CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
Kelly Míriam Pena
REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS
FECHADAS:
melhor opção para o sistema brasileiro?
Brasília
2007
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a reprodução total ou parcial,
exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.
Assinatura: ____________________________________________
Data: 19 de março de 2007.
Pena, Kelly Míriam.
Reforma política e a adoção das listas fechadas [manuscrito] : melhor opção para o
sistema brasileiro? / Kelly Míriam Pena. -- 2007.
48 f.
Orientador: Danilo Freire Pires.
Impresso por computador.
Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em
Instituições e Processos Políticos do Legislativo, 2007.
1. Reforma política, projeto de lei, Brasil. 2. Sistema eleitoral, Brasil. 3. Sistema
partidário, Brasil. I. Título.
CDU 32.001.73(81)
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Kelly Míriam Pena
REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS
FECHADAS:
melhor opção para o sistema brasileiro?
Monografia apresentada ao Programa de PósGraduação do Cefor/CD como parte das exigências
do curso de Especialização em Instituições e
Processos Políticos do Legislativo.
Orientador: Prof. Ms. Danilo Freire Pires
Brasília
2007
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Kelly Míriam Pena
REFORMA POLÍTICA E A ADOÇÃO DAS LISTAS
FECHADAS:
melhor opção para o sistema brasileiro?
Monografia - Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos
do Legislativo da Câmara dos Deputados - 1º Semestre de 2007.
Aluna: Kelly Míriam Pena
Banca Examinadora:
___________________________________________________________________
Prof. Ms. Danilo Freire Pires
___________________________________________________________________
Prof. Ms. Jorge Luiz Pennafort Palma
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
RESUMO
Este trabalho questiona uma das propostas de reforma política: a adoção do sistema de
lista fechada. O Projeto de Lei nº 2.679/2003, em trâmite na Câmara dos Deputados, propõe a
substituição do atual sistema proporcional de lista aberta pela lista fechada, com vistas a
fortalecer os partidos políticos e reduzir o personalismo eleitoral. O objetivo do trabalho é
investigar a conveniência da mudança. Para isso, estuda os tipos e características dos sistemas
eleitorais, os aspectos principais do PL 2.679/2003, as vantagens e desvantagens dos sistemas
de lista aberta e fechada, a função dos partidos políticos, as causas da fidelidade partidária e
propõe algumas soluções intermediárias. Propõe que alterações no atual sistema de lista
aberta, ao mesmo tempo que contribuem para o aperfeiçoamento do sistema político e
eleitoral brasileiro, evitam os riscos da adoção de um sistema novo, que possui tanto
vantagens como desvantagens, cujas conseqüências são imprevisíveis.
Palavras-chave: Reforma Política, Projeto de Lei nº 2.679/2003, Sistemas de Lista
Aberta e Fechada, Sistema Eleitoral, Sistema Partidário.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 6
2 REFORMA POLÍTICA E SISTEMA ELEITORAL ............................................................. 8
2.1 Sistemas eleitorais ............................................................................................................. 8
2.1.1 Sistemas majoritários ....................................................................................................... 8
2.1.2 Sistemas proporcionais .................................................................................................. 10
2.1.2.1 Voto único transferível ................................................................................................ 11
2.1.2.2 Sistema proporcional de lista ..................................................................................... 11
2.1.3 Sistemas mistos .............................................................................................................. 13
3 PROJETO DE LEI Nº 2.679/2003 ...................................................................................... 14
4 VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS SISTEMAS DE LISTA ................................ 17
4.1 Voto personalizado x voto partidário ................................................................................ 17
4.2 A lista fechada e a limitação da escolha do eleitor ........................................................... 20
4.3 Contribuição da lista fechada para a oligarquização dos partidos políticos ...................... 22
4.4 A lista aberta como agente catalisador da competição intrapartidária .............................. 25
4.5 Listas fechadas e financiamento público exclusivo.......................................................... 27
4.6 Enfraquecimento da representação entre eleitor e o parlamentar ..................................... 31
5 REFORMA POLÍTICA E SISTEMA PARTIDÁRIO ........................................................ 34
5.1 Definição e função dos partidos políticos ........................................................................ 34
5.2 Sistema partidário e sistema eleitoral ............................................................................... 35
5.3 Fortalecimento dos partidos políticos e fidelidade partidária .......................................... 36
5.4 Propostas alternativas ....................................................................................................... 41
6 CONCLUSÃO .................................................................................................................... 44
7 REFERÊNCIAS .................................................................................................................. 46
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
6
1 INTRODUÇÃO
As discussões acerca da reforma a ser operada no sistema político brasileiro é tema
recorrente no âmbito do Congresso Nacional e entre os estudiosos. Diversas mudanças são
propostas, umas de caráter amplo, outras restritas a ajustes pontuais no sistema. Dentre as
propostas de uma reforma ampla, uma das mais radicais é a adoção das listas fechadas, em
substituição ao atual sistema de lista aberta.
Está em trâmite na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 2.679/2003, no qual se
propõem mudanças profundas no sistema eleitoral e político. Além da adoção das listas
fechadas, prevê o financiamento público exclusivo e o fim das coligações nas eleições
proporcionais, dentre outras alterações.
A proposta de adoção das listas fechadas assenta-se em dois objetivos principais.
Primeiro, fortalecer os partidos políticos e, conseqüentemente, instituir a fidelidade partidária,
e eliminar o personalismo na escolha eleitoral, atribuído ao modelo de lista aberta. Segundo,
viabilizar o financiamento público exclusivo, que seria incompatível com o sistema de lista
aberta em vigor.
A diferença central entre os dois modelos -lista aberta e fechada- é que no primeiro o
voto recai sobre um candidato, enquanto no segundo o voto é dado ao partido, vota-se numa
lista partidária, na qual os nomes e a ordem dos candidatos são previamente definidos pelo
partido.
O objetivo deste trabalho é investigar a conveniência e necessidade de uma mudança
tão radical no nosso sistema político e eleitoral. A uma, porque são de difícil previsão os
efeitos da mudança. A duas, porque ajustes pontuais no sistema podem ser suficientes ao seu
aperfeiçoamento.
Para isso, verificaremos os tipos e características dos sistemas eleitorais, os principais
aspectos das propostas constantes do Projeto de Lei nº 2.679/2003 e as vantagens e
desvantagens dos sistemas de lista aberta e fechada. Além disso, analisaremos a questão da
adoção das listas fechadas relacionada a outros aspectos pertinentes à reforma política, tais
como o financiamento público exclusivo e as causas da falta de fidelidade partidária.
Neste ponto, ressaltamos a relevância do estudo das vantagens e desvantagens dos
sistemas de lista aberta e fechada. Em face da inexistência de um sistema perfeito, a opção por
7
determinado modelo implica na absorção de todas as suas virtudes e defeitos. Daí ser
imprescindível a reflexão acerca da conveniência da adoção da lista fechada, quanto a dois
aspectos principais.
Em primeiro lugar, cabe perguntar se é compensativo investir numa mudança de
conseqüências tão incertas, cujos benefícios, em face dos seus riscos, são de difícil avaliação.
Em segundo, perquirir se uma modificação tão brusca não acarretaria a perda de legitimidade
e aceitação do sistema pelo eleitorado que, acostumado com a prática enraizada do voto em
candidato, dificilmente se identificaria com um sistema em que o voto é destinado
exclusivamente ao partido.
Essas questões nos instigam a verificar se a adoção da lista fechada é a melhor opção
para o sistema brasileiro, ou se mudanças incrementais seriam suficientes para o
aperfeiçoamento do sistema, sem a necessidade de afetar a essência do atual sistema de
representação proporcional de lista aberta.
8
2 REFORMA POLÍTICA E SISTEMA ELEITORAL
Poder-se-ia definir sistema eleitoral como o conjunto de normas que definem a área
geográfica em que os representantes serão eleitos, e em que os votos serão coletados e
computados, ou seja, as circunscrições ou distritos; os graus de liberdade à disposição do
eleitor na votação; e, sobretudo, a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em
postos no Executivo (CINTRA, 2005, p. 128)
A sua finalidade é “dar representação aos diferentes grupos, fortalecer os vínculos
entre a representação e os cidadãos, aumentar a capacidade do sistema político de decidir e
governar, e tornar os resultados do pleito inteligíveis para o eleitor.” (CINTRA, 2005, p. 129).
Quando esses fins não são alcançados significa que existem deficiências no sistema
eleitoral adotado. No Brasil, diversos problemas são atribuídos ao nosso sistema eleitoral,
como a fragilidade dos partidos políticos, a falta de fidelidade partidária, a personalização da
escolha eleitoral, entre outros.
Daí a importância de se estudar os tipos e características dos sistemas eleitorais, para, a
partir dessa análise, determinar qual a melhor opção, o que depende dos aspectos que se
pretende privilegiar.
2.1 Sistemas eleitorais
Há um certo consenso entre os cientistas políticos em classificar os sistemas eleitorais
em duas macrofamílias: a representação majoritária (sistemas majoritários) e a representação
proporcional (sistemas proporcionais).
2.1.1 Sistemas majoritários
Nos sistemas majoritários, busca-se garantir a eleição dos candidatos que obtiverem o
9
maior contingente de votos, aplicando-se a regra da maioria, a qual comporta variações,
podendo ser maioria relativa, absoluta e qualificada. Para escolha dos representantes ao
parlamento, o território é dividido em distritos ou circunscrições que elegerão, cada um, seu(s)
representantes(s), segundo a maioria dos votos.
Seu objetivo fundamental é representar as maiorias de cada distrito ou circunscrição no
parlamento.
Os sistemas majoritários mais conhecidos são: maioria simples, dois turnos e voto
alternativo.
Maioria simples: é eleito o candidato que obtiver o maior número de votos, devendose observar que, nesse sistema, o candidato pode ser eleito ainda que a maioria dos eleitores
tenha votado em outros candidatos, pois a soma dos votos dos adversários pode ser superior à
votação do candidato vitorioso. Utilizam esse sistema os Estados Unidos e Inglaterra para a
eleição dos deputados.
Nesse modelo, a principal crítica refere-se às distorções produzidas entre a votação
obtida pelos partidos e a sua representação parlamentar, a depender da configuração da
votação do partido, se dispersa pelo território nacional ou concentrada em determinados
distritos eleitorais. Do mesmo modo, a representação de pequenos partidos e grupos sociais
minoritários depende do padrão de votação, ou seja, como os votos são distribuídos pelo
território (votação dispersa versus votação concentrada).
Por outro lado, são apontadas como vantagens do sistema:
a) produção de uma relação mais direta entre o parlamentar e os eleitores: o
deputado é visto como representante de uma determinada área geográfica do país, distrito que
o elegeu, o que facilita o controle da atuação do parlamentar pelos eleitores;
b) capacidade de criar governos com base parlamentar unipartidária, ou seja,
um único partido controla a maioria das cadeiras no parlamento.
Dois turnos: diferencia-se do sistema de maioria simples basicamente pela realização
de uma segunda eleição nos distritos, nos quais nenhum dos candidatos obteve mais de 50%
dos votos (em geral 50%). É o sistema utilizado nas eleições para o parlamento francês.
Nesse sistema, assegura-se que os candidatos serão eleitos com votações expressivas,
bem como revela-se uma tendência a beneficiar os partidos mais moderados e a subrepresentação de partidos extremistas.
Voto alternativo: sistema adotado nas eleições para a Câmara dos Deputados da
10
Austrália. Nesse modelo, o voto só é considerado válido se o eleitor ordenar todos os
candidatos, conforme suas preferências, e caso nenhum candidato obtenha pelo menos 50%
dos votos, elimina-se o candidato com a menor quantidade de primeiras preferências e
transfere-se seus votos, conforme as segundas preferências recebidas por ele. Esse método de
transferência de votos garante a eleição de candidatos que alcancem a maioria absoluta, sendo
dispensável, para isso, a realização de uma segunda eleição. Além disso, dificulta a eleição de
candidatos com forte rejeição.
1.2 Sistemas proporcionais
Os sistemas proporcionais procuram garantir que a diversidade de opiniões da
sociedade estejam refletidas no parlamento, e assegurar que a representação política no
parlamento seja proporcional ao número de votos obtidos pelos vários competidores, os quais
traduzem as várias forças sociais e correntes políticas presentes na sociedade.
Como lembra Cintra (2005, p. 130), “na prática, o princípio de decisão proporcional
se traduz em fórmulas eleitorais mediante as quais os partidos conquistam uma cadeira
parlamentar cada vez que atinjam certo montante de votos.”
Nicolau (2004, p. 60) aponta duas críticas dirigidas ao sistema proporcional. Primeiro,
a ênfase exacerbada na idéia de que a função das eleições é garantir a representação, em
detrimento de outro aspecto relevante, o da formação dos governos. Segundo, os distritos
plurinominais, próprios ao sistema proporcional, afetam a capacidade de conexão entre
eleitores e parlamentares, diante da maior dificuldade do eleitor em identificar o representante.
Existem duas variantes da representação proporcional: o Sistema de Voto Único
Transferível e a Representação Proporcional de Lista. No primeiro, a ênfase recai sobre a
representação das opiniões da sociedade em geral, ao passo que no segundo procura-se
assegurar a representação das opiniões expressas por meio dos partidos políticos.
11
1.2.1 Voto único transferível
É adotado nas eleições para a Câmara Baixa da Irlanda. Esse sistema é similar ao voto
alternativo, porém a diferença básica entre os dois sistemas consiste no fato de que, no
primeiro, cada distrito pode eleger de três a cinco representantes, enquanto, no segundo,
somente um candidato por distrito é eleito.
Nesse sistema, revela-se um alto grau de liberdade de escolha do eleitor, que ordena
suas preferências, independentemente do partido de cada candidato. Importante também
anotar o controle que o eleitor detém sobre a transferência do seu voto- feita exclusivamente
para os nomes por ele especificados-, o que não ocorre, por exemplo, no sistema de lista
aberta.
1.2.2 Sistema proporcional de lista
Surgiu com a preocupação em se criar um sistema que, ao contrário da representação
majoritária, impedisse que a maioria das cadeiras de uma Câmara representasse uma minoria
do eleitorado. Cada partido apresenta uma lista de candidatos, sendo contabilizados os votos
de cada lista e as cadeiras parlamentares disputadas entre os partidos são distribuídas de
acordo com o percentual de votos recebido por cada um deles.
Os sistemas de representação proporcional de lista podem apresentar variações quanto:
a) à fórmula utilizada para a distribuição das cadeiras; b) à magnitude dos distritos e à
existência de mais de um nível para a alocação de cadeiras; c) à existência de cláusula de
exclusão; d) à possibilidade de os partidos fazerem coligações eleitorais; e) às regras para a
seleção dos candidatos de cada lista.
Nesse momento, por sua pertinência com o objeto deste trabalho, deteremo-nos à
análise da última variação, referente ao critério adotado para a apresentação de candidaturas,
se pessoais ou partidárias, e para a definição de quais candidatos ocuparão as vagas obtidas
por cada partido.
Essas regras dizem respeito, sobretudo, ao grau de influência dos partidos comparado
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ao grau de influência dos eleitores na escolha dos representantes. Alguns sistemas de lista
conferem maior liberdade de escolha ao eleitor, que pode votar em um dos nomes indicados
na lista partidária; outros privilegiam o partido, devendo o eleitor votar na lista partidária e
não em candidatos individuais.
São basicamente três os tipos de lista: fechada, aberta e flexível.
Lista fechada - os partidos definem previamente uma lista com a ordem dos
candidatos que serão eleitos. Nesse sistema, os eleitores não podem votar em nomes
específicos, mas apenas no partido. O eleitor vota na lista tal como lhe é apresentada ou a
rejeita por inteiro, não sendo permitida a sua modificação. Trata-se do voto partidário, não
personalizado.
As cadeiras que cada partido obtiver serão distribuídas aos candidatos constantes da
lista partidária de acordo com o seu ordenamento na lista.
Exemplos de países que adotam a lista fechada são Israel, Espanha, Portugal,
Argentina e África do Sul.
Lista aberta - os partidos apresentam uma lista não-ordenada de candidatos, mas a
escolha dos candidatos que ocuparão as cadeiras conquistadas pelos partidos é feita
exclusivamente pelos eleitores, que votam em um nome da lista, sendo eleitos aqueles que
receberem maior votação individual.
Desde a Constituição de 1946, o Brasil utiliza o sistema de representação proporcional
com lista aberta para as eleições dos deputados federais, estaduais, distritais e vereadores. A
escolha do nome dos candidatos que comporão a lista partidária é definida em convenção,
podendo cada partido, de acordo com a legislação vigente, apresentar uma lista de candidatos
de até uma vez e meia o número de cadeiras da circunscrição eleitoral. No caso de coligações,
poderão ser apresentados dois candidatos por vaga.
As cadeiras obtidas pelos partidos ou coligações serão ocupadas pelos candidatos mais
votados de cada lista. No caso das coligações entre os partidos, elas funcionam como uma
lista única, sendo eleitos os candidatos que obtiverem mais votos, independentemente do
partido a que pertençam. Isso porque, no Brasil, não há mecanismo de cálculo intracoligação,
ou seja, as cadeiras conquistadas pela coligação não são distribuídas proporcionalmente à
contribuição que cada partido deu à votação final.
Além do Brasil, utilizam o sistema de lista aberta a Finlândia, Polônia e Chile. Nesses
países, o eleitor deverá votar em um dos candidatos apresentados na lista para que o seu voto
13
seja computado para o partido.
No sistema brasileiro, o eleitor possui duas opções: o voto nominal, em que o eleitor
vota no candidato ou o voto de legenda, no qual a escolha recai sobre um partido. O voto de
legenda é computado para efeitos de distribuição das cadeiras entre os partidos, mas não
influencia na distribuição das cadeiras entre os candidatos.
Lista flexível - os partidos oferecem uma lista com a ordenação prévia dos candidatos;
contudo, caso o eleitor não queira votar na lista apresentada pelo partido, ele pode modificar a
ordenação, seja assinalando o nome do candidato escolhido (opção adotada na Bélgica,
Holanda, Dinamarca e Grécia), seja reordenando a lista elaborada pelo partido (opção adotada
na Áustria, Noruega e Suécia), de acordo com suas preferências.
1.3 Sistemas mistos
Existem ainda os sistemas mistos, os quais combinam aspectos dos sistemas
majoritários e proporcionais, com vistas a obter as vantagens de um e de outro, ou seja,
garantir a representação da minoria, de um lado, e permitir uma maior proximidade entre
eleitor e representantes, de outro.
O sistema misto mais conhecido é o alemão, adotado ao final da Segunda Guerra
Mundial. Nele, metade das vagas do parlamento são destinadas para a eleição em distritos
uninominais (maioria simples), por critério majoritário, e o eleitor vota no candidato. A outra
metade é disputada segundo o princípio proporcional, com voto em listas partidárias fechadas
e preordenadas, em âmbito estadual, não podendo o eleitor alterar a ordenação da lista de
candidatos apresentada pelo partido.
A proporcionalidade da representação não assume o objetivo mais relevante a ser
alcançado no sistema alemão. A preocupação recai, sobretudo, na capacidade do sistema em
viabilizar a formação de maiorias, as quais são importantes no parlamentarismo, para conferir
sustentabilidade aos governos.
No Brasil, já foram apresentadas diversas propostas de adoção do sistema misto, cujo
ponto comum seria a combinação do princípio majoritário, pelo voto no distrito, com o
princípio proporcional, pelo voto em lista partidária fechada.
14
3 PROJETO DE LEI Nº 2.679/2003
As discussões acerca da reforma a ser operada no sistema político brasileiro é tema
recorrente no Congresso Nacional. Diversas propostas foram apresentadas pelos
parlamentares, seja por projetos de lei, seja por proposta de emenda à constituição, sugerindo
modificações nos sistemas eleitoral e partidário. Dentre elas, a adoção da lista fechada nas
eleições proporcionais em substituição ao atual sistema de lista aberta.
Contudo, na sua maioria, as propostas foram arquivadas, sem ao menos terem sido
levadas a plenário. Essa realidade fez com que as discussões na Câmara, acerca da reforma
política, se concentrassem em aspectos específicos do sistema eleitoral e partidário.
Mudanças mais amplas que exigiam tramitação por proposta de emenda à
Constituição, como a adoção do sistema misto, foram abandonadas, dando-se ênfase às
propostas viabilizadas por meio de leis ordinárias.
Soares e Rennó (2006, p.13-14) apresentam três características da discussão sobre
reforma política na Câmara dos Deputados, aqui reproduzidas:
. as propostas são todas oriundas do próprio Poder Legislativo, quer
apresentadas por deputados federais ou pelo Senado;
. a apresentação de proposta se dá sempre de forma descentralizada, partindo, na
maioria das vezes, de iniciativas individuais de deputados;
. raramente as propostas de mudança nas regras eleitorais e partidárias são
votadas em plenário.
A par desse quadro, em que se verifica a sobreposição de propostas umas sobre as
outras, relativas a temas diversos e apresentadas individualmente pelos parlamentares, a
Câmara dos Deputados constituiu, no início de 2003, comissão especial destinada a realizar
um estudo acerca das matérias em tramitação na Casa relacionadas com o tema da reforma
política.
Após estudos e discussões, a Comissão Especial da Reforma Política da Câmara dos
Deputados, sugeriu a unificação das diversas propostas pertinentes à matéria em um único
projeto. Em dezembro de 2003, a comissão apresentou o Projeto de Lei nº 2.679/2003, com a
aprovação do parecer do relator, o deputado Ronaldo Caiado (PFL/GO). O projeto foi
apensado ao PL 5.268/2001. Encaminhou-se, então, o projeto de lei à Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), na qual foi apresentado substitutivo pelo
deputado Rubens Otoni no final de 2004.
15
Em virtude de ponderações de lideranças partidárias, o deputado Rubens Otoni retirou
em junho de 2005 o substitutivo anteriormente proposto, e a CCJC opinou pela rejeição do PL
5.268/2001 e aprovação do PL 2.679/2003, apensado ao primeiro.
Com a aprovação do PL 2.679/2003, pretende-se solucionar os seguintes problemas
(BRASIL, 2003, p. 67084):
a) a deturpação do sistema eleitoral causada pelas coligações partidárias nas
eleições proporcionais;
b) a extrema personalização do voto nas eleições proporcionais, da qual resulta
o enfraquecimento das agremiações partidárias;
c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o seu
financiamento dependente do poder econômico;
d) a excessiva fragmentação do quadro partidário;
e) as intensas migrações entre as legendas, cujas bancadas no Legislativo
oscilam substancialmente ao longo das legislaturas.
Para isso, as principais propostas contempladas no PL 2.679/2003 são:
a)adoção das listas fechadas;
b)fim das coligações partidárias em eleições proporcionais;
c) instituição de federações de partidos;
d)financiamento público exclusivo das campanhas eleitorais;
e)cláusula de barreira para o funcionamento de partidos e federações.
A justificativa apresentada para a adoção das listas fechadas assenta-se em duas razões
principais. Primeiro, a solidificação dos partidos políticos, com o fortalecimento dos vínculos
entre os eleitores e os partidos, em detrimento do personalismo político. Segundo, a
compatibilidade do sistema de lista fechada com o financiamento público exclusivo. Da
justificativa do projeto de lei, extraímos:
O voto em candidato, em vez de partido, tem sido diagnosticado, de longa data,
inclusive por eminentes líderes políticos, como nocivo à disciplina e coesão
partidárias. Na medida em que boa parcela de nossa representação política
enfrenta o desafio eleitoral através de esforços e estratégias individuais,
inclusive no financiamento de campanhas, certamente o seu comportamento
com relação ao partido não terá as mesmas características que teria, caso o
partido fosse relevante para a escolha dos eleitores. (BRASIL, 2003, p.
67085)
No que se refere à forma e escolha dos candidatos, o PL 2.679/2003 estipula que a lista
e a ordem dos candidatos deverão ser definidas em convenção partidária, por meio de votação
em indivíduos. Alguns estudiosos e políticos divergem desse método, por entendê-lo
incompatível com o propósito de afastar o individualismo político, razão pela qual consideram
16
mais adequada a disputa entre chapas de candidatos a candidatos no momento da convenção.
Cintra e Amorim (2005, p. 4) descrevem os procedimentos de escolha dos candidatos
em convenção, conforme disposto no projeto de lei:
A proposta do PL é a de que a lista preordenada, dos partidos ou das federações,
resulte de votação secreta dos convencionais, em cada circunscrição. Votam os
convencionais nos candidatos e a lista partidária ou federativa resulta da
ordenação destes em função de sua votação. Cada convencional pode votar em
até três nomes, mas poderá, também, usar todos os três votos para um só
candidato, ou dar dois votos a um candidato e o terceiro a um outro.
Quanto às federações, fica a critério dos partidos que as compõem, a definição do
procedimento a ser utilizado nas convenções, para a escolha e ordenamento de seus
candidatos. Manteve-se a regra aplicada atualmente às coligações, da impossibilidade de
registro de candidatos, isoladamente, por partidos que façam parte da federação.
17
4 VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS SISTEMAS DE LISTA
Os cientistas políticos são unânimes em admitir a inexistência de um sistema eleitoral
perfeito. Assim, a opção por determinado modelo depende dos aspectos a serem priorizados.
Caso se pretenda fortalecer a relação entre os partidos políticos e os eleitores, a escolha recairá
no sistema proporcional de lista fechada. Se, ao contrário, busca-se o estreitamento da relação
entre representantes e eleitores, parece intuitivo que a opção seja por um sistema de lista
aberta.
A par dessa perspectiva, não se pode olvidar que a definição da espécie de sistema
proporcional- lista aberta ou fechada, a ser adotada para as eleições dos deputados e
vereadores, implica na absorção de todos os seus aspectos, ou seja, suas virtudes e defeitos.
Por isso, devem ser sopesados os custos e benefícios de uma reforma política, na qual se
propõem mudanças de grande relevância, como é o caso da substituição do atual sistema de
lista aberta pelo de lista fechada.
Daí a importância de se perquirir acerca das vantagens e desvantagens dos sistemas de
lista aberta e fechada, as quais não devem ser analisadas isoladamente, mas em cotejo com a
realidade de cada país.
4.1 Voto personalizado X Voto partidário
A principal crítica ao sistema de lista aberta no Brasil é que ele estimula a
personalização do voto. Nesse modelo, os candidatos possuem fortes incentivos para priorizar
a formação da reputação individual em detrimento da partidária. Isso porque o voto é
vinculado exclusivamente ao candidato, sendo os partidos irrelevantes na escolha dos
eleitores.
O voto em candidato, e não no partido, favorece a criação de vínculos entre candidato
e eleitor, em prejuízo da identificação entre partido e eleitor. Esse fato contribui para o
enfraquecimento dos partidos no processo político e a baixa fidelidade partidária.
18
Já na lista fechada, os partidos assumem um papel central, uma vez que a eles compete
definir e ordenar a lista de candidatos, e a escolha do eleitor recai sobre uma legenda, em vez
de um nome individual. Essas características mostram-se favoráveis em dois aspectos
principais. De um lado, afeta o comportamento dos candidatos, pois os incentiva a
desenvolver uma relação mais sólida com os partidos, contribuindo para a coesão e disciplina
partidárias. De outro, permite a criação de uma maior identificação entre eleitor e partido.
Daí a motivação, exposta por seus defensores, para a adoção da lista fechada. Com ela,
busca-se obter o fortalecimento dos partidos políticos, os quais se mostram enfraquecidos no
modelo de lista aberta, diante da redução do papel por eles desempenhado nesse sistema.
Assim, no que se refere à escolha do eleitor, as possibilidades resumem-se
basicamente à dicotomia voto personalizado versus voto partidário. Como observa Nicolau
(2006a, p. 25), os efeitos dos sistemas eleitorais são mais evidentes nesses dois modelos-lista
aberta e fechada: “nas democracias que utilizam a lista fechada, a escolha eleitoral é
eminentemente partidária; já nas que utilizam a lista aberta, a escolha é personalizada.”
O voto personalizado está vinculado à noção de escolha eleitoral, definida em virtude
de determinado atributo individual do candidato. Numa definição clássica:
O voto personalizado refere-se à porção do apoio eleitoral de um candidato que
se origina em suas qualidades pessoais, qualificações, atividades e desempenho.
A parte do voto que não é personalizada inclui apoio a um candidato baseado na
sua filiação partidária, determinadas características do eleitor, como classe,
religião e etnia, reações às condições nacionais, tais como o estado de economia,
e avaliação centrada no desempenho do partido que está no governo. (CAIN,
FEREJOHN e FIORINA, 1987, p. 9 apud SOARES e RENNÓ, 2006, p. 24)
Na justificação do PL 2.679/2003, considera-se que a personalização do voto é um
dos graves empecilhos do sistema brasileiro, razão pela qual se propõe a adoção da lista
fechada, como solução do problema, por possibilitar a consolidação dos partidos políticos:
Com maior estabilidade do quadro partidário, podem os partidos desempenhar
uma crucial função, a de clarificar, para o eleitorado, as questões em jogo na
sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Os partidos
organizados são capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir
responsavelmente uns com os outros nas negociações no plano do Legislativo e
na composição dos governos de coalizão, que em nosso país são a forma
habitual de exercício do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem
segurança à vida política e permitem a formação de expectativas razoáveis sobre
seus comportamentos futuros, exigência da vida moderna para todos os agentes
responsáveis no âmbito político. (BRASIL, 2003, p. 67086)
Contudo, não se pode olvidar que, se de um lado, a lista fechada viabiliza o
19
fortalecimento dos partidos políticos na arena eleitoral, por outro, reduz a liberdade de escolha
do eleitor, o qual, no sistema de lista aberta brasileiro, possui a opção de votar na legenda ou
no candidato. Além disso, a lista fechada mostra-se nociva por sua tendência à oligarquização
dos partidos e pela possibilidade de dificultar a renovação dos mandatos, bem como por
enfraquecer o vínculo entre eleitor e eleito, prejudicando o processo de prestação de contas
relativo ao exercício do mandato.
A par disso, há de se considerar, sobretudo, a preocupação com a legitimidade e
aceitação, por parte da população, de um novo sistema eleitoral, no qual se privilegia a
organização partidária, em detrimento dos candidatos individualmente, sendo que a prática
enraizada entre os eleitores brasileiros é o voto no candidato e não no partido.
Pesquisas demonstram que os eleitores brasileiros, ao determinar sua opção eleitoral,
dão mais importância aos atributos pessoais do candidato do que ao partido político. Nicolau
(2006a, p. 29), em análise de dados colhidos em pesquisa, conclui
“em linhas gerais,
podemos dizer que o contingente de eleitores para os quais o partido é importante na escolha
eleitoral ficaria na faixa de 15% a 20% do total.”.
Acresce o cientista político que, questionados sobre a razão determinante para o voto
no candidato a deputado federal, 54,4% dos eleitores consideraram alguma característica do
candidato (conhecimento, passado, trabalho, idéias e propaganda); 18% votaram em nomes
indicados por amigos e parentes; 13,1% definiu sua escolha pela caracterização do candidato
ao mesmo grupo social (território, igreja, categoria profissional); e apenas 5,2% apontaram o
partido ao qual pertence o candidato como o motivo principal para a escolha. (NICOLAU,
2006a, p. 30)
Como já mencionado, no Brasil, o sistema de lista aberta oferece ao eleitor duas
opções: o voto em legenda ou o voto em candidato. Num primeiro momento, parece-nos útil
uma análise acerca da utilização do voto de legenda, como forma de perquirir a importância
que o eleitor dá ao partido político, ou em outras palavras, se o voto é personalizado ou não.
Em estudo realizado (NICOLAU, 2006a, p. 26), constatou-se que, em média, apenas
12,9% dos eleitores votaram na legenda no período de 1986-2002. Ao observar a elevada
variação entre os anos e partidos, o cientista político suscita as possíveis razões para sua
ocorrência: diferentes processos de votação ao longo do período, diferentes estratégias, seja na
campanha eleitoral - prioridade no voto de legenda, presença de puxadores de legenda-, ou
fora dela (propaganda com ênfase na reputação partidária). Observa que essa última estratégia
20
foi a utilizada pelo Partidos dos Trabalhadores (PT) ao longo do período e justifica, em grande
parte, o elevado número de votos obtidos pelo partido, em média, 28%.
A partir desses resultados, as pesquisas evidenciam a “fragilidade dos partidos e o peso
dos atributos do candidato na escolha para deputado federal” (NICOLAU, 2006a, p. 23).
Numa visão diferenciada, Figueiredo e Limongi (2002, p.5) rejeitam a opinião corrente
de que o sistema de lista aberta brasileiro favorece o voto pessoal. Alegam que nesse modelo,
em que há a transferência de votos no interior da lista, qualquer voto dado a um candidato do
partido, aumenta as chances eleitorais dos demais. Diante disso, “os votos pessoais e
partidários são complementares e dificilmente distinguíveis”.
4.2 A lista fechada e a limitação da escolha do eleitor
Uma das principais críticas ao sistema de lista fechada consiste no grau reduzido de
escolha conferido ao eleitor. Isso porque, enquanto no sistema de lista aberta adotado no
Brasil, o eleitor possui duas opções, o voto de legenda, no qual escolhe um partido ou
coligação, e o voto em candidato, no qual vota em um nome da lista elaborada pelo partido, na
lista fechada, o eleitor apenas pode votar no partido.
Assim, ao escolher determinado partido, o eleitor estará votando na lista de candidatos,
tal como apresentada pela agremiação, sem qualquer poder de manifestar sua preferência por
um candidato específico e, nem mesmo, qualquer possibilidade de alterar a ordem dos
candidatos, previamente estipulada pelo partido.
Como conseqüência dessas especificidades, Nicolau (2006b, p. 34) lembra que “nas
situações em que o eleitor tivesse alguma restrição por um ou mais nomes dispostos nos
primeiros lugares da lista (e que provavelmente seriam eleitos), ele não teria nada a fazer.” No
extremo, a depender do grau de rejeição dos nomes constantes da lista, principalmente
daqueles com maiores chances de se elegerem, devido à posição que ocupam na lista, o eleitor
poderia recorrer a sua última alternativa, ou seja, escolher partido diverso.
No Brasil, por exemplo, o PT é o partido que apresenta a reputação partidária mais
consistente, com o maior índice de voto de legenda. Suponhamos que, adotado o sistema de
lista fechada, o PT elabore uma lista de candidatos encabeçada pelo ex-deputado José Dirceu,
21
considerado por muitos uma figura autoritária. Nesse caso, o eleitor brasileiro, familiarizado
com os padrões da lista aberta, que privilegia os candidatos, teria que votar no partido, sem
qualquer ingerência sobre a ordenação da lista; ou, como já consignamos, optar por um outro
partido.
Os defensores da lista fechada sustentam que o sistema representativo brasileiro já
possui vários mecanismos que afetam a escolha dos eleitores, quais sejam:
O primeiro é a coligação entre os partidos, que permite que o voto dado em
candidato de um partido acabe contribuindo para eleger um candidato de outro.
O segundo é a constante troca de partido por parte dos deputados durante o
mandato, o que viola a noção de representação partidária; cerca de 1/3 dos
deputados abandonam a legenda pela qual foram eleitos durante o mandato. O
terceiro é um limitado controle da atividade parlamentar: os eleitores têm a
liberdade de escolher o seu candidato, mas essa decisão não passa da cabine
eleitoral, já que meses depois da eleição já é muito reduzido o contingente de
eleitores que se lembram do nome do candidato em quem votaram [...]
(NICOLAU, 2006b, p.135)
Esses argumentos, contudo, não nos parecem suficientes para afastar a evidência de
que o sistema de lista fechada reduz a liberdade de escolha do eleitor, ao atribuir aos partidos
a competência para definir os candidatos a serem eleitos e em que ordem. Os mecanismos
citados traduzem algumas peculiaridades presentes no atual sistema, mas nenhum deles tem o
condão de retirar do eleitor, de forma peremptória, a capacidade de manifestar sua preferência
por determinado candidato.
No caso das coligações, por exemplo, o que se exige é o aperfeiçoamento do sistema,
para impedir a transferência do voto do eleitor para outros candidatos. Isso ocorre atualmente
porque, no sistema brasileiro, inexiste regra para o cálculo das cadeiras a serem destinadas aos
partidos que compõem a coligação, de acordo com a votação obtida por cada um deles. As
coligações funcionam como uma lista única, sendo eleitos os mais votados da coligação,
independentemente do partido a que pertençam.
Numa visão diferenciada, o cientista político Fabiano Santos rejeita a substituição do
sistema de lista aberta para a lista fechada. Primeiro, porque pesquisas revelam a preferência
consagrada dos eleitores pelo atual modelo, seja pela possibilidade de escolha nominal dos
candidatos, seja pela existência de uma proporcionalidade e de garantia dos direitos da
minoria. Segundo, porque a substituição significaria uma transferência de soberania, ao retirar
do eleitor o direito de escolher o seu candidato e transferir a uma entidade a capacidade de
definir os nomes e a ordenação dos candidatos que irão ocupar as cadeiras. (RADIOBRÁS,
2005).
22
No mesmo sentido, o pensamento de Wanderley Guilherme dos Santos, que critica a
adoção da lista fechada, sob o argumento de que essa proposta, dentre outras, traduz uma
“tentativa de reduzir a imprevisibilidade da política que é a essência da competição
democrática”. Isso porque o sistema de lista fechada conduz a resultados eleitorais previsíveis,
pois cabe aos partidos a definição dos candidatos a serem eleitos, de acordo com a lista por ele
elaborada.(CARTA MAIOR, 2006)
A par dessa perspectiva, se, por um lado, o sistema de lista fechada viabiliza o
fortalecimento dos partidos políticos, por outro, expressa uma tendência a excluir as minorias
e dificultar a alternância do poder, pois a escolha dos candidatos a comporem a lista fica a
critério exclusivo dos partidos políticos.
Com a evidência de que a lista fechada provoca uma redução da escolha do eleitor, o
que nos revela mais importante, portanto, será investigar se a adoção desse sistema não
ensejará a perda de sua legitimidade e aceitação por parte dos eleitores, pois, parece-nos
intuitivo que a prática disposta no atual modelo-a escolha de nomes pelos eleitores- está
arraigada na cultura política brasileira, o que nos leva a supor que a maioria dos eleitores não
se identificará com um novo sistema, no qual o poder decisório é transferido para o interior
dos partidos políticos.
4.3 Contribuição da lista fechada para a oligarquização dos partidos políticos
Dentre os problemas vinculados à introdução da lista fechada, um dos mais
significativos é a tendência à oligarquização dos partidos.
No atual modelo de lista aberta, o processo decisório eleitoral desdobra-se em duas
etapas: na primeira, ocorre a escolha, em convenção partidária, dos candidatos que irão
concorrer às cadeiras; na segunda, a escolha pelo eleitor, no momento da eleição, de um dos
nomes apresentados na lista partidária.
Já no sistema de lista fechada, a escolha dos nomes que comporão a lista é feita
exclusivamente pelos partidos, de forma a acentuar a disputa no interior do partido, num
momento que precede às eleições. Resultado disso será a concentração de poder nas cúpulas
partidárias e competição interna pelas posições na lista.
23
Para Nicolau (2006b, p. 135) “os dirigentes de cada seção partidária passariam a deter
o poder de controlar a indicação dos nomes que comporiam a lista, priorizando seus aliados
para ocuparem os primeiros lugares na lista e deixando os adversários na parte inferior da
lista.”
Cintra e Amorim (2005, p. 6) anotam que, se, de um lado, a lista fechada pode induzir
à oligarquização, por outro, não se trata de possibilidade exclusiva desse sistema, pois a vida
partidária brasileira não desconhece o fenômeno oligárquico, em que certas lideranças se
perpetuam no comando de importantes partidos, o que não é provocado pelo sistema de lista
fechada.
Contudo, a nosso ver, não obstante a inegável presença do fenômeno oligárquico nas
organizações partidárias brasileiras, parece-nos que a adoção da lista fechada contribuirá
significativamente para acentuar o fenômeno, pois todo o processo de seleção dos candidatos
ocorrerá na esfera partidária, sem qualquer participação do eleitor.
Na lista fechada, são diversificados os mecanismos de escolha dos candidatos que
comporão a lista. Assim, a lista poderá ser definida por indicação de cúpula, em que os nomes
são indicados pelos líderes e dirigentes partidários; em convenção, ou escolha por primária,
como ocorre na Costa Rica.
Para amenizar a possibilidade de ocorrência de oligarquização, podem ser instituídos
mecanismos democráticos que restrinjam o controle dos líderes. Com esse propósito, o PL
2.679/2003 disciplina, em linhas gerais, o processo de seleção de candidatos no âmbito do
partido, dispondo sobre instrumentos que visam a inibir a prática oligárquica. (CINTRA;
AMORIM, 2005, p. 6)
O PL 2.679/2003 estipula que os nomes e a ordem dos candidatos que comporão a lista
serão definidos em convenção. Na sistemática prevista no projeto, cada convencional dispõe
de três votos, os quais podem ser cumulativos, ou seja, um candidato pode receber mais de um
voto do convencional. Dessa forma, estabelece-se uma competição no âmbito das convenções,
sendo determinada a ocupação dos lugares na lista partidária de acordo com o desempenho do
candidato nessa disputa. (CINTRA; AMORIM, 2005, p. 6)
Contudo, a previsão desses instrumentos não afasta os perigos da oligarquização
partidária, pois, se as práticas oligárquicas já são encontradas no atual sistema de lista aberta,
isso nos leva a acreditar que, no sistema de lista fechada, a instituição de mecanismos
considerados democráticos para a definição da lista não elimina a possibilidade de
24
concentração de poder nas mãos dos líderes partidários, predominando os seus interesses
sobre os membros que possuem menos influência dentro do partido.
Isso porque a lista fechada supõe a existência de disputas mais acirradas no interior do
partido, com vistas à obtenção de uma posição privilegiada na lista partidária. Assim, as
convenções serão cenário de negociações por parte daqueles que desejam ocupar os primeiros
lugares na lista.
Para Abrúcio “a adoção da lista fechada só funciona quando existe uma forte
participação dos filiados na vida partidária, o que daria legitimidade para as convenções que
escolhem os candidatos e limitaria o poder dos caciques que comandam a máquina
partidária.” (ABRÚCIO, 2005).
Outra provável conseqüência da oligarquização partidária é a redução da renovação
parlamentar. Como na lista fechada é de se presumir que os líderes partidários e os nomes por
eles indicados, ainda que de forma indireta, se perpetuem na colocação dos primeiros lugares
da lista, com a sua adoção, a tendência é um menor índice de renovação parlamentar. Além
disso, os nomes mal posicionados nas listas, provavelmente irão recorrer a alternativas que
lhes possam favorecer, como a migração para outro partido ou até mesmo a criação de uma
nova legenda.
No que se refere à potencialidade do sistema de lista aberta produzir uma maior
renovação parlamentar, destacamos:
A modalidade de lista aberta, por seu turno, fomenta o individualismo dos
candidatos em detrimento do partido, não oferece uma imagem tão clara do
partido para o eleitor e implica maior incerteza sobre a composição da futura
bancada. Mas nisso reside, sob a ótica do aperfeiçoamento democrático, sua
contribuição: ela amplia a margem de intervenção do eleitor no processo de
escolha e abre a possibilidade de que nomes menos valorizados pelos dirigentes
dos partidos sejam eleitos, o que pode ser um fator de renovação. (DULCI,
2005, p. 319)
Daí se extrai, como já salientado neste trabalho, que a representação de minorias
ficaria prejudicada com a lista fechada, pois candidatos que defendem correntes de opinião
dispersas na sociedade seriam desprestigiadas na lista partidária elaborada pelo partido,
reduzindo drasticamente a possibilidade de que sejam eleitos.
Numa perspectiva diferenciada, o cientista político David Fleischer, ao defender a lista
fechada, argumenta:
O sistema de lista fechada também serviria para tolher os efeitos das
‘locomotivas eleitorais’, candidatos ‘endinheirados’ e os apoiados por certas
organizações ou ‘segmentos’, como Enéas Carneiro do PRONA que em 2002
25
recebeu 1,5 milhões de votos para deputado federal em São Paulo, e ‘puxou’ ou
‘elegeu’ outros 5 candidatos com poucas centenas de votos; ou candidatos
ligados a segmentos coletivos que têm grande número de eleitores ‘fiéis’,
filiados ou seguidores como igrejas, sindicatos, etnias e certos grupos
funcionais (como funcionários públicos, policiais militares, etc). Estes grupos
não mais poderiam concentrar os ‘seus’ votos em candidatos destacados em
diversos partidos, mas teriam que escolher um só partido-federação para
‘despejar’ seus votos. (FLEISCHER, 2004, p. 13)
Em face desses argumentos, tecemos alguns comentários. Primeiro, no nosso
entendimento, a lista fechada não impede a ocorrência de fenômenos como o de Enéas
Carneiro, porque candidatos com esse perfil, de “puxadores de votos”, provavelmente
reivindicarão os primeiros lugares na lista e posições privilegiadas para aqueles que pertençam
a seu grupo. Segundo, a lista fechada não evita a influência do poder econômico, diante do
interesse em se obter boas colocações na lista, que passaria a ser objeto de negociações.
Terceiro, a representação da diversidade de opiniões é inerente ao sistema democrático, sendo
que a lista fechada, como dito, pode restringir a representação de minorias, muitas vezes
vinculadas a grupos, e aqueles candidatos que vêem tolhidas as suas possibilidades de eleição,
em virtude de sua colocação na lista, podem buscar um novo partido para potencializar as suas
chances eleitorais.
4.4 A lista aberta como agente catalisador da competição intrapartidária
No atual sistema brasileiro, a eleição de um candidato fica condicionada a dois fatores.
Primeiro, o índice de votação obtida por seu partido, o qual determinará o número de cadeiras
a ele destinadas. Segundo, a votação individual do candidato, sendo habilitados a ocuparem as
vagas conquistadas pela legenda aqueles que se posicionarem entre os primeiros do seu
partido.
Desse modelo, decorre uma das principais desvantagens atribuídas ao sistema de lista
aberta: a competição intrapartidária. A lista aberta promove a disputa eleitoral entre nomes de
uma mesma legenda, levando-se a uma acirrada competição no interior do partido, que se
sobrepõe à competição interpartidária.
Isso porque o êxito nas eleições depende do desempenho individual do candidato em
26
face dos seus correligionários de legenda. Diante disso, os candidatos de um mesmo partido
travam uma disputa individualizada, com o objetivo de superar uns aos outros e assegurar
uma das vagas obtidas pelo partido.
Assim, cada candidatura desenvolve-se isoladamente, com uma estrutura própria
relacionada à campanha eleitoral, como a realização de comícios, confecção de material, que
são organizados, preponderantemente, pelos candidatos. Além disso, a existência de militantes
e finanças próprios demonstram o caráter competitivo entre os membros do mesmo partido.
Nicolau (2006c, p.13) aponta algumas peculiaridades do sistema brasileiro que
agravam a competição intrapartidária. Primeiro, o alto grau de incerteza que caracteriza as
eleições para deputado, decorrente do elevado número de candidatos apresentados por cada
partido, em geral, muito superior a sua capacidade eleitoral. Segundo, a reduzida informação
que os candidatos possuem acerca do potencial eleitoral do partido e seus correligionários.
A par disso, como o sucesso eleitoral requer esforços e estratégias individuais, impõese uma prevalência dos interesses eleitorais dos candidatos, em detrimento dos programas
partidários, bem como ocorre uma desagregação no interior dos partidos, o que não se
verifica, quando contrastado com a lista fechada, já que nesse caso a disputa dar-se-ia entre os
partidos.
Em sentido diverso, a opinião do cientista político Leôncio Rodrigues. Para ele, o fim
do voto nominal reduzirá a concorrência entre candidatos de um mesmo partido nas
campanhas eleitorais, mas não eliminará a competição intrapartidária. Essa seria transferida
para o interior dos partidos. Nem mesmo a instituição de meios democráticos de escolha dos
candidatos evitaria a disputa, pois os partidos são compostos de facções e chefes, os quais
detêm o controle da elaboração das listas. (RODRIGUES, 2004).
Daí pode-se concluir que a lista fechada não elimina a possibilidade de competição
intrapartidária. No nosso modelo, definida a lista de candidatos que concorrerão nas eleições,
instala-se uma disputa entre os nomes da mesma legenda com vistas a garantir uma das vagas
conquistadas pelo partido. Na lista fechada, essa disputa intrapartidária seria antecipada para o
momento das convenções, em busca da ocupação dos primeiros lugares da lista a ser
apresentada pelo partido.
Para aferir o grau de competição intrapartidária, Nicolau (2006c, p. 14) sugere seja
observado como o sistema eleitoral afeta os parlamentares que pretendem a reeleição. Para
isso, considera que os candidatos à reeleição podem não conquistar um novo mandato, por
27
duas razões: por falha do partido ou do candidato. A derrota é atribuída ao partido quando não
figurar nenhum nome novo na lista dos eleitos pelo partido; a falha é do candidato se o partido
eleger algum nome novo e ele não se elege. Com base nesse critério, o cientista político
verificou o grau de competição intrapartidária no sistema brasileiro, tomando como referência
o desempenho dos parlamentares que tentaram a reeleição nas eleições de 1994, 1998 e 2002
para a Câmara dos Deputados. De um número total de 1.094 deputados que se elegeram em
uma eleição e se candidataram novamente na seguinte, 743 (68%) se reelegeram, 241 (22%)
foram derrotados por falha do candidato e 110 (10%) foram derrotados por falha do partido.
A partir desses dados, conclui que o elevado número de candidatos derrotados por
outros membros da lista - mais que o dobro dos derrotados por falha do partido- representa um
forte indício da acirrada concorrência entre os candidatos de um mesmo partido.(NICOLAU,
2006c, p. 14)
Por último, anotamos a opinião divergente de Limongi e Figueiredo , no sentido de
que, na lista aberta, a competição intrapartidária não supera a interpartidária, porque “como os
votos na lista são transferidos, qualquer voto dado a um candidato do partido aumenta as
chances de os demais se elegerem.” (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2002, p. 5)
4.5 Listas fechadas e financiamento público exclusivo
A proposta de adoção do sistema de lista fechada está vinculada a dois objetivos
principais. Primeiro, fortalecer os partidos políticos. Segundo, viabilizar o financiamento
público exclusivo, o qual, conforme a opinião de muitos estudiosos e políticos, seria
incompatível com o sistema de lista aberta.
Isto porque, devido ao grande número de candidatos, restaria comprometido, no atual
sistema de lista aberta, o controle do repasse dos recursos do fundo de campanha, bem como a
definição dos critérios de distribuição das verbas entre os candidatos. Essas dificuldades
seriam eliminadas com a adoção da lista fechada, pois, nesse caso, os recursos são destinados
aos partidos e não individualmente aos candidatos. Nesse sentido, a justificação do PL
2.679/2003:
O financiamento público exclusivo é, porém, incompatível com a sistemática
atual do voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa
28
modalidade, exigiria a divisão da dotação partidária pelos candidatos. Os
recursos se diluiriam e, certamente, teriam de ser complementados com recursos
de outras fontes, e o sistema estaria comprometido. Com financiamento a
partidos que apresentam listas fechadas, a campanha será da agremiação como
um todo. (BRASIL, 2003, p. 67087)
No Brasil, a legislação permite o financiamento individual das campanhas eleitorais.
Os próprios candidatos podem, diretamente, arrecadar, gastar e prestar contas dos recursos das
campanhas, sem a necessidade de intervenção dos partidos nesse procedimento.1
Isso faz com que as candidaturas passem a funcionar como um aparelho à parte, no
qual a influência demasiada do poder econômico assume papel preponderante na competição
eleitoral, sendo as chances de eleição determinadas pelo volume de dinheiro gasto nas
campanhas. Com vistas a modificar esse quadro, o financiamento público exclusivo das
campanhas é outra proposta de reforma política contemplada no PL 2.679/2003.
Os principais aspectos da proposta são:
a) as despesas eleitorais serão realizadas sob a responsabilidade dos partidos e
federações.
b) dotação na lei orçamentária, em ano eleitoral, equivalente ao número de eleitores do
país em 31 de dezembro do ano anterior, multiplicado por R$ 7,00 (sete reais), destinada ao
financiamento das campanhas eleitorais.
c) distribuição dos recursos pelo TSE aos órgãos de direção nacional dos partidos,
obedecidos os seguintes critérios: 1% dividido igualitariamente entre todos os partidos com
estatutos registrados no TSE; 14% divididos igualitariamente entre os partidos e federações
com representação na Câmara dos Deputados e 85% divididos proporcionalmente ao número
de representantes que elegeram, na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
A partir desses pontos centrais, evidenciamos as mudanças mais significativas a serem
operadas no sistema de financiamento das campanhas:
a) repasse dos recursos de campanha diretamente aos partidos políticos, aos quais
compete a sua administração, e não mais de forma diluída entre os candidatos.
b) custeio das campanhas eleitorais com dinheiro público, proveniente do orçamento da
União, sendo destinado aos partidos a quantia de sete reais por eleitor, considerado o
eleitorado cadastrado no ano anterior às eleições .
c) vinculação do repasse dos recursos aos partidos a três fatores: primeiro, o partido deve
ser registrado no TSE; segundo, ter representação na Câmara dos Deputados; terceiro,
1
Artigos 20 e 21 da Lei nº 9.504/97
29
proporcionalidade ao número de parlamentares eleitos.
O PL 2.679/2003 estipula ainda os critérios a serem observados pelos partidos para a
distribuição dos recursos financeiros a eles destinados nas eleições federais, estaduais e
municipais.
Além disso, ao dar nova redação ao art. 20 da Lei nº 9.504/97, o PL 2.679/2003
determina o caráter exclusivo do financiamento público, sendo vedados o uso de recursos
próprios e de quaisquer espécies de contribuições de pessoas físicas ou jurídicas às campanhas
eleitorais. Confira a nova redação proposta ao artigo 20:
Art. 20. O partido, coligação ou federação partidária fará a administração
financeira de cada campanha, usando unicamente os recursos orçamentários
previstos nesta Lei, e fará a prestação de contas ao Tribunal Superior Eleitoral,
aos Tribunais Regionais Eleitorais ou aos Juízes Eleitorais, conforme a
circunscrição do pleito. (BRASIL, 2003, p. 67081)
Como as campanhas eleitorais são caracterizadas por uma forte influência do poder
econômico, essas medidas têm por objetivo reduzir o alto custo das campanhas eleitorais no
Brasil, bem como eliminar as desigualdades entre os competidores ocasionadas pelo poder
econômico, o qual, de um lado, mostra-se como fator determinante para a eleição de certos
candidatos e, de outro, retira a possibilidade de eleição daqueles nomes que carecem de
recursos financeiros expressivos.
A par disso, alega-se que o financiamento público exclusivo minimizaria o acentuado
interesse econômico na política. No Brasil, as campanhas são em grande parte subsidiadas por
contribuições de empresas, as quais, muitas vezes, se favorecem de políticas públicas em
retribuição ao apoio financeiro concedido em campanhas eleitorais. No extremo, algumas
empresas oferecem doações a candidatos tanto do governo quanto da oposição, o que
evidencia o censurável propósito de realizar a contribuição com o interesse único de obter
vantagens futuras.
Alguns estudiosos e políticos defendem o financiamento público exclusivo com a
expectativa de que ele eliminará o uso do “caixa dois”, ou seja, a sonegação contábil.
Há de observar, por outro lado, que o atual sistema de financiamento das campanhas
no Brasil, além das contribuições privadas, já conta com o subsídio de recursos públicos,
sejam os provenientes do fundo partidário, repassados pelo TSE aos partidos nele registrados,
seja pelo acesso dos partidos políticos ao horário eleitoral gratuito.
A partir disso, o que se pretende, na verdade, é “ampliar expressivamente os valores a
serem repassados em ano de eleições e torná-los fonte de financiamento exclusivo das
30
campanhas.” (TRINDADE, 2004, p. 52).
Santos (2005), entre outros, condena a proposta de financiamento público das
campanhas, por considerá-la antiliberal e não contribuir para o término da prática do “caixa
dois.” Entende ser legítimo o apoio de indivíduos e empresas privadas aos candidatos e
partidos de sua preferência, por meio de doação de recursos pecuniários. Isso porque o
problema não reside nas doações em si, mas na ausência de transparência com que são feitas,
que dificulta a identificação dos doadores e o valor.
Para ele, a proibição de repasse de dinheiro privado pode, ao contrário do pretendido,
aumentar o volume de recursos utilizados no caixa dois e agravar o problema de falta de
transparência na relação entre os representantes e seus doadores, inviabilizando a informação,
inerente ao processo democrático. (SANTOS, 2005)
Nesse ponto, podemos vislumbrar alguns fatores que corroboram a suposição de que o
financiamento público exclusivo não será capaz de afastar a prática do caixa dois. Primeiro, as
dificuldades de fiscalização da Justiça Eleitoral, que não possui meios eficazes de acompanhar
as prestações de contas. Segundo, a insuficiência dos recursos públicos do fundo de
campanha, quando comparados com o volume de dinheiro gasto no sistema atual, que
combina os recursos públicos e privados. Nesse caso, parece-nos intuitivo a possibilidade de
que os candidatos continuem a recorrer à captação de recursos privados para potencializar as
suas campanhas eleitorais.
Além disso, num sistema de lista fechada combinado com o financiamento público
exclusivo, e levando-se em consideração a forma como se estruturam os partidos brasileiros,
as direções partidárias não só determinarão a lista partidária, bem como a distribuição dos
recursos, que se concentrará nos candidatos com maiores chances, “o que não parece, numa
primeira análise, contribuir diretamente para a democratização do processo eleitoral.”
(MACIEL, 2004a, p. 13)
E na opinião de Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos:
A despeito das vantagens aparentes, há problemas sérios. O projeto em exame
não considera, ao tratar do financiamento público juntamente com as listas
fechadas, as possíveis relações entre as duas ordens de mudanças. Como é
axiomático em ciência política, o fechamento das listas desloca o problema do
poder econômico na política do campo das eleições para o das convenções
partidárias.(...). Esta (a influência econômica) apareceria antes, quando das
convenções. Posteriormente, quando a candidatura baseada no poder econômico
já estivesse nas ruas, então o mesmo poder econômico poderia abster-se de
prosseguir financiando-a: o erário assumiria tal ônus... (SANTOS, 2004, p. 19)
31
Por último, anotamos que alguns cientistas políticos, ao rejeitarem a proposta de
financiamento público exclusivo, apresentam alternativas para o aperfeiçoamento do atual
sistema.
Samuels (2005, p.388-389) sugere a redução do limite máximo permitido para as
contribuições de pessoas físicas e jurídicas, bem como a obrigação dos candidatos
apresentarem a receita e os gastos, durante a campanha - e não apenas no seu término, por
meio de registro dos atos de financiamento em conta bancária própria e na internet.
Jairo Nicolau propõe que, de início, seja implementado o financiamento público
exclusivo apenas para as eleições majoritárias, as quais apresentam as campanhas mais caras e
de maior impacto. (CINTRA; AMORIM, 2005, p. 10-11)
4.6 Enfraquecimento da representação entre eleitor e o parlamentar
Se, de um lado, a lista fechada fortalece os partidos políticos, por outro, enfraquece a
relação entre os eleitores e seus representantes. Essa é uma das principais críticas dirigidas ao
sistema de lista fechada.
Nessa modalidade, a ênfase recai sobre o trabalho partidário. Os candidatos
preocupam-se com sua atuação no interior do partido, com vistas a garantir uma posição
privilegiada na lista, para maximizar suas chances de eleição. Esse comportamento prejudica
o vínculo entre eleitores e parlamentares, diante da ausência de interesse em prestar contas do
mandato.
A par disso, parece intuitivo concluir que a lista fechada conduz à perda de qualidade
do mandato representativo, uma vez que o êxito eleitoral dos candidatos dependerá
preponderantemente dos partidos e não do seu eleitorado. Assim, ainda que o parlamentar não
exerça a contento o mandato, sua reeleição poderá ser assegurada, caso ele detenha o controle
partidário e ocupe os primeiros lugares da lista.
Por outro lado, na lista aberta, como o sucesso eleitoral depende da população, o
parlamentar possui incentivos para se manter vinculado a sua base eleitoral, e desempenhar
com maior responsabilidade o mandato.
Nicolau (2006b, p. 136) assinala, contudo, que essa conexão é tida como deficiente por
32
aqueles que criticam o modelo da lista aberta. Primeiro, porque, caso não elejam
representantes, algumas áreas ficam sem representação direta, enquanto outras ficam sobrerepresentadas. Segundo, pela representação por alguns deputados de grupos muito específicos,
como igrejas, grupos sociais ou econômicos. Terceiro, pela hipótese de desvirtuamento do
mandato com envolvimento em esquemas de corrupção.
Quanto à representação de interesses de grupos específicos, lembramos ser da
essência do sistema proporcional retratar no parlamento a diversidade de opiniões e interesses
presentes na sociedade. Além disso, a nosso ver, a adoção da lista fechada não afasta a
possibilidade de representação de interesses específicos, bastando, para isso, que a lista
partidária seja encabeçada por nomes ligados a determinados segmentos da sociedade. No
mesmo sentido, o problema de desvirtuamento do mandato, devido a esquemas de corrupção,
não é exclusivo da lista aberta, estando presente em qualquer tipo de sistema.
No que se refere à sobre ou sub-representação de algumas áreas, Cintra recomenda a
adoção do voto distrital, caso se pretenda manter o sistema de lista aberta, o qual privilegia o
estabelecimento de vínculos mais fortes entre representantes e representados (CINTRA;
AMORIM, 2005, p.7).
O modelo de lista fechada prejudica a existência de accountability. No que concerne à
relação entre representantes e representados, accountability eleitoral é entendida como a
capacidade dos eleitores punirem políticos eleitos. Está vinculada à idéia de responsabilidade
democrática, no sentido de que os políticos podem ser responsabilizados por seus atos, o que
se torna possível pela capacidade das regras do sistema eleitoral, de proporcionar uma
prestação de contas entre representantes e eleitores.
Nesse ponto, mostra-se relevante ressaltar alguns aspectos relacionados à
accountability. Primeiro, os requisitos para a sua ocorrência. Segundo, as formas utilizadas
para a prestação de contas.
Rennó (2006, p. 50) estabelece que devem existir três requisitos informacionais
mínimos para que os eleitores possam avaliar os seus candidatos. Os eleitores devem: a)
reconhecer e identificar seus representantes; b) ter informação sobre o desempenho de seus
representantes no exercício do mandato - para verificar se eles defenderam ou não os
interesses do eleitorado durante o mandato; c) diferenciar candidatos que concorrem à
reeleição daqueles que disputam uma vaga sem estar exercendo mandato, para ter a
possibilidade de escolha entre alternativas diferentes.
33
Assinala Rennó (2006, p. 50) “caso algum desses requisitos não seja alcançado, é
improvável que eleitores sejam capazes de cobrar as atuações de seus representantes e o
processo de accountability, de prestação de contas entre eleito e eleitor, se vê drasticamente
afetado.”
Observamos, quanto aos requisitos das letras “a” e “c”, que a ausência de lembrança
dos eleitores em quem votaram inviabiliza a possibilidade de punição dos representantes.
No Brasil, pesquisas demonstram que a maioria dos eleitores não se recorda dos nomes
em quem votaram. Almeida (2006, p. 36-39) registra que, nas eleições de 1998 para deputado,
70% dos eleitores afirmam não lembrar em quem votaram para deputado estadual ou federal
quatro anos antes, sendo que, nas eleições de 2002, verificou-se que 30% não lembram, dois
meses após as eleições, o candidato escolhido para deputado.
Esses dados revelam que, não obstante a adoção da lista aberta no Brasil, na qual se
presume seja favorecida a relação entre representantes e representados, resta afetado o
processo de accountability, diante do elevado índice de esquecimento por parte dos eleitores
dos nomes que escolheram nas eleições.
Alguns fatores, pertinentes ao sistema eleitoral brasileiro, são apontados como causa
para esse fenômeno. O principal deles é a existência de mais de uma cadeira em disputa por
distrito, ou seja, mais de um deputado é eleito por distrito, o que dificulta a identificação dos
candidatos e de quem concorre à reeleição, ao contrário dos sistemas onde apenas um
representante é eleito.
Por isso, Cintra e Amorim argumentam que, caso se pretenda privilegiar a relação
entre representantes e representados, não é suficiente o modelo de lista aberta, sendo
necessária a adoção do voto distrital. Para eles, o maior ou menor grau de lembrança do voto,
pelo eleitor, varia de acordo com o perfil eleitoral dos candidatos: os que são eleitos por
redutos teriam maior probabilidade de serem lembrados pelo eleitor do que aqueles que
apresentam votação dispersa no território do Estado. Daí concluem:
O estabelecimento de vínculos sólidos entre o representante e o representado é
desejável, alguns sistemas políticos favorecendo-os mais do que outros.
Contudo, não basta votar em candidato, em vez de legenda, para robustecer
esses vínculos. Quando o voto é do tipo majoritário-distrital, como nos Estados
Unidos, ele produz-se espontaneamente. O representante do distrito mantém
com ele interação constante. Voto pessoal em sistema proporcional, tendo a
unidade federativa inteira como circunscrição, enfraquece o nexo, exceto, como
acima mencionado, no caso de deputados eleitos em redutos, que não chegam,
contudo, a constituir 50% da representação em nossa Câmara dos Deputados.”
(CINTRA; AMORIM, 2005, p.5).
34
Diante desses apontamentos, é relevante notar que, se o sistema proporcional de lista
aberta não atua da forma desejada para o estabelecimento de vínculos sólidos entre
representantes e representados, por outro lado, no que se refere a esse aspecto, a adoção da
lista fechada agravaria a situação, pois nela a tendência é que os parlamentares privilegiem
tão-somente o trabalho partidário, em detrimento da relação representante-eleitor,
inviabilizando o processo de accountability eleitoral. Isso se evidenciaria, sobretudo, no caso
de deputados de reduto, os quais mantêm fortes vínculos com suas bases.
Por último, registramos alguns pontos sobre as formas de prestação de contas. A par
dos diferentes padrões de comportamento, ditados pelo aspecto geográfico, diferencia-se a
forma de prestação de contas dos parlamentares, conforme possuam votação concentrada
(deputados de reduto) ou dispersa pelo Estado
(aqueles que se posicionam quanto a
determinados temas, os defensores de grupos específicos, etc).
Assim, como destaca Nicolau (2006c, p. 19), os deputados com uma trajetória policyoriented- especialista em temas específicos ou representante de determinados grupos de
interesse- podem obter reputação em âmbito nacional e prescindir da execução de ações
particularistas para os seus redutos eleitorais. De outro lado, deputados que tiveram votação
concentrada tendem a priorizar ações que beneficiem diretamente o seu reduto eleitoral, como
a alocação de emendas do orçamento para a região.
5 REFORMA POLÍTICA E SISTEMA PARTIDÁRIO
5.1 Definição e função dos partidos políticos
Num primeiro momento, cabe-nos investigar a definição e a função dos partidos
políticos, bem como fixar a correlação existente entre o sistema partidário e o sistema
eleitoral.
Dentre a sua diversidade, citamos as clássicas definições de Max Weber e de Maurice
Duverger. O primeiro autor “considera partido toda associação voltada para a disputa e o
35
exercício do poder.” Duverger restringe o uso da palavra partido aos grupos organizados para
a disputa e o exercício do poder no âmbito de uma organização estatal. Contudo, o autor
ressalva a insuficiência dessa definição para definir partidos no sentido moderno do termo,
sendo necessário que a disputa pelo poder ocorra pelos meios institucionais e legais. Assim,
partidos seriam “organizações políticas caracterizadas pela existência articulada de facções
parlamentares e comitês eleitorais. Partido supõe, nessa acepção, atuação parlamentar
conjunta de um grupo e ações organizadas com vistas à eleição de seus membros.” (ARAÚJO,
2004, p. 126-127)
No que se refere ao papel a ser desempenhado pelos partidos políticos recorremos aos
apontamentos de Otávio Dulci:
Os partidos exercem funções estratégicas numa ordem política: são grupos de
competição eleitoral; formam governos ou fazem oposição, dependendo da
vontade dos eleitores; representam interesses e opiniões na esfera pública; e são
espaços de formação de líderes e ativistas políticos. A instabilidade do sistema
partidário dificulta o desempenho dessas funções. É com o tempo que os
partidos fixam suas raízes, projetam suas identidades _ suas marcas, por assim
dizer _ e desta maneira estabelecem vínculos efetivos com os setores de opinião
e os eleitores que pretendem representar. (DULCI, 2006, p. 302)
Na justificação do PL 2.679/2003, ao se defender a adoção do sistema de lista fechada,
no qual o voto é dado exclusivamente a uma legenda, ressalta-se a relevância dos partidos
políticos:
Trata-se de uma opção política, no sentido de reforçar as agremiações
partidárias, dentro da visão de que, em sociedades de massa, com gigantescos
eleitorados, a democracia representativa só funciona bem quando há partidos,
isto é, organizações intermediárias capazes de recrutar líderes e militantes, fazer
campanhas em torno de plataformas, atuar disciplinadamente no Legislativo e,
conquistando o governo, levar adiante as políticas pelas quais propugnaram. O
funcionamento da democracia requer interlocutores confiáveis e permanentes.
Os partidos são tão relevantes na moldura política de um país, quanto a
existência de um marco regulatório e jurídico estável o é para a sua economia e
sociedade.(BRASIL, 2003, p. 67086)
5.2 Sistema partidário e sistema eleitoral
Um dos motivos mais relevantes apontados na Ciência Política para o estudo dos
sistemas eleitorais são os efeitos que as regras eleitorais podem provocar no sistema
partidário, buscando-se estabelecer uma relação entre sistema eleitoral e partidário, que
36
possibilite aferir a influência do primeiro sobre o segundo, notadamente quanto ao número de
partidos existentes no sistema.
Maurice Duverger formulou leis gerais pertinentes à relação entre o sistema eleitoral e
o partidário, segundo as quais o sistema majoritário, de maioria simples, tende à construção
do bipartidarismo, enquanto o proporcional ou o majoritário de dois turnos levaria ao
multipartidarismo.
Como destaca Barreto (2003, p.78), muitos analistas acreditam que as leis formuladas
por Duverger são aplicáveis ao caso brasileiro, identificando no sistema proporcional a
principal razão para a existência de vários partidos políticos, o que é agravado pela adoção do
critério de lista aberta.
Quanto à validade da tese sustentada por Duverger, Cintra atenta para a necessidade de
se considerar outros elementos quando se pretende investigar a relação entre sistema eleitoral
e partidário:
Desde sua formulação original, inúmeros autores testaram essas generalizações
e tentaram delimitar-lhes a validade. É preciso considerar, por exemplo, a
própria presença, na sociedade, de um sistema partidário, com maior ou menor
estruturação e polarização interpartidária, ou a existência de clivagens sociais,
entre elas as de caráter étnico, e sua distribuição geográfica, para que os
sistemas eleitorais possam ou não exercer um efeito redutor sobre o número de
partidos (Sartori, 1996). Esses condicionantes impõem, até mesmo, às vezes,
inverter a direção da causalidade. Como observa Vernon Bogdanor, a
representação proporcional, em vez de necessariamente causar a multiplicação
no número de partidos, foi mero reconhecimento da prévia existência de um
sistema multipartidário (Bogdanor, 1993, p. 197). (CINTRA, 2006, p. 132)
5.3 Fortalecimento dos partidos políticos e fidelidade partidária
A proposta de adoção da lista fechada inspira-se na suposta necessidade de
fortalecimento do sistema partidário. As causas do enfraquecimento dos partidos políticos
brasileiros são atribuídas, sobretudo, ao sistema proporcional de lista aberta, o qual dificulta a
identificação eleitor-partido, uma vez que as escolhas eleitorais recaem sobre os candidatos,
independentemente das legendas a que pertençam.
Segundo Barreto (2003, p. 83), “entende-se por fortalecimento do sistema partidário o
processo de institucionalização dos partidos políticos. Sua legitimação perante a população
com a criação de uma identidade entre partido/eleitor, despersonificando o processo
37
eleitoral/político”.
Sendo assim, pretende-se por intermédio da adoção da lista fechada, que os partidos
políticos assumam o papel central na vida política-eleitoral, deslocando-se a ênfase que
atualmente é dada aos candidatos para os partidos políticos, de forma a apresentar uma
imagem mais clara dos partidos aos eleitores e a obter sua valorização no processo políticoeleitoral.
Juntamente com o fortalecimento dos partidos políticos, a lista fechada
conduziria à instituição da fidelidade partidária, entendida como o dever que se impõe ao
parlamentar de obediência às diretrizes do partido e de permanecer no partido no qual foi
eleito. Nesse aspecto, destaca Dulci (2006, p. 316):
A liberdade de mudar de partido não pode, é claro, ser coibida, pois a filiação
não significa compromisso perpétuo. Porém, enquanto ela permanece envolve
compromisso. Se esse é um princípio que vale para qualquer filiado, vale mais
ainda para o detentor do mandato eletivo.
O fato é que os partidos detêm a exclusividade do lançamento de candidaturas, não
sendo permitidas candidaturas avulsas. Isso significa que a mudança de partido durante o
exercício do mandato altera a representação eleitoral, pela violação na correspondência entre
os votos e as cadeiras legislativas, pois o voto destinado a um partido é indiretamente
transferido para outro, o que expressa uma afronta à vontade do eleitor.
O elevado índice de migração partidária é apontado como um dos principais problemas
do sistema político brasileiro. Carlos Ranulfo revela que, no período de 1985 a 6 de outubro
de 2001, 846 deputados, entre titulares e suplentes, mudaram de partido, observando que “em
média, 28,8% dos que assumiram uma cadeira na Câmara dos Deputados trocaram de legenda
durante o mandato.”(MELO, 2005, p.322)
O cientista político, ao investigar as razões da intensa migração partidária, aponta a
presença das duas condições necessárias a sua ocorrência, quais sejam, a existência de
alternativas partidárias disponíveis aos deputados e o baixo custo político da mudança. Num
primeiro passo, destaca como causas:
a) a volatilidade eleitoral, expressa pela ausência de identificação entre
eleitores e partidos, o que possibilita ao parlamentar ampla liberdade para
definir sua trajetória partidária, sem que isso lhe exija um alto custo político.
b) a permissividade das regras eleitorais, constatada, por exemplo, pela
ausência de punição para a troca de partidos, bem como pela possibilidade
38
de coligações eleitorais nas eleições proporcionais.
c) acesso aos recursos públicos, principalmente ao rádio e televisão, de
forma a incentivar a migração para partidos políticos pequenos, em busca de
benefícios provenientes do espaço de divulgação a eles destinados nos
meios de comunicação.
d) ampliação dos poderes legislativos do presidente e a concentração de
poderes nas mãos dos líderes partidários dos trabalhos do Congresso
Nacional. (MELO, 2005)
Num segundo momento, o autor atenta para o fato de que esses elementos, vistos em
seu conjunto, expressam condições necessárias, mas não suficientes, para a explicação da
migração partidária, sendo imperioso que a análise do fenômeno seja associado ao
comportamento estratégico do parlamentar, em busca de sobrevivência política.
Nessa perspectiva, é preciso considerar que a mudança de partido é vista pelo
parlamentar como uma “oportunidade para maximizar suas chances de sucesso na carreira”
(MELO, 2005, p. 330), o que pode ser evidenciado por três fatores:
a) ocorrência da migração partidária sobretudo no primeiro ano do mandato, em busca de
reposicionamento diante dos resultados eleitorais recentes ou tendo em vista as eleições para
prefeito no ano subsequente, e no terceiro ano do mandato, momento de se definir as posições
para renovação da Câmara;
b) menor índice de migração partidária dos parlamentares que obtiveram acesso a recursos de
poder a partir do mandato exercido na Câmara2; (MELO, 2005) e
c) interesse dos parlamentares migrantes por partidos capazes de oferecer-lhes melhores
recursos, evidenciada, por exemplo, pelo incentivo de migrar para o governo ou partido que
componha sua base parlamentar, em razão dos recursos que podem ser obtidos para o seu
reduto eleitoral. (MELO, 2005)
Feitos esses registros, cabe analisar pontos específicos das causas apontadas por Carlos
Ranulfo para a migração partidária. Primeiro, a ampliação dos poderes regimentais das
lideranças partidárias no Congresso Nacional. Figueiredo e Limongi contestam a sedimentada
opinião de que os partidos brasileiros são frágeis, ao demonstrarem a existência de disciplina
2
“(a) participação na mesa diretora na condição de titulares; membros do colégio de líderes ou das comissões
permanentes da Câmara; integrantes do ministério ou do secretariado em seu estado de origem.” “(b) entre 1991
e 2001, enquanto 35,5% dos deputados classificados como sem acesso mudaram de partido, apenas 9,5%
daqueles com acesso trocaram de legenda.” (MELO, 2005)
39
partidária nas votações nominais da Câmara - em torno de 93,7%, o que é obtido graças aos
poderes regimentais dos líderes partidários. Melo (2005, p.336), contudo, alerta que os
partidos não são organizações coesas, pois a disciplina verificada no plenário não se reproduz
nos demais comportamentos dos parlamentares em relação aos partidos, o que se explica pelo
imperativo da sobrevivência política e a forma de organização do Legislativo. Nesse sentido,
afirma:
A magnitude e a persistência das migrações apontam para uma Câmara em que
as regras facultam aos deputados uma margem de manobra maior do que dão a
entender Figueiredo e Limongi em seus trabalhos. Se os autores acertam ao
mostrar o erro das formulações que tratavam o Legislativo brasileiro como o
território onde operava um parlamentar incontrolável por seus pares, por outro
lado também não captam de maneira correta o cenário ao afirmarem que a este
mesmo parlamentar só caberia, racionalmente, fortalecer o seu partido, se
desejasse lutar pela sua própria sobrevivência política. Na verdade, um deputado
possui uma outra alternativa para alcançar seus objetivos que não seja a de
fortalecer o seu partido: ele pode filiar-se a outra legenda. (MELO, 2005, p.
336)
Dessas observações, podemos identificar um paradoxo: o fenômeno da migração
partidária, apontado como uma das principais causas para a fragilidade dos partidos políticos,
passaria a constituir estratégia de crescimento rápido dos partidos no Congresso Nacional.
Nessa linha, Marenco (2006, p. 179) destaca que a constante mudança de partido, além
de implicar violação da representação eleitoral, “acentua problemas de coordenação e
incrementa os custos para lealdades partidárias, ao promover uma via alternativa ao
recrutamento partidário endógeno, como acesso à carreira política.”
Em segundo lugar, a volatilidade eleitoral. Conforme destaca o cientista político,
pesquisas demonstram um elevado índice de indiferença do eleitorado em relação aos partidos
políticos. Em 1994, 58% dos entrevistados não declararam simpatia por nenhum dos partidos,
em 1998, o percentual atingiu 62% e em 2001 registrou-se o índice de 53%. Acrescenta que
entre os eleitores que declararam simpatia, pode-se verificar que a preferência oscila
dependendo da conjuntura e não se mostra necessariamente relacionada com a opção de voto.
(MELO, 2005, p. 325)
Em terceiro, a permissividade das regras eleitorais, sob dois aspectos principais:
ausência de punição para a mudança de partido e a possibilidade de coligações eleitorais nas
eleições proporcionais.
O instituto da fidelidade partidária foi introduzido pela Emenda Constitucional nº
1/1969, que estabelecia a perda do mandato do parlamentar que deixasse o partido pelo qual
40
foi eleito. Retirada da Constituição pela Emenda Constitucional nº 11/1978, o instituto voltou
a vigorar na Constituição de 1988, mas com alterações em relação ao texto de 1969,
notadamente por não prever sanções para o descumprimento da regra.
O art. 14 da Constituição inclui a filiação partidária entre as condições de elegibilidade
para requer a candidatura a cargo eletivo, e o art. 17, no seu §1º, assegura aos partidos
políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo
seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidárias.
Daí podemos inferir que o instituto da fidelidade partidária, tal como previsto na
Constituição, não se apresenta como instrumento hábil para coibir a migração partidária, pois
a regra vem destituída de qualquer sanção em caso de desobediência, o que se comprova pela
intensidade das trocas de partidos que ocorrem atualmente. Como destaca Eliane Cruxên, “A
Constituição não exige a permanência do parlamentar no partido, assim como não prevê
medidas para impedir a troca de partidos.” (MACIEL, 2004B, p. 69)
Além disso, fica vedada a previsão de perda de mandato por infidelidade partidária na
legislação ordinária, porque a Constituição, no seu art. 15, proíbe a cassação dos direitos
políticos, cuja perda ou suspensão somente ocorrerá nos casos nele dispostos.
Outro problema acarretado pela legislação é a permissão para realizar coligações nas
eleições proporcionais. Esse problema se agravou com a Emenda Constitucional nº 52/2006,
que põe fim à verticalização obrigatória das coligações partidárias e outorga aos partidos
políticos a ampla liberdade para deliberar sobre a forma de suas coligações.
Diante desse quadro, muitos cientistas políticos defendem a adoção da lista fechada,
por acreditarem na sua capacidade de instituir de forma efetiva a fidelidade partidária. Nesse
sentido, Barreto afirma:
Já a fidelidade partidária é conseqüência da instituição das listas fechadas. Dado
que os eleitores votam nos partidos, eles se tornam detentores do mandato
parlamentar, cabendo aos eleitos apenas o seu exercício. Daí temos dois efeitos:
o primeiro, se refere à competição realizada entre os candidatos por um bom
posicionamento na lista partidária, que os obrigaria a desenvolver trabalhos de
cooptação dentro do partido, deter histórico compatível com os ideais da
legenda e construir efetivamente uma ‘vida partidária’. O segundo efeito trata do
momento posterior à eleição. Dado que o mandato pertence ao partido, o
parlamentar se vê impedido de trocá-lo por outra legenda durante a legislatura.
Além disso, o partido pode estabelecer punições para parlamentares que
não votarem sobre as matérias de acordo com sua orientação que podem ir até à
expulsão do ‘rebelde’ e sua substituição pelo sucessor ordenado de acordo com
a lista partidária. Esse mecanismo garante a fidelidade partidária, pois disciplina
o posicionamento dos parlamentares sobre as matérias em discussão de acordo
com a orientação do partido.” (BARRETO, 2003, p. 83)
41
Contudo, os efeitos a serem produzidos com a instituição da lista fechada não nos
parecem tão evidentes. Isso porque num modelo em que o êxito eleitoral depende
preponderantemente da configuração da lista partidária, não é de se esperar do candidato
simplesmente um comportamento passivo ou um trabalho no interior do partido com vistas a
um melhor reposicionamento na lista. Caso ele não ocupe posição privilegiada na lista poderá
optar por estratégias mais eficazes como a busca por outro partido ou a criação de uma nova
legenda.
No mesmo sentido, a ênfase dada pela lista fechada ao partido político não garante que
o parlamentar permaneça no partido durante a legislatura, pois, tendo sempre em vista o
sucesso na carreira política, poderá migrar para outro partido que lhe ofereça melhores
incentivos eleitorais e políticos.
Por último, o sistema atual já possibilita aos partidos estipular punições para os
parlamentares que não atuarem em consonância com as posições determinadas pelo partido.
Além disso, como já consignado, pesquisas demonstram a existência de disciplina partidária
nas votações da Câmara dos Deputados, nas quais os parlamentares atuam de acordo com a
orientação do partido.
5.4 Propostas alternativas
A proposta de reforma política que se assenta na decisão entre as duas fórmulas do
sistema proporcional- lista fechada e lista aberta, implica uma escolha difícil, em virtude das
vantagens e desvantagens de cada uma. Parece-nos relevante estudar soluções intermediárias
que permitam aperfeiçoar o atual sistema político brasileiro, sem incorrer no risco de se optar
por um novo modelo, cujos efeitos são bastante incertos.
A lista aberta teria a desvantagem de estimular a competição intrapartidária e
personalizar o voto, mas permite ao eleitor tanto a escolha por determinado partido como a
opção por um nome da lista. A lista fechada tenderia a fortalecer os partidos no espectro
eleitoral, mas, além de reduzir a escolha do eleitor, poderia dificultar a renovação parlamentar.
No caso da lista flexível, tenderia a fortalecer os partidos, mas não asseguraria o fim da
competição intrapartidária nas eleições. (NICOLAU, 2006a, p. 32)
42
A nosso ver, mudanças pontuais são capazes de aprimorar o atual sistema de
representação proporcional de lista aberta. Entre elas, a diminuição do número de candidatos,
o fim das coligações nas eleições proporcionais e novas regras para garantir a fidelidade
partidária.
Quanto à questão da diminuição do número de candidatos, a Lei nº 9.504/97 determina
que os partidos podem apresentar um número de candidatos até uma vez e meia o número de
vagas e, no caso de coligação, o número de candidatos será o dobro das vagas a serem
preenchidas. Essa medida provocaria um maior envolvimento do candidato com o partido,
mudanças nos padrões de escolha dos candidatos, influenciaria na qualidade dos candidatos
apresentados e, por último, colaboraria na capacidade de controle dos eleitores sobre os
eleitos.
Nas palavaras de Rennó e Soares (2006, p. 351) “Reduzir o número de atores na
eleição aumentaria a visibilidade desses atores e melhoraria a capacidade dos eleitores de
controlar seus representantes.”
No que diz respeito ao fim das coligações nas eleições proporcionais, no Brasil essa
prática afeta a proporcionalidade entre os votos dos eleitores e a representação eleita,
principalmente pela ausência de uma regra que distribua as cadeiras proporcionalmente aos
votos obtidos por cada um dos partidos componentes da coligação. Além disso, registre-se o
caráter transitório das coligações, as quais não subsistem após o momento eleitoral.
O fim das coligações nas eleições proporcionais é uma das propostas constantes do PL
2679/2003, mas a sua viabilidade restou comprometida com a Emenda Constitucional nº
52/2006, que ao alterar o §1º do art. 17 da Constituição Federal, assegura aos partidos
políticos autonomia para a realização das coligações eleitorais e afasta a possibilidade de
obrigatoriedade de verticalização das coligações partidárias. A verticalização, definida pelo
Tribunal Superior Eleitoral em 2002, é uma norma na qual os partidos que se unem para
apresentar um único candidato à Presidência da República, devem necessariamente repetir a
aliança nos Estados, municípios e no Distrito Federal.
Contudo, é possível a adoção de um critério para o cálculo das cadeiras, a serem
distribuídas aos partidos integrantes da coligação, proporcionalmente à votação por eles
obtida. Essa providência, conforme anota Melo (2005, p.172) impede (que):
a)
partidos sem votação em determinado colégio eleitoral alcancem representação;
b) a transferência, não autorizada pelo eleitor, do voto de um partido a outro;
43
c) a possibilidade de que, no curso da legislatura, o suplente de um partido substitua o
titular de outro.
Quanto à terceira proposta de mudança, ou seja, a instituição de regras para a
fidelidade partidária, visando afastar a instabilidade provocada pela intensa migração
partidária, existem sugestões como o estabelecimento de um prazo maior para a filiação
partidária, além da previsão de perda do mandato como punição para a infidelidade partidária.
A previsão de uma regra que puna com a perda do mandato o abandono da partido,
exceto no caso de criação de nova legenda, enfrenta duas dificuldades. Primeiro, a idéia
comum no Brasil de que o mandato pertence ao candidato e não ao partido. Segundo, a
necessidade de quórum qualificado para sua aprovação, por implicar em modificação
constitucional. Quanto à alteração do prazo de filiação partidária exigido para candidatos a
cargos eletivos, de um para quatro anos, a alteração pode ser feita por lei ordinária, o que
facilitaria a aprovação. (MELO, 2005, p. 340-341)
Tramita na Câmara dos Deputados o PL 1.712/2003, que aumenta o prazo de filiação
partidária exigido dos candidatos aos cargos eletivos que tenham se desfiliado de uma
agremiação e ingressado em outra. Pela atual regra, disposta no art. 9º da Lei nº 9.504-97, o
prazo de filiação é de um ano, independentemente de se tratar ou não de primeira filiação. No
projeto de lei, propõe-se que seja mantido o prazo de filiação de um ano, em se tratando da
primeira filiação partidária, e estipula o prazo de dois anos, quando já se tenha filiado a outro
partido anteriormente.
Contudo, no nosso entendimento, seria necessária a exigência de prazo maior de
filiação. Assim, parece-nos razoável a estipulação de um prazo de quatro anos para a filiação
partidária, com vistas a solucionar o problema.
Essas alternativas são capazes de aprimorar o sistema eleitoral e político, sem a
necessidade de incorrer no risco de mudanças profundas, como a adoção da lista fechada,
cujas conseqüências são difíceis de se prever.
44
6 CONCLUSÃO
Como visto neste trabalho, inexiste sistema eleitoral perfeito. Tanto o sistema de lista
aberta como o de lista fechada apresenta vantagens e desvantagens. Se, de um lado, o sistema
de lista aberta personaliza a escolha eleitoral e incentiva a competição intrapartidária, por
outro, a lista fechada conduz à redução da escolha do eleitor e da renovação parlamentar, bem
como tende à oligarquização partidária.
Vimos que os objetivos principais da adoção da lista fechada é consolidar os partidos
políticos e viabilizar o financiamento público exclusivo, considerado incompatível com o
sistema de lista aberta.
É bem verdade que o modelo de lista fechada oferece melhores condições ao
fortalecimento dos partidos políticos e à diminuição da personalização do voto. Mas até
mesmo o voto personalizado possui as suas vantagens e desvantagens; de um lado, o
estreitamento da relação entre eleitor-representante, do outro, o enfraquecimento da relação
eleitor-partido.
Além disso, é de se presumir que na lista fechada os parlamentares privilegiem o
trabalho partidário, em detrimento da relação entre representante e eleitor e da prestação de
contas do mandato, uma vez que o seu êxito na carreira política dependerá
preponderantemente do seu desempenho no partido, ao qual compete definir os nomes e a
ordem dos candidatos que comporão a lista partidária.
No que se refere à defesa da lista fechada, por sua compatibilidade com o
financiamento público exclusivo, constatamos que essa proposta enfrenta problemas
relevantes. Primeiro, a dificuldade da Justiça Eleitoral em fiscalizar as prestações de contas.
Segundo, a insuficiência dos recursos públicos do fundo de campanha, quando comparados
com os atuais, os quais conjugam recursos públicos e privados. Esses problemas impedem a
extinção do “caixa dois” e o peso do poder econômico nas campanhas eleitorais, objetivos da
proposta.
À falta de evidências empíricas que possibilitem, de um lado, atribuir à fórmula
proporcional de lista aberta a causa de problemas do nosso sistema político e eleitoral, como a
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infidelidade partidária e o comportamento individualizado dos candidatos, e, de outro lado,
creditar à lista fechada a solução para tais problemas, parece-nos que a melhor opção será
buscar alternativas dentro do atual sistema.
Essa opção oferece algumas vantagens. Primeiro, não desencadeará uma perda de
legitimação e aceitação do sistema pelo eleitor, habituado com o voto em candidato e não
exclusivamente no partido. Segundo, não incorrerá no risco de adoção de um sistema novo,
cujos efeitos são impossíveis de serem antecipados.
Portanto, mudanças incrementais no sistema em vigor são suficientes para o
aperfeiçoamento do sistema político e eleitoral brasileiro. Entre elas, a diminuição do número
de candidatos, que tornaria o processo de escolha eleitoral mais inteligível aos eleitores, que
passariam a deter melhor visibilidade dos candidatos e capacidade de controle de seus
representantes; o fim das coligações nas eleições proporcionais ou instituição de cálculo intracoligação para distribuição das cadeiras, com vistas a garantir a proporcionalidade da
representação; e o aumento do prazo mínimo de filiação para quatro anos, com vistas a
assegurar a instituição da fidelidade partidária.
Essas medidas, ao mesmo tempo que possibilitam o aprimoramento do sistema
político e eleitoral, dispensam a opção por um modelo novo, o que implicaria na aceitação de
suas virtudes e defeitos, bem como na incerteza das conseqüências decorrentes de sua adoção
por serem de difícil previsão.
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