NOÇÕES DE JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL
Francisco Meton Marques de Lima
Prof. da UFPI e da FAETE. Desembargador
Federal do Trabalho. Doutor em Direito
Constitucional pela UFMG. Mestre em Direito
pela UFC.
1. Noções fundamentais
Por jurisdição constitucional entenda-se, no sentido mais genérico, o procedimento judicial
(ou arbitral) que conduz ao controle da constitucionalidade, objetivando garantir diretamente a
observância da Constituição.
Com efeito, a Constituição Federal constitui o documento no qual estão definidas as formas
de estado e de governo, o regime e o sistema de governo, a organização dos poderes, a distribuição
das competências e a declaração dos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos.
Impõe-se, assim, como a matriz de todos os direitos e deveres, limitando os poderes do
governo, substituindo a vontade do rei pela vontade da lei. Contudo, requer uma vasta e inexaurível
regulamentação, a qual será sempre cotejada com o programa constitucional. Daí a necessidade de
instrumentos que assegure a higidez da Carta Política.
Os estados ou são unitários ou federativos. Ambas as formas com variadíssimas
modalidades.
Os Estados se aglutinam tendo em vista aumentar seu poderio econômico e militar. Nas
confederações, o instrumento jurídico que os une é o Tratado. Nas federações, o liame se dá por
meio de uma Constituição. Nas confederações, cada estado mantém sua soberania; nas federações, a
soberania é confiada só à União, conservando cada estado apenas sua autonomia.
Em geral ocorre a evolução dos estados unitários para a forma confederativa e desta para a
federação. Foi assim com os Estados Unidos da América e a Argentina. A confederação foi muito
praticada na antiguidade. Na atualidade é rara; contudo, os mercados comuns de hoje assumem
muitas características confederativas.
A forma federativa, dentre outras virtudes, aumenta o potencial de cada unidade congregada;
amplia os horizontes da cidadania das pessoas; a ampliação das fronteiras proporciona mais espaço
para o crescimento pessoal de cada indivíduo.
Cada federação tem suas características. A federação brasileira é frágil por sua origem. O
Brasil era um estado unitário durante a forma monárquica (de 1822 a 1889) e com a proclamação da
República converteu suas Províncias em Estados. A Constituição de 1988 inclui na federação os
Municípios. Logo, a Federação brasileira compõe-se de União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Logo, há um órgão soberano (a União) e três autônomos (Estados, DF e Municípios),
cujas esferas de competência constam dos arts. 21 a 30).
Como a União atraiu para si a Competência legislativa genérica, a Constituição Federal é
dasafiada a toda hora pela legislação. Por sua vez, em virtude da autonomia dos órgãos federados,
suas legislações também se confrontam diuturnamente com a Constituição Federal.
Daí a necessidade de uma vigilância permanente no sentido de preservar o pacto federativo e
o pacto social documentados na Constituição Federal.
2. O controle de constitucionalidade
Controle de constitucionalidade significa a vigilância de natureza política e jurídica para que
não seja elaborada nenhuma norma jurídica que contrarie a Constituição Federal (CF), ou, se
elaborada, não tenha eficácia.
Para garantir a imunidade da CF, foram criados instrumentos próprios. O principal controle
é o judicial. A Corte Constitucional do Brasil é o Supremo Tribunal Federal, que faz o controle
direto da constitucionalidade das normas através da ações constitucionais, conforme veremos
adiante.
A Constituição brasileira de 1988 inovou bastante na matéria, ao ampliar o leque de pessoas
legitimadas para propor a ação direta de inconstitucionalidade (ADI). A EC de Revisão n. 03
instituiu a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC); e a EC n. 45/2004 amplia o rol de
legitimados para a ADC, que serão os mesmos legitimados para a ADI.
Mas a CF/88 ainda é muito nova, e todos os estudos que se façam a seu respeito ainda estão
longe de esgotar o seu alcance e significado.
Por isso, e considerando que a Revista da FAET terá por principal público-alvo os
graduandos, entendi oportuno expor essa matéria sob a forma didática e simplificada.
3. Espécies de controle
Dividem-se os controles em: a) político e jurídico, este subdividido em controle direto ou
por via de ação direta e o controle difuso ou por exceção, que é feito em cada caso concreto; b) o
controle preventivo e o repressivo.
Controle político – o controle político é feito por órgão que se situa fora dos poderes
constituídos, a exemplo da Corte Constitucional da França, que não integra o Poder Judiciário.
Controle jurídico – quando o controle é confiado ao Poder Judiciário, a exemplo do Brasil
e dos EUA. No Brasil, compete ao Poder Judiciário fazer o controle, ou seja, afastar a aplicação das
normas que afrontem a Constituição, não só em seu texto, mas também em relação ao programa
constitucional.
O Supremo Tribunal Federal – STF - funciona como Corte Constitucional do Brasil, tanto
para efeito de processar e julgar originariamente a ação direta de inconstitucionalidade – que é o
controle concentrado; como para julgar os recursos extraordinários das decisões judiciais que
afrontem a Constituição – controle difuso.
Controle preventivo – é o controle ainda na fase de elaboração das normas. Assim se dá
nas Casas do Congresso, cada uma mantendo uma Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), por
onde a matéria tem que passar antes de qualquer discussão. Todo projeto de lei enfrenta primeiro a
CCJ das Casas Legislativas. Se a CCJ entender que o texto do Projeto de Lei não se harmoniza com
a Constituição, rejeita-o, ou depura-o, impedindo que ele vá adiante defeituoso. Do lado do
Executivo, o controle é feito através do veto total ou parcial ao projeto que julga eivado de
inconstitucionalidade.
Controle repressivo – é o controle tendente a expungir do ordenamento a eficácia de lei ou
ato normativo de governo que já entrou em vigor, mas eivado de inconstitucionalidade, que se dá da
forma a seguir.
4. Controle jurídico difuso ou por via de exceção (art. 103, III, e, CF)
Denomina-se difuso o controle de constitucionalidade feito no caso concreto, em que a
argüição de inconstitucionalidade entra como incidente, alegada na petição inicial ou na
contestação. Esta espécie de controle visa a defesa de direito subjetivo.
Neste caso, a parte postula algo em juízo e alega inconstitucionalidade de determinada
norma, como condição de viabilidade de seu pedido. Neste caso, a norma inconstitucional posta-se
como um biombo, impedindo o gozo do direito.
Verificando o Juiz a ocorrência do alegado, afasta a aplicação da norma inconstitucional no
caso, sem, contudo, atingi-la em abstrato. Afastando a incidência da norma inconstitucional, o juiz
proclama o direito postulado.
Quando a argüição de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público for
feita perante qualquer tribunal, só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta de seus
membros ou do órgão especial – art. 97 da CF.
O efeito é interpartes, fulminando, todavia, a relação jurídica fundada na norma
inconstitucional desde o seu nascimento (ex tunc). “No entanto, a lei continua eficaz e aplicável, até
que o Senado suspenda sua executoriedade; essa manifestação do Senado, que não revoga nem
anula a lei, mas simplesmente lhe retira a eficácia, só tem efeitos, daí por diante, ex nunc”, assevera
José Afonso da Silva (1992, p. 52).
Se a questão envolver matéria constitucional, é assegurado o recurso extraordinário para o
Supremo Tribunal Federal. Se o STF declarar incidentalmente a inconstitucionalidade, o efeito da
decisão é apenas interpartes, só adquirindo efeito erga omnes após a declaração de ineficácia pelo
Senado Federal.
A legitimidade para argüir a exceção é de qualquer pessoa que esteja em litígio e do
Ministério Público. Quando a ação é iniciada na Primeira Instância, para assegurar o acesso até o
STF, é imprescindível o pré-questionamento da matéria, ou seja, a tese tem que ser enfrentada na
instância ordinária, antes de ser submetida ao STF. Assim também, deve ser demonstrada a
repercussão geral.
O mandado de segurança tem sido largamente usado na defesa de direitos constitucionais
subjetivos concretos.
5. Controle jurídico direto ou por via de ação
Previsto nos arts. 102, I, a a r, §§ 1º e 2º e 103, é o controle exercido pelo STF, mediante
provocação dos legitimados, de lei ou ato normativo federal ou estadual. Nesta modalidade, o
objeto é a defesa do ordenamento jurídico objetivo. E como tal, as respectivas ações cabíveis não
estão sujeitas a prazo prescricional.
Realiza-se através de cinco instrumentos: a) ação direta de inconstitucionalidade (ADI); b)
ação
direta
de
inconstitucionalidade
por
omissão
(ADIO);
c)
ação
declaratória
de
constitucionalidade (ADC); d) argüição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF); e)
ação de inconstitucionalidade pela via interventiva.
O controle direto não é admissível nos EUA, por entenderem ser incompatível com a
separação de poderes. Na Europa, a Corte Constitucional não integra o Poder Judiciário, situando-se
acima dos três Poderes.
Em conferência proferida em Natal, no dia 02.05.2003, o jurista Nelson Néry Jr. afirmou
que o fato de o STF no Brasil incluir-se no Poder Judiciário, com funções de Corte Constitucional e
Judiciária, somada à forma de escolha dos seus membros divorciada de qualquer participação
social, constitui a fonte de conflitos entre a Suprema Corte e os Poderes Executivo e Legislativo.
Preceitua o § 2º do art. 102, com a redação dada pela EC n. 45/2004: “As decisões
definitivas de mérito, proferidas pelo STF, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações
declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, produzirão eficácia
contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à
administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal”.
6. Ação Direta de Inconstitucionalidade
Fundada nos arts. 102, I, a e 103, é a ação proposta por um dos legitimados no art. 103 da
CF perante o STF, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo do poder público federal ou estadual.
Pode ser só de um artigo, um parágrafo, um inciso, uma alínea, uma frase, uma palavra.
Aqui, o controle se dá em abstrato, sem que haja caso concreto em discussão. O ataque é feito
diretamente à norma em tese, com o objetivo de afastar-lhe a eficácia.
Uma particularidade é que a decisão proferida na ADI não faz coisa julgada material,
podendo ser ressuscitada.
7. Competência, legitimidade ad causam e ad processum
A competência é privativa do STF, em se tratando de ato normativo federal ou estadual 
art. 102, I, a, CF. Mesmo quando se contesta norma de âmbito municipal em face da Constituição
Federal, a competência é do STF. Quando, porém, for alegada inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo municipal em face da Constituição do Estado, a competência é do Tribunal de Justiça.
Só podem propor a ação: a) o Presidente da República; b) a Mesa do Senado Federal; c) a
Mesa da Câmara dos Deputados; d) a Mesa de Assembléia Legislativa ou Câmara Legislativa do
DF; e) o Governador de Estado ou do DF; f) o Procurador-Geral da República; g) o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; h) partido político com representação no Congresso
Nacional; i) confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, CF).
O STF vem exigindo que o Governador demonstre o interesse temático na declaração de
inconstitucionalidade. Ou seja, tem que demonstrar seu interesse concreto particular. Isto parece
incongruente, pois, se é uma argüição em tese, não haveria de existir outro interesse senão o de
demonstrar que a norma é inconstitucional.
Das entidades de classe de âmbito nacional exigem-se mais duas condições que não constam
da Constituição, mas integram a jurisprudência constitucional: demonstração de pertinência
temática e que tenham representação em no mínimo oito Estados. As confederações sindicais são
aquelas organizadas na forma do art. 535 da CLT, compostas de, no mínimo, três federações.
Entretanto, os legitimados ad causam necessitam da legitimidade ad processum. Assim, os
que não a possuem devem outorgar procuração a advogado, sob pena de extinção do processo sem
resolução do mérito, nos termos do art. 267, IV, do CPC.
8. Objeto e efeitos da ADI
Gérson Marques distingue efeito vinculante, efeito erga omnes e efeito ex nunc ou ex tunc.
O primeiro diz respeito aos destinatários oficiais da decisão, vinculando os poderes constituídos; o
segundo, à abrangência e eficácia; o terceiro refere-se ao tempo (2002, p. 136/7).
Na declaração direta de inconstitucionalidade, cujo objeto da ação é a própria
constitucionalidade ou não da lei, seus efeitos serão erga omnes (para todos), vinculando todos os
poderes. Logo, não é necessário que o Senado suspenda a eficácia da lei (art. 52, X, CF). Em regra,
a declaração produz efeitos ex tunc, desde o início. Entretanto, o art. 27 da Lei n. 9.868/99 abriu
uma exceção:
“Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por
maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela
só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado”.
Na cautelar, porém, o efeito da liminar é ex nunc (da declaração em diante).
Declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto – ocorre quando o STF, em
ADI, não determina o afastamento do texto normativo em tese, entretanto declara sua
inaplicabilidade, por inconstitucional, a determinadas situações.
Exemplo típico foi a liminar concedida nos autos da ADI 3.395/2005, contra o texto do
inciso I inserido no art. 114 da CF pela EC n. 45/2004, na qual, a pretexto de dar uma interpretação
conforme, foi afastada a competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar os dissídios
envolvendo servidores regidos pelo regime administrativo.
A petição inicial é dirigida ao Presidente do STF, indicando a norma impugnada e
fundamentando o pedido. O STF citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o
ato ou texto impugnado (art. 103, § 3, CF).
O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de
inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do STF.
O STF não admite a ocorrência de impedimento e suspeição de membros da Corte na ADI.
9. Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão (ADIO)
Prevista no art. 103, § 2o, a ADIO tem por objeto declarar a inconstitucionalidade por
omissão de qualquer medida governamental que implique a não efetivação da norma constitucional.
Será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se
tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
Para José Afonso da Silva, não se trata de verificar inconstitucionalidade em tese, mas em
concreto, isto é, a de que não se produziu uma medida (lei, decreto etc.) concretamente requerida
pela norma constitucional. Não se cogitará, portanto, de efeito erga omnes, mas determinação
diretamente dirigida a um Poder. Daí provém que a sentença que reconhece a inconsticionalidade
por omissão é de natureza mista: declaratória quanto a esse reconhecimento, e mandamental no
sentido de exigir do Poder competente a adoção das providências necessárias ao suprimento da
omissão (op. cit., pp. 53-4).
O objetivo dessa ação é despertar o legislador de sua inação, impedindo o auferimento de
direitos constitucionais. Quer-se com tal forma de controle, afirma Michel Temer, “passar da
abstração para a concreção; da inação para a ação; do descritivo para o realizado” (1996, p. 51).
Não se confunde com o objeto do mandado de injunção (art. 5o, LXXI), da CF, que também
é uma ação constitucional, cujo objetivo é o suprimento judicial, em caso concreto, de situação
jurídica que dependa da norma que o poder competente ainda não elaborou. Neste, a omissão pode
ser suprida pelo Tribunal; naquela, não, pois a decisão que declara a omissão, sem que esta tenha
sido suprida pelo poder competente, gerará direito subjetivo aos eventuais prejudicados pela
omissão. O MI versará sobre direitos fundamentais; a ADIO destina-se a suprir norma
constitucional de qualquer natureza, mas de eficácia social contida.
10. Ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (arts. 102, I, a e §
4o do art. 103)
É a ação proposta perante o STF, com o objetivo de obter a declaração de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Foi introduzida no direito nacional pela EC no
3/93. São legitimados para ajuizá-la os mesmos da ADI, já referidos.
Aqui, o controle se dá em abstrato, sem que haja caso concreto em discussão. O objetivo é
afastar da norma a dúvida, e o efeito da sentença é para todos, erga omnes.
Publicada uma lei ou ato normativo gestado sob contestações de setores da sociedade, de
seus destinatários imediatos, suscitando fundados questionamentos sobre sua constitucionalidade,
poderá um dos legitimados propor ADC, objetivando um pronunciamento do STF, prevenindo,
assim, uma enxurrada de ações judiciais.
11. Argüição de descumprimento de preceito fundamental
É a ação subsidiária, a princípio, só admissível na falta de outro remédio jurídico eficaz para
sanar a lesividade, ajuizável pelos mesmos legitimados da ADI. Mas a ADPF não cabe só na
residual – quando não cabe outro instrumento – mas também quando houver certa dificuldade na
ação cabível originariamente.
Regulamentada pela Lei n. 9.882/99, esta ação confere larga margem de discricionariedade,
pois não se limita a ato normativo, além de ser vago o próprio conceito de “preceito fundamental”.
Para Gérson Marques, “preceitos fundamentais são os princípios fundamentais, os princípiosgarantias e as regras de direitos fundamentais”.
12. Ação de inconstitucionalidade pela via de intervenção
É a ação cabível (art. 34, VII) para assegurar a preservação dos princípios sensíveis da
Constituição, quando violados por ato normativo do Poder Público estadual. Por seu intermédio é
pedida ao STF a intervenção no Estado recalcitrante.
Os princípios sensíveis estão declinados no art. 34, VII, da CF: a) forma republicana,
sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia
municipal; d) prestação de contas da administração pública; e) aplicação do mínimo exigível da
receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços de saúde.
Nas hipóteses do art. 37, VII, acima, e no caso de recusa à execução de lei federal (EC n.
45/04), a legitimidade para representar perante o STF é privativa do Procurador-Geral da República,
que age discricionariamente (art. 36, III).
A mesma regra aplica-se do Estado para o Município, cujo titular da ação é o ProcuradorGeral de Justiça, que postulará perante o Tribunal de Justiça pedindo a intervenção no Município.
13. Declaração cautelar (102, I, p)
A Constituição admite a ação cautelar para o questionamento de constitucionalidade pela via
direta. Tem por objeto suspender a eficácia do ato normativo até o julgamento final da ação. Cabe
em ADI e ADC, cujas liminares possuem efeito para todos, vinculante do Judiciário e da
Administração Pública, conforme jurisprudência pacífica da Suprema Corte.
A Lei n. 9.868/99 regulamentou o processo cautelar, conferindo ao Ministro Relator
competência para conceder a liminar. Não cabe a cautelar na ação por omissão.
O pressuposto do pedido cautelar é a alegação de iminente lesão irreparável a pessoas, à
sociedade, à ordem, à segurança e à economia pública, ao ponto de não poder esperar pelo
provimento definitivo.
Michel Temer entende que, além dos legitimados na Constituição, para a ADI e ADC,
qualquer pessoa do povo (física, jurídica, de direito público ou privado) pode requerê-la, na
condição de assistente. Isto, segundo o mesmo autor, atende ao princípio representativo (Ob. cit. p.
50).
14. Declaração de inconstitucionalidade de ato normativo estadual e municipal
A lei e o ato normativo estaduais podem ser confrontados com a Constituição Estadual. A
competência para as ações cabíveis é do Tribunal de Justiça de cada Estado.
A lei e o ato normativo municipais podem ser contestados em face da Constituição Estadual
e da Constituição Federal. No último caso, a competência é do STF. Quando, porém, for alegada
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição do Estado, a
competência é do Tribunal de Justiça.
15. Conceito de lei, ato normativo e norma anterior à CF
Por lei entenda-se a relação do art. 59, da CF: a) emendas constitucionais; b) leis
complementares; c) leis ordinárias; d) leis delegadas; e) medidas provisórias; f) decretoslegislativos; f) resoluções. E atos normativos são: a) decretos do Poder Executivo; b) normas
regimentais e resoluções dos tribunais federais e estaduais.
A norma emanada de emenda à Constituição pode ser objeto de ADI, pois o poder
constituinte derivado tem sua competência limitada pela própria Constituição.
Mas não é qualquer ato normativo que pode ser contestado em ADI. É necessário que haja o
confronto direto. Assim, instruções normativas editadas por órgãos da administração tributária e
outros são consideradas secundárias.
Isto porque a eficácia dos atos normativos emana imediatamente de sua estrita observância
aos limites impostos pelas leis, tratados, convenções internacionais, ou decretos presidenciais, de
que devem constituir normas complementares.
Assim, primeiro deve o ato normativo ser cotejado com a norma que lhe dá supedâneo. Esta,
por sua vez, é que pode ser contestada em face da Constituição.
Por sua vez, a norma anterior à Constituição não pode ser declarada inconstitucional, posto
que outro era seu fundamento de validade. Assim, a lei velha, não se harmonizando com a
Constituição nova, perde seu fundamento de validade, não será recepcionada e, portanto, não é
inconstitucional, mas uma norma revogada.
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