Resumo: Em virtude dos processos seculares de segregação socioterritorial, nas favelas do Rio de
Janeiro concentra-se a maioria dos pontos fixos do varejo de algumas drogas ilícitas (maconha e cocaína,
principalmente), as “bocas”. Sendo uma atividade ilegal, porém altamente lucrativa, seu funcionamento
é garantido através da defesa armada de suas áreas de atuação. Por outro lado, a secular brutalidade
policial no tratamento das camadas populares é estimulada pela violência criminal, de modo que há
décadas os moradores estão espremidos entre dois fogos, a violência criminal e a violência policial.
Dessa população (entre 15 e 20% dos habitantes da cidade, que somam cerca de 6 milhões de pessoas),
os jovens compõem o segmento mais diretamente afetado, tanto por constituírem a grande maioria dos
traficantes quanto por serem o foco central da ação repressiva da polícia.
Em fins de 2008, alegadamente visando por um freio na letalidade dos confrontos entre
traficantes e entre estes e a polícia, começou a ser implantado um novo programa de policiamento nas
favelas, denominado UPP – Unidades de Polícia Pacificadora, que se transformou no polêmico centro do
debate público em torno da manutenção da ordem e do controle social rotineiro.
Baseado em pesquisa empírica de inspiração etnográfica (observação in locu, grupos focais,
entrevistas, etc.) com jovens até 29 anos, o texto propõe-se a discutir as avaliações do estrato social
mais imediatamente envolvido nas práticas que concretizam, nas diferentes localidades, esta nova
modalidade de policiamento ostensivo. O pressuposto da análise a ser desenvolvida é que, dado o
conflitivo padrão de relacionamento acima esquematizado, as tendências das generalizações
construídas pelos jovens através da combinação entre sua percepção dos acontecimentos e os
respectivos julgamentos morais serão decisivas para o sucesso do programa recém implantado.
OS JOVENS E O POLICIAMENTO NAS FAVELAS CARIOCAS, HOJE*
Luiz Antonio Machado da Silva
[email protected]
Observação inicial
Para iniciar este pequeno comentário, gostaria de fazer duas observações: a
primeira se refere aos termos mais amplos de meu interesse nas questões que
abordarei, e a segunda, quanto ao material empírico de referência. O foco geral do
argumento é a produção da sociabilidade ou, mais especificamente, a regulação do
processo interativo, da qual me aproximo desde uma perspectiva situacionalista que
evita o individualismo metodológico, mas considera que os agentes são atores
competentes. É como parte deste horizonte que discutirei uma das dificuldades do
processo de democratização no Rio de Janeiro, a política de segurança.
O material empírico a sustentar a argumentação é proveniente de duas
pesquisas coletivas em andamento1, ambas com financiamento da FAPERJ. Uma delas,
que constituirá o centro da atenção deste texto, é uma ampla avaliação socioantropológica das UPPs, as Unidades de Polícia Pacificadora, modalidade de
policiamento comunitário que vem sendo implantada nas favelas cariocas pelo
* O presente texto é uma versão ligeiramente modificada do trabalho originalmente apresentado na IX
RAM (Curitiba, 2011), Mesa Redonda ”Violencia de Estado, Políticas de Seguridad Pública y Derechos
Humanos. Experiencias regionales de intervención y activismo universitario”, coordenada por Roberto
Kant de Lima, que também é coordenador da coletânea (no prelo) dela derivada. Agradeço os
comentários recebidos durante a exposição oral.
1
Integro um grupo de pesquisadores que trabalha em conjunto há cerca de oito anos, o CEVIS – Coletivo
de Estudos sobre Violência e Sociabilidade. Agradeço a colaboração, críticas e sugestões de todos os
membros durante a elaboração do presente texto. Evidentemente, os erros são de minha exclusiva
responsabilidade.
2
governo estadual desde 2008. A outra propõe analisar a circulação de jovens pela
cidade, com especial atenção à existência, percepção e maneiras de lidar com
eventuais barreiras à sua movimentação. Trata-se de pesquisas independentes, apesar
da óbvia complementaridade entre elas.
Pressupostos. Quadro de referência.
Acelerada e aprofundada em particular depois da 2ª Guerra, a linguagem dos
direitos se consolidou na Europa e se expandiu pela América Latina. No espaço deste
artigo, não cabe detalhar as variações nacionais desse processo e suas vicissitudes, que
correspondem ao desenvolvimento mais recente da cidadania no Estado burguês.
Esquematicamente, porém, acho possível apresentar o processo histórico de
constituição dessa linguagem na forma “telegráfica” de quatro proposições interrelacionadas:
a) seu pano de fundo foi a articulação entre um forte crescimento econômico e
a produção de vários dispositivos estatais de proteção do trabalho, canalizando as
demandas sociais e garantindo a legitimidade da regulação institucional dos conflitos;
b) nesse espaço, os conflitos que geravam a dominação de classe se
configuraram de uma forma orgânica, includente, negociada e, assim, relativamente
pacífica. “Proteção social” e “direito” significavam-se mutuamente e constituíram a
gramática que organizava o debate público;
c) apesar do autoritarismo tradicional da região e de momentos mais intensos
de violência institucional, esta combinação estendeu-se por toda a América Latina,
objetivada ao menos como ideal normativo;
d) nesse quadro, a questão da segurança pública era discutida basicamente
como um tema que superpunha os direitos civis e políticos e definida, de um lado, em
termos dos limites aceitáveis do exercício das “garantias externas” pelos aparelhos de
Estado em sua função de regulação das relações sociais e, de outro, dos repertórios
que poderiam ser considerados legítimos na publicização das demandas coletivas. Os
problemas relativos à manutenção da ordem pública e ao controle das atividades
rotineiras constituíam um tópico secundário da agenda pública e eram percebidos
como derivações dos conflitos estruturais. Afinal, esses problemas eram entendidos
como produzidos pelas práticas desviantes do lumpen, que não passava da ponta mais
visível do iceberg das “classes perigosas”.
Apenas para manter uma referência temporal, pode-se dizer que, no Brasil, o
auge desse processo corresponde à promulgação da constituição de 1988, a
Constituição Cidadã, como tem sido qualificada, a qual também coroou o fim da
conjuntura constituída pelos governos militares. Contraditoriamente, porém, já no
início da década de 1980 se consolida outra gramática articuladora do debate público
que, por falta de melhor expressão, tenho denominado de “linguagem da violência
urbana”, formada justamente pela tematização específica do que era de menor
3
importância na linguagem dos direitos, qual seja o controle das relações interpessoais
indispensáveis à continuidade das rotinas cotidianas. Penso que ela constitui a
compreensão de uma característica vista como central na vida nas cidades
contemporâneas, a “violência urbana”, explicada como decorrente da existência de
novas formas de vida, e não mais como simples práticas intersticiais, atomizadas e
desviantes, do lumpen. No caso do Rio de Janeiro, os agentes dessa “sociabilidade
violenta” costumam ser associados aos traficantes surgidos com a expansão do
comércio a retalho de cocaína em pontos fixos localizados nos territórios da pobreza,
cujo exemplo mais típico no imaginário popular são as favelas2. Mas se generaliza e se
torna dominante na configuração do debate público com a hiper-politização da
questão da segurança provocada por medidas tomadas ainda no começo do primeiro
governo Brizola (1983-86), que foram consideradas por parcela significativa das
camadas médias como proteção de criminosos comuns. Essas medidas consolidaram o
clima de polarização político-eleitoral que sempre marcou as ações do governador e
constituíram a pá de cal no já enfraquecido (por vários outros processos que não cabe
aqui analisar) consenso tácito que associava proteção social e direito(s) – um resultado
completamente diferente do almejado pelo governador e seu grupo político. A partir
daquele momento, a linguagem dos direitos cede espaço, no tratamento da questão
da segurança pública, à linguagem da violência urbana, uma gramática cujos
repertórios expressam o abandono do universalismo que sustentava o debate sobre os
direitos, em favor do afastamento a qualquer preço de agentes que são definidos
como ameaçando a continuidade das rotinas cotidianas3.
Em resumo, no início dos anos 1980 constitui-se no Rio de Janeiro uma espécie
de “enclave de significado” que separa da linguagem dos direitos as questões relativas
à manutenção da ordem pública. Esta passa a ser compreendida de uma forma
restritiva e repressiva, como afastamento das ameaças à integridade física e
patrimonial embutidas nas práticas do dia-a-dia. A relação entre proteção social e
direitos não desaparece, mas na gramática da violência urbana passa a ser
2
Evidentemente, estas observações não são consensuais. Proponho-as como uma tomada de posição
em um campo de debate constituído por uma literatura que não para de crescer, cujo tratamento,
entretanto, não cabe nos limites de artigo. Tenho escrito vários artigos a respeito da relação entre a
“linguagem da violência urbana” e a “sociabilidade violenta”; a fim de poupar o leitor, cito apenas os
textos em Machado da Silva (2008). Grillo (2008) e Rafael (1998), por exemplo, oferecem análises
etnográficas sobre o comércio ambulante de drogas ilícitas, que indicam práticas muito diferentes em
relação à venda em pontos fixos.
3
Sobre o impacto da política de segurança do governo Brizola na constituição da linguagem da violência
urbana, cfr. Machado da Silva (2010). Ver também, entre os vários trabalhos a respeito da atuação desse
político, a discussão de sua política de segurança, a partir de outro enquadramento analítico, em
Buarque de Holanda (2005). É útil explicitar que não considero que a linguagem da violência urbana
limita-se à cidade do Rio de Janeiro e nem mesmo às fronteiras nacionais. Mas acho que os repertórios
que a constituem conservam especificidades que devem ser levadas em conta, de modo que só um
trabalho comparativo que ainda não foi feito será capaz de propor generalizações empiricamente
sustentadas que ultrapassem os casos particulares como o que é aqui tratado.
4
explicitamente tematizada e o debate se inverte, passando-se a discutir quem (pessoa
e/ou grupo) não se qualifica como portador de direitos (Freire, 2010). A propósito,
veja-se a seguinte afirmação, feita em editorial do, à época, segundo jornal de maior
circulação no Rio de Janeiro: “(...) Não há como invocar ‘direitos humanos’ quando eles
só beneficiam homicidas e drogados” (Jornal do Brasil, “A guerra da lei”, 9/05/1995,
apud Machado da Silva, 2010:292). Note-se também, no supracitado título do mesmo
editorial, a retórica bélica que é característica da linguagem da violência urbana (Leite,
2009).
As implicações desta mudança são, é claro, multifacetadas. Aqui, porém,
interessa uma discussão das atividades policiais que, na linguagem da violência urbana,
se confundem com a redução do debate sobre a segurança pública à dimensão
repressiva do controle social nas atividades cotidianas, tão bem exemplificada no
mencionado editorial. De fato, apesar do amplo processo de democratização que se
seguiu ao fim dos governos militares, com a constituição da linguagem da violência
urbana os aparelhos policiais mantiveram seu papel tradicional de exercício do
“trabalho sujo” – porque realizado através do uso de força excessiva, não sancionada
legalmente (Brodeur, 2004) – de contenção e disciplinamento das camadas populares,
o que ocorria por meio de grandes incursões nas favelas da cidade, envolvendo muitas
dezenas de agentes, quase sempre provocando mortes e aterrorizando a população
local. Apesar do profundo descontentamento popular, essa forma de atuação policial
contava com a aceitação tácita de boa parte da população (Machado da Silva, 2011),
de modo que não se constituiu uma crítica pública organizada capaz de alterar
significativamente os repertórios da linguagem da violência urbana.
Não obstante essa ausência e apesar da dificuldade de demonstrar
empiricamente, acho plausível sugerir que décadas de violência policial descontrolada
produziram um certo cansaço coletivo, informe e subterrâneo, que veio a se
manifestar na forma das reticências com que foram recebidas as primeiras medidas de
“endurecimento” da política de manutenção da ordem tomadas logo depois da fácil
reeleição do atual governador do estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral. Este
descompasso entre o governo e sua ampla base eleitoral coincidiu com o retorno do
Secretário de Segurança, Mariano Beltrame, de uma visita à Colômbia, a qual, segundo
ele mesmo afirmou em recente seminário, lhe sugeriu a possibilidade de adaptar ao
Brasil a experiência de polícia comunitária em curso nas cidades daquele país4. Foi
como variante dessa experiência que surgiu a proposta das Unidades de Polícia
Pacificadora (UPPs), apresentadas como um novo programa de policiamento para o
4
Esta não é a primeira tentativa de implantar o policiamento de proximidade no Rio de Janeiro, mas a
experiência anterior não passou de um projeto-piloto que não obteve apoio político interno e, assim,
não se consolidou. É interessante lembrar que a inspiração para uma nova experiência esteja ligada à
Colômbia, justamente quando o sucesso desta modalidade de policiamento dá mostras de estar
declinando.
5
conjunto das favelas cariocas. As repercussões de sua implantação, bem como suas
tendências de desenvolvimento no curto prazo, são o objeto da próxima seção.
As UPPs. Breve avaliação sociológica5
Desde a implantação da primeira unidade, na favela de Santa Marta, as UPPs
foram alçadas ao centro das atenções no debate sobre a manutenção da ordem
pública no Rio de Janeiro. Por isso mesmo seus repertórios estão fortemente
polarizados. De um lado, militantes (favelados ou não) e uma parte dos pesquisadores
têm defendido que as UPPS são apenas um novo nome-fantasia para as mesmas
práticas policiais de sempre, arbitrárias, corruptas e violentas. De outro lado, alguns
oficiais superiores (não todos) da Polícia Militar, à qual as UPPs estão subordinadas; os
demais pesquisadores; grande parte da opinião pública, incluída a população favelada;
e quase toda a mídia, consideram as UPPs um sucesso tão grande que parece uma
verdadeira panacéia. Em outras palavras, os críticos pensam que, enquanto a
gramática da violência urbana não for substituída pela gramática dos direitos nas
práticas de manutenção da ordem pública, tudo continuará na mesma. Quanto aos
defensores das UPPs, estes defendem que com a redução das mortes e da escala dos
confrontos entre criminosos e entre estes e a polícia, independente de outras ações
que fortaleçam o tecido social através da retomada do exercício da alteridade, a
segurança pública estará consolidada.
A fim de evitar os exageros de ambas as posições, vale a pena abrir estas notas
a respeito do impacto das UPPs na configuração da sociabilidade no Rio de Janeiro
com algumas observações gerais que servem para enquadrar e estabelecer os limites
do impacto que provocam:
a) As evidências sugerem que, apesar da retórica oficial e do título generalista, a
atuação dos agentes das UPPs está longe de ser homogênea, de modo que as
unidades devem ser pensadas como experiências autônomas, mais do que como
exemplos de um programa integrado e unívoco de policiamento6. Isso não impede,
5
Parte dos comentários desta seção e da próxima está baseada em minha interpretação pessoal das
informações contidas em Soares et allii (2011). Gostaria de deixar explícito que a responsabilidade pelo
uso que faço deste documento é estritamente minha.
6
Os repertórios de aprovação e crítica às UPPs constituem-se por referência a uma compreensão
abstrata-geral destes dispositivos, de modo que o debate relativo a cada unidade remete aos critérios
totalizadores da linguagem da violência urbana. Esta “desindexação” das UPPs, que compreende cada
caso como simples exemplar de uma política pública homogênea, confere consistência e continuidade
às relações sociais que se constituem por seu intermédio. Por outro lado, entretanto, empobrece a
reflexão sobre o alcance e os respectivos limites das inovações que, em sua diversidade, as UPPs
produzem concretamente. A variedade de organização concreta, de funcionamento, de resultados, a
intensidade de aprovação ou repúdio local, as diferenças na visibilidade pública das ações de cada
unidade, são de tal ordem que me levam a insistir na necessidade de evitar a polarização e a
generalidade das tomadas de posição correntes, o que não significa negar a existência de algumas (em
geral vagas) orientações comuns. Creio que a reflexão que proponho pode ser qualificada como um
pequeno conjunto de anotações sobre tendências dominantes diferencialmente distribuídas entre as
favelas onde foram implantadas UPPs até o presente (outubro de 2011).
6
é claro, a presença de alguns pontos em comum entre as unidades em
funcionamento. Há, de fato, alguns valores, análises e objetivos gerais que são
compartilhados pela administração central como, por exemplo, a necessidade de
uma reforma das práticas policiais que passe pela modernização e democratização
do ethos corporativo7, o esforço para elevar o nível de civilidade no tratamento da
população ordinária pelos agentes operacionais e, em particular, a meta de reduzir
a letalidade nas favelas8, inclusive, e talvez mesmo com mais ênfase, a derivada
diretamente da ação dos próprios policiais.
b) No entanto, como se verá adiante, a adesão dos agentes a esses princípios gerais,
inclusive do próprio oficialato, tem sido problemática e reticente, de modo que a
prática das UPPs acaba por depender da postura individual dos responsáveis locais
e dos contextos sociopolíticos particulares que definem a recepção das unidades
pelas favelas em que são implantadas. Reproduz-se, assim, uma característica
secular dos aparelhos policiais brasileiros. Em texto anterior (Machado da Silva,
2011), sugeri que as polícias brasileiras permanecem como as únicas organizações
estatais pré-modernas, cujo conhecimento profissional não foi expropriado e
burocratizado, tornando-as verdadeiros amálgamas de interesses segmentares de
grupos e cliques internas, muito difíceis de gerir, apesar de (ou por isso mesmo) se
tratarem de estruturas jurídico-administrativas fortemente hierarquizadas.
c) A retórica militarizada constante do próprio título das unidades – “polícia
pacificadora” – é uma demonstração cabal de que elas permanecem como
repertórios da linguagem da violência urbana, pois só faz sentido uma forma
pacificadora de policiamento se a alternativa for o enfrentamento em uma guerra.
E, de fato, a logística que tem precedido a implantação das UPPs lembra uma
atuação deste tipo: seja a realização efetiva de grandes operações para “limpar o
terreno” (o caso emblemático é o “Complexo” – termo de origem militar usado pela
polícia para designar áreas cobertas por grupos de favelas territorialmente
interligadas – do Alemão, que conta inclusive com a participação do exército);
sejam avisos, amplamente divulgados na mídia e tidos como forma de evitar o
confronto armado com os criminosos locais (avisados, eles fugiriam antes do
7
A vocação “civilizatória” das idéias sobre a reforma da(s) polícia(s) contém, como sub-texto poucas
vezes explicitado na fala dos próprios policiais, o reconhecimento da necessidade de coibir a corrupção
entre os agentes. O esforço de moralização das atividades das UPPs se expressa nos concursos que
recrutam os novos agentes que vão atuar nelas, em uma tentativa de evitar ao máximo o deslocamento
de pessoal, que “contaminaria” as unidades com velhos métodos de atuação, bem como no curso
especialmente criado para os novos quadros. Internamente, os defensores das UPPs lamentam que o
curso seja curto demais para criar o “novo homem” da polícia, como eles gostariam, devido à urgência
de expansão das unidades.
8
Um ponto forte contido no horizonte dessas idéias genéricas é a moderação – note-se bem, não o
abandono – da conhecida e muito discutida ideologia oficial de “guerra às drogas” (entendida como
combate ao tráfico, isto é, aos agentes individuais e coletivos de produção e comercialização de
produtos definidos como ilícitos) representada por uma nova ênfase na redução da letalidade, a qual
tem se demonstrado inerente às práticas que tal ideologia origina.
7
enfrentamento inescapável), de que em tal data as “forças da ordem” ocuparão a
localidade. Esta dinâmica de implantação das UPPs, que explicita a continuidade
com a linguagem da violência urbana, tem levado a militância de esquerda a negar
que elas possam constituir uma nova conjuntura na concepção e na prática da
política de segurança. Dessa maneira, boa parte da crítica produzida por estes
grupos torna-se anacrônica e goza de pouca repercussão pública.
d) Finalmente, um último elemento de continuidade no enquadramento das
discussões que constituem a política de manutenção da ordem pública no Rio de
Janeiro está relacionado ao próprio horizonte manifesto das UPPs. Esta experiência
de policiamento comunitário é especificamente formulada e dirigida às favelas, não
ao conjunto da cidade. Ainda que sem intenção, o caráter particularista da proposta
converte-a em poderoso dispositivo de segregação socioterritorial, o qual é
reforçado, também de forma não intencional, pelas reiteradas especulações sobre
para onde irão, e como continuarão sua vida no crime violento, os traficantes que
não podem mais atuar com a desenvoltura anterior nas favelas ocupadas pelas
UPPs. Essas especulações, por sinal, dão corpo à reprodução da desconfiança
generalizada quanto à continuidade de políticas governamentais em geral, e têm
levado a interpretações de que as UPPs durarão apenas até ocorrência dos dois
grandes eventos previstos para o Rio nos próximos anos, a Copa do Mundo e as
Olimpíadas. Dessa maneira, a famosa dualização do imaginário da cidade, entre a
favela e o “asfalto”, torna-se objetivada tanto na atuação institucional quanto em
sua crítica.
Entretanto, apesar de todas estas indicações sobre a continuidade das UPPs em
relação às práticas anteriores, gostaria de sugerir, com base no material das pesquisas
mencionadas no início deste texto que, muito embora não configurem uma ruptura
com o período anterior, como a propaganda oficial e a maior parte da mídia tentam
fazer crer, elas contem, em sua diversidade, inovações suficientes para configurar uma
nova conjuntura no processo de manutenção da ordem pública no Rio de Janeiro9.
Na base desta afirmativa está a constatação de que a letalidade nas favelas,
que era uma decorrência dos seguidos confrontos entre os bandos de criminosos e
entre estes e a polícia, parece ter diminuído sensivelmente. A mensuração estatística
de fenômenos como este, que está no centro do debate público, será sempre objeto
9
É claro que na base destas inovações estão tentativas de reformular as práticas policiais, de modo que
os processos internos à instituição são muito importantes. Quero reiterar, entretanto, que meu foco não
é propriamente a polícia, mas os resultados de sua atuação na configuração da sociabilidade no Rio de
Janeiro. Neste sentido, meus comentários concentram-se nas relações dos agentes com a população
ordinária, especialmente no que diz respeito ao feedback entre as interações concretas e o debate
público que elas suscitam. A aposta teórica é que esta interdependência é decisiva, pois é neste espaço
de indeterminação que os repertórios constitutivos de uma linguagem reproduzem-na e/ou a
transformam.
8
de questionamento, pois, como é sabido, implica em muitas dificuldades técnicas10. No
entanto, justamente por ser tema de discussão, interessa mais sua construção na
compreensão social dominante. Deste ponto de vista, há uma crença generalizada de
que as mortes de fato diminuíram, e a aprovação maciça não deixa dúvida quanto aos
efeitos favoráveis que as UPPs podem estar provocando, os quais serão objeto dos
comentários finais.
Reitero, porém, que, mesmo sendo forte o reconhecimento do sucesso da
iniciativa governamental de alterar o policiamento nas favelas, ele tem limites
bastante claros, que podem ser resumidos sob a forma de três conjuntos
interdependentes de idéias em circulação:
a) Uma já mencionada desconfiança bastante generalizada a respeito da continuidade
de qualquer política governamental, derivada da experiência secular de incontáveis
mudanças e/ou suspensões abruptas dos programas, inclusive dos bem sucedidos.
No caso das UPPs, sempre se especula que os grandes eventos de 2014 e 2016
seriam os prazos máximos para a presença permanente de policiais circulando pelas
favelas. Lembre-se que, antes delas, seu policiamento ficava a cargo de poucos
agentes, em geral acusados de corrupção, conluio com os traficantes locais e
brutalidade nas relações com os moradores e quase sempre passivamente
estacionados em postos nas fronteiras dessas localidades.
b) Uma intensa onda de boatos a respeito de armamento escondido pelos traficantes
expulsos nas favelas de origem, o que obviamente significaria uma intenção de
retorno, reforçando a desconfiança acima comentada. Esses boatos estendem-se
para especulações a respeito de como sobreviveriam os traficantes que, por não
possuírem armas (deixadas nas favelas de onde saíram), não são aceitos pelos
bandos junto aos quais procuram refúgio. Ninguém sabe ao certo se é significativa a
redistribuição territorial da violência criminal provocada pela implantação das UPPs,
muito menos quais seriam suas características. Mesmo assim, este tópico tem sido
objeto de comentários apaixonados, quase todos apontando para a penalização dos
territórios da pobreza. Neste ponto, não é ociosa uma digressão para acrescentar
que estas idéias constituem uma dupla crítica popular aos dispositivos estatais.
10
Um bom exemplo destas dificuldades encontra-se na reportagem de Elio Gaspari, um dos mais
reputados jornalistas cariocas, intitulada “Pacificaram as estatísticas da morte no Rio” e publicada n’O
Globo,
o
jornal
de
maior
circulação
no
Rio
de
Janeiro.
(Disponível
em
http://oglobo.globo.com/pais/noblat/post.asp?cod_post=412853&ch=n. Acessada em outubro de 2011.
Agradeço a Susana Durão esta referência.) A matéria constitui uma interpretação pessoal do autor sobre
o significado dos dados contidos em trabalho de Daniel Cerqueira (IPEA/Ministério do
Planejamento), "Mortes violentas não esclarecidas e impunidade no Rio de Janeiro". O texto publicado
n’O Globo, além de um duro questionamento das estatísticas que indicam a redução da letalidade com a
implantação das UPPs, pode ser tomado como indicação de que as críticas a elas começam a receber
mais atenção da grande mídia e a ser feitas em tom mais agressivo.
9
Primeiro, quanto à sua insuficiente abrangência como recursos na manutenção da
ordem pública. Neste aspecto, uma vez que ninguém sugere uma verdadeira
extensão universalista das UPPs que cubra também as áreas ocupadas pelos
estratos superiores, trata-se de uma forma seletiva de denúncia de um sistema que
seria do tipo “cobertor curto”. O segundo aspecto da crítica expressa através da
intensa rede de boatos diz respeito ao sentimento de injustiça de um padrão de
manutenção da ordem que sempre acaba por penalizar os mais pobres. Exagerando
um pouco, talvez se pudesse reler nesses boatos uma percepção implícita e difusa
do caráter de classe dos dispositivos estatais.
c) Finalmente, as informações disponíveis sugerem que são crescentes as acusações
de corrupção dos agentes das UPPs. Aqui, uma vez mais a versão é socialmente
mais importante do que o fato, já que a identificação de uma retomada da
tradicional corrupção policial – popularmente explicada como decorrente da
adaptação das orientações tradicionais dos agentes às novas regras de atuação –
desqualifica as intenções de reforma da polícia da qual as UPPs seriam uma espécie
de ponta de lança na concepção de seus formuladores.
Em resumo, nestes primeiros anos de implantação das UPPs, constituiu-se uma
delicada balança entre, de um lado, uma forte aprovação, justificada pela eficácia de
um policiamento repressivo que, reduzindo a letalidade, mantém o afastamento dos
agentes que poriam em risco a continuidade das rotinas cotidianas; e, de outro, uma
ampla desconfiança quanto à sua continuidade e consolidação. Esta maneira
generalizada de avaliar a situação como sendo ambígua e indefinida inspira uma certa
cautela das camadas populares, em especial dos favelados, que relutam em arriscar-se
a ser vistos como defendendo a polícia ou os criminosos.
Dessa maneira, reproduz-se a seletividade do engajamento da população no
debate público. Neste caso, o motivo não está na falta de recursos de poder ou no
desinteresse pela política das pessoas comuns, mas no medo, pois é desnecessário
lembrar que o custo da manifestação das idéias dos representantes institucionais, aí
incluídos os meios de comunicação, e dos segmentos abastados é menor do que o da
maioria das pessoas.
De qualquer modo, a enorme atenção do conjunto da população da cidade à
experiência das UPPs acaba por conviver com um debate público não propriamente
rarefeito, mas desequilibrado. Talvez esteja aí a explicação para a crença de uma parte
dos pesquisadores e militantes de que as eventuais inovações nos procedimentos de
manutenção da ordem não passam de um espetáculo midiático.
Uma situação indefinida como a que acabo de descrever depende,
evidentemente, do sucesso dos esforços de convencimento da população pelos
“empresários morais”, mas a verdadeira dificuldade está nas condições contextuais
que favorecem ou não, e a quais segmentos sociais, a disposição para o engajamento
10
no debate público. Na medida em que as tematiza, o debate público repercute – e
desta maneira fiscaliza e orienta – as práticas concretas dos policiais, sua forma e seus
resultados substantivos. Neste sentido, quanto mais unilaterais forem as avaliações e
menos diversificadas as críticas, menores serão as chances de sucesso na reformulação
da atuação policial pretendida com as UPPs, que é justamente o ponto fundamental
que tem garantido sua aprovação popular.
Antes de passar à próxima seção, vale a pena um comentário adicional a
respeito desta última afirmativa. Como é mais do que sabido, críticas à violência
policial não são novidade. Sua capacidade de publicização e seu peso no debate
coletivo, entretanto, durante muito tempo foram particularmente limitados. Em geral
iam pouco além da denúncia comentada “à boca pequena”, de divulgação restrita e
sem maiores consequências. Entretanto, com o peso conferido à continuidade das
rotinas cotidianas pela linguagem da violência urbana, a atividade policial torna-se
objeto de atenção da coletividade. Desse modo, têm surgido entre os meios
intelectuais críticas mais orgânicas e propositivas, contendo indicações de solução para
a violência e a corrupção policial. Talvez reconhecendo as limitações dos recursos de
poder disponíveis, elas se apresentam como “não-ideológicas”, pragmáticas e
pontuais, quase sempre mencionando medidas jurídicas e técnico-administrativas de
reforma institucional, na suposição de que, com a alteração das condições formais de
trabalho, modificar-se-ia também a cultura profissional.
A estrutura lógica dessas críticas parece ser a combinação da coerção dos
novos procedimentos formais e o consentimento derivado de melhores condições de
trabalho. Este não é o local apropriado para discutir sua absorção pela estrutura
decisória. Aqui, basta sugerir que várias das medidas propostas têm sido de fato
incorporadas. Infelizmente, porém, este aparente sucesso, só tem demonstrado a
resiliência das práticas tradicionais, que exercem uma espécie de “canibalização” das
novas regras, de modo a torná-las adaptadas aos antigos conteúdos adotados pelos
agentes.
Creio que tanto a lógica dessas propostas de transformação burocrática, mais
racionais do que políticas, quanto sua inviabilização pela resistência das práticas
conservadoras, têm a mesma explicação: o persistente desinteresse pela atividade
policial da parte dos estratos dominantes, que só estão interessados na imposição de
formas de controle social que evitem a interação com agentes classificados como
ameaças à sua integridade física e patrimonial. Mas o sucesso da implantação das
primeiras UPPs – grandemente reverberado pela mídia, é verdade – parece ter gerado
uma drástica mudança neste quadro. Por um lado, incrementou de maneira
significativa os recursos de poder que as sustentam, tanto dentro da própria Polícia
Militar quanto do conjunto do governo estadual (com extensões no nível federal). Isso
não ocorreu com tentativas anteriores de implementar formas de policiamento
comunitário nas favelas, que foram boicotadas ou desprezadas e não se consolidaram,
11
como a experiência já mencionada do GPAE. Por outro lado, o sucesso provocou um
súbito interesse público pela atividade policial. Ao tornar-se objeto de atenção da
coletividade, fica bastante limitada a antiga autonomia, condição indispensável do
arbítrio tradicional. Neste sentido, o alcance de um eventual sucesso das UPPs
ultrapassa o horizonte da manutenção da ordem no qual ele se coloca atualmente,
pois poderá significar o início da modernização e da accountability da prática policial
como um todo.
Considerações finais
O presente texto dedica-se a comentar em que medida a experiência das UPPs
afeta a constituição da sociabilidade no Rio de Janeiro. Trata-se, portanto, de uma
abordagem “para fora” (cfr. nota 9) das práticas policiais, em que são privilegiadas as
relações dos agentes com a população ordinária. Os inúmeros aspectos que
constituem as práticas organizacionais – os conflitos de interesse, os jogos de poder, as
regras técnico-administrativas, econômico-financeiras, de gestão de pessoal, jurídicas,
etc. – que são a retaguarda dos procedimentos policiais que afetam as pessoas
comuns, apesar de obviamente muito relevantes, foram deixados em segundo plano
em benefício da concisão, da simplicidade e da clareza do argumento central.
No entanto, há um tópico ligado às questões que não foram aqui tratadas que
considero indispensável mencionar, ainda que esquemática e superficialmente, pois
sua compreensão mais abrangente é indissociável de uma análise específica do
funcionamento interno da instituição. Trata-se do grau de envolvimento dos policiais
nas atividades relativas às UPPs. Reconheço que estarei apresentando uma pequena
radiografia do momento presente de uma experiência que é processual e tem pouco
tempo de existência. Mas a adesão ativa e/ou o repúdio dos policiais expressam o
“espírito” da iniciativa que constitui o dispositivo e, portanto, são decisivos para as
características que ele vier a assumir. Não creio que seja possível falar do impacto das
UPPs, presente ou tendencial, sem considerar a natureza do engajamento dos policiais
envolvidos.
Esquematicamente, os agentes se distribuem por três posições:
a) A grande maioria do oficialato não ligado às UPPs é descrente quanto à sua
eficiência como aparatos de controle social. Independente de interesses
particulares que a proposta das UPPs, ou qualquer outra mudança nos
procedimentos policiais, pode ameaçar, este grupo continua a achar que “bandido
bom é bandido morto” e que a população dos territórios da pobreza é criminosa ou
conivente com a criminalidade. Talvez seja possível acrescentar que este
contingente é o que melhor encarna o ethos corporativo. A propósito, uma questão
que mereceria pesquisa específica é em que medida o ethos policial contem uma
inversão do princípio de que ninguém pode ser culpado sem prova. O operador
dessa inversão seria a crença, tácita mas quase canônica, de que um agente cuja
12
função precípua é controlar o comportamento dos populares e não desconfia deles,
não tem condições mínimas para realizar sua tarefa. Essa desconfiança a priori das
intenções da população ordinária costuma ser graduada segundo as tipificações
correntes da estratificação social (desconfia-se mais de certos lugares, de certas
atividades, de homens, jovens, pretos, pobres, etc.). Uma vez que essas tipificações
são compartilhadas com o conjunto da população, os policiais podem interpretar
corretamente a delegação que recebem das camadas mais abastadas para manter a
continuidade das rotinas cotidianas, afastando os riscos de interação com
indesejados. No limite, a desconfiança pode chegar à certeza das intenções
criminosas antes mesmo das pessoas agirem, dependendo de como elas se
enquadram nessas tipologias.
b) O oficialato responsável pela implementação da experiência das UPPs, que
considera que elas podem ser um dispositivo “civilizatório” da própria polícia, caso
consigam demonstrar concretamente que a redução da brutalidade policial não é
incompatível com a manutenção da ordem e pode favorecer a moralidade da
corporação. Este grupo aposta nas UPPs e parece ter atrelado a elas a progressão
nas respectivas carreiras individuais. O termo “aposta” não é gratuito, pois combina
a motivação e o engajamento pessoal do “empresário moral” com a exploração de
uma capacidade política de intervenção que seus membros não tinham antes da
repentina decisão de cúpula que constituiu a proposta da UPPs. Se a miríade de
práticas dos agentes, que concretizam as UPPs como modalidade de policiamento,
não obtiverem uma avaliação pública favorável, este contingente corre o risco de
um ostracismo que lhe colocará em posição muito desconfortável na corporação.
c) A tropa e os postos subalternos. Este grupo, amplamente majoritário, mas com
quase nenhum poder na formulação das políticas institucionais, está muito
desconfortável nas UPPs11. A maior parte preferiria estar alocada nos batalhões,
funcionando como verdadeiros burocratas do patrulhamento e exercendo sua
atividade no conforto da atividade policial rotineira, tradicional. Claro que as
chances de corrupção e a maior liberdade de recurso à violência podem ser motivos
desta preferência, mas quero sugerir uma explicação mais prosaica: a massa dos
policiais simplesmente não tem “vocação civilizatória”, nem para uma “reforma
intelectual e moral” da corporação, parafraseando Gramsci, nem para a
“sociabilidade violenta”. Talvez se possa dizer que os agentes, em geral, são como a
11
Candidamente, um policial alocado em uma UPP comentou, com certeza pensando estar falando
sobre o cumprimento do dever: “Agora que a gente não pode mais bater nas pessoas, fica difícil ser
respeitado e manter a ordem”. Este é um pequeno exemplo, relevante por causa da clareza. Menos
explícitos, porém mais indicativos das dificuldades de produzir internamente um envolvimento positivo
dos agentes com a orientação geral que os responsáveis querem imprimir às UPPs, são os frequentes
comentários sobre a substituição dos casos reportados como “auto de resistência” (mortes produzidas
por policiais alegadamente em legítima defesa) por casos apresentados como “desacato à autoridade”
(para justificar agressões e prisões arbitrárias). A letalidade diminuiu, mas as demais formas de violência
policial não seguem o mesmo caminho, ao menos na opinião de uma parte da população da cidade.
13
maioria dos seres humanos, pecadores veniais que preferem o conforto e a
mediocridade dos procedimentos convencionais de sua área de atividade. Para
suscitar-lhes firme adesão, novidades precisam ser muito valorizadas ou estar tão
claramente estabilizadas a ponto de não serem mais novidades.
Este último grupo corresponde aproximadamente ao que Richard Nixon
chamou de “maioria silenciosa” da política americana. Proponho que, mesmo sem ser
propriamente um protagonista, até porque não dispõe dos recursos de poder para
isso, suas orientações práticas acabarão por decidir o destino das UPPs e do debate
sobre a segurança pública. Pelo menos no curto prazo, duvido que ele venha a ser
convencido a engajar-se nas virtudes do policiamento comunitário e se torne um
entusiasta das inovações que as UPPs pretendem representar. Não porque se trata de
um grupo passivo, mas simplesmente porque seus interesses pessoais, sendo
predominantemente extra-profissionais, o tornam moldável pela pressão dos ativistas
da polícia. Por seu peso quantitativo e pelo fato de que é ele que mais de perto
interage com a população ordinária, creio que esse contingente será o fiel da balança.
Isto significa que, se as UPPs vierem a se consolidar como dispositivo de manutenção
da ordem nos territórios da pobreza, ou seja, se os “empresários morais”
representados pelo segundo grupo de oficiais vencerem as disputas internas, a
mudança que elas produzirem terá, durante o tempo necessário para que se rotinizem
em definitivo, um viés autoritário. Mesmo virtuosas, serão práticas expressivas do
mero cumprimento de ordens superiores, sem o convencimento subjetivo e a
mobilização pessoal da tropa.
Apresentado de forma minimalista, o argumento contido nestas observações é
que a “mesma” polícia defronta-se com um novo contexto que ela própria criou com a
implantação das UPPs. O sentido social dessa novidade ainda não está claro. Porém,
qualquer que venha a ser, não está mais apenas nas mãos da própria polícia; ele
dependerá também da avaliação pública dos resultados concretos das práticas dos
agentes. O que vier a acontecer com a organização do policiamento no Rio de Janeiro,
pelo menos até segunda ordem, não decorrerá apenas de processos internos, como foi
o caso do longo período em que os policiais atuaram sob uma cega delegação social
para interpretar como – e contra quem – deveriam manter a ordem pública.
Até aqui, falei da UPP “militar”, voltada para os aspectos repressivos de
manutenção da ordem que inspiraram a proposta de policiamento comunitário que ela
representa. Ultimamente, porém, estão sendo implementadas idéias que incorporam
às práticas das UPPs outras dimensões, menos explícitas, do controle social e têm sido
denominadas de UPP “social”. Essa modificação do escopo da experiência de
policiamento comunitário corresponde a uma tentativa ainda mais recente e pouco
clara do que a proposta original. Mesmo assim, acho necessário terminar estas notas
arriscando-me a uma referência tentativa, dado o caráter crucial deste
desdobramento.
14
Em meados do século XX constituiu-se um dispositivo político que canalizava as
demandas sociais dos territórios da pobreza, especialmente das favelas, que se tornou
um importante elemento da esfera pública. Era a associação de moradores, entidade
tradicional de representação do conjunto de interesses que não estavam diretamente
ligados aos interesses laborais. Com o esvaziamento mundialmente generalizado da
contestação política e, no caso brasileiro, o retorno pleno das atividades políticopartidárias, as associações de moradores se enfraqueceram. Este esvaziamento tem
sido agravado pelos processos relativos à constituição do par linguagem da violência
urbana/”sociabilidade violenta”.
A dificuldade das associações de permanecerem como um dispositivo político
relevante neste contexto afeta a sociabilidade nos territórios da pobreza em um
sentido que interfere com as práticas das UPPs, como veremos. Cumpre, portanto,
uma palavra a mais sobre esse ponto.
O descenso das associações de moradores está relacionado à crescente
relevância dos “projetos” – práticas pontuais, no tempo e no espaço, de promoção
social, que cada vez mais tendem a ser as únicas formas de obtenção de recursos,
públicos ou privados. Note-se que as justificativas dos projetos contemplados
constituem claras extensões das práticas de controle social visando a manutenção da
ordem pública, pois sempre se propõem como barreiras à expansão da criminalidade
violenta nos territórios da pobreza (Moraes, 2008). Parece que a chave da liberação de
recursos para atividades sociais é sua compatibilização com a linguagem da violência
urbana.
Esse estilo de financiamento das práticas de proteção social favorece as ONGs,
que preconizam políticas focais, em detrimento da orientação mais geral de
contestação política através de demandas aos aparelhos de Estado de ampliação dos
serviços públicos, tradicionalmente adotada pelas associações de moradores. Estas se
vêem forçadas a também aderir à formulação de “projetos”, porém parecem estar
menos preparadas para a competição neste campo de financiamento do que as ONGs.
Com dificuldades de carrear benefícios materiais para as localidades que representam,
as associações têm perdido boa parte do apoio social, com isso se enfraquecem ainda
mais, e assim por diante, em uma espiral de perda de poder.
Esta tendência é ainda mais agravada pela dificuldade de acionar os
dispositivos convencionais de mobilização política, especialmente reuniões coletivas
com moradores, devido ao medo generalizado provocado pela contiguidade com a
“sociabilidade violenta”. Além dessa resistência passiva às convocações, as associações
também perdem legitimidade na medida em que quase sempre sua atuação precisa
ser negociada com os representantes locais do crime violento. Isso, é claro, implica
uma demonstração de que parte de sua autoridade passa a depender do aval indireto
15
da “sociabilidade violenta”12. Vale lembrar que os “projetos” quase sempre também
precisam da permissão do crime violento, porém as ONGs parecem gozar de mais
graus de liberdade de atuação, talvez porque a mobilização política seja capaz de atrair
mais atenção dos aparelhos estatais de controle social, o que repercute na maior
vigilância dos bandos de criminosos.
Assim, forma-se uma espécie de vazio tem que sido preenchido pelos policiais,
aos quais os moradores cada vez mais se dirigem para demandar recursos que
anteriormente eram considerados da alçada das associações. Isto leva as UPPs, ainda
que não intencionalmente, a acrescentar à sua atuação o papel de mediação política.
De passagem, diga-se que isso é realizado um pouco a contragosto, pois os agentes
não consideram este aspecto de suas práticas como parte das “verdadeiras” tarefas de
controle social.
Foi neste contexto que, durante seu breve momento como ex-Secretário
Municipal de Assistência Social e Direitos Humanos, Ricardo Henriques, um misto de
gestor e acadêmico especializado na análise de políticas públicas, criou uma proposta
de extensão das atividades originalmente previstas para as UPPs, que denominou de
“UPP social”. Em resumo, a lógica subjacente é que, com a “pacificação” – que ele
compreende como uma retomada da soberania estatal nos territórios antes
controlados pelos bandos armados – torna-se possível, e mesmo indispensável para
sua consolidação, a expansão da oferta de bens de cidadania para os moradores das
localidades onde há UPPs. Isso seria realizado por uma parceria das unidades (o
policiamento ostensivo é atribuição do estado) com o município, através da secretaria
mencionada, que disponibilizaria, ao lado das UPPs e não subordinados a ela, técnicos
que levantariam as demandas locais e estabeleceriam a ponte com os dispositivos
estatais pertinentes.
Logo depois que as “UPPs sociais” começaram a ser implantadas, seu
idealizador deixou a secretaria com toda a sua equipe. A sigla permanece, mas ainda é
muito nebuloso o conteúdo substantivo das práticas que o novo responsável pretende
favorecer. Tudo que, no momento, pode ser dito sobre a proposta de criar um braço
“social” acoplado à implantação das UPPs “militares” é que, intencionalmente ou não,
ela constituiria uma blindagem contra a extensão do poder local dos policiais que,
além de agentes de manutenção da ordem, estão se convertendo em atores políticos.
Neste sentido, além de todas as indefinições e ambiguidades que cercam a
inovadora experiência de implantação de policiamento comunitário representada
pelas UPPs, as questões levantadas a partir de sua extensão “social” deixam uma
dúvida no ar. As UPPs estão em uma encruzilhada: converter-se-ão em braço político
12
A necessidade de estabelecer relações, mesmo esporádicas, com uma forma de vida intrinsecamente
violenta aumenta o risco pessoal envolvido nas práticas dos militantes das associações de moradores.
Têm sido comuns os casos de diretores mortos, expulsos da localidade, etc., o que contribui para o
afastamento dos moradores.
16
de reivindicação de bens de cidadania, abrindo chance para consolidar a militarização
do que resta das práticas de proteção social, ou aceitarão dividir o poder nas
localidades onde estão implantadas, aceitando compartilhá-lo com representantes
civis de outros aparelhos de Estado? Suspeito que a solução deste dilema passa mais
pelos resultados do debate público das práticas policiais do que pelos processos
internos da sociabilidade nos territórios da pobreza, uma vez que são muito limitadas
as condições da ação coletiva local.
Esta é outra contradição, e com ela fecho meus comentários. Sugeri, ao longo
do texto, que a participação no debate público dos segmentos subalternos, que são
mais diretamente afetados pela violência policial e criminal, é fundamental para o
controle das práticas de manutenção da ordem e, dessa maneira, para o sucesso das
UPPs. Mas como isso pode ocorrer, se as condições para a formação autônoma da
ação coletiva nos territórios da pobreza (leia-se definição, organização e expressão na
esfera política das demandas locais) são cada vez mais restritas, inclusive devido ao
próprio sucesso das UPPs?
Como se vê, uma avaliação do impacto das UPPs suscita mais perguntas do que
respostas.
Bibliografia citada
Buarque de Holanda, Cristina.
(2005) Polícia e Direitos Humanos: Política de Segurança Pública no Primeiro Governo Brizola
(1983-1986). Rio de Janeiro: Revan.
Brodeur, Jean-Paul.
(2004) “Por uma sociologia da força pública: considerações sobre a força policial e militar”,
Caderno CRH, vol. XVII, nº 42.
Freire, Jussara.
(2010) “Agir no regime de desumanização: Esboço de um modelo para análise da sociabilidade
urbana na cidade do Rio de Janeiro”, Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle
Social, Vol. 3, nº 10, out/dez, pp. 119-142.
Grillo, Carolina Christoph.
(2008 ) “Fazendo o doze na pista: Um estudo de caso do mercado ilegal de drogas na classe
média”. Dissertação de mestrado, IFCS/UFRJ.
Leite, Márcia da Silva Pereira.
(2009) Para além da metáfora da guerra: violência, cidadania, religião e ação coletiva no Rio de
Janeiro. São Paulo: Attar Editorial/CNPq.
Machado da Silva, Luiz Antonio.
(2010) “Violência urbana, segurança pública e favelas - o caso do Rio de Janeiro atual”. Caderno
CRH, vol. XXIII, nº 59, pp. 283-300.
(2011) “Polícia e violência urbana em uma cidade brasileira”, Etnográfica , vol. XV, nº 1, pp. 67-82,
2011
Machado da Silva, Luiz Antonio (org.).
(2008) Vida sob cerco – violência e rotina nas favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira.
Moraes, Pedro Ribeiro Bodê de.
(2008) “Juventude, medo e violência”. In: Vânia Mercer & José Antonio Peres Gediel (orgs.):
Violência, paixão e discursos: o avesso dos silêncios. Porto Alegre: CMC.
Rafael, Antônio.
(1998) Um abraço para todos os amigos. Algumas considerações sobre o tráfico de drogas no Rio
de Janeiro. Niterói: EDUFF.
Soares, Bárbara Musumeci et allii.
17
(2011) Unidades de polícia pacificadora: o que pensam os policiais. Disponível em
http://www.ucamcesec.com.br/category/estatisticas/dados-destaque/. Acessado em
outubro de 2011.