O Papel dos Professores Mediadores Comunitários na Implantação do Sistema de
Proteção Escolar e Cidadania: um Estudo sobre o Ciclo de Políticas Públicas
Autoria: Patrícia de Oliveira Nogueira Proglhof
O artigo analisa o papel dos Professores Mediadores Comunitários no Sistema de Proteção
Escolar e Cidadania. Demonstra-se como o desenho desta política paulista contribui para o
argumento de não linearidade do ciclo de políticas públicas, visto que estes profissionais
desempenham simultaneamente as funções de formuladores e implementadores.
Primeiramente, são abordadas as visões sobre policy cycle presentes na literatura de
Administração Pública. A seguir, apresenta-se o funcionamento do sistema e exemplos de
ações desenvolvidas pelos professores. Por fim, discute-se como esta política – embora tenha
princípios gerais e coordenação em nível estadual – adquire sentidos diferentes devido à
atuação local deste profissional.
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Introdução
O artigo analisa o papel que os Professores Mediadores Comunitários desempenham no
ciclo da política pública denominada Sistema de Proteção Escolar e Cidadania, desenvolvida
pela Secretaria de Educação do Estado de São Paulo desde 2010. O propósito central do
trabalho é demonstrar como o desenho instituído por esta política contribui para o argumento
de não linearidade do policy cycle, uma vez que os Professores Mediadores Comunitários –
pela autonomia que lhes é conferida na execução de suas atividades – desempenham ao
mesmo tempo o papel de implementadores e formuladores.
Primeiramente, apresenta-se uma discussão teórica sobre as diferentes visões do ciclo de
políticas públicas presentes na literatura nacional e internacional da área de Administração
Pública. A seguir, explica-se o funcionamento do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania,
situando os Professores Mediadores Comunitários nesta política e detalhando suas principais
funções. Por fim, são apresentados exemplos de diferentes ações desenvolvidas por estes
professores em escolas estaduais paulistas.
À luz da literatura informada, discute-se como esta política – embora com princípios
gerais e coordenação em nível estadual – adquire caráter e sentidos diferentes nas diversas
localidades em que é implementada em função da atuação deste profissional.
Marco teórico: as diferentes abordagens sobre o ciclo de políticas públicas
O campo de administração pública vem sendo marcado por uma importante discussão
sobre como decorre o processo das políticas públicas. Nesse contexto, encontra-se o debate
sobre a relação entre os momentos de formulação e de implementação, havendo discordâncias
sobre a medida em que essas ações podem ser considerados como etapas sucessivas de um
ciclo delineado, ou como situações que se justapõem e se influenciam reciprocamente. Como
pano de fundo desta discussão, encontra-se a questão da atuação dos agentes
implementadores, segundo a interpretação sobre o grau de autonomia de que dispõem.
A percepção destes diferentes momentos como etapas encadeadas e lineares é
apresentada pela literatura clássica da área, por exemplo, nos trabalhos de Van Meter e Van
Horn – para os quais a implementação seria entendida como “ações de indivíduos (ou grupos)
privados ou públicos, direcionadas à consecução de objetivos previamente estipulados por
decisões políticas” (VAN METER & VAN HORN apud HILL, 2006, p. 445) - e de Pressman
e Wildavsky, quando colocam a questão da implementação como “exatamente (o que o
dicionário estabelece), executar, efetuar, completar, levar a cabo. Mas o que é que está sendo
implementado? Uma política naturalmente” (PRESSMAN & WILDAVSKY apud HILL,
2006, p. 445).
Igualmente significativo para esta interpretação é o trabalho do cientista político norteamericano John Kingdon, o qual considera a existência de quatro estágios no processo
decisório das políticas: 1) o estabelecimento de uma agenda; 2) a especificação das
alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; 3) uma escolha final entre estas
alternativas; 4) a implementação da decisão (KINGDON, 2006a). Como aponta Souza (2006),
a tipologia do police cycle enxerga a política pública como um ciclo deliberativo, formado por
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vários estágios, ainda que este constitua um processo dinâmico e marcado por aprendizados.
Análises de tal natureza são compreendidas pela literatura de área como modelos ou
abordagens de caráter top-down. De acordo com Lima e Ascenzi (2012), este tipo de visão
confere grande ênfase à etapa de formulação – a qual seria permeada pela lógica da política –
em detrimento da implementação, vista como uma simples prática administrativa. Nessa
perspectiva, o desenho das políticas concentra-se no topo dos processos decisórios, sendo de
fundamental importância o estabelecimento de objetivos, normas e diretrizes claros, os quais
tornam possível limitar e controlar a discricionariedade dos atores no momento da
implementação e evitar “falhas” ou “lacunas de implementação”.
Sobre este ponto, o sucesso das políticas públicas é visto em função de fatores
específicos e apriorísticos, situados ainda na fase da formulação. Contribui para esta ideia o
trabalho de Mazmanian e Sabatier (1995), em que se elabora uma lista de condições para a
efetiva implementação composta por elementos como: 1) objetivos legislativos que sejam
precisos e claramente ordenados; 2) teorias causais válidas incorporadas à legislação; 3)
recursos financeiros suficientes para a agência implementadora; 4) integração hierárquica
dentro e entre agências implementadoras; 5) consonância das regras de decisão das agências
de execução com os objetivos estatutários; 6) agências e funcionários com atribuição de
implementação comprometidos com os objetivos estatutários; 7) inclinação dos atores
participantes, externos às agências implementadoras, em apoiar os objetivos estatutários.
Como apresentam Silva e Melo (2000), a partir desta visão clássica o police cycle não
poderia ser considerado de fato como um “processo”, uma vez que implementação é
entendida como “um jogo de uma rodada só”, não considerando possíveis efeitos de
retroalimentação desta etapa sobre a formulação das políticas. Já nas abordagens top-down
que os autores denominam lineares, admite-se a ocorrência de vicissitudes e obstáculos na
etapa da implementação, levando a que o monitoramento e a avaliação das políticas sejam
incorporados como instrumentos que permitem correções de rota.
Para Majone e Wildavsky, este paradigma incorpora a essência da ideia de ação racional
e “encourages consistency in ranking objectives at the expense of effectiviness in making
police preferences live in world” (MAJONE & WILDAVSKY, 1995, p. 141). Na mesma
linha, Grindle (1991) observa estar presente no trabalho de especialistas acadêmicos a noção
de que melhores decisões políticas resultariam de análises racionais de políticas públicas,
sendo este entendimento o motivo pelo qual diversas agências internacionais financiaram
esforços substantivos para o fortalecimento das análises de política pública em países em
desenvolvimento. Já para Lima e Ascenzi,
A perspectiva top-down tem um viés organizacional. As agências
formuladoras e implementadoras são apreendidas em seus aspectos
organizais formais: hierarquia, controle, centralização do comando,
descentralização da execução, coordenação, comunicação etc. (LIMA &
ASCENZI, 2012, p.6).
No sentido contrário, são também encontradas na literatura abordagens que consideram
o ciclo de políticas públicas como processos não lineares e reconhecem deficiências no
modelo explicativo top-down, as denominadas perspectivas bottom-up. Nesse tipo de
abordagem, maior ênfase é dada ao processo de implementação, admitindo-se que – devido a
fatores como a interação entre agentes, alterações de concepção em função do passar do
tempo, conflitos e barganhas, entre outros – esta etapa apresenta importantes aspectos de
imprevisibilidade, não podendo ser totalmente controlada de antemão. O modelo bottom-up
portanto enxerga a política pública como um processo disperso e descentralizado, além de
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atribuir maior sentido ao papel dos implementadores (LIMA & ASCENZI, 2012).
Nesta linha, para Subirats et al (2012), os modelos top-down equivocam-se ao não
considerar os processos políticos e sociais como parte das políticas públicas. Contrapondo-se
a isso, o autor propõe que as abordagens bottom-up devem ter como ponto de partida o
sistema de atores de base, devendo ainda considerar com atenção o comportamento do
público-alvo das políticas e as relações que estabelecem com outros atores envolvidos no
processo da política pública.
Sob essa ótica, admite-se que os implementadores possam mudar a forma como a
política é implementada ou redefinir objetivos a partir dos constrangimentos encontrados
(LIMA & ASCENZI, 2012). Complementando essa ideia, Silva e Melo defendem que no ciclo
de políticas públicas imbricam-se não apenas formuladores e implementadores, mas também
os beneficiários dos programas, cuja “forma de uso ou consumo dos produtos da política
(também) altera a política” (SILVA & MELO, 2000, p. 12). No entanto, como aponta Arretche
(2001), isso não equivale a dizer que a formulação original das políticas deve ser
desconsiderada, visto que as decisões feitas nesta fase inicial já excluem diversas alternativas
possíveis.
Nesse cenário, ainda segundo Arretche, a etapa da implementação pode ser vista como
um jogo entre a autoridade central e implementadores, no qual os primeiros devem ser
capazes de desenvolver um sistema de incentivos suficiente para que haja adesão e obediência
dos segundos em relação aos objetivos traçados. Essa ideia encontra-se apoiada nos trabalhos
de Eugene Bardach, para quem a implementação representa-se como um jogo, sendo
necessário reconhecer os jogadores, suas estratégias e táticas, os recursos de que dispõem, as
regras do jogo em geral e as regras de “fair play”, a natureza da comunicação entre os atores,
bem como o nível de incerteza sobre resultados possíveis (BARDACH, 1977).
Para a perspectiva bottom-up, portanto, os planos, programas e regulações elaborados
durante a fase de formulação podem ser considerados apenas como “pontos de partida” ou
como ferramentas para a implementação, não dependendo o sucesso da política de sua estrita
execução. Segundo Majone e Wildavsky (1995), tais desenhos existem apenas como
potencialidades ou disposições, o que significa que não têm uma única função ou atividade,
sendo difícil determinar a priori a forma como serão utilizados. Nesse sentido, a partir de uma
visão da implementação como interação, o sucesso ou fracasso desta fase não está diretamente
ligado ao sucesso ou fracasso da formulação, já que
the central problem of implementation is not wheter implementers conform
to prescribed policy, but whether the implementation process results in
consensus on goals, individual autonomy and commitement to policy on the
part of those who must carry it out. (MAJONE & WILDAVSKY, 1995,
p.143)
Por fim, nessa perspectiva de um olhar mais atento sobre a autonomia e/ou
discricionariedade dos implementadores das políticas públicas, faz-se indispensável
mencionar a contribuição do trabalho de Michel Lipsky (2010) ao introduzir o conceito de
street level bureaucrat. Para o autor, o exercício da discricionariedade é parte fundante do
trabalho de diversas categorias profissionais, as quais – em situações onde lhes falta tempo,
informação e recursos – desenvolvem seus próprios métodos e rotinas de trabalho, os quais
tem profundo impacto nas políticas públicas.
Para o autor, portanto, o processo de compreensão sobre o ciclo das políticas públicas
deve passar por uma análise a respeito de como se combinam as respostas práticas elaboradas
pelos street level bureaucrats e as regras e pronunciamentos da agência implementadora, o
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que resultará no sentido daquilo que o público beneficiário experimentará como a
performance da agência. No entanto, conforme aponta Lima e Ascenzi (2012), se por um lado
os street level bureaucrats tomam decisões, estabelecem rotinas e definem dispositivos que se
tornam de fato as políticas públicas que implementam, por outro lado, para Lipsky, esse atores
influenciam significativamente a alocação de recursos, mas não necessariamente a definição
dos objetivos e/ou como atingi-los.
Metodologia
A metodologia da pesquisa baseou-se em levantamento bibliográfico sobre abordagens
do policy cycle presentes na literatura nacional e internacional da área de políticas públicas e
em pesquisa documental a fontes primárias e secundárias.
Para a coleta de dados, foram reunidos materiais publicados pela Secretaria Estadual de
Educação e pela Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE), como portarias,
resoluções, pesquisas e manuais. Foram igualmente considerados materiais áudios-visuais em
que a secretaria apresenta os conceitos e o funcionamento de suas políticas de prevenção e
redução da violência no ambiente escolar, como vídeos de palestras e cursos de formação,
apresentações Power Point, entre outros. Todos esses materiais foram obtidos virtualmente,
através de consulta a sites institucionais, a publicações digitais do Diário Oficial do Estado de
São Paulo e a ferramentas de busca.
Para a identificação de experiências realizadas pelos professores mediadores foram
feitos contatos por meio virtual (correio eletrônico) e telefônico com a supervisão do Sistema
de Proteção Escolar e Cidadania na Secretaria Estadual de Educação. No entanto, identificouse que o acompanhamento deste eixo da política é feito prioritariamente em nível local,
através das Diretorias de Ensino e dos Gestores Regionais do Sistema de Proteção Escolar, o
que também apresentou-se revelador para o argumento sustentado no trabalho.
Na ausência de um mapeamento das atividades desenvolvidas pelos professores
mediadores por parte da secretaria, as experiências apresentadas no artigo são fruto de relatos
obtidos através de notícias de jornais, páginas pessoais de professores mediadores, inscrições
enviadas pelas escolas para premiações na área de gestão pública, entre outras fontes.
Todo o material coletado foi analisado com base discussão teórica sobre o ciclo de
políticas públicas, buscando-se avaliar em que medida o papel dos Professores Mediadores
Comunitários poderia ou não identificar-se com os pressupostos das abordagens bottom-up.
Resultados
Entendendo o Sistema de Proteção Escolar e Cidadania
Em fevereiro de 2009, a Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE) –
vinculada à Secretaria Estadual de Educação – criou em sua estrutura administrativa um órgão
denominado Supervisão de Proteção Escolar e Cidadania, o qual tem entre seus objetivos
fomentar programas, projeto e ações voltados à manutenção da convivência pacífica e
harmônica no ambiente escolar; estabelecer medidas de segurança em relação aos bens
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patrimoniais das escolas; estabelecer interlocuções com órgãos e entidades públicos e da
sociedade civil; entre outros.
Em fevereiro de 2010, um ano após da criação deste órgão e sob seu escopo, o então
Secretário Estadual de Educação, Paulo Renato Souza, institui através da Resolução SE nº
19/2010 o Sistema de Proteção Escolar e Cidadania. Segundo a resolução, este sistema tem a
finalidade de:
(coordenar) o planejamento e a execução de ações destinadas à prevenção,
mediação e resolução de conflitos no ambiente escolar, com o objetivo de
proteger a integridade física e patrimonial de alunos, funcionários e
servidores, assim como dos equipamentos e mobiliários que integram a rede
estadual de ensino, além da divulgação do conhecimento de técnicas de
Defesa Civil para proteção da comunidade escolar. (Secretaria Estadual da
Educação de São Paulo, 2010).
Entre as ações previstas e/ou já implementadas pelo sistema, apresentadas nesta
resolução e em outros documentos a ele relativos, destacam-se:
a) A elaboração de um Manual de Proteção Escolar e Promoção da Cidadania, o qual
estabelece diretrizes para a padronização de procedimentos relativos à resolução de conflitos
no ambiente escolar e ao encaminhamento para órgãos da rede de proteção da criança e do
adolescentes;
b) A elaboração do Manual de Normas Gerais de Conduta Escolar, que oferece
diretrizes para a padronização de condutas a serem inibidas no ambiente escolar e respectivas
sanções, visando fomentar uma rediscussão dos regimentos escolares;
c) A criação da figura do Professor Mediador Comunitário nas escolas estaduais, o
qual tem como função desenvolver um projeto pedagógico específico para sua instituição, a
fim de ampliar os fatores de proteção próprios àquela comunidade escolar e reduzir fatores de
vulnerabilidade e conflitos;
d) A criação de uma ferramenta interativa em formato de fórum para a circulação de
ideias e boas práticas entre as escolas estaduais;
e) A implantação do Sistema Eletrônico de Registro de Ocorrências Escolares (ROE),
ferramenta online na qual os diretores de escola registram ocorrências disciplinares e/ou
delituosas e que servirão de mapeamento para planejamento de ações preventivas;
f) A implantação de um Sistema de Vigilância e Monitoramento Eletrônico, com
instalação de vigilância nas escolas estaduais;
g) Parceria com a Polícia Militar do Estado de São Paulo para a alocação de um oficial
na Secretaria de Educação, cuja função é de assessorar o secretário em assuntos de segurança
escolar.
Assim, em linhas gerais, a política em questão engloba uma série de ações as quais,
sob diferentes estratégias, visam melhorar a convivência no ambiente escolar, diminuindo
fatores de risco que poderiam desencadear em situações de violência e/ou de delitos no
ambiente escolar. Desde 2010, o Sistema de Proteção Escolar e Cidadania vem sendo
progressivamente implantado em todas as escolas estaduais do Estado de São Paulo, o que
corresponde a 5,3 mil unidades escolares.
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O papel dos Professores Mediadores Comunitários
Dentre as ações acima mencionadas, é de particular interesse para o presente trabalho
a figura do Professor Mediador Comunitário (PMEC), uma vez que este possui papel central
no curso do Sistema de Proteção Escolar. Para que se possa melhor explorar sua contribuição
com base no debate sobre o ciclo de políticas públicas, faz-se necessário compreender o lugar
em que se situa, bem como suas funções dentro do ambiente escolar.
De acordo com Artigo 10 da Resolução SE nº7, de 19 de janeiro de 2012, para a
implementação do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania as escolas estaduais podem
dispor de até dois professores mediadores comunitários, os quais têm como atribuições:
I - adotar práticas de mediação de conflitos no ambiente escolar e apoiar o
desenvolvimento de ações e programas de Justiça Restaurativa;
II - orientar os pais dos alunos, ou responsáveis, sobre o papel da família no
processo educativo;
III - analisar os fatores de vulnerabilidade e de risco a que possam estar
expostos os alunos;
IV - orientar a família, ou responsáveis, quanto à procura de serviços de
proteção social;
V - identificar e sugerir atividades pedagógicas complementares, a serem
realizadas pelos alunos fora do período letivo;
VI - orientar e apoiar os alunos na prática de seus estudos. (Secretaria
Estadual da Educação de São Paulo, 2012).
Para o exercício desta função há um processo seletivo – cujas regras encontram-se
definidas nesta mesma resolução – através dos quais os a professores interessados devem
candidatar-se à posição de mediadores. É interessante notar que, dentre as regras de seleção e
como de fato observado no Edital de Credenciamento realizado pela Secretaria Estadual de
Educação em 2011, prevê-se uma avaliação de perfil em que são analisadas, entre outras
coisas, uma carta de motivação apresentada pelo candidato e certificados de curso ou de
participação em projetos que comprovem alguma experiência prévia destes professores com
as temáticas correlatas aos princípios do sistema. Esta avaliação é feita localmente pelos
responsáveis pela Gestão Regional do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania, bem como
pela Comissão de Atribuição de Classes e Aulas da Diretoria de Ensino.
Além dos requisitos avaliados, há também uma ordem de prioridades estabelecida no
Artigo 2º da Resolução SE nº 7, pela qual são mais favoráveis à ocupar este cargo os docentes
que se encontrem na condição de adido – ou seja, sem atribuição de classe –
preferencialmente titulares da disciplina de Psicologia da própria escola ou de outra escola,
seguidos de professores de outras disciplinas que se encontrem nestas mesmas condições. No
entanto, cabe destacar, para que uma escola possa alocar um professor mediador comunitário,
não basta apenas dispor de professores interessados e que se encontrem nas situações
previstas pela resolução. Anteriormente a essas etapas, é preciso que a escola interessada
encaminhe um pedido à Diretoria de Ensino de sua localidade, contendo:
I - manifestação de interesse acompanhada de exposição de motivos que
contemplem, no histórico da unidade escolar, elementos indicativos da
existência e recorrência de situações de conflito ou de graves problemas de
indisciplina;
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II - plano básico de trabalho, elaborado em consonância com os objetivos e
metas estabelecidos pela unidade escolar em sua proposta pedagógica, a ser
desenvolvido pelo docente que irá atuar como Professor Mediador Escolar e
Comunitário (...). (Secretaria Estadual da Educação de São Paulo, 2012).
Assim, ainda que apresentem ampla autonomia na elaboração e execução de suas
atividades, os professores mediadores estão em alguma medida formalmente submetidos a um
plano de trabalho estabelecido no âmbito da escola. Como prevê o Artigo 8º da supracitada
resolução, caso se distanciem significativamente da metodologia do projeto ou do plano de
trabalho proposto pela escola, podem perder a função da qual foram encarregados.
Aos professores mediadores comunitários são atribuídas 30 horas semanais de
atividades, as quais podem ser distribuídas pelo Diretor da Escola de acordo com as
necessidades e o funcionamento do estabelecimento de ensino. Dentre estas horas, prevê-se a
disponibilização de 4 horas quinzenais ou 8 horas mensais para que o PMEC participe de
reuniões de planejamento e avaliação junto à Gestão Regional do sistema. Além destes
encontros periódicos, o sistema prevê que todos os professores mediadores comunitários
passem por uma formação inicial, composta por momentos presenciais e à distância,
totalizando 80 horas de capacitação.
No primeiro momento desta formação os PMEC são habilitados para realizar um
diagnóstico de vulnerabilidade escolar, identificando fatores de risco e de proteção. Após
desenvolverem este diagnóstico em suas escolas, os professores passam por um segundo
módulo no qual são trabalhados os demais atores envolvidos na proteção escolar, devendo o
professor buscar em sua localidade potenciais parceiros para sua atuação, como o conselho
tutelar, as varas de infância e juventude, os conselhos comunitários de segurança, entre outros.
Finalmente, no terceiro módulo, o professor mediador deve elaborar “um projeto transversal,
envolvendo não só a equipe escolar, mas toda a comunidade para trabalhar um ou mais fatores
que ele mapeou no diagnóstico”, ou seja, um projeto que sirva como “o plano de ação do que
ele vai desenvolver” (OBSERVATORIO DA EDUCAÇÃO, 2011), adequando-se assim cada
projeto ao perfil de sua escola.
Projetos desenvolvidos pelos Professores Mediadores Comunitários
Em julho de 2013, 2.430 escolas da rede estadual já contavam com professores
mediadores comunitários em suas unidades (SECRETARIA DA EDUCAÇÃO, 2013).
Diversas temáticas e abordagens estão presentes nos projetos desenvolvidos por estes
professores, fazendo com que, em cada localidade, este eixo do Sistema de Proteção Escolar e
Cidadania adquira contornos e características bastante específicos.
Na cidade de Leme, por exemplo, frente à problemas de indisciplina, conflitos entre
alunos e também entre estes e alguns professores, a professora mediadora comunitária de uma
escola da periferia resolveu atuar através da metodologia de “círculos restaurativos”,
conseguindo resultados positivos na redução dos episódios de violência (PRÊMIO MÁRIO
COVAS, 2010). Além disso, esta professora foi responsável pelo estabelecimento de diversas
parcerias com atores situados no entorno da escola, como CRAS, CREAS, Conselho Tutelar e
Conselho Comunitário de Segurança (CONSEG). Através deste último, a escola conseguiu
que fosse reaberto um posto avançado da Guarda Municipal situado em frente ao espaço da
escola, garantindo maior segurança aos alunos. Ainda, foi estabelecida uma parceria com o
curso de psicologia de uma universidade particular local, através da qual os alunos deste curso
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prestam assistência a pais e alunos.
Em Bauru, a criação de parcerias com órgão da rede de proteção à criança – como
CRAS, CREAS e Conselho Tutelar – também é ressaltado pelos professores comunitários da
região (TEODORO, 2013). Além destes o professor mediador da escola estadual Azarias
Leite também aponta parcerias com a paróquia local e com o posto de saúde.
Já na Escola Estadual Doutor Murtinho Nobre, na cidade São Paulo, o trabalho vem
sendo realizado em parceria com comerciantes locais e com uma unidade do SENAC
(JARETA, 2011). O diagnóstico feito inicialmente pela professora mediadora comunitária
demonstrou que a falta de identificação dos alunos com a escola era a fonte de grande parte
dos conflitos. Assim, as atividades desenvolvidas procuram fortalecer os laços do aluno com a
instituição, bem como aproximar e aumentar a participação das famílias neste ambiente. No
mesmo sentido, o professor mediador da escola estadual Alberto Torres, também em São
Paulo, desenvolve um trabalho de aproximação com alunos e famílias, através de atividades
simples, como a decoração conjunta das salas ou o cultivo comunitário de um jardim.
Em Araçatuba, no interior do Estado de São Paulo, a professora mediadora da escola
estadual Professor José Arantes da Terra adotou como estratégia para redução dos conflitos o
investimento na qualidade de vida dos alunos (SECRETARIA DA EDUCAÇÃO..., 2013c).
Para isso, desde 2010 vem sendo desenvolvido o projeto “Cuide-se bem”, através do qual os
alunos participam de aulas de culinária com nutricionistas voluntárias, além de receberem
periodicamente consultoria de profissionais de diversas áreas, como psicólogos,
fisioterapeutas, farmacêuticos, educadores físicos, assistentes sociais e dentistas. Os pais dos
alunos também são envolvidos nas atividades escolares e participam de reuniões com
profissionais convidados.
Na escola estadual Adelino Peters, em Penápolis, o projeto desenvolvido pelas
professoras mediadoras comunitárias tem como objetivo buscar a prevenção da violência
através do fortalecimento do protagonismo juvenil (SECRETARIA DA EDUCAÇÃO...,
2013b). Para isso, as professoras estabeleceram um parceria com a comunidade local e
envolveram os alunos na elaboração, gravação e difusão de mensagens dicas e informes de
conscientização sobre temas como bullying, drogas e sexualidade.
A diversidade de temas e estratégias na atuação dos professores mediadores
comunitários também pôde ser verificada nos trabalhos apresentados por estes profissionais
no II Seminário de Proteção Escolar, organizado pela Secretaria Estadual de Educação em
outubro de 2013. Dentre as atividades submetidas e aprovadas para apresentação no seminário
na categoria “prática”, encontram-se projetos ligados a esportes (como caratê, judô, skate e
ginástica rítmica), ações culturais (teatro, coral, histórias em quadrinho), iniciativas de
fortalecimento da atuação dos jovens (grêmios, gestão participativa), entre outros
(SECRETARIA DA EDUCAÇÃO..., 2013d).
Dentre estas iniciativas, é bastante significativo o número de projetos que lidam com
os temas de bullying e drogas. Confirmando essa constatação, em uma pesquisa realizada nas
escolas estaduais de todo o Estado de São Paulo que contam com o programa, 98,2% dos
entrevistados relatam que os professores mediadores comunitários realizam programas sobre
bullying, enquanto 92,5% trabalham a questão do uso de álcool e drogas (SECRETARIA DA
EDUCAÇÃO..., 2013a).
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Considerações: Professores Mediadores Comunitários e o ciclo de políticas públicas
A partir do que foi apresentado sobre o lugar que ocupam os professores mediadores
comunitários no Sistema de Proteção Escolar e Cidadania, bem como sobre as experiências
que vêm sendo desenvolvidas por estes no âmbito local, é possível identificar diversos pontos
de diálogo com a literatura referente ao ciclo de políticas públicas discutida no início deste
artigo. De modo geral, percebe-se que o desenho do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania,
no que se refere ao papel dos Professores Mediadores Comunitários, encontra de fato
referência nas abordagens que descrevem o ciclo de políticas públicas a partir do modelo
bottom-up.
É possível avaliar que, ainda que o trabalho dos professores mediadores esteja
circunscrito a um determinado plano de ação (estabelecido localmente pela unidade escolar) e
a princípios gerais (como os conceitos de mediação e prevenção, estabelecidos no nível
estadual pela Secretaria de Educação), é grande a autonomia destes profissionais no desenho e
temática dos projetos, como pode ser observado através das experiências relatadas. Embora,
como aponta Arretche, o macro desenho estabelecido no momento inicial de formulação da
política exclua de antemão algumas alternativas possíveis, as restrições encontradas no limite
de atuação dos PMEC são bastante fluídas e permitem uma margem significativa de
proposição e protagonismo destes atores.
A partir desta constatação, destaca-se que a implementação desta política não pode ser
vista sob a ótica do “controle da execução”, no sentido de se evitar “falhas” ou “lacunas de
implementação” como pressupõem abordagens top down de políticas públicas. Ainda que os
professores mediadores estejam sujeitos a algumas regras de atuação, podendo até mesmo
serem destituídos de suas funções caso não as respeitem, não há um plano detalhado de ações
a serem implementadas, a partir do qual a execução por parte desses profissionais pudesse ser
avaliada.
Neste ponto, a etapa de formulação representa um “ponto de partida”, como apontam
os defensores da abordagem bottom-up, e não necessariamente um desenho com normas e
diretrizes rígidas, definidas pelo centro decisório e voltadas a restringir a discricionariedade
dos atores implementadores. As definições feitas no âmbito da Secretaria Estadual de
Educação, bem como os treinamentos a que são submetidos os professores mediadores,
funcionam no sentido de orientar e qualificar o trabalho desenvolvido localmente,
aproximando-se do conceito de “potencialidades” ou “disposições” apresentado por Majone e
Wildavsky (1995).
Esta ação do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania aproxima-se ainda das
abordagens “de baixo para cima” ao dar espaço não apenas aos atores implementadores, mas
também a atores externos que devem ser envolvidos na execução da política e ao seu público
beneficiário, conforme preconizam Subirats et al (2012) e Silva e Melo (2000). Assim, como
apontam os exemplos de projetos desenvolvidos, é relevante o incentivo dado a que estes
profissionais estabeleçam parcerias com outros agentes públicos e privados, entendendo-se a
atuação em rede como um princípio fundamental para o sucesso da política. De acordo com as
experiências estudadas, a escuta dos alunos, seus interesses e problemas é também um fator
considerado no trabalho dos professores mediadores, podendo levar a reorientações nos
projetos desenvolvidos.
Assim, se o trabalho dos professores mediadores segue de algum modo as etapas
propostas por Kingdon (2006a), ao incluir momentos de diagnóstico, elaboração e escolha de
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alternativas e implementação de um projeto, ele também se distancia dos pressupostos deste
autor em dois aspectos principais. O primeiro deles é que, enquanto para Kingdon essas
etapas são cumpridas apenas no momento de formulação da política, no caso avaliado este
ciclo se repete já dentro da etapa de implementação da política, podendo-se retornar a ele
inúmeras vezes. Em segundo lugar, embora haja um problema e uma agenda previamente
estabelecidos em nível estadual – a saber, a violência nas escolas e medidas de prevenção – os
professores mediadores podem, a partir de seus diagnósticos, definir e/ou detalhar o escopo do
problema sobre o qual atuarão em função das especificidades do local em que se encontram.
No sentido deste argumento podemos entender que, embora a atuação destes
servidores aproxime-se em muitos aspectos à figura do street level bureaucrat apresentada por
Lipsky (2010), os PMEC apresentam a particularidade de não apenas decidir sobre a alocação
de recursos, mas também de atuar na definição do próprio problema, dos objetivos de sua
atuação, bem como das estratégias para alcançá-los. Ainda, é possível observar que, no caso
analisado, a discricionariedade e o estabelecimento de ações e rotinas por parte destes agentes
implementadores não se dá por falhas nas condições de trabalho, como apresenta Lipsky, mas
sim por um desenho prévio estabelecido pela própria política.
Assim, através da apresentação do desenho do Sistema de Proteção Escolar – mais
especificamente, da figura do professor mediador comunitário – o artigo contribui para o
entendimento das políticas públicas como processos não lineares. A experiência analisada
corrobora as abordagens bottom-up das políticas públicas, avançando em uma reflexão sobre
o processo de políticas públicas “de baixo para cima” não apenas como uma constatação
empírica, mas também como método no desenho destas mesmas políticas.
Bibliografia
Livros
ARRETCHE, Marta. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In:
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