ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
JOÃO LUIZ RODRIGUES
CENTRALIZAÇÃO DAS AQUISIÇÕES DE GRANDE VULTO E
INTERESSE COMUM DAS FORÇAS ARMADAS:
uma proposta de diretriz
Rio de Janeiro
2012
JOÃO LUIZ RODRIGUES
CENTRALIZAÇÃO DAS AQUISIÇÕES DE GRANDE VULTO E
INTERESSE COMUM DAS FORÇAS ARMADAS:
uma proposta de diretriz
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientador: Economista. Arthur Camara Cardozo
Rio de Janeiro
2012
C2012 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG.
_________________________________
João Luiz Rodrigues
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Rodrigues, João Luiz
Centralização das aquisições de grande vulto e interesse comum
das Forças Armadas: uma proposta de diretriz / Coronel Intendente
João Luiz Rodrigues. - Rio de Janeiro: ESG, 2012.
85 f.: il.
Orientador: Economista Arthur Camara Cardozo
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia (CAEPE), 2012.
1. Estratégia Nacional de Defesa. 2. Contratação Pública. 3.
Aquisição Centralizada. 4. 5º Jogos Mundiais Militares. 6. Vilas
Olímpicas Militares. 7. Vila Azul. I. Título.
À minha esposa Karla e às minhas filhas
Amanda e Andresa, dedico a vocês esse
momento de imensa alegria por termos
superado mais uma etapa em nossa
longa caminhada.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Pai eterno e aos meus bons amigos espirituais por terem
sempre me acompanhado e orientado em todos os momentos desta jornada,
suprindo-me com forças e inspirando-me em todos os momentos da minha vida.
Aos meus pais, pelos seus exemplos de abnegação e eterna dedicação aos
seus filhos.
Ao meu orientador, Economista Arthur Camara Cardozo pela orientação,
disposição e forma educada com que sempre me recebeu, o que possibilitou
transformar esse contato num relacionamento de confiança e amizade, fatores que
foram decisivos e fundamentais para o sucesso deste estudo.
Aos Senhores Coronéis Intendentes Sérgio Almeida de Paula e Silva e
Antônio José Moreira Evangelista, Chefe do Grupamento de Apoio do Rio de Janeiro
e Prefeito da Prefeitura de Aeronáutica dos Afonsos, respectivamente, e aos seus
oficiais, pelo incondicional apoio a mim e minha família durante a realização do
Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia da Escola Superior de Guerra.
Aos amigos da Turma PROANTAR pelos agradáveis momentos convividos
durante a realização do CAEPE 2012.
Por fim, agradeço a todos aqueles que embora não tenham participado
diretamente, contribuíram de alguma forma na elaboração e desenvolvimento deste
trabalho de investigação.
“Os resultados provêm do aproveitamento
das oportunidades e não da solução dos
problemas. A solução de problemas só
restaura a normalidade. As oportunidades
significam explorar novos caminhos”.
Peter F. Drucker
RESUMO
Esta monografia versa sobre a inserção de proposta de diretriz, na Estratégia
Nacional de Defesa, visando à centralização das aquisições de bens, serviços e
obras de grande vulto e interesse comum às Forças Armadas brasileiras. Desta
forma, o objetivo deste estudo é o de, ao conhecer a atual política adotada pelo
Ministério da Defesa para a aquisição centralizada de produtos de defesa,
demonstrar que os procedimentos correntes de aquisição adotados pelos Comandos
Militares, em especial, os de grande vulto, apesar de serem do interesse comum das
Forças, têm sido realizados de forma descentralizada, contrariando os Princípios da
Eficiência, Padronização e Economicidade. A metodologia empregada utilizou uma
pesquisa bibliográfica e documental para o levantamento das informações, bem
como realizou uma revisão da literatura, a fim de fundamentar a proposta de diretriz
sugerida para o problema. Assim, discorre, sobre a importância de ações voltadas
para a otimização da gestão organizacional, centralização e descentralização das
atividades administrativas, entre outras, visando contribuírem no processo de
Reestruturação das Forças Armadas. A investigação limitou a sua aplicação apenas
às questões atinentes à licitação, contratação e a construção das Vilas Olímpicas
para os 5º Jogos Mundiais Militares, onde serão salientadas as dificuldades
enfrentadas pelo Comando da Aeronáutica durante o processo. Ao final, o estudo
propõe uma diretriz onde ressalta a importância e benefícios a serem auferidos com
a unificação de esforços pelos Comandos Militares nessa importante área da
Administração Pública salientando que a sua implementação poderá contribuir
sobremaneira no Processo de Reestruturação das Forças Armadas brasileiras.
Palavras-Chave: Estratégia Naional de Defesa. Contratação Pública. Aquisição
Centralizada. 5º Jogos Mundiais Militares. Vilas Olímpicas Militares. Vila Azul.
Tribunal de Contas da União.
ABSTRACT
This study analyzes the adoption of a proposed guideline for the National Defense
Strategy, which aims to centralize the purchases of goods, services and larger
projects with a common interest to the Brazilian Armed Forces. Thus, the objective of
this study is that by knowing the current policy adopted by the Ministry of Defense for
the centralized procurement of defense products and systems, it can be
demonstrated that the current acquisition procedures adopted by the Military
Commands, in particular the large projects, despite being of common interest to the
Forces, has been conducted in a decentralized manner which is contrary to the
Principles of Efficiency, Standardization and Economy. The methodology was based
in a bibliographic and documentary research to gather information, as well as
literature review in order to support the proposal of a suggested solution to the
problem. Thus, discusses the importance of actions to optimize organizational
management, centralization and decentralization of administrative activities, among
others, in order to contribute to the Process of Restructuring of the Armed Forces.
The research limited its application only to issues related to bidding, procurement
and construction of Olympic Villages for the 5th Military World Games, which will
highlight the difficulties faced by the Air Force Command during the process. Finally,
the study proposes a guideline which emphasizes the importance and benefits to be
gained with the unification of efforts by the Military Commands in this important area
of Public Administration emphasizing that its implementation may contribute greatly
to the Restructuring Process of the Brazilian Armed Forces.
Keywords: National Defense Strategy. Public Procurement. Centralized Acquisition.
5th World Military Games. Military Olympic Villages. Blue Village. Brazilian Court of
Audit.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
QUADRO 1 Temas e respectivas coordenações por Comando Militar…….......
21
QUADRO 2 Vantagens e Desvantagens da Descentralização…………………..
29
FIGURA 1
Fase Preliminar à Licitação……………………………………….......
36
QUADRO 3 Limites de Valores para a Licitação de Obras e Serviços de
Engenharia………………………………………………………………
Fase Contratual…………………………………………………..........
FIGURA 2
38
QUADRO 4 Objetos para as construções das Vilas Olímpicas Militares por
Comando Militar………………………………………………………...
QUADRO 5 Procedimento Licitatório por Comando Militar…………………………...
50
QUADRO 6 Procedimento Licitatório por Comando Militar - Alterações de
Prazos…………………………………………………………………....
55
QUADRO 7 Contratos por Comando Militar………………………………………..
56
44
52
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ART
Anotação de Responsabilidade Técnica
BID
Base Industrial de Defesa
CELOG
Centro Logístico da Aeronáutica
CDMB
Comissão de Desportiva Militar do Brasil
CF/88
Constituição Federal de 1988
CISM
Conseil International du Sport Militaire
COFINS
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
CJU
Consultoria-Jurídica da União
COMAER
Comando da Aeronáutica
CMatFN
Comando do Material dos Fuzileiros Navais
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFEA
Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CPO RIO2011
Comitê de Planejamento Operacional
CRO/1
Comissão Regional de Obras da 1ª Região Militar
DOU
Diário Oficial da União
EED
Empresa Estratégica de Defesa
END
Estratégia Nacional de Defesa
EVN
Equipamento de Visão Noturna
GAP-BR
Grupamento de Apoio de Brasília
GAP-RJ
Grupamento de Apoio do Rio de Janeiro
GIA-SJ
Grupamento de Infraestrutura e Apoio de São José dos Campos
IPI
Imposto sobre Produtos Industrializados
MD
Ministério da Defesa
JMM
Jogos Mundiais Militares
OMS
Organização Militar de Saúde
11
PAED
Plano de Articulação e Equipamentos de Defesa
PAG
Processo Administrativo de Gestão
PED
Produto Estratégico de Defesa
PEMAER
Plano Estratégico Militar da Aeronáutica
P&D&I
Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação
PIS
Programa de Integração Social
PRODE
Produto de Defesa
RETID
Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa
SDAB
Subdiretoria de Abastecimento
SECEX/RJ
Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no
Estado do Rio de Janeiro
SECOB
Secretaria de Fiscalização de Obras do Tribunal de Contas da
União
SEGECEX
Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da
União
SEORI
Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
SEPROD
Secretaria de Produtos de Defesa do Ministério da Defesa
SINAPI
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil
SERENG
Serviço Regional de Engenharia
TCC-MO
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
TCU
Tribunal de Contas da União
VANT
Veículo Aéreo Não Tripulado
III COMAR
Terceiro Comando Aéreo Regional
5º JMM
Quintos Jogos Mundiais Militares
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO………………………………………………………………....
13
2
A ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA E SUAS IMPLICAÇÕES......
17
2.1
2.4.1
A POLÍTICA DE AQUISIÇÃO DE PRODUTOS E SISTEMAS DE
DEFESA……………………………………………………………………...…
…..COORDENAÇÃO DOS PROGRAMAS E PROJETOS COMUNS ÀS
A
FORÇAS ARMADAS……………………………………………………….....
A MUDANÇA PLANEJADA E A OTIMIZAÇÃO DA GESTÃO
ORGANIZACIONAL ………………………………………………………….
A CENTRALIZAÇÃO E A DESCENTRALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES
ADMINISTRATIVAS………………………………………………………..…
…..
Conceituações……………………………………………………………..…
2.4.2
Vantagens e Desvantagens da Centralização e da Descentralização
28
3
O PROCESSO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA…………………………..
31
3.1
CONSIDERAÇÕES INICIAIS………………………………………………...
31
3.2
FUNDAMENTAÇÃO LEGAL………………………………………………....
32
3.3
CONCEITO E FINALIDADE DA LICITAÇÃO……………………………….
34
3.4
FASES E ETAPAS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA…………………….…
35
3.4.1
Fase Preliminar……………………………………………………………….
35
3.4.2
Fase Interna…………………………………………………………………...
37
3.4.3
Fase Externa…………………………………………………………………..
42
3.4.4
Fase Contratual…………………………………………………………….…
43
4
47
4.1
OS 5º JOGOS MUNDIAIS MILITARES DO CISM - OS JOGOS DA
PAZ………………………………………………………………………..…….
BREVE HISTÓRICO………………………………………………….……....
4.2
A IMPORTÂNCIA SOCIOECONÔMICA DOS 5º JMM…………………….
47
4.3
A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS 5º JMM………………………..
49
4.4
AS VILAS OLÍMPICAS MILITARES…………………………………………
50
4.5
A LICITAÇÃO, CONTRATAÇÃO E CONSTRUÇÃO DAS VILAS
OLÍMPICAS MILITARES……………………………………………………...
52
5
PROPOSTA DE DIRETRIZ PARA A CENTRALIZAÇÃO DAS
AQUISIÇÕES DE GRANDE VULTO E INTERESSE COMUM ÀS
FORÇAS ARMADAS……….…….…….....................................................
AVALIAÇÃO INICIAL………………………………………………………….
60
2.2
2.3
2.4
5.1
17
21
24
26
26
47
60
13
5.2
UMA ANÁLISE REFLEXIVA………………………………………………….
61
5.3
A PROPOSTA DE DIRETRIZ………………………………………….……..
64
6
CONCLUSÃO……………………………………………………………….…
66
REFERÊNCIAS………………………………………………………………..
70
APÊNDICE A - GASTOS DIRETOS POR ELEMENTO DE DESPESA
EM CADA COMANDO MILITAR….......………………………………...…
APÊNDICE B - ELEMENTOS NECESSÁRIOS À CONFECÇÃO DO
EDITAL………………………………………………………………………….
APÊNDICE C - MAPA COMPARATIVO DA EXECUÇÃO DAS OBRAS
DE CONSTRUÇÃO DAS VILAS OLÍMPICAS MILITARES………….….
APÊNDICE D - MAPA COMPARATIVO DOS VALORES DOS
CONTRATOS POR COMANDO MILITAR…………………………………
APÊNDICE E - MAPA COMPARATIVO DAS INTERVENÇÕES DO
TCU RELACIONADAS COM AS OBRAS DAS VILAS OLÍMPICAS
MILITARES DOS 5º JMM………………………………………………….…
77
78
79
80
81
APÊNDICE F - AS VILAS OLÍMPICAS MILITARES……………………...
82
APÊNDICE G - PASSOS PARA A IMPLANTAÇÃO DE DIRETRIZ
OBJETIVANDO A AQUISIÇÃO CENTRALIZADA DE GRANDE
VULTO E INTERESSE COMUM PARA AS FORÇAS ARMADAS……...
83
13
1 INTRODUÇÃO
A Estratégia Nacional de Defesa (END) (BRASIL, 2008) aborda como as
Forças Armadas brasileiras devem se reorganizar a fim de melhor desempenharem
sua destinação constitucional (BRASIL, 1988), bem como suas atribuições, tanto no
período de paz como durante o transcurso de um conflito. Dessa forma, elenca uma
série de diretrizes voltadas para a aplicação e capacitação operacional visando ao
emprego conjunto das mesmas.
Diante dessa nova ótica e tendo por fim atender às diretrizes delineadas pela
END, verifica-se que várias transformações já estão ocorrendo e muitas outras ainda
acontecerão no seio de cada Comando Militar, a exemplo do processo de otimização
da gestão organizacional do Comando da Aeronáutica (COMAER), disposto no
Plano Estratégico Militar da Aeronáutica (PEMAER) para o período de 2010 a 2031
(BRASIL, 2010a), abrangendo não somente os aspectos operacionais mas, também,
as necessárias alterações no campo administrativo, objetivando dar o adequado
apoio quando do emprego conjunto da Força Aérea junto às demais Forças
Armadas, seja por meio da interação entre as áreas estratégicas envolvidas, seja
pelo incremento da eficiência nos processos e sistemas internos do COMAER.
Por outro lado verifica-se, ainda, dentre as diretrizes contidas na END, a
preocupação com a formulação e execução de uma política de compras de produtos
de defesa centralizadas pelo Ministério da Defesa (MD). Essa ação, sem dúvida
alguma, trará enormes benefícios não somente para as Forças Armadas brasileiras
como para o próprio país, pois possibilitará o processamento de aquisições de
sistemas bélicos e equipamentos de defesa a custos menores, oferecendo ganho de
escala nas negociações, além de eliminar a ocorrência de esforços duplicados,
possibilitando ainda a redução dos custos operacionais.
Portanto, com a finalidade de atender a esse objetivo, a END apresenta no
capítulo
destinado
às
“Disposições
Finais”,
uma
série
de
documentos
complementares a serem produzidos, entre os quais, dois se destacam: um primeiro
que trata da adoção de medidas visando à criação de um “Órgão”, encarregado da
política para a aquisição centralizada de produtos e sistemas de defesa e o
outro, que versa sobre a elaboração de proposta de alteração da Lei nº 8.666/93
(BRASIL, 1993), a fim de possibilitar a criação de um regime jurídico e econômico
14
especial para a compra de produtos de defesa junto às empresas nacionais
(grifo nosso).
Todavia, ao realizar uma análise mais profunda na END, verifica-se que seu
texto não apresenta medidas complementares que possibilitem a ocorrência de
outras importantes alterações nos procedimentos administrativos adotados pelas
Forças Armadas, em especial, no tocante às licitações públicas para a contratação
de bens, serviços e obras de grande vulto1 e interesse comum dos Comandos
Militares. Segundo Santos (2011, p.50), as ações de natureza administrativa
“parecem estar relegadas a segundo plano dentre os objetivos do MD”.
Assim sendo, na ausência de normas orientadoras equivalentes à adotada
para a aquisição centralizada de produtos de defesa (BRASIL, 2010b), no âmbito do
MD, atualmente, a contratação de bens, serviços e obras de grande vulto e interesse
comum às Forças Armadas tem ocorrido de forma descentralizada por intermédio
de cada Comando Militar, os quais, por vezes, têm se deparado com uma série de
dificuldades em sua execução, haja vista os problemas encontrados durante a
licitação, contratação e construção das Vilas Olímpicas Militares para os 5º Jogos
Mundiais Militares (BRASIL, 2010c), que posteriormente se transformaram em
Próprios Nacionais Residenciais (PNR) para o efetivo de cada Comando Militar.
(grifo nosso)
Assim, tendo por motivação o problema acima exposto, advindo das
contratações realizadas de forma descentralizada, formula-se, portanto, a seguinte
questão:
“Em que medida o estabelecimento de uma diretriz voltada para a
centralização das contratações administrativas de bens, serviços e obras de grande
vulto e interesse comum às Forças Armadas brasileiras, pelo MD, poderá contribuir
significativamente no processo de reestruturação administrativa dos Comandos
Militares, previsto na END?”
Dessa forma, o presente trabalho apresenta como alternativa ao atual
procedimento utilizado pelos Comandos Militares, a proposta de adoção de uma
diretriz para as contratações centralizadas, onde serão conhecidas as vantagens e
desvantagens desse procedimento com base nos estudos realizados por Lacombe e
Heilborne (2008), Chiavenato (2011) e outros especialistas no assunto.
1
Segundo o inc. V, art. 6º,da Lei nº 8.666/93, obras, serviços e compras de grande vulto são aquelas
cujo valor estimado excede a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alínea "c" do inciso I
do art. 23 da mesma Lei (R$ 1.500.000,00), atualmente equivalente a R$ 37.500.000,00.
15
Este posicionamento reflete a relevância do assunto para a sociedade
brasileira, haja vista que o MD tem como papel capital a observância às normas que
regem o Serviço Público Federal como forma de prestar contas à população dos
recursos oriundos dos impostos pagos pelos cidadãos, ao mesmo tempo em que as
Forças Armadas cumprem com a sua destinação constitucional.
A investigação reveste-se, ainda, de perspectivas animadoras, uma vez que
apresenta uma alternativa factível ao problema existente, a qual poderá proporcionar
aos Órgãos de Direção e Controle do MD e dos Comandos Militares, meios para
melhorar a exaustiva rotina relativa às contratações públicas, proporcionando aos
gestores da Administração Militar, novos talentos e potencialidades, além de proverlhes a necessária eficiência para o exercício das suas atribuições regulamentares.
Assim, a presente pesquisa de cunho exploratório aplicou os critérios
propostos por Vergara (2004), os quais foram utilizados como orientadores na
metodologia desenvolvida neste trabalho. Dessa forma, empregou-se o método
hipotético-dedutivo e, para o levantamento das informações, realizaram-se
pesquisas tanto de âmbito documental como bibliográfica em livros, artigos,
dissertações e em documentos disponíveis em mídia digital, nas leis vigentes no
âmbito Federal e em Acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU).
Levantou, ainda, conforme Köche (1997), o conhecimento disponível sobre o
assunto, identificando as teorias produzidas, analisando-as e avaliando sua
contribuição para auxiliar a compreender ou explicar o problema objeto desta
investigação.
Vale ressaltar que, apesar de terem sido realizadas inúmeras outras
contratações administrativas pelas Forças Armadas, a fim de atenderem a uma série
de demandas referentes aos 5º Jogos Mundiais Militares (5ºJMM), este estudo
limitou a sua aplicação apenas às questões atinentes à licitação, contratação e a
construção das Vilas Olímpicas Militares no período compreendido entre os anos de
2009 a 2011, focalizando, em especial, as dificuldades enfrentadas pelo COMAER.
Ante o desafio proposto, este Trabalho de Conclusão do Curso - Monografia
(TCC-MO) foi estruturado com quatro capítulos.
Diante dessa disposição, o primeiro capítulo, um pouco mais minucioso,
iniciará com uma análise sobre a política adotada pelo MD para a centralização das
contratações de produtos e sistemas de defesa. Na continuidade, versa sobre a
ausência de amparo legal necessário para que ocorram importantes alterações de
16
âmbito administrativo, a fim de proporcionar uma adequada implementação da
Estratégia Nacional de Defesa no seio das Forças Armadas.
Nesse contexto, tratará sobre a importância do Processo de Mudança
Planejada e do Princípio da Eficiência, traduzido pela busca da otimização da gestão
organizacional como elementos importantes para o processo de modernização
administrativa das Forças Armadas e como, atualmente, o COMAER vem se
estruturando para atender a essa questão em conformidade com a END. Em
consequência dessa abordagem, fará uma revisão conceitual sobre os temas
centralização e descentralização administrativa, quando serão versadas as
vantagens e desvantagens da adoção de cada um desses modelos de gestão
administrativa.
Na continuação, o segundo capítulo iniciará com uma breve consideração
acerca da importância das contratações públicas para as Forças Armadas,
abordando como se estrutura o processo de contratação administrativa no âmbito da
Administração Pública brasileira procurando, dessa forma, proporcionar a necessária
ambientação para o entendimento da questão basilar motivadora deste estudo.
No terceiro capítulo, será ressaltado o processo de licitação, contratação e
construção das Vilas Olímpicas Militares para os 5º JMM, pelos Comandos Militares,
salientando-se, especialmente, os principais problemas contratuais apontados pelo
TCU quando da construção da Vila Azul e as ações adotadas pelo COMAER para
superar os problemas encontrados.
No último capítulo, serão apresentados e discutidos os resultados da
pesquisa por meio do relacionamento dos problemas apontados pela Egrégia Corte
de Contas durante todo o processo de contratação e construção das Vilas com o
referencial teórico apresentado, quando será formulada uma proposta de diretriz
para a centralização das contratações administrativas pelo MD, visando reduzir uma
série de dificuldades encontradas pelos gestores militares na gerência desses
processos, cujas ações deverão contribuir significativamente no processo de
reestruturação administrativa das Forças Armadas, em consonância com o previsto
na END.
Por fim, o TCC-MO finda com uma retrospectiva do trabalho apresentando
uma síntese das conclusões obtidas com o estudo.
17
2 A ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA E SUAS IMPLICAÇÕES
2.1 A POLÍTICA DE AQUISIÇÃO DE PRODUTOS E SISTEMAS DE DEFESA
A necessidade de reestruturação da indústria brasileira de material de
defesa, um dos eixos estruturantes da END, tem como pressuposto fundamental a
promoção do fortalecimento da Base Indústrial de Defesa2 (BID), por meio do
desenvolvimento e da fabricação nacional de materiais, armamentos, equipamentos
e demais produtos de defesa de interesse militar.
Tal fato decorre da importância que possui esse complexo industrial,
principalmente, pelo seu elevado valor estratégico, seja pela produção de
equipamentos e sistemas de defesa, seja pela busca do domínio de tecnologias
sensíveis permitindo, por sua vez a formação de uma mão-de-obra extremamente
qualificada para o país.
Dessa forma, segundo Ferreira e Sarti (2011, p.7):
“[…] a estruturação e o fortalecimento da BID passam a ser fundamentais
para um país como o Brasil, que, além de possuir um invejável patrimônio
de recursos humanos e naturais, está buscando uma inserção cada vez
mais ativa no cenário político e econômico internacional.”
Com base nesse enfoque, a END prevê que essa reorganização ocorra em
obediência às seguintes diretrizes:
a) A priorização do desenvolvimento da capacitação tecnológica nacional
por meio de parcerias com empresas e países estrangeiros;
b) O estabelecimento de um regime especial tributário que permita que a
indústria de defesa possa produzir e competir “internacionalmente” com
seus produtos atendendo aos interesses estratégicos nacionais;
c) Envidar esforços para que a indústria nacional de defesa seja focada,
principalmente, na produção de produtos de vanguarda; e
d) Na permanente busca da modernização dos equipamentos de defesa a
ser obtida pela interação entre a experiência operacional e o constante
desenvolvimento tecnológico.
2
É o conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e militares, que
participam de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e
manutenção de produtos estratégicos de defesa (bens e serviços).
18
Além dessas, Ferreira e Sarti (2011, p. 40-41) mencionam outras propostas
de políticas públicas cujas finalidades são ampliar, capacitar, diversificar e também
fortalecer a BID nacional, as quais convergem para reforçar as diretrizes
anteriormente elencadas pela END. A título de exemplo, citam-se as seguintes
proposições:
a) Instrumentos legais que assegurem os recursos de longo prazo
necessários para a construção da autonomia tecnológica nacional pesquisa, desenvolvimento e inovação (P&D&I) - nos programas de
defesa selecionados como estratégicos;
b) Instrumentos legais que assegurem a continuidade de recursos de longo
prazo para os programas de reaparelhamento e adequação das Forças
Armadas, selecionados como estratégicos para a defesa nacional;
c) Instrumentos que dificultem ou impeçam a desnacionalização ou
fechamento de empresas e/ou atividades consideradas estratégicas para
a defesa nacional;
d) Garantias financeiras e institucionais às exportações de Produtos
Estratégicos de Defesa.
Com o intuito de possibilitar a coordenação dessa reestruturação, o
Ministério da Defesa criou, por meio do Decreto nº 7.364, de 23 de novembro de
2010, a Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD), cuja atribuição será a de
“definir - não executar compras - mas definir a política de compras e a política
relativa aos equipamentos das Forças no sentido, inclusive, de ampliar a
participação do setor civil e da indústria nacional de defesa”3, cujas aquisições serão
delegadas aos Comandos Militares por orientação do MD (BRASIL, 2010d).
Em resumo, o Ministro da Defesa delegará aos órgãos específicos das três
Forças poderes para executarem a política formulada pela SEPROD, quanto a
encomendas e compras de produtos exclusivos de sua área, sujeita tal execução à
avaliação permanente pelo MD.
Dessa maneira, caberá ao Secretário da SEPROD, em consonância com as
diretrizes estabelecidas pelo Ministro da Defesa, propor a normatização e a política
3
Trecho do discurso do Ministro da Defesa na cerimônia de sanção do Projeto de Lei Complementar
nº 10/2010.
19
de aquisição de produtos de defesa, assim como acompanhar a sua execução, de
acordo com as competências atribuídas a essa Secretaria pela legislação em vigor.
Depreende-se, portanto, que a partir da implementação de uma política
centralizada para a aquisição de produtos de defesa, a Administração auferirá uma
série de benefícios tais como: uma maior cooperação entre as Forças, economia de
escala, otimização dos recursos públicos aplicados, economia de meios e redução
do retrabalho, além de garantir que as aquisições desses itens de defesa atenderão
às diretrizes estipuladas pela END, estabelecendo o compromisso de que as
capacitações tecnológicas nacionais terão prioridade e privilégios quando da
realização das licitações públicas.
Desse modo, com a finalidade de dar execução às diretrizes elencadas pela
END, verificou-se que o Ministério da Defesa desenvolveu por meio de uma série de
atividades descritas nas Disposições Finais, da END, um grande trabalho junto a
vários ministérios, a fim de que o Governo Federal implementasse importantes
mudanças na Lei nº 8.666, de 23 de junho de 1983, a Lei das Licitações Públicas,
objetivando que as empresas nacionais recebessem um tratamento especial quando
da fabricação e venda de produtos de defesa.
Como uma primeira medida adotada pelo Governo Federal visando
privilegiar a indústria nacional, verificou-se a edição da Lei nº 12.349, de 15 de
dezembro de 2010 (BRASIL, 2010e), a qual concedeu vantagem, por meio da
concessão de margem de preferência, às licitantes que ofertassem produtos ou
serviços nacionais e que atendessem a normas técnicas brasileiras. (grifo nosso)
A justificativa para essa alteração na Lei nº 8.666/93 teve, como escopo, a
promoção do desenvolvimento nacional, ao mesmo tempo em que favoreceu o
fornecedor ou prestador de serviço que exercia suas atividades no País e,
consequentemente, gerava internamente e não no exterior, empregos, renda,
desenvolvimento tecnológico, receitas tributárias, dentre outros benefícios.
Segundo a Lei nº 12.349/2010, a margem de preferência por produto,
serviço, grupo de produtos ou grupo de serviços será calculada em relação à
proposta melhor classificada para os respectivos produtos manufaturados ou
serviços estrangeiros, não podendo esta margem ser superior a 25%. Isto significa
dizer que, caso o menor preço obtido durante o procedimento licitatório venha a ser
oferecido por um licitante estrangeiro, será dada preferência para o licitante
20
brasileiro que tenha oferecido o produto (ou serviço) em preço até 25% maior que o
oferecido pelo licitante estrangeiro.
Na sequência, em 07 de novembro de 2011, o Decreto nº 7.601 estabeleceu
a aplicação de margem de preferência nas licitações realizadas no âmbito da
Administração Pública Federal para aquisição de confecções, calçados e artefatos,
nos quais se inserem vários artigos de uso militar, onde foi definida a margem de
preferência no percentual de 8% (oito por cento) para esses itens.
Por último, a partir da articulação do Ministério da Defesa com os Ministérios
da Fazenda, Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Planejamento,
Orçamento e Gestão, Ciência e Tecnologia e a Secretaria de Assuntos Estratégicos,
da Presidência da República, conseguiu-se que fosse aprovada e publicada a Lei nº
12.598, de 21 de março de 2012, a qual além de fixar normas especiais para as
compras, contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa
dispôs sobre as regras de incentivo à área estratégica de defesa.
Vale ressaltar que esta norma estabeleceu um novo marco regulatório para
o setor de defesa ao adotar importantes conceitos e definições para itens, tais como:
Produto de Defesa (PRODE); Produto Estratégico de Defesa (PED); Empresa
Estratégica de Defesa (EED); entre outras.
Como consequência, introduziu, ainda, o Regime Especial Tributário para a
Indústria de Defesa (RETID), o qual tem por finalidade a redução da carga tributária
dos bens de defesa que compõem a cadeia produtiva, beneficiando com a redução
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Programa de Integração Social
(PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), as
Empresas Estratégicas de Defesa (EED) que produzam ou desenvolvam bens de
defesa nacional definidos em ato do Poder Executivo ou que prestem os serviços
referidos no art. 10 da Lei 12.598/20124, empregados na manutenção, conservação,
modernização, reparo, revisão, conversão e industrialização dos referidos bens.
4
Art. 10. No caso de venda ou importação de serviços de tecnologia industrial básica, projetos,
pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica, assistência técnica e transferência de
tecnologia, destinados a empresas beneficiárias do Retid, fica suspensa a exigência: I - da
Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a receita de prestação de serviços
efetuada por pessoa jurídica estabelecida no País, quando prestados para pessoa jurídica
beneficiária do Retid; e II - da Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e da Cofins-Importação
incidentes sobre serviços, quando importados diretamente por pessoa jurídica beneficiária do Retid.
21
2.2 A COORDENAÇÃO DOS PROGRAMAS E PROJETOS COMUNS ÀS FORÇAS
ARMADAS
Outro processo que deverá contribuir sobremaneira tanto na reestruturação
das Forças Armadas como na reorganização da indústria de material de defesa
nacional, refere-se à diretriz estabelecida pelo MD, cujo objetivo é o de estabelecer
instruções para a implementação das ações relativas a Programas e Projetos
Comuns às Forças Armadas afetos ao Plano de Articulação e Equipamentos de
Defesa (PAED), em consonância com o estabelecido na Diretriz Ministerial nº
0015/2009, de 09 de novembro de 2009 - Coordenação de Programas e Projetos
Comuns às Forças Armadas.
De acordo com essa diretriz, fixada pela Portaria Normativa nº 1.065/MD, de
28 de junho de 2010, o planejamento deverá ser elaborado de forma que sejam
observadas as especificidades e as peculiaridades de cada Força Armada, a
Política de Mobilização Nacional, as Diretrizes Governamentais de Mobilização
Nacional, as prioridades e os ditames estabelecidos pela Estratégia Nacional de
Defesa (END), a cooperação entre as Forças Singulares, a economia de
recursos, a racionalidade administrativa e a integração estratégica e de
sistemas. (grifo nosso)
Em face desse planejamento foram definidos os seguintes temas, cujos
estudos ficaram sob a coordenação de cada um dos Comandos Militares, conforme
o quadro abaixo:
MB
EB
FAB
Compartilhamento de
Infraestrutura entre a
Agência Fluvial da MB e a
Cia. de Embarcações do
EB em Tefé
Cooperação na área de
Atendimento Hospitalar
Implantação de Bases de
Helicópteros
Embarcações Anfíbias e
Lanchas de Combate
Simuladores
Compartilhamento entre o 1º
Grupo de Transporte de
Tropas e a Brigada
Paraquedista
Estruturação dos Colégios
Militares para atender à
articulação
Formação Centralizada
de Pilotos de Asa Fixa
Pistas de Pouso
Blindados e Viaturas de
Combate
Veículo Aéreo
NãoTripulado
Equipamentos de Visão
Noturna
Mísseis
22
MB
EB
FAB
Armas Portáteis
Aeronaves de Caça
Armas Leves
Helicópteros
Quadro 1: Temas e respectivas coordenações por Comando Militar.
Fonte: Portaria Normativa nº 1.065/MD, de 28 jun 2010.
Assim, entre os estudos a serem realizados salientam-se:
a) O compartilhamento de unidades aéreas de helicópteros ocorrendo em
organizações militares das três Forças Singulares;
b) O estudo das ações redundantes para a instalação e adequação de
Organização Militar de Saúde (OMS) de duas ou mais Forças
Singulares, verificando a viabilidade ou não de instalações conjuntas;
c) Proposição da compatibilização das legislações de assistência médicohospitalar das Forças Armadas;
d) Análise da conveniência da centralização da administração financeira, a
fim de realizar uma gestão única de recursos na futura área a ser
compartilhada entre o 1º Grupo de Transporte de Tropas e Brigada de
Infantaria Paraquedista;
e) Proposição de um programa de desenvolvimento e obtenção conjunta de
Veículos Aéreos Não Tripulados (VANT), atendendo às especificidades
de cada Força Singular;
f)
Análise da conveniência e a proposição de criação de um sistema
integrado de aquisição e controle de itens logísticos que atenda às
Forças Singulares, bem como avaliação e a proposição da distribuição
do impacto orçamentário entre as mesmas, conforme as suas
necessidades logísticas;
g) Aquisição de forma centralizada do armamento aéreo de uso comum
para a Força Aérea Brasileira e a Marinha do Brasil, relacionados com a
aviação de caça;
h) Desenvolvimento de um projeto de aquisição de um único modelo de
helicóptero de instrução para as três Forças Singulares;
23
i)
Proposição de um programa de obtenção conjunta de Equipamentos de
Visão Noturna (EVN) para as Forças Armadas; e
j)
Proposição de programas de obtenção conjunta de armas portáteis e
leves, após a compatibilização dos requisitos operacionais e técnicos de
cada armamento e seus acessórios, que atendam as especificidades de
cada Força.
Em última análise, depreende-se a partir da realização de uma leitura
minuciosa da diretriz apresentada pela portaria, a formulação das seguintes
considerações:
a) Inicialmente, é possível observar a preocupação e o empenho do MD no
sentido de que as Forças Armadas obtenham benefícios significativos
advindos da cooperação mútua, da otimização, da padronização e
integração dos seus meios administrativos, operacionais e estratégicos; e
b) Que os resultados dessa nova estrutura convergirão, em especial, para o
fortalecimento da política de aquisição unificada para produtos e sistemas
de defesa adotada pelo MD.
Mais uma vez, constata-se a ausência de medidas propondo a análise sobre
uma proposta de como poderá ser realizada a contratação unificada de bens,
serviços e obras de grande vulto e interesse comum às Forças Armadas, que não
sejam somente aqueles voltados unicamente para itens e sistema de defesa.
Assim, pelo acima citado, verifica-se que o pleno resultado destas e de
muitas outras das ações a serem realizadas visando à modernização administrativa
e o aprimoramento gerencial de cada um dos Comandos Militares dependerá, em
especial, da habilidade de implementação de um processo de mudança planejada
em cada Força. (grifo nosso)
Dessa maneira, será abordado na sequência do trabalho, a importância das
mudanças planejadas na estrutura de cada Comando Militar apresentando, na
oportunidade, uma breve visão das ações em andamento no âmbito do Comando da
Aeronáutica o qual tem buscado a otimização da sua gestão organizacional visando
contribuir para que a END possa atingir os objetivos por ela preconizados.
24
2.3 A MUDANÇA PLANEJADA E A OTIMIZAÇÃO DA GESTÃO ORGANIZACIONAL
Lacombe
e
Heilborn
(2008,
p.421),
salientam
que
as
grandes
transformações que ocorrem nas organizações são motivadas, principalmente, por
forças externas à sua estrutura e não por aquelas geradas em seu âmbito interno.
Nesse sentido, a END tem sido a grande mola propulsora de grandes mudanças que
estão ocorrendo e que ainda ocorrerão no seio das Forças Armadas.
Segundo Stoner e Freeman (1999, p.300), a mudança planejada, na forma
como vem sendo efetivada pelos Comandos Militares, pode ser definida como “a
tentativa sistemática de reformular uma organização de modo a ajudá-la a se
adaptar às mudanças no ambiente externo e a alcançar novos objetivos.” Visa,
portanto, torná-la mais flexível, inovadora e criativa, possibilitando-a a reagir e se
adaptar a qualquer tipo de mudança significativa em seus objetivos ou
direcionamentos.
É, ainda, definida como um processo contínuo e complexo que depende de
um exame profundo da situação, não devendo ser o resultado de uma improvisação
ou mesmo de um trabalho feito ao acaso, pois dessa análise decorrerá a
reconstrução ou a revitalização da organização.
Assim, para que a mudança ocorra dentro do esperado, faz-se necessário
que haja a elaboração de um planejamento adequado, onde sejam definidos os
objetivos e a escolha dos meios apropriados para que esses objetivos sejam
alcançados em um determinado período de tempo.
Desse modo, os objetivos, de acordo com Stoner e Freeman (1999, p.136),
ganham um significado especial na elaboração do planejamento pelos seguintes
motivos:
• Permitem o estabelecimento de um fim a ser atingido;
• Possibilitam a determinação de prioridades;
• Orientam os planos e decisões; e,
• Tornam possível a avaliação do desempenho da organização.
Com isso, as organizações estabelecem seus planos estratégicos com a
finalidade de atender aos objetivos que irão contribuir para o atingimento dos
objetivos globais e mais amplos da organização.
25
Em consonância com o exposto, o COMAER, ao fixar seus objetivos
estratégicos no PEMAER, estabeleceu a otimização da gestão organizacional5 como
uma prioridade a ser atingida. Para que esse objetivo seja alcançado, foram
firmadas como medidas estratégicas, a necessidade de interação entre as áreas
estratégicas envolvidas; a execução da gestão estratégica do plano estratégico; e o
incremento na eficiência dos processos internos visando proporcionar uma maior
qualidade e agilidade nas atividades operacionais e administrativas dos sistemas no
Comando da Aeronáutica.
Nesse contexto, novas organizações militares estão sendo criadas, outras
serão desativadas e vários projetos equivalentes em andamento serão concentrados
e transferidos para organizações afins.
Prevalecerão, ainda, os processos de aquisição corporativa de itens
logísticos (aviação, material bélico, transporte, combustível e outros) pelo Centro
Logístico da Aeronáutica (CELOG), aquisição de materiais de intendência pela
Subdiretoria de Abastecimento da Aeronáutica (SDAB), e a centralização de
atividades de pagamento de pessoal, subsistência, transporte, aquisição de bens de
uso comum em novas organizações da Aeronáutica nos moldes das atribuições já
executadas pelos Grupamentos de Apoio do Rio de Janeiro e de Brasília (GAPRJ/GAP-BR), além das efetuadas pelo Grupamento de Infraestrutura de São José
dos Campos (GIA-SJ).
A Força Aérea por meio dessas ações procura, portanto, promover e
privilegiar a necessária racionalidade administrativa e a economia de meios os quais
norteiam os Princípios da Eficiência, Eficácia, Padronização e da Economicidade na
Administração Pública Federal, servindo, ainda, como respaldo legal nos
planejamentos adotados pelo Comando da Aeronáutica.
Sintetizando, a mudança planejada e a busca da otimização da gestão
organizacional são aspectos que devem ser observados quando da realização de
estudos conjuntos entre as Forças, pois envolvem importantes considerações que,
de acordo com as especificidades e peculiaridades de cada Força, poderão produzir
resultados que muito contribuirão para a centralização ou descentralização de
atividades, conforme cada caso.
5
A otimização da gestão administrativa encerra o Princípio da Eficiência o qual requer do
administrador público, planejamento, definição das necessidades e a indicação das melhores
soluções para o atendimento dessa necessidade pública, a fim de obter a melhor relação
custo/benefício de sua atuação.
26
Dessa forma, o tópico a seguir, apresentará uma sucinta análise sobre os
institutos da centralização e da descentralização administrativa os quais possuem
relevante importância para a compreensão deste estudo.
2.4
A CENTRALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVAS
E
A
DESCENTRALIZAÇÃO
DAS
ATIVIDADES
2.4.1 Conceituações
Segundo Bergue (2011), a Administração Pública brasileira, desde a década
de 1930, encontra-se num processo de contínua transformação, a qual vem se
caracterizando por momentos, ora de ruptura, ora de continuidade, favorecendo os
modelos de administração vigentes a ganharem relevância de acordo com o
momento que o País se defronta. Explica, ainda, que essas mudanças imprimem
grandes alterações nas estruturas das organizações públicas levando-as a adotarem
novas formas de gestão, a fim de atenderem aos anseios da sociedade.
Dentro desse quadro, a reforma administrativa conduzida pelo Decreto-Lei
nº 200/67 (BRASIL, 1967), inseriu no âmbito da Administração Pública brasileira,
importantes transformações entre as quais, o Princípio da Descentralização.
Meirelles (2008, p.752) define a descentralização no sentido jurídicoadministrativo como “atribuir a outrem poderes da Administração”. Acrescenta,
ainda, que:
A descentralização administrativa pressupõe, portanto, a existência de uma
pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de
administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública. O ente
descentralizado age por outorga do serviço ou atividade, ou por delegação
de sua execução, mas sempre em nome próprio.
Com essa finalidade, o decreto sinalizava a necessidade de liberar o centro
decisor de tarefas meramente formais, deixando-o livre para que pudesse se
concentrar em ações de alto nível, conforme o disposto no parágrafo 2º, do art. 10
da retromencionada norma:
Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a
estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de
execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para
que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e contrôle.
27
Assim, o decreto estabeleceu que as atividades da Administração Federal
deveriam ser amplamente descentralizadas e colocadas em prática conforme os
critérios definidos no parágrafo 1º, do art. 10:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente
o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou
concessões.
Todavia, Di Pietro (2008, p. 396), esclarece que o Legislador cometeu um
equívoco ao definir os níveis em que a descentralização deveria ser procedida.
Deste modo informa que:
No primeiro caso, não há descentralização, mas desconcentração; no
segundo, há apenas cooperação entre governos federal, estadual e
municipal; na terceira, com referência a contrato, há apenas execução
indireta de obras e serviços para terceiros, conforme previsto no art. 10 da
Lei nº 8.666, de 21-6-93.
Nesse ponto, faz-se necessário distinguir os conceitos de descentralização e
desconcentração. Nesse sentido Bandeira de Mello (2008, p.151) ensina que:
A descentralização pressupõe pessoas jurídicas diversas: aquela que
originariamente tem ou teria titulação sobre certa atividade e aqueloutra ou
aqueloutras às quais foi atribuído o desempenho das atividades em causa.
A desconcentração está sempre referida a uma só pessoa, pois cogita-se
da distribuição de competências na intimidade, mantendo-se, pois, o liame
unificador da hierarquia.
Não obstante a legislação supramencionada apenas referenciar o instituto
da descentralização, faz-se necessário conhecer o significado do conceito de
centralização.
Centralizar significa dizer que a atividade administrativa é exercida em sua
plenitude pelo próprio Estado. Poderá, ainda, ser classificada como parcial ou total.
Será parcial quando as atribuições transferidas do órgão descentralizado para o
central não implicar na extinção da entidade descentralizada. No entanto, caso
ocorra o deslocamento de todas as atribuições com a consequente desativação da
unidade descentralizada sucederá a centralização total. (FURTADO, 2007)
28
Verifica-se, portanto, que a Administração Federal, de acordo com a
necessidade, poderá utilizar-se dos institutos da centralização, descentralização ou
desconcentração administrativa, a fim de que seus objetivos venham a ser
atendidos.
Frente a essa questão, que motivos levam a Administração Federal a optar
pelo modelo centralizado ou descentralizado, haja vista que a desconcentração
resume-se, apenas, na distribuição interna de atribuições dentro de uma mesma
Administração? Em assim sendo, faz-se necessário conhecer quais as vantagens e
desvantagens que cada modelo de gestão oferece à Administração Pública para o
cumprimento de suas atribuições.
2.4.2 Vantagens e Desvantagens da Centralização e da Descentralização
Conforme mencionado anteriormente, as contínuas transformações nas
estruturas das organizações, normalmente, levam a discussões sobre a necessidade
de centralizar ou descentralizar determinados tipos de atividades.
A centralização consiste, segundo a visão de Lacombe e Heilborne (2008, p.
377), na “sistemática e consistente reserva de autoridade em pontos centrais da
organização”. Dessa maneira, existem situações em que a centralização poderá ser
a melhor opção para a organização.
Com base nesse raciocínio, Lacombe e Heilborne (2008, p. 380) e
Chiavenato (2011, p. 156) discorrem que a centralização de certos tipos de
atividades, conforme o caso envolve uma série de vantagens. Entre essas se
salientam as seguintes:
a) A visualização global da estrutura da organização permite que as
decisões sejam mais coerentes;
b) Permite ao Administrador tomar decisões mais rápidas em momentos de
crise;
c) Possibilita uma maior integração da organização de maneira que
trabalhe de forma mais harmoniosa;
d) Possibilita a redução dos esforços duplicados e dos custos operacionais
por meio da otimização e priorização da aplicação dos recursos
financeiros.
29
Todavia, a centralização também encerra algumas desvantagens, entre as
quais citam-se:
a) As deliberações adotadas pela direção possivelmente não guardarão
consistência com as situações vivenciadas pelos setores da organização
haja vista o distanciamento entre ela e os locais onde os fatos
acontecem;
b) O retardo na tomada de decisão em virtude da extensa cadeia
hierárquica;
c) A possibilidade de que pessoas de escalões intermediários venham a
inserir posições pessoais desvirtuando o comunicado da decisão.
Ao contrário da centralização, a descentralização permite que a direção do
órgão sinta-se desobrigado a ter que decidir uma série de questões que, por sua
natureza, não afetam o conjunto da organização. Assim, delega-se, de uma maneira
controlada, uma série de responsabilidades aos escalões inferiores no sentido de
que possam solucionar vários problemas que poderiam causar atrasos ou, até
mesmo, prejuízos à organização.
Dessa maneira, o quadro a seguir resume os principais pontos dessa
questão segundo os entendimentos de Lacombe e Heilborne (2008, p.378) e
Chiavenato (2011, p.157):
DESCENTRALIZAÇÃO
Vantagens
Desvantagens
A
descentralização
pode
provocar
a
A proximidade com os problemas permitem desuniformização e a despadronização na
que os gestores adotem soluções mais tomada de decisão quando da resolução de
rápidas proporcionando economia de meios problemas comuns por falta de visão do
e recursos financeiros.
conjunto favorecendo, em consequência, o
aumento dos custos operacionais.
30
DESCENTRALIZAÇÃO
Vantagens
Estimula a iniciativa e responsabilidade pela
maior participação no processo decisório.
Desvantagens
O
inadequado
aproveitamento
de
especialistas em função da sua dispersão
na estrutura da organização.
Quadro 2: Vantagens e Desvantagens da Descentralização.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2011, p. 157) e Lacombe e Heilborne (2008, p. 378).
Pelo exposto, pode-se inferir que o Administrador Público deverá realizar
uma análise criteriosa antes de optar pela centralização ou descentralização. Com
esse intento, Baily et al. (2000, p.76) leciona que:
De modo geral, as vantagens de uma abordagem são as desvantagens de
outra. Assim, uma combinação de ambas é freqüentemente usada para
obter o benefício das melhores características de cada abordagem,
evitando-se as desvantagens.
Diante do exposto, pode-se inferir que a decisão da centralização ou da
descentralização das atividades administrativas não é uma tarefa fácil de ser
executada, haja vista que o sucesso desse processo dependerá, primordialmente,
do profundo conhecimento das organizações envolvidas, uma vez que cada uma
delas possui um determinado grau de complexidade, tamanho e volume de
atividades (LACOMBE; HEILBORNE, 2008).
Assim, em virtude da necessidade de um maior aprofundamento da questão
principal deste estudo, tendo em vista que o estudo trata sobre a questão da
unificação das aquisições para os bens, serviços e obras de grande vulto e interesse
comum às Forças Armadas, o próximo capítulo abordará o Processo de Contratação
no âmbito da Administração Pública nacional, assunto de elevada relevância para o
entendimento deste trabalho.
31
3 O PROCESSO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA
3.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A área das contratações públicas ocupa uma posição de destaque no dia-adia da Administração Pública Federal, em especial, nos Comandos Militares, uma
vez que as ações desenvolvidas por esse setor são de suma importância para a
manutenção da vida orgânica das Organizações Militares. A dinâmica das atividades
empreendidas por esse setor da administração permite o atendimento das mais
diversas exigências das Forças Armadas brasileiras o que possibilita a compra ou a
contratação dos mais diferentes tipos de materiais e serviços.
Atualmente, os Comandos Militares, a fim de atenderem às suas
necessidades, desenvolvem ações voltando-se para a aquisição ou a contratação de
diversos itens, em especial, pode-se citar:
Aquisição
Material de consumo (expediente, limpeza, construção, automotivo,
informática, hospitalar);
Gêneros alimentícios, fardamento, passagens aéreas, medicamentos;
Equipamentos
de
informática,
hospitalar,
aeronáuticos,
telecomunicações, industriais;
Combustíveis e lubrificantes (automotivos e de aviação);
Veículos (leves, pesados, especiais);
Materiais aeronáuticos, bélicos e outros.
Contratação
Serviços de conservação, limpeza e vigilância; manutenção de bens
móveis e imóveis; fornecimento de energia elétrica, água, esgoto e gás
natural; manutenção de elevadores;
Obras e serviços de engenharia;
Serviço telefônico fixo e móvel;
Contratação temporária de pessoal e outros.
Um aspecto de grande importância a ser evidenciado refere-se ao fato de
que tanto as aquisições como as contratações dos diversos itens anteriormente
32
listados são reguladas por uma série de legislações específicas o que obriga o
gestor público a ter conhecimentos particularizados sobre a aplicabilidade de cada
uma dessas normas. Surge, portanto, a necessidade dele manter uma constante
vigilância sobre as alterações e publicações de novas orientações que por ventura
venham a surgir, a fim de que não fique desatualizado.
Outra questão de elevada relevância sobre a área de compras e
contratações públicas refere-se ao fato de que por envolver o emprego de vultosas
quantidades de recursos financeiros, este setor torna-se, também, uma área
extremamente sensível devido, principalmente, à incidência de inúmeras denúncias
pelo mau uso dos recursos públicos. A título de exemplo, o Apêndice A evidencia
por meio de alguns elementos de despesa, o volume de recursos manuseados pelos
Comandos Militares no ano de 2011 com a utilização desse procedimento.
Portanto, é de extrema importância que o administrador militar conheça, com
profundidade, as especificidades que envolvem esse Setor da Administração Pública
procurando obter o necessário conhecimento das leis e normas que subsidiam o
funcionamento dessa área, a fim de evitar que a sua atividade se resuma a uma
simples verificação formal do preenchimento de uma série de documentos sem,
todavia, atingir os importantes aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade
que fundamentam a sua ação.
Desse modo, uma vez que as legislações que tratam dessas contratações
públicas são extensas e complexas, em especial as referentes às obras públicas, o
tópico a seguir fará uma breve abordagem sobre os principais pontos dessas
normas, a fim de que seja possibilitado o embasamento necessário para o
entendimento da questão basilar, objeto deste estudo.
3.2 FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
As Administrações, tanto a Pública como a Privada, se caracterizam por
atuarem de forma bem diferenciada. Enquanto esta última se encontra livre para
praticar atos ou desenvolver qualquer atividade desde que não haja lei específica
que a proíba, os administradores públicos somente podem executar aquilo que a lei
permite. Dentro dessa ótica, Meirelles (2008, p. 89) explicita bem essa ideia, quando
expõe que “Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal.
33
Enquanto na administração particular é licito fazer tudo o que a lei não proíbe, na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.
Tal questão encontra amparo no inciso II, do art. 5º, da Constituição Federal
de 1988 (CF/88) ao dispor que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”. Assim, há uma grande preocupação por parte
do gestor público em não se afastar ou se desviar da lei sob a pena de praticar um
ato inválido, o que poderá resultar em responsabilidade disciplinar, civil ou, até
mesmo, criminal.
Dessa forma, em relação às licitações públicas, a lei define que licitar é a
regra. Portanto, deve o Administrador Público cumprir obrigatoriamente essa
exigência apesar de a legislação pátria prever hipóteses em que a aquisição pode
ser dispensada ou até mesmo inexigível6, conforme o caso. Essa incumbência está
prevista no art. 37, inciso XXI, da Carta Republicana de 1988 quando especifica que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[…]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)
Não obstante, vale salientar que as normas que orientam os procedimentos
licitatórios são normatizadas pela União a quem cabe, privativamente, legislar sobre
normas gerais visando à aquisição e contratação de acordo com o estabelecido no
art. 22, inciso XXVII da CF/88.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[…]
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos
termos do art. 173, § 1°, III;
6
Furtado (2007, p. 420) explica a distinção entre as duas situações. Segundo ele, a diferença básica
reside no fato de que na Dispensa, há a possibilidade de competição sendo, assim, possível a
licitação. Já, na Inexigibilidade, não há competição uma vez que somente existe um objeto ou
pessoa que possa atender às necessidades da Administração sendo, dessa maneira, inviável a
licitação.
34
Deste modo, com fundamento na CF/88 foi editada, em 1993, a Lei nº 8.666,
de 21 de junho, que ao regulamentar o art. 37, inciso XXI da Carta Cidadã, passou a
instituir as novas normas para licitações e contratações a serem firmadas pela
Administração Pública.
Outra legislação fundamental que orienta os administradores públicos sobre
os procedimentos licitatórios é a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, que instituiu
o Pregão7 como modalidade licitatória para a aquisição de bens e serviços comuns,
no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ambas as legislações
bem como suas alterações posteriores constituem as normas básicas que tratam
das aquisições e contratações públicas no seio da Administração Pública.
Complementando, é importante salientar que o TCU, ao emitir a Súmula nº
222, em 3 de janeiro de 1995, definiu, também, uma importante orientação que deve
ser seguida por todos os agentes públicos ao estabelecer que:
As Decisões do Tribunal de Contas da União, relativas à aplicação de
normas gerais de licitação, sobre as quais cabe privativamente a União
legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Após a apresentação sucinta das principais normas que alicerçam as
aquisições públicas, faz-se necessário conhecer a conceituação e qual o objetivo a
ser perseguido com o emprego da licitação.
3.3 CONCEITO E FINALIDADE DA LICITAÇÃO
Ao se analisar a literatura existente, observa-se que vários legisladores
apresentam definições similares para a palavra “Licitação”. Assim, segundo a
concepção de Bräunert (2010, p.28), uma vez que sua abordagem sintetiza a visão
de diversos doutrinadores como Di Pietro, Bandeira de Mello e outros, o termo
licitação pode ser definido como:
Procedimento administrativo formal, pautado em regras e critérios
estabelecidos pela Administração em documento próprio, com o objetivo de
selecionar, entre várias propostas apresentadas, a mais vantajosa e definir
a conveniência da contratação.
7
O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns em que à disputa
pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances verbais para
classificação e habilitação do licitante que vier a apresentar a proposta de menor preço. A grande
inovação desta modalidade ocorre pela inversão das fases de habilitação e análise das propostas
de preços onde apenas a documentação do participante que tenha apresentado a melhor proposta
é analisada.
35
Em outras palavras a licitação, ou seja, o procedimento licitatório, parte da
premissa de que em havendo no mercado uma série de possíveis interessados,
cabe a Administração Pública, por meio do seu instrumento convocatório, apresentar
as condições básicas necessárias para que os proponentes formulem suas
propostas quando então selecionará aquela que for a mais conveniente ao
atendimento do interesse público.
Essa, por conseguinte, é a finalidade precípua da licitação: a busca da
proposta mais vantajosa para a Administração desde que atenda a todos os critérios
fixados no edital e que não atente contra os Princípios da Isonomia, Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Igualdade, Publicidade, Probidade Administrativa,
conforme o disposto no art. 3º, da Lei nº 8.666/93.
Salienta-se, ainda, que com a edição da Lei nº 12.349/2010, deve a
Administração Pública, além do cumprimento das observações acima citadas,
procurar adequar as condições editalícias à promoção do desenvolvimento nacional
sustentável, sempre que for possível.
Nesse ponto, em virtude do estudo em questão, há a necessidade de que
seja feita uma importante observação. Conforme leciona Mendes (2009, p. 28), “É
comum à utilização da palavra licitação para qualificar toda a realidade da
contratação”. Nesse caso, a licitação é apenas uma das 03 (três) fases que
envolvem a contratação pública. (grifo nosso)
Em decorrência dessa divisão, será conhecido no item a seguir, conforme
apresentado por Altounian (2009), uma visão sistêmica e resumida dos estágios e
etapas que compõem o Processo da Contratação Pública, em cujas fases serão
pontuadas as principais atividades relacionadas com o estudo em questão.
3.4 FASES E ETAPAS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA
3.4.1 Fase Preliminar
Sendo uma das fases mais importantes que antecede ao procedimento
licitatório e da qual dependerá o sucesso da licitação e do contrato, é na fase
preliminar em que ocorrem os estudos iniciais voltados a definir qual a melhor forma
de se realizar o empreendimento proposto.
36
Este estágio inicia-se com o levantamento das necessidades, em que se
procurará compatibilizar a demanda social com a disponibilidade dos recursos
públicos existentes, a fim de obter a melhor relação custo-benefício. Ao serem
levantadas as necessidades, o próximo passo será o do estabelecimento das
alternativas para o atendimento dessas opções, as quais serão embasadas por
estudos prévios que as analisarão sob os aspectos técnicos, econômicos e
ambientais.
Nesta fase, apesar de não ser possível à obtenção dos dados exatos
relativos aos custos do empreendimento a ser executado, é de suma importância
que o gestor público tenha uma boa noção sobre o montante dos recursos que serão
empregados, seja para a definição da melhor alternativa a ser escolhida como para
a definição da exequibilidade ou não do projeto a ser implementado.
Assim, é extremamente importante que os estudos preliminares sejam bem
elaborados, pois servirão como base para a confecção do anteprojeto da alternativa
escolhida e da futura contratação do Projeto Básico8 (art. 6º, inc. IX, alíneas “a” a “f”,
da Lei nº 8.666/93). Caso contrário, produzirão Projetos Básicos deficientes, os
quais
poderão
ocasionar
uma
série
de
consequências
nefastas
para
a
Administração.
A figura a seguir resume as etapas que compõem essa fase:
Figura 1. Fase Preliminar à Licitação.
Fonte: Altounian (2009, p.134).
8
Conforme o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93, o Projeto Básico é o conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou
complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos
métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: […].
37
3.4.2 Fase Interna
A fase interna da licitação abrange as etapas que tem início após a definição
da viabilidade do projeto, nos estudos preliminares, indo até a publicação do
instrumento convocatório ou edital, na Imprensa Oficial9. Principia-se com a abertura
do Processo Administrativo de Gestão (PAG)10, onde serão autuados, protocolados
e numerados todos os documentos relacionados com a contratação pública em
questão.
Nesse estágio, o principal documento a ser produzido será o edital. Segundo
Meirelles (2008, p. 278), o “edital é a lei interna da licitação, e, como tal, vincula aos
seus termos tanto os licitantes como a Administração que o expediu”. Portanto, será
por meio desse instrumento que a Administração fornecerá todas as informações
necessárias à contratação do licitante que satisfizer todas as exigências para a
escolha da proposta mais vantajosa para a Administração.
Conforme detalha Altounian (2009, p. 140), o administrador público ao
elaborar o edital deverá sempre ter em mente as seguintes questões: “o que
contratar?; com quais recursos?; com quem contratar?; como executar?; como
contratar?”. Em resposta a essas perguntas e com base no disposto na Lei nº
8.666/93, o Apêndice B identifica, de forma sintética, o rol das exigências
necessárias à confecção do edital.
A partir do quadro contido no Apêndice acima citado, verifica-se pela
elevada gama de requisitos, o cuidado que o gestor público deve ter quando da
elaboração do edital sob o risco de ocorrer à impugnação do ato convocatório pela
inobservância de alguma exigência prevista na legislação vigente.
Portanto, dentre os vários requisitos elencados pela Lei, destacam-se os
seguintes para os fins deste estudo:
9
10
Imprensa Oficial: veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o
Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido
nas respectivas leis. (inc. XIII, art. 6º, da Lei nº 8.666/93).
O Processo Administrativo de Gestão consiste na reunião cronológica das peças processuais que
o compõem, a partir da inicial que o originou até o índice, com todas as folhas rubricadas e
numeradas em ordem crescente a partir da capa, esta com indicações relativas ao assunto, ao
interessado e à data. Esse processo, assim formado, é numerado, e sua tramitação pelos órgãos
e repartições é anotada para que, a qualquer momento, se possa saber de seu paradeiro (Inciso
XLVI, do art. 2º do Regulamento de Administração da Aeronáutica - RCA 12-1/2004).
38
a) Modalidade licitatória:
A escolha da modalidade a ser adotada é definida em função de dois
aspectos: pelo valor estimado para o empreendimento a ser licitado e pela sua
complexidade. Atualmente, existem seis modalidades de licitação, as quais se
classificam como comuns e especiais.
Entre as comuns temos o Convite, a Tomada de Preços e a Concorrência,
as quais são utilizadas para qualquer tipo de licitação. As especiais abrangem o
Concurso, o Leilão e o Pregão que, por sua vez, são utilizadas para fins específicos.
As modalidades comuns possuem “tetos” delimitados para a sua contratação
sendo para as obras e serviços de engenharia definidos os seguintes limites:
MODALIDADE
VALOR R$
Convite11
Até R$ 150.000,00
Tomada de Preços12
Até R$ 1.500.000,00
Concorrência13
Acima de R$ 1.500.000,00
Quadro 3: Limites de Valores para a Licitação de Obras e Serviços de Engenharia.
Fonte: Lei nº 9.648/98.
De todas as modalidades comuns, a concorrência desponta como sendo a
de maior importância uma vez que permite uma maior participação de licitantes e
possui o maior prazo de divulgação14, independente de o proponente estar ou não
cadastrado em determinada Unidade Administrativa.
Atualmente, apesar do emprego do pregão ter a preferência dos gestores
públicos pela celeridade que impõe ao processo licitatório, entende o TCU que no
11
12
13
14
Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
Tomada de Preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou
que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à
data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de
habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital
para execução de seu objeto.
Quarenta e cinco dias quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada
integral ou quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço” e trinta dias nos
demais casos.
39
caso de obras públicas o seu uso é indevido uma vez que o objeto da obra não se
caracteriza como um objeto passível de ser contratado por meio dessa modalidade,
conforme a determinação contida no Acórdão nº 296/2007 - TCU - Segunda
Câmara:
9.2. […] que se abstenha de utilizar a modalidade licitatória denominada
pregão, seja presencial ou eletrônico, para a contratação de obras de
engenharia, atendendo aos ditames estabelecidos pela Lei n° 10.520/2002
(art. 1º e seu parágrafo único), bem como pelos arts. 5º e 6º dos Decretos nº
3.555/2000 e 5.450/05, respectivamente;
[…]
9.3.1. não há amparo legal para adoção desse procedimento para
contratação de obras de engenharia.
b) Objeto da licitação, em descrição sucinta e clara:
Outro importante requisito do edital refere-se ao objeto da licitação. A partir
dessa exigência deve o gestor público descrever quais são os principais aspectos
técnicos do objeto a ser adquirido definindo, inclusive, os itens de maior relevância
de tal forma que os proponentes possam elaborar suas propostas de forma
adequada. A má caracterização do objeto tanto pelo aspecto técnico quanto
econômico produzirá significativas alterações no projeto acarretando acréscimos no
quantitativo
de
serviços
ou
a
inclusão
de
novos
serviços
estendendo
desnecessariamente o prazo para a conclusão da obra.
Ressalta a Lei nº 8.666/93, em seu art. 11 que, no caso serem executadas
obras e/ou serviços de engenharia cuja finalidade seja idêntica, as mesmas deverão
ter projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projetopadrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências específicas
do empreendimento a ser realizado.
Este procedimento, ao atender o Princípio da Padronização, procura por
meio da racionalização da atividade administrativa obter a redução dos custos, a
funcionalidade, a segurança, a compatibilidade das especificações técnicas, a
garantia, assistência e a imprescindível otimização na aplicação de recursos federais
postos a disposição do administrador público.
c) Condições para participação na licitação, em conformidade com os artigos
27 a 31 da Lei nº 8.666/93, e a forma de apresentação das propostas:
Os artigos 27 a 31 da Lei nº 8.666/93 tratam da habilitação jurídica,
capacidade técnica, capacidade econômico-financeira e regularidade fiscal da
40
empresa licitante. A ausência do cumprimento por parte do proponente de qualquer
uma das exigências referentes à habilitação caracterizará o seu impedimento em
prosseguir no certame, sendo considerado inabilitado e impossibilitado de prosseguir
na licitação.
Contudo, salienta-se que as exigências habilitatórias não podem ultrapassar
os limites da razoabilidade, além de não ser permitido o estabelecimento de
cláusulas desnecessárias e restritivas ao caráter competitivo. Devem, portanto,
restringir-se apenas ao necessário para o cumprimento do objeto licitado. Estão,
dessa forma, subordinadas especialmente aos Princípios da Razoabilidade e da
Proporcionalidade. Consequentemente, devem adequar-se aos itens, etapas ou
parcelas a serem licitadas. Quanto a esse aspecto, Justen Filho (2004, p. 300)
esclarece que:
“Quando a CF/88, no art. 37, inc. XXI, determinou que as exigências seriam
as mínimas possíveis, isso significou submissão da Administração a
limitação inquestionável.
[…]
Logo, toda vez que for questionada acerca da inadequação ou
excessividade das exigências, a Administração terá de comprovar que
adotou o mínimo possível. Se não for possível comprovar que a dimensão
adotada envolvia o mínimo, a Constituição terá sido infringida.”
Deve o Gestor, por conseguinte, abster-se de exigir condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo e estabeleçam
preferências ou distinções impertinentes em relação aos interessados, a não ser que
a exigência apresentada refira-se a leis especiais.
d) Critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos:
A perfeita definição dos critérios a serem utilizados permite que o julgamento
das propostas de preços, na fase seguinte da licitação, flua com tranquilidade
reduzindo ao máximo a possibilidade de interposição de recursos por falta de
clareza e objetividade nas cláusulas do edital.
Além dos critérios e normas a serem seguidos, deve o edital definir qual o
tipo de licitação a ser empregado. Assim, quanto ao tipo, a licitação pode ser
classificada em menor preço, melhor técnica ou técnica e preço. Neste ponto cabe
esclarecer uma questão promotora de muitos equívocos.
De uma forma geral, é comum entender que a proposta mais vantajosa para
a Administração será aquela que apresentar o menor preço global na licitação.
41
Este entendimento não é o correto, uma vez que a Lei nº 8.666/93, em seu
art. 48, incisos I e II dispõe que serão desclassificadas as propostas que não
atendam às exigências do ato convocatório da licitação ou, ainda, propostas com
valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente
inexequíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua
viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são
coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade sejam
compatíveis
com
a
execução
do
objeto
do
contrato,
condições
estas
necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.
e) Critério de aceitabilidade dos preços unitário e global:
A fixação dos critérios de aceitabilidade de preços no edital estipulado pela
Lei nº 8.666/93, não é uma faculdade e sim uma obrigação do gestor público. É
importante que o administrador público atente para a obrigatoriedade de fixação dos
parâmetros que servirão para o julgamento das propostas de preços dos licitantes
tanto em relação ao valor máximo admissível quanto aos valores unitários dos itens
nas respectivas propostas.
Nesse sentido, o TCU por meio da Decisão nº 253/2002 - Plenário, declara
que:
2. […] o fato de os processos licitatórios terem sido realizados em regime de
preço global não exclui a necessidade de controle dos preços de cada item.
É preciso ter em mente que, mesmo nas contratações por valor global, o
preço unitário servirá de base no caso de eventuais acréscimos contratuais,
admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitações. Dessa
forma, se não houver a devida cautela com o controle de preços unitários,
uma proposta aparentemente vantajosa para a administração pode se
tornar um mau contrato.
3. Esse controle deve ser objetivo e se dar por meio da prévia fixação de
critérios de aceitabilidade dos preços unitário e global, tendo como
referência os valores praticados no mercado e as características do objeto
licitado.
No entanto, apesar da lei vedar a fixação de preços mínimos, a mesma
norma
permite
que
sejam
desclassificados
aqueles
que
mostrarem
ser
manifestamente inexequíveis de acordo com as condições anteriormente citadas.
Observa-se, ainda, que no caso de os valores se apresentarem como inexequíveis
deve o gestor permitir que o licitante comprove a exequibilidade de sua proposta
antes de ser inabilitado.
42
Prevê a lei que, ao edital, devem ainda ser anexados os seguintes
documentos:
• Projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos,
especificações e outros complementos;
• Orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
• Minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante
vencedor; e,
•
As especificações complementares e as normas de execução
pertinentes à licitação.
Ao final, tanto a minuta do edital como seus anexos, de acordo com o
previsto no parágrafo único do art. 38 da Lei das Licitações, devem ser submetidos à
apreciação da Consultoria-Jurídica da União (CJU)15, localizada no Estado em que
se localiza a sede da Organização Administrativa para emissão de parecer a
respeito da regularidade dos procedimentos descritos naqueles documentos.
Art.38 […]
Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos
contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
3.4.3 Fase Externa
Como fase final do procedimento licitatório, este estágio tem início com a
publicação do edital, na Imprensa Oficial, prosseguindo até a convocação do licitante
adjudicado para a assinatura do contrato.
Esta fase também se caracteriza pela designação da Comissão Permanente
ou Especial de Licitação, de acordo com o disposto no art. 51, da Lei nº 8.666/93. É
de grande importância que, no caso de licitação de obras públicas, a Comissão seja
composta por membros técnicos e profissionalmente habilitados.
Frente a essa questão Justen Filho (2004, p. 472) alerta que:
15
As Consultorias-Jurídicas da União, nos Estados da Federação, são órgãos integrantes da
Consultoria-Geral da União que possui entre suas atribuições a competência de examinar, prévia
e conclusivamente os textos de editais de licitação, bem como os dos respectivos contratos ou
instrumentos congêneres, a serem celebrados e publicados pelos órgãos e autoridades por eles
assessorados; e os atos relativos ao reconhecimento de inexigibilidade ou dispensa de licitação,
dos mesmos órgãos e autoridades.
43
A nomeação de membros técnica e profissionalmente não habilitados para
julgar o objeto da licitação caracteriza abuso de poder da autoridade
competente. Se a Administração impõe exigências técnicas aos
interessados, não pode invocar sua discricionariedade para nomear
comissão destituída de condições para apreciar o preenchimento de tais
requisitos. O agente que não está técnica, científica e profissionalmente
habilitado para emitir juízo acerca de certo assunto não pode integrar
comissão de licitação que tenha atribuição de apreciar propostas naquela
área.
Relacionado a essa questão, possui a Comissão de Licitação um importante
instrumento que possibilita o esclarecimento de dúvidas que vierem a ocorrer
durante o processo licitatório que é a promoção de diligências. Deve, também,
sempre que necessário, solicitar explicações a especialistas, quando se defrontar
com dúvidas técnicas relacionadas com o objeto licitado.
Assim, é indispensável que a Comissão de Licitação analise, antes da
publicação do edital na Imprensa Oficial, se existem questões pendentes de maior
esclarecimento, de tal maneira que sejam saneadas em tempo hábil, a fim de evitar
atraso na condução do processo e, também, impedir que sejam responsabilizados
solidariamente por permitirem a inclusão de cláusulas ou condições no instrumento
convocatório que possam comprometer, restringir ou frustrar o caráter competitivo do
certame licitatório.
O cumprimento dessa atividade permite a Comissão que, caso seja
identificada alguma falha, sejam adotadas todas as providências possíveis para a
sua regularização sob o risco de ser considerada omissa, vindo a ser julgada
administrativamente e/ou criminalmente pela sua negligência.
3.4.4 Fase Contratual
A última fase da contratação pública tem início com a assinatura do contrato
administrativo e conclui-se com a emissão do termo de recebimento definitivo da
obra.
Este estágio, assim como os demais, abrange uma série de atividades
voltadas, prioritariamente, para a fiscalização, medição e pagamento dos serviços
realizados envolvendo vários profissionais durante todo o curso do empreendimento.
Por isso, é de extrema importância que cada gestor tenha pleno conhecimento de
sua esfera de atuação, a fim de evitar uma futura imputação de responsabilidade.
44
A figura a seguir apresenta as principais atividades que são desenvolvidas
nesse estágio.
Figura 2: Fase Contratual
Fonte: Altounian (2009, p. 298).
Assim como realizado nas fases anteriores, no presente estágio serão
abordadas, de forma resumida, as principais etapas essenciais para a compreensão
do atual trabalho.
Antes do início dos serviços, a Administração designará uma Comissão de
Fiscalização, conforme o disposto no art. 67, da Lei nº 8.666/93, para acompanhar e
fiscalizar a execução do contrato a qual anotará, em registro próprio, todas as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados. Caso ocorram
situações que ultrapassem sua esfera de competência, deverá solicitar aos seus
superiores, com a maior brevidade possível, as necessárias orientações para a
adoção das medidas convenientes de acordo com a situação enfrentada.
Os serviços têm seu início formal a partir da emissão do documento
denominado como “Ordem de Serviço”. Todavia, antes desse momento, cabe a
Fiscalização observar se tanto a Administração quanto a empresa contratada
providenciaram a documentação a seguir listada, e se os mesmos estão disponíveis
para análise pela Comissão, de tal forma que não ocorram atrasos já no início do
empreendimento:
45
a) Anotação da Responsabilidade Técnica (ART) dos responsáveis técnicos
pelo empreendimento;
b) Licença ambiental de instalação junto ao órgão ambiental competente;
c) Alvará de construção junto a Prefeitura Municipal, quando cabível;
d) Aprovação do projeto de prevenção e combate a incêndio pelo corpo de
bombeiros e dos projetos de instalação das concessionárias (elétrica,
hidráulica e telefonia), quando for o caso; e,
e) Certificado de Matrícula junto ao INSS referente à obra.
Com o início da obra, deve a Comissão focar sua atenção nos aspectos
relacionados tanto na fiscalização como nas medições dos serviços, adotando as
medidas necessárias à correção de possíveis falhas detectadas no projeto. Caso
estas sejam observadas, vale ressaltar que a correção é da inteira responsabilidade
daqueles que o elaboraram não cabendo qualquer tipo de ônus para a
Administração.
Outra questão que ocorre com grande incidência durante a realização de
uma obra é a necessidade de formalização de aditivos. O termo aditivo, quando
necessário, é empregado para executar acréscimos, supressões, prorrogações,
repactuações além de outras modificações permitidas em lei que possam ser
caracterizadas como alterações do contrato.
Dessa maneira, cabe esclarecer que, normalmente, ocorrem alterações
durante a execução de uma obra com a finalidade de melhor adequá-la ao interesse
público. Todavia, salienta-se que essas alterações não tem a finalidade de sanar
falhas do projeto, haja vista que o empreendimento foi licitado com fundamento em
um projeto básico ou executivo onde se espera que tenha sido elaborado com o
nível de precisão suficiente para a caracterização da obra.
Nesse sentido, o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(CONFEA), define na alínea “f”, do art. 3º da Resolução nº 361, de 10 de dezembro
de 1991, que a precisão do projeto básico pode variar dentro de uma faixa de mais
ou menos 15%. Já o TCU define em seu Manual de Obras Públicas (2009, p.14),
que o Projeto Básico pode ter uma margem de erro entre 10 a 15% (dez a quinze
por cento) e, o Projeto Executivo de, no máximo, 5% (cinco por cento).
46
Havendo, portanto, a necessidade de realizar alguma alteração contratual, a
lei permite que essas modificações ocorram até o limite de 25% do valor inicial
atualizado do contrato, para os acréscimos ou supressões que se fizerem
necessário nas obras, serviços ou compras e, de até 50%, para os acréscimos, no
caso particular de reforma de edifício ou de equipamento.
Por fim, deve a Comissão de Fiscalização atentar durante a execução da
obra para a existência de inconsistências no projeto básico, uma vez que a ausência
de elementos essenciais que deveriam constar inicialmente neste documento poderá
comprometer seriamente a execução do empreendimento.
Após expendidas rápidas considerações sobre a ausência, na END, de
medidas voltadas para a centralização das aquisições públicas relacionadas com a
contratações de bens, serviços e obras de elevado vulto e interesse comum para as
Forças Armadas brasileiras, além de uma breve revisão da literatura onde se
procurou abordar importantes aspectos relacionados a necessidade da otimização
organizacional, centralização, descentralização bem como sobre o processo de
contratação administrativa no âmbito da Administração Pública, pode-se concluir que
mesmo de uma forma superficial, essa análise já fornece os subsídios necessários a
ambientação e entendimento do próximo capítulo onde serão abordados os
problemas relacionados com a licitação, contratação e construção das Vilas
Olímpicas Militares voltadas para o atendimento dos 5º JMM, onde serão conhecidas
as raízes do problema a ser pesquisado, razão principal dessa investigação.
47
4. OS 5º JOGOS MUNDIAIS MILITARES DO CISM - OS JOGOS DA PAZ
4.1 BREVE HISTÓRICO
Os Jogos Mundiais Militares (JMM), evento organizado pelo Conselho
Internacional do Esporte Militar - CISM16, uma das maiores instituições desportivas
mundiais, consiste na realização quadrienal de um grande evento multiesportivo
militar tendo como objetivos principais o desporto e a solidariedade.
A escolha do Brasil para sediar a última edição dos JMM, ocorreu em
Burkina Faso, na África Ocidental, durante a 62ª Assembleia Geral do CISM, em 25
de maio de 2007, quando o Brasil disputou com a Turquia a responsabilidade de
organizar e conduzir esse evento. Os principais fatores decisivos que colaboraram
para a escolha do Brasil e, em especial, da Cidade do Rio de Janeiro foram à
existência da infraestrutura já instalada na cidade quando da realização dos XV
Jogos Pan-Americanos, a experiência na realização de grandes eventos e,
principalmente, o apoio demonstrado pelas autoridades brasileiras para a realização
da competição.
Nesse sentido, os 5º JMM ocorreram na Cidade do Rio de Janeiro no
período compreendido entre os dias 16 a 24 de julho de 2011, reunindo cerca de 8
(oito) mil participantes sendo, aproximadamente, 6 (seis) mil atletas e 2 (dois) mil
delegados oriundos de mais de 110 (cento e dez) países. Foram disputadas 20
(vinte) modalidades esportivas tendo sido o Brasil sagrado o campeão do evento
esportivo.
4.2 A IMPORTÂNCIA SOCIOECONÔMICA DOS 5º JMM
Os Jogos da Paz - Rio 2011 tiveram como visão estratégica atender vários
objetivos tais como: servir de evento-teste tanto para a Copa do Mundo de 2014
como para os Jogos Olímpicos de 2016; a implementação de uma infraestrutura
esportiva dentro das Forças Armadas; a geração de empregos diretos e indiretos
16
Sigla em francês que significa Conseil International du Sport Militaire, é uma organização
transnacional com sede em Bruxelas tendo sido criada em 1948, a qual possui a finalidade de
fomentar a paz e a amizade entre os militares, por meio do desporto.
48
proporcionados pela construção das vilas militares e a realização dos eventos; a
integração dos 3 (três) níveis de governo; e o desenvolvimento do legado social e
esportivo para a sociedade e as Forças Armadas. Assim, coube aos Comandos
Militares, por intermédio do Ministério da Defesa, a organização e condução do
evento esportivo.
Dentre as tarefas a serem realizadas constava a proposta brasileira de
construir uma estrutura própria para alojar os atletas e árbitros uma vez que,
historicamente, os participantes eram, naturalmente, alojados em quartéis e
instalações militares do país sede. (Expediente, 2011, p.132). Dessa maneira, as
Forças Armadas brasileiras inovaram ao construir vilas militares dedicadas
especialmente para atender aos 5º JMM17.
Cabe, ainda, ressaltar que de acordo com o contido no Acórdão nº
3.032/2010 - TCU - Plenário (BRASIL, 2010c, p. 2), do Tribunal de Contas da União,
a construção das vilas militares possuía uma elevada relevância pelo fato de que:
[…] a concentração dos atletas em vilas, sob o aspecto logístico, além de
favorecer a gestão das tarefas de apoio, reduzem substancialmente os
custos com segurança, alimentação e transporte, entre outros fatores. Desta
forma, a construção das vilas de atletas na Marinha, Exército e na
Aeronáutica, apresentou-se como a melhor alternativa para atendimento às
exigências do CISM para a realização dos Jogos.” (grifo nosso)
Segundo os requisitos do CISM (2011, p. 83, tradução nossa)18, um dos
objetivos primordiais do Conselho é o de promover as relações entre os atletas
militares de todas as nações e, com esse enfoque, cabe a seguinte obrigação ao
País sede dos Jogos:
[…] a nação organizadora irá esforçar-se por disponibilizar um local onde os
atletas possam se relacionar, incluindo: A. Uma central de atendimento
proporcionando transporte, serviços bancários, entretenimento, etc .., B.
Uma agência dos correios, C. Sala de estar com fotos, revistas, etc … D.
17
18
É de fundamental importância salientar que a Vila Verde construída pelo Exército Brasileiro faz
parte das garantias fornecidas pelo Governo Brasileiro ao Comitê Olímpico Internacional (COI),
devendo ser futuramente utilizada para alojar os árbitros que atuarão nos Jogos Olímpicos de
2016, no Rio de Janeiro.
No original: Article 8.25. MEETING POINT - CISM CLUB. As one of the major CISM aims is to
promote relations between military athletes of all nations, the organizing nation will endeavour to
make available a place where the athletes can meet and exchange information including: A. An
information center (transportation, banking facilities, entertainment, etc...), B. A postal office, C. A
news stand (photos, magazines, etc...), D. A notice board for CISM news, E. A display of awards
and souvenirs connected with the competition, F. An internet corner, G. Entertainment room.
49
Quadro de avisos com notícias do CISM, E. Centro de informações que
permita a exibição “on line” da entrega de prêmios da competição, F. Sala
de acesso à internet. e, G. Sala de entretenimento.
É importante frisar que as vilas militares após os Jogos constituíram-se em
um importante legado para as Forças Armadas uma vez que proporcionaram não
somente a redução do déficit habitacional de Próprios Nacionais Residenciais
existentes na Cidade do Rio de Janeiro como, também, possibilitou que os militares
das três Forças pudessem usufruir de residências dignas e com segurança.
4.3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS 5º JMM
As primeiras ações do Ministério da Defesa voltadas para a realização dos
JMM tiveram início a partir da publicação da Portaria nº 1.402, em 26 de outubro de
2007, a qual instituiu o Grupo de Trabalho RIO2011 com a finalidade de executar o
planejamento, organização, coordenação e execução dos 5º JMM - Rio 2011, tendo
como titular, o Secretário da Secretaria de Organização Institucional - SEORI/MD.
O mesmo instituto criou, também, a Secretaria Executiva do Grupo de
Trabalho RIO2011(SE RIO2011), tendo sido designado como seu titular o
Presidente da Comissão Desportiva Militar do Brasil - CDMB.
No âmbito governamental, o Presidente da República editou, em 9 de junho
de 2008, Decreto criando o Comitê Interministerial de Gestão das Ações
Governamentais nos V Jogos Mundiais Militares RIO2011 - Os Jogos da Paz
(Comitê RIO2011), integrado por vários Ministérios e pelos Comandos Militares, com
o objetivo de promover a implementação das medidas necessárias à garantia da
atuação governamental no cumprimento dos compromissos assumidos pelo
Governo brasileiro para a realização do evento.
Um ano depois, em 9 de junho de 2009, o Ministério da Defesa publicou a
Portaria Normativa nº 745, instituindo o Comitê de Planejamento Operacional dos 5º
JMM sendo denominado como CPO RIO2011, cujo objetivo era o de elaborar e
implementar as ações necessárias ao planejamento, coordenação, execução e
controle do 5º JMM.
Em 23 de setembro de 2009, o Ministério da Defesa, por meio da Portaria
Normativa nº 1.268, aprovou o Regimento Interno do Comitê de Planejamento
Operacional dos 5º JMM - RIO2011, o qual atribuiu uma série de competências
50
àquele Comitê, quais sejam: gestão de pessoas; segurança e inteligência;
operações dos jogos; logística; relações corporativas; e, comando e controle. Esse
Comitê, além das atribuições acima descritas tinha, ainda, como competência, o
controle dos recursos financeiros destinados aos Jogos.
Assim, o CPO RIO2011 passou a ser o responsável direto por 5 (cinco)
ações orçamentárias destinadas ao custeio dos Jogos da Paz e a SE RIO2011, por
1 (uma) ação orçamentária, estando todas inseridas no Plano Plurianual - PPA
2008/2011, no Programa 0181 - Brasil no Esporte de Alto Rendimento.
4.4 AS VILAS OLÍMPICAS MILITARES
A
construção
das
Vilas
Olímpicas
Militares,
um
dos
maiores
empreendimentos dos 5º JMM, estava inserida no Plano Plurianual - PPA
2008/2011, Programa 0181 - Brasil no Esporte de Alto Rendimento e contemplada
pela classificação funcional-programática 05.811.0181.11ZO.001, cujas despesas
foram distribuídas ao longo dos exercícios de 2008 a 2011, tendo o valor final
ultrapassado o teto dos R$ 430 mi (Quatrocentos e trinta milhões de reais).
Dessa maneira, coube aos Comandos Militares a tarefa de prepararem seus
processos, internamente e individualmente, visando à licitação e a contratação dos
serviços de engenharia necessários à construção dos edifícios para as Vilas
Olímpicas tendo como limite temporal para a conclusão das obras, o dia 12 de julho
de 2011, data prevista para o início da chegada das delegações. Assim, o
acompanhamento do cronograma das obras foi, desde o início do processo, uma
das maiores preocupações para os Comandos Militares.
Com esse intento, cada Comando Militar elaborou, para o atendimento de
suas necessidades conforme observado no Acórdão nº 3.032/2010 - TCU - Plenário,
um objeto distinto sendo que cada vila foi denominada pela cor representativa da
respectiva Força. Nesse contexto, as construções das Vilas Olímpicas se
constituíram nos seguintes objetos:
MARINHA
EXÉRCITO
AERONÁUTICA
Vila Branca
Vila Verde
Vila Azul
22 prédios residenciais
17 prédios residenciais
67 blocos de apartamentos,
51
MARINHA
EXÉRCITO
AERONÁUTICA
Vila Branca
Vila Verde
Vila Azul
multifamiliares, com 3
multifamiliares, com 1
composto de 06
pavimentos tipo sobre
pavimento de acesso, 6
apartamentos cada,
pilotis, sendo 6
pavimentos tipo,
dispostos em 03 pavimentos
apartamentos por andar,
estacionamento com 408
tipo 1, totalizando 402
totalizando 396 unidades,
vagas cobertas, totalizando
unidades, no Campo dos
Campo Grande - RJ.
408 unidades, em Deodoro -
Afonsos - RJ.
RJ.
Administração
Administração
Salões de festa
2 Salões de festa
Depósitos de lixo
2 Depósitos de lixo
Urbanização da área das
edificações
Urbanização da área das
edificações.
2 Guaritas
8 Churrasqueiras
409 vagas descobertas para
veículos
Urbanização da área das
edificações
Quadro 4: Objetos para as construções das Vilas Olímpicas Militares por Comando Militar.
Fonte: Processo TC nº 015. 931/2010-2 - TCU.
Nesse sentido, o tópico a seguir tratará das providências adotadas pelos
Comandos Militares para o atingimento do objetivo pretendido focando, em especial,
os óbices enfrentados pelo Comando da Aeronáutica, bem como as ações de
fiscalização empreendidas pelo TCU no acompanhamento dos gastos decorrentes
das fiscalizações anuais de obras públicas no âmbito do Fiscobras19, relativos à
preparação e acompanhamento dos 5º JMM.
19
Fiscobras é o plano de fiscalização anual que engloba um conjunto de ações do TCU com o
objetivo de verificar o processo de execução de obras públicas financiadas total ou parcialmente
com recursos da União.
52
4.5 A LICITAÇÃO, CONTRATAÇÃO E CONSTRUÇÃO DAS VILAS OLÍMPICAS
MILITARES
Com fundamento nos objetos acima propostos, cada Comando Militar após o
cumprimento de todos os pré-requisitos previstos nas fases preliminar e interna da
licitação realizou, individualmente, o procedimento licitatório na modalidade
concorrência conforme os dados a seguir descritos:
COMANDO
ORG.
MILITAR
RESP.
Aeronáutica
Exército
Marinha
III
COMAR
CRO/1
CMatFN
MODALIDADE
EDITAL Nº
001/
Concorrência
Concorrência
ENTREG.
PRAZO
PROP.
EXEC.20
DOU nº 36, 20
23 mar
fev 2009
2009
02/2009 -
DOU nº 72,
19 maio
CRO/1
16 abr 2009
2009
IIICOMAR/
2009
Concorrência
PUBLICAÇÃO
022/2009
DOU nº 148,
05 ago 2009
08 set 2009
841
784
672
Quadro 5: Procedimento Licitatório por Comando Militar.
Fonte: Acórdãos nº 1.391/2009 - TCU - Plenário e 3.032/2010 - TCU - Plenário.
Em março de 2009, durante a fase de habilitação da Concorrência nº 001/III
COMAR/2009, uma das empresas licitantes representou21 junto à Secretaria de
Controle Externo do TCU, no Estado do Rio de Janeiro (SECEX/RJ), informando
sobre a existência de possíveis irregularidades na licitação promovida pelo III
COMAR onde foram questionados os seguintes itens:
• Exigência excessiva de documentos de habilitação não previstos em lei,
restringindo a competitividade do certame (certidões negativas de:
protestos; ilícitos trabalhistas; e de débitos salariais);
20
21
O Prazo de Execução, para fins deste estudo, foi calculado em dias corridos e considerados a
partir da data da abertura das propostas de preços até a data da chegada das primeiras
delegações participantes dos 5º JMM, no dia 12 de julho de 2011.
Segundo o TCU, representar significa comunicar aos Colegiados ou aos Relatores a existência de
irregularidade, ilegalidade ou omissão verificada em assuntos de competência daquela Corte de
Contas, as quais podem ser feitas pelas Unidades Técnicas do Tribunal ou equipes de auditoria.
Além disso, a Lei n. 8.666/93, em seu art. 113, § 1º, facultou a qualquer licitante, contratado ou
pessoa física ou jurídica representar ao TCU contra irregularidades na aplicação do referido
dispositivo legal.
53
• Não fornecimento do orçamento com preços unitários como anexo do
edital; e,
• Inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitário e global.
Face ao noticiado, o TCU interpelou o III COMAR sobre os fatos em
questão. Posteriormente, depois de analisadas e constatadas as irregularidades, o
TCU, em 24 de junho de 2009, publicou o Acórdão nº 1.391/2009 - TCU - Plenário,
determinando ao III COMAR que, caso houvesse interesse em dar continuidade à
licitação deveria promover alterações no edital procedendo às devidas correções e
republicá-lo, concedendo novo prazo de acordo com o previsto no § 4º, do art. 21 da
Lei nº 8.666/93. (grifo nosso)
Todavia, vale sublinhar a existência de um fato interessante. Depois da
resposta do III COMAR ao TCU e enquanto tramitava a análise da representação na
Corte de Contas, teve início uma nova fiscalização reconduzida pela SECEX/RJ no
período compreendido entre os dias 3 e 24 de junho daquele ano, referente ao
mesmo procedimento licitatório, mas agora em decorrência do disposto no Acórdão
nº 345/2009 - TCU - Plenário, o qual tratou das fiscalizações de obras públicas
vinculadas ao FISCOBRAS 2009.
Segundo esse Acórdão, os itens abaixo citados tinham a previsão de ampliar
o escopo de fiscalização do TCU. Assim sendo, de acordo com os parâmetros
definidos no item 9.2.1 do Acórdão, 8 (oito) editais foram selecionados para
inclusão no plano de fiscalização do FISCOBRAS 2009, e entre eles, o Edital de
Concorrência nº 001/III COMAR/2009. (grifo nosso)
9.2. determinar à Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob que:
9.2.1. selecione, com base em acompanhamento via ComprasNet, Siasg e
Siafi, no decorrer do primeiro semestre do exercício de 2009, editais de
obras públicas para fiscalização in loco, já excluídos aqueles referentes às
fiscalizações ora autorizadas;
9.2.2. apresente relação dos editais selecionados à Segecex, para que esta
defina as fiscalizações in loco que deverão ser realizadas no período marçojulho/2009;
[...]
9.3. autorizar a Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex, desde já, a
realizar as fiscalizações nos editais definidos na forma do subitem item 9.2.2
retro, à luz do Plano de Fiscalizações do Tribunal para 2009;
Nessa auditoria, haja vista a proximidade da análise já realizada no Edital de
Concorrência do III COMAR e em função da representação previamente formulada
54
por uma empresa licitante, além dos itens anteriormente apontados, foram também
identificadas as seguintes ocorrências:
• Ausência de indicação no edital da licitação e na minuta do contrato de
cláusula informando a classificação funcional-programática pelo qual
ocorreria à despesa;
• Indícios de sobrepreço no orçamento-base, em face de terem sido
constatados nas planilhas orçamentárias, custos unitários de materiais e
serviços superiores à mediana dos previstos no Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela
Caixa Econômica Federal;
• Exigências indevidas referentes às condições de participação e
qualificação técnica, restringindo à competitividade na licitação;
• Obra licitada sem a existência de Licença Prévia22 contrariando a Lei nº
8.666/93 e a Resolução CONAMA nº 237/97;
• Não disponibilização do edital no Sistema Comprasnet; e,
• Previsão indevida de julgamento ou classificação das propostas pelo III
COMAR, em virtude da inclusão da possibilidade de se decidir pela
contratação parcial ou total do objeto licitado.
Em 27 de julho de 2009, o III COMAR remeteu as correções efetuadas no
edital de concorrência à SECEX/RJ para avaliação. No entanto, com a finalidade de
agilizar o processo, o III COMAR elaborou novo edital e antes mesmo do julgamento
pelo TCU, publicou no DOU nº 157, de 18 de agosto de 2009, a reabertura do prazo
para a realização do procedimento licitatório.
Somente no dia 4 de setembro de 2009, o Tribunal publicou o julgamento
dessa fiscalização por meio do Acórdão nº 2.013/2009 - TCU - Plenário, onde
ressaltou o montante dos recursos economizados uma vez que conseguiu reduzir o
valor
do
orçamento-base
de
R$ 120.268.049,44 para R$ 96.780.420,52,
representando uma economia de, aproximadamente, 19,5%. Considerou, também,
22
Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou
atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de
sua implementação. (Inc. I, art. 8º, da Resolução CONAMA nº 237/97).
55
todas as irregularidades observadas como saneadas com exceção da ausência da
prévia emissão da licença ambiental, determinando que o III COMAR não iniciasse
as obras até a concessão da autorização pelo órgão ambiental competente.
Anteriormente a esses fatos, no dia 18 de maio de 2009, a CRO/1 anulou a
Concorrência nº 01/2009 e no DOU nº 105, de 4 de junho de 2009, publicou novo
aviso para a realização da Concorrência nº 02/2009, a fim de atender a consecução
do mesmo objeto.
No âmbito do Comando da Marinha o CMatFN, em 27 de agosto de 2009,
divulgou a existência de alterações no Edital de Concorrência nº 022/2009, e no
DOU nº 207, de 29 de outubro de 2009, editou novo aviso de licitação concedendo
novo prazo para a realização do procedimento licitatório.
Frente à ocorrência dessas alterações, o mapa dos procedimentos
licitatórios passou a ter a seguinte configuração, cujos prazos de execução foram
consequentemente reduzidos:
CMDO
ORG.
MILITAR
RESP.
Exército
CRO/1
Aeronáutica
Marinha
III
COMAR
CMatFN
MODALIDADE
Concorrência
EXEC.23
02/2009 -
DOU nº 105,
07 jul
CRO/1
04 jun 2009
2009
DOU nº 157,
17 set
18 ago 2009
2009
DOU nº 207,
03 nov
29 0ut 2009
2009
COMAR/
2009
Concorrência
PRAZO
PROP.
PUBLICAÇÃO
001/III
Concorrência
ENTRG.
EDITAL Nº
022/2009
735
663
616
Quadro 6: Procedimento Licitatório por Comando Militar - Alterações de Prazos.
Fonte: Imprensa Nacional.
Na continuidade dos procedimentos o III COMAR, em 22 de setembro de
2009, publicou o resultado do julgamento da fase de habilitação das empresas
licitantes. Conforme o contido no Ofício nº 275/SERENG/9127, de 27 de abril de
2011, do Serviço Regional de Engenharia do III COMAR, esta fase caracterizou-se
pela apresentação de vários recursos administrativos que depois de superados,
permitiu a abertura dos envelopes de proposta de preços em 20 de outubro de 2009,
23
O Prazo de Execução, para fins deste estudo, foi calculado em dias corridos e considerados a
partir da data da abertura das propostas de preços até a data da chegada das primeiras
delegações participantes dos 5º JMM, no dia 12 de julho de 2011.
56
sendo declarada como vencedora do certame a empresa que apresentou o menor
preço global, tendo sido assinado o termo do contrato em 29 de outubro de 2009.
No âmbito dos demais Comandos Militares, a CRO/1 e o CMatFN
adjudicaram seus objetos e assinaram seus contratos em agosto e novembro de
2009, respectivamente. Assim, o quadro a seguir resume a situação contratual dos
Comandos Militares após a fase externa da licitação:
COMANDO
ORG.
CONTRATO
DATA
MILITAR
RESP
Nº
ASS.
Exército
CRO/1
4/2009
Aeronáutica
Marinha
10 ago
DOU nº 154,
2009
13 ago 2009
29 out
DOU nº 246,
2009
24 dez 2009
31000/09-
26 nov
DOU nº 227,
061/00
2009
27 nov 2009
III
17/2009
COMAR
CMatFN
PUBLICAÇÃO
VALOR R$
PRAZO
EXEC.
170.335.566,47
700
119.670.000,00
621
93.710.000,00
593
Quadro 7: Contratos por Comando Militar.
Fonte: Imprensa Nacional.
No entanto, apesar da imperiosa necessidade de se iniciar a obra de
Construção da Vila Azul, novo fato superveniente impediu a emissão da Ordem de
Início dos Serviços. Segundo o Ofício nº 275/SERENG/9197, de 27 abr 2011, o
Ministério da Defesa deliberou que os Comandos Militares deveriam proceder ao
licenciamento das obras das Vilas Militares dos 5º JMM junto à Prefeitura Municipal
do Rio de Janeiro.
Tal fato causou estranheza, uma vez que as áreas federais militares, de
acordo com o Decreto nº 322, de 3 de março de 1976, que aprova o Regulamento
de Zoneamento do Município do Rio de Janeiro, considera como zonas especiais, de
acordo com o artigo 196, “[…] as áreas de Administração e Governo sob jurisdição
dos Ministérios Militares”.
Portanto, segundo o entendimento daquele Serviço de Engenharia, o
explicitado no Decreto revelava que:
Ao contrário das demais áreas do Plano Municipal, inclusive as outras
Zonas Especiais, não há regulamentação específica para as
construções em áreas sob jurisdição militar federal, que ficam a
critério das normas federais e/ou militares”. (grifo do autor)
57
Assim, ao sujeitar o processo ao Plano de Zoneamento Municipal além da
necessidade de adequação de todo o projeto, houve a imposição de submetê-lo a
apreciação de inúmeros setores municipais, tecnicamente independentes, o que
acarretou um maior atraso na liberação do respectivo licenciamento. O
licenciamento somente foi obtido em 29 de janeiro de 2010, depois de reunião
realizada entre os órgãos envolvidos (III COMAR, Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro e Governo do Estado do Rio de Janeiro).
Durante o transcorrer do processo de licenciamento municipal, o III COMAR
sofreu uma terceira intervenção do TCU motivada, agora, pela contratação dos
serviços com valor superior ao previsto no orçamento-base contido no edital.
Após análise do contrato e ouvidos os gestores responsáveis o TCU, por
meio do Acórdão nº 1.996/2010 - TCU - Plenário, determinou novas orientações e
providências a serem adotadas por aquele Comando Aéreo relacionadas com o
contrato.
Com o início das obras em fevereiro de 2010, o prazo de execução reduziuse ainda mais, agora com, aproximadamente, 526 dias. Pressionado pelo prazo
exíguo, o III COMAR analisou junto à empresa contratada uma solução técnica que
permitisse a aceleração do processo construtivo. Com esse enfoque optou-se pela
substituição do método usual de moldagem in loco pelo sistema pré-moldado.
A partir dessa modificação, foi elaborado o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº
17/2009, o qual atingiu o valor de R$ 6.714.935,62.
Entretanto, no período compreendido entre os dias 10 de junho a 23 de julho
de 2010, O TCU realizou nova intervenção no processo com base nas orientações
contidas no plano de fiscalização FISCOBRAS 2010 examinando, simultaneamente
e pela primeira vez, todas as aquisições e contratações realizadas no âmbito dos 5º
JMM entre os quais se inseriam os contratos dos Comandos Militares voltados para
a construção das Vilas Olímpicas Militares.
Nessa fiscalização foram observadas uma série de falhas comuns aos três
contratos
sendo
algumas
delas,
inclusive,
semelhantes
às
anteriormente
mencionadas na licitação da Aeronáutica, tais como:
• Licitação da Marinha realizada sem a respectiva emissão da licença
ambiental prévia;
• Inadequação dos critérios de aceitabilidade de preços unitários e global
nas três licitações;
58
• Adiantamento de pagamentos, na licitação do Exército;
• Sobrepreço decorrente de itens considerados em duplicidade, constatado
nas licitações da Marinha e Exército;
Diante do analisado, o TCU identificou dois fatos graves. Primeiramente, a
aprovação pela Diretoria de Obras Civis da Marinha, do Projeto Básico do Edital de
Concorrência nº 022/2009, a cargo do CMatFN, em desacordo com as
condicionantes ambientais, o que proporcionou um acréscimo de R$ 16.580.319,53
ao valor inicialmente contratado. Em segundo lugar, a alteração contratual realizada
por meio do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 17/2009, pelo III COMAR e a proposta
de sua aditivação pelo CMatFN, ambas relacionadas com o mesmo fato qual seja, a
imprescindível necessidade de modificação estrutural, com a finalidade de agilizar o
processo construtivo.
Nesse sentido, o Tribunal por meio do Acórdão nº 3.032/2010 - TCU Plenário, alegou que em relação a essa última questão, ambas as Organizações
teriam falhado tanto no planejamento como na gestão do empreendimento. Dessa
maneira, não acolheu as justificativas apresentadas para os atrasos entendendo que
os gestores, por omissão ou negligência, concorreram na possível geração de dano
ao Erário citando os Gestores da Marinha e da Aeronáutica para apresentarem
justificativa para as medidas adotadas no prazo de 15 (quinze) dias.
Na continuidade do processo, foi possível verificar que o III COMAR
continuou enfrentando uma série de óbices na construção da Vila Azul. Nos
trabalhos de execução das fundações foram encontradas dificuldades quando da
realização das escavações. Conforme a sondagem realizada de forma preliminar, o
solo a ser trabalhado seria de 1ª categoria e, na realidade, o verificado configurou-se
como de 2ª categoria o que demandou a utilização de máquinas mais pesadas e na
realização de novo aditivo aumentando os custos da obra.
Posteriormente, um novo problema surgiu com o período das chuvas. Em
consequência da constante precipitação, o solo ficou bastante saturado havendo a
necessidade de serem adotadas medidas urgentes visando à sua estabilização o
que gerou a formalização de um novo aditivo com a inclusão de novos custos no
contrato.
Por fim, o maior obstáculo a ser ultrapassado pelo III COMAR depois de
vários fatores que provocaram uma série de atrasos no cronograma da obra foi o de
que o empreendimento não seria totalmente concluído antes do início dos 5º JMM.
59
Tal preocupação residia no fato de que a alocação de recursos
orçamentários tinha por justificativa socioeconômica, a construção dos prédios de
apartamentos para alojar os atletas que participariam dos 5º JMM. Dessa maneira, a
conclusão da construção dos prédios remanescentes após os Jogos apesar de
serem utilizados para o atendimento dos militares e seus dependentes, poderia ser
caracterizado como desvio de finalidade pelo TCU, uma vez que a fonte dos
recursos empregada especificamente para a construção de imóveis seria de outra
ordem. (grifo nosso)
Apesar do impasse, o III COMAR conseguiu demonstrar ao TCU e ao CPO
RIO2011, que com o total de blocos finalizados até o início dos Jogos24 teria
condições de atender perfeitamente os atletas que seriam alocados na Vila Azul sem
nenhum problema de acomodação.
Vale
ressaltar
que
além
das
intervenções
pontuais
do
TCU
no
acompanhamento das obras da Vila Azul e das demais Vilas Olímpicas Militares, o
TCU realizou, ainda, duas fiscalizações com a finalidade de acompanhar as
evoluções das contratações gerais voltadas ao atendimento dos 5º JMM cujas
observações foram relatadas nos Acórdãos nº 1.443/2011 e 2.157/2011, ambas do
Plenário daquela Corte de Contas. Os Apêndices C, D e E, por meio de mapas
comparativos, condensam várias informações a respeito da construção das Vilas
Olímpicas Militares e inspeções realizadas pelo TCU.
Diante do exposto e frente a uma série de dificuldades enfrentadas pelos
Comandos Militares na execução dos processos ora relatados, os quais poderiam
ter sido mitigados a partir de uma coordenação centralizada, o capítulo a seguir
correlacionará os problemas encontrados pelo TCU nas fases relativas à licitação,
contratação e construção das Vilas Militares com as questões tratadas no referencial
teórico desta pesquisa, a partir do qual serão enfatizadas as vantagens relacionadas
à centralização dos processos administrativos de aquisição, quando será formulada
a proposta de diretriz visando não somente colaborar para a redução desses
problemas como proporcionar uma maior interação no Processo de Reestruturação
das Forças Armadas brasileiras.
24
Conforme informação verbal, 52 blocos ficaram prontos até o dia 30/06/2009 e mais 7 blocos
ficaram prontos até o início dos Jogos totalizando 59 blocos de apartamentos. Os blocos finais,
apesar de prontos, possuíam algumas pendências que somente foram sanadas após o término
dos Jogos não comprometendo o atendimento dos atletas.
60
5 PROPOSTA DE DIRETRIZ PARA A CENTRALIZAÇÃO DAS AQUISIÇÕES DE
DE GRANDE VULTO E INTERESSE COMUM ÀS FORÇAS ARMADAS
5.1 AVALIAÇÃO INICIAL
Baseado no conteúdo dos documentos existentes na Secretaria de
Economia e Finanças da Aeronáutica, no sítio eletrônico do Ministério da Defesa,
nos Acórdãos, Decisões e Jurisprudências disponíveis no sítio eletrônico do Tribunal
de Contas da União e nas demais informações contidas na rede mundial de
computadores relacionadas, especificamente, com a contratação administrativa para
a construção das Vilas Olímpicas Militares, foi possível verificar que os Comandos
Militares enfrentaram uma série de problemas em todas as fases desse processo
originados, em grande parte, pela ausência de uma norma disciplinadora que
tratasse sobre a centralização das aquisições administrativas pelas Forças Armadas
brasileiras, questão essa que ainda permanece ausente na revisão da END
submetida à apreciação do Congresso Nacional25, em 17 de julho do corrente ano.
Frente a essa situação, a leitura pormenorizada dessa documentação
revelou que a forma de trabalho individual e independente adotada por cada
Comando Militar contribuiu sobremaneira para a ocorrência dos diversos problemas
levantados pelas inspeções do TCU, acarretando, inclusive, na citação de gestores
militares pela incidência de irregularidades nos contratos. Todavia, infere-se que a
maior parte dos obstáculos confrontados poderiam ou, até mesmo, deveriam ter sido
evitados a partir de uma maior integração e controle unificado exercido pelas Forças
Armadas sob a orientação do Ministério da Defesa.
Tal situação levou a supor a existência de um problema que necessitava ser
investigado. Dessa forma o estudo fundamental desta investigação repousou na
seguinte questão:
Em que medida o estabelecimento de uma diretriz voltada para a
centralização das contratações administrativas de bens, serviços e obras de
grande vulto e interesse comum às Forças Armadas brasileiras, pelo MD,
25
Documentação submetida à apreciação do Congresso Nacional pela Presidenta da República, em
17 de julho de 2012. A medida cumpre o disposto no parágrafo 3º do art. 9º da Lei Complementar
nº 136, de 25 de agosto de 2010.
61
poderá
contribuir
significativamente
no
processo
de
reestruturação
administrativa dos Comandos Militares, previsto na END? (grifo nosso)
Nesse sentido o tópico a seguir apresentará uma análise onde serão
correlacionados os principais problemas enfrentados pelos Comandos Militares com
as questões abordadas durante a revisão da literatura, a qual serviu de sustentação
para a realização deste estudo. Assim, fundamentado nos resultados obtidos, será
proposta uma diretriz que ao buscar a adoção do modelo centralizado para as
aquisições unificadas tem, como meta, a geração de inúmeras vantagens que
possibilitarão uma série de benefícios em proveito do processo de Reestruturação
das Forças Armadas brasileiras.
5.2 UMA ANÁLISE REFLEXIVA
Uma das principais preocupações externadas pelo Tribunal de Contas da
União, desde o início das inspeções para o acompanhamento dos Jogos referia-se
ao fato de que apesar de o Brasil ter sido eleito em 2007 para sediar os eventos
relativos aos 5º JMM, a implantação do Comitê de Planejamento Operacional (CPO
RIO2011) somente veio a ocorrer em 09 de junho de 2009, por meio da Portaria
Normativa nº 745, do Ministério da Defesa.
Como uma Unidade Administrativa e representativa do MD na Cidade do Rio
de Janeiro, o CPO RIO2011 tinha, por finalidade, a elaboração e a implementação
das atividades necessárias ao planejamento, coordenação, execução, controle e
gestão dos recursos financeiros destinados aos 5º JMM.
Assim, frente à necessidade de dar início às atividades relativas aos Jogos
da Paz, em 23 de setembro de 2009, o MD, por meio da Portaria Normativa nº
1.268, aprovou o Regimento Interno do Comitê bem como definiu a organização e
competências das diversas áreas funcionais daquele órgão de planejamento
operacional.
Ao analisar o Regimento Interno do Comitê infere-se, a princípio, que como
era de sua competência exercer diversas ações, entre elas, as direcionadas ao
acompanhamento dos processos de licitação das obras que compunham todo o
evento, bem como de suas execuções físicas; o controle físico-financeiro dos
contratos; a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros e a execução das
atividades planejadas, inclusive dos contratos, o Comitê exerceria a figura de órgão
62
centralizador dos serviços e obras alusivas aos Jogos. Na prática, essa atividade
não aconteceu como o esperado, tendo o CPO RIO2011 desempenhado como
principal atividade administrativa, a gestão dos recursos financeiros.
Por outro lado, verificou-se que à época da aprovação do Regimento Interno
do CPO RIO2011, os Comandos Militares motivados pela necessidade de dar início
aos vários projetos de suas competências, já haviam publicado na Imprensa Oficial
seus editais de licitação para a contratação das obras necessárias à construção das
Vilas Olímpicas Militares.
Fundamentado por essa informação, observa-se que o planejamento para a
implantação do empreendimento por parte dos Comandos Militares, não privilegiou o
Princípio da Eficiência na busca da imprescindível otimização administrativa, em
virtude da inobservância de questões essenciais que promoveriam uma maior
interação dos meios existentes das Forças Armadas.
Assim, em função da ausência de uma norma ou orientação do MD que
definisse a centralização das diversas atividades que teriam início, cada Comando
Militar, a fim de atender às suas necessidades prementes, idealizou um Projeto
Executivo específico atribuindo características particulares aos Próprios Nacionais
Residenciais que seriam edificados.
Nesse sentido, vale salientar uma questão extremamente importante. Como
a responsabilidade do evento cabia ao MD e a finalidade da construção das Vilas
Militares possuía o mesmo objetivo, ou seja, alojar os participantes dos 5º JMM, foi
possível verificar que, a priori, não houve nenhuma orientação do MD aos
Comandos Militares, a fim de que procurassem obter uma padronização dos projetos
visando à construção dos imóveis deixando, neste caso, de ser observado o
dispositivo contido no art. 11, da Lei nº 8.666/93.
Este artigo trata da emissão de projetos-padrão para as obras e serviços
destinados ao mesmo fim e esclarece que, somente nos casos em que o projetopadrão não puder atender às condições peculiares do local ou às exigências
específicas do empreendimento, ficará dispensado dessa obrigação. A importância
da padronização num empreendimento vultoso como a construção das Vilas
Olímpicas Militares justificava-se pela possibilidade de se alcançar o melhor
emprego dos recursos materiais e financeiros disponíveis, proporcionando a redução
dos custos das obras, do desperdício, além de proporcionar o aumento da
produtividade, da melhora da qualidade e do controle dos processos utilizados.
63
Deduz-se que, possivelmente, a exiguidade do prazo para a construção das
Vilas Olímpicas Militares não proporcionou o planejamento do estudo de viabilidade
técnica e econômica que pudesse atestar a exequibilidade ou não da elaboração de
um projeto-padrão de Próprios Nacionais Residenciais para atendimentos aos
Comandos Militares. Dessa maneira, o Apêndice F apresenta como ficou o projeto
final de cada bloco de apartamentos construído por cada uma das Forças Armadas.
Outro fator extremamente relevante, relacionado com a ausência de
medidas centralizadoras refere-se ao fato de que ao invés de ter sido elaborado um
único instrumento convocatório com a finalidade de atender aos Comandos Militares
e coordenado por uma única Força, por meio de uma Comissão de Licitação
multidisciplinar composta por membros das três Forças Armadas, foram produzidos
três editais distintos havendo a necessidade de que cada Comando Militar
designasse comissões diversas para o acompanhamento de cada fase do processo.
Somado a essa tarefa, também foram produzidos inúmeros outros
documentos semelhantes e concomitantes tais como: minutas de contrato, projetos
básicos e executivos, solicitações simultâneas de pareceres jurídicos à ConsultoriaJurídica da União, afora uma série de providências paralelas relacionadas com o
Processo de Contratação Administrativa.
Pelo exposto, verificou-se que o procedimento adotado pelos Comandos
Militares longe de atender aos Princípios da Eficiência, da Padronização e da
Economicidade, evidenciou, também, as desvantagens da utilização da gestão
descentralizada mencionada por Lacombe e Heilborne (2008, p.378) e Chiavenato
(2011, p.157), em função das seguintes constatações:
Primeiramente, conforme registrado nos vários documentos elaborados pelo
TCU, a administração singular da cada contrato possibilitou que os gestores
militares adotassem decisões equivocadas para a solução de problemas comuns
sendo, inclusive, citados para apresentarem defesa perante aquela Corte de Contas;
Em segundo lugar, os inúmeros Acórdãos do Tribunal mencionaram uma
série de impropriedades26 e irregularidades27 comuns aos três editais que
26
27
Impropriedade: consiste em falhas de natureza formal de que não resulte dano ao erário, porém
evidencia-se a não observância aos princípios de legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e
economicidade. (IN SFC nº 01/2001)
Irregularidade: é caracterizada pela não observância aos princípios de legalidade, legitimidade,
eficiência, eficácia e economicidade, constatando a existência de desfalque, alcance, desvio de
bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo quantificável para o Erário. (IN SFC nº
01/2001).
64
provocaram o retrabalho e a duplicação desnecessária de esforços nas contínuas
correções e republicações dos instrumentos convocatórios, retificações nas planilhas
de preços e nos demais documentos relacionados com os processos licitatórios, o
que levou ao aumento de custos e prazos para a conclusão do empreendimento
chegando, inclusive, no caso do Comando da Aeronáutica, ao término da obra
somente após o final dos 5º JMM;
Finalmente, o não aproveitamento na unificação de esforços por meio de
especialistas28 pertencentes às três Forças para a elaboração dos projetos,
discussão de problemas e designação de comissões multidisciplinares para o
acompanhamento de cada uma das fases do Processo de Contratação
Administrativa, não permitiu que as contratações realizadas obtivessem a necessária
economia de meios e de escala.
5.3 A PROPOSTA DE DIRETRIZ
Mantendo a mesma filosofia adotada para a aquisição de produtos de
defesa, conforme o discurso do Ministro da Defesa Nelson Jobim, quando da
cerimônia de sanção da Lei Complementar nº 10/2010, a proposta de diretriz a ser
apresentada baseia-se na premissa de que também para as aquisições propostas
pelo presente estudo, o Ministério da Defesa não executará, mas delegará o
exercício das atividades a um dos Comandos Militares e definirá quais
procedimentos serão necessários para a realização da aquisição centralizada dos
bens, serviços e obras de grande vulto e interesse comum às Forças Armadas.
Ao sugerir a adoção de uma diretriz voltada para o modelo de aquisição
unificada, esta pesquisa, por mais uma vez, procura ressaltar uma série de
benefícios que serão proporcionados não somente ao MD como à Organização
Administrativa do Comando Militar que coordenará o processo, haja vista que,
segundo os ensinamentos de Lacombe e Heilborne (2008) e Chiavenato (2011),
tratados nesta pesquisa, a centralização possibilitará entre outras vantagens, a
redução na duplicação de esforços, uma melhor priorização na aplicação dos
recursos financeiros e uma maior integração dos meios disponíveis.
28
Entende-se por especialistas os administradores, engenheiros, orçamentistas, arquitetos e outros
profissionais que fazem parte do efetivo de cada Comando Militar.
65
Dentro desse escopo, Caetano (apud ALMEIDA, 2002, p. 89) reforça essa
ideia ao mencionar que a centralização também visa obter “[…] uma melhor
funcionalidade geral e uma exploração mais económica devido a uma maior
economia de meios humanos e materiais e a uma melhor gestão pelas
possibilidades que o controlo oferece”.
Norteado por esse preceito, este trabalho apresenta como sugestão a
formulação da seguinte diretriz, a ser introduzida na Estratégia Nacional de Defesa
com a finalidade de disciplinar as aquisições centralizadas a serem coordenadas
pelo Ministério da Defesa:
“Estabelecer a política de compras centralizadas para bens, serviços e
obras de grande vulto e interesse comum às Forças Armadas, coordenadas
pelo Ministério da Defesa sob a responsabilidade de uma de suas Secretarias,
delegada a sua execução a um dos Comandos Militares”. (grifo nosso)
Dessa forma, com a finalidade de que essa diretriz possa ser viabilizada, o
Apêndice G sugere a adoção de uma sequência de passos, pelo MD, de forma a
permitir a implantação dessa norma que oriente o planejamento das aquisições
unificadas a serem realizadas pelos Comandos Militares voltadas para a contratação
de bens, serviços e obras de grande vulto e interesse comum para às Forças
Armadas brasileiras.
Espera-se, portanto, que com a identificação dos principais aspectos
práticos e legais necessários para a formalização do processo, a adoção da
proposta de diretriz sugerida possa, ao preencher a lacuna existente na END,
contribuir decisivamente no Processo de Reestruturação das Forças Armadas
brasileiras ao proporcionar uma maior integração e cooperação dos meios
administrativos, seja na resolução de problemas comuns como no emprego conjunto
dos recursos existentes, além de permitir que o MD planeje, junto aos Comandos
Militares, o adequado emprego dos recursos públicos disponíveis, de tal maneira
que eles sejam aplicados não somente de forma eficiente, mas também com
efetividade.
Por fim, ao serem conhecidos os benefícios que poderão advir com adoção
dessa metodologia que, se verificados, contribuirão sensivelmente para a elevação
da qualidade dos serviços executados pelas Forças Armadas, faz-se necessária
uma retrospectiva realçando os aspectos mais relevantes da investigação efetuada.
66
6 CONCLUSÃO
A aprovação da Estratégia Nacional de Defesa tem possibilitado a
ocorrência de uma série de transformações nos Comandos Militares. Com esse
enfoque, muitas atividades têm sido desenvolvidas com a finalidade de permitir uma
maior sinergia no emprego das Forças Armadas em ações conjuntas.
Nesse sentido, as diretrizes estabelecidas na END tem procurado
desenvolver e ampliar as capacidades técnicas e operacionais das Forças Armadas
onde se destacam a preocupação com a formulação e a execução de uma política
de compras de produtos de defesa como forma de promover a capacitação da
indústria nacional de material de defesa.
Com base nessa visão, muitas medidas de cunho administrativo foram
definidas e postas em prática, sendo inclusive criada a Secretaria de Produtos de
Defesa (SEPROD) no MD, com vistas a implementar a política de aquisição
centralizada de produtos de defesa que, com certeza, produzirá uma série de
benefícios tanto para as Forças Armadas como para a Nação brasileira, pela
economia de meios e a otimização na aplicação dos recursos financeiros
disponíveis.
Não obstante, constatou-se, pelo estudo realizado, a ausência de outras
importantes orientações voltadas para a obtenção centralizada de outros bens,
serviços e obras no âmbito do MD que possuem elevado valor, e que, atualmente,
continuam sendo efetuadas de forma descentralizada apesar de apresentarem
interesse comum para os Comandos Militares.
Observou-se, ainda, pela investigação realizada, que a inexistência desse
tipo de orientação tem proporcionado uma série de óbices na consecução de
objetivos comuns às Forças Armadas já tendo sido, inclusive, motivo de alerta e
imputação de responsabilidade aos gestores militares pela ocorrência de falhas no
Processo de Contratação Administrativa.
Ressalta-se que essa questão possui elevada relevância para o MD, uma
vez que os benefícios a serem auferidos com a adoção de uma diretriz orientada
para a aquisição centralizada de bens, serviços e obras de grande vulto e interesse
67
comum para os Comandos Militares, contribuirá, consideravelmente, no Processo de
Reestruturação das Forças Armadas, um dos eixos estruturantes da END.
Assim sendo, para um melhor entendimento das conclusões alcançadas a
partir do estudo realizado, faz-se necessária uma rápida retrospectiva dos principais
pontos abordados durante a elaboração da investigação.
Inicialmente a pesquisa ao analisar os eixos estruturantes da END, não
identificou entre as diversas diretrizes e ações complementares propostas para a
sua
implementação,
uma
medida
de
cunho
administrativo
direcionada
à
centralização das aquisições de bens, serviços e obras de grande vulto e interesse
comum dos Comandos Militares. Dessa forma e baseado na existência desse
problema, a presente pesquisa teve como ponto de partida a seguinte questão:
“Em que medida o estabelecimento de uma diretriz voltada para a
centralização das contratações administrativas de bens, serviços e obras de grande
vulto e interesse comum às Forças Armadas brasileiras, pelo MD, poderá contribuir
significativamente no processo de reestruturação administrativa dos Comandos
Militares, previsto na END?”
Uma vez que o estudo entendia ser esta uma orientação de extrema
importância para o processo de Reorganização das Forças Armadas a pesquisa, em
face de uma série de mudanças que estão acontecendo no seio das Forças,
procurou, primeiramente, salientar a relevância de se realizar um adequado
planejamento, a fim de que as alterações propostas possam contribuir sobremaneira
para que os Comandos Militares atinjam a necessária otimização em suas gestões
administrativas.
Nesse aspecto, evidenciou que a escolha do modelo de gestão, centralizada
ou não, depende, em muito, do grau de complexidade, volume e tamanho das
atividades desenvolvidas pela Organização havendo, portanto, a necessidade de
que a Administração do Comando Militar avalie, detidamente, quais as vantagens
e/ou desvantagens a serem auferidas quando da escolha de uma dessas formas de
gestão administrativa para a execução de determinadas atividades.
Na continuidade da investigação, com a finalidade de realçar a importância
do tema proposto, ou seja, a necessidade da implementação de uma diretriz na END
orientada para centralização das aquisições de grande vulto no âmbito das Forças
68
Armadas, o estudo abordou como se estrutura o Processo de Contratação no seio
da Administração Pública brasileira, tendo por objetivo propiciar a necessária
ambientação para o entendimento dos problemas enfrentados pelos Comandos
Militares derivados da forma de gerenciamento descentralizado quando da
realização do processo de licitação, contratação e construção das Vilas Olímpicas
Militares para o atendimento dos participantes dos 5º JMM.
Em virtude do elevado montante de recursos financeiros envolvidos na
consecução desse processo, a construção das Vilas Olímpicas Militares foi objeto de
contínua fiscalização pelo Tribunal de Contas da União, o qual apontou no decorrer
das diversas fases do procedimento, uma série de impropriedades e irregularidades
nos editais e contratos elaborados pelos Comandos Militares.
Frente a essa questão, os resultados obtidos pela investigação evidenciaram
que, com base nos ensinamentos dos estudiosos contidos na revisão da literatura,
muitos dos problemas enfrentados pelas Forças Armadas, em especial, pelo
Comando da Aeronáutica, poderiam ou até mesmo deveriam ter sido evitados caso
tivesse ocorrido uma ação orientadora por parte do MD visando à coordenação
comum dos esforços.
Ressaltou, ainda, que a execução descentralizada dos processos de
licitação, contratação e construção das Vilas Olímpicas, realizada por cada um dos
Comandos Militares, levou os gestores militares a realizarem uma série de
atividades que, apesar de similares, foram executadas de forma individual e
independente, não possibilitando a interação dos meios existentes no âmbito das
Forças Armadas.
Dessa maneira, longe de obter a imprescindível redução da duplicação de
esforços, evitando um retrabalho desnecessário evidenciado pelas constantes
retificações de documentos e republicação de editais, o processo não permitiu obter
a indispensável economia de escala e de meios, além de não observar o emprego
de importantes Princípios como os da Eficiência, Padronização e Economicidade.
Por fim, fundamentado pela revisão teórica realizada, além de propor uma
diretriz a ser introduzida na END com a finalidade de superar óbice existente, o
estudo sugeriu a adoção de uma sequência de etapas, pelo MD, objetivando facilitar
a implementação da medida proposta.
69
Mais uma vez, é de suma importância frisar que, em termos gerais, as
conclusões resultantes do estudo empírico desenvolvido com fundamento nos
problemas citados vão ao encontro das abordagens efetuadas, o que revela a
existência de um problema que não poderá ser tratado de forma paliativa ou isolada
devendo ser merecedor de uma profunda análise e reflexão a ser executada pelo
Ministério da Defesa, o que representa um desafio na constante busca pelo
aprimoramento da eficiência administrativa nas Forças Armadas brasileiras.
Por fim, ao se finalizar este estudo espera-se que o trabalho realizado venha
a contribuir decisivamente para as melhores práticas da Administração Pública
Gerencial compatível com a magnitude e complexidade da missão do Ministério da
Defesa perante a sociedade brasileira.
70
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m=&bases=ACORDAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;DECISAOLEGADO;ACORDAO-RELACAO-LEGADO;&highlight=>. Acesso em: 1 abr. 2012.
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130253239&sort=&ordem=&bases=ACORDAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;
DECISAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAO-LEGADO;&highlight=>. Acesso em: 1
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=2b434f4c45474941444f253341253232504c454e4152494f2532322b414e442b2b25
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m=&bases=ACORDAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;DECISAO-LEGADO;
ACORDAO-RELACAO-LEGADO;&highlight=>. Acesso em: 1 abr. 2012.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.157/2011 - TCU - Plenário, de
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<https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAOLEGADO-93385&texto=2b434f4c45474941444f253341253232504c454e4152494f
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3131253239&sort=&ordem=&bases=ACORDAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;
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77
Investimentos
31
Elemento de Despesa30
30 - Material de Consumo
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa
Investimentos
Jurídica
Total no ano (R$)
Total no ano (R$)
Total no ano (R$)
5.329.796,67
135.954.957,56
36.729.584,41
91.705.938,28
201.199.767,64
600.187.593,74
Investimentos
51 - Obras e Instalações
91.861.708,97
415.543.380,15
444.501.124,57
Investimentos
52 - Equipamentos e Material Permanente
74.678.322,08
665.331.170,35
276.634.799,81
287.408.030,62
1.038.917.126,35
771.147.807,19
9.780.823,40
29.851.850,05
26.859.271,94
133.491,46
4.808.709,50
2.158.903,54
479.052.429,44
1.046.608.477,64
1.181.360.223,65
1.039.950.540,92
3.538.215.439,24
3.339.579.308,85
Outras Desp. Correntes
32
30 - Material de Consumo
Outras Desp. Correntes
33 - Passagens e Despesas com Locomoção
Outras Desp. Correntes
35 - Serviços de Consultoria
Outras Desp. Correntes
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa
Jurídica
Total33/34
Fonte: Portal da Transparência (2012).
29
30
31
32
33
34
77
77
Classificação da despesa quanto à sua natureza, compreendendo os grupamentos, a saber: 1. Pessoal e encargos sociais; 2. Juros e encargos da dívida interna; 3.
Juros e encargos da dívida externa; 4. Outras despesas correntes; 5. Investimentos; 6. Inversões financeiras; 7. Amortização da dívida interna; 8. Amortização da
dívida externa; 9. Outras despesas de capital.
Desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outras meios de que se serve a administração pública para a consecução dos seus fins.
Despesas de capital destinadas ao planejamento e à execução de obras públicas, à realização de programas especiais de trabalho e à aquisição de instalações,
equipamento e material permanente.
Despesas com a manutenção e funcionamento da máquina administrativa do governo, tais como: aquisição de passagens, material de consumo, pagamento de
serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica independente da forma contratual, e outras não classificadas nos demais grupos
de despesas correntes.
Não estão incluídos nestes valores os relacionados com a aquisição de sistemas bélicos uma vez que esses últimos, por serem de natureza sigilosa e,
consequentemente, por estarem amparados por legislação que trata da segurança nacional, não são disponíveis ao conhecimento público.
Não estão incluídos nestes valores os gastos efetuados pela Fundação Osório, Fundo de Adm. do Hospital das Forças Armadas, Fundo de Desenv. do Ens. Profiss.
Marítimo, Fundo do Exército, Fundo Naval, Ind. de Mat. Bel. do Brasil - IMBEL, Ministério da Defesa, Caixa de Financ. Imob. da Aeronáutica, Agência Nacional de
Aviação Civil, Tribunal Marítimo, Sec. da Comiss. Internac. para os Recursos do Mar, Rec. s/Sup. Caixa Const. para o pessoal da Marinha do Brasil.
APÊNDICE A - GASTOS DIRETOS POR ELEMENTO DE DESPESA EM CADA
COMANDO MILITAR
Grupo de Despesa29
78
APÊNDICE B - ELEMENTOS NECESSÁRIOS À CONFECÇÃO DO EDITAL
EDITAL
Artigo(s)
Conteúdo
• Objeto da licitação;
O que
Caracterização da
7º, § 2º, inc. I e II;
contratar?
Obra
40, inc. I e V, e § 2º.
• Projeto básico e/ou Executivo;
• Orçamento
planilhas
estimado
de
em
quantitativos
e
preços unitários.
Com quais
recursos?
Como
contratar?
Previsão de
recursos
7º, § 2º, inc. III e IV.
orçamentários
• Produto contemplado no PPA.
• Modalidade;
Regras para
estruturação da
• Previsão de recursos orçament.;
22 a 26.
Licitação
• Parcelamento;
• Tipo.
• Condições de pagamento;
Como
Regras para
40, inc. IX, XI, XIV e
executar?
contratação
XVI, e § 2º
• Critério de reajuste;
• Condições de recebimento do
objeto;
• Minuta do contrato.
Quem
contratar?
Regras para
habilitação dos
40, inc. VI
interessados
Como
Regras para o
contratar?
julgamento
• Condições para participação da
Licitação
• Critério para julgamento, com
40, inc. VII e X
disposições claras e parâmetros
objetivos.
• Prazo
e
condições
para
assinatura do contrato e retirada
dos instrumentos;
Como
contratar?
Procedimentos e
informações
complementares
40, inc. II, III, IV, VIII
e XV.
• Sanções para inadimplemento;
• Local onde o projeto poderá ser
examinado;
• Instruções e normas para os
recursos legais; e,
• Informações complementares.
Fonte: Altounian (2009, p.141-142).
79
APÊNDICE C - MAPA COMPARATIVO DA EXECUÇÃO DAS OBRAS DE
CONSTRUÇÃO DAS VILAS OLÍMPICAS MILITARES
DISCRIMINAÇÃO
Área do terreno¹
Prédios¹
Área a ser
UND
m²
m²
m²
urbanizada¹
Número de Aptos¹
Área dos
um
m²
Apartamentos²
Terraplenagem¹
Número de Prédios¹
-
-
MARINHA
EXÉRCITO
AERONÁUTICA
84.953,49
52.249,48
103.526,09
65.716,20
65.145,70
71.495,70
68.676,79
46.425,57
81.714,89
396
408
402
112
110
111
Contrato em
Contrato em
separado
separado
22 blocos
17 blocos
com
com
3 andares e
6 andares e
6 aptos/andar
4 aptos/andar
Incluso no valor
67 blocos com
3 andares e
2 aptos/andar
Fonte: 1. Ofício nº 275/SERENG/9127, de 27 abr 2012.
2. Baseado nas informações constantes em:
Marinha do Brasil: http://www.mar.mil.br/nomaronline/noticias/06072011/01.html;
Exército:http://www.exercito.gov.br/web/midia-impressa/noticiario-do-
exercito?p_p_id=noticias_WAR_noticiasportlet_INSTANCE_cZy7&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maxi
mized&p_p_mode=view&p_p_col_id=column3&p_p_col_count=3&_noticias_WAR_noticiasportlet_INSTANCE_cZy7_journalArticleId=708520&_no
ticias_WAR_noticiasportlet_INSTANCE_cZy7_struts.portlet.action=/view/arquivo!viewJournalArticle&
_noticias_WAR_noticiasportlet_INSTANCE_cZy7_struts.portlet.mode=view;
Aeronáutica:
http://www.rio2011.mil.br/index.php?option=com_content&view=article&id=2066%3Afab-inauguravila-azul-no-rj-para-alojar-atletas-militares&catid=40%3Arelease&Itemid=73&lang=en.
80
APÊNDICE D - MAPA COMPARATIVO DOS VALORES DOS CONTRATOS POR
COMANDO MILITAR
CONTRATOS
Valor Inicial R$
Valor Final R$
MARINHA
EXÉRCITO
AERONÁUTICA
CMatFN
CRO/1
III COMAR
31000/09-061/00
4/2009
17/2009
93.710.000,00
170.335.566,47
119.670.000,00
115.067.194,511
170.335.566,47²
148.538.391,15²
22,8%
0%
24,12%
Percentual de
Aumento
Contratual
Fonte: 1. Comando do Material dos Fuzileiros Navais
2. Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG)
81
APÊNDICE E - MAPA COMPARATIVO DAS INTERVENÇÕES DO TCU
RELACIONADAS COM AS OBRAS DAS VILAS OLÍMPICAS MILITARES DOS
5º JMM
MARINHA
EXÉRCITO
AERONÁUTICA
-
-
1.391/2009 -
-
-
2.013/2009 -
-
-
1.996/2010 -
3.032/2010 -
3.032/2010 -
3.032/2010 -
Plenário
Plenário
Plenário
1.443/2011 -
1.443/2011 -
1.443/2011 -
Plenário
Plenário
Plenário
2.157/2011 -
2.157/2011 -
2.157/2011 -
Plenário
Plenário
Plenário
Plenário
Plenário
Plenário
ACÓRDÃOS
TCU
Fonte: Tribunal de Contas da União
82
APÊNDICE F - AS VILAS OLÍMPICAS MILITARES
VILA BRANCA - 22 BLOCOS - 396 APTOS
VILA VERDE - 17 BLOCOS - 408 APTOS
VILA AZUL - 67 BLOCOS - 402 APTOS
82
83
APÊNDICE G - PASSOS PARA A IMPLANTAÇÃO DE DIRETRIZ OBJETIVANDO
A AQUISIÇÃO CENTRALIZADA DE GRANDE VULTO E INTERESSE COMUM
PARA AS FORÇAS ARMADAS
1º Passo: Definição pelo MD do setor de sua estrutura que será o encarregado de
estabelecer,
planejar
e
coordenar
os
processos
de
aquisição
centralizada de bens, serviços e obras de grande vulto e interesse
comum para as Forças Armadas;
2º Passo: Solicitação aos Comandos Militares, pelo MD, da designação de membros
para comporem um Grupo de Trabalho (GT) que, sob sua coordenação,
terá como objetivo a discussão e a estruturação do procedimento de
aquisição centralizada, no âmbito do MD, para os bens, serviços e obras
de interesse comum e grande vulto para as Forças Armadas;
3º Passo: Discussão, pelo GT, sobre quais objetos35 que compõem os diversos
tipos de bens, serviços e obras apresentam elevado vulto e interesse
comum para serem adquiridos/contratados de forma centralizada pelos
Comandos Militares;
4º Passo: Designado o GT e fixados os objetos passíveis de centralização, o Grupo
de Trabalho deverá ser incumbido de realizar estudo(s) sobre a(s)
viabilidade(s) técnica(s) e econômica(s) da(s) aquisição(ões) a ser
centralizada(s) objetivando, em especial, identificar:
a) Dentre os Comandos Militares qual o melhor estruturado ou o mais
capacitado para coordenar a realização de cada tipo de contratação;
b) A definição de quais meios das Forças Armadas poderão ser
agregados ao processo de contratação a ser realizado (peritos,
software, equipamentos, etc…), a fim de comporem as comissões
multidisciplinares que serão responsáveis pelo procedimento de
aquisição centralizada;
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Entre os objetos passiveis de serem adquiridos de forma centralizada pode-se citar os veículos de
representação e de transporte, combustíveis e lubrificantes automotivos e aeronáuticos,
medicamentos, construção de Próprios Nacionais Residenciais e outros.
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c) Verificar se o objeto a ser contratado é passível de padronização
informando
em
caso
positivo,
quais
requisitos
técnicos
e
operacionais possibilitam a sua padronização.
5º Passo: De acordo com a definição do estudo de viabilidade técnica-econômica
realizado pelo GT-MD, o MD delegará a realização do processo ao
Comando Militar indicado e este designará a Organização Administrativa
de sua estrutura que será a responsável pela realização do
procedimento licitatório centralizado.
6º Passo: Elaboração, pelo GT, do Macroprocesso de Obtenção Centralizada com
base nos passos anteriores descritos e na legislação em vigor
identificando todos os procedimentos a serem cumpridos desde o início
do processo, no MD, até o recebimento final do objeto pela Organização
designada para realizar o procedimento de aquisição centralizada.
7º Passo: Deverá o MD solicitar que os Comandos Militares indiquem componentes,
a fim de que sejam designadas as Comissões Multidisciplinares que irão
constituir e acompanhar as diversas fases do Processo Centralizado de
Contratação
Administrativa
junto
à
Organização
indicada
como
responsável pelo procedimento licitatório.
8º Passo: Com fundamento nas indicações dos Comandos Militares, o MD,
mediante Portaria, designará o Pregoeiro e Equipe de Apoio ou as
Comissões Especial de Licitação; de Acompanhamento Contratual; de
Fiscalização e de Recebimento Definitivo do objeto a ser contratado;
9º Passo: A Organização da Força Armada escolhida para realizar a licitação
centralizada elaborará com a comissão multidisciplinar formada, o Edital
onde
serão
consolidadas
as
necessidades
apresentadas
pelos
Comandos Militares. O edital será, inicialmente, apreciado pelo MD e,
posteriormente, submetido à análise e aprovação da Consultoria-Jurídica
da União da localidade da Organização onde será realizado o
procedimento licitatório.
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a) Caso o objeto a ser licitado seja passível de padronização
conforme identificado pelo GT deverão ser observados os
seguintes preceitos legais quando da elaboração do edital:
a.1) Para os casos de aquisição de bens deverá o Órgão atentar
para o dispositivo legal contido no inciso I, art. 15, da Lei nº
8.666/93:
Art. 15 As compras, sempre que possível, deverão:
I. atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o
caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia
oferecidas;
a.2) Nos casos de obras e serviços, deverá ser observada a
prescrição do art. 11, do mesmo diploma legal:
Art. 11. As obras e serviços destinados aos mesmos fins terão projetos
padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projetopadrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências
específicas do empreendimento. (grifo nosso)
b)
Caso o objeto não seja passível de ser padronizado, deverá
constar do processo as razões que impedem a adoção do
procedimento, devendo essa justificativa ser devidamente
motivada sob a ótica da oportunidade, conveniência e
relevância para o interesse público.
10º Passo: Ao final do processo de contratação centralizada deverá a Organização,
que realizou o procedimento licitatório, com base nos dados prestados
pelas comissões multidisciplinares que acompanharam o processo
apresentar, ao MD, um Relatório de Avaliação contendo às informações
e os resultados obtidos, visando à implementação de correções para os
futuros processos de aquisição unificada a serem realizados sob a
coordenação daquele Ministério.