RECURSO ADMINISTRATIVO – APONTAMENTOS PRÁTICOS
Jane Lucia Wilhelm Berwanger
RESUMO: Este trabalho objetiva traçar os procedimentos que norteiam o
recurso administrativo, apontando, especialmente, aspectos práticos.
Para tanto, necessário se faz, de início, demonstrar o funcionamento do
sistema recursal, desde a composição e a estrutura dos órgãos que
compõem o Conselho de Recursos da Previdência Social. Pretendemos,
de forma simples e didática, tratar do andamento do recurso, desde a
sua formação, o conteúdo, o processamento e o âmbito de suas
decisões. A via administrativa comporta dois recursos, um à Junta de
Recursos e, outro, o recurso especial, às Câmaras de Julgamento. E
sempre que se fala de processo administrativo, indispensável será tratar
da
necessidade
ou
não
de
requerimento/exaurimento
da
via
administrativa para propositura de ação judicial.
PALAVRAS-CHAVES: Processo Administrativo. Recurso Administrativo.
Julgamento de Recursos. Decisões Administrativas em Grau de Recurso.
1 Linhas Introdutórias
A possibilidade de interposição de recurso administrativo das
decisões
do
INSS
decorre,
em
primeira
instância,
do
princípio
constitucional do duplo grau de jurisdição, inserto no Capítulo dos
Direitos e Garantias Fundamentais:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
1
(...)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;”
Em se tratando de benefícios previdenciários, o litígio se instaura
no momento em que o segurado não se conforma com o indeferimento,
cessação ou cancelamento do benefício. Se o segurado não contesta a
decisão do INSS, conclui-se ali o processo administrativo. Não há razão
para continuar. Mas, a Constituição Federal garante a defesa ao
administrado-segurado que entende ter sido ilegal ou injusta a decisão
da Autarquia. Essa defesa pode dar-se ainda na via administrativa,
através do recurso, sem prejuízo do direito de buscar, de imediato, a
prestação jurisdicional.
A Lei de Benefícios da Previdência Social, Lei nº 8.213 de
24.07.91,
por
sua
vez,
expressamente
prevê
a
possibilidade
de
interposição de recurso administrativo:
“Art. 126. Das decisões do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS nos
processos
de
interesse dos
beneficiários e
dos
contribuintes da
Seguridade Social caberá recurso para o Conselho de Recursos da
Previdência Social, conforme dispuser o Regulamento.”
Observe-se que a lei prevê, de forma ampla, a possibilidade de
interposição de recurso das decisões do INSS, o que implica dizer que
qualquer decisão, ainda que interlocutória no processo, estará sujeita ao
duplo grau de jurisdição administrativa. Por exemplo, se o segurado
requer aposentadoria por tempo de contribuição, que vem a ser
concedida, ainda que na forma integral, mas o INSS deixou de computar
determinado tempo de contribuição, cabe recurso, pois esse tempo
certamente influenciará no Fator Previdenciário e consequentemente na
2
Renda Mensal Inicial. O mesmo se verifica quando o benefício por
incapacidade é concedido, mas o segurado não se conforma com a Data
de Início do Benefício, ocasião em que poderá interpor recurso.
Assiste, também, direito ao contribuinte da Previdência Social
recorrer da decisão administrativa, mas, desde a criação da Receita
Federal do Brasil, também chamada de Super Receita, o processamento
dos recursos administrativos em matéria de contribuições, portanto,
matéria tributária, ocorre no Conselho de Contribuintes do Ministério da
Fazenda e não mais no Conselho de Recursos da Previdência Social.
Nesse sentido, a Lei nº 11.457, de 16.03.07 dispõe que:
“Art. 29. Fica transferida do Conselho de Recursos da Previdência Social
para o 2º Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda a
competência para julgamento de recursos referentes às contribuições de
que tratam os arts. 2º e 3º desta Lei.”
As contribuições citadas no art. 29 são as das empresas,
incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu
serviço; as dos empregadores domésticos e as dos trabalhadores,
incidentes sobre o seu salário de contribuição; as contribuições das
empresas incidentes sobre faturamento e lucro e as incidentes sobre a
receita de concursos de prognósticos já vinham sendo de cobrança e
fiscalização da Receita Federal.
Já o art. 3º da Lei nº 11.457/06 trata das contribuições devidas a
terceiros (outras entidades e fundos) que tenham como base a mesma
das que incidem sobre a remuneração paga, devida ou creditada a
segurados do Regime Geral de Previdência Social ou instituídas sobre
outras bases a título de substituição. Estas contribuições devidas a
terceiros são as que vinham sendo arrecadadas em conjunto com a
3
contribuição previdenciária, como a do Sistema “S” (Senar, Sesc,
Senai...), o salário-educação e outras.
Sem prejuízo da aplicação dos dispositivos legais citados, todo
processo administrativo, no âmbito federal, deve obediência à Lei nº
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que estabelece direitos e garantias do
administrado perante a Administração Pública. Essa importante norma
também atende ao princípio do devido processo legal, insculpido na
nossa Lei Maior (art. 5º, inc. LV).
Nesse estudo, privilegiamos a prática do processo administrativo,
deixando para outra oportunidade a análise principiológica que norteia
os atos da Administração.
2 Conselho de Recursos da Previdência Social: Composição,
Funcionamento e Competência
O Decreto nº 3.048 de 06.05.99 regulamenta o Conselho de
Recursos da Previdência Social:
“Art. 303. O Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS,
colegiado integrante da estrutura do Ministério da Previdência Social, é
órgão de controle jurisdicional das decisões do INSS, nos processos
referentes a benefícios a cargo desta Autarquia.
§ 1º O Conselho de Recursos da Previdência Social compreende os
seguintes órgãos:
I – vinte e nove Juntas de Recursos, com a competência para julgar, em
primeira instância, os recursos interpostos contra as decisões prolatadas
pelos órgãos regionais do INSS, em matéria de benefícios a cargo desta
Autarquia;”
4
As Juntas de Recursos não são constituídas por estado, não tem
jurisdição necessariamente por unidade federativa. Há três Juntas nos
estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais, uma nos estados
de Rondônia, Pará, Rio Grande do Norte, Alagoas, Sergipe, Espírito
Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Piauí, Maranhão, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Goiás, Distrito Federal, Bahia,
Pernambuco, Ceará e Amazonas. E, por outro lado, não há Junta de
Recursos nos estados de Acre, Roraima, Amapá e Tocantins. Os
recursos interpostos no INSS desses estados são julgados pelas Juntas
de outros estados.
Assim, cada Junta de Recursos não possui jurisdição apenas no
seu
estado.
Esse
entendimento
autoriza
a
distribuição
ou
a
redistribuição de processos para outras Juntas, quando uma tem
sobrecarga de processos. Esse expediente tem sido usado para
desafogar as Juntas de alguns estados, que recebem mais processos
que têm condições de julgar e, assim, têm seus processos distribuídos
para
julgamento
pelas
Juntas
de
outros
estados.
Os
segurados
estranham essa designação, ao constatarem que o processo não mais
está no estado em que foi interposto o recurso.
Enquanto a Junta julga o recurso do segurado em primeira
instância, no âmbito do Conselho encontramos, com sede em Brasília,
as Câmaras de Julgamento, que têm competência para julgar os
recursos em segunda instância, nos termos do art. 303, inciso II, do
Decreto nº 3.048/99:
“II – quatro Câmaras de Julgamento, com sede em Brasília, com a
competência para julgar, em segunda instância, os recursos interpostos
contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos que infringirem
lei, regulamento, enunciado ou ato normativo ministerial;”
5
Antes da criação da Receita Federal do Brasil, havia seis Câmaras
de Julgamento, pois julgavam também os recursos dos contribuintes,
neste caso, em única instância, ou seja, quando se tratava de matéria
tributária, os recursos eram distribuídos diretamente no Conselho, em
Brasília.
Ainda integra o Conselho de Recursos da Previdência Social o
Conselho
Pleno,
que
possui
competência
para
uniformizar
a
jurisprudência previdenciária mediante enunciados. Conforme prevê o
Decreto, o Regimento Interno do Conselho de Recursos pode atribuir-lhe
outras competências.
Nesse sentido, a Portaria nº 323, de 27.08.07, estabelece que o
Conselho Pleno pode:
“–
dirimir,
em
caso
concreto,
as
divergências
de
entendimento
jurisprudencial entre as Câmaras de Julgamento, por provocação de
qualquer Conselheiro integrante das Câmaras ou da parte, por meio de
pedido de uniformização de jurisprudência, reformando ou mantendo a
decisão originária, mediante a emissão de resolução; e
– deliberar acerca da perda de mandato de Conselheiros, nos casos em
que o Presidente do CRPS entender necessário submeter a decisão ao
colegiado.”
A
presidência
do
Conselho
de
Recursos
é
exercida
por
representante do Governo, nomeado pelo Ministro de Estado da
Previdência Social, cabendo-lhe dirigir os serviços administrativos do
órgão.
Cada Junta ou Câmara de Julgamento é composta por dois
representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores.
6
A
participação
Constituição
da
sociedade
Federal,
quando
no
CRPS
trata
dos
atende
ao
princípios
disposto
na
objetivos
da
Seguridade Social:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
(...)
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante
gestão
quadripartite,
com
participação
dos
trabalhadores,
dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”
Conforme dispõe o inciso II do § 4º do art. 303 do Decreto nº
3.048/99, os representantes classistas, que deverão ter escolaridade de
nível superior, salvo os representantes de trabalhadores rurais, dos
quais se exige nível médio, são escolhidos dentre indicados em lista
tríplice por entidades sindicais de classe ou sindicais, que, também nos
termos da Carta Magna, exercem a representação das categorias
econômica e profissional:
“Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o
seguinte:
(...)
III – ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou
individuais
da
categoria,
inclusive
em
questões
judiciais
ou
administrativas;”
De forma mais enfática, o art. 9º da Constituição determina:
7
“Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores
nos
colegiados
profissionais
dos
ou
órgãos
públicos
previdenciários
sejam
em
que
objeto
seus
de
interesses
discussão
e
deliberação.”
O mandato dos membros das Juntas e do Conselho de Recursos é
de dois anos, sendo permitida a recondução. Os representantes
classistas mantém-se vinculados como segurados do Regime Geral de
Previdência Social, ou seja, não se vinculam a Regime Próprio dos
servidores públicos.
Já os representantes do Governo são escolhidos entre servidores
federais, preferencialmente do Ministério da Previdência Social ou do
INSS, com curso superior em nível de graduação concluído e notório
conhecimento da legislação previdenciária. Eles prestarão serviços
exclusivos ao Conselho de Recursos da Previdência Social, sem
prejuízo dos direitos e vantagens do respectivo cargo de origem. É
comum que sejam indicados servidores inativos como representantes do
Governo. Estes recebem remuneração, da mesma forma que os
conselheiros
representantes
dos
trabalhadores
e
das
empresas,
conforme estabelece o Ministério da Previdência Social.
O Decreto nº 3.048/99, com a redação dada pelo Decreto nº 5.699
de 13.02.06, estipulava o número máximo de composições das Juntas e
Câmaras, mas na redação atual do Regulamento da Previdência Social,
o limite é definido pelo próprio Ministro da Previdência Social, que
também possui atribuição para aprovar o Regimento Interno do CRPS,
atualmente em vigor através da Portaria nº 323/07.
3 Formação da Lide Administrativa
8
Uma vez negado, cessado ou suspenso/cancelado o benefício,
abre-se a possibilidade de o beneficiário (segurado ou dependente) ou
até mesmo terceiro interessado, como a empresa quando não concorda
com a caracterização o acidente de trabalho, inconformado com a
decisão do INSS, interpor recurso à respectiva Junta de Recursos. No
dizer de Balera:
“Ao interpor o recurso, perante a instância administrativa de controle
jurisdicional, pretende a parte instaurar (ou reinstaurar, no caso de
revisão) o contraditório procedimental 1.”
Diferentemente
do
processo
judicial,
em
que
prevalece
a
formalidade, em que o juiz não pode voltar atrás na sua decisão, na via
administrativa, que se pauta pela informalidade, poderá o INSS, após o
recurso, a partir de novos elementos ou alegações do interessado, ou
mesmo apenas revendo o que já consta nos autos, alterar a decisão
anterior, pondo fim à celeuma.
Aliás, a Administração tem (deve ter), desde o início, o interesse
que seja concedido o benefício a quem tem direito. Ensina-nos Savaris:
“(...) o requerimento administrativo não deve ser compreendido como um
ato racional de vontade unilateral do indivíduo na melhor defesa de seus
interesses. À Administração é imposto o dever de conduzir o processo
administrativo segundo o império da melhor proteção social possível
desde o seu início. Em sendo identificado um fato novo (compreendido
aqui não necessariamente como fato superveniente, mas como um fato
de que não se tinha conhecimento), durante o curso do processo, é
1
BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficiário: benefícios. São Paulo: LTr, 1999. p. 186.
9
necessária a adequação do processo, com a transformação do benefício
objeto de análise 2.”
Nesse sentido, novamente reproduzimos os ensinamentos de
Balera:
“Pelo
regime
jurídico
peculiar
que
regula
a
linha
jurisdicional
previdenciária, o litígio nem pode e nem deve ser havido como antítese
entre
partes...
Existe,
aqui,
concorrência
de
esforços
entre
o
administrado e a Administração para que seja atingida a proteção social,
fim do sistema 3.”
Caso a Autarquia não reforme sua decisão, forma-se o recurso
administrativo, que passará a ser processado na forma da Portaria
323/07, como veremos adiante.
4 Conteúdo do Recurso
O recorrente deverá, ao interpor recurso, invocar as razões para
que a decisão do INSS seja reformada e, se tiver, juntar documentos. O
recurso pode ser dirigido à Junta de Recursos da Previdência Social, ao
Conselho de Recursos ou ao presidente de qualquer uma dessas
instâncias.
Como
já
dito,
o
recurso
administrativo
não
exige
a
delimitação do seu objeto, não se furtando, o órgão julgador, a apreciar
outros elementos que possam contribuir no melhor deslinde do caso. É
comum que o segurado, por vezes semianalfabeto, sem orientação,
interpõe recurso alegando apenas que tem direito ao benefício (tal
situação é corriqueira nos benefícios por incapacidade, em que o
segurado alega apenas que “não tem condições de trabalhar”). Mas não
2
3
SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2009. p. 155.
BALERA, Wagner. Oo. Cit. P. 186.
10
é por falta de um recurso melhor elaborado, com fundamentação fática e
jurídica bem construída, que o recurso deixará de ser apreciado em
todos os elementos que compõem os autos do processo administrativo.
Porém, se o segurado nem mesmo apresentar a sua alegação, por
exemplo, de eventual tempo de serviço rural a ser acrescido para
aposentadoria por tempo de contribuição, não poderá saber, o órgão
julgador, da existência desse período. O mesmo ocorre quando, por
exemplo, houve um vínculo desconhecido, não constante no sistema.
Assim, as razões de recurso representam a oportunidade de o
segurado apresentar os motivos da sua inconformidade e alegar fatos –
inclusive novos – que podem facilitar a caracterização de seu direito.
Não é demais esclarecer que o recurso não precisa ser interposto
por advogado, mas em muitas situações melhor seria a defesa do
segurado se o fosse, tendo em vista a complexidade da matéria.
Citamos
como
exemplos:
reconhecimento
de
atividade
especial,
comprovação de vínculo empregatício, comprovação de união estável...
O cidadão tem dificuldade de compreender e, portanto, fundamentar um
recurso em matéria previdenciária, pela complexidade por todos sabida.
5 Da Tempestividade
É de 30 dias da ciência do indeferimento o prazo para a
interposição do recurso. Em caso de cessação do benefício, aplica-se o
mesmo prazo. Contudo, ao contrário de um processo judicial, em que o
prazo de recurso é preclusivo, na via administrativa ele pode ser
relevado. Assim prevê a Portaria nº 323/07:
“Art. 13. Incumbe ao Conselheiro relator das Câmaras e Juntas:
11
(...)
II – propor à composição julgadora relevar a intempestividade de
recursos,
no
corpo
do
próprio
voto,
quando
fundamentadamente
entender que, no mérito, restou demonstrada de forma inequívoca a
liquidez e certeza do direito da parte;”
Assim, cabe ao conselheiro incumbido de analisar e proferir voto
no processo, propor que a intempestividade seja desconsiderada e seja
julgado o mérito, sempre que restar demonstrado que ao recorrente
assiste razão. Trata-se, aqui, eminentemente, da aplicação do princípio
da economia processual.
Se, nesse caso, o recurso for simplesmente desconhecido por
intempestivo e o recorrente buscar o Judiciário, terá o benefício
concedido. Nada mais correto (e econômico) que a Administração
Pública já fazê-lo de imediato, evitando protelar o pagamento de um
benefício, que terá que estender ao segurado mais tarde.
De qualquer forma, o INSS vai apontar se o recurso é tempestivo
ou intempestivo, mas a análise da admissibilidade é da Junta de
Recursos. Nesse sentido, a Portaria nº 323/07:
“Art. 33. Admitir ou não o recurso é prerrogativa do CRPS, sendo vedado
a qualquer órgão do INSS recusar o seu recebimento ou sustar-lhe o
andamento.”
Nesse sentido, nos leciona Fabio Zambitte Ibrahim:
“(...) admitir ou não o recurso é prerrogativa do CRPS, sendo vedado a
qualquer órgao do INSS recursar o seu recebimento ou sustar-lhe o
andamento. Por mais estapafúrdia que seja a pretensão do segurado,
por mais evidente que seja sua improcedência, ou por mais evidente que
12
seja sua intempestividade, somente caberá ao CRPS se pronunciar a
respeito 4.”
Ou seja, a Autarquia não poderá deixar de encaminhar o recurso
para o órgão recursal, pois é deste e somente deste a competência para
admitir o recurso.
6 Processamento do Recurso
Uma vez interposto o recurso, como já dito, o INSS poderá revisar
sua decisão. Contudo, não o fazendo, deverá ser processado o recurso.
A Autarquia tem o mesmo prazo de 30 dias para apresentar as
contrarrazões, expondo os motivos pelos quais a decisão deve ser
mantida. Nos termos da Portaria nº 323/07, se o INSS não apresentar os
recursos, o processo não deve ficar aguardando ad eternum, mas deve
ser
encaminhado
à
Junta
de
Recursos,
sem
as
contrarrazões,
entendendo como estas, as razões do indeferimento:
“Art. 31. É de trinta dias o prazo para a interposição de recurso e para o
oferecimento de contrarrazões, contado da data da ciência da decisão e
da data da intimação da interposição do recurso, respectivamente.
(...)
§ 3º Expirado o prazo de trinta dias para contrarrazões, de que trata o
caput, os autos serão imediatamente encaminhados para julgamento
pelas Juntas de Recursos ou Câmaras de Julgamento do CRPS,
hipótese em que serão considerados como contrarrazões do INSS os
motivos do indeferimento inicial.”
4
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.
p. 522.
13
Muito acertada a inclusão desse § 3º no art. 31, pois até então (e
ainda ocorre em muitos lugares) os processos demoram meses ou anos
para
serem
encaminhados
para
a
Junta
de
Recursos,
para
o
processamento e julgamento. Essa morosidade no encaminhamento
desestimula os beneficiários da Previdência Social a utilizarem-se da via
administrativa para buscar seu direito, fazendo com que optem, já ab
initio, pela interposição de ação judicial. Com a desnecessidade de
contrarrazoar o processo pode/deve ser encaminhado de imediato.
Ao chegar à Junta de Recursos, o processo é distribuído
aleatoriamente para um dos conselheiros. Porém, quando se trata de
matéria médica, antes de ser entregue ao conselheiro, o recurso é
apreciado pela Assessoria Médica da Junta de Recursos, a quem cabe
manifestar-se sobre aspectos como incapacidade, se temporária ou
definitiva, data de início da incapacidade, data de cessação, acréscimo
de 25% na aposentadoria por invalidez, enquadramento em atividade
especial, enfim, sempre que o recurso versar sobre matéria médica.
Ainda que este não seja o único motivo do indeferimento ou da
inconformidade do segurado, devem os autos serem apreciados por um
médico assistente, que vai emitir o seu parecer, nos termos do § 7º do
art. 53 da Portaria nº 323/07:
“Art. 53. As decisões proferidas pelas Câmaras de Julgamento e Juntas
de Recursos poderão ser de:
I – (...)
II – (...)
§ 7º Em se tratando de matéria médica deverá ser ouvida a Assessoria
Técnico-Médica Especializada, prestada por servidor lotado na instância
julgadora que, na qualidade de perito do colegiado, se pronunciará, de
forma fundamentada e conclusiva, no âmbito de sua competência,
hipótese em que será utilizado mero encaminhamento interno por meio
de despacho.”
14
O médico poderá, em diligência preliminar, solicitar que o INSS
junte
laudos
relatados
no
processo
ou
no
recurso,
exames
complementares, junta médica, etc. Nesse caso, antes de emitir parecer
médico conclusivo, os autos retornam à Agência da Previdência Social,
para
complementação,
para
depois
retornarem
ao
médico,
para
conclusão sobre a matéria técnica envolvida.
A decisão do Colegiado não está vinculada ao parecer médico.
Assim como na ação judicial, o juiz não está obrigado a decidir de
acordo com o perito judicial. Em ambos os casos a contrariedade ao
laudo médico precisa ser bem fundamentada.
Ao receber o processo, com laudo médico, se for o caso, o
conselheiro deverá elaborar o relatório e o voto para a sessão de
julgamento. O mesmo ocorre nas demais situações, em que não sendo
necessário parecer, o relator tem a função de elaborar o relatório e
propor o voto.
7 Das Decisões em Grau de Recurso
As decisões nas Juntas ou no Conselho de Recursos são tomadas
por unanimidade ou por maioria, em sessão de julgamento mensal, com
a pauta previamente publicada no site do Ministério da Previdência
Social. Na sessão, o conselheiro relator apresenta o relatório e a
proposta de voto, que é discutida pelos conselheiros, para votação.
Após, é elaborado o acórdão, que deve ser expresso em linguagem
simples, acessível aos segurados, evitando-se códigos ou expressões
complexas.
15
Deve-se evitar referências a instruções internas, primeiro porque
não se prestam a justificar decisões que afetem aos segurados, pois
servem apenas e tão somente para orientar os servidores do INSS
(lembrando que o CRPS não está vinculado ao INSS, mas ao Ministério
da Previdência Social), e também porque não são de fácil acesso ao
público em geral.
Os acórdãos deverão conter, entre outros elementos: dados
identificadores do processo, tais como número do processo, nome do
beneficiário (e do segurado, quando não se tratar do beneficiário, como
nos casos de pensão por morte e auxílio reclusão, ou devolução de
valores recebidos indevidamente por outra pessoa que não o segurado);
relatório, contendo a síntese do pedido, razões do recurso e documentos
juntados; ementa contendo o extrato do assunto e o resultado do
julgamento; fundamentação, identificando os fatos e o direito que vai
justificar a decisão: conclusão com a decisão; julgamento, contendo a
decisão final da composição julgadora, com o resultado da votação e,
por fim, os nomes dos conselheiros participantes e a data do julgamento.
É dever do órgão julgador debruçar-se sobre cada uma das
alegações do segurado, manifestando-se expressamente sobre as
questões invocadas pelo recorrente. Para evitar acórdãos genéricos
(padronizados),
a
Portaria
veda,
inclusive,
que
se
exponha
a
fundamentação em forma de “considerandos”.
As decisões adotadas pelas Juntas de Recursos e Câmaras de
Julgamento podem ser de:
a) Conversão em diligência: ocorre quando o processo não está
suficientemente instruído, na avaliação do Colegiado. Por exemplo,
quando é necessário fazer uma pesquisa sobre atividade rural, uma
diligência para verificação de vínculo empregatício, um parecer social
16
sobre incapacidade de prover a subsistência, etc. A diligência pode ser
sugerida pelo recorrente, nas razões de recurso, mas podem ser de
ofício. Sobre o cumprimento das diligências, assim dispõe a Portaria nº
323/07:
“Art. 56. É vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental,
as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRPS, bem como
deixar de dar efetivo cumprimento às decisões do Conselho Pleno e
acórdãos definitivos dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu
alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente
sentido.”
De fato, de nada adiantaria a previsão da realização de diligências
para complementar a instrução, se o INSS fosse permitido simplesmente
não cumpri-las. O prazo para que a Autarquia cumpra a diligência é de
30 dias prorrogáveis por mais 30 dias.
A diligência não depende de sessão de julgamento, podendo ser
prévia ou preliminar. Isso ocorre com muita frequência quando o médico
assistente da Junta solicita complementação de documentos ou junta
médica.
Quando a diligência for direcionada a órgão externo, que não do
âmbito de abrangência do Ministério da Previdência social, deverá ser
solicitada pelo presidente da Junta de Recursos ou do CRPS, conforme
a jurisdição. Exemplificativamente, ocorre quando da solicitação de
informações à Receita Federal do Brasil.
b) Não conhecimento:
A Portaria nº 323/07 estabelece as hipóteses em que o recurso
deve ser desconhecido:
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“Art. 54. Constituem razões de não conhecimento do recurso:
I – a intempestividade;
II – a ilegitimidade ativa ou passiva de parte;
III – a renúncia à utilização da via administrativa para discussão da
pretensão, decorrente da propositura de ação judicial;
IV – a desistência voluntária manifestada por escrito pelo interessado ou
seu representante;
V – qualquer outro motivo que leve à perda do objeto do recurso; e
VI – a preclusão processual.”
Assim,
a
decisão
de
desconhecer
o
recurso
decorre
da
intempestividade, ressalvada a hipótese já colocada de que esta seja
desconsiderada, nos termos do que permite o inciso II do art. 13 da
Portaria nº 323/07. Mas também o recurso é desconhecido quando a
parte não é legítima (subscrevente do recurso não junta procuração do
segurado), desistência voluntária, quando houve perda de objeto,
quando, por exemplo, o INSS retroage a data de início de um benefício
por incapacidade requerido posteriormente, sendo que estava em
tramitação um pedido de prorrogação. É também desconhecido o
recurso quando o segurado interpôs ação judicial com o mesmo objeto
do recurso.
Tal previsão encontra-se no § 3º do art. 126 da Lei nº 8.213/91:
“Art. 126. (...)
§ 3º A propositura, pelo beneficiário ou contribuinte, de ação que tenha
por objeto idêntico pedido sobre o qual versa o processo administrativo
importa renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e
desistência do recurso interposto.”
18
A propositura da ação judicial por vezes é contemporânea ao
recurso e em outras ocasiões ocorre posteriormente, devido a demora
no julgamento do recurso. É de se ter cuidado, todavia, para evitar que
se desconheça de recurso quando não se trata do mesmo objeto. Ainda
que o benefício seja o mesmo (por exemplo, um auxílio-doença) pode
ser que se refira a um período diferente.
c) Conhecimento e não provimento:
Nesse
caso, não há nenhuma preliminar que
prejudique a
apreciação do mérito, mas o pedido do recorrente é negado. É direito do
recorrente, todavia, saber exatamente os fundamentos que embasam a
decisão de manter o entendimento do INSS sobre o benefício/pedido em
questão. Para tanto, é bom lembrar sempre o disposto na Lei nº 9.784
de 01.02.99:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação
dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
(...)
V – decidam recursos administrativos;
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo
consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores
pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão
parte integrante do ato.”
Quando a decisão da Junta de Recursos é de não dar provimento,
trata-se, eminentemente de atos que negam, limitam ou afetam direitos.
E o art. 50 dispõe expressamente que se aplica quando se decide
recurso administrativo.
d) Conhecimento e provimento parcial:
19
Há situações em que o recurso inclui vários pedidos, como nos
benefícios por incapacidade em que o segurado pede aposentadoria por
invalidez e, alternativamente, prorrogação do auxílio-doença; ou, quando
pede a aposentadoria por tempo de contribuição e, para tanto, a
conversão de atividade especial em comum, podendo, por exemplo, este
pedido ser atendido, mas, ainda assim, não ter tempo de contribuição.
Ocorre, também, no caso de o segurado pedir que o benefício seja
concedido na forma integral, mas somente faz jus na forma proporcional.
Porém, nesse último caso, antes de concluir o processo, o segurado
deve
ser
ouvido
para
que
manifeste,
caso
ainda
não
tenha
expressamente concordado com ambas as hipóteses (aposentadoria
integral ou proporcional).
e) Conhecimento e provimento:
Trata-se de situação em que se reforma a decisão para atender o
pedido do recorrente. Em regra trata-se da concessão de benefício, mas
ocorre
também
com
o
reconhecimento
do
direito
à
reabilitação
profissional, a emissão de Certidão de Tempo de Contribuição, etc.
Muitos advogados criticam o sistema recursal sob o argumento de
que são poucos os casos em que se revertem decisões do INSS na via
administrativa. Mas é bem verdade, também, que são poucos os
advogados que atuam e que acreditam, no sentido de se dedicar a
produção de prova, de comparecer para sustentação oral, de estudar
portarias e normas administrativas que podem contribuir na elucidação
do direito.
f) Anulação:
20
Ocorre quando há revisão da decisão anterior, que pode ser de
ofício, quando detectado, por exemplo, erro material, ou ainda, por
provocação das partes. É comum o INSS pedir revisão de acórdão, nas
hipóteses previstas no art. 60 da Portaria nº 323/07: violarem literal
disposição de lei ou decreto; divergirem dos pareceres da Consultoria
Jurídica do MPS, aprovados pelo Ministro de Estado da Previdência
Social, bem como do Advogado-Geral da União, na forma da Lei
Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993; ou for constatado vício
insanável.
É possível ainda a interposição de embargos das decisões da
Junta de Recursos, quando existir no acórdão obscuridade, ambiguidade
ou contradição entre a decisão e os fundamentos. O prazo para
interposição dos embargos é de 30 dias da ciência do acórdão, através
de petição fundamentada, dirigida ao Presidente do órgão julgador. Os
embargos suspendem o prazo para cumprimento do acórdão. O relator
se manifestará sobre os embargos. Após, o Presidente decidirá sobre
não conhecer ou indeferir os embargos, por decisão monocrática
irrecorrível, se acolher a manifestação do relator no sentido de que não
foram demonstrados os requisitos de admissibilidade, ou quando
considerá-los improcedentes no mérito ou submeterá o processo à
reapreciação do Colegiado, quando o relator manifestar-se no sentido do
provimento dos embargos. É possível que haja modificação no mérito do
acórdão.
8 Sessão de Julgamento
21
Como
já
dito,
as
decisões
serão
adotadas
na
sessão
de
julgamento. Os processos a serem julgados serão previamente inseridos
em pauta, a ser divulgada no site e afixada em mural no órgão julgador
para conhecimento dos interessados e procuradores. Os acórdãos são
publicados e também cientificados aos interessados. Da sessão será
lavrada ata, contendo a quantidade de processos julgados e outras
informações relevantes sobre o julgamento. A sessão de julgamento
será pública, ressalvado à Câmara ou Junta o exame reservado de
matéria protegida por sigilo, admitida a presença das partes e de seus
procuradores. Entendemos que a sessão não é pública quando se trata
de situações que, nos termos do Código de Processo Civil, devem
tramitar em segredo de Justiça.
Falta a formação de jurisprudência administrativa, que pudesse ser
consultada e invocada em casos semelhantes. Os votos e decisórios
somente são acessados por quem tem os dados (número do benefício,
número do CPF ou número do recurso).
9 Sustentação Oral
O beneficiário ou seu procurador podem comparecer à sessão de
julgamento para manifestarem-se, fazendo sustentação oral, após a
apresentação do relatório, por quinze minutos. O mesmo direito assiste
ao recorrido. Em primeira instância, o recorrido somente pode ser o
INSS, então não ocorre essa manifestação. Porém, quando o recurso é
provido na Junta de Recursos, mas o INSS recorre ao Conselho de
Recursos, o recorrido é o segurado/interessado. Ainda assim é rara a
sustentação oral do segurado no CRPS.
10 Recurso às Câmaras de Julgamento do CRPS
22
A parte interessada, sucumbente na Junta de Recursos, ainda
poderá recorrer às Câmaras de Julgamento (CAJs), que poderíamos
considerar uma terceira instância administrativa, interpondo recurso
especial. Assim estabelece o Regimento Interno do CRPS:
“Art. 16. Compete às Câmaras de Julgamento julgar os Recursos
Especiais interpostos pelos beneficiários e pelas empresas nos casos
previstos na legislação, contra as decisões proferidas pelas Juntas de
Recursos.”
O INSS somente pode recorrer da decisão da Junta de Recursos
se a demonstrar que a decisão violar disposição de lei, decreto ou
portaria ministerial; quando divergir de súmula ou parecer da AGU;
divergir de parecer da Consultoria Jurídica; divergir de enunciado do
CRPS; contiver vício insanável (art. 16, parágrafo único, da Portaria nº
323/07). Isso significa que a mera discordância ou inconformidade com o
julgamento não pode motivar o recurso do INSS para as Câmaras de
Julgamento. Já para o segurado, o limite encontra-se nas matérias de
alçada da Junta de Recursos: decisões fundamentadas exclusivamente
em matéria médica, com resultados convergentes; sobre reajustamento
de benefícios, em consonância com os índices estabelecidos em lei (art.
18).
11
Necessidade
de
Prévio
Requerimento
Administrativo
para
Ajuizamento da Ação
Questão recentemente admitida pelo Supremo Tribunal Federal
como de repercussão geral, a necessidade de prévio requerimento
administrativo como requisito para postulação judicial do benefício
indeferido (RE 631.240) ainda é controvertida.
23
Se tal questão chegou ao STF é porque muitos são os que se
dirigem diretamente ao Judiciário, sob a presunção de que o INSS
decidiria pelo indeferimento do pedido. Esse procedimento encontra
críticas de autores como Castro e Lazzari, que entendem que
“Os segurados têm interesse de agir e, portanto, há necessidade e
utilidade do processo, quando sua pretensão encontra óbice na via
administrativa, em face do indeferimento do pedido apresentado, ou,
pela omissão do atendimento do pleito pela Autarquia Previdenciária 5.”
Diferente, porém, é a situação em que realmente se pode presumir
o indeferimento do pleito administrativo, como nos pedidos de revisão,
de desaposentação e outras situações que não encontram respaldo na
normatização, ou seja, o servidor não pode aplicar administrativamente.
Com base no entendimento jurisprudencial, bem aponta que
“(...) se há forte presunção de que a entidade previdenciária indeferirá a
prestação previdenciária objeto da apreciação judicial, é admissível o
ajuizamento direto de pedido de concessão de benefício previdenciário,
não
se
justificando
a exigência do óbvio,
isto é, da
prova do
6
indeferimento administrativo .”
Entendemos, também, que a lesão ou ameaça somente se
encontra presente quando houve alguma manifestação, ou seja, o
pedido
foi
indeferido
(ação
de
concessão)
ou
quando
não
foi
corretamente concedido (ação de revisão). Além, disso, quando a
situação posta à juízo encontra-se contrária à normatização, o que faz
presumir o indeferimento, não se mostra razoável exigir-se, apenas por
5
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 9.
ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008. p. 640.
6
Op. cit., p. 207.
24
formalidade, a comprovação de que se o pedido foi negado. Como
referido, certamente o STF colocará fim à celeuma.
É de ressaltar, por fim, que conforme Súmula nº 89 do Superior
Tribunal de Justiça, quando trata da ação acidentária, e Súmula nº 213
do
extinto
Tribunal
Federal
de
Recursos,
não
é
necessário
o
exaurimento da via administrativa, para a propositura de ação judicial.
12 Conclusões
A utilização do processo administrativo, como vimos, em geral, é
inevitável. O segurado vai buscar aquilo que entende ser direito seu
junto à Autarquia Previdenciária. Entendendo ter seu pedido indeferido
ou concedido inadequadamente, poderá prosseguir na via administrativa,
através do recurso, ou, de imediato, buscar a tutela jurisdicional.
Procuramos,
nesse
texto,
apontar
o
funcionamento,
os
procedimentos, o caminho do recurso administrativo, muitas vezes
desconhecido ou pouco utilizado pelos segurados e pelos advogados,
ora porque entendem que o sistema recursal é mero apêndice do INSS,
ora porque alegam demora no andamento do recurso, ora porque não
acreditam simplesmente na possibilidade de modificação da decisão.
Todavia, sem dúvida, é uma possibilidade concreta que pode ser
utilizada pelo segurado, que não impede, caso ainda não obtenha êxito,
busque a tutela do Judiciário.
Entre
as
principais
vantagens
do
recurso,
encontramos
a
informalidade, a ausência do rigor na delimitação da lide, podendo o
segurado juntar documentos e provas, até mesmo na sessão de
julgamento. Além disso, é dever do órgão julgador ajudar o segurado a
formar seu direito, não só possibilitando, mas indicando formas de fazê25
lo, determinando diligências nesse sentido. Certo é, como vimos ao
longo da docência sobre o tema, que muitos simplesmente desconhecem
e têm preconceito com relação ao sistema recursal.
13 Referências
BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficiário: benefícios. São
Paulo: LTr, 1999.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de
Direito Previdenciário. 9. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 14. ed. Rio
de Janeiro: Impetus, 2009.
SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 2. ed.
Curitiba: Juruá, 2009
26