áreas centrales a través del desalojo de ciudadelas
de los vecindarios elegantes.
129
Los propietarios y el mercado de bienes raíces pronto comprendieron los beneficios
de la nueva ley, pero ponerla en práctica se hizo difícil, debido a las varias restricciones
impuestas a la construcción en tierras ocupadas por ciudadelas. El alcalde Jânio Quadros
solucionó este problema rápidamente. El Decreto n° 26913 del 16 de septiembre de 1988
permitió que cualquier promotor inmobiliario solicitara una operación interconectada.
Teniendo el proyecto aprobado dentro del marco de las operaciones interconectadas,
los urbanizadores tendrían que pagar una compensación monetaria al fondo municipal
de vivienda social. El Ayuntamiento entonces usaría ese dinero del fondo para construir
viviendas sociales e infraestructura. El Decreto también establecía que la compensación
a pagar por los urbanizadores nunca sería menos del 50% de las ganancias deducidas de
la operación interconectada.57
De 1988 a 1998, se llevaron a cabo 328 operaciones interconectadas. Muchas irregularidades fueron reveladas, y el instrumento en sí mismo fue considerado ilegal por
los fiscales, quienes percibieron que el Ayuntamiento estaba negociando exoneración
para la Ley de Zoneamiento existente, cuando dicha exoneración pudo ser legalmente
garantizada por el consejo municipal. De 328 operaciones interconectadas, 11 fueron minuciosamente analizadas por la institución a cargo de regular el presupuesto de la cuidad,
la cual descubrió que las compensaciones financieras pagadas por los urbanizadores fue
subestimada en aproximadamente US$11,000,000.58
Por otro lado, una investigación realizada por los concejales de la ciudad reveló que
las unidades de vivienda construidas por los urbanizadores fueron en su mayoría de baja
calidad, menos de lo que había sido acordado, y con los plazos de entrega incumplidos. De
los US$ 122,498,608.84 que el Ayuntamiento recibió como compensación de los urbanizadores, solamente alrededor de US$ 22,000,000 fueron gastados en viviendas sociales.59
Desde el punto de vista urbanístico, este instrumento urbano aumentó la enorme
brecha ya existente entre ricos y pobres en la cuidad. Mientras la mayoría de las operaciones interconectadas fueron llevadas a cabo en áreas ricas del suroeste de la cuidad
(algunas de ellas desalojaron a miles de personas de las ciudadelas), las viviendas sociales
fueron mayormente construidas donde los precios de la tierra eran bajos – en la periferia distante. Los pobres fueron forzados a estar aún más lejos de los servicios de salud y
educación, y forzados a pagar más por el transporte público (Wilderode, 1997:47-48).
Esta larga lista de irregularidades culminó con la revocación del instrumento en 1988.
130
operaciones urbanas: nuevas leyes urbanas
Aún cuando “las operaciones interconectadas” fueron atractivas para los promotores de bienes raíces individuales, los mismos se encontraban incapacitados de promover
una amplia transformación estructural en la ciudad. Con el objetivo de llevar a cabo proyectos urbanos más ambiciosos, un nuevo proyecto fue concebido: operações urbanas
(operaciones urbanas).
Las “operaciones urbanas” funcionan de manera similar a las “operaciones interconectadas”, dando a los urbanizadores la posibilidad de adquirir en el Ayuntamiento
derechos de construcción extraordinarios, para poder construir sobre el límite del suelo
impuesto por las regulaciones de zoneamiento. Sin embargo, hay algunas diferencias importantes: en la operación urbana, un área para la intervención es esbozada y una cierta
cantidad de derechos extraordinarios de construcción (expresada en metros cuadrados)
queda disponible para los promotores de bienes raíces. Los fondos levantados con la
venta de los derechos extraordinarios de construcción debían ser gastados en el mismo
perímetro de la operación urbana, con vistas a financiar inversiones estructurales en el
área. Por consiguiente, los fondos levantados en una operación urbana deben ser usados
en un perímetro previamente definido; de ese modo, los promotores de bienes raíces
están pagando por la infraestructura que ellos mismos usarán.
Otra diferencia importante consiste en el hecho de que cada operación urbana
propuesta debe ser regulada y definida por sus propias leyes municipales, las cuales
tienen que ser aprobadas por la Cámara de Concejales. La ley establece la cantidad de
derechos extraordinarios de construcción disponibles, las normas para su adquisición y
un proyecto para la aplicación de los ingresos obtenidos con la operación. Una vez que
los nuevos parámetros y reglas están hechos dentro de la ley, no pueden ser fácilmente
disputados, proveyendo a los inversionistas de un terreno legalmente fuerte – por consiguiente, desde un punto de vista legal, es un instrumento mucho más fuerte que el de
la “operación interconectada”.
En 1991, este nuevo instrumento fue puesto a prueba en São Paulo. Se suponía que
la “Operación Urbana Anhangabau” duraría por un período de cuatro años. Un perímetro
en el centro de la ciudad fue circunscrito, y los derechos de construcción extraordinarios
fueron ofrecidos a los promotores de bienes raíces. Los ingresos recibidos por la venta de
los derechos de construcción estaban destinados a mejorar el espacio público en esa área.
Sin embargo, el instrumento tuvo una limitación significativa: los promotores de bienes
131
raíces no estaban interesados en invertir en el centro de la ciudad. Al contrario, el centro
tuvo un excedente de espacios de oficinas vacíos, cuya área en décadas pasadas sufrió
pocas transformaciones. Durante los cuatro años de existencia de la “Operación Urbana
Anhangabau”, solamente un actor adquirió derechos extraordinarios de construcción, y
no para construir un nuevo edificio, sino para regularizar el edificio de la Bolsa de Valores
de São Paulo, que había sido construido bajo las limitaciones de zoneamiento.60
En 1995, la Cámara de Concejales aprobó otras dos operaciones urbanas: “Operación Urbana Faria Lima”,61 y “Operación Urbana Água Branca”,62 cuyo objetivo era
formar una región industrial cerca del centro de la ciudad. Esta región sería transformada en un área de urbanización y en nuevos edificios de oficinas, pero el interés por este
mercado creció poco. La ¨Operación Urbana Faria Lima¨, por otra parte, está dentro de
un área en el corazón de la ciudad, la más dinámica del mercado de bienes raíces y en
este caso ha habido un interés significativo en la adquisición de derechos de construcción
extraordinarios (esta operación todavía está en marcha).
Al observar de cerca la región donde el proyecto de urbanización Faria Lima está
ubicado, se revelan algunos de los más importantes aspectos de la historia reciente
de la ciudad concerniente a propiedades, precios de la tierra e inversiones públicas de
infraestructura.
una nueva centralidad en el suroeste
La histórica concentración de los proyectos de bienes raíces en las zonas central y
suroeste de la ciudad tiene su propia lógica. Las inversiones de bienes raíces tienden a
migrar y buscar nuevas áreas para la construcción; así, el desarrollo de algunas regiones
a veces significa la decadencia de otras.
Durante los 90 las avenidas Faria Lima y Luis Carlos Berrini, a lo largo del río Pinheiros en la región suroeste de la ciudad, se convirtieron en foco de los inversionistas de
bienes raíces. Las compañías buscaron un área de centelleantes edificios “postmodernos”, lo cual indicaba “patrones internacionales” y “gestiones inteligentes”. Los precios
subieron tanto, que las inversiones públicas comenzaron a mermar, incluyendo el túnel
bajo el río Pinheiros, que conecta los elegantes barrios residenciales de Cidade Jardim
y Morumbi a las nuevas urbanizaciones de bienes raíces. Posteriormente, una serie de
túneles que conectaban estos barrios a las recién abiertas avenidas Juscelino Kubistcheck
y Helio Pellegrino, fortaleció aún más el interés del mercado.
132
Estas obras cobraron mayor envergadura con la prolongación de la avenida Faria
Lima, casi 30 años después de que el proyecto original hubiera sido suspendido. Este
demandó una enorme cantidad de fondos públicos, con el objetivo de pagar por la expropiación de terrenos para dar curso a la expansión. Parte de los fondos fueron recobrados
por el Ayuntamiento a través de la “Operación Urbana Faria Lima”, la cual incrementó el
interés de los inversionistas privados en el área, en caso les fuera permitido construir más
allá de los límites del zoneamiento existente a cambio de una compensación financiera,
como ha sido explicado anteriormente.
Tras lo que muchos han considerado “progreso”, se ocultaba una lógica perversa.
La migración de industrias dinámicas y de habitantes más acaudalados hacia las zonas del
oeste de la ciudad es significativa: puesto que la mayoría de los ciudadanos son pobres,
parte de la élite de la ciudad ha tratado de asentarse en áreas segregadas, lejos de las contradicciones de la ciudad. (VILLAÇA, 1998)
Los promotores de bienes raíces se beneficiaron aún más de esta tendencia, inclusive
creando nuevos estilos y nuevas áreas de alta demanda (Ferreira, 2003). Ellos estuvieron
especialmente interesados en desarrollar nuevas concentraciones para el uso residencial y
comercial, a pesar de que los precios de la tierra alrededor de los más céntricos bancos
localizados en la avenida Paulista ya eran bastante altos, especialmente cuando son comparados con aquellas áreas donde la urbanización estaba teniendo lugar. Desde mediados
de los 80 hasta los 90, los precios del terreno en la avenida Luis Carlos Berrini aumentaron
de 100 a 2000 US$ (FIX, 2001:29-31). La valorización tuvo lugar en gran medida debido a la
alta demanda de tierras, estimulada por las inversiones públicas en infraestructura. Entre
1984 y 1999, más de 300 edificios comerciales fueron construidos a lo largo del río Pinheiros, llegando a casi 5 millones de metros cuadrados de áreas construidas, o alrededor del
10% de las propiedades comerciales construidas en la ciudad. (Wilderode, 2000:6)
Algunas cifras de estas construcciones son elocuentes. El Brazilian World Trade
Center (una de las 200 unidades de franquicia del WTC alrededor del mundo) está
compuesto por torres de 26 plantas de oficinas, un hotel 5 estrellas con 300 apartamentos, y un centro comercial con 200 tiendas. El total de inversiones ascendió a 250 millones, e incluyó 175.000 metros cuadrados de área construida (FIX, 2001:19). El centro
empresarial de las Naciones Unidas es el más grande de la región, compuesto por tres
torres – la más alta alcanza 36 plantas y abarca unos 305,000 metros cuadrados de área
construida. (Whitaker, 2003:42)
133
Del otro lado del río Pinheiros descansa uno de los barrios más exclusivos de la ciudad: Panamby, una construcción reciente en un terreno de aproximadamente 715.000 metros cuadrados, que cuando esté totalmente concluida, se espera sobrepase un billón de
dólares en ganancias. La región tiene varios centros comerciales, hoteles internacionales,
sedes de bancos globales, regionales, y sedes para grandes empresas multinacionales.
Aún cuando las construcciones a lo largo del río Pinheiros han traído consigo un
paisaje de ‘modernidad’ e internacionalización, esto no significa que el mercado de bienes raíces haya sido verdaderamente internacionalizado. La mayoría de los promotores
inmobiliarios confiaron en la reserva nacional, a fin de llevar a cabo sus proyectos. Sobre
todo, la globalización mantiene un concepto muy abstracto referente al mercado de bienes raíces, a pesar de la falsa fachada de brillante “aldea global”.
Los inversionistas internacionales no están corriendo riesgos con el desarrollo de
bienes raíces, lo cual coincide con un atributo típico de la globalización: el no compromiso de las inversiones con activos fijos permite una alta movilidad de las mismas para
cruzar fronteras. Esto lo ilustra el hecho de que la mayor parte de las sedes de compañías
internacionales son arrendadas actualmente al fondo de inversiones brasileñas. Una de
las pocas excepciones parece haber sido la multinacional argentina Bunge, la cual invirtió
fuertemente en la construcción de bienes raíces en Panamby. Sin embargo, abandonó sus
ambiciones en el mercado de bienes raíces y vendió todas sus acciones a la constructora
inmobiliaria brasileña Sol Invest, por aproximadamente 14.98 millones.63
Puesto que el capital internacional parece no tener mucho interés en invertir en la
privatización de bienes raíces en el más nuevo centro de São Paulo, en los 90 un gran
jugador entró en actividad en la región, financiando muchas de las construcciones más
importantes: el Fondo Brasileño de Jubilación, una compañía que administra activos y
recauda fondos a intervalos regulares de los trabajadores suscritos, tanto de compañías
públicas como privadas, que administran los fondos a plazo fijo.64 Al final del plazo,
compra anualidades a una agencia de seguros para distribuir regularmente a los suscritos el dinero de la jubilación hasta su fallecimiento. En Brasil, es el responsable por la
seguridad social complementaria y por los fondos de jubilación. Los fondos de jubilación
controlan billones de dólares, y durante los 90s jugaron un papel extremadamente importante en el financiamiento del mercado de bienes raíces en el país.
134
Tabla l
evolución de las inversiones de bienes raíces del fondo de jubilación
y totales del patrimonio activo (en us
$ millones, al final de cada año)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
170
403
600
551
517
579
821
1243
1469
2157
3211
3749
4008
5728
6084
7670
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Bienes Raíces
1499
2270
2703
3470
4677
5213
7929
8785
Patrimonio Total
10484
14836
12120
17989
23026
32568
55081
59055
1996
1997
1998
1991
1991
1991
1991
1991
8879
8142
8237
3470
3470
3470
3470
3470
68982
78253
45631
Bienes Raíces
Patrimonio Total
Bienes Raíces
Patrimonio Total
Fuente: Wilderode, D. J. p.200, apud Abrapp, Consolidated Statistic Information, 2000.
Se estima que los fondos de jubilación son responsables por el 80% de las inversiones en la construcción de edificios comerciales, y del 15 al 20 % de la construcción de
centros comerciales durante los 90 (Wilderode, 2000: 202). De 1981 a 1988, en el
Ayuntamiento de São Paulo los fondos de jubilación fueron responsables por el 57 % de
la construcción de edificios comerciales.
Sin embargo, las ganancias de los promotores de bienes raíces han sido endebles en
comparación con la reserva del mercado de cambio (ver tabla I), inclusive ligeramente
mejores que los bonos federales y los bonos de interés fijo ofrecidos por el mercado. Esto
atrajo a los inversionistas (fondos de jubilación incluidos) incrementando su participación en el mercado financiero. Tal movimiento se acentuó después de la crisis financiera
asiática de 1997, y de la crisis del cambio de moneda en Brasil en 1998.
Recientemente los fondos de jubilación han disminuido sus inversiones en bienes
raíces, porque las extraordinariamente altas tasas de interés establecidas por el Banco
135
Central de Brasil transformaron el mercado inmobiliario en una inversión sin atractivos,
en comparación con las ganancias que pueden ser obtenidas en el mercado financiero.
Los gráficos a continuación muestran el estado decreciente en los precios del alquiler y de la venta de viviendas después de la crisis brasileña del cambio de moneda de
1998, que siguió a la crisis financiera asiática de 1997. La alta tasa de intereses tenía como
objetivo controlar la inflación y tranquilizar a los inversionistas extranjeros (siguiendo las
recomendaciones del FMI), además de disminuir las inversiones como un todo, siendo el
mercado inmobiliario particularmente afectado.
política para los asentamientos ilegales: discutiendo la regulación del terreno
Junto al hiperactivo mercado inmobiliario de la ciudad en la región suroeste,
un modelo completamente diferente de urbanización tuvo lugar en las afueras de la
cuidad y en las áreas olvidadas por el mercado formal. Cerca del 70 % de la cuidad
fue construida sin contemplar las regulaciones urbanas. Con el objetivo de regular la
tierra y el status de las construcciones, a menudo los residentes son forzados a entrar
en la relación patrón-cliente. Desde los años 30, el Ayuntamiento ha aprobado varias
leyes de “amnistía” que regulan la tenencia de viviendas y terrenos, lo cual es visto generalmente como un “favor” del Ayuntamiento al pueblo (ROLNIK, 1997:145). Cada
vez que sale una amnistía, el Ayuntamiento promete que controlará el crecimiento
de los asentamientos ilegales. Sin embargo, el Ayuntamiento contribuye al uso irregular de la tierra, al utilizarla como herramienta para establecer relaciones de “toma
y dame” con la población.
Después de sucesivas décadas de amnistías, cerca del 20 % del territorio del Ayuntamiento de São Paulo es ocupado por asentamientos irregulares. Los mismos se encuentran distribuidos en más de tres mil lotes con cerca de tres millones de habitantes,
un tercio de los cuales vive en regiones consideradas áreas preservadas. Los lotes ilegales
presentan un número de problemas legales y urbanos, que van desde la ocupación de barrancos inhabitables y terrenos vulnerables a inundaciones, hasta la parcelación irregular
de terrenos, o el trazado irregular de las calles. Con el tiempo, los acuerdos van careciendo de cualquier forma de organización para la parcelación de la tierra y de los terrenos
para facilidades públicas. (RESOLO, 2003)
Otro 20% de la población habita en 2,000 ciudadelas aproximadamente, esparcidos
por el territorio de la cuidad. Normalmente se trata de asentamientos muy densos, lo-
136
calizados en tierras altamente inadecuadas – terraplenes, diques, suelos contaminados,
alrededor de torres de alto voltaje o dentro de terrenos públicos, los cuales fueron destinados para plazas, parques o facilidades públicas.
Se estima que otros 600,000 residentes de la ciudad de São Paulo viven en tugurios,
viviendas atestadas, principalmente ubicadas en las zonas centrales de la cuidad.65 Los
habitantes de los tugurios subalquilan sus cuartos, y familias enteras viven en condiciones insalubres y son vulnerables al establecimiento de alquileres abusivos, producto de la
carencia de leyes que los regulen.
Las políticas sobre los asentamientos urbanos irregulares han sido determinadas por
el Ayuntamiento (y no a los niveles estadual y federal). Desde finales de los 80s, el Ayuntamiento de São Paulo se ha dado a la tarea de buscar modos de lidiar con los asentamientos ilegales. Los compromisos políticos de los sucesivos alcaldes siempre han estado
definidos por la actitud del Ayuntamiento hacia los asentamientos ilegales. Ha habido un
cambio general en la opinión pública sobre la aceptación de asentamientos irregulares en
los 90s, mano a mano con el crecimiento de la legitimidad de los oprimidos en su lucha
por una urbanización justa y por el reconocimiento de los derechos de vivienda para
todos en la Constitución de 1988.
Las políticas de la administración de Jânio Quadros sobre los asentamientos ilegales
han sido ya mencionadas: el desalojo de los habitantes de las favelas por parte de los más
ricos de la cuidad, expuesto en el marco de las operações interligadas (operaciones interconectadas). Esta política reafirmó una larga tradición de desalojos de habitantes pobres
de las áreas más ricas de la cuidad, convirtiendo a la rica región suroeste en una de las
que posee menos ciudadelas.
La política de la alcaldesa Luisa Erundina (1988-1992) hacia los asentamientos ilegales
fue completamente diferente. Con un historial político de izquierda y con fuertes vínculos
con los movimientos sociales locales, los términos de Erundina significaron un hiato en los
desalojos injustificados. Su administración tenía como objetivo asegurar los derechos de
vivienda para los residentes de los asentamientos irregulares, y diseñar políticas de urbanización con vistas a mejorar las comunidades informales. Entre 1989 y 1992, 22 ciudadelas
fueron urbanizadas y otras 69 sometidas a mejoramientos. En 1992, al final de la administración de Erundina, 74 ciudadelas habían sido beneficiadas. (AMARAL, 2002:25)
Como una manera de beneficiar a los habitantes de las ciudadelas, en el centro
de la ciudad se diseñaron planes de acción específicos para estimular la urbanización
137
socialmente orientada. Esto también fue llevado a cabo a través de la adquisición de
terrenos, la expropiación de edificios vacíos con el objetivo de crear nuevas unidades de
viviendas, o a través del manejo autónomo de las ciudadelas por sus residentes. (Bonduki, 2000:79) Debido a obstáculos institucionales, el resultado fue de una baja entrada
monetaria: en 1992, cuando finalizó el mandato de la alcaldesa, solamente dos proyectos
habían sido completados y nueve edificios reformados. (Bonduki, 2000: 115)
Donde los lotes irregulares resultaban atractivos, las políticas trataron de regularizar
el terreno. Al final, “la ciudad clandestina” fue institucionalmente reconocida como tal,
y un nuevo departamento fue creado para lidiar con su compleja naturaleza: RESOLO
– Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo (Departamento de Regulación y Parcelación del Suelo).
Vale la pena mencionar que otra política desarrollada en los 90s se proponía lidiar
con los asentamientos ilegales: el Programa Guarapiranga. En 1991, durante la administración de Erundina, el Ayuntamiento comenzó a diseñar el programa y solicitó un
préstamo al Banco Mundial. El programa planeó mejorar la calidad del agua en la represa
Guarapiranga, de donde la ciudad drenaba una gran parte de agua potable. Comúnmente, la reserva se encuentra rodeada de ciudadelas y lotes ilegales. En 1993, el Banco
Mundial, el gobierno del Estado de São Paulo y el Ayuntamiento de São Paulo firmaron
un contrato por US$ 262 millones para financiar un número de proyectos a realizar en el
plazo de cinco años (más tarde pospuesto hasta el 2000). El préstamo de US$ 71 millones
fue para mejorar los sistemas de agua y saneamiento, y otros US$ 113,9 millones fueron
destinados al mejoramiento de los asentamientos precarios. Entre 1992 y el 2000, 43,000
casas fueron conectadas al sistema de alcantarillado, 105 ciudadelas fueron reformadas, y
se construyeron 1,561 unidades de viviendas. (FRANÇA, 2000: 27-29)
Las mejorías llevadas a cabo en los asentamientos informales no fueron vinculadas
al programa de regulación de la tierra -lo cual es muy común en Brasil, debido a los enormes obstáculos legales existentes para regularizar la tierra en áreas de preservación.
La administración de Paulo Maluf (1993-1996) tuvo una prioridad política completamente diferente a la de la administración de Erundina. Él priorizó enormes inversiones en
el sistema de vías terrestres, principalmente en la rica región suroeste de la ciudad. Fue
bajo el mandato de Maluf que la “Operación Urbana Faria Lima” fue aprobada (1995),
no sin sufrir una fuerte oposición de las asociaciones de vecinos de las áreas que serían
profundamente afectadas por el nuevo proyecto.
138
El proyecto de vivienda más importante de Maluf (llamado Cingapura, después
de una experiencia similar en Singapur) estuvo enfocado en la remoción de ciudadelas
y tugurios, y en la construcción de bloques de apartamentos de 5 y 6 plantas. Aunque
la verticalización de ciudadelas no fue enteramente nueva en la ciudad – esta solución
había sido instituida por Luiza Erundina (Bonduki, 2000:113) –, Cingapura tenía una
propuesta muy particular para las viviendas sociales. El trabajo de construcción fue llevado a cabo por grandes compañías constructoras, las cuales tradicionalmente habían
sido beneficiadas con grandes contratos públicos, especialmente bajo el gobierno militar
(cuando a propósito Maluf fue designado gobernador del Estado de São Paulo). Esto
dio resultado a unidades de vivienda mucho menores, aunque no más caras que las que
habían sido construidas por administraciones anteriores. (Amaral, 2002: 31)
La mayoría de las unidades de vivienda del proyecto Cingapura fueron construidas sobre lotes de tierras irregulares. Las construcciones fueron levantadas encima de
ciudadelas destruidas, los cuales habían sido asentamientos ilegales. Se le había dado
muy poca atención a la regulación de la propiedad de la tierra (la mayoría de los asentamientos pertenecían al Ayuntamiento, pero las herramientas legales para la transferencia de posesión fueron ignoradas). En general, no existía interés en integrar las
nuevas construcciones y las partes viejas de las favelas, las cuales se mantienen en pie,
ya que las construcciones del proyecto Cingapura restaron originalidad a los proyectos
de urbanización para los asentamientos como un todo. Cingapura representó un cambio con relación a proyectos de viviendas sociales anteriores, donde – debido al costo
– la construcción vertical fue una solución radical usada sólo cuando otras posibilidades fueron descartadas (Bonduki, 2000:113). El plan de acción del alcalde siguiente,
Celso Pitta (1997-2000), estuvo alineado con el de Maluf (particularmente el proyecto
Cingapura), pero también era la continuación del proyecto Guarapiranga. Sin embargo, él emprendió su propio programa de regulación de tierras: el Lote Legal (un juego
de palabras significando ambas “legal [tierra] parcela” y “suave, [tierra] parcela”).
En gestión del 2001 al 2004, la alcaldesa Marta Suplicy convirtió el programa Lote
Legal en un programa de urbanización pública de máxima prioridad para la ciudad.
Hasta el momento, esto ha significado la regulación de parcelas y tierras ilegales en
69 áreas del norte y este de São Paulo (más de 6,5 millones de metros cuadrados), beneficiando a más de 30,000 terrenos habitados por aproximadamente 50,000 familias.
(RESOLO, 2003:34)
139
Como el programa incluye tanto la regulación urbana como la legal, ambos procesos son lentos y caros: las 69 áreas legalizadas cuentan hasta el momento con poco menos del 2 % de los lotes irregulares de la ciudad. Estos datos reflejan las limitaciones del
programa de regulación del terreno que destina recursos principalmente para la ciudad.
Como una respuesta – un problema que no afecta únicamente a São Paulo –, el recién
creado Ministerio de las Ciudades ha implantado el Programa Nacional para el Apoyo
Sostenible a la Regulación de la Tierra.
El programa descarta tentativas anteriores de lidiar con la tenencia de la tierra, al
ver en los títulos de propiedad una solución mágica a los problemas de la pobreza del
Tercer Mundo, ya que supuestamente traería un increíble aumento de la riqueza, una vez
“inmovilizada” dentro de la economía formal. (De Soto 1986, 2002)
Contrario al modelo que simplemente repartía títulos de terrenos – que separados
de otras mejorías, no parecen disminuir las condiciones deplorables de la gente –, el Programa Nacional Brasileño de Regulación de la Tierra incluye un acercamiento mucho
más complejo. Según el coordinador del programa, el abogado y planificador urbano
Edésio Fernandes: “las nuevas políticas de propiedad necesitan integrar cuatro factores
principales: instrumentos legales que creen derechos efectivos, leyes y planificaciones
urbanas socialmente orientadas; agencias político-institucionales y mecanismos para
el manejo de la democracia urbana; y políticas macro socio- económicas inclusivas. La
búsqueda de soluciones político-legales innovadoras incluye la incorporación de las
cuestiones de género, olvidadas durante mucho tiempo, y un claro intento de minimizar los impactos de la política sobre el mercado de la tierra” (Fernández 2002).
Este acercamiento a la regulación de la tierra es bastante complejo y todavía incierto,
en la medida en que nuevos retos legales e institucionales tengan lugar.
Otro importante grupo de presión está en activo, lejos de las parcelas ilegales de
la periferia. Desde comienzos de los 90, los residentes de las aproximadamente 600,000
ciudadelas de la ciudad están agrupados en varias organizaciones en favor de la vivienda.
Estas organizaciones reivindican viviendas y políticas para viviendas públicas dentro del
perímetro central de la cuidad, un área con una infraestructura desarrollada, facilidades
y buena transportación pública, y, lo más importante, cerca del trabajo. Este es el factor
primordial para la búsqueda de la vivienda, ya que el costo del transporte debe ser proporcional a los ingresos individuales.
En 1994, el Fórum dos Cortiços (Fórum de Ciudadelas) fue creado con el objetivo
de estimular la organización de los ocupantes ilegales de edificios públicos y privados
140
desocupados en el centro de la ciudad. La toma de numerosos edificios forzó al Estado a
crear una política específica para viviendas sociales en áreas centrales, y desde entonces
los movimientos están negociando para regular la toma de edificios y la renovación de
los ocupados, usando los fondos públicos.
consideraciones finales
Hemos analizado varios de los asuntos clave referentes al mercado de bienes raíces
en la ciudad de São Paulo. Para los autores, la dinámica del mercado de bienes raíces
en São Paulo está determinada principalmente por factores locales. Los inversionistas
globales, cuando entran en actividad, operan mayormente de una manera periférica,
que involucra bajo riesgo y baja actividad de inversión. Estas actividades (incorporación,
administración de arrendamientos y ventas) pueden dar la impresión de una “imagen
global”, pero la mayor parte del capital involucrado es brasileño. En ese sentido, no existe
un cambio significativo en la propiedad privada extranjera.
Si los actores locales (incluyendo al Estado) son responsables por la mayor parte del
mercado de bienes raíces en São Paulo – ellos son indudablemente los únicos que están
invirtiendo dinero –, pueden ser considerados responsables, al menos parcialmente, por
los problemas concernientes a la tierra urbana: segregación, concentración de inversiones en infraestructura, disparidades entre las diferentes regiones de la cuidad, ilegalidad,
y la subutilización de los bienes raíces. Todo esto es producto de las circunstancias y restricciones locales, inclusive si en ocasiones son condicionados por factores externos.
En lo que respecta al derecho de propiedad en São Paulo, proyectos recientes apuntan hacia diferentes direcciones. Por una parte está la próspera urbanización de bienes
raíces en la región suroeste de la ciudad, que es de gran valor y puede involucrar inversiones extranjeras, mientras que al mismo tiempo el Ayuntamiento intenta recuperar
parte del aumento de los precios de la tierra y de los bienes raíces, a través de nuevas
herramientas de administración urbana. Por otra parte, están las áreas en desventaja de
la cuidad: ilegales y olvidadas por el mercado de bienes raíces. Ahí, el gobierno local
está usando varios instrumentos, con el objetivo de regular la propiedad de la tierra e
incrementar la construcción de viviendas sociales. Sin embargo, debido a los enormes
cambios, los resultados son lentos. Los 90s vieron incrementar la brecha entre las dos ciudades: atados a la economía global, los habitantes ricos se encerraron en los condominios
y centros comerciales de la cuidad, mientras que los pobres continuaron en las afueras.
141
notas
54 Ley Municipal Nº 7805 de 1972.
55
El total de la población de Santana de Parnaiba, el Ayuntamiento donde se encuentra Alphaville,
fue de 57,299 en el 2000, de acuerdo con el Instituto de Geografía y Estadística (sin contar un total
de población de 17, 000 000 en el área metropolitana de São Paulo). Alphaville tiene un número de
residentes mucho menor que la propia municipalidad.
56 Ley Municipal Nº 10, 209, 9 de diciembre de 1986.
57 Decreto Municipal Nº 26, 913, 16 de septiembre de 1988.
58 Informe Final, Comisión especial de operaciones interconectadas parlamentarias CMSP, CPI interconectadas, Cámara municipal de São Paulo, 2002 (CD-Rom).
59 Informe final, Comisión especial de operaciones interconectadas parlamentarias CMSP, CPI interconectadas, Cámara municipal de São Paulo, 2002 (CD-ROM).
60 Estatuto de la Ciudad, Ley Nº 10, 257 del 10 de julio del 2001. Brasilia: Cámara de Diputados, Operaciones Públicas, 2001 p. 87.
61 Ley Municipal Nº 11, 723/ 95.
62 Ley Municipal Nº 11, 774/95.
63 Isto é Dinheiro, 23/10/2002.
64 En portugués: Fundos de Pensão o Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPPs): Entidades
Cerradas de Fondos de Pensión.
65 Folha de S. Paulo, 04/06/2000.
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são paulo (Ciudad). Ley Municipal nº 7805, de 1972.
143
144
La historia del programa “Rehabilitación
del Centro de São Paulo”
financiado por el BID
renato cymbalista , isadora tsukumo ,*
natasha menegon ** y markus brose ***
La historia de la financiación del BID para la rehabilitación del Centro de São Paulo
está relacionada al surgimiento de un consenso acerca de la necesidad de intervención
en la región central de la ciudad, fortalecida en la década del 1990 y vinculada a las ideas
de “degradación” y “vaciamiento” de la región. La “degradación” o “deterioro” de la
región central ha sido atribuida a las intervenciones físicas en la estructura de la región,
principalmente de las calles, y al desplazamiento de los habitantes de la clase alta y media
hacia el vector sudoeste de la ciudad, lo que habría generado la decadencia económica y
funcional del Centro. (Villaça, 2001)
De hecho, dichos procesos impactaron a la región, generando la devaluación de determinadas áreas (como la Avenida São João cerca del Minhocão, o el área del Parque D.
*
**
***
Investigadora en Instituto Pólis, en LABHAB/ FAU-US en el Centro Gaspar Garcia de Direitos
Humanos.
Investigadora en Instituto Pólis.
Diretor executivo del CARE Brasil
Este texto es fruto del proyecto: Controle Social de Políticas Públicas no Centro de São Paulo:
o financiamento do BID à PMSP. Asociación: Pólis – Instituto de Estudios, Formación y Assessoria
en Políticas Sociales y Care Brasil. Coordinación General: Markus Brose y Renato Cymbalista. Coordinación Ejecutiva: Isadora Tsukumo. Investigadores: Carolina Miranda (Informe I), Gustavo Neto
(Informe II), José Ribeiro y Natasha Menegon (Informes III y IV). Colaboradores: Francisco Comarú,
Helena Silva, Letícia Sigolo, Lisandra Guerra, Pedro Arantes, Rosa Falzoni y Maria Rita de Horigoshi
(mapas). Colaboración Especial: Gabinete del Concejal Paulo Fiorilo – Asesores Cristiane Nascimento y
Mário Seabra. Comisión Permanente de Finanzas y Presupuestos de la Cámara Municipal de São Paulo.
El texto completo se encuentra em: http://www.polis.org.br.
145
Pedro II – cortadas por puentes) y el aumento de la vacancia inmobiliaria. No obstante, se
cree que la región central ha sufrido desde la década del 1970 un proceso de popularización
del área – tanto con relación a sus habitantes cuanto a sus trabajadores y consumidores.
Esa popularización tiene que ver con otros procesos, además de los mencionados anteriormente: la priorización y confluencia de los sistemas de transporte público en el Centro, la
atracción de personas de bajo ingreso que circulan y consumen en la región central; y el
uso del Centro como espacio de supervivencia, generación de ingreso y trabajo para la población más pobre – en un período de crisis económica – con la presencia de los vendedores
ambulantes, los sin techo y los colectores de material reciclable. Por lo tanto, la formación
de la idea de “degradación”, motivadora de las propuestas de intervención, está relacionada a la popularización del área central a partir de la década del 1970.
En los años 70, el área central ya se caracterizaba por un territorio popular, tanto
como lugar de residencia como de consumo. Desde esa época existe también un discurso
y algunas iniciativas dirigidas a su recuperación. (LABHAB, 2006:34)
Otra idea que ha motivado la formulación de propuestas de intervención en la región central es la del “vaciamiento” – poblacional e inmobiliario. Los censos de 1980,
1990 y 2000 presentaron la tendencia de pérdida poblacional en la región central, marcadamente en la década de 1990. Paralelamente, se identificó el aumento de inmuebles
vacíos y ociosos, lo que introdujo la cuestión de la necesidad del incremento del uso
habitacional y un mejor aprovechamiento de la infraestructura existente. La incidencia
de hogares vacíos es mayor en los distritos centrales que en el conjunto de la ciudad, donde la tasa de vacancia es del 11,8%. Los distritos de Brás (24%), República (22,7%), Pari
(21%) y Liberdade (18%) son los que tienen tasas de vacancia más altas. (Silva, 2007)
Dichos procesos y las interpretaciones acerca de ellos han producido diferentes
abordajes a la problemática del Centro y, consecuentemente, incidido en la elaboración
de propuestas y reivindicaciones distintas y conflictivas de intervención urbana – tanto
por el poder público cuanto por la sociedad civil. Las propuestas van desde la defensa de
la habitación social y de la permanencia de los usos populares y de los habitantes de bajos
ingresos en el Centro, pasando por la mejora y embellecimiento de los espacios públicos,
hasta la atracción de nuevas inversiones, buscando la valorización inmobiliaria y la producción de una nueva dinámica económica y social.
El poder público ha actuado en el Centro, principalmente a partir de la década del
1990, formulando programas y ejecutando acciones de diversas naturalezas. En este pro-
146
ceso, fue pionera la gestión municipal de la intendente Luiza Erundina (1989-1992), durante la cual se hizo la reforma del Vale do Anhangabaú, el cambio de la sede de la Intendencia hacia el Parque D. Pedro II y acciones específicas para reformar los conventillos.
El gobierno del Estado de São Paulo, a su vez, ha realizado diversas inversiones
en grandes instalaciones culturales en edificios históricos, principalmente en la región
de Luz: Sala São Paulo (1999); la reforma del Teatro São Pedro (2002); la reforma de la
Pinacoteca do Estado (1998).
Al mismo tiempo que el Centro entró en la agenda del poder público, empezó
también a ser motivo de reivindicaciones por parte de la sociedad civil. En 1991, paralelamente a las acciones promovidas por la Intendencia, se fundó la Associação Viva
o Centro (AVC). Conformada por propietarios, comerciantes y empresarios66 que defendían la revalorización del área para usos económicos de las clases medias y altas,
mediante la exploración del potencial arquitectónico, urbanístico y simbólico de la región, la AVC tuvo como su mayor sponsor inicial al Bank Boston (hasta que éste fue
vendido al banco Itaú, en 2006), en cuyas dependencias estaba la sede de la asociación.
Históricamente, la AVC estuvo a favor del embellecimiento de los espacios públicos, de
la instalación de grandes equipos culturales, la priorización del uso del Centro para el
turismo cultural y de negocios, de la presencia policial ostensiva y del cuidado urbano,
la intensificación de los usos administrativos, el aumento de la accesibilidad para los
autos. Según informaciones del sitio de la AVC, la entidad tiene como objetivo “el desarrollo del Área Central de São Paulo, en sus aspectos urbanísticos, culturales, funcionales, sociales y económicos, de modo de transformarla en un gran, fuerte y eficiente
Centro Metropolitano, que favorezca eficazmente el equilibrio económico y social de
la Metrópoli, hacia el pleno acceso a la ciudadanía y el bienestar por toda la población”
(Sitio en Internet de la Associação Viva o Centro, 2007).
También durante las décadas de 1980 y 1990, surgieron y se fortalecieron los movimientos de vivienda en el área central. A partir de experiencias de cogestión para la
producción de viviendas, de reformas e intervenciones en conventillos, se maduró la idea
entre los movimientos de que el objeto de muchas en la ciudad no debería ser sólo la unidad habitacional, sino también una ubicación adecuada en la ciudad como un todo. En
1988, surgió la Unificación de las Luchas de Conventillos (ULC), organización que luchó
de forma creciente por la estructuración de una política de vivienda para las áreas centrales de la ciudad. En 1997, a partir de una disidencia de la ULC, se fundó otro movimiento,
147
el Foro de los Conventillos. Al año siguiente, a partir de otra disidencia de la ULC, se creó
el Movimiento de Viviendas del Centro (MMC, en portugués). En 2000, a partir del Foro
de los Conventillos, nació el Movimiento de los Sin Techo del Centro (MSTC). Desde
entonces, surgieron otros movimientos más pequeños que también luchan por el derecho a la vivienda digna en el Centro de São Paulo. A partir de 1997, esos movimientos
empezaron a promover ocupaciones organizadas en edificios desocupados de propiedad
pública y privada en el Centro, y dichas ocupaciones influyeron de forma decisiva en el
diseño de programas de viviendas dirigidos a esa región de la ciudad.67
A fines de los años 1990, por iniciativa de entidades y personas vinculadas a universidades, movimientos populares de vivienda, organizaciones no gubernamentales,
estudiantes y líderes populares, entre otros, se creó el Foro Centro Vivo (FCV) como
un espacio de articulación y diálogo entre esos actores. Además de los grupos centrados
en la vivienda, el FCV se conforma también de colectores de residuos sólidos, profesionales del sexo y vendedores ambulantes. El FCV defiende la inclusión socioeconómica
y espacial en la región central: el derecho de la población de bajos ingresos de instalarse
y permanecer en la región, con acceso a la vivienda, empleo, infraestructura y servicios
públicos de buena calidad. El Foro ha actuado en el cuestionamiento de las políticas
públicas en la región central, así como en la denuncia de la violación de los derechos
humanos de la población vulnerable.
Ese es el contexto del Centro de São Paulo, marco de las negociaciones y decisiones
alrededor del proyecto parcialmente financiado por el BID. Son movimientos que señalan hacia sentidos diversos y el permanente tensión: por un lado, propuestas que buscan
recuperar el Centro para un uso cultural y de clase media; por otro, actores cada vez más
organizados hacia la implementación del uso popular, inclusivo y equitativo en el Centro
de São Paulo, según se subrayó en la investigación realizada por el Laboratorio de Viviendas de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de São Paulo (LABHAB):
Las propuestas de rehabilitación del área central parten de dos visiones divergentes
acerca de lo que hoy ocurre en la región, con matices claros entre las dos:
La primera enfatiza las condiciones de “degradación”, la desvalorización inmobiliaria,
la presencia de actividades informales en el espacio público, la ausencia de habitantes y
frecuentadores de clase media. Propone un Centro (entendido fundamentalmente como
los distritos de Sé y República) bastante diferentes al actual, readquiriendo condiciones
148
de centralidad perdidas en las décadas pasadas y con alteración radical del estándar de
las actividades y frecuentadores.
La segunda visión reconoce a las malas condiciones ambientales y los problemas de
infraestructura, pero enfatiza la vitalidad económica del área central (comercio popular
y regional). Propone un centro rehabilitado, reforzando las funciones tradicionales,
con mejoras de las condiciones ambientales y refuerzo de la función residencial, con
especial atención a la vivienda social. (LABHAB, 2006:18)
Identificar esas tensiones, que aparecen de forma dispersa y con diferentes intensidades en las propuestas para el Centro, es de gran importancia para la comprensión de
los debates que involucran a la negociación, los diferentes diagnósticos y proyectos, así
como a las acciones realizadas en el ámbito de la financiación del BID a la PMSP.
consideraciones acerca de la formulación y / o el desarrollo
de la financiación del bid a la pmsp del 2004 a 2007 , a partir
de la recomposición histórica
estructura de la propuesta, presupuesto por eje y naturaleza de las
intervenciones: acción centro x procentro-2005
Conforme se apuntó en la recomposición histórica, el Programa financiado por el
BID sufrió significativas alteraciones desde la propuesta firmada en 2004 (el programa
“Acción Centro”) para la propuesta en ejecución a partir de 2005 (el programa “Procentro-2005”). Esos cambios se reflejaron en la distribución presupuestaria de los “Ejes” o
“Componentes de intervención”, que agrupan los “proyectos según cada uno de los objetivos específicos del Programa”. (São Paulo (municipalidad). “Programa Ação Centro.
Regulamento Operacional – Revisão 1/2004”, 2004)
A seguir, en el gráfico I se comparan los presupuestos por Eje de intervención de las
dos propuestas. Notamos que el Eje 1 (Reversión de la desvalorización inmobiliaria y
recuperación de la función residencial), que contenía las acciones de de la vivienda de protección social, sufrió una pérdida significativa de recursos, siendo prácticamente eliminado.
Ya el Eje 3 (Recuperación del Ambiente urbano), que concentra acciones de reforma de
los espacios públicos, tuvo una previsión del presupuesto más amplia. Esos cambios en la
disposición de los recursos demostraron que los objetivos generales del proyecto firmado en
149
2004 fueron alterados. El “Acción Centro” tenía como objetivo la valorización de la región
central, y además suponía acciones que redujesen sus impactos para la población de bajos
ingresos que vivía en esa área. En la propuesta de 2005 se mantuvo y se amplió el objetivo de
valorización y fueron retiradas las acciones de protección de la población más pobre.
Gráfico l
“acción centro” (2002-2004) y “procentro – 2005”
(2005-2008) presupuestos por ejes de acción (en us$)
180.000.000.00
160.000.000.00
140.000.000.00
120.000.000.00
100.000.000.00
80.000.000.00
60.000.000.00
40.000.000.00
20.000.000.00
0.00
ADMNIST.
EJE 1
EJE 2
“ACCIón centro” (2002-2004)
EJE 3
EJE 4
EJE 5
TOTAL*
“procentro 2005” (2005-2008)
Fuente: EMURB, jun 2004 y ago 2007.
A partir de la clasificación de las acciones, el análisis de los dos programas en relación a su naturaleza (y no en cuanto al eje en que está formalmente inserida) afirma
este hecho. Partiendo de la clasificación de las acciones en subgrupos propuesta por
Daniela Motisuke en su análisis sobre: “Acción Centro”, notamos que la cantidad de
recursos para la vivienda social pasó del 15% para sólo el 1% del total. Paralelamente,
los recursos para las acciones de las mejoras del medio ambiente urbano se ampliaron
del 46% para el 57% del total.
150
Gráfico ll
”acción centro” (2002-2004): cantidad de recursos
por subgrupo de análisis
(%)
Administración/ gestioón
5%
Trasposrte y circulación
19%
Vivienda Social
1%
Mejoria del
ambiente urbano
56%
Grupos Vulnerables
8%
Fortalecimento
Institucional
10%
Articulación iniciativa privada
1%
Fuente: MOTISUKE, 2008.
Gráfico lll
“procentro - 2005 ”(2005-2008): cantidad de recursos
por subgrupo de análisis
(%)
Administración/ gestioón
5%
Trasposrte y circulación
16%
Mejoria del
ambiente urbano
46%
Vivienda Social
15%
Grupos Vulnerables
9%
Fortalecimento
Institucional
7%
Articulación iniciativa privada
2%
Fuente: Elaboración propia, a partir del análisis propuesto por MOTISUKE (2008).
151
Aunque la estructura formal del Programa no fue alterada de la versión “Acción
Centro” para la “Procentro-2005”, hubo cambios significativos en la naturaleza de las
acciones y en la proporción de recursos por ejes y tipos de acción. Eso demuestra que las
directrices de cada eje son genéricas, es decir, que no son claras respecto a los objetivos
finales que se pretenden y abarcan acciones de diversas naturalezas, incluso contradictorias y ambiguas. Como señala Daniela Motisuke, los criterios para la definición de cada
eje de intervención, reúnen tanto las acciones conflictivas como la distribución de las
intervenciones con objetivos similares por diversos ejes:
(...) observamos que las acciones e intervenciones que tenían objetivos similares –
siguiendo el mismo modelo de intervención y gestión urbana – estaban ubicadas en
componentes diferentes, o aún, que en un mismo componente se incluyeron subprogramas
cuyos objetivos eran divergentes. (...) en el componente “Reversión de la Desvalorización
Inmobiliaria y Recuperación de la Función Residencial” (...) se agregaron tanto los
mecanismos que pretendían atraer inversiones privadas (...) y, por ende, generar la
valorización inmobiliaria, cuanto a los programas de vivienda de interés social, cuya
viabilidad dependería del control público de los montos de fondos e inmobiliarios. Aunque
esas acciones se hayan alineado a la misma intención de revertir el vaciamiento del centro,
estuvieron basadas en principios urbanísticos dispares, tenían como objetivos divergentes
y, (...) representaron a diferentes modelos de desarrollo urbano. (Motisuke, 2008:35)
Se considera que esa estructura permite modificaciones constantes de acciones a lo
largo de la implementación del Programa y no elude posiciones técnicas e ideológicas
sobre los objetivos y estrategias de la financiación para el desarrollo del Centro. Una vez
más esto se vuelve claro, en la cuestión de las habitaciones sociales. Aunque el “Acción
Centro” estime un 15% de los recursos para la vivienda social, ese no era formalmente
un eje estratégico del Programa. Al no reforzar, mediante la oficialización de uno de los
ejes, que uno de sus principales objetivos era mantener y promover la vivienda social en
la región, la estructura del “Acción Centro” abrió margen para la exclusión de todas las
acciones de esa naturaleza, a partir de los cambios de prioridad de la gestión local.
En su diseño final, el proceso de formulación del Programa tiene relación con esas
contradicciones y fragilidades. La definición de las acciones y de los componentes está relacionada con esas contradicciones y fragilidades en su diseño final. La definición de las acciones y de los componentes cuenta con la participación directa del BID y de sus consultores.
152
A través del equipo del proyecto, o su representante en el país, el banco colabora con el mutualista y enfatiza, durante la fase de preparación de Operación de Crédito, la identificación de los
componentes y la preparación del Plan de Operaciones Iniciales. (BID, Guia do Mutuário: 12)
En la práctica, el Banco apoya la elaboración del proyecto valiéndose de referencias
de “buenas prácticas” y cuenta con la participación directa en la definición de las prioridades y del presupuesto destinado a cada componente.
Los bancos actúan (...) ofreciendo un dossier de “buenas prácticas” y asesoría técnica
(...). Uno de los propósitos es permitir la adopción de metodologías exitosas y tecnologías
alternativas para reducir costos y potencializar resultados. Los equipos de los bancos
que acompañan a los proyectos también se ponen en favor o en contra determinados
aspectos, definen qué es “elegible” o no para obtener recursos (aún dentro de las
contrapartidas locales), y cuál es la composición de valores para cada sector del proyecto.
(Arantes, 2004:137)
Como hemos observado, las posiciones del Banco y de los técnicos de la Intendencia no son siempre harmoniosas. Conforme se relató, en el caso de la financiación para el
centro de São Paulo en la reconstitución histórica, la inserción de los proyectos de la vivienda social ha sido la razón del enfrentamiento político entre la Intendencia y el Banco.
A pesar de esto, en São Paulo los técnicos de la Intendencia lograron mantener diversos
proyectos, según Nádia Somekh:
– (...) nosotros buscábamos garantizar. Entonces, casi el 20% fue a [área de] vivienda.
No fue fácil garantizar, porque transporte e infraestructura también son importantes.
Debería haber más inversiones en el área social, desde mi punto de vista, pero no fue
posible. (Nádia Somekh, entrevista)
Se cree que la garantía de las acciones de la agenda del poder local en el proyecto,
como fue el caso de los proyectos de la vivienda social, sólo ha sido posible gracias al debate equilibrado entre los técnicos del BID y la Intendencia. En el caso de un municipio
de menor tamaño, con equipos técnicos pocos capacitados, ese enfrentamiento podría
tender hacia una mayor alineación a la agenda del Banco, lo que resultaría en una mayor
influencia sobre el proyecto.
153
el retorno financiero del proyecto
Según Arantes (2004), el BID define como financiables a los proyectos que comprobadamente tienen condiciones de obtener tasas de retorno y que garantizan o mantienen
la ganancia de las empresas públicas o privadas (lo que muchas veces es exigido en el
contrato). Tal directriz fue identificada en el período de la elaboración del proyecto y dio
como resultado la financiación para el Centro de São Paulo tanto en los indicadores de
resultado del Marco Lógico como en los productos de las consultorías contratadas en la
fase de estudios. El mismo autor enumera los riesgos de ese tipo de orientación como el
aumento de la exclusión.
Sin embargo, algunos elementos nos permiten cuestionar si ese retorno financiero es realmente efectivo para la Intendencia o incluso para el propio BID. Uno de
esos factores es la tardanza en la ejecución de las acciones, que retrasa el proceso y va
en contra de esa lógica. Además, algunos de los proyectos involucrados no traerían
aumentos evidentes de los ingresos. Ese parece ser el caso de: “Nueva Luz”, que está
basado en exenciones fiscales (IPTU, ISS e ICMS) para atraer al sector privado, contradiciendo la meta del aumento de recaudación, prevista en los estudios contratados
a mediano plazo. Esa postura es clara en el decreto del Gobierno de la provincia que
abrió posibilidades de ventas de créditos de ICMS para los emprendedores que invirtiesen en el área del Proyecto. En la documentación identificada, el Banco nunca se
posicionó claramente en relación a esas cuestiones. Se identificaron algunas discrepancias entre el discurso del BID que insiste en el retorno financiero del proyecto,
y su práctica, ya que luego de la contratación del proyecto no parece monitorear sus
resultados. Al parecer en el caso del préstamo del BID para el Centro de São Paulo,
los elementos que han definido el perfil de las acciones han sido las elecciones y las
prioridades de la gestión local, independientemente de las tasas de retorno.
el fomento de las actividades económicas y el bid
como legitimador de las intervenciones
El análisis de las estrategias de política urbana para la renovación del Centro y
sus relaciones con la dedicación por la financiación muestra que uno de los principales
objetivos perseguidos por todas las gestiones (con menos intensidad en el proyecto
“Reconstruir o Centro”) fue la reacción por parte del poder público de un ambiente
154
que favorezca a los negocios privados. Por otro lado, se identificó que para los gestores
relacionados con el proyecto en sus diversas fases, ese ambiente favorable no transcurre
simplemente de la ejecución de las acciones propuestas, sino de un efecto legitimador
que la presencia del BID aportaría al proyecto. Una supuesta imagen de credibilidad del
Banco ayudaría a construir una atmósfera positiva para la región central, atrayendo inversiones y creando una expectativa de valorización del Centro por parte de los actores
privados. La utilización de la “marca BID” parece ser el factor más importante en la
decisión por contraer y por proseguir con el préstamo.
dificultades en la ejecución presupuestaria
De forma general, se identifica una distancia considerable entre las políticas y las
reglas de planificación del Banco y las del desarrollo de los proyectos en la práctica. Las
diferentes fases de la política pública enfatizadas por el BID (elaboración, aprobación,
ejecución y término/evaluación) se mezclan, se sobreponen y no son siempre cumplidas
como supone su metodología.
Se destaca la interferencia de los cambios de la gestión en el desarrollo del Programa, por inducir a un proceso discontinúo de planificación-paralización, evaluación y revisión de prioridades. El BID no sólo no aceptó los cambios, sino que también
se sujetó a un largo período de indefinición referente a la continuidad o no de las
acciones (2005-2006), considerando el proyecto “en ejecución” aun en la indefinición
de la intendencia.
A seguir, el Gráfico IV demuestran los aportes totales para el Programa de 2004 a
2007 y muestran que, de un total de R$ 105.3 millones, hubo un gasto mayor (54,6%)
con respecto a la inversión del año 2004. Los aportes vuelven a crecer en 2006, luego
de un año de cambios de la gestión, pero con un monto más bajo en relación a 2004.
155
Gráfico lV
total general de los aportes del programa
financiado por el bid de
140.000.000.00
2004 a 2007 (en r$)
120.000.000.00
100.000.000.00
80.000.000.00
60.000.000.00
40.000.000.00
20.000.000.00
0.00
2004*
Aportado
2005
Liquido
2006
Pagado
Anulado
2007
Total
Aporte después de cancelación
Fuente: Sistema NovoSEO/ SEHAB 2004/ Previsión de Utilización de Fondo Rotativo hasta Diciembre
2004 (BID; PMSP, jul 2004).
* En ejercicio de 2004 fue considerado también el uso del fondo rotativo. En los otros años no tuvimos
acceso a esos datos. (elaboración propia)
Además de los problemas que surgieron de los cambios de la gestión, los resultados
de las investigaciones mostraron las dificultades cotidianas de la operación de un programa financiado por el BID – que exige una serie de procedimientos administrativos que
van más allá de las normas exigidas por la legislación brasilera (de la planificación de
las acciones a la prestación de cuentas y aprobación por el órgano financiador). Dichos
procedimientos conllevan al atraso de las acciones y, muchas veces, son inofensivos, ya
que frecuentemente, las cuentas no son reconocidas por el Banco. En parte, eso explica
el bajo aporte de los recursos del BID con relación al significativo aporte de las arcas de
la Intendencia, que entran como contrapartida de la financiación. A seguir el Gráfico V
ilustran esa cuestión: hasta el 2007 los recursos del Banco representaban sólo el 30% del
156
total de los aportes realizados. Esos datos nos permiten cuestionar las ventajas de una
financiación del BID para los proyectos urbanos, pues apuntan una gran dificultad de
aportar los recursos provenientes de la institución financiera, a pesar de que los intereses
de la deuda ya estuviesen en ejecución.
Gráfico V
total de aportes después de la cancelación por fuente
120.000.000.00
de recurso de
2004 a 2007 (en r$)
100.000.000.00
80.000.000.00
60.000.000.00
40.000.000.00
20.000.000.00
0.00
2004*
2005
Tesouro
2006
BID
2007
Total
GENERAL
Fuente: Sistema NovoSEO/ SEHAB 2004/ Previsión de Utilización de Fondo Rotativo hasta Diciembre
2004 (BID; PMSP, jul 2004).
* En ejercicio de 2004 fue considerado también el uso del fondo rotativo. En los otros años no tuvimos
acceso a esos datos. (elaboración propia)
Con relación a los gráficos y tablas, cabe resaltar que los recursos provenientes del
BID en 2004 corresponden al accionamiento del Fondo Rotativo – US$ US$5 millones,
equivalentes a R$15.45 millones en la época. Se sabe que parte de ese recurso – R$13.33
millones – fue aportada y liquidada para los emprendimientos que del “Alquiler Social”
– Parque do Gato y Olarias – resultando en un saldo de cerca de R$ 2.1 millones disponibles en 2005.
157
condiciones de control social de la financiación del bid a la pmsp
Como se presentó al inicio de esta publicación, se considera el control social de las
políticas públicas una de entre las varias posibilidades de participación social, que puede ser
ejercido de manera restringida o ampliada. El primer caso, como se dijo, implica la actividad de acompañamiento de la ejecución de las políticas y del presupuesto, con el objetivo
de averiguar la legalidad de las acciones y, en caso de incumplimiento legal, la punición de
los gestores responsables. En el segundo caso, además del acompañamiento de la ejecución
de las acciones y el presupuesto, está incluida la participación social en la definición y el
desarrollo de las políticas públicas, con el objetivo de garantizar los intereses colectivos.
El concepto de control social adoptado fue el más amplio, ya que se consideró que
éste es el resultado de la actuación autónoma y cualificada de las organizaciones de la
sociedad civil, yendo más allá de la averiguación de la legalidad de las acciones del Ejecutivo y volviéndose hacia cuestiones más amplias. Es importante resaltar que el acceso a
la información y la transparencia de la gestión pública son condiciones primordiales para
el ejercicio del control social – sea éste restringido o ampliado.
Por eso, en el caso de la financiación del BID a la PMSP, se analizaron las condiciones
de control social teniendo en consideración el acceso a la información, las posibilidades de
acompañamiento sistemático de la ejecución de acciones y la participación social en la definición y en el desarrollo de las mismas. Para tal análisis se buscó contraponer las condiciones
prácticas de control encontradas a las garantías legales de la legislación brasileña, así como
las determinaciones del contrato de financiación y de la política institucional del BID.
Se partió del análisis de las condiciones de transparencia y del acceso a la información, planteando consideraciones acerca de la disponibilidad de documentos públicos,
datos sobre el Programa y acceso a los gestores. Se hizo una breve evaluación sobre las
garantías y sanciones previstas en la ley para la transparencia y el acceso a la información,
tanto en relación a la administración municipal como a la política oficial del BID.
A continuación, se evaluaron las condiciones de monitorización – acompañamiento
sistemático y posibilidad de sanción en caso de irregularidades – del presupuesto y la
ejecución de las acciones. Tal evaluación se efectuó desde el punto de vista de la sociedad
civil organizada. Pero también se consideró importante trazar consideraciones sobre los
158
responsables legales para la monitorización de las políticas: Tribunal de Cuentas del Municipio y Cámara Municipal, recordando que, en ambos casos, las condiciones de monitorización dependen de la calidad de la información disponible y de la capacidad técnica
de procesar tales informaciones.
Finalmente se hizo un análisis de la participación social en la formulación y el desarrollo
de la financiación del BID, verificando la estructura legal de gestión y enumerando los actores
implicados. La investigación se desarrolló enfocándose en el grado de reparto del poder decisorio entre la sociedad civil y el poder público sobre la definición de las políticas públicas.
Aquí se considera que el control social debe abarcar todas esas actividades, que son
interdependientes. De esa forma, la disponibilidad de información interfiere en la posibilidad de monitorización, y ambas interfieren en las posibilidades de participación, en un
proceso de retroalimentación.
transparencia y acceso a la información
la política de acceso a la información del bid
En el documento denominado “Política de acceso a las informaciones”, de 2006, el
BID expone principios y criterios para el acceso a datos administrativos del organismo y
documentos sobre proyectos y préstamos.
Según dicho documento, las informaciones deberían ser accesibles en todos los países miembros del Banco, siendo divulgadas de cara a aumentar la transparencia y mejorar la calidad del trabajo. Al mismo tiempo, el documento resalta que la determinación
final en cuanto a las informaciones que serán liberadas al público recae en el BID.
En su página sobre “Consulta y participación” en Internet, el BID resalta que:
(…) las informaciones relacionadas a las actividades operacionales del Banco deben
estar disponibles al público en ausencia de una razón necesaria para la confidencialidad.
La política está basada en la premisa de que:
– la eficacia de los proyectos apoyados por el Banco será fortalecida por el acceso público
a la información y la consulta con las poblaciones afectadas; y
– una amplia disponibilidad pública de informaciones sobre los proyectos del
Banco aumentará el entendimiento y apoyo de la misión del Banco así como la
transparencia y la responsabilidad (BID, Consulta e Participação, sitio en
159
Internet, subrayado nuestro).
O sea, el Banco reconoce la importancia de la transparencia y la tiene como principio según su política oficial. Sin embargo, impone restricciones y excepciones para el
cumplimiento de la misma:
Algunas restricciones a la divulgación pública de informaciones del BID son necesarias
para asegurar su funcionamiento eficaz y evitar daños relevantes a las actividades e
intereses competitivos de sus clientes.
(…) Informaciones que puedan afectar negativamente a las relaciones entre los países
miembros del BID o entre los clientes del sector privado y el BID si se divulgan, y
constan de cualquiera de los documentos identificados en esta Política no serán puestas
a disposición del público. Además de eso, los siguientes documentos operaciones no
deben ser puestos a disposición del público si el respectivo país miembros se opusiera a
esa divulgación: estudios analíticos sectoriales y del país, información técnica factual
relativa a documentos de proyectos, documentos de liberación de parcelas, evaluación
del programa del país y cartas de política sectorial. (BID, Política de Acesso às
Informações, 2006: 11, subrayado nuestro)
En la práctica, se verificó que las informaciones sobre proyectos en desarrollo en el
sitio del Banco en Internet son limitadas y presentadas de manera sucinta además de que
en el caso de Procentro, está desactualizada.
Además de eso, se constató que, en la práctica, la restricción de la disponibilidad de
datos sobre proyectos y préstamos ocurre no sólo para preservar la relación con clientes
el sector privado, tal como aparece en la política oficial. Documentos de financiación del
BID al PMSP sólo son disponibles por el Banco con autorización de la Intendencia –institución cliente y de carácter público.
Según los representantes del BID, Aderbal Curvello (especialista del BID responsable por el programa de “Rehabilitación del Centro de São Paulo” desde 2005) y Guilherme Almeida (consultar de la sociedad civil y seguridad ciudadana del BID/Brasil), la
obligación de hacer disponibles los documentos oficiales de una financiación es siempre
del órganos ejecutor ya que, al exponer los datos, el BID estaría poniendo en riesgo el
contrato con su cliente. Los extractos a continuación fueron extraídos de las entrevistas
con los representantes:
160
– Tienen que acceder a la documentación administrativa con la Intendencia. Son
documentos públicos. Pero nosotros no los podemos pasar.
(…) El progreso financiero del proyecto creo no es público.
El Banco es de gobiernos. Pero, por regla general, quien pasa las informaciones sobre los
proyectos son nuestros mutualistas. La gente financia, pero las informaciones son de
ellos, quienes las producen.
(…) entendemos que es poco ético divulgar una información que él no quiere que sea
divulgada. (Aderbal Curvello, entrevista)
– La obligación es de la Intendencia de São Paulo. En rigor el Banco no tiene proyectos
que sean propios. Financia el proyecto, ayuda a elaborar proyectos y, a partir de un
determinado momento, pasa a tener ejecutores. Como en el caso de Procentro. Ustedes
están monitoreando Procentro. El Banco aquí es el financiador del Programa. Quien
tiene que prestarte esas informaciones es su ejecutor. Si él no las presta, el Banco no
tiene por qué cumplir con una obligación que es del ejecutor. Ustedes tienen que tomar
las medidas correspondientes junto al ejecutor. El Banco va a dar las informaciones
que contractualmente puede dar. No vamos a negarnos a prestar ninguna información.
Pero en ese caso vosotros tenéis que ir al ejecutor. Y si él no presta las informaciones
ustedes tienen que tomar las medidas correspondientes. Pero no porque él no cumpla
con sus obligaciones, el Banco va a cumplir con una obligación que no es suya. Como
organización internacional es fundamental que sigamos las reglas contractuales. Si a
partir de un determinado momento, porque el ejecutor no cumplió una obligación lo
hacemos nosotros, pasamos a no tener credibilidad para hacer ningún proyecto. Porque
una cosa que da al Banco la credibilidad que tiene es la imparcialidad. Ustedes tienen
que cobrar con rigor del ejecutor. (Guilherme Almeida, entrevista)
Aún en el documento sobre la divulgación de información, fue encontrada la siguiente afirmación:
(…) las informaciones relativas a un proyecto o programa apoyado por el BID
solamente podrán ser puestas a disposición del público después de su conclusión y con
el consentimiento del Mutualista o el Beneficiario. (BID, Ídem: 14)
161
Tal política limita las posibilidades de monitoreo y control social durante la ejecución de programas financiados por el Banco, haciendo que la sociedad permanezca
desinformada sobre el desarrollo de proyectos y el progreso financiero de la operación
de crédito.
Para Fabrina Furtado, integrante de la ONG Rede Brasil, a pesar de que el Banco
tome en serio la formulación y divulgación de políticas, la política de acceso a la información del BID sólo pasa del discurso:
– No se puede decir que el BID no tenga políticas, ya que tiene más que otros bancos
semejantes, pero no por eso son seguidas.
(…) La historia de estos bancos es de falta de transparencia, de “tener que luchar”
para conseguir información. El proceso de las financiaciones, lo que el Banco exigió
de hecho para hacerlo, nunca aparece. La Rede Brasil consiguió el acceso a los
“Documentos País”, a través el apoyo del Congreso Nacional. Este tipo de documento
era inaccesible anteriormente. A pesar de ser teóricamente públicos, el BID siempre
insistió en la argumentación de que su política de información permite omitir datos
para no perjudicar su relación con el cliente y/o de que cabe al cliente informar respecto
al proyecto. La presión necesaria para conseguir informaciones suele suceder a través
del Congreso o del Ministerio Público. (Fabrina Furtado, entrevista)
En Brasil, y, más específicamente en São Paulo, ante la dificultad de acceso a documentos junto al ejecutor – en este caso la PMSP –, otro camino sería la Secretaría Especial de Asuntos Internacionales, ligada al Ministerio de Planificación:
– El Ministerio de Planificación también hace un acompañamiento más distante.
Normalmente nosotros les enviamos las Ayuda Memoria de las misiones más importantes
y proyectos. En las revisiones de cartera de crédito que se producen anualmente, se
informa sobre cada proyecto que está en marcha. (Aderbal Curvello, entrevista)
La Comisión de Financiaciones Externas (COFIEX) también tiene el papel de acompañar la ejecución, pero casi sólo en momentos de consultas específicas, como en el caso
de la alteración de contrato requerida por la Intendencia en 2005:
162
– La COFIEX es una comisión de diversos órganos del gobierno federal. Ella se pone en
acción cuando el mutualista lo pide. Opina cuando se presenta la carta consulta, antes
de la firma del contrato, cuando va a hacer la alteración contractual. Es más, ellos
ya fueron escuchados acerca de la alteración contractual de Procentro y dieron el OK.
(Aderbal Curvello, entrevista)
No obstante, esos órganos federales se encuentran aún más distantes del ciudadano
común y no son accesibles cotidianamente.
acceso a documentos oficiales
El acceso a los documentos de financiación del BID a la PMSP no fue fácil. Los
primeros intentos de acceso a datos oficiales se dieron a través de Internet – camino supuestamente más discreto para acceder y obtener documentos en formato digital. En la
investigación en la red se pudo acceder a diversos documentos e informaciones oficiales,
publicados en el sitio de la Intendencia y del BID. No obstante, esos documentos tienen
poca profundidad y detalle para la evaluación del progreso de un Programa como el
Procentro, en sus diversas versiones. Además de eso, las informaciones no cuentan con
actualización sistemática y se encuentran dispersas en las páginas de los diversos órganos
municipales que participan del Programa. En ese sentido, la existencia de un sitio oficial
del Programa en Internet sería fundamental para el monitoreo de su andamiento.
De la misma forma, materiales oficiales de divulgación – como libros y CD-ROMs –
serían de extrema contribución para el acompañamiento del Programa. De la gestión Marta Suplicy se destaca la divulgación del CD-ROM “Ação Centro” con documentos oficiales
del Programa – contrato, normas, etc. – así como informaciones sobre el progreso del mismo en 2004, datos de las políticas sectoriales y artículos sobre el Centro (que componen el
libro impreso “Caminhos para o Centro” [Caminos hacia el Centro]). Dicho CD incluye
una tabla en Excel con la lista de todas las acciones por eje, subcomponente y previsión de
recursos. Sin embargo, ese es el único material oficial de divulgación del Programa, siendo
todavía insuficiente para el acompañamiento de la ejecución más reciente.
Otra fuente de investigación se dio en los órganos públicos, donde se obtuvieron
los documentos producidos por la Intendencia y por el BID en el ámbito del Programa.
La tentativa se dio en la biblioteca de la EMURB, pero tuvo restricción de consulta. En
primer lugar, es necesario acordar una cita previa para la visita, con carta indicando el
163
tema a ser investigado. No es posible consultar por libre el acervo, la investigación está
restringida al tema expuesto en la carta oficial. Además de eso, la realización de copias
del material encontrado está restringida al 10% de cada documento, y debe ser hecha
dentro de las dependencias de la EMURB, a elevado precio por página.
En la segunda fase del proyecto (a partir de agosto del 2007) el equipo de ese proyecto
utilizó la biblioteca de la Superintendencia de Vivienda Popular (HABI-PMSP), que presenta condiciones mucho mejores de investigación con relación a los otros medios intentados:
está abierta al público de lunes a viernes, no tiene necesidad de acordar cita previa; tiene
posibilidad de consulta del acervo y de consulta libre de los materiales; y es posible retirar
el material para hacer copias fuera de las dependencias del órgano. Tales condiciones se
consideran fundamentales para el funcionamiento de una biblioteca pública. Infelizmente,
la biblioteca del HABI presentaba pocos documentos referentes al Programa.
Dadas esas condiciones, se buscaron documentos que estuviesen en poder de gestores y ex-gestores públicos, investigadores y actores-clave entrevistados, para que éstos
fuesen cedidos informalmente.
Sólo cinco meses de trabajo más tarde (a mediados de agosto), tuvimos acceso a documentos oficiales de la gestión Serra/Kassab, entregados por el actual coordinador del
Programa – Rubens Chammas. Se cedió una presentación en dispositivas, que contiene
informaciones generales sobre las propuestas actuales para la financiación y una tabla en
Excel con la revisión del Plan de Acción de 2004, con la cual es posible identificar todas las
nuevas acciones por eje, así como el órgano ejecutor y el montante de recursos previsto.
A pesar de que el BID exige del ejecutor la producción de documentación para el
acompañamiento, control y prestación de cuentas, lo que en teoría mejoraría las condiciones de control social, no es posible acceder a tales documentos. A la mayoría de las
Ayuda Memoria de la Misión se accedió de forma no oficial, por personas que tuvieron
alguna implicación en la financiación, y en número insuficiente. Ya no hubo acceso a los
Relatos de Progreso.
Cabe recordar que el funcionamiento de instancias formales de participación social
tiene relación directa con la condición de acceso a los datos oficiales. Por medio de esas
instancias se deberían presentar y discutir los proyectos e, incluso aunque no hubiera poder
deliberador, habría mayor facilidad de acceso a las decisiones y a las justificaciones técnicas
y políticas para las mismas. En ese sentido, se recuerda que la instancia formal del Programa BID hasta 2004 era el Foro de Desarrollo del Centro, que fue extinto por la gestión
164
Serra/Kassab (2005-2008), no teniendo actualmente ninguna instancia de participación
para la discusión de las políticas y acciones municipales en el área central de São Paulo.
A partir de septiembre de 2007 se inició el requerimiento de documentos vía carta
protocolaria, dirigida a los órganos de la PMSP. Todos los pedidos de documentos fueron
reenviados internamente a la EMURB – responsable de la coordinación de la financiación. La respuesta del órgano a nuestras solicitudes fue la posibilidad de consulta de los
documentos con la supervisión de un gestor, lo que no sucedió, debido a dificultades de
la agenda del mismo. Además de eso, se informó que parte de los documentos solicitados
se encontraban en elaboración, no siendo posible consultarlos.
También se envió un pedido oficial de documentación sobre el balance financiero
del préstamo al Tribunal de Cuentas del Municipio, pero no obtuvimos respuesta.
A continuación se encuentra una lista general de documentos oficiales identificados durante la investigación y la forma de acceso (o la imposibilidad de acceso) de cada
uno. De cuarenta y seis documentos identificados, se accedió sólo a veinticuatro, siendo
dieciocho producidos en la gestión Marta Suplicy (2001-2004) y seis en la gestión Serra/
Kassab (2005-2008). Subraya, además, que sólo ocho de los documentos consultados estaban disponibles en el sitio del BID.
Destaca que, durante la investigación, se tuvo acceso a documentos no divulgados
– internos de la PMSP – de los cuales no es posible estar seguro acerca de la procedencia
o el estado de finalización. Por eso, esos documentos no fueron incluidos en la lista a continuación, ya que una vez que no contienen informaciones confiables, no son eficientes
para el control social de políticas públicas.
acceso a los gestores públicos
Los intentos de acceso a los funcionarios se dieron por medio de contacto telefónico, buscando en el sitio de la Intendencia, por secretaria u órgano, o por medio de
indicaciones de conocidos. En la mayoría de los casos fue posible acordar entrevistas
fácilmente, principalmente con ex-funcionarios de la gestión Marta Suplicy. No podemos
ignorar que en eso contribuyó el hecho de que muchos de los técnicos fuesen personas
conocidas de las instituciones Pólis/Care.
Tras la realización de las primeras entrevistas, sin embargo, el contacto se volvió más
difícil y pasó a ser requerido, en algunos casos, un documento por escrito solicitando la
entrevista y explicitando previamente el contenido. Eso ocurrió en la tentativa de acceder
165
a funcionarios de la EMURB ligados a la actual gestión municipal (Serra/Kassab). Se cree
que las dificultades de acceso a los actores implicados en el Programa se deben al hecho de
que el tema de la financiación del BID ha sido bastante abordado por los medios y constantemente cuestionado por los movimientos populares y la comunidad académica.
Pero esa dificultad disminuyó después del viaje del equipo a Brasília y la reunión
con los miembros del BID, en julio de 2007. Ese contacto facilitó el acuerdo de entrevistas
con los actuales gestores del proyecto en la PMSP.
Se resalta que la dificultad de acceso a los gestores es incrementada por la ausencia de instancias y espacios formales de participación e intercambio de informaciones
sobre las políticas en marcha en el Centro. Tales espacios tienen un importante papel
de aproximar a la sociedad y a los gestores, volviendo el intercambio de informaciones
más fácil. La falta de esas instancias hace que los investigadores dependan de la buena
voluntad de los gestores y ex-gestores públicos para conceder entrevistas y proveer datos
e informaciones.
A partir de septiembre de 2007, se pasó a solicitar entrevistas por medio de carta
protocolaria, carta con acuse de recibo y/o correo electrónico, siendo registradas los
intentos de contacto. Creíamos que ese procedimiento sería interesante, ya que, en caso
de que no consiguiésemos conversar con los actores, al menos tendríamos registrados los
intentos y las justificaciones utilizados por los mismos para no conceder entrevistas – lo
que sería publicado posteriormente en nuestros informes, pudiendo inducir a los gestores a una postura más transparente. Dicho efecto no ocurrió, pero adoptamos el registro
como metodología de trabajo y seguimos documentando las tentativas frustradas de realizar entrevistas y conversaciones con los gestores y ex-gestores públicos implicados en la
financiación del BID a la PMSP.
A continuación, se presenta la lista de actores entrevistados y, seguidamente, el resultado de la documentación de las tentativas de contacto de los últimos meses. Se percibe la dificultad de contactar y obtener respuestas en el periodo de dos meses.
166
Tabla l
entrevistas realizadas durante el proyecto
(mar. a oct. de 2007) por el equipo pólis/care brasil
Actores
Período
Entidad a la que pertenecía
en la época que estuvo
involucrada en la financiación
del BID a la PMSP
Entidad
actual
intentos
fecha de la
de contacto
entrevista
documentados
Grabación
en cinta
casete
Revisión
de las
citas por el
entrevistado
Helena
Barreto
Marta
Sehab
LABHAB FAUUSP
no
29/3/07
sí
no
Heloísa
Proença
Serra/Kassab
EMURB
Oficina de
arquitectura
particular
no
3/4/07
sí
no
Rose
Carmona
Serra/Kassab
Live
Downtown
Subintendencia
de Sé
no
3/4/07
no
no
Rovena
Negreiros
Serra/Kassab
EMURB
EMURB
no
2/4/07
sí
no
Sanderley
Fiusa
Pitta
ProCentro
Brazilinvest /
Neonet
no
5/4/07
sí
no
Sérgio
Torrecillas
Marta
Regional/Subintendencia
de Sé
Secretaría Municipal
de Transportes
no
de Campinas
29/3/07
sí
no
Nadia
Somekh
Marta
EMURB
Mackenzie
no
16/8/07
sí
sí
Marco de
Almeida
Pitta/Marta/
Serra/Kassab
Viva o Centro
no
sí
Aderbal
Curvello
Serra/Kassab
IDB
no
2/7/07
sí
no
Guilherme
Almeida
Serra/Kassab
IDB
no
2/7/07
sí
no
Clara Ant
Marta
Regional de Sé
Gobierno Federal
no
2/7/07
sí
no
Ursula
Peres
Marta
EMURB
CSN
no
5/7/07
sí
no
Fabrina
Futado
Rede Brasil
no
3/7/07
sí
no
Silvana
Zioni
Pitta/Marta
SPTrans
Mackenzie
no
17/7/07
sí
no
Viviane
Delgado
Pitta/Marta/
Serra/Kassab
SAS
SMADS
no
18/7/07
sí
no
Renata
Milanesi
Marta/
Serra/Kassab
COHAB
COHAB
no
1/8/07
no
no
Rosana
de Freitas
Marta
Secretaría
del Trabajo
DIEESE
no
31/7/07
no
no
Rubens
Chamas
Serra/Kassab
EMURB
no
1/8/07
yes
no
Elizabete
França
Serra/Kassab
HABI
yes
11/10/07
yes
no
Fuente: Elaboración propia.
167
Tabla ll
intentos de solicitación de entrevistas por el equipo pólis/
care brasil en los meses de septiembre a diciembre de
2007
Actor por entrevistar
Andrea Matarazzo
Geraldo Biasoto
Elizabete França
Tracy Betts
Órgano del que
formaba parte (2007)
SMSP
FUNDAP
SEHAB-HABI
IDB
Fecha y
forma de envío
9/20/2008
(en manos)
9/21/2008
(correo/e-mail)
9/20/2008
(en manos)
9/25/2008
(e-mail)
Protocolo nº
1898880
601460111
Fuente: Elaboración propia.
acceso a datos de la ejecución presupuestaria
La investigación del presupuesto municipal tuvo como objetivo monitorear los recursos destinados al programa “Acción Centro”, volviendo más clara y precisa la información
sobre las acciones que estaban en ejecución, bajo responsabilidad de qué órgano, con qué
recurso y de qué forma sucedieron las contrataciones de servicios, proyectos u obras.
Los procedimientos realizados y la condición de acceso a los datos presupuestarios
son importantes indicadores de la posibilidad de control social de las políticas públicas,
en especial aquellas financiadas por órganos internacionales. Por eso, se consideró importante describir los procedimientos utilizados para el acceso a los datos presupuestarios, así como las condiciones de análisis de tales datos.
Inicialmente procedimos por medio de investigación en Internet, buscando informaciones sobre el presupuesto y los desembolsos por el Programa y percibimos que las
posibilidades de acceso al presupuesto público del municipio de São Paulo por el ciudadano común son grandes. Sin embargo, las informaciones disponibles en la Red son,
o de difícil lectura, o incompletas para un análisis más detallado de una determinada
acción del Ejecutivo.
En el sitio de la Intendencia (www.prefeitura.sp.gov.br) los datos están disponibles por órgano (Secretarías) y acción (proyecto o actividad), en la forma de informes
generales, en formato “PDF”. Es posible acceder a informes importantes, ya que, por
fuerza de la legislación vigente, la Intendencia está obligada a disponer en su sitio de
los informes cuatrimestrales con gastos de salud y educación (por determinación de
168
la Ley de Responsabilidad Fiscal), así como de los informes mensuales de ingresos y
gastos (por determinación de la Ley Presupuestaria Anual). También están disponibles el balance presupuestario de los ejercicios anteriores; el boletín de los ingresos y
el boletín de los gastos, y los informes de gestión fiscal, entre otros. Sin embargo, en
ninguno de esos documentos es posible visualizar en detalle los aportes realizados –
sólo sabemos cuánto se aportó, pero no para qué empresa/entidad ni el tipo de servicio realizado o de mercancía adquirida.
En el caso de “Acción Centro”, sabemos que gran parte de los aportes eran realizados vía EMURB. En la página de la Empresa en Internet, no obstante, no podemos visualizar ninguna información relevante (para eso sería necesario contactar al responsable de
finanzas en la EMURB y acordar un horario previo).
La forma más eficaz de acceder a datos del presupuesto se da, por lo tanto, por
medio de la Cámara Municipal, preferentemente a través del contacto con la asesoría
de un parlamentario. Éste es el mejor camino, pero requiere una buena relación con
la Comisión de Finanzas y con algunos concejales que permitan utilizar el sistema
NovoSEO (Sistema de ejecución presupuestaria de la Intendencia de la Municipalidad
de São Paulo).
Las asesorías de los concejales, en teoría, deben colaborar con los habitantes del
municipio que los llaman para solicitar informaciones sobre el presupuesto público,
pero la relación es siempre personal y puede generar algunos trastornos. Y no todos los
concejales consiguen disponer del “punto” (computador conectado a la red de la Empresa de Tecnología y Comunicación del Municipio de São Paulo – PRODAM), con el
cual se puede acceder al NOVOseo), ya sea por falta de tiempo o por falta de un técnico
capaz de manejar el sistema.
Por lo tanto, es necesario que el investigador esté familiarizado con el funcionamiento
de los programas específicos de manejo de datos presupuestarios, ya que, en algunos casos,
el gabinete no dispone de un técnico que conozca o pueda acompañar la investigación. Y
aunque el investigador domine el sistema, el tiempo disponible para el acceso es corto (de
una a dos horas) e insuficiente para realizar todas las operaciones necesarias.
Una vez accedido al NovoSEO y vencidas las trabas ya citadas, comienza otra serie
de problemas. Para realizar cualquier análisis con los datos del sistema es necesario reorganizar los datos en programas adecuados (como el Excel), ya que el modo de visualización ofrecido por el NOVOseo no facilita la compilación de las informaciones.
169
Para armar un informe analítico es necesario conocer todas las acciones (proyectos
y actividades) y generar los siguientes documentos:
– Balance de acciones (del cual se extraen los números de aportes realizados en esas
acciones);
– Balance de aportes (utilizando todos los números de aportes que constaron en el
informe anterior).
Solamente con estos datos en las manos podremos armar un cuadro con las informaciones necesarias – número de contrato, fecha del aporte, nombre de la empresa,
anulaciones eventuales, liquidación, pago, etc. Fue lo que se buscó hacer: recoger todos
los extractos de acciones y de aportes y sistematizar los datos, con el fin de identificar las
acciones concretizadas y el monto empleado.
Las dificultades de acceso a las informaciones sobre el presupuesto del Programa
financiado por el BID se mantuvieron en esa segunda etapa de trabajo. El intento de
comunicación con los técnicos del TCM no funcionó debido a la paralización de las actividades del Tribunal en el mes de julio, perjudicando el establecimiento de contacto por
vías oficiales.
En la Cámara Municipal el contacto del equipo Pólis/ Care Brasil con la asesoría del
concejal Paulo Fiorilo (PT) y la Comisión Permanente de Finanzas y Presupuesto nos permitió actualizar el cuadro de aportes hasta el mes de junio de 2007. La asesoría del concejal
Paulo Fiorilo contactó con la sala de las comisiones solicitando una investigación sobre
todas las informaciones referentes al programa “Acción Centro – BID” en los ejercicios de
2005 a junio de 2007, que pueden ser requeridas por cualquier comisión permanente. Pero
no recibimos respuestas sobre esta tentativa hasta la finalización del presente trabajo.
dificultades y puntos oscuros en el procesamiento
de datos del presupuesto municipal
Por medio de la investigación del Presupuesto Público en la Cámara se recogieron
los aportes para el programa “Acción Centro – BID” para el período de 2004 a 2007. Solamente a partir del año 2004 se identificó la entrada de recursos en la rúbrica “2.1.2.3.99.01
– PROCENTRO – BID”. El valor de la entrada en aquel año fue de R$ 33.254.617.
No obstante, sabemos que hubo también entrada de recursos provenientes del BID por
medio del Fondo Rotativo de financiación, recurso éste que no es posible distinguir en el
presupuesto de 2004 como parte de la operación de crédito.
170
A través del acceso al documento interno de la EMURB (formulario de pedido de
reembolso), se identificó que el Fondo fue accionado en 2004, en un montante de 5% del
valor de la financiación (o sea, US$5 millones) y que los recursos provenientes fueron
utilizados en el programa “Alquiler social” para la construcción de los emprendimientos
Parque do Gato y Olarias. En el análisis del presupuesto de 2004, se observó que había
una acción identificada como – FMH – Rehabilitación del Centro (la acción 1262 con un
aporte de R$ 16.754.543) y que corresponde al montante aportado para la construcción
de los emprendimientos citados. Esta acción, a diferencia de las demás acciones descritas
en 2004, no está discriminada como parte del Programa, mientras que todas las demás
acciones son identificadas como programa “Acción Centro – BID” en su descripción.
Tal hecho evidencia que hay lagunas en la identificación de la aplicación de recursos prevenientes del BID en acciones realizadas por la PMSP. Como no obtuvimos otros
documentos internos que indican el accionamiento del Fondo Rotativo a partir de 2005,
no sabemos si el accionamiento sucedió, si hay saldo en la cuenta del Fondo y si hubo
aplicación de más recursos del mismo en acciones de la PMSP en el Centro.
Otro problema encontrado fue el hecho de que en los presupuestos de 2004 y 2005
los valores constantes de las acciones no son iguales al valor total para el programa “Acción Centro – BID”. Eso probablemente ocurrió debido al permiso de incluir gastos ya
realizados hasta un año antes de la firma del contrato de préstamo para gastos con recursos BID y hasta dieciocho meses con recursos del tesoro – contrapartida.
No obstante, creer en esas diferencias no es tarea fácil, pues hace falta identificar acciones que entraron de forma retroactiva en la financiación y que no fueron asociadas al
mismo en la previsión presupuestaria de 2004 y 2003. Eso porque cuando fue analizada la
ejecución presupuestaria del municipio, los informes disponibles en Internet casi no presentaron la acción (proyecto o actividad) y a qué órgano esta acción estaba relacionada.
La lectura de los datos también requiere conocimiento del vocabulario y de los
conceptos utilizados en la ejecución presupuestaria. O sea, es necesario un investigador
especializado en el tema. Para facilitar la comprensión de los demás investigadores, las
etapas y conceptos fueron organizados en el cuadro de abajo.
171
etapas de la ejecución presupuestaria
Reserva de Aporte
Dotación
Presupuestaria
Licitación
Aporte
Ley nº 4.320/64 – la reserva de aporte es realizada para garantizar recurso presupuestario para una
determinada acción. Por ejemplo: dependiendo de la fase de licitación el poder Ejecutivo ya tiene noción
de cuánto precisará estimar de su presupuesto para garantizar aquel aporte, entonces se realiza una
reserva (contable) para que la acción no quede sin recurso presupuestario cuando la licitación fuera
concretada.
Valores monetarios autorizados en la Ley del Presupuesto Anual (LOA) para atender gastos con proyectos
o actividades. En la discriminación presupuestaria podemos comprender cómo funciona la estructura
pública del ente (municipio, estado o unión). En ella están contenidas las clasificaciones: institucional
(que define el órgano y unidad), funcional programática (que demuestra la distribución de los recursos
por grandes áreas y sub áreas (en la clasificación funcional) y la estructura de prioridades de la gestión
actualmente en el poder (los programas son definidos en el Plan Plurianual y tienen validez para el
segundo año de mandato de una gestión y va hasta el primer año de mandato de la gestión siguiente).
Ley nº 8.666/93. Existen varias formas de licitación, todas definidas en la ley. Las más conocidas son:
Concurrencia pública – para valores por encima de R$ 800 mil para servicios y de R$ 1.5 millones para obras
Toma de precios – con valores de R$ 80 mil a R$ 800 mil para servicios y de R$ 150 mil a R$ 1.5 millón para
obras
Convite – de R$ R$ 8 mil a R$80 mil para servicios y de R$ 15 mil a R$ 150 mil para obras.
El aporte del gasto y el acto administrativo por medio del cual el poder público compromete el crédito
presupuestario provisto con la realización del gasto pretendido, o sea, es la garantía de que determinado
recurso será sólo usado para determinada acción.
Anulación del aporte
Anulación parcial o global del aporte, revertiéndose el valor para la dotación correspondiente.
Liquidación
Art. 62/63 Ley nº 4.320/64. Es en este momento cuando el poder Ejecutivo asume la responsabilidad por
el servicio prestado o por la parcela de la obra realizada. La liquidación del aporte sólo acontece después
de que un funcionario del poder Ejecutivo reciba la factura y dé prueba de que el servicio fue realizado de
forma adecuada.
Pago
Fuente de recursos
Operación de crédito
Art. 64/65 Ley nº 4.320/64 – es la realización de la liquidación, el pago es realizado después de que el
sector contable de la Intendencia haya procesado todas las notas fiscales y haya realizado su cronograma
de pago. El pago puede ser efectuado a través de cheque o por depósito efectuado en la cuenta bancaria
del proveedor.
Clasificación presupuestaria que define desde dónde son vinculados los recursos. (Ei: en el municipio de
São Paulo la fuente 00 indica que el recurso es de la fuente del Tesoro Municipal, o sea, el recurso viene
directamente de la caja de la Intendencia – cuando la fuente es 01 – indica que el recurso es de fuente de
Operaciones de Crédito).
Recursos provenientes de compromisos asumidos con acreedores situados en el País (operaciones
internas) o en el exterior (operaciones externas), implicando toda y cualquier obligación proveniente
de financiaciones o préstamos, inclusive arrendamiento mercantil, la concesión de cualquier garantía,
la emisión de obligaciones del gobierno o la asunción de obligaciones, con las características definidas
en la ley, por entidades controladas por los estados, por el Distrito Federal y por los municipios que no
ejerzan actividad productiva o no posean fuente propia de ingresos, con el objetivo de financiar sus
emprendimientos.
Fuente: Ley Federal no 4.320/64 y Ley Federal no 8.666/93 y sus alteraciones. En: “De olho no orçamento
criança – Atuando para priorizar a criança e o adolescente no orçamento público”, Fundación Abrinq,
Inesc, Unicef, oct/05.
172
El análisis presupuestario también es dificultado por la forma en que los informes
del sistema NOVOseo presentan las informaciones. Se consiguieron informaciones significativas, pero la gran mayoría de los aportes no trae un histórico que permita identificar
cuál es su verdadera índole, como es el ejemplo de los casos de las desapropiaciones. Las
informaciones detalladas están en los contratos y es necesaria una investigación física del
contrato para la identificación de los datos.
Por eso, después de la extracción del aporte, no siempre fue encontrada de forma clara la discriminación de la acción. Por ejemplo, en el aporte número 26.254 de 2007 – “Complem. Desapr. sede GCM” – Desapropriaciones”. Al principio, no conseguimos identificar
dónde serían exactamente esas desapropiaciones. Sólo a través de los resultados generales
de la investigación y la observación de campo, concluimos que tales desapropiaciones están
relacionadas con el proyecto Nueva Luz, e identificamos las cuadras específicas que fueron
demolidas e indicadas como áreas para la construcción de la nueva sede de la GCM. La información disponible en el extracto de aporte no ofrece ningún detalle de la acción, sólo un
número de proceso (proceso administrativo de la Intendencia) para consultar el progreso
de la acción por Internet.68 No obstante, raramente hay descripción razonable del proceso
que permita entender de qué se trata exactamente el aporte. O sea, los resultados de la investigación de los aportes no son claros y dificultan el acompañamiento de las acciones, no
sólo en el caso de los recursos BID. La dificultad para encontrar la información desmotiva
la tentativa de fiscalización y control de los recursos públicos por parte de la sociedad civil
y evidencia la fragilidad de la transparencia de las acciones públicas.
acceso a datos de licitaciones
Se realizaron búsquedas en Internet, buscando informaciones sobre las licitaciones
de las acciones previstas en el programa “Acción Centro”. En el sitio “e-negocios” (http://
e-negocioscidadesp.prefeitura.sp.gov.br/), desarrollado en colaboración con el Gobierno
del Estado de São Paulo, por medio de la Prensa Oficial del Estado de SP (IMESP) que es
responsable de la publicación de los actos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
fue posible investigar las compras y licitaciones realizadas por la Intendencia de São Paulo desde el día 1 de diciembre de 2005, fecha en la que el sitio fue lanzado, no habiendo
informaciones sobre las licitaciones realizadas anteriormente.
Según la Intendencia, el sitio se destina a proveedores, posiblemente interesados en
participar en procesos licitación, y a los municipios en general. Las licitaciones disponibles
173
en e-negocioscidadesp son recibidas a través de PUBnet (Sistema de Publicación en línea).
La seguridad en la transmisión de datos se da a través de la certificación digital, que garantiza
la integridad de las informaciones e identifica digitalmente a los usuarios del sistema. Los
contactos entre municipio/proveedor y la Intendencia son asegurados por medio de criptografía asimétrica o de llave pública. Por medio de criterios de búsqueda, se encuentran informaciones sobre las licitaciones, así como los edictos y extractos de contratos de los negocios
realizados por la Intendencia y publicados en el Diario Oficial de la Ciudad de São Paulo.
Para consultar el sitio, el usuario necesita registrarse, bastando informar de su email (sin embargo, esto sólo fue posible tras muchas tentativas, ya que el sitio presentaba
errores de funcionamiento repetidas veces). Para realizar la búsqueda, se deben cruzar
los siguientes criterios de búsqueda:
– Órgano licitador: se puede escoger el órgano en una lista;
– Naturaleza: servicios comunes, obras, materiales y equipamientos, recursos humanos, servicios de ingeniería o inmuebles;
– Modalidad de licitación: concurrencia, concurso, consulta pública, invitación, gasto,
ilegibilidad, subasta, subasta electrónica, subasta presencial o toma de precios;
– Localidad: municipios del Estado de São Paulo (esta opción es aparentemente
innecesaria, ya que sólo es posible investigar en el Diario Oficial del Municipio
de São Paulo);
– Situación: por realizar, en curso, terminado;
– Periodo: se debe insertar un rango de fechas.
Los resultados presentados están registrados paso a paso, y es posible copiar desde los
edictos de apertura, la homologación del resultado, eventuales impugnaciones hasta sus
debidos cierres. No obstante, la intención de comprender cómo se lleva a cabo la utilización
de los recursos públicos en el programa “Acción Centro” por medio del acompañamiento
de las licitaciones en el sitio del e-gobierno no es simple y no fue plenamente satisfecha.
Eso porque sólo es posible buscar las licitaciones del Programa informando al órgano licitador, o sea, es necesario que el usuario del sitio sepa previamente qué órgano
subejecutor realizó la licitación. No es posible buscar por “Acción Centro”, por ejemplo,
para disponer de un resultado agrupado de las licitaciones del Programa.
Además de eso, la busca de licitaciones no hace referencia al presupuesto público
municipal, lo que facilitaría la investigación cuando el usuario conoce el número de la
dotación presupuestaria. Es posible deducir, a partir del número de la dotación presu-
174
puestario, el órgano licitador y la naturaleza del gasto, pero no el número del Programa
como consta en el Plan Plurianual – como ejemplo el programa “Acción Centro”.
Para ejemplificar la búsqueda realizada, describimos a continuación una de las situaciones:
Buscando por “concurrencias” 69 ya cerradas, licitadas por la EMURB y aparecieron
seis resultados de acuerdo con la consulta en agosto de 2007. De éstos, dos se referían a
licitaciones de “Acción Centro”:
– Selección y contratación de empresas pre-cualificadas de consultoría para el apoyo
a la gestión y supervisión del programa Procentro; y
– Ejecución de servicios y obras del Plan Integrado de Modernización y Restauro de
la Biblioteca Mário de Andrade.
La ejecución de servicios y obras para la Biblioteca Mário de Andrade forma parte
del programa “Acción Centro”, sin embargo esta información no está presente en la descripción del objeto que aparece en el resultado de la investigación. Es necesario acceder
al edicto de esta licitación, para verificar que se refiere al programa “Rehabilitación del
Centro de São Paulo”, financiado por el BID. Ya que, en algunos casos, la verificación/
confirmación, de que una licitación forma parte del “Acción Centro” sólo es posible a
través del número de la dotación, presente en el edicto de la licitación encontrada.
En el caso de “Acción Centro”, sabemos que la EMURB es responsable de parte de
los aportes, pero que la mayor parte depende de los demás subejecutores. Para encontrar
la totalidad de las licitaciones, se deben cruzar los datos de cada uno de los 21 subejecutores por situación (son tres posibles) en cada modalidad de licitación (son nueve opciones
presentes en el sitio e-negocios). Después de eso, es necesario identificar dentro de los
resultados presentados, qué licitaciones forman o no parte de “Acción Centro”.
Por lo tanto, es necesario que el investigador tenga algún conocimiento sobre “Acción Centro”, como cuáles son los subejecutores del Programa, para encontrar las licitaciones buscadas. Una vez con el resultado de las búsquedas, comienzan otra serie de
problemas, pues como se dijo, hay veces en que es necesario saber el número de las dotaciones de las acciones previstas para identificar cuáles forman parte del Programa.
En estas búsquedas, se percibe la posibilidad de acceso a las licitaciones del municipio de São Paulo por el ciudadano común. Sin embargo, encontrarlas no es una actividad
fácil, debido al amplio universo de búsqueda y la necesidad de informaciones de conocimiento bastante específico, como el número de las dotaciones de las acciones.
175
monitoreo y sanción
mecanismos de monitoreo del bid
El BID presenta en su sitio en Internet diversos mecanismos de monitoreo de proyectos y los respectivos órganos internos responsables, como sistemas de auditoría, comités, etc. No se pudo averiguar si dichos mecanismos y órganos están en operación en
la práctica y con qué calidad de actuación. De hecho, no tuvimos contacto con la mayoría
de los mecanismos mencionados en el texto ni supimos de la presencia de alguno de esos
órganos en el caso del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”. Por eso, resumimos abajo lo que el Banco presenta como sus propios mecanismos de monitoreo, sin
evaluar el funcionamiento de los mismos.
El Banco resalta su “Sistema de Supervisión y Auditoría” de proyectos que, supuestamente, funciona en todas las fases de desarrollo y abarca la supervisión financiera,
administrativa y fiscalización de impactos ambientales y sociales (BID, Supervisão e Auditoria, en el sitio de Internet, 2007). En la fase de preparación de los proyectos, esas
actividades serían de responsabilidad de comités de gestión interna. Sin embargo, no fue
posible averiguar cómo dichos comités operan.
A medida que los proyectos avanzan en el ciclo del proyecto, se producen documentos “colocados a disposición del público por el Centro de Informaciones Públicas del Banco” (BID, Ídem). Como ya se mencionó, la disponibilidad de documentos es insuficiente
y no se actualiza con frecuencia en el sitio del Banco.
En las fases de preparación e implementación, el BID menciona el mecanismo de
“salvaguardas ambientales y sociales” – determinaciones estipuladas en los documentos del proyecto, que intentan mitigar los impactos ambientales y sociales de operaciones financiadas por el Banco. Dichos salvaguardas son responsabilidad del Comité
de Medio Ambiente e Impacto Social (CESI), que “analiza la viabilidad ambiental y
sociocultural de las operaciones del Banco y garantiza la incorporación de medidas
preventivas o correctivas adecuadas siempre que sea necesario” (Ídem). Según el Banco, el Comité examina las siguientes cuestiones: adecuación de las medidas ambientales y socioculturales de protección, mitigación y mejoría; andamiaje regulador y
gestor de cuestiones ambientales y sociales; desarrollo de poblaciones indígenas, de
afro-descendientes y grupos vulnerables, y asuntos comunitarios; reasentamiento involuntario; consulta y participación; cuestiones de género; seguridad y salud laboral.
176
No obstante, no fue posible identificar la actuación de este comité en el caso de la
financiación en São Paulo.
En la fase de implementación de los proyectos, el Banco menciona, como mecanismo de supervisión, a las Auditorías Externas. Responsabilidad de la Oficina de Desembolsos y Auditoría Externa del Banco, se trata de auditorías de los balances financieros,
presentadas a las entidades ejecutoras durante todo el periodo de ejecución (hasta el total
desembolso de los recursos). Según informaciones en el sitio del Banco, la exigencia de
auditorías para determinado programa y/o entidad puede mantenerse por plazo indeterminado, incluso después de la conclusión del mismo. Tal exigencia queda a cargo del
equipo del Banco. El objetivo de las auditorías es:
(…) confirmar que los recursos han sido recibidos desde diversas fuentes (recursos
del Banco, contrapartida local y otras financiaciones); que dichos recursos han sido
aplicados correctamente, de acuerdo con la planilla de cuentas aprobada por el Banco
para la ejecución del proyecto; que el órgano ejecutor del proyecto haya cumplido con las
cláusulas financieras contractuales; y que todos los mecanismos necesarios de control
interno hayan sido efectivamente empleados (Ibídem).
También en la fase de implementación, el BID menciona un Comité de Adquisiciones,
que tiene como función analizar permanentemente a las políticas de adquisiciones y
decidir sobre problemas relacionados a las de mayor dimensión:70 “casos de excepción
al sistema de licitaciones internacionales; desvíos de las normas de adquisición
establecidas en contratos de préstamos; otorgamiento de contratos a proponentes cuyas
propuestas no hayan sido evaluadas como las de menos precio; y todas las demás
protestas elevadas por proponentes durante el proceso de adquisición” (Ibídem, 2007).
Existe todavía el llamado Mecanismo de Investigación Independiente (MII), el
único de los hasta ahora citados del cual se obtienen informaciones sobre el funcionamiento en la práctica, así como documentación acerca de los casos investigados a
través del sitio del BID en Internet. Según el Banco, el Mecanismo de Investigación
Independiente es un programa que investiga reclamaciones formalmente presentadas referentes a las operaciones del Banco. Fue establecido por la Dirección Ejecutiva
para investigar denuncias de incumplimiento de normas de las políticas operacionales
durante las fases de elaboración, análisis o implementación de las operaciones finan-
177
cieras. En la búsqueda en el sitio del BID, se averiguó que hubo cuatro casos de investigación: (1) “Proyecto Programa de Emergencia por Inundaciones” (Argentina, 2004)
– cuya investigación fue negada en 2006; (2) Proyecto Hidroeléctrico Cana Brava (Brasil, 2003) – aprobada la investigación, pero no divulgado el informe final completo;
(3) “Proyecto Hidroeléctrico Yacyretá” (Argentina/Paraguay) – sobre el cual hubo
denuncias en 1997 (la primera que el Mecanismo recibió) y en 2003, ambas investigadas y, en el segundo momento, con publicación del informe final completo; (4) “Termoeléctrica del Golfo” (México, 2003) – aprobado el proceso de investigación, pero no
publicado el informe final completo (BID, Mecanismo de Investigação Independente.
Avisos e Informes, Sitio en Internet, 2007).71
Para que el Mecanismo sea instalado es necesaria una denuncia formal previa a la
Administración del Banco que no haya aportado solución a los problemas planteados.
En ese caso, se procede al pedido de investigación a la Coordinación del Mecanismo,
que indica un consultor del Banco para juzgar el pedido. Una vez diferido el pedido,
se instala una Comisión Independiente de Investigación, formada por profesionales
indicados por el Banco.
Fabrina Furtado relata un caso de utilización del mecanismo en el proyecto de la hidroeléctrica de Cana Brava (en el estado de Goiás), en el cual el BID realizó un préstamo
a empresas privadas:
– Estuvo el caso referente a la hidroeléctrica de Cana Brava. El Movimiento de los
Afectados por Represa (MAB) hizo la denuncia en 2002 y el BID finalizó su informe en
2006. No obstante, el informe no fue divulgado por completo, por alegación del BID de
que su política de información permite no divulgar informaciones que perjudiquen a la
relación entre los países miembros del Banco o entre el Banco y sus clientes, incluyendo
el sector privado.
Ese informe apuntaba varios errores cometidos por la empresa que contrató el préstamo y
por el propio BID. Pero con el pago del préstamo, el contratante dejó de ser cliente del BID
y el Banco dijo que ya no podía tomar ninguna medida. (Fabrina Furtado, entrevista)
Las dificultades de acceso a la información y la consecuente fragilidad del mecanismo relatada por Furtado tienen amparo en la política sobre el Mecanismo de
Investigación Independiente presentada en el sitio del Banco. Igual que en relación a
178
la política de disponibilidad de información, el BID afirma que divulgará los resultados de las investigaciones, pero señala la posibilidad de situaciones de excepción que
pueden impedir dicha acción:
El informe de un panel relacionado con un pedido de investigación y la respuesta del BID
serán puestos a disposición del público. Anexos al informe que contengan informaciones
consideradas confidenciales de acuerdo con las políticas del BID no serán divulgados.
(…) Si se elevaran cuestiones de confidencialidad con relación al documento, se
elaborará un resumen del documento para divulgación pública. Si se resuelven las
cuestiones de confidencialidad, será liberado todo el informe (BID, Supervisão e
Auditoria, sitio en Internet, 2007).
En el caso de Cana Brava, en un documento acerca de la investigación se encuentra
la siguiente explicación sobre la imposibilidad de divulgación del informe final:
(…) la Administración del BID examinó el Informe del Panel y la Respuesta de la
Administración del Banco para identificar informaciones confidenciales y sensibles. El
examen identificó varios fragmentos de texto que contenían informaciones consideradas
confidenciales y sensibles que tendrían que ser suprimidas (…). El mutualista del Proyecto
Cana Brava, la Compañía Energética Meridional, fue consultado acerca de la cuestión de
las informaciones sensibles y confidenciales. La Administración del BID concluyó que las
informaciones consideradas confidenciales y sensibles, o que pudieran ser perjudiciales
a las relaciones con el Banco, eran tan extensas, que la divulgación de una versión con
supresión del texto del Informe del Panel y de la Respuesta de la Administración del
Banco no sería viable. Atendiendo la premisa del OP–102 que favorece la divulgación
de información, la Administración del BID decidió publicar el presente Resumen de las
conclusiones y recomendaciones presentadas en el Informe del Panel y en la Respuesta
de la Administración (BID, Mecanismos de Investigação Independente: Projeto da
Usina Hidrelétrica de Cana Brava. Resumo do Relatório do Painel e da Resposta
da Administração do BID, 2006: 01, subrayado nuestro).
Este fragmento demuestra la fragilidad del mecanismo y la incapacidad del Banco
para actuar de forma transparente, una vez que no queda claro el tenor de las informa-
179
ciones “consideradas confidenciales y sensibles”, irónicamente “tan extensas” que imposibilitaban la divulgación del informe final del proceso.
Con relación al combate de fraudes y corrupción, el Banco menciona la existencia
de la “Oficina de Integridad Institucional” (OII), “unidad central responsable (…) [de] recibir e investigar alegaciones de fraude y corrupción o de comportamiento antiético que
impliquen actividades financiadas por el Banco o funcionarios del Banco” (BID, SUPERVISÃO e AUDITORIA, 2007). La oficina informa de resultados de investigaciones realizadas a tres comités: Comité de Fiscalización contra el Fraude y Corrupción (cuestiones
de fraude y corrupción interna e implicando proyectos), Comité de Ética (cuestiones de
conducta ética personal), Comité de Revisión de Conducta (cuestiones de acoso y discriminación). También existe “(…) la Oficina del Defensor del Pueblo, el Comité de Conciliación y el Tribunal Administrativo [que] tratan de quejas y reivindicaciones presentadas
por funcionarios” (BID, Supervisão e Auditoria, sitio en Internet, 2007).
Para el caso de denuncias de fraude y corrupción de firmas, entidades o individuos que
participen de licitaciones o de proyectos financiados por el Banco, existe un comité específico,
el Comité de Sanciones, que impone y divulga sanciones al comprobarse las irregularidades.
Finalmente, el BID cita mecanismos de evaluación de los proyectos financiados, que
deben ser utilizados durante el desarrollo de los mismos y después de su conclusión. Hay
informes anuales para cada país miembro, con la situación de los proyectos en ejecución
e informaciones relativas a los desembolsos de cada operación.
Al término de cada operación de préstamo al sector público, se hace examen de
los resultados y evaluación de la operación, generando un Informe de Conclusiones del
Proyecto (“Project Conclusion Report – PCR”). Estos informes “serán puestos a disposición del público tras haber sido aprobados por el respectivo Departamento Regional de
Operaciones” (BID, Política de Acesso às Informações, 2006: 07).
El órgano responsable de la evaluación final es la “Oficina de Evaluación y Supervisión” (Office of Evaluation and Oversight – OVE), subordinado directamente a la dirección.
Además de evaluaciones de operaciones ya concluidas en determinado país (“Evaluación
del Programa del País”), la Oficina también hace evaluaciones acerca de un sector o un
tema (“Evaluaciones Estratégicas”), o sobre la implementación de políticas específicas
o de instrumentos de préstamo (“Evaluaciones de Políticas e Instrumentos”). Según el
BID, los informes producidos por el OVE son puestos a disposición del público después
de concluidas las consideraciones de la Dirección.
180
mecanismos y disposiciones en el contrato entre bid y pmsp
En el contrato de préstamos del BID a la PMSP se encontraron algunos dispositivos
de monitoreo y control del desarrollo del Programa. No se averiguó la utilización de
tales dispositivos para el caso en estudio, pero se consideró interesante enumerar lo que
puede ser exigido de la Intendencia por el contrato de préstamo.
En primer lugar, en la Cláusula 4.02, el BID exige que se haga mantenimiento de
obras/proyectos financiados por él:
El Mutualista se compromete a: (…) presentar al Banco, durante los cinco (5) años
siguientes la conclusión de la primera obra del Programa, y dentro del primer trimestre
de cada año, un informe sobre el estado de esas obras y equipamientos y el plan anual
de mantenimiento (…). Si se comprueba, en base a las inspecciones hechas por el Banco
o nuestros informes recibidos, que el mantenimiento efectuado se encuentra por debajo
de los niveles acordados, el Mutualista deberá adoptar, o hacer que sean adoptadas las
medidas necesarias para que las deficiencias sean corregidas (BID; PMSP. Contrato
de Empréstimo Nº 1479/OC-BR, 2004).
Todavía queda una parte interesante, en la cual el Banco exige que cualquier alteración en el Reglamento Operacional del Programa debe ser consentida por escrito
(Cláusula 4.03):
(…) las partes contratantes están de acuerdo en que será necesario el consentimiento
por escrito del Banco para que se pueda introducir cualquier alteración en la Regulación
Operacional del Programa, y en los Convenios con los Subejecutores (Ídem).
Es sabido, sin embargo, que ese no es un mecanismo que garantice la continuidad
de las acciones, dado que el Programa fue alterado sin modificaciones formales en la
Regulación Operacional y en el Marco Lógico.
En la Cláusula 4.06, el Banco exige Informes de Progreso y Evaluación:
El Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, presentará en el Banco, para su
aprobación, lo siguiente: (i) El Informe de ejecución del Programa (…) a ser presentado
el 15 de junio y 15 de diciembre de cada año a partir del año 2004, que deberá incluir,
181
entre otras, informaciones relativas a las acciones y actividades cumplidas, a los
productos realizados y metas alcanzadas, así como a las principales limitaciones
encontradas y soluciones propuestas para superarlas. Además de eso, se indicarán los
recursos utilizados por Subcomponente, analizando los efectivamente aplicados en el
Programa con relación a lo programado (…).
(ii) [El 15 de diciembre de cada año y con inicio en 2004, el Informe de Evaluación
del Programa, preparado por una institución externa independiente. Esta evaluación
analizará, en particular, el impacto[del Programa de acuerdo con la metodología
acordada con el Banco, basada en estudios de acompañamiento, los indicadores
establecidos en el marco lógico del Programa previamente acordado con el Banco y otros
instrumentos que se establezcan.]Para realizar esta evaluación, tres (3) meses contados
a partir de la vigencia de este Contrato de Préstamo, el Mutualista, por mediación del
Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco para su aprobación la línea de base a ser
utilizada en la evaluación anual del Programa.
Dentro del plazo máximo de tres (3) años contados a partir de la vigencia de este
Contrato, o cuando el 50% de los recursos del Programa hayan sido comprometidos,
lo que ocurra primero, las partes deberán realizar una evaluación intermediaria del
Programa (Ibídem).
Dichas exigencias han sido cumplidas, pero no facilitan el monitoreo del Programa
por la sociedad civil, una vez que los documentos producidos no están disponibles al público. Finalizado el Programa, y producido el Informe de evaluación ex–post, exigido en
la cláusula 4.07 del contrato se establece que:
[El Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco, para
su aprobación, doce (12) meses después de la fecha del último desembolso de Financiación, un informe de evaluación ex post sobre los impactos del Programa (Ibídem).]
Con relación al control y las auditorías financieras, el BID también exige informes
periódicos (cláusulas 5.01 y 5.02 del contrato):
(…) durante el periodo de ejecución del Programa, las demostraciones financieras del
Órgano Ejecutor y del Programa serán presentadas anualmente, debidamente auditadas
por una empresa de auditores independiente aceptada por el Bando.
(…) Durante el periodo de ejecución del Programa, el Mutualista, por mediación del
182
Órgano Ejecutor, presentará también al Banco, dentro de los sesenta (60) días siguientes
al término de cada semestre, un informe semestral sobre la auditoría operacional y
financiera del Programa que incluirá un informe específico sobre el examen de las
solicitudes de desembolsos presentadas al Banco (Ibídem).
No se tuvo acceso a informaciones sobre tales informes y auditorías, de forma que
se no se pude saber si fueron realizados, ni tampoco si los productos de esos trabajos
pueden ser accedidos.
la experiencia de monitoreo de la financiación del bid a la pmsp
El monitoreo de políticas públicas locales implica, en primer lugar, el acceso a información de calidad. Seguidamente, implica la capacidad de acceder y procesar las informaciones sistemáticamente, así como la posibilidad de verificar irregularidades y promover sanciones.
Vimos que hay determinaciones legales referentes a la transparencia y el acceso a la
información de programas y políticas públicas, así como órganos responsables del monitoreo del Ejecutivo en Brasil. El presente proyecto no tuvo como objetivo central verificar cómo dichos órganos y determinaciones funcionan en la práctica, ni si actuaron en el
caso específico de la financiación del BID a la PMSP. Lo que se buscó fue el monitoreo del
Programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo” por la sociedad civil, construyendo
una metodología para ello y evaluando las condiciones encontradas.
Partimos del supuesto de que sería más fácil de monitorear un Programa local con
financiación del BID, dado que implica a la mayor intendencia del País y a un organismo internacional que, como vimos en los puntos anteriores, dispone de una política
de acceso a la información y de varios mecanismos de monitoreo y sanción, que son
impuestos a los mutualistas. Se percibe que los principios de la legislación brasileña de
transparencia, acceso a la información y participación social, no se dan en la práctica en
ese caso, así como que los varios mecanismos del BID, que supuestamente favorecerían
el monitoreo en relación a las políticas locales no financiadas por el organismo, no se
hicieron presentes en el caso estudiado.
En la práctica, el monitoreo del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”
por un equipo técnico movilizado para ello por un año, con apoyo financiero e institucional, no fue fácil, ni tampoco exitoso.
183
El acceso a la información se presentó como el principal obstáculo al monitoreo: hubo
gran dificultad de acceso a informes y documentos del Programa. Aunque el BID mencione la cuestión de la transparencia como un principio, su política supone situaciones de excepción para no dejar a los documentos del proyecto disponibles. Durante la investigación,
se verificó que tales situaciones acaban volviéndose la regla y no la excepción, una vez que
no fue posible acceder a ningún documento de control de la implementación del Programa
– informes de misión, informes de progreso – mediante el contacto con el Banco.
De este modo, se dependió de la “buena voluntad” de los gestores locales, a lo que
contribuyó el hecho de no estar regulada aún la legislación de sanción a los gestores que
no concedan informaciones y documentos a los ciudadanos.
De la misma forma, en el contrato del BID con la PMSP, no hay sanciones a los gestores que no concedan informaciones y documentos y no promuevan la transparencia y
la participación social en programas financiados por el Banco.
participación social
la política de participación social del bid
La comprensión del concepto de participación del BID se fundamenta en el precepto de que participar no consiste en decidir, sino en tener la posibilidad de influenciar
las decisiones que deberán ser tomadas por las instancias de autoridades establecidas en
cada caso (BID. Estratégia para promover a participação cidadã nas atividades do Banco
Inter-americano de Desenvolvimento. Washington, 2004). De acuerdo con un documento del Banco sobre las estrategias para promover la participación, existen cuatro ámbitos
de su actividad en los cuales la participación de los ciudadanos puede ser incorporada de
manera sistemática: la definición de las agendas, planes y políticas de desarrollo de los
países; la formulación de estrategias sectoriales y la estrategia del país; la elaboración y
ejecución de proyectos; y la evaluación de las actividades realizadas.
El Banco creó recientemente Comités Asesores de la Sociedad Civil (CASC), de
los cuales resalta:
En los países miembros, la oficina local del Banco se consulta con los Comités Asesores de la Sociedad Civil (Comités Asesores de la Sociedad Civil, CASC). El BID frecuentemente organiza eventos con la participación de representantes de la sociedad civil,
tanto a nivel local como regional (BID, Consulta e Participação, sitio en Internet).
184
También se creó el CASC en Brasil, del cual forma parte el Instituto Pólis, junto a
otras entidades no gubernamentales. A pesar de tratarse de una iniciativa importante,
sólo se reúne una vez por año. Las entidades asociadas tendrán que trabajar para que el
CASC pase a tener un papel más significativo en las políticas y el control social de proyectos, actuando junto al Banco.
En el ámbito de ese proyecto interesa resaltar las políticas de participación en la preparación y ejecución de proyectos y en la evaluación de las actividades realizadas. Aunque
esté puesta como una estrategia, el Banco subraya que es más susceptible de crearse instancias de consulta y participación en proyectos de fuerte impacto ambiental y social.
El proceso para la creación de una instancia participativa tanto en la preparación
como en la ejecución del proyecto no es tan simple, como podemos observar en la explicación del Banco:
En esta orden, en una etapa preliminar de la preparación de las operaciones (perfil I o
documento conceptual de proyecto), y ya que no todos los proyectos pueden ser sometidos
a un proceso de consulta, el Gerente del Departamento Regional de Operaciones
respectivo, o el Gerente del Departamento del Sector Privado, si fuera el caso, y en
comunicación con el gobierno correspondiente conforme lo establecido anteriormente
en este documento, determinará si un proyecto específico deberá tener un plan de
consulta o participación, sea en el proceso de elaboración o durante su ejecución.
En estos casos, el Comité de Revisión Gerencial (CRG) y el Comité de Préstamo, en
consulta con el Comité de Medio Ambiente e Impacto Social (CESI) cuando fuera
necesario, están encargados de verificar el debido cumplimiento de ese plan, en el cual
las Representaciones del Banco en los países tendrán un papel operacional relevante
(BID. Estratégia para promover a participação cidadã nas atividades do Banco
Inter-americano de Desenvolvimento. Washington, 2004).
Es decir, para que un proyecto sea considerado pasible de tener un plan y proceso de
consulta y participación, debe pasar por una serie de gerentes y comités, especialmente
por el gobierno responsable. El Banco resalta que la responsabilidad primaria de canalizar la participación en los proyectos es de los gobiernos miembros e instancias ejecutoras, y el papel del Banco consiste en estimular y promover la adopción de esos procesos
participativos incluyéndolos debidamente en el diseño de las operaciones (Ídem).
185
En el caso del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”, se incluyó en el
contrato una cláusula determinando la creación del Consejo Consultivo del Programa,
pero no hay previsión de sanciones en caso de incumplimiento:
CLÁUSULA 4.08. Consejo Ejecutivo Acción Centro. Dentro de los doce (12) meses
contados a partir de la fecha de vigencia de este Contrato, el Mutualista, por mediación
del Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco, conforme lo acordado previamente
entre las partes, evidencia de la creación y funcionamiento en la EMURB del Consejo
Ejecutivo Acción Centro (BID; PMSP. Contrato de Empréstimo Nº 1479/OC-BR,
02 de Junio de 2004).
Sabemos que el Consejo fue creado conforme a esa estipulación. No obstante, con
el cambio de gestión, en 2005, se extinguió y se sustituyó por un comité gestor, sin participación de la sociedad civil, hecho sobre el cual el Banco no interfirió. En entrevista
concedida en julio de 2007, Aderbal Curvello demostró desconocer el cierre del Consejo
y reafirmó la importancia de la participación social para el Banco:
Eso para mí es una novedad. No lo sabía. Nos dirigiremos al mutualista para saber
lo que está ocurriendo” (…). Deseamos y esperamos que ocurra de esa manera, con
participación. Creemos que construir juntos y con transparencia es la mejor solución
para cualquier problema. Ojala eso siga sucediendo en Procentro. Estamos en un
periodo de ajustes, todavía no terminado. Y cuando haya concluido, entendemos que va
a continuar ocurriendo la participación social y todo lo que está previsto en el Programa
(Aderbal Curvello, entrevista).
A pesar de eso, la ejecución de un programa sin participación no se configura como
incumplimiento de contrato, ni como objetivo de sanciones por parte del Banco – como
la suspensión de desembolsos o la paralización de los trabajos:
Hay motivos contractuales para la suspensión del desembolso, y entre ellos no está
ese. No hay ningún caso de suspender el desembolso o cancelar un préstamo por causa
de fallas en el control social. Lo que nosotros hacemos es sentarnos y ver lo que está
sucediendo, de manera que podemos volver a tener el control que estaba previsto en el
186
contrato. Para nosotros, el tema del control social es importante, igual que es importante
el tema ambiental. Por eso discutimos tanto antes esas cuestiones. Pero no necesita
estar como motivo de suspensión del contrato. (Aderbal Curvello, entrevista)
Finalmente, en función de las nuevas propuestas del Banco sobre participación, se buscaron informaciones sobre los recientes avances de las políticas en práctica. De acuerdo con
las estrategias de promoción de la participación, debería producirse un Informe Anual sobre
la Participación Ciudadana en las actividades del Banco a cargo del Grupo Interdepartamental de Trabajo sobre Participación y Sociedad Civil (GIPSC). No obstante, no fue posible encontrar ese documento en las informaciones puestas a disposición por el Banco en Internet.
participación social en la financiación del bid a la pmsp
El análisis de la estructura institucional/legal de la gestión de la financiación fue
realizada a partir de la búsqueda de los decretos editados por las cuatro gestiones municipales implicadas en el Programa. Esos decretos dieron las bases de gestión para la
financiación, a partir de la creación del órgano y de la Comisión Procentro, en la gestión
Maluf (1993-1996). Dicha comisión tenía como función monitorear a las actividades del
órgano Procentro – vinculado a la Secretaría de Vivienda, con el objetivo de coordinar las
políticas de rehabilitación del área central de São Paulo.
A partir de ese órgano y de esa comisión se iniciaron las primeras negociaciones y
estudios para la contratación de financiación del BID para el Centro. Evidentemente, dichas instancias sólo tenían como función la coordinación de la financiación, estando éste
circunscrito a un conjunto de acciones más amplio implicando al Centro.
Los cambios de gestión en la Intendencia llevaron a modificaciones en esa estructura y en la propia propuesta de financiación, como se menciona en la reconstrucción
histórica de esa publicación, entre ellas los cambios y/o revocaciones de los decretos iniciales, elaborados en la gestión Maluf. El cuadro a continuación enfatiza dicho proceso y
resalta las características de atribución, composición, órganos y entidades participantes,
número de miembros del poder público y de la sociedad civil, y número total de miembros de las instancias de participación y gestión responsables de los programas para el
Centro, determinadas por cada gestión municipal.
A partir de las características y del funcionamiento de esas instancias, investigados y descritos en el histórico del Programa, se procuró identificar las característica de
187
la instancia en cada momento, atribuyendo indicadores de funcionamiento positivos y
negativos, en el sentido de facilitar o dificultar la participación ciudadana, entendiendo que la participación puede presentar varios niveles con diferentes posibilidades de
acceso a las informaciones, calidad de debate y capacidad de intervención y dirección
de políticas y programas.
Para llegar a esos indicadores se ponderaron las condiciones objetivas de participación
proporcionadas legalmente por la instancia – como, por ejemplo, la posibilidad de mayoría
de la sociedad civil en las votaciones – y cuestiones de funcionamiento identificadas en la
búsqueda histórica y en las entrevistas con actores que participaron de esas instancias.
Con relación a los aspectos positivos, se apuntaron las siguientes condiciones: la
posibilidad de deliberación; la implicación de proceso de capacitación técnica y educación popular; el fomento del debate público; la provisión de informaciones sobre el Programa; la regularidad del funcionamiento de la instancia; la posibilidad de acceso a los
gestores y la paridad de representación en la instancia. Entre los aspectos negativos, destacan: la restricción numérica de los representantes; la dificultad de acceso por parte del
“ciudadano común” (constitución de foros privilegiados); la poca representatividad del
tejido social del Centro; la representatividad no paritaria, la naturaleza sólo consultiva y
el funcionamiento puntual de la instancia. También se destacaron observaciones acerca
de las condiciones de deliberación y representación en las instancias, casadas en criterios
citados por Arnstein (1969). El trabajo de la autora supone un significativo esfuerzo por
conceptualizar las experiencias de participación en programas/políticas urbanas locales
norteamericanas vividas por ella. A pesar de haber sido escrito hace casi cuatro décadas
y relacionarse a un contexto social y económico bastante diferente del nuestro, consideramos que presenta cuestiones y situaciones recurrentemente identificadas en nuestras
experiencias de participación más recientes.
El análisis de los indicadores y de las observaciones evidencia diferentes situaciones
proporcionadas por las instancias de participación y gestión, que clasificamos en “participación restringida” y “participación ampliada”. Consideramos que la participación
restringida posibilita el acompañamiento de las políticas o programas, pero no la interferencia de la sociedad en el proceso decisorio. Ya la participación ampliada permite no
sólo el acompañamiento, sino la interferencia en esas políticas, de forma representativa y
cualificada, teniendo en cuenta los intereses públicos.
188
Los indicadores creados contribuyen a visualizar mejor y categorizar los procesos
participativos que envolvieron la financiación del BID para el Centro de São Paulo, o la
ausencia de los mismos. Evidentemente no agotan la cuestión y merecen algunas reservas, que explicitamos en el análisis final sobre participación y control social en el Programa. A pesar de eso, son indicadores significativos y creemos que pueden ser adaptados
y utilizados para análisis semejantes de otras políticas públicas locales. Cabe recordar
que este trabajo no tuvo como objetivo una evaluación más detallada de los procesos
que abarcaron al funcionamiento de las instancias participativas. Dicha tarea se mostró
bastante compleja, pues requeriría el rescate histórico minucioso de los procesos junto a
los actores que participaron en esas instancias a lo largo de catorce años (de 1993 a 2007).
De la misma forma, no se realizó una evaluación de las otras instancias o formas de participación formales existentes, como los diversos consejos municipales en el ámbito de
los cuales pueden haber sido discutidas acciones de financiación del BID a la PMSP ya
que fueron comprendidas sólo aquellas directamente relacionadas a la financiación a lo
largo de las gestiones:
– La Comisión Procentro, en las gestiones Maluf/Pitta (1993-2000);
– La Comisión Procentro, la Coordinadora Ejecutiva Acción Centro, el Foro de Desarrollo del Centro, y el Grupo Técnico de la Agencia de Desarrollo del Centro, en la
gestión Marta Suplicy (2001-2004);
– La Comisión Ejecutiva Especial, el Comité Gestor (Gcentro), y la Comisión Ejecutiva, en la gestión Serra/Kassab (2005-2008).
Ese análisis resultó en el Cuadro II – Participación social y Estructura institucional/
legal de la gestión en la financiación del BID a la PMSP, que se complementa con la descripción de los actores, hecha en el Cuadro II.
189
190
AVC, SEPEX y
CASA.
Todos los
anteriores
y además:
Inst. Eng., IAB,
SECOVI.
Todos los
anteriores
y además:
ANHEMBI,
GCM, SMT,
CMTC, AR Sé;
Todos los
anteriores
y además:
DEATUR,
GEPAC;
Modifica la
Comisión
Procentro
Modifica la
Comisión
Procentro
34.526/1994
35.455/1995
13 repres.
11 repres.
6 repres.
Poder
Púb.
6 repres.
3 repres.
2 repres.
Soc.
Civil
Composición
19 miemb.
14 miemb.
8 miemb.
Total
Consultiva,
propositiva y
deliberativa
Consultiva,
propositiva y
deliberativa
Consultiva,
propositiva y
deliberativa
Incumbencia
(1) Consultar lista de siglas en la página seguir.
(2) Comisión ubicada en la SEHAB.
(3) Según búsqueda sobre el funcionamiento de la Instancia en la práctica.
AVC, SEPEX.
SEHAB, SMC,
SEMPLA, SAR,
CET, EMURB ;
Crea la
Comissión
Procentro (2)
33.390/1993
Soc. Civil
Poder Público
Atribución
Participantes (1)
Decreto /
Atribución
Gestión – Maluf/Pitta (1993-2000)
Observaciones
hay instancia
deliberativa
pero no hay
participación de
grupos excluidos.
No hay posibilidad
de mayoría en las
votaciones;
hay instancia
deliberativa
pero no hay
participación de
grupos excluidos.
No hay posibilidad
de mayoría en las
votaciones;
hay instancia
deliberativa
pero no hay
participación de
grupos excluidos.
No hay posibilidad
de mayoría en las
votaciones;
NEGATIVAS
Limitada
numéricamente;
Poco accesible al
“ciudadano común”,
No hay paridad; No
hay capacitación
técnica y educación
popular; Poco
representativa del
tejcido social del
Centro.
Poco accesible al
“ciudadano común”,
No hay paridad; No
hay capacitación
técnica y educación
popular; Poco
representativa del
tejcido social del
Centro.
Poco accesible al
“ciudadano común”,
No hay paridad; No
hay capacitación
técnica y educación
popular; Poco
representativa del
tejcido social del
Centro.
POSITIVAS
Hubo
deliberación;
Provisión de
informaciones
acerca del
Programa;
Funcionamiento
regular
Hubo
deliberación;
Provisión de
informaciones
acerca del
Programa;
Funcionamiento
regular
Hubo
deliberación;
Provisión de
informaciones
acerca del
Programa;
Funcionamiento
regular
Indicadores de funcionamiento
Participación
limitada
Participación
limitada
Participación
limitada
Clasificación
de Instancia de
participación (3)
participación social y estructura institucional/legal de gestión en la financiación del bid a la pmsp
Cuadro l
191
Atribución
Crea la
Coordinaduría
de Programas
de
Rehabilitación
del Área Central
PROCENTRO;
Instituye
un Grupo
Ejecutivo de
Gestión y la
Comisión
PROCENTRO
Decreto /
Atribución
40.753/
2001
(41.397/
2001 e
41.961/
2002)
18 repres.
Comisión
PROCENTRO:
Anteriores,
más: OAB, SASP,
SINDUSCON, Ass.
Com. SP, UMM,
Gaspar Garcia,
Proj. Travessia,
União de
Mulheres.
Grupo Ejecutivo
de Gestión:
no hay
representantes de
la sociedad civil
Comisión
PROCENTRO:
Anteriores, más:
SIS, SAS, SMMA,
SIURB, SF, SJ,
SEMAB, SEME,
EMURB, COHAB,
CONDEPHAAT,
CEF
Grupo Ejecutivo
de Gestión: 01
Coordinador
(Gabinete de
la SEHAB);
Empleados
públicos de
otros órganos
municipales,
conforme
solicitud del
coordinador.
Número
Ilimitado
Poder
Púb.
Soc. Civil
Participantes
Poder Público
Gestión – Marta Suplicy (2001-2004)
no hay
13 repres.
Soc.
Civil
Composición
Número
Ilimitado
31 miemb.
Total
Ejecución y
Divulgación.
Consultiva,
propositiva y
deliberativa
(en parte)
Incumbencia
El Grupo tiene
como funciones
la coordinación
y la ejecución de
la política – se
configura como un
órgano interno de la
gestión de la PMSP.
No hay paridad;
No hay
capacitación
técnica y
educación
popular
Limitada
numéricamente;
Poco accesible
al “ciudadano
común”, No hay
paridad; No hay
capacitación
técnica y
educación
popular; Poco
representativa
del tejcido social
del Centro.
–
No hay
participación
Participación
limitada
hay posibilidad
de participación
en instancias
deliberativas, pero
no hay posibilidad
de mayoría en las
votaciones; los
técnicos hacen
la verdadera
planificación,
mientras que a los
ciudadanos les queda
la función periférica
de control y, al final,
la aprobación del
plan.
Fomento al
debate público;
Suministro de
informaciones
acerca del
Programa;
Acceso a los
gestores;
Funcionamiento
regular;
representativa
del tejido social
del Centro
Clasificación
de Instancia de
participación
NEGATIVAS
POSITIVAS
Observaciones
Indicadores de funcionamiento
192
44.089/
2003
Instituye
el Foro de
Des, Social y
Económico, la
Coordinación
Ejecutiva
Acción
Centro (junto
a EMURB )
y el Grupo
Técnico de la
Agencia de
Desarrollo
del Centro
Decreto /
Atribución
Atribución
Grupo Técnico
de la Agencia
de Desarrollo
del Centro:
ubicado en la
Dirección de
Desarrollo de la
EMURB.
Número
Ilimitado
Número
Ilimitado
12 repres.
Soc.
Civil
Composición
Grupo Técnico
de la Agencia
de Desarrollo
del Centro:
No
no hay
determinado
no hay
representantes
de la sociedad
civil
Foro de Desarrollo: Compuesto
por los 31 representantes de la
antigua Comisión PROCENTRO,
representantes de la Comisión
Ejecutiva de la OU Centro,
miembros de los Consejos
del Programa de incentivos
selectivos, del Consejo de
presupuesto participativo de Sé,
del Consejo Habitacional y del
Consejo de Política Urbana.
Coordinaduría
Ejecutiva: 2
representantes
de cada: AVC,
Fórum Centro
Vivo, UMM,
6 repres.
União de
Mulheres,
SEPEX y
Consorcio SP
Minha Cidade.
Coordinaduría
Ejecutiva :1
representante
de la EMURB, 1
de la Sub Sé y 4
representantes
de secretarías
municipales
relacionadas al
programa;
Poder
Púb.
Soc. Civil
Participantes
Poder Público
Gestión – Marta Suplicy (2001-2004)
no hay
POSITIVAS
NEGATIVAS
Consultivo y
propositivo/
Ejecución y
Divulgación.
Suministros de
informaciones
acerca del Programa
Limitada
numéricamente;
Poco accesible
al “ciudadano
común”, No hay
paridad; No hay
capacitación
técnica y educación
popular; Poco
representativa
del tejcido social
del Centro.
Paridad;
representativa del
tejido social del
Centro; Acceso a los
gestores; Suministro
Hubo sólo
de informaciones
acerca del Programa; Consultiva
Fomento al debate
público; Participación
en procesos de
capacitación técnica
y educación popular
Paridad;
representativa del
tejido social del
Centro; Acceso a los
gestores; Suministro
Consultiva,
de informaciones
Hubo sólo
propositiva y acerca del Programa;
Consultiva
de monitoreo Fomento al
debate público;
Participación
en procesos de
capacitación técnica
y educación popular
Incumbencia
Número
Consultiva y
total de
participantes propositiva
ilimitado.
18 miemb.
Total
Indicadores de funcionamiento
Clasificación
de Instancia de
participación
El Grupo tiene como
funciones la coordinación
y la ejecución de la política
– se configura como un
órgano interno de la
gestión de la PMSP.
Formación de foros que no
tienen función ni poder
legitimado; Instancias
utilizadas para provar la
participación oopular con
programas/políticas que
no fueron construidos con
participación; Presentación
de programas/políticas
de forma superficial, en
reuniones.
There is no
participation;
Restricted
participation
Ocurre la realización de foros,
comités y consejos, pero los
deberes y derechos de los
diferentes elementos de esas
instancias no están claros;
Los ciudadanos participan
exaustivamente, pero no
Restricted
logran interferir en los
participation
rumbos de las políticas; Los
técnicos realizan la verdadera
planificación, mientras que a
los ciudadanos les queda la
función periférica de control
y, al final, la aprobación
del plan.
Observaciones
193
Comité
Gestor:
no hay
representantes
de la
sociedad civil
Comisión
Ejecutiva:
no hay
representantes
de la
sociedad civil
Comité Gestor
(Gcentro): –
Subintendente de Sé,
Secretario de SEHAB,
Secretario de SEMPLA,
Secretario de Cultura,
Secretario de la SIURB y
Presidente de la EMURB.
Comisión Ejecutiva
(port. SEMPLA n15/
2006): la Comisión será
compuesta por el Grupo
Técnico de Trabajo
Nueva Luz: Secretario
Ejecutivo, 2 rep. EMURB,
2 rep. SEMPLA, 1 rep. de
Sub-Sé, SEHAB, SIURB,
SF, SME y COHAB
Instituye un
Comité Gestor para
el PROCENTRO
y designa sus
funciones
Decreta que la
Comisión Ejecutiva
del Comité Gestor
será ejercida por la
SEMPLA.
45.832/
2005
46.303/
2005
46.780/
2005
Fuente: Elaboración propia.
Comisión
Ejecutiva
Especial:
no hay
representantes
de
la sociedad
civil
Soc. Civil
Comisión Ejecutiva
Especial: Subintendente
de Sé, Secretario de
SEHAB, Secretario de
SEMPLA y Presidente de
la EMURB.
Poder Público
Participantes
Anula la creación
de la Secretaría
Ejecutiva y del Foro
de Desarrollo y
del GT – Agencia.
Instituye una
Comisión Ejecutiva
Especial para
aprobar proyectos
de concesión
de incentivos
fiscales. Señala
que la Comisión
es provisoria hasta
la instalación de
Comisión Ejecutiva
definitiva.
Decreto /
Atribución
Atribución
Gestión – Serra/Kassab (2005-actual)
Soc.
Civil
11
no
repres. hay
6
no
repres. hay
4
no
repres. hay
Poder
Púb.
11
miemb.
6
miemb.
4
miemb.
Total
Composición
Propositiva y
Deliberativa
Propositiva y
Deliberativa
Deliberativa
–
–
–
Observaciones
Clasificación
de Instancia de
participación
Limitada
numéricamente;
Poco accesible al
“ciudadano común”,
No hay paridad; No hay
capacitación técnica
y educación popular;
Poco representativa del
tejcido social del Centro.
Limitada
numéricamente;
Poco accesible al
“ciudadano común”,
No hay paridad; No hay
capacitación técnica
y educación popular;
Poco representativa del
tejcido social del Centro.
No hay
participación
El Grupo de Trabajo tiene
como función la formulación
del Proyecto Nueva Luz y de
No hay
proyectos relacionados al
participación
PROCENTRO. Se configura
como órgano interno de
gestión de la PMSP.
Las atribuciones del Comité
abarcan la supervisión,
acompañamiento y
deliberaciones acerca de
las acciones, proyectos y
estudios del PROCENTRO. El
Comité se configura como
órgano interno de gestión
de la PMSP.
A pesar de que no haya
expirado el plazo del
mandato de la Comisión
establecida en 2003, el
Limitada
decreto anuncia su fin,
numéricamente;
sin instaurar una nueva
Poco accesible al
Comisión para las funciones
“ciudadano común”,
antes ejercidas por ésta.
No hay
No hay paridad; No hay Según ese decreto, la función
participación
capacitación técnica
de la Comisión es sólo de
y educación popular;
aprobación de exención
Poco representativa del fiscal de la ley de fachadas.
tejcido social del Centro. – La Comisión tiene por
función la ejecución de la
política, configurándose
como un órgano interno de
gestión de la PMSP.
Incumbencia POSITIVAS NEGATIVAS
Indicadores de funcionamiento
lista de siglas
anhembi – Turismo e Eventos da Cidade de São Paulo S/A [Turismo y Eventos de la
Ciudad de São Paulo]
ar. sé – Administração Regional da Sé [Administración Regional de Sé]
ass. com. sp – Associação Comercial de São Paulo [Asociación Comercial de São Paulo]
avc – Associação Viva o Centro [Asociación Viva o centro]
casa – Centro de Apoio Social e Atendimento do Município de São Paulo [Centro
de Apoyo Social y Atención de la Municipalidad de São Paulo]
cef – Caixa Econômica Federal [Banco Federal]
cet- Companhia de Engenharia de Tráfego [Compañía de Ingeniería de Tráfico]
cmtc – Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos [Compañía Metropolitana
de Transportes Colectivos]
cohab – Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo [Compañía Metropolitana
Habitacional de São Paulo]
condephaat – Conselho de Defesa do Patromônio Histórico, Arquitetônico, Arqueológico e Turístico do Estado de São Paulo [Consejo de Defensa del Patrimonio
Histórico, Arquitectónico, Arqueológico y Turístico del Estado de São Paulo]
deatur – Secretaria Especializada de Atendimento ao Turista [Secretaria Especializada
de Atención al Turista]
emurb – Empresa Municipal de Urbanização [Empresa Municipal de Urbanización]
fcv – Fórum Centro Vivo [Foro Centro vivo]
Gaspar Garcia – Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos [Centro Gaspar Garcia de
Derechos Humanos]
gcm – Guarda Civil Municipal [Guardia Civil Municipal]
gepac – Grupo de Habitação e Embelezamento da Cidade [Grupo de Vivienda y Embellecimiento de la Ciudad]
iab – Instituto dos Arquitetos do Brasil [Instituto de los Arquitectos de Brasil]
ie – Instituto de Engenharia de São Paulo [Instituto de Ingeniería de São Paulo]
oab – Ordem dos Advogados do Brasil [Orden de los Abogados de Brasil]
ou centro – Operação Urbana Centro [Operación Urbana Centro]
proj. travessia – Fundação Projeto Travessia [Fundación Proyecto Travesía]
sar - Secretaria das Administrações Regionais [Secretaría de las Administraciones
Regionales]
194
sas – Secretaria Municipal de Assistência Social [Secretaría Municipal de Asistencia Social]
– Sindicato dos Arquitetos do Estado de SP [Sindicato de los Arquitectos del
Estado de sp]
secovi – Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo [Sindicato de las Empresas de Compra, Venta, Alquiler y Administración de Inmuebles Residenciales y Comerciales
de São Paulo]
sehab – Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano [Secretaria de la Vivienda
y Desarrollo Urbano]
semab – Secretaria Municipal de Abastecimento [Secretaría Municipal de Abastecimiento]
seme – Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação [Secretaría Municipal de
Deportes, Ocio y Recreación]
sempla – Secretaria Municipal de Planejamento [Secretaría Municipal de Planificación]
sepex – Sindicato das Empresas de Publicidade Exterior do Estado de SP [Sindicato de las
Empresas de Publicidad Exterior del Estado de SP]
sf – Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico [Secretaría de Finanzas y
Desarrollo Económico]
sinduscon – Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de SP [Sindicato de la
Industria de la Construcción Civil del Estado de SP]
sis- Secretaria de Implementação das Subprefeituras [Secretaría de Implementación de
las Subintendencias]
siurb – Secretaria de Infra-estrutura Urbana [Secretaría de Infraestructura Urbana]
sj – Secretaria de Negócios Jurídicos [Secretaría de Negocios Jurídicos]
smc – Secretaria Municipal de Cultura
sme – Secretaria Municipal de Educação [Secretaría Municipal de Educación]
smma – Secretaria Municipal de Meio Ambiente [Secretaría Municipal de Medioambiente]
smt – Secretaria Municipal de Transportes
sub sé – Subprefeitura Sé [Subintendencia Sé]
umm – União dos Movimentos de Moradia [Unión de los Movimientos por la Vivienda]
união de mulheres – Associação União das Mulheres [Asociación Unión de las Mujeres]
sasp
195
Cuadro ll
actores con participación en instancias vinculadas
a la financiación del bid a la pmsp
Objetivos*
Participación
en instancias
en las
gestiones
Sociedad civil
sin fines
1984
de lucro
Unir a los sectores empresariales y trabajar en
la denfesa de la libre iniciativa; Representar y
expresar la opinión legítima e independiente de
los empresarios de São Paulo, buscando mejores
caminos para el desarrollo.
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
AVC
Asociación
Viva o Centro
ONG
Desarrollar los aspectos urbanísticos, culturales,
funcionales, sociales y económicos del área central;
Buscar el equilibrio económico y social de la
metrópoli, para un pleno acceso a la ciudadanía
y al bienestar de toda la población.
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
CASA **
Centro de Apoyo
Social y Atención de
la Municipalidad de
São Paulo (extinto)
Sociedad civil
sin fines
2000
de lucro
Promover acciones de asistencia social para
niños y adolescentes
Maluf/Pitta
(1993-2000)
SP Minha
Cidade
Consorcio SP Minha
Cidade [Mi Ciudad]
(extinto)
ONG
Articular empresas y organizaciones civiles
para la rehabilitación del Centro.
Marta
(2001-2004)
FCV
Foro
Centro Vivo
Sociedad civil
2000
organizada
Articular a todas las personas que luchan por
el derecho de permanecer en el Centro y
transformarlo en un lugar mejor y más
democrático, oponiéndose, así, al proceso de
renovación urbana y exclusión urbana.
Marta
(2001-2004)
Gaspar
Garcia
Centro
Gaspar Garcia de
Derechos Humanos
ONG
1988
Favorecer la integración e inclusión social
de moradores de favelas, viviendas precarias,
personas que viven en la calle y colectores de
materiales reciclables.
Marta
(2001-2004)
IAB
Insituto
de los
Arquitectos
de Brasil
Sociedad
civil sin
fines de
lucro
1921
Congregar a los arquitectos para la defensa de
la profesión, promoviendo el desarrollo de los
profesionales arquitectos y de la arquitectura
en todos sus campos de actuación.
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
OAB
Orden de los
Abogados
de Brasil
Entidad
de clase
1930
Proj.
Travessia
Fundación Proyecto
Travesía
Sociedad civil
sin fines de 1995
lucro
Sigla
Nombre
Categoría
Ass.
Com. SP
Asociación
Comercial
de São Paulo
196
Fundación
1991
2003
Defender la Constitución, el orden jurídico del
Estado democrático de derecho, los derechos
humanos, la justicia social, y pugnar por la buena
aplicación de las leyes, por la rápida administración
de la justicia y por el perfeccionamiento de la
cultura y de las instituciones jurídicas; Promover la
representación, la defensa, la seleción y la disciplina
de los abogados en Brasil.
Maluf/Pitta
(1993-2000)
Garantizar los derechos de los niños y adolescentes Marta
que estén en situación de risgo personal y/o social. (2001-2004)
1971
Representar al conjunto de los profesionales
arquitectos en actuación en el Estado de São Paulo
asociados o no a la entidad. Desarrolla susactividades
en los siguientes campos: Remuneración de
profesionales; Asistencia Jurídica; capacitación y
complementación de la formación profesional;
participación en las Políticas Públicas de Vivienda y
Desarrollo Urbano y en el Foro Nacional de Reforma
Urbana.
Marta
(2001-2004)
1946
Desarrollar, representar, promover y defender la
actividad inmobiliaria en sus segmentos, dentro de
patrones reconocidamente éticos y comprometidos
con el deseo de la colectividad.
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
1989
Organización del sector de Medios Exteriores en
tanto categoría profesional, de modo de garantizar a
empresarios y trabajadores del Estado de São Paulo,
un interlocutor ante Órganos Gubernamentales y
la Sociedad
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
1934
Estudio, información, coordinación, protección y
representación jurídica de la categoría económica
de la Industria de la Construcción Civil, en el Estado
de São Paulo, con el objetivo de colaborar con los
poderes públicos y con las demás asociaciones hacia
la solidaridad social, de estar subordinado a los
intereses nacionales y de desarrollo de la capacidad
productiva del sector.
Maluf/Pitta
(1993-2000);
Marta
(2001-2004);
Movimiento 1987
La construcción de movimientos populares de base,
con democracia interna, organización horizontal y
autonomía, en defensa del derecho a la vivienda y
a la ciudad, de políticas públicas con participación
popular y de la autogestión como herramienta de
construcción de la ciudadanía.
Marta
(2001-2004)
ONG
Promover la participación de las mujeres en defensa
de sus derechos, buscando justicia e igualdad
sociales y la consolidación de la democracia;
Capacitar profesionales del área de la salud,
seguridad pública y educación para promover el
acceso de las mujeres a la justicia y a los derechos
Marta
humanos; Ofrecer orientación a las mujeres en
(2001-2004)
situación de violencia; Ofrecer talleres y grupos de
experiencia; Promover acciones en asociación con
ONGS y órganos gubernamentales para garantizar
el apoyo y ampliación de los servicios, formatación
de redes y formulación de políticas públicas de
combate a la violencia.
SASP
Sindicato
de los Arquitectos
del Estado
de SP
SECOVI
Sind. de las Empresas de
Compra, Venta, Alquiler
y Administración de
Sindicato
Inmuebles Residenciales
y Comerciales de SP
SEPEX
Sindicato de las
Empresas de Publicidad Sindicato
Exterior del Estado de SP
SINDUSCON
UMM
União de
Mulheres
Sindicato
Sindicato de la Industria
de la Construcción Civil Sindicato
del Estado de SP
Unión de los
Movimientos
Habitacionales
Asociación
Unión de
las Mujeres
1981
Fuente: Elaboración propia.
* Según material institucional de la entidad
** Órgano del gobierno municipal creado por el ex intendente Paulo Maluf en 1993 y transformado
irregularmente en Asociación de la Sociedad Civil en 2000. Cerrado ese mismo año por irregularidad de
la operación
197
Los resultados de las elaboraciones de estos cuadros son interesantes, dado que demuestran que las condiciones de participación en las diferentes legislaturas o gestiones
son semejantes, a pesar de las notorias diferencias entre las instancias participativas establecidas por las mismas y a pesar de que los actores participantes hayan sido bastantes
diversos de una gestión para otra.
Tanto en las gestiones Maluf/Pitta (1993-2000) como en la gestión Marta Suplicy
(2001-2004) las instancias proporcionaron una restricta participación. En el primer caso,
a pesar de la posibilidad de deliberación, la escasa representación de la sociedad civil y, especialmente la ausencia de representantes de los grupos excluidos, demuestra un acceso
restricto, poco representativo y no partidario del tejido social del Centro.
En la gestión de Marta Suplicy (2001-2004), hubo una significativa mejora en la paridad y en la representación de los actores del área central. Sin embargo, hubo posibilidad
de deliberación y una mayor representación de los grupos excluidos anteriormente del
proceso que no había paridad, y por lo tanto era imposible que se obtenga la mayoría en
las votaciones por parte de la sociedad civil. Solamente en 2003 hubo una modificación
en la Coordinación ejecutiva y fue constituido un grupo de forma partidaria. Aunque
hubiese un mayor peso de la sociedad civil, no hubo deliberación, sino que hubo sólo
consulta. Esos formatos de participación no posibilitaron que la sociedad interviniera
y guiara los rumbos de la política en cuestión, es decir, se trataba de instancias de una
participación restricta.
Resaltamos que en los espacios formales y no formales pudieron haber ocurridos
otros procesos de participación de la sociedad civil, o haber sido pulverizados por otros
espacios de interferencia en la planificación y en la implementación de las políticas en las
secretarias municipales a las cuales no pudimos tener acceso.
En 2005, con el inicio de la gestión Serra/Kassab (2005-2008), hubo una inflexión en
la posibilidad de participación en la construcción y el acompañamiento del Programa.
Por lo menos, las instancias existentes posibilitaban el acceso a las informaciones del Programa, a los gestores, a las propuestas y al curso del mismo. Todas fueron extintas, dando
lugar a instancias limitadas a la coordinación del proyecto, con pocos representantes del
poder público y ninguna posibilidad de participación de la sociedad civil. Eso significa
que, desde el 2005, no hay ninguna posibilidad formal de participación de la sociedad civil
en el programa de “Rehabilitación del Centro de São Paulo”.
198
control social
En los ítems anteriores se analizaron las condiciones de control social del programa
teniendo en cuenta, de forma separada, el acceso a la información, a las posibilidades de
acompañamiento sistemático de la ejecución de las acciones y a la participación social en
la definición y en el desarrollo de las mismas. En este ítem se evaluarán las posibilidades
de control social analizando conjuntamente las cuestiones ya evaluadas y organizándolas
por etapas de desarrollo del Programa y por la gestión municipal.
Los indicadores de control social en el formato de preguntas y respuestas fueron
elaborados con base en los estadios de los programas financiados por el BID determinados por el Banco, (muchas veces citados en sus documentos institucionales, aunque
luego no siempre ocurran en la práctica) que generalmente coinciden con las etapas de
una política pública local. En cada una de esas etapas se elaboran documentos, aunque
no siempre públicos, lo que dificulta el acompañamiento del proceso. En el caso del
procedimiento de adquisición de la financiación junto al BID son necesarias etapas, que
describimos brevemente a continuación:
– Preparación/planificación: En esa etapa se define el objetivo del proyecto, son establecidos sus componentes, costos y demandas, y estudios del impacto ambiental
y de la ingeniería mediante consultorías. En esas etapas, el Banco ofrece soporte y
realiza diversas misiones de apoyo y acompañamiento.
– Aprobación: El Banco realiza las últimas exigencias para que se cierren los acuerdos.
Es producido el marco lógico del proyecto que contiene las acciones, sus indicadores de acompañamiento y de resultados. En el caso de Brasil, es necesaria la aprobación previa del Senado para la firma del contrato.
– Ejecución: El proyecto comienza a ser implementado. El prestatario es responsable
por la ejecución y el Banco supervisiona los procedimientos y el préstamo de las
cuentas. Se realizan dos misiones anuales para acompañar la marcha del proyecto,
donde se analizan los indicadores de cada acción.
– Término y evaluación: Esto ocurre sólo cuando el préstamo fue realizado totalmente. Es elaborado un documento de término evaluación del proyecto. Esa etapa
es relativamente reciente en el Banco, y debe ser utilizada para perfeccionar nuevos contratos.
199
En este estudio, lo que se observó sobre el préstamo para el Centro de São Paulo
es que, a pesar de que esas etapas teóricamente sigan una línea cronológica – cuando
una etapa comienza y otra es oficialmente finalizada – en la práctica, eso no sucede. Eso
se observa claramente después de la firma del contrato, el prestatario decide modificar
las acciones previstas. Para alterar las propuestas son necesarios estudios y análisis que
son característicos de la fase de planificación. De esta forma, un proyecto en ejecución
que modifica las acciones, rehace los procedimientos de diagnósticos, los estudios de
impactos y de propuestas. Principalmente, eso sucede con los cambios de gestión o la
necesidad de revisión presupuestaria y de prioridades.
El marco de referencia formulado para este proyecto interpreta el Programa de
acuerdo con su ciclo de gerencia, o sea, de acuerdo con las etapas de las oportunidades de
control social, señalando si estas oportunidades se llevaron a cabo en la práctica.
Para el caso de São Paulo fueron elaboradas cuestiones que explicitan esas posibilidades de control social, en cada nivel de la política pública, generando tres grupos de
análisis: (A) Planificación; (B) Ejecución y (C) Evaluación.
El grupo Planificación fue divido en tres subgrupos:
A1) Estructura institucional – para formulación/reformulación de la propuesta:
Este ítem busca relacionar las instancias creadas tanto para administrar como para acompañar las políticas públicas. En el caso de São Paulo, las instancias de discusión y proposición
seleccionadas para el análisis fueron creadas para discutir las políticas para el Centro de São
Paulo, antes de que la financiación entrar en vigor. Fue en el ámbito de esas instancias en los
cuales los estudios y las propuestas para la adquisición de la financiación de las intervenciones
del área central fueron realizados. Se buscó, también en ese ítem evaluar si hubo divulgación
acerca de los primeros contactos con el Banco y la marcha de las negociaciones, así como para
acompañar como para monitorear el proceso de formulación de las políticas públicas.
A2) Diagnóstico:
El diagnostico consiste en una fase de preparación para la formulación de propuestas, donde son realizados estudios y análisis relacionando problemas y potencialidades
sobre el tema en cuestión. El mismo es realizado siempre que surja una discusión sobre
nuevos estudios y propuestas.
A3) Formulación / reformulación de la propuesta:
El proceso de formulación de la propuesta normalmente es antecedido por el del
diagnóstico. El control social en esta etapa está relacionado a la posibilidad de acceso a la
200
información, viabilidad de discusión y proposición y al poder de decisión e influencia en
el diseño de la propuesta final.
El segundo grupo de análisis (grupo B) busca relacionar las posibilidades de control
social en el período de Ejecución del Programa. En esta etapa ya está finalizado el objetivo de la propuesta y el acompañamiento consiste en verificar la marcha del Programa,
su reembolso, y las prioridades de su implementación. El último grupo (C) busca verificar como se da la Evaluación del Programa, tanto en el ámbito de control del Banco
financiador como la de la propia Intendencia. Cabe recordar que, junto al monitoreo,
ésta es una etapa que entrecruzaría todas las otras, desde el inicio de la ejecución, y que
debe ser realizada por medio de la mediación de los indicadores contenidos en el Marco
Lógico del Programa. Sabemos que ese monitoreo ha sido realizado anualmente, por la
consultoría de FIPE. Sin embargo, no tuvimos acceso a los informes.
indicadores de control social para la financiación del bid a la pmsp
a) planificación
a1) estructura institucional
– para formulación/reformulación de la
propuesta
Cuestiones/ indicadores
1. ¿Existía una instancia de la
coordinación del proceso?
Maluf/Pitta (1993/2000)
(inicio de las negociaciones)
Sí, el Procentro.
Marta (2001/2004)
(consolidación de la propuesta
y firma del contrato)
Serra/Kassab (2005/2008)
(paralización y revisión de
las acciones)
Sí, la Coordinación
de Programas del
Área Central.
Sí, el GCentro.
No.
No se aplica.
2. ¿Hubo una instancia
participativa de acompañamiento
del proceso?
Sí, la Comisión Procentro
– compuesta por el poder
público y la sociedad civil.
Sí. En un primer momento la
Comisión Procentro (hasta el
2003) y, posteriormente, el Foro
de Desarrollo de la coordinación
Ejecutiva del Programa Acción
Centro
3. ¿Como fue divulgada la
intención de la intendencia en
contraer un préstamo?
Sin información.
No se encontró ningún tipo de
divulgación oficial.
No hubo divulgación específica
en la relación a retomar las
negociaciones.
4. ¿Hubo una discusión pública en
torno de los costos del proyecto?
¿La adquisición del préstamo
fue cuestionada (cuestión
financiera/ costo del préstamo)?
No. En ningún momento hubo No se cuestionó sobre la
discusión pública acerca de los pertinencia de dar continuidad o
costos de la financiación.
no a la adquisición del préstamo.
No se aplica.
201
a2) diagnóstico
Maluf/Pitta (1993/2000)
(inicio de las negociaciones)
Marta (2001/2004)
(consolidación de la
propuesta y firma del contrato)
5. ¿Se realizaron diagnósticos/lecturas
para fundamentar la propuesta?
Sí.
Sí.
6. ¿Que órganos del poder público
fueron implicados en el diagnóstico?
SEHAB, SMC, SEMPLA, SAR, CET, EMURB,
Anhembi, GCM, SMT, CMTC, AR. Sé,
DEATUR e GEPAC.
SIS, SEHAB, SEMPLA, SMC, SAS, SMT, SMMA,
SURB, SF, SJ, SEMAB, SEME, EMURB, COHAB,
CET, ANHEMBI, CONDEPHAAT e CEF.
7. ¿Se contrataron consultores para la
realización del diagnóstico? ¿Cuáles?
SOM (Skidmore, Owings & Merril)
FIPE e
PROMOM Engenharia.
Sarah Feldman,
FIPE e
CEBRAP.
8. ¿Se contrataron consultores
externos para la realización del
diagnóstico? ¿Cuáles?
SOM.
Sin información.
9. ¿El diagnóstico fue consolidado en
un documento?
Sí. Carta Consulta 1998.
Sí. En la revisión de la Carta Consulta,
en la publicación “Reconstruir o Centro”
y en el documento “Loan Proposal”.
10. ¿El documento fue publicado/
puesto a disposición? ¿En qué medios?
No.
Sí. En la publicación institucional y en el
sitio del BID en Internet (Loan Proposal)
11. ¿Ese documento fue puesto a
disposición para debate público,
criticas e intervenciones?
No.
No. Hubo una presentación pública de:
“Reconstruir o Centro”, pero el documento
ya estaba finalizado.
Cuestiones/ indicadores
a3) formulación/ reformulación de la propuesta
Maluf/Pitta
(1993/2000)
(inicio de las negociaciones)
Marta (2001/2004)
(consolidación de la
propuesta y firma del
contrato)
Serra/Kassab
(2005/2008)
(paralización y revisión
de las acciones)
12. ¿Hubo un debate público a partir
del diagnóstico, para basar
la formulación de la propuesta?
No.
No.
No.
13. Si se realizaron debates, ¿estos
resultaron en alteraciones de la
propuesta?
No.
No.
No.
14. ¿Se realizaron consultas o
reuniones con segmentos técnicos
o empresariales?
Sin información.
Sin información.
Sin información.
15. ¿Se elaboró un documento con ejes
preliminares de actuación/ propuesta
preliminares para el debate público?
No.
No.
No.
Cuestiones/ indicadores
202
16. ¿Se realizó un proceso
público de deliberación final
en torno a la propuesta
(congreso/conferencia/ foro)?
No.
No.
No.
17. ¿La propuesta final ha sido
organizada en un documento?
Sí. Carta Consulta.
Sí. Carta Consulta,
“Reconstruir o Centro” e
“Loan Proposal”.
Sin información.
18. ¿Dicho documento fue publicado?
¿En qué medios?
No.
Sí. En la publicación de
“Reconstruir o Centro” y,
para el caso de “Acción
Centro”, en CD- ROM y en el
sitio del BID.
No.
19. ¿Existió divulgación de las
informaciones o participación
en las etapas de envío y aprobación
de la propuesta final junto al COFIEX/
BID/Senado?
No.
No.
No.
20. ¿Hubo participación en la
elaboración de los indicadores
para el proyecto?
No.
No.
No.
b) ejecución del programa
Cuestiones / Indicadores
Marta (2001/2004)
(consolidación de la propuesta
y firma del contrato)
Serra/Kassab (2005/2008)
(paralización y revisión
de las acciones)
21. ¿El contrato firmado fue llevado
al público?
Sí, al final de la gestión,
en CD-ROM. (Acción Centro.
São Paulo, EMURB, 2004)
No se aplica.
22. ¿Hubo divulgación por parte de la
intendencia?
Sí, al final de la gestión,
en CD-ROM.
Informaciones en el sitio de la Intendencia,
pero no vinculadas al Programa (Ej. Praça
da República).
23. ¿Hubo divulgación del
cronograma de las acciones?
No.
No.
24. ¿Fue elaborada una instancia
participativa de acompañamiento de
ejecución del proyecto?
Sí. La Coordinación Ejecutiva
y el Foro de Desarrollo.
No. Fue extinguida.
25. ¿La ejecución del Programa
fue acompañada en espacios
participativos existentes (consejos,
presupuesto participativo)? ¿Existió
la posibilidad de interferencia en las
acciones a partir de
esas instancias?
Fue acompañada de forma heterogénea
en los consejos municipales. No existía la
posibilidad de cambiar las acciones. Las
propuestas ya estaban finalizadas y las
decisiones de coordinación pasaban en
el ámbito de la Comisión Ejecutiva y de
la Secretaría de Gobierno.
No.
203
26. ¿Existe la posibilidad de
acompañamiento de las licitaciones
referentes al proyecto?
Había posibilidades de acompañar a
través del
diario oficial. Sin embargo, es necesario
realizar una investigación a los medios.
Había posibilidades de acompañarlo
a través del Diario Oficial. Sin embargo, es
necesario realizar una investigación diaria
a los medios.
27. ¿Existe la posibilidad de control
del reembolso público?
Sí. A través de la Cámara Municipal.
Sin embargo, tal acceso es limitado y
depende de acceso a los gabinetes de
senadores y de trabajo de especialistas
que sistematicen los datos disponibles
en el sistema Novoseo.
Sí. A través de la Cámara Municipal. Sin
embargo, tal acceso es limitado depende
del acceso a los gabinete de senadores
y del trabajo de especialistas que
sistematicen los datos disponibles en el
sistema Novoseo.
28. ¿Hubo fiscalización y monitoreo
de la Cámara de los Senadores
y del Tribunal de Cuentas de la
municipalidad en el proyecto?
Sin información.
Hubo requerimiento del balance financiero
del proyecto. (El Ejecutivo alega que lo
entregó a la Cámara y el Legislativo alega
que no lo recibió).
29. ¿Cómo esas instituciones hacen
público el resultado del monitoreo?
En el Tribunal de Cuentas hay posibilidad
de acceso a los procesos, pero es
necesario saber el número.
En el tribunal de Cuentas hay posibilidad
de acceso a los procesos, pero es necesario
saber el número,
30. El Programa tiene informes
semestrales de acompañamiento.
¿De qué forma están disponibles?
Los informes no están disponibles
sistemáticamente ni en el BID ni por la
PMSP. Según el Banco, tales informes
deben estar disponibles por el órgano
ejecutor, que es la EMURB. Sin embargo,
no tuvimos acceso a ninguno de esos
documentos.
Los informes no están disponibles
sistemáticamente ni por el BID ni por
el PMSP. Según el Banco, tales informes
deben estar disponibles por
el órgano ejecutor, que es la EMURB. Sin
embargo, no tuvimos acceso a ninguno de
esos documentos.
31. Las misiones del BID son
registradas en “ayudas memorias”.
¿Están disponibles?
De la misma forma que los informes
trimestrales. Las Ayuda Memoria no
están disponibles sistemáticamente
ni por el BID, ni por la PMSP. Tuvimos
acceso a algunos de esos documentos
informalmente, a través de los gestores
públicos.
De la misma forma que los informes
trimestrales, las Ayuda Memoria no están
disponibles sistemáticamente ni por el BID,
ni por la PMSP. Tuvimos acceso a algunos
de esos documentos informalmente, a
través de gestores públicos.
32. ¿Existe un espacio para denuncias
de proyectos en ejecución en
disconformidad con la propuesta/
presupuesto original?
Las posibilidades serían a través de
denuncia al MP, la cámara municipal y al
TCM. El BID dispone del mecanismo de
investigación Independiente, pero fue
poco accionado.
Las posibilidades serían a través de la
denuncia al MP, a la Cámara municipal
y al TCM. El BID dispone del mecanismo
de investigación Independiente, pero fue
históricamente poco accionado.
33. Cuando el BID identifica y
recibe una denuncia, ¿cuál es el
procedimiento?
La denuncia debe ser hecha a la
administración del Banco. Si no hay
solución, se puede recurrir al coordinador
del Mecanismo de Investigación
Independiente que irá realizar una
investigación, si la denuncia sea
considerada procedente por un consultor
nombrado por el Banco.
La denuncia tiene que ser hecha a la
administración del Banco. Si no hay
solución, se puede recurrir al coordinador
del Mecanismo de Investigación
Independiente que realizará una
investigación, en el caso de que la denuncia
sea considerada procedente por un
consultor nombrado por el Banco.
204
c) evaluación
Cuestiones / Indicadores
Respuestas
34. ¿El BID tiene mecanismos
de evaluación parcial y final?
El principal mecanismo de evaluación del BID es el monitoreo a
través de los indicadores definidos en el Marco Lógico.
35. ¿Hay una evaluación en relación a cada acción
finalizada? ¿Quién es el órgano responsable?
Sólo la evaluación financiera El órgano responsable
es la EMURB. La aprobación final es hecha por el BID.
36. ¿Esa evaluación está disponible?
¿Es posible debatirla?
No.
37. ¿Esas evaluaciones son utilizadas para el ajuste
del Programa durante su ejecución?
En el caso de la financiación del BID a la PMSP no hubo ninguna
interferencia de la evaluación en el ajuste del Programa.
38. ¿Cómo se hace la mediación de los indicadores
(órgano responsable o entidad contratada)?
Fue contrata la FIPE para elaborar los
indicadores y monitorear anualmente.
39. ¿Ese monitoreo a través de indicadores
está disponible al público?
No. Los resultados de la mediación de contenidos en los informes
de la FIPE para la PMSP, no están disponibles al público.
En la elaboración de este instrumental, fue privilegiada la evaluación cualitativa del control social, identificando concomitantemente las posibilidades de acceso a
la información, monitoreo, participación e interferencia en la marcha del programa
financiado por el BID, desde su fase de preparación. La sistematización propuesta permitió la organización de las informaciones investigadas en la reconstitución histórica y
confirmó la fragilidad del control social a lo largo de todo el proceso de formulación e
implementación del Programa.
Se comprobó un proceso no linear, en etapas que no ocurrieron de manera estanque. En este proceso, hubo una pequeña variante en las condiciones de control de las
diferentes gestiones municipales y etapas, sobre la que el BID no interfirió mucho. La
mayor parte de las preguntas formuladas, pensadas a partir de la idealización de las situaciones y los mecanismos que favorecían el control social, tuvieron respuestas negativas
para el acceso a la información, monitoreo y la participación social, o no pudieron ser
respondidas por falta de información nuestra al respecto – lo que también es un índice de
fragilidad de control social para el caso estudiado.
205
recomendaciones para la ampliación del
control social de políticas públicas locales
De los principales resultados y las lecciones aprendidas con el test de los mecanismos de participación en el Programa dedicado al Centro de São Paulo, emerge una
sensación de desilusión. El hecho de que después de treinta años de inicio del proceso de
democratización del País, constituye una decepción que al ciudadano común no le es posible obtener datos básicos para el acompañamiento y monitoreo de una política pública
en el ámbito de la más grande, más rica y más profesionalizada intendencia de Brasil. Al
mismo tiempo, la investigación fue un estímulo para la repetición en número y calidad
de los proyectos de aprendizaje de este tipo.72
El equipo compuesto por representantes del Instituto Pólis y care Brasil se propuso
testar y utilizar algunos de los principales canales legítimos y éticamente aceptados para
la participación activa en una política pública:
– Recolección y evaluación sistemática de las noticias;
– Contacto directo con los servidores públicos;
– Contacto directo con los gestores públicos;
– Contacto directo con líderes políticos;
– Contacto directo con el consejo gestor sectorial;
– Recolección y sistematización de los documentos oficiales;
– Acceso a las cuentas públicas por el e-gobierno;
– Contacto directo con el principal financista del Programa;
– Contacto directo con el Legislativo y el Tribunal de Cuentas de la Municipalidad;
– Realización de reuniones de trabajo y eventos especiales, tanto técnicas como abiertas al público;
– Articulación con otras organizaciones de la sociedad civil;
– Contratación de una consultora especializada.
Aún utilizando todos estos canales, en mayor o menor grado, no se pudo obtener
un cuadro completo y detallado de un programa especial de tres años de duración, geográficamente delimitado, que posee objetivos bien claros y definidos. Las tres dimensiones de la transparencia y de la responsabilidad del Estado fueron testadas, y ninguna de
ellas obtuvo una respuesta satisfactoria, ya sea por parte de la intendencia de São Paulo,
o por parte de la oficina del BID en Brasília:
206
a. responsabilidad acerca del presupuesto público;
b. responsabilidad acerca de los procesos decisivos; y
c. responsabilidad acerca de los resultados e impactos generados.
Lo que parecía un detalle técnico, la ejecución del Programa, no a través de un órgano de la administración derecha, sino por medio de una empresa pública (la EMURB)
volvió prácticamente imposible el acceso a los datos presupuestarios conforme lo previsto no sólo en la Constitución Nacional Federal, sino también en la Ley de Responsabilidad Fiscal y en el Estatuto de las Ciudades. Esta falta de transparencia no se resume a los
datos presupuestarios, sino también en el acceso a los gestores públicos. En reuniones y
seminarios organizados por este proyecto73, la EMURB envió como representantes en el
debate a los integrantes de la empresa tercerizada para la gestión del Programa, limitando así la posibilidad del diálogo directo.
Fue una decepción verificar que en términos técnicos, como la aplicación de herramientas de gerencia de proyectos, el Programa para Rehabilitación del Centro de São
Paulo financiado por el BID deja mucho que desear: no solo se encuentra con fuerte
atraso en la implementación, lo que debería generar acciones correctivas y modificaciones gerenciales urgentes que no fueron constatadas; gran parte de este atraso es debido
a las recurrentes paralizaciones del Programa por sus propios gestores, o sea, se insiere
dentro de las cuestiones de gobernabilidad del poder público.
Esos resultados también son contrarios a las buenas prácticas de la gestión de proyectos. De la misma forma, contesta al mito divulgado por el BID de que varios años dedicados
a los diagnósticos previos, estudios ex–ante, líneas de base y cálculos econométricos realizados antes del inicio del Programa contribuyeron para mejorar su eficacia y ampliar su
impacto. Al fin de cuentas, este Programa es gestionado como toda y cualquier otra política
pública de la intendencia: está sujeto a las conveniencias político-partidarias de la administración de permanencia, a la discontinuidad usual en períodos electorales, gestionada con la
ausencia de controles externos y sin la evaluación del impacto disponible al contribuyente.
Además, uno de los principales baches que se han constatado en el sistema gerencial
del Programa fue la ausencia de una estrategia clara de análisis del costo/beneficio. Para
este estudio, ninguno de los gestores entrevistados supo precisar:
– cuánto cuesta esta política pública, computando todos los gastos involucrados;
– las razones de viabilidad financiero-económica por la cual sería adecuado contratar
un préstamo de deuda externa para financiar este Programa;
207
–
cuáles son impactos positivos que el Programa traerá para el Tesoro Municipal y que posibilitarán a la Intendencia pagar esta deuda en el plazo previsto en el contrato hasta 2034.
Como resalta Lisandra Guerra, consultora especializada del proyecto:
Como muchos de los agentes idealizadores, promotores, ejecutores y fiscalizadores de
los programas de recuperación urbana en general (tales como urbanistas, arquitectos,
políticos, sociólogos, periodistas, entre otros) están recibidos y actúan en áreas del
conocimiento poco relacionados a la administración financiera, se tiene de desvincular el
análisis de un programa de recuperación urbana su naturaleza de operación financiera
y, al mismo tiempo, minimizar la preocupación respecto a la eficiencia financiera de la
aplicación del recurso, se crean mitos alrededor de la conveniencia de una financiación
internacional. (Guerra, 2007)
Con base en los datos disponibles sobre el Procentro, fue posible proyectar los servicios de la deuda usando como base el contrato que prevé seis años de carencia (contados
a partir del 2003) y 25 años de amortización (de 2010 al 2034). Utilizando la proyección
hecha por la intendencia de que la revitalización del Centro de São Paulo traerá un aumento del ingreso del ISS y del IPTU de US$ 13,4 millones al año74, los números muestran que el Procentro sólo comenzará a dar beneficios para el Tesoro Municipal treinta
años luego de la firma del contrato.
Solamente en 2004 el saldo pasa a ser levemente positivo, y el saldo acumulado solo
deja el panorama negativo en 2034. Hasta ese entonces, la intendencia tendrá que sacar
recursos de otras fuentes para pagar las cuotas de la deuda. En esa cuestión, el análisis
crítico acerca del Procentro confirma las evaluaciones realizadas anteriormente por el
IPEA75, referente al alto costo final de las políticas públicas financiadas con préstamo
externo y frágil control acerca de su viabilidad económica-financiera76
recomendaciones
Describiremos algunas recomendaciones para las mejoras de las condiciones de
control social de una política pública municipal, mostrando las particularidades y las
posibilidades inherentes a una financiación externa.
1) Recomendación al lector y a todos los interesados – ¡Acceder a la información
es un derecho! Reproduzca proyectos de este tipo, como un espacio de test y de aprendi-
208
zaje en su municipalidad y divulgue el resultado buscando la calidad del debate sobre el
control social de las políticas públicas. A fin de cuentas, ¡lo importante es estar presente,
tanto en las reuniones del Presupuesto Participativo o del Plano Director, como estar
presente – con espíritu crítico en las reuniones de los préstamos de cuentas!
2) Recomendaciones a la Intendencia
Practicar una política de transparencia electrónica activa – la intendencia debe
actuar proactivamente para que las informaciones integradas sobre sus políticas públicas, estén disponibles dando preferencia al uso de Internet porque facilita el acceso, pero
disponiendo también archivos en formato PDF conteniendo datos e informaciones de
calidad para el lector especializado.
Calificar la acción del e-gobierno – los datos que son presentados al Tribunal de Cuentas de la Municipalidad que contienen las planillas necesitan pasar por dos tipos de calificación antes de estar accesibles al contribuyente por Internet: de un lado el georeferenciamiento para que el ciudadano pueda identificar la inversión y los gastos efectuados en el territorio
de su interés (por barrio o por distrito) por otro lado, el agrupamiento en políticas públicas
específicas, en el caso de estudio, aquí estudiado, dentro de las políticas de revitalización del
Centro, el programa dentro de las políticas de revitalización del Centro, “Procentro”.
Permitir bibliotecas sectoriales de acceso público – documentos de planificación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas deben estar disponibles en los
archivos de las bibliotecas de los respectivos órganos, y accesibles a los contribuyentes
trabas o impedimentos burocráticos artificiales que en la práctica impiden el ejercicio
de la ciudadanía.
Democratizar la gestión del “Procentro” – debe ser recreado el consejo gestor del
Programa, como un espacio de diálogo y de acuerdo de las acciones de la intendencia en
el centro de la ciudad, y en especial, como coordinador del esfuerzo de evaluación de los
resultados e impactos al final de este Programa.
3) Recomendaciones a las organizaciones interesadas en la praxis del control
social.
Acompañar a los actores sociales – las políticas públicas no se dan al vacío, ellas
constituyen el resultado de un equilibrio obtenido entre los diferentes actores sociales
directamente involucrados en la planificación, en la implementación, en la financia-
209
ción y en la evaluación de la política. Así, identificar y acompañar las motivaciones y
el discurso de estos actores a lo largo del tiempo es tan relevante como acompañar la
ejecución presupuestaria.
Actuar con un abordaje de procesos – las políticas públicas constituyen un proceso
de construcción permanente. Desde su inicio y durante toda su implementación ofrecen
oportunidades y variadas limitaciones a la participación, no se trata de un sistema cerrado y linear. Así, identificar las variaciones en el grado de la participación a lo largo del
tiempo constituye un ejercicio analítico enriquecedor.
Crear conocimiento especializado propio – además de las discusiones ideológicas,
las organizaciones comunitarias o ONGs deben empezar a capacitar a los miembros para
entender: (i) el ciclo del presupuesto público, (ii) el ciclo de la gerencia de proyectos (iii)
los mecanismos de contabilidad pública. De esta manera, es posible estar en condiciones
de accionar los operadores de la Justicia, en espacial al ministerio Público, como al ejercicio del derecho de acceso anual de las cuentas de la intendencia.
4) Recomendaciones a la Cámara Municipal y al Tribunal de Cuentas de la
Municipalidad
Ampliar información sobre la legalidad de los reintegros – la Cámara Municipal
de São Paulo profesionalizó e especializó el análisis de cuentas de la intendencia por
medio de la creación del Tribunal de Cuentas de la municipalidad, que debería informar
activamente a la opinión pública, instituir mecanismos regulares de interacción y comunicación con la sociedad civil, y calificar las informaciones que fornece a los gabinetes de
los senadores sobre la ejecución de las políticas públicas específicas.
Evaluar la relación costo/beneficio – la Cámara Municipal debería garantizar por
medio de una legislación específica, que contratos de financiación externa contraídos por
la intendencia pasan por un análisis de relación costo/beneficio de su viabilidad económica-financiera, realizada por una auditoría externa en conjunto con la COFIEX, cuyos
resultados fuesen proyectados en los futuros Planos Plurianuales de la Municipalidad.
Divulgar la evaluación del impacto – el análisis del desempeño del Ejecutivo debería ultrapasar el actual foco en la legalización de los gastos, e incluir también evaluaciones acerca de los resultados e impactos obtenidos por las políticas públicas seleccionadas
por medio del sorteo anual, ya sea directamente por los técnicos del Tribunal de Cuentas
de la municipalidad o por la universidades públicas acordadas.
210
Realizar el testeo de nuevas herramientas – desde el momento en que la sociedad
civil viene introduciendo y testeando hace décadas herramientas de ampliación de la
participación popular y de control social, la Cámara Municipal y el Tribunal de Cuentas
del Municipio podrían innovar en el test de instrumentos de evaluación con las organizaciones civiles en el tema de la evaluación del desempeño de las políticas públicas.
5) Recomendaciones al BID
Implantar los mecanismos de sanción en los contratos – los contratos de financiación firmados por el Banco deben contener una cláusula que especifique las sanciones
a sus empleados y representantes que se ocultan al contribuyente y la opinión pública, los
documentos básicos de una financiación (línea de base, estrategia del proyecto, informes
de consultoras, informes anuales de ejecución; evaluaciones internas).
Promover la marcha rápida en la ejecución – el atraso de casi dos años en un proyecto con plazo de ejecución de seis años constituye un grave desvío con relación a las
buenas prácticas de la gestión de los proyectos, en especial considerando que se trata de
un préstamo que contribuye para la deuda externa y en el cobro de tasas y multas. Así, en
el sitio del Banco debería haber una página dedicada a la transparencia de la financiación
acoplada al cronograma de ejecución, que permita el chequeo rápido y el fácil ritmo de
la marcha de los reintegros y de los costos involucrados en el proyecto, como el ente
regulador de Brasil en la dirección del Banco debería recibir informes especiales sobre los
riesgos financieros al país por proyectos con tal atraso de ejecución.
Revisar el uso del Marco Lógico – el Marco Lógico ha sido utilizado de forma
efectiva como herramienta de planificación y comunicación en la gestión del Programa
en cuestión. De este modo, si el Marco Lógico constituye solo un formulario en la burocracia interna, debería ser abolido ya que dificulta y encarece la gestión del Programa.
Sin embargo, si ese instrumento constituye efectivamente una herramienta de gestión,
debe ser ampliamente divulgado a los actores involucrados y actualizado conforme la
marcha del Programa, en especial en relación a los indicadores que sirven de base para la
evaluación como a los resultados e impactos.
Calificar el diálogo con la sociedad civil – el Comité de Asesores de la Sociedad
Civil (CASC) del BID a servido más como una instancia política y consultiva en la estructura del Banco en Brasília, aunque no se permitió un debate técnico acerca de los
préstamos problemáticos como el análisis en este proyecto y debería ser calificado en su
211
capacidad de análisis, bien como fortalecido en su capacidad de general recomendaciones a las operaciones del Banco.
Fortalecer el rol del gobernador del Banco en Brasil – el gabinete del gobernador
de Brasil en la dirección del Banco constituye una instancia de comunicación de doble
mano: de un lado representa los intereses del gobierno brasilero, en especial del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, al mismo tiempo en que integra la estructura de la organización del Banco, y debería abrir espacio para consultas bianuales con
actores de la sociedad civil sobre las operaciones financiadas por el Banco del País.
Presentaremos algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de control
social de una política pública local, dejando en evidencias las particularidades y posibilidades inherentes a un Programa financiado por el BID. Para eso será adoptada la
estructura de análisis en el restante trabajo, pensando en recomendaciones que aborden
los tres ejes trabajados: transparencia y acceso de la información, monitoreo y sanción;
y participación social.
consideraciones finales
Llegamos a la conclusión que el trabajo de monitoreo de políticas públicas requiere la actuación en dos frentes, que permiten identificar las correlaciones de fuerzas envueltas en la construcción de un programa público: la recomposición del histórico de la
política pública y la evaluación de las condiciones de control social durante las etapas de
elaboración, implementación y evaluación de la política.
El trabajo desarrollado para el caso de la financiación del BID a la PMSP demostró,
a través del instrumental elaborado, que las posibilidades de control social han sido frágiles – cuando no inexistente- en prácticamente todas las etapas del proceso, marcadas
por las rupturas y retomadas provenientes de los cambios de la gestión municipal. En ese
sentido, la reconstitución histórica se volvió bastante relevante, por develar los caminos
efectivos por los cuales el Programa ha sido planificado y ejecutado.
La situación en que se encontraba el Programa en el inicio de 2007 dificultó el ejercicio de control social conforme ha sido planificado – un acompañamiento preciso y
detallado de todas sus etapas, de su práctica de ejecución y de los impactos generados por
el mismo. El acceso a la información es pre-requisito básico para el ejercicio del control
212
social, sin embargo, los datos adquiridos fueron escasos y accesibles de forma poco institucional. La información obtenida tuvo que ser procesada, lo que requirió de técnicos
especializados, tiempo y recursos – dificultando el monitoreo por parte de la sociedad.
Además, la ausencia de instancias de participación en las cuales se pudiera discutir
el progreso del Programa dificultó más el acceso a los datos y a los gestores. Todos estos
factores dificultaron su monitoreo.
A pesar de las dificultades, los resultados de nuestro intento de monitoreo nos permiten arribar a las siguientes conclusiones acerca del Programa:
– Hubo largos atrasos y discontinuidad del Programa, lo que contribuye mucho para
la situación actual de baja ejecución de acciones e inversiones;
– Hay diferentes interpretaciones referentes a los objetivos y estrategias por parte de
los gestores involucrados en el proceso, inclusive entre los técnicos del BID. Eso
también contribuye para la constante fase de revisión de las acciones;
– Tales cuestiones demostraron que el Programa se caracteriza por conflictos continuados por el acceso a los recursos. Ello abre oportunidades de participación temporaria por ciertos actores mientras las cierra para otros, en alternancia. Además
de eso, el Programa no sigue un ritmo lógico, racional y objetivo de ejecución, sus
costos no son transparentes y hay dudas con relación a las ventajas financieras de la
operación de crédito. Esas constataciones se evidenciaron a partir de la recomposición histórica de la financiación.
Frente a este cuadro, se fortaleció en el proyecto el frente de trabajo de construcción
de instrumentos de evaluación de las condiciones de control social en las políticas públicas locales, destacando tres puntos ya citados: el acceso a la información, las posibilidades
de monitoreo y la sanción y la participación social en la definición e implementación de
las política públicas.
Por lo tanto, dividimos el análisis en dos bloques: (a) el aparato legal, institucional e
contractual, unido con el discurso acerca de las posibilidades del control social; (b) como
se dio la tentativa de control, evidenciando las dificultades y facilidades de ese proceso.
Se observó que hay una gran discrepancia entre las leyes y los hechos, siendo
extremadamente frágil la posibilidad real de control social. Los resultados de nuestra
experiencia confirman los del análisis del proceso histórico de la financiación del
BID a la PMSP: a lo largo de todo el proceso hubo poca transparencia, poco moni-
213
toreo y frágiles proceso de participación social. Por lo tanto, nuestra experiencia es
congruente con el proceso como un todo, que estuvo marcado por pésimas condiciones de control social.
Por último, resaltamos que nuestra hipótesis inicial, de que sería más fácil monitorear un Programa financiado por el BID, no se confirmó, evidenciando la necesidad de
que el poder público local, el Banco y la sociedad civil trabajasen para mejorar las condiciones de control social de las políticas públicas. Con el objetivo de contribuir para ello,
realizamos una serie de recomendaciones al final de nuestro trabajo.
214
notas
66Entre otros asociados vinculados al sector patronal y empresarial, podemos mencionar las instituciones de bastante relevancia en la economía de la ciudad, del estado y del País, tales como: Federación
Brasileña de Bancos (FEBRABAN), Federación de las Industrias del Estado de São Paulo (FIESP),
Federación de Hoteles, Restaurantes, Bares y Similares del Estado de São Paulo, Federación del Comercio del Estado de São Paulo (FECOMÉRCIO), Federación Interestadual de las Instituciones de
Crédito, Financiación e Inversión (FENACREFI). En este sentido, participan también la Asociación
Nacional de las Corretoras de Valores, Cambio y Mercancías (ANCOR), Asociación Nacional de las
Instituciones de Crédito, Financiación e Inversión (ACREFI). Hay varios órganos del Gobierno del
Estado de São Paulo asociados a la AVC, tales como: Cuerpo de Bomberos del Estado de São Paulo,
Empresa Metropolitana de Planificación de la Gran São Paulo (EMPLASA), Empresa Metropolitana
de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU), Escuela Estadual de São Paulo, Policía Civil del Estado
de São Paulo (DEATUR), Policía Militar del Estado de São Paulo (7º BPM-M) Secretaría de Estado
de la Educación, Secretaría de Estado de la Justicia y Defensa de la Ciudadanía, Secretaría de Estado
de Transportes Metropolitanos y Tribunal de Justicia de São Paulo.
67Un listado de los edificios ocupados puede ser encontrado en “Observatório do uso do solo e da gestão
fundiária do Centro de São Paulo” (informe de investigación). São Paulo: LABHAB/LILP, 2006, p.
271.
68SÃO PAULO (Municipalidad). Sitio de la Intendencia Municipal de São Paulo. Disponible en: http://
portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/gestaopublica/processos/0009. Acceso en: 15 jul 2007.
69La modalidad de licitación de tipo “concurrencia” es necesaria para la contratación de las acciones
más caras, con montos por encima de R$ 1.5 millón, en los casos de obras e ingeniería y por encima
de R$ 800 mil para servicios, de acuerdo con la Ley Federal nº 8.666/93 y sus alteraciones.
70En el contrato de préstamo del BID a la PMSP, Cláusula 4.01, se definieron las siguientes condiciones
para la realización de licitaciones: “cuando el monto estimado de los bienes y servicios correlatos es
igual o superior a un monto equivalente a US$350.000 (trecientos y cincuenta mil dólares), o cuando
el valor de las obras es igual o superior a un monto equivalente a US$5.000.000 (cinco millones de
dólares) y siempre que el Órgano Ejecutor o la entidad encargada de efectuar las licitaciones pertenezcan al sector público, se aplicará la licitación pública internacional como método de adquisición
de bienes o contratación de obras y servicios correlatos, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo B
[del contrato]” (BID / PMSP. Contrato de Empréstimo No 1479/OC-BR, 02 de Junio de 2004).
71BID. Mecanismo Independiente de Investigación. Avisos e Informes. Disponible en: http://www.
iadb.org/aboutus/iii/independent_invest/notices.cfm?language=spanish. Acceso en: 20 mar 2007 y
BID.
72. Para experiencias relacionadas, ver, por ejemplo, BARROS, F. (Org.) (2001) Banco Mundial, participação, transparência e responsabilização: a experiência brasileira com o Painel de Inspeção.
Brasília: Rede Brasil.
215
73. Reunión técnica realizada en 14/12/07, y seminario realizado en 17.03.08, fechas para las cuales la
EMURB había previamente confirmado su participación.
74. Para una introducción a los potenciales y limites de concretización de este tipo de meta, véase el
estudio del Banco Mundial “Impact Evaluation Report: Building Institutions and Financing Local
Development, Lessons from Brazil and the Philippines” Report Nº 18727 de 1998.
75. Ver del mismo autor, Ricardo Soares, los trabajos: “Avaliação do financiamento do Banco Mundial ao
Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural no Nordeste” Brasília: IPEA – Revista Planejamento
e Políticas Públicas Nº 15 pp. 131-161, Jun 1997 y también “Dívida pública externa: empréstimos do
BIRD ao Brasil” Brasília: IPEA - Revista Planejamento e Políticas Públicas Nº 21 pp. 103-150, Jun.
2000; disponibles en el sitio: www.ipea.gov.br.
76. Un programa correlativo, anterior al Procentro, que presenta un problema similar en la relación
costo/beneficio es el programa “Cingapura”, que recibió la financiación del BID durante la gestión
Maluf, y hasta hoy se encuentra con serios problemas de regularización de fondos y amplios costos
adicionales no previstos originariamente en el contrato de préstamo.
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217
instituto pólis
coordinación executiva:
Anna Luiza Salles Souto, Elisabeth Grimberg, Silvio Caccia Bava
(coordenador general).
equipo técnico:
Adriano Borges, Agnaldo dos Santos, Altair Moreira, Ana Claudia Teixeira,
Anna Luiza Salles Souto, Cecilia Bissoli, Christiane Costa, Cristiane Gomes, Daniela Greeb,
Elisabeth Grimberg, Éllade Imparato, Gerson Brandão, Hamilton Faria, Inácio da Silva, Isadora
Tsukumo, Jane Casella, Jorge Kayano, José Augusto Ribeiro, Juliana Sicoli, Kazuo Nakano,
Lizandra Serafim, Luís Eduardo Tavares, Maíra Mano, Margareth Uemura, Maria do Carmo
Albuquerque, Mariana Romão, Marilda Donatelli, Natasha Menegon, Nelson Saule Júnior,
Nina Best, Osmar Leite, Othon Silveira, Paula Santoro, Paulo Romeiro, Patrícia Cobra, Pedro
Pontual, Renato Cymbalista, Silvio Caccia Bava, Tania Masselli, Veridiana Negrini, Veronika
Paulics,Vilma Barban,Viviane Nebó.
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da Silva, Silvana Cupaiolo, Tânia Pesso, Tereza Teixeira.
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Roldan, Fernanda de Almeida, Gabriela Lotta, Hugo Bellini, José Carlos Vaz, Patrícia Gaturamo,
Pedro Garcia
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diretora vice-presidente: Marta Gil
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Heloísa Nogueira, Jane Casella, José Carlos Vaz, Ladislau Dowbor, Marco Antonio de Almeida,
Elisabeth Grimberg, Teresa Belda, Marta Gil, Nelson Saule Jr., Osmar Leite, Paulo Itacarambi,
Peter Spink, Renata Villas-Boas, Silvio Caccia Bava, Vera Telles, Veronika Paulics.
Este livro foi composto nas fontes Dante e
The Sans e impresso em Dezembro de 2008
pela Maxprint sobre Pólen Soft 70g/m².