ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES DA UNIVERSIDADE
DE SÃO PAULO - EACH/USP E TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
DE SÃO PAULO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal de
Contas: o Caso do Estado de São Paulo
SÃO PAULO
2012
Renan Jadir de Souza Ferreira
As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal de
Contas: o Caso do Estado de São Paulo
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
Programa de Pós-Graduação em Gestão de
Políticas Públicas, como parte das atividades
necessárias para a obtenção do título de
Especialista em Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. José Carlos Vaz
SÃO PAULO
2012
1
Nome: FERREIRA, Renan Jadir de Souza
Título: As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal
de Contas: o Caso do Estado de São Paulo
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
Programa de Pós-Graduação em Gestão de
Políticas Públicas, como parte das atividades
necessárias para a obtenção do título de
Especialista em Políticas Públicas
Aprovado em: ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
Prof. ______________________
Instituição
______________________
Julgamento: _________________
Assinatura
______________________
Prof. ______________________
Instituição
______________________
Julgamento: _________________
Assinatura
______________________
Prof. ______________________
Instituição
______________________
Julgamento: _________________
Assinatura
______________________
RESUMO
Com o desenvolvimento das Tecnologias da Informação e Comunicação e sua
intensiva utilização na condução dos negócios públicos e privados vem se
evidenciando o papel ao mesmo tempo transformador e potencialmente excludente
dessas ferramentas tecnológicas. Destarte, na atual configuração social o direito à
informação vem sendo reconhecido como um direito fundamental dos cidadãos e um
desdobramento do direito à liberdade, que, no Brasil, encontra seus limites na
própria Constituição Federal, tendo em vista o bem comum. A fim de que se evite o
crescimento de uma classe social de excluídos tecnologicamente a máquina estatal
dever ser utilizada na promoção da cidadania. Assim, na Sociedade da Informação
que se apresenta, os governos tem a responsabilidade de buscar a maximização da
qualificação educacional e tecnológica da sociedade, para minimizar as exclusões
no mercado de trabalho e melhorar as condições sociais. A Administração Pública
encontra na aplicação das novas tecnologias, nas políticas de Governo Eletrônico
(e-gov),
caminhos
para
uma
gestão
pública
eficiente,
eficaz
e
efetiva,
vislumbrando-se uma ferramenta de comunicação, cidadania e desenvolvimento.
Os Tribunais de Contas, como Órgãos técnicos essenciais à condução da máquina
estatal, lidam, obrigatoriamente, com uma imensa quantidade de dados sobre a
Administração Pública, de modo que se encontram no cerne da pesquisa
desenvolvida. Indaga-se, dessa forma, qual o papel e o posicionamento da Corte de
Contas diante das políticas públicas de e-gov desenvolvidas no âmbito do Poder
Executivo do Estado de São Paulo. A crescente aplicação dos recursos tecnológicos
pela Administração Pública tem demonstrado a necessidade de que a Corte de
Contas, para o desempenho de suas funções constitucionalmente estabelecidas,
não somente domine as ferramentas tecnológicas existentes como também fiscalize
e oriente os entes jurisdicionados quanto ao uso que fazem desses mesmos
recursos.
Palavras-chave: Administração Pública; governo eletrônico; tecnologia
3
Lista de Ilustrações
Figura 1
Os 20 países mais desenvolvidos em e-gov
43
Figura 2
Posição do e-gov Brasil na América do Sul
43
Figura 3
Evolução do Programa Governo Eletrônico Federal
48
Figura 4
Evolução do e-gov no Governo do Estado de São Paulo.
50
Figura 5
Sistemas Internos utilizados pela Secretaria Estadual de Planejamento
e Desenvolvimento Regional.
52
Figura 6
Figura 7
Exemplos de Fiscalizações efetuadas pela Sefti
Página Inicial do Portal do TCE/SP na internet
68
71
Figura 8
Alguns sistemas e aplicativos disponibilizados no Portal do TCE/SP
74
Figura 9
Página do sistema Audesp
74
Figura 10
Mapa Institucional do TCE/SP (Mapa Estratégico)
80
Figura 11
Objetivos Estratégicos Institucionais destacados do Mapa Institucional
(Mapa Estratégico do TCE SP)
Figura 12
Mapa Estratégico do DTI – Departamento de Tecnologia da Informação
do TCE/SP
Figura 13
80
82
Mapa Estratégico do DTI - Departamento de Tecnologia da Informação
do TCE/SP
83
4
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
CAPITULO I:
06
Fundamentação Teórica
1.1
Sociedade da Informação
1.2
Direito Administrativo, Governo, Administração Pública
11
e Princípios: discutindo conceitos
17
Princípios Constitucionais na Sociedade da Informação
22
1.3.1 Direito à Informação e Comunicação
26
1.3.2 Inclusão Tecnológica e Cidadania
28
1.4
Ato Administrativo e Processo Administrativo Eletrônico
32
1.5
Governo Eletrônico
36
1.5.1 Visão Geral do e-gov no Brasil
42
1.5.2 E-gov no Estado de São Paulo
48
1.5.2.1
Programas Governamentais no Estado de São Paulo
58
1.5.2.2
Breves Considerações
60
1.3
1.5.3 Governo Eletrônico e os Órgãos de Controle
CAPITULO II:
60
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e o Governo
Eletrônico
2.1
Uso das Ferramentas Tecnológicas pelo TCE/SP
71
2.1.1 Portal do Cidadão
77
2.1.2 Gestão Estratégica do TCE/SP
79
2.1.3 Plano Estratégico de Tecnologia da Informação do Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo: 2011-2015
81
2.1.4 Utilização de Recursos de Tecnologia da Informação e Comunicação
por outros Tribunais de Contas Estaduais e Municipais
82
CONSIDERAÇÕES FINAIS
85
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
87
5
INTRODUÇÃO
Temos alcançado uma época na qual se reconhece o direito à informação,
juntamente com a democracia e o pluralismo (BONAVIDES, 2006), como
pertencentes a uma quarta geração de direitos fundamentais, tendo em vista o
grande desenvolvimento, na atualidade, das Tecnologias da Comunicação e
Informação (OLIVEIRA JÚNIOR, 2000).
A Constituição Federal de 1988 traz em seu bojo o direito de informar e de ser
informado como um desdobramento do direito à liberdade, que encontra seus limites
na própria Carta Política, tendo em vista o bem comum:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
A esse respeito, Silva (2008) ressalta:
[...] a liberdade de informação compreende a procura, o acesso, o
recebimento e difusão de informações ou idéias, por qualquer meio, e
sem dependência de censura, respondendo cada qual pelos abusos
que cometer [...]. (p. 246)
Na sociedade atual o tempo e o conhecimento passaram a ser bens ou
produtos enormemente apreciáveis (RIFKIN, 2001).
Se antes vigia um capitalismo baseado na transformação de recursos
materiais em mercadorias e serviços básicos, agora, no mercado informacional,
produtos de alto valor agregado, e de cunho altamente estratégico para as
Organizações, são postos nas prateleiras.
A informação, em sentido amplo, fidedigna e de qualidade, obtida no menor
6
tempo e mantida pelo maior tempo possível é, simultaneamente, agente
transformador e objeto de transformação; produto e meio de produção. Isso ocorre
em um círculo que pode se mostrar tanto virtuoso como vicioso, dependendo dos
indivíduos que têm acesso e utilizam a matéria-prima conhecimento.
Portanto, não estamos mais a lidar com ferramentas e produtos neutros, mas,
ao contrário, impregnados de valores e aspirações (LIMA, 1998), com potencial para
aprofundar ou não a desigualdade na distribuição de poderes (MELO, 2005).
Nesse contexto, o papel dos Estados e Governos democráticos passa a ser
reavaliado. Se antes os abusos do liberalismo econômico puderam ser contidos,
essencialmente, com a força da lei, deverá ser, agora, com a força da
democratização do conhecimento.
Embora a questão referente à intervenção da estrutura governamental no
setor econômico ainda seja objeto de discussão, nenhum Governo, nesta Sociedade
da Informação, poderá deixar de buscar a maximização da qualificação educacional
e tecnológica da sociedade para, assim, minimizar as exclusões no mercado de
trabalho e melhorar as condições sociais dos cidadãos, o que acabará refletindo no
desenvolvimento econômico, em um círculo virtuoso de sustentabilidade.
No caso de países emergentes, como o Brasil, notório é que a “balança
informacional” pende favoravelmente ou para o lado governamental ou para o lado
do mercado (já consciente da necessidade de constante atualização).
Então, para que a comunicação entre Governo e cidadão se estabeleça e
desenvolva de um modo satisfatório, necessário se faz o uso e domínio de uma
linguagem comum, seja a natural, seja a tecnológica.
Nessa perspectiva, a comunicação, a transparência, a liberdade e a
capacidade de questionamento são elementos que devem ser manejados pelos
governos em favor dos cidadãos, para sustentação da soberania popular. Faz-se
necessário, portanto, que se garanta aos atores sociais o direito ao controle social
do governo, de ser por ele ouvido e, ainda, o direito à participação na gestão pública,
dentre outros (VAZ, 2007).
7
Segundo concluem Cunha e Miranda (2008):
O governo é um ator central nas redes sociais e as suas ações em TIC
têm impacto notável na sociedade. Ao mesmo tempo, a configuração
particular da sociedade brasileira, e mais em foco os seus movimentos
em direção à sociedade da informação, estão levando governos de
todas as esferas a alterar prioridades, a redefinir estratégias, a
considerar outros atores na formulação e implementação de políticas
públicas, a ser mais transparentes. (p. 14)
A Administração Pública tem sua relação com a sociedade norteada pelos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, dispostos no artigo 37, “caput”, da Carta Magna, dentre outros princípios
que vieram na esteira dos Direitos e Garantias Fundamentais. Destarte, o chamado
Governo Eletrônico (e-gov)1, desponta, dentre as políticas de gestão pública
disponíveis e viáveis, como uma ferramenta de comunicação e cidadania, além de
um instrumento de desenvolvimento (FERRER, 2004), entendendo-se tais políticas
como
[...] a utilização das novas tecnologias de informação e comunicação,
em especial a internet, para a prestação de melhores serviços,
disseminação de informações, controle das contas públicas, redução
de custos administrativos e ampliação das possibilidades de
participação dos cidadãos na gestão pública. (QUADROS, 2004,
p. 233).
Os Tribunais de Contas, como Órgãos técnicos essenciais à condução da
máquina estatal, conforme estabelecido pela Constituição Brasileira, lidam,
obrigatoriamente, com uma imensa quantidade de dados sobre a Administração
Pública, de modo que se encontram no cerne desta pesquisa.
Consoante os artigos 70, 71 e 75 da Carta Política, os Tribunais de Contas
foram estabelecidos como Órgãos Estatais autônomos e incumbidos, juntamente
com o Poder Legislativo, da fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial dos demais órgãos da Administração Pública, restando
consignado, por oportuno, no parágrafo único do artigo 71, que:
1
E-gov: electronic government.
8
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Trata-se de uma missão republicana. Um poder-dever de controlar a
condução da coisa pública e, portanto, as decisões tomadas quanto às políticas
públicas, inclusive no que se refere a e-gov, na medida em que as atividades
governamentais, ainda que revestidas de certa discricionariedade do Administrador
Público, devem conduzir-se segundo a legalidade, pautando-se também pela
legitimidade e economicidade, além dos demais princípios constitucionais regentes.
As Cortes de Contas, como Órgãos inerentes ao Estado Democrático de
Direito, têm autonomia atribuída pela Constituição e se mostram como mecanismos
protetivos ou cláusulas protetoras dos direitos fundamentais, como lembra
Neto (2001), ao citar o constitucionalista alemão Peter Häberle e sua obra
“A Liberdade Fundamental do Estado Constitucional” . Assim, essa proteção passa
não só pelo julgamento das contas apresentadas pelos gestores, mas, também, pela
orientação e emissão de recomendações à Administração Pública, caso seja
constatado algum desvio de rumo nas ações governamentais em relação ao
interesse público.
Transcende-se, assim, a dimensão de atuação puramente técnica na análise
da aplicação dos recursos públicos para alcançar-se também uma verificação da
“[...] correição do dinheiro público empregado de acordo com políticas de Estado
factíveis, impessoais e com verdadeiras finalidades de atingir o maior bem comum
possível [...] ” (FRANÇA, 2010. p. 93-94)
Nesse contexto, a fim de cumprir com o propósito desta pesquisa,
estabeleceu-se a seguinte indagação: Qual o papel do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo, no desempenho de suas funções constitucionalmente estabelecidas,
diante
das
políticas
públicas
de
Governo
Eletrônico,
mormente
aquelas
desenvolvidas pelo Poder Executivo Estadual?
Do
ponto
de
vista
metodológico,
foram
observados
os
seguintes
procedimentos para a coleta de dados: pesquisas bibliográficas e documentais, com
9
consulta a bancos de dados eletrônicos disponíveis na internet e, ainda, a
instituições de ensino e pesquisa, tendo-se como foco a utilização de instrumentos
tecnológicos para a gestão pública, de uma forma geral.
Nas mesmas fontes foram buscadas informações sobre a estrutura dos
Tribunais de Contas, competências, natureza jurídico-administrativa de suas
decisões e, ainda, a respeito das políticas públicas de Governo Eletrônico do Poder
Executivo Paulista.
Assim, houve o levantamento de dados a respeito do posicionamento das
Cortes de Contas do país, principalmente Tribunal de Contas da União – TCU e
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE/SP, diante da intensiva utilização
das ferramentas de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC pelos Poderes
Executivos Federal e Estadual Paulista. Também foram consideradas as
experiências de outras Cortes de Contas do país.
Quanto à organização deste texto, além da Introdução, há três capítulos,
sendo o primeiro dedicado à fundamentação teórica, traçando um panorama sobre a
Sociedade da Informação, estudos voltados aos princípios Constitucionais, Direito
Administrativo, bem como ao Governo Eletrônico no Estado de São Paulo e os
Órgãos de Controle; o segundo capítulo trata da contextualização do tema,
abordando informações sobre a estrutura atual do TCE/SP e suas ações referentes
à utilização dos recursos tecnológicos no desempenho de
suas funções.
São abordadas também algumas propostas de utilização dos recursos de tecnologia
da informação e comunicação que poderiam ser implantadas e aperfeiçoadas pelo
TCE/SP. Na sequencia encontram-se as considerações finais e as referências
bibliográficas.
10
CAPITULO I: Fundamentação Teórica
1.1
Sociedade da Informação
A informação sempre foi reconhecida como um elemento de valor, essencial à
preservação da espécie humana, desde o seu nascedouro.
O Século XX, imerso em revoluções sociais e tecnológicas, lançou as bases
do que hoje convencionamos chamar de Sociedade da Informação. Embora não
haja consenso e precisão quanto a esse conceito, o fato é que o volume de dados
gerados pelas múltiplas atividades hodiernas e, ainda, por uma população cada vez
maior, exige o desenvolvimemto e domínio de ferramentas que permitam a gestão
dessas informações e do conhecimento acumulados.
No entender de Hamelink (2005, p.103-104), o termo sociedade da
informação é um conceito ambíguo e sem significado preciso. Destarte, seria mais
adequado dizer que algumas sociedades são confrontadas com desenvolvimentos
informacionais.
Assim, o autor citado identifica quatro dimensões de interação entre
sociedades e desenvolvimentos informacionais:
1) Dimensão tecnológica: controle e acesso à tecnologia e determinação de
quem dela se beneficia; riscos sociais embutidos nas inovações e suas
aplicações;
2) Dimensão cultural: compartilhamento do conhecimento e proteção da
identidade cultural;
3) Dimensão sociopolítica: liberdade de opinião e de discurso político;
proteção contra os discursos abusivos; definição das necessidades
informacionais das sociedades;
11
4) Dimensão econômica: mercados globais de informação; proteção da
propriedade do conteúdo; responsabilidade social empresarial; auto-determinação
das nações no desenvolvimento econômico.
Castells (2008), ao analisar o complexo padrão interativo existente entre
tecnologia, sociedade e transformação histórica, assinala não ser possível
sustentar-se, simplesmente, que a tecnologia determina a sociedade, ou que essa
última escreve o curso da transformação tecnológica. Dessa forma, “[...] o dilema do
determinismo tecnológico é, provavelmente, um problema infundado, dado que a
tecnologia é a sociedade , e a sociedade não pode ser entendida ou representada
sem suas ferramentas tecnológicas.” (p. 43).
Para o mencionado autor, a base material da chamada Sociedade da
Informação é representada pelos aspectos centrais do que ele chama de paradigma
da tecnologia da informação.
A primeira característica desse novo paradigma é que a informação é sua
matéria-prima: tecnologias para agir sobre a informação.
O segundo aspecto diz respeito à penetrabilidade dos efeitos das novas
tecnologias: a informação é parte integral de toda atividade humana, de modo que o
meio tecnológico molda todos os processos existenciais individuais e coletivos.
O terceiro é a lógica de redes: morfologia de rede adaptada à complexidade
de interação e aos modelos não previsíveis do desenvolvimento decorrente do poder
criativo dessa mesma interação.
O quarto elemento é a flexibilidade: os processos são reversíveis e as
organizações e instituições podem ser modificadas pela reorganização de seus
componentes.
O quinto aspecto é a convergência de tecnologias específicas para um
sistema
altamente
integrado:
tecnologias
como
da
microeletrônica,
12
telecomunicações, optoeletrônica e dos computadores integradas nos sistemas de
informação.
Torres (2007) defende a tese de que “[...] a democracia, desde os seus
primórdios, configurou-se como um fato tecnológico [...]”, aduzindo que:
[...] a cada desenvolvimento técnico encontramos um pensamento
teórico democrático característico respondendo a um tipo de relação
comunicativa e produzindo um tipo de diálogo correspondente entre
opinião e verdade, entre cidadãos e governo, entre formas do habitar
diferentes. (p. 242).
Tendo em vista que a tecnologia eletrônica, abrangendo as tecnologias da
informação e comunicação, despontou a partir do século XX como uma tecnologia
potencialmente revolucionária, o que de fato veio a concretizar, natural que
nascesse o conceito de Governo Eletrônico.
A internet desponta como uma das ferramentas que podem ser empregadas
na atividade administrativa, como meio de comunicação com o cidadão, meio de
publicidade e meio de licitação de compras (o chamado e-procurement)2.
Nesse aspecto, Quadros (2004) aduz que:
[...] governo eletrônico envolve mais que do que ter um sítio na
internet, porém é apenas uma parcela de um tema ainda mais
abrangente: o direito de acesso à informação, que contém em si
também o direito ao tratamento digno aos administrados, e ao trato
honesto dos recursos públicos, levando ao cumprimento dos princípios
constitucionais da Administração Pública, previstos no art. 37 da CF.
(p. 243)
Teixeira (2004) registra que Rheinhold (1996) já considerava, quando a
internet ainda não estava difundida como nos dias atuais, as comunidades mediadas
por computadores (CMC) como um tipo de espaço social com um grande potencial
libertador. O estudioso salientava que a tecnologia possibilitaria aos cidadãos
poderes nos campos intelectual, social, comercial e político, defendendo, assim, a
necessidade de que a população esteja informada sobre o poder e seja capaz de
utilizá-lo de uma forma deliberada e inteligente.
2
Compras eletrônicas. No Brasil são exemplos os Sistemas COMPRASNET (http://www.comprasnet.gov.br/),
do Governo Federal, e Bolsa Eletrônica de Compras (http://www.bec.sp.gov.br), do Governo do Estado de São
Paulo.
13
Nesse contexto, Teixeira (2004) também lembra o entendimento de Castells
(2000), no sentido de que a internet é moldada pela sociedade. Assim, onde há uma
mobilização social, a internet pode ser uma ferramenta de mudança social;
mas, onde há uma burocratização política ou uma política somente “mediática” a
internet é somente uma “tábua de anúncios”, ou, em outra palavras, uma plataforma
de negócios.
Isso é o que também aponta Martinuzzo (2007):
Cabe ressaltar que tecnologia sozinha não faz política ou revoluciona
costumes e éticas. As tecnologias são produzidas e apropriadas de
formas
diferenciadas,
a
partir
de
dinâmicos
processos
socioeconômicos, culturais e políticos específicos. Uma tecnologia
influencia fenômenos sociais e é marcada por eles, num complexo
movimento de reciprocidades, usos, inovações e disputas, sem
determinismos de quaisquer naturezas. Sociabilidades e tecnologias
são produzidas e transformadas ao longo do processo histórico de
conformação social. O governo eletrônico é uma possibilidade histórica
de mediação sociopolítica e ação governamental recém-constituída.
(p. 17)
É importante notarmos como os processos de apropriação das tecnologias, tal
como citado por Martinuzzo (2007), assemelham-se à dinâmica de formação do
direito
nas
sociedades.
Dessa
forma,
chegamos
à
conclusão
de
que
obrigatoriamente o ordenamento jurídico tende a acompanhar a evolução
tecnológica, ainda que muitas das vezes a posteriori.
Como exemplo recente podemos citar as alterações efetuadas na
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal) pela Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
14
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre
a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único
do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa
física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela
Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua
realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao
número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço
prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e,
quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela
Lei Complementar nº 131, de 2009).
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
(grifo nosso)
Ainda quanto ao tema transparência pode ser mencionado, no âmbito do
Estado de São Paulo, o Decreto nº 55.559, de 12 de marços de 2010, que “Institui o
Portal do Governo Aberto SP, dispõe sobre o livre acesso a dados e informações não
sigilosos da Administração Pública Estadual e dá providências correlatas”.
Voltando à esfera federal, outra norma a ser destacada é Lei nº 12.527, de
18 de novembro de 2011, que em seu artigo 1o
[...] dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso
a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3º
do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal”3.
3
“XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;”
“II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII”
“§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e
as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.”
15
Em seu artigo 8º, §§ 2º, 3º e 4º da Lei Federal nº 12.527/11 dispõe:
Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades
públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de
que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais
da rede mundial de computadores (internet).
§ 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de
regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à
informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de
fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos
eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e
texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em
formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da
informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações
disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicarse, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora
do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de
conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei
no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção
sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto
Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.
§ 4o Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes
ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se
refere o § 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real,
de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos
critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). (grifo nosso)
Já no artigo 10, § 2º da mesma norma está consignado que:
Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a
informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por
qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do
requerente e a especificação da informação requerida.
16
§ 1o Para o acesso a informações de interesse público, a identificação
do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a
solicitação.
§ 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar
alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de
seus sítios oficiais na internet. (grifo nosso)
No contexto analisado, a ciência jurídica é, portanto, influenciada por novos
questionamentos, sendo reformulada a partir do panorama tecnológico e do uso que
os cidadãos fazem dessas novas ferramentas ao exercer seus direitos políticos e
sua liberdade de expressão, dentre outros direitos, como ressaltam Lopes et al
(2008).
1.2
Direito Administrativo, Governo, Administração Pública e Princípios:
Conceitos
Considerando-se que a atuação estatal faz-se, em um Estado Democrático de
Direito, dentro de parâmetros legais, em sentido amplo, tendo a Constituição como
norteadora de conduta, mostra-se oportuna a abordagem de alguns conceitos
pertinentes ao tema da presente pesquisa, tais como Direito Administrativo,
Governo, Administração Pública e Princípios.
Para a conceituação de Direito Administrativo, é pertinente a ponderação de
Meirelles (2006), no sentido de que a doutrina estrangeira não é a fonte adequada,
uma vez que apresenta ou ressalta aspectos parciais ou particulares que não se
identificam com o sistema administrativo público adotado no Brasil.
O doutrinador salienta que a escola francesa reduz o papel do Direito
Administrativo ao estudo do sistema de leis regentes da Administração Pública, o
que acaba por subordinar a Ciência do Direito às normas legais existentes, quando o
correto seria a legislação orientar-se pelos princípios doutrinários. Já para a escola
italiana ou subjetivista, o Direito Administrativo ocupa-se somente dos atos do Poder
Executivo.
17
Ressalta que o Direito Administrativo Brasileiro “[...] sintetiza-se no conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado” (MEIRELLES, 2006. p. 40).
Entende, outrossim, que a sistematização de normas doutrinárias de Direito
confere ao Direito Administrativo o seu caráter científico. Caráter esse que permite a
estruturação e o direcionamento das ações da Administração Pública, assim como
seu relacionamento tanto com os órgãos que dela fazem parte quanto com os
administrados ou com os cidadãos, sempre na busca dos fins desejados pelo
Estado.
Para o autor, os termos concreta, direta e imediatamente indicam que o
ramo do Direito em questão não se refere às atividades estatais estritamente
legislativa (abstrata), judicial (indireta) e de ação social (mediata), mas aos atos de
cunho administrativo realizados nos três campos de atuação citados, os quais
também devem ser por ele regidos.
Nessa perspectiva, torna-se pertinente tratar da diferenciação entre Governo
e Administração Pública. Para tanto, vamos nos ancorar também no ensinamento de
Meirelles (2006).
Governo, do ponto de vista formal, pode ser entendido como o conjunto de
Poderes e órgãos constitucionais; e no sentido material, é o complexo de funções
estatais básicas; já em sentido operacional, é a condução política dos negócios
públicos. Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado,
ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como
manifestação da Soberania.
Já a Administração Pública, pode ser definida como o conjunto de órgãos
instituídos para a realização dos objetivos do Governo. Em sentido material, é o
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em sentido
18
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços
próprios do Estado ali por ele assumidos em beneficio da coletividade.
Desse modo, se o Direito Administrativo tem por função a estruturação da
Administração Pública, ele é, antes de tudo, estruturado, como sistema estatal,
pelos princípios colocados pelo Direito Constitucional.
Nesse sentido, é válido perguntar “E quais seriam os princípios que regem os
atos de governo e os atos de execução (ou atos administrativos)?”
Silva (2008) observa que a palavra princípio é equívoca, aparecendo em
vários sentidos, de modo que aquele sentido contido na expressão “princípios
fundamentais” do Título I da Constituição Federal traz a noção de “mandamento
nuclear de um sistema” (p. 615).
Siqueira e Bertoncini (2002) registram que os ordenamentos constitucionais
brasileiros que precederam a Constituição Federal de 1988 se omitiram quanto à
questão dos princípios regentes da Administração Pública, de modo que a Lei Maior
ora vigente iniciou uma nova fase do direito administrativo, constitucionalizando e
sistematizando o regime jurídico-administrativo, ao dispor, em seu artigo 37, “caput”,
que:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência e, também, ao seguinte. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
Ressaltam os autores, porém, que a inserção do princípio da eficiência em
conjunto com outras normas infraconstitucionais, através da Emenda Constitucional
nº 19/98, alterou o regime jurídico administrativo instituído de início, representando
uma mudança no conceito de Administração Pública. Assim, abandonou-se o
modelo burocrático para adotar-se o modelo gerencial de Administração Pública.
O princípio da impessoalidade está estreitamente relacionado ao conceito de
finalidade ou ao princípio da finalidade, e se trata de um aspecto do princípio da
19
isonomia, depreendendo-se que a Administração Pública deve perseguir a
realização do interesse público, tratando igualmente todos os administrados e não
se atendo, em regra, a interesses particulares.
Essa é a linha de pensamento
defendida por Meirelles (2006) e Carvalho Filho (2008).
Silva (2008), por seu turno, consigna em seu Curso de Direito Constitucional
Positivo, que o Princípio da impessoalidade implica imputar os atos e provimentos
administrativos não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade
administrativa em nome do qual age tal funcionário.
Baracho (1997) apud Moraes (2002) acrescenta que a noção de
impessoalidade abrange, no campo do Direito Constitucional Administrativo, o
princípio da subsidiariedade. Este significa que a atuação do Poder Público deve
pautar-se pela execução daquilo que é necessário para o bem comum, mas desde
que seja aquilo que os particulares não podem, não sabem ou não querem fazer por
si mesmos.
Quanto ao princípio da moralidade, ou da moralidade administrativa, Medauar
(2008) salienta que é de difícil ou até impossível expressão verbal, de modo que a
doutrina busca defini-lo ligando-o a outros termos e a outras noções.
Dessa forma, a doutrinadora observa que para Sobrinho (1974) moralidade
está ligada à exação, lisura e a fins de interesse público. Meirelles (2006), por seu
turno, vincula a moralidade administrativa ao conceito de bom administrador.
Silva (2008) entende que moralidade é o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina da Administração, de modo que mesmo que o administrador público esteja
cumprindo a lei no seu sentido estrito, deve ser observado se tal cumprimento ocorre
moralmente ou imoralmente, neste último caso prejudicando-se ou beneficiando-se
deliberadamente alguém. Mello (2004) apresenta noção similar, acentuando os
aspectos da lealdade e da boa-fé da Administração para com os administrados.
Sobre o princípio da publicidade é interessante o registro de Rocha (1994,
p. 239), no sentido de que “[...] a publicidade é mais do que um dos princípios
constitucionais da Administração”, tratando-se de sua própria essência, de seu
20
próprio nome, que também decorrente da forma republicana de governo adotada, ou
seja, da “coisa pública”.
A publicidade também se impõe ao Administrador Público tendo em vista que
esse atua não em seu nome, mas em nome da coletividade, como entende Sundfeld
(1997):
A razão de ser do Estado é toda externa. Tudo que nele se passa.
tudo que faz, tudo que possui, tem uma direção exterior. A finalidade
de sua ação não reside jamais em algum beneficio íntimo: está sempre
voltado ao interesse público. E o que é interesse público? O que o
ordenamento entende valioso para a coletividade (não para a pessoa
estatal) e que, por isso, protege e prestigia. Assim, os beneficiários de
sua atividade são sempre os particulares. Os recursos que manipula
não são seus: vêm dos particulares individualmente considerados e
passam a pertencer à coletividade deles. Os atos que produz estão
sempre voltados aos particulares: mesmo os atos internos são mero
estágio intermediário para que, a final, algo se produza em relação a
eles. Em uma figura: falta ao Estado vida interior, faltam-lhe interesses
pessoais íntimos. Com os indivíduos é o inverso que ocorre. Sua
atividade diz com a liberdade, com a realização de valores íntimos. Por
isso, protege-se sua privacidade, sua correspondência ê sigilosa, sua
casa é inviolável (CF, art. 5°, incs. X, Xl e XII). Como o Estado jamais
maneja interesses, poderes ou direito íntimos, tem o dever da mais
absoluta transparência. (p.163).
Essa transparência está implícita no conceito de democracia, e, como define
Castoriadis (1995) apud Teixeira (2004), é o regime no qual a esfera pública de fato
torna-se pública, pertence a todos e está aberta à participação de todos.
Sobre esse ponto, Olivo (2001), aduz que
Havendo tal comunicação transparente entre administração pública e
sociedade – e as redes de computadores, com ênfase para a internet,
são imprescindíveis na concretização deste liame – maiores são as
possibilidades de se efetivar o Estado Democrático de direito.
(p. 18-19)
E como registra Habermas (1997), o grau de democracia de um povo é
diretamente proporcional ao papel por ele atribuído ao raciocínio, à reflexão e ao
espírito crítico na regulação de seus assuntos públicos.
21
O princípio da eficiência foi acrescido expressamente ao artigo 37 da
Constituição Federal, ao lado dos outros princípios regentes dos atos da
Administração Pública, pela Emenda Constitucional nº 19/98.
Todavia, a Lei Maior já consignava em seu artigo 74:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Em síntese, esse princípio orienta a atividade administrativa no sentido de
alcançar o interesse público.
Depreende-se que além daqueles princípios consignados no artigo 37 da
Constituição Federal, que são explícitos ou básicos, existem os chamados princípios
implícitos, colhidos do entendimento doutrinário e jurisprudencial, assim como de
normas infraconstitucionais.
Esse arcabouço normativo, em um Estado Democrático de Direito,
norteia a atuação governamental em prol do bem comum, sendo que as Tecnologias
da Informação e Comunicação podem e devem ser empregadas nesse mister.
22
1.3
Princípios Constitucionais na Sociedade da Informação
Consoante o Artigo 1º da Constituição Federal de 1988,
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Depreende-se do citado dispositivo, mormente do seu parágrafo único, que
viver em um Estado Democrático de Direito, ou seja, Estado regido por normas
democráticas, significa, em tese, a efetiva participação na vida política do país.
Nesse sentido, sobre o alcance do princípio democrático, à luz de Canotilho e
Moreira (1991) apud Morais (2002):
A articulação das duas dimensões do princípio democrático justifica a
sua compreensão como um princípio normativo multiforme. Tal como a
organização da economia aponta, no plano constitucional, para um
sistema econômico complexo, também a conformação do princípio
democrático se caracteriza tendo em conta a sua estrutura
pluridimensional. Primeiramente, a democracia surge como um
processo de democratização, entendido como processo de
aprofundamento democrático da ordem política, econômica, social e
cultural. Depois, o princípio democrático recolhe as duas dimensões
historicamente consideradas como antitéticas: por um lado, acolhe os
mais importantes elementos da teoria democrática-representativa
(órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário,
separação de poderes); por outro lado, dá guarida a algumas das
exigências fundamentais da teoria participativa (alargamento do
princípio democrático a diferentes aspectos da vida econômica, social
e cultural, incorporação de participação popular directa,
reconhecimento de partidos e associações como relevantes agentes
de dinamização democrática etc.) (grifo nosso. p. 51)
E o constitucionalista Silva (2008), traçando a mesma linha de argumentação,
ressalta que a democracia, como conceito histórico, é um instrumento de efetiva
implementação dos valores da igualdade (substancial, e não apenas formal) e
liberdade.
23
Possuindo por valor fundante a igualdade, e calcada sobre os princípios
fundamentais da soberania popular e da participação direta ou indireta do povo no
poder, a democracia objetiva a realização dos direitos políticos, que seguem em
direção à implementação dos direitos econômicos e sociais (de natureza igualitária),
direitos esses que, por seu turno, garantem a realização dos direitos individuais, dos
quais a liberdade é a expressão mais importante.
Depreende-se, assim, que são valores democráticos os direitos humanos
fundamentais, o que também vem consignado no artigo 3º da Carta Magna:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Lembra-nos, ainda, Silva (2008), que diante da ampliação e transformação
dos direitos humanos fundamentais no decorrer do processo histórico, dificulta
definir-lhes um conceito sintético e preciso, ainda mais quando várias expressões
são utilizadas no intuito de designá-los: direitos naturais, direitos humanos, direitos
do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, liberdades fundamentais,
liberdades públicas e direitos fundamentais do homem.
Para o eminente doutrinador, na esteira do entendimento de Pérez Luño
(1979), a expressão Direitos Fundamentais do Homem (ou Direitos Humanos
Fundamentais) seria a expressão mais adequada, pois:
Além de referir-se a princípios que resumem a concepção do mundo e
informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é
reservada para designar, no nível do direito positivo, aquelas
prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma
convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. (SILVA, 2008.
p. 179).
Assim, com base na Constituição Federal brasileira, seriam cinco os grupos
dos referidos direitos (salientando-se que podem ser definidos subgrupos):
(1) direitos Individuais (art. 5º);
24
(2) direitos Coletivos (art. 5º);
(3) direitos Sociais (arts. 6º e 193 e ss.);
(4) direitos à Nacionalidade (artigo 12);
(5) direitos Políticos (arts. 14 a 17). (SILVA, 2008. p. 181)
Moraes (2002) observa que
“modernamente, a doutrina apresenta-nos a classificação de direitos
fundamentais de primeira, segunda e terceira gerações, baseando-se
na ordem histórica cronológica em que passaram a ser
constitucionalmente reconhecidos” (p. 59).
Desse modo, acrescenta que “[...] os direitos fundamentais de primeira
geração são os direitos e garantias individuais e políticos clássicos (liberdades
públicas), surgidos institucionalmente a partir da Magna Carta”. (p. 59)
Quanto aos direitos fundamentais de segunda geração, estes seriam os
direitos econômicos, sociais e culturais.
E dentre os de terceira geração estariam [...] os chamados direitos de
solidariedade ou fraternidade, que englobam o direito a um meio ambiente equilibrado [...]
(p. 59-60) .
Bonavides (2006), por seu turno, identifica uma quarta geração (como os
Direitos de Solidariedade), decorrente da globalização dos direitos fundamentais,
direitos no âmbito internacional. Estaria assim classificado o direito à informação, ao
pluralismo e à democracia direta.
E como destaca Olivo (2004), em uma nova sociedade, novas demandas
geram novos direitos, decorrentes da atuação humana, e da realidade histórica,
como já havia alertado Bobbio (1992)
O campo dos direitos sociais está em contínuo movimento: assim
como as demandas de proteção social nasceram com a revolução
industrial, é provável que o rápido desenvolvimento técnico e
econômico traga consigo novas demandas que hoje não somos
capazes de prever. (p. 34).
Nesse contexto, Olivo (2004) prossegue citando que Oliveira Júnior (2000),
aos direitos anteriormente relacionados acrescenta os de quinta geração:
[...] que seriam aqueles direitos da realidade virtual, que nascem do
grande desenvolvimento da cibernética na atualidade, implicando o
25
rompimento de fronteiras tradicionais, estabelecendo conflitos entre
países com realidades distintas, via internet. (p.160).
Corroborando tal entendimento, Simão Filho (2007), ao analisar a questão do
direito de informação, cita a advertência de Rodrigues (1999):
A arquitetura do direito de informação, tal como a conhecemos hoje,
tem por âmbito a dimensão do Estado, resultando de uma experiência
histórica na conquista da liberdade de pensamento e de expressão em
cada país democrático. O enquadramento jurídico da comunicação
social encerra-se nas fronteiras do país, tal como a lei constitucional
que fundamenta o Estado e serve de referência a todas as leis. Mas
hoje a telecomunicação de mensagens e de programas não conhece
fronteiras - e a liberdade de pensamento e de expressão encontra-se
juridicamente desguarnecida no novo universo global. (p.25)
Também Barreto Junior (2007) observa o valor estratégico do estudo das
relações entre fenômeno jurídico e sociedade, refletindo-se sobre paradigmas,
teorias e aplicação do Direito advindas das “novas relações sociais, interpessoais e
interinstitucionais, muitas vezes travadas em cenário internacional”. (p. 66).
Nesse sentido, faz alusão ao pensamento de Casseb (2005) sobre a pertinência do
estudo da evolução histórica da democracia, seus sentidos e concepções, desde o
modelo clássico da Antigüidade até a democracia contemporânea, fundada na
sociedade da informação, que vem provocando transformações no exercício dos
direitos fundamentais, especialmente dos direitos políticos, mormente pela atuação
dos meios de comunicação.
1.3.1 Direito à Informação e Comunicação
Embora liberdade de informação e direito à informação não sejam expressões
sinônimas, passaram a ser complementares.
A Constituição Federal de 1998, em seu o artigo 5º dispõe que:
Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional.
26
E no inciso XXXIII do mesmo artigo está consignado:
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado
Silva (2008) observa que:
[...] a liberdade de informação compreende a procura, o acesso, o
recebimento e difusão de informações ou idéias, por qualquer meio, e
sem dependência de censura, respondendo cada qual pelos abusos
que cometer. O acesso de todos à informação é um direito individual
consignado na Constituição [...]. (p. 246).
Nesse sentido o direito de informar (e ser informado), que é um aspecto da
liberdade de manifestação do pensamento, apesar de mostrar-se, em princípio,
como um direito individual, traz consigo um sentido coletivo, tendo em vista o
desenvolvimento dos meios de comunicação de massa, caracterizando-se, assim, o
moderno conceito de direito de comunicação.
Da mesma forma, os termos informação e comunicação não são sinônimos,
sendo, todavia, indissociáveis.
Segundo Pasquali (2005), informação está relacionada à causalidade, e
“[...] indica a mensagem/causa de um transmissor ativo, que busca gerar no receptor
passivo um comportamento/efeito imediato ou remoto”. (p. 27).
E comunicação estaria relacionada à comunidade, “[...]” conotando a
mensagem/diálogo, que busca produzir respostas não programadas, reciprocidade,
consenso e decisões compartilhadas.”. (p. 27)
Dessa forma, acrescenta que:
Consequentemente, informação categoricamente expressa um
relacionamento comunicativo menos perfeito ou equilibrado do que a
comunicação, e tende a produzir mais verticalidade do que igualdade,
mais subordinação do que reciprocidade, mais competitividade do que
complementaridade, mais imperativos do que indicativos, mais ordens
do que diálogo, mais propaganda do que persuasão. (p. 27)
27
Venício (1998) ressalta que as expressões sociedade da informação e idade
da informação, articuladas em torno do conceito de informação, tendem a transmitir
apenas a idéia de disponibilidade e velocidade do transporte de dados, fazendo
referência, portanto, ao processo formal e excluindo o conteúdo das comunicações
materializadas através da informatização e as questões ligadas à progressiva
convergência tecnológica, provocada pela revolução digital.
Para o autor, a melhor identificação para a sociedade contemporânea seria a
expressão sociedade das comunicações, incluídos aí os mass media, as
telecomunicações e a informática. Destarte, a principal característica das sociedades
contemporâneas é exatamente sua centralidade nas comunicações (media
centered), centralidade que abrange as principais esferas da atividade humana:
econômica, social, política e cultura.
Pasquali (2005) aduz, por sua vez, que:
[...] Direitos à Comunicação estão entre os Direitos Humanos mais
originais e orgânicos. Sem os utilizar completamente, o ser racional
não pode ser um animal político, escolher a modalidade de ser com o
outro ou garantir a melhor reciprocidade possível (p. 31).
Nesse sentido, a Declaração Universal dos Direitos Humanos registrou, em
seu artigo XIX:
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão;
este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e
de procurar, receber e transmitir informações e idéias por
quaisquer meios e independentemente de fronteiras.4
Uma questão de interesse que desponta é a referente aos novos meios de
comunicação entre Estado/Governo e a Sociedade.
Nessa via de mão dupla, conforme Teixeira (2004), a expressão “controle
social” pode atingir tanto a dimensão de controle do Estado sobre a sociedade
quanto indicar um estágio de desenvolvimento social no qual o cidadão tem acesso
não só a serviços oferecidos pelo Estado, mas, também, pode conhecer opinar e
4
Disponível em: < http://unicrio.org.br/img/DeclU_D_HumanosVersoInternet.pdf >. Acesso em: 12 mar. 2012.
28
participar de suas ações, o que poderíamos chamar de fortalecimento das
democracias representativa e participativa.
1.3.2 InclusãoTecnológica e Cidadania
Quando falamos em inclusão tecnológica, ou, mais especificamente, em
inclusão digital, estamos falando de, no mínimo, acesso ao computador e aos
conhecimentos básicos necessários para utilizá-los, existindo, atualmente, uma
ampliação da noção de exclusão digital, vinculando-a ao acesso à rede mundial de
computadores, como registra Silveira (2003).
Nessa linha de entendimento, podemos distinguir a inclusão digital como o
acesso:
- À rede mundial de computadores (computadores conectados a um
provedor);
- Aos conteúdos da rede (pesquisa e navegação em sites de governos,
notícias, bens culturais, diversão etc.);
- À caixa postal eletrônica e a modos de armazenamento de
informações;
- Às linguagens básicas e instrumentos para usar a rede (chat, fóruns,
editores etc.);
- Às técnicas de produção de conteúdo (html, xml, técnicas para a
produção de hipertexto etc.); (p. 33)
O mencionado autor, ao tratar da questão das diferenças de oportunidade de
acesso às redes informacionais, comparando-se países social e economicamente
desenvolvidos com aqueles pobres ou em desenvolvimento, com suas populações
distantes dos benefícios das redes de informação, cita que:
[...] o cientista político canadense Arthur Kroker, em 1994, já havia
alertado para a constituição de uma nova classe dirigente composta
dos administradores, formuladores e executores da telemática, uma
verdadeira classe virtual. Essa nova elite comandaria uma sociedade
partida entre info-ricos e info-pobres. Sua hipótese se chocava com as
inúmeras promessas de que o mundo teria encontrado uma tecnologia
incorporadora e democratizante per si. A tecnologia da informação
estaria trazendo uma sociedade mais equânime, ao contrário, seu
rápido espraiamento pelo planeta trouxe mais desigualdade, aliada à
dificuldade em superá-la. (p. 22)
29
Silveira (2003) acrescenta que todo período histórico possuiu um conjunto
de tecnologias que as sociedades dominantes utilizam como fonte de poder e de
reprodução da riqueza, chegando-se, assim, à conclusão de que as sociedades
humanas se organizam como sociedades tecnodependentes, salientando-se que o
capitalismo mundial tem sofrido transformações em sua base reprodutiva, onde se
estruturam seus determinantes tecnológicos.
Tais transformações já foram apontadas por Nora e Minc (1992) apud
Silveira (2003), ao observarem a evolução do capitalismo para um regime baseado
nas redes de processamento e comunicação da informação.
As sociedades capitalistas tornaram-se dependentes de tecnologias da
inteligência, que são aquelas que ampliam a capacidade de gerar conhecimento,
requerendo preparo e capacitação complexa de amplos segmentos da sociedade.
Percebe-se, portanto, a importância dos softwares livres como meio de
superação do obstáculo econômico para o acesso aos meios eletrônicos de
informação.
Castells (2008), discorrendo sobre o seu conceito de sociedade em rede,
assevera que:
O que deve ser guardado para o entendimento da relação entre a
tecnologia e a sociedade é que o papel do Estado, seja
interrompendo, seja promovendo, seja liderando a inovação
tecnológica, é um fator decisivo no processo geral, à medida que
expressa e organiza as forças sociais dominantes em um espaço e em
uma época determinada. Em grande parte, a tecnologia expressa a
habilidade de uma sociedade para impulsionar seu domínio
tecnológico por meio das instituições sociais, inclusive o Estado.
(p. 49)
Olivo (2004) ao abordar essa questão, menciona que Mcconnell (1997)
identifica a relevância de ações públicas e iniciativas governamentais, tendo como
fonte indutora a administração pública, ao salientar que, enquanto as questões
relativas à regulamentação do ciberespaço passam através de governos, os próprios
governos têm sido rápidos em perceber o potencial da Internet para aumentar a
eficácia e a eficiência governamental.
30
Observa, Olivo (2004), ainda, que:
O exercício do controle social sobre a atuação dos agentes públicos
em uma sociedade da informação será tanto mais eficaz quanto maior
for o número de pessoas conectadas à rede de computadores.
O sentido do controle virtual está exatamente na perspectiva que se
abre à democratização do processo, tanto do ponto de vista qualitativo
quanto quantitativo. Esta, aliás, é a diferença marcante da forma
tradicional de realizar o controle (interno, legislativo e judicial).
Portanto, o direito à informação e o direito à conexão são erigidos à
condição de direitos fundamentais dos tempos presentes, nos mesmos
moldes dos direitos à liberdade e os direitos sociais, em épocas
anteriores. (p.188)
O mesmo teórico concluiu que os excluídos do espaço em rede ficarão
impedidos de exercer o controle sobre a administração pública, reproduzindo no
mundo virtual as desigualdades do mundo físico.
Rifkin (2001) registra que o controle sobre o espectro será o ativo mais
importante do mundo, de modo que possuir freqüências globais permitirá o controle
do acesso aos canais de comunicação utilizados por milhões. Dessa forma,
a transformação do espectro de um bem comum público – nas mãos
do governo em benefício de seus cidadãos - para o patrimônio
eletrônico privado - controlado por gigantes da mídia global- muda
fundamentalmente o relacionamento entre as pessoas e os
empreendimentos globais. Sem a posse pública sobre o espectro, os
cidadãos passam a depender de um punhado de empresas de mídia
para o acesso aos meios de se comunicarem, em uma civilização
baseada em redes altamente sofisticadas. (p.186)
Para esse autor, como grande parte das atividades da sociedade está
migrando para o mundo imaterial do ciberespaço, o Estado torna-se menos
importante do ponto de vista territorial:
No ciberespaço, as únicas megapropriedades que valem realmente a
pena possuir são as freqüências de rádio, os cabos de fibra ótica, os
satélites de comunicação, tecnologias de hardware e de software que
formam os canais de comunicação e o conteúdo que flui pelos
condutores. [...] As empresas globais têm conseguido convencer os
governos a conceder importantes concessões que têm enfraquecido
ainda mais os direitos tradicionais de soberania. (p. 197)
31
Diante dessas considerações observa-se que o papel relevante do Governo é
o de assegurar aos cidadãos o direito de acesso a várias redes, seja no espaço
geográfico ou no ciberespaço. Essa nova compreensão do papel do Estado implica
reformular o conceito de direito de propriedade, para que deixe de ser o direito de
excluir os outros. O direito de não ser excluído, ou o direito de acesso, apresenta-se,
contemporaneamente, como direito fundamental.
1.4
Ato Administrativo e Processo Administrativo Eletrônico
Como exposto em tópico anterior, fazendo-se menção ao ensinamento de
Meirelles (2006), a Administração Pública não pratica atos de governo, mas atos de
execução, que são os chamados atos administrativos. Em outras palavras, a própria
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as
opções políticas do Governo.
Oportuna se faz a menção à necessidade, salientada por Harger (2001), de
dispensar-se
especial
atenção
aos
aspectos
procedimentais
da
atuação
administrativa do Poder Público, de modo a garantir-se o controle, o caráter
democrático e a necessária transparência dos atos administrativos. Seria, assim, a
demonstração de que as decisões proferidas e as atitudes tomadas estão de acordo
com a previsão normativa, mantendo-se o equilíbrio entre a liberdade dos
administrados e a autoridade do poder público.
A impessoalidade leva o administrador público a atuar com objetividade no
curso do processo administrativo, citando-se o disposto no artigo 2º, parágrafo único,
inciso III, da Lei Federal nº 9784/99:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,
entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou
parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
32
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a
promoção pessoal de agentes ou autoridades;
Assim, “A análise dos documentos, imposição de restrições e sanções devem
ser feitas sem subjetivismo” (MEIRELLES, 2006. p.132).
Quanto à aplicação do princípio da igualdade, Meirelles (2006) observa que
significa conceder aos particulares as mesmas faculdades processuais da
Administração Pública, excetuando-se, apenas, as faculdades pertinentes à
condição de gestor dos interesses públicos dos órgãos administrativos.
Depreende-se que o devido processo legal também se aplica à relação,
digamos, administrativa, entre Estado e cidadãos, o que, segundo Medauar (2008),
podemos chamar de “tendência contemporânea de processualização da atividade
administrativa”, adotada pela Constituição Federal de 1988.
Nesse caso, pode-se afirmar que os fins também justificam os meios, desde
que a finalidade seja o bem público e os meios sejam aqueles legalmente previstos.
Trata-se, portanto, de uma limitação no modo de agir estatal, atrelado a
normas, em tese conhecidas e a procedimentos até certo ponto previsíveis,
admitindo-se, somente pequena margem de atuação discricionária para o
Administrador Público, e desde que não se configure prejuízo ao administrado.
Sundfeld (1997), nesse aspecto, registra que o processo é o modo normal de
agir do Estado Democrático de Direito.
Voltando a Harger (2001), este nos adverte que a submissão da
Administração a uma legalidade formal não é suficiente, asseverando que a única
possibilidade de assegurar os direitos e garantias individuais é a submissão da
Administração ao Direito, e não à lei em sentido formal.
33
Podemos concluir que a atuação estatal deve ser objetiva. E ainda que haja
margem para decisões discricionárias do agente público, o interesse público será
fator norteador.
Tal objetividade administrativa se coaduna de forma interessante com a
objetividade e flexibilidade da tecnologia da informação e comunicação, que se
apresenta como ferramenta de governo, de gestão dos negócios públicos e como
instrumento para a realização dos atos administrativos.
Sobre o assunto, Filgueiras Junior (2004) registra:
Administração Pública telemática, cuja atividade, dotada de valor
jurídico, é exercida por meio de terminais de computadores
conectados a uma central de dados, que compõe, por sua vez, uma
rede nacional da Administração Pública, com várias centrais de dados.
(p. 248)
Acrescenta que essa forma de administração à distância "pressupõe a
existência eletrônica de um ato administrativo, que seja válida juridicamente dentro
do próprio ambiente digital, produzindo os efeitos como qualquer outro ato
administrativo papelizado". (p. 248)
Assim como o ato administrativo efetivado da maneira tradicional, o ato
administrativo realizado por meios eletrônicos deve preencher, para sua validade,
requisitos formais legalmente estabelecidos, como, por exemplo, dispõe a Lei
nº 9784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal:
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em
vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da
autoridade responsável.
Justamente procurando garantir a adequação e aceitação dos atos
produzidos e transmitidos em meios eletrônicos, de modo que possam ser aceitos
como se produzidos e assinados de modo tradicional, ou seja, em meio físico, foram
instituídos mecanismos de assinatura digital, uma espécie do gênero assinatura
eletrônica.
34
Menke (2005) ressalta que sob denominação de assinatura eletrônica podem
ser incluídos vários métodos de comprovação de autoria empregados no meio virtual
(senhas, biometria, etc.). Já especificamente assinatura digital representa um dos
meios de associação de um indivíduo a uma declaração de vontade, e é um
procedimento de autenticação baseado na criptografia assimétrica (ou de chaves
públicas), forma de codificação e decodificação de mensagens ou informação mais
sofisticada e confiável do que a assinatura simétrica.
Na criptografia chamada simétrica, remetente e destinatário da mensagem
compartilham o código ou chave de cifração e de decifração da mensagem, ou seja,
pressupondo-se um receptor da mensagem (Órgão Público, por exemplo) e vários
remetentes diferentes (cidadãos), o receptor deveria saber, por contato prévio com o
emissor, o código que utilizariam.
Na criptografia assimétrica são utilizadas duas chaves (ou códigos), uma a
ser aplicada pelo remetente (chave privada) e outra pelo receptor (chave pública).
Assim, embora diversas, guardam relação entre si.
Essa dualidade de chaves permite a comunicação com um universo, em tese,
ilimitado, não havendo a necessidade de que o receptor conheça e tenha contato
prévio com o interlocutor, “[...] algo bastante necessário numa sociedade como a da
atualidade, que tem como característica marcante a impessoalidade.” (p. 47)
Ressalte-se, porém, que o sistema de assinatura digital, para presunção de
origem e da integridade do conteúdo da mensagem, necessita, ainda, de um outro
elemento que certifique ao receptor que o remetente é realmente quem diz ser.
Esse elemento é a certificação digital, ou seja:
[...] uma estrutura de dados sob a forma eletrônica, assinada
digitalmente por uma terceira pessoa confiável que associa o nome e
atributos de uma pessoa a uma chave pública. O fornecimento de um
certificado digital é um serviço semelhante ao de identificação para a
expedição de carteiras de identidade, só que o certificado é emitido
com prazo de validade determinado. (MENKE, 2005. p. 49)
35
A mencionada terceira parte confiável deve ser uma Autoridade Certificadora,
e, no Brasil, a principal delas, ou a Autoridade Certificadora Raiz, é o Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação – ITI, inicialmente vinculado ao Ministério da
Ciência e Tecnologia, e hoje à Casa Civil da Presidência da República.
A Medida Provisória nº 2.200-2/01 institui a Infra-Estrutura de Chaves
Públicas Brasileira - ICP-Brasil:
Art. 1o Fica instituída a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade
jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de
suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais,
bem como a realização de transações eletrônicas seguras.
Menke (2005) observa que:
A origem remota da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira pode
ser localizada no Decreto 3.587, de 5 de setembro de 2000, que
instituiu a Infra-Estrutura de Chaves Públicas do Poder Executivo
Federal, a denominada ICP-Gov. Este Decreto previa a utilização de
criptografia assimétrica para a realização de transações eletrônicas
seguras e a troca de informações sensíveis e classificadas (p. 98)
A questão envolvendo a assinatura eletrônica, nela incluída a da assinatura e
da certificação digitais, alcança não só uma dimensão prática, mas, antes, um
caráter estratégico, na medida em que passa a ser uma das formas de manifestação
do Poder do Estado, tratando-se, por sinal, de um dos pilares da implantação do
processo eletrônico judicial no Brasil, através da Lei Federal nº 11.419/06.
Desse modo, se cabe ao Poder Público, por um lado, garantir o direito à
privacidade das informações em meio digital, por outro necessárias se mostram a
definição de regras e a imposição de normas de codificação, para que não acabe
ocorrendo à restrição dos cidadãos ao seu direito fundamental de acesso a
informações, inclusive as de interesse público, assim como acesso a formas mais
céleres de relacionamento com o Poder Público, incluindo Poder Judiciário.
36
1.5
Governo Eletrônico
Como ressaltam Dias e Reinhard (2008) o setor público tem à sua frente dois
desafios: orçamentos restritos e demandas crescentes da população.
Os orçamentos restritos demandam maior eficiência da Administração,
inclusive por conta de uma maior cobrança da sociedade em relação à
responsabilidade orçamentária.
Destarte, os referidos autores salientam que as demandas crescentes da
população podem ser explicadas pelos seguintes fatores: a) Fim do regime militar e
conseqüente alteração do nível de amadurecimento político da população; b) Nova
constituição e os novos direitos sociais estabelecidos; c) Maior acesso da população
aos recursos tecnológicos (microcomputadores, internet e telecomunicações de uma
forma
geral)
e,
consequentemente,
acesso
às
fontes
de
informação;
d) Desenvolvimento do terceiro setor; e) Aumento da competitividade no setor
privado, com a elevação dos parâmetros de qualidade de serviços e atendimento.
Esses desafios levam à necessidade de modernização das práticas da
Administração Pública, ou seja, à uma nova “Nova Gestão Pública”, com os
seguintes objetivos:
-Otimização do uso dos recursos;
-Responsabilização (accountability) e transparência (quantidade,
profundidade e custo de acesso à informação);
-Serviço ao cidadão – serviços que facilitem o acesso do cidadão a
seus direitos e que minimizem o custo de cumprir com os seus
deveres, ofertados pelo Estado. (DIAS E REINHARD, 2008. p.180181).
Essa “Nova Gestão Pública”, comprometida com ações pautadas pela
eficiência, eficácia e efetividade, tem no compartilhamento, de idéias, recursos,
práticas, processos e metodologias, uma filosofia de atuação. Trata-se, assim, de
uma articulação ou de um Governo em Rede, a mesma lógica de redes apontada
por Castells (2008): atuação conjunta de diferentes instâncias de governo,
organizações do terceiro setor e organizações privadas trabalham em conjunto para
entregar uma solução completa ao cidadão.
37
A atuação em rede, na verdade, ainda que se mostre como um dos elementos
dessa nova forma de gestão governamental, não é um conceito novo, mas fez parte
do desenvolvimento da humanidade e, consequentemente, do Brasil, desde os
primórdios.
Como ressalta Weinberg (2001), originalmente os termos transporte e
comunicação estavam fortemente relacionados, sendo que o termo “vias de
comunicação” trazia em si os dois sentidos.
A descoberta de territórios inexplorados, a abertura de estradas, a instalação
de linhas telegráficas, de redes de telefonia, cabos submarinos, “links” de
microondas, comunicações por satélite, cabos de fibra ótica e internet são o
resultado dos esforços da humanidade para vencer as barreiras físicas impostas ao
desenvolvimento da humanidade.
O citado autor acrescenta que
A história da comunicação humana tem sido a história das redes. As
tecnologias de transporte e comunicação, das mais precárias às mais
sofisticadas e contemporâneas, buscaram sempre o mesmo efeito: a
superação dos obstáculos geográficos e do tempo. (fls. 195)
Os Estados e Governos desde há muito tempo compreendem o papel
estratégico dos transportes e comunicações.
Com o desenvolvimento das telecomunicações e, posteriormente, da
tecnologia da informação, houve a necessidade da redefinição e dissociação desses
termos.
Uma das faces dessa nova forma de interação entre atores sociais,
especificamente cidadãos e governos, está o chamado e-gov, ou Governo
Eletrônico.
38
Embora os termos Governo e Administração Pública, em princípio, não se
confundam, a expressão Governo Eletrônico (ou “e-government” ou e-gov) vem
sendo utilizada de modo a abranger tanto os atos de administração propriamente
dita quanto os atos de Governo.
Podemos dizer que a expressão Governo Eletrônico significa a utilização,
pelos Órgãos estatais, de meios de tecnológicos, especificamente das denominadas
tecnologias da informação e comunicação, para o desempenho de funções e
realização dos atos e atividades a eles pertinentes.
Dias e Reinhard (2008) propõem uma compreensão mais abrangente para
e-gov: aplicação de tecnologias de informação e comunicação (TIC) para o
desenvolvimento nacional, o que inclui o uso de TIC para a modernização da gestão
pública, políticas de universalização e políticas industriais de TIC.
Como já mencionado, para Ferrer e Santos (2004), o termo é utilizado para
definir o conjunto de serviços e o acesso a informações que o governo oferece aos
diferentes atores da sociedade civil por meios eletrônicos.
Quadros (2004) observa que um dos aspectos do chamado e-gov é a
utilização maciça, pela Administração Pública, de novas tecnologias de informação e
comunicação para o desempenho de suas atividades, sejam elas de expediente
interno, com outros órgãos e entidades públicas, com fornecedores de produtos ou
serviços ou com os administrados, superando-se, assim, barreiras de tempo e
distância.
O assunto e-gov não se restringe às questões atinentes ao Poder Executivo,
uma vez que no sistema de divisão de poderes (ou funções) e de controle recíproco,
as discussões necessariamente passam pelos Poderes Legislativo e Judiciário,
inclusive porque esses últimos também têm de enfrentar questões administrativas
próprias.
39
Portanto, são temas recorrentes a informatização do Poder Judiciário e o
consequente aumento da eficiência na prestação jurisdicional, bem como a maior
participação popular nos processos legislativos e eleitorais.
A noção de governo eletrônico (e-gov) aperfeiçoa-se com a de governança
eletrônica (e-governance), que é o uso das novas tecnologias como política pública,
como ferramentas de democratização, transparência e eficiência do Estado5.
Trata-se da dimensão política das tecnologias digitais: democracia virtual ou
ciberdemocracia, tratada no livro Ciberdemocracia (Cyberdémocratie), de Pierre
Lévy (2003).
Derrick De Kerckhove (2008), ao analisar a questão da ciberdemocracia e o
pensamento de Lévy, salienta que as redes de comunicação digital, e sua maior
expressão, a internet, possuem uma qualidade essencialmente democrática, ao
conferirem aos indivíduos que dela fazem uso um poder de controle e de domínio
sobre a linguagem.
Nas palavras de Ruediger (2006), essa ciberdemocracia seria a utilização do
Governo Eletrônico como mecanismo de governança, para o incremento da
capacidade cívica e de capital social, a promoção de desenvolvimento econômico,
da eficiência governamental e de relações mais democráticas e transparentes entre
governo e sociedade civil.
Quadros (2004) assinala que o Governo Eletrônico envolve basicamente três
tipos de transações:
G2G6: relações intra ou intergovernamentais; gestão por meio
de sistemas internos (intranets); G2B7 – relações entre governo
e fornecedores. Integração com a cadeias de valor através de
sistemas estruturados (extranets e internet); G2C8 - relações
5
Governo Eletrônico ou Governança Eletrônica – Conceitos Alternativos no Uso das Tecnologias de Informação
para o Provimento de Acesso Cívico aos Mecanismos de Governo e da Reforma do Estado Marco Aurélio
Ruediger Disponível em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/issue/view/201>. Acesso
em: 10 mar. 2009
6
Govern to Govern
7
Govern to Business
8
Govern to Citizen
40
entre governo e cidadãos. Interação com o cidadão através do
portal de atendimento (Internet). (p.240-241)
Segundo recente pesquisa efetuada pela Organização das Nações Unidas
(ONU)9, os vinte países com maiores índices de desenvolvimento em e-gov no
mundo são:
Posição
País
1
Coréia do Sul
2
Holanda
3
Reino Unido
4
Dinamarca
5
Estados Unidos
6
França
7
Suécia
8
Noruega
9
Finlândia
10
Singapura
11
Canadá
12
Austrália
13
Nova Zelândia
14
Liechtenstein
15
Suiça
16
Israel
17
Alemanha
18
Japão
19
Luxemburgo
20
Estônia
Figura 01: Os 20 países mais desenvolvidos em e-gov
Na classificação mundial o Brasil passou do 61º lugar, em 2010, para o
59º, em 2012, demonstrando a expansão dos serviços oferecidos à população por
meio eletrônico.
9
United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the people. Disponível em
http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/12report.htm. Acesso em 16 abr 2012
41
Já na América do Sul o Brasil aparece em 5º lugar:
Posição
País
1
Chile
2
Colômbia
3
Uruguai
4
Argentina
5
Brasil
6
Venezuela
7
Peru
8
Equador
9
Paraguai
10
Bolívia
11
Guiana
12
Suriname
Figura 02: Posição do e-gov Brasil na América do Sul
Não obstante a referida classificação, e como ressaltado na mesma pesquisa,
países com grande dimensão territorial e população, como o Brasil, tem maiores
dificuldades para implantar e manter uma infraestrutura tecnológica e educacional
que sirva de apoio ao desenvolvimento de iniciativas na área de e-gov.
1.5.1 Visão Geral do e-gov no Brasil
Segundo Ferrer e Santos (2004) o termo Governo Eletrônico (e-government)
passou a ser utilizado no governo federal em 1996, não existindo até esse momento
política específica sobre o uso de recursos de tecnologia da informação. Todavia, já
existiam iniciativas como a entrega de declaração de imposto de renda por meio
magnético, iniciada em 1992, ano base 1991 (ressaltando-se que a entrega pela
internet iniciou-se em 1997), emissão de certidões, publicação de editais em meios
eletrônicos, prestação de informações previdenciárias, dentre outras.
42
Relembram os autores que em setembro de 2000 o então Presidente
Presidente Fernando Henrique Cardoso aprovou a proposta da Política Brasileira de
Governo Eletrônico, com a definição dos seguintes objetivos:
oferta na internet de todos os serviços prestados ao cidadão, com
melhoria dos padrões de atendimento, redução de custos e facilidade
de acesso; ampliação do acesso a informações pelo cidadão;
promoção da convergência entre sistemas de informação, redes e
bancos de dados governamentais; implantação de infra-estrutura
avançada de comunicações e de serviços; utilização do poder de
compra do governo federal para a obtenção de custos menores e a
otimização do uso de redes de comunicação. (p. 46-47)
Destaca-se nesse período o Programa Sociedade da Informação (SocInfo),
instituído em dezembro de 1999, sob a responsabilidade do Ministério da Ciência e
Tecnologia.
Takahashi (2004), que foi Coordenador Geral do SocInfo, faz as seguintes
observações:
1) O Programa teve como objetivo o incentivo ao uso intensivo de tecnologias
da informação e comunicação pela sociedade, buscando-se a aceleração
do desenvolvimento econômico e social do país;
2) Destinou-se eminentemente à concepção e integração de ações, embora
também tenha implementado ações concretas e operacionais quando
necessário.
Quanto ao foco e diretrizes de ação:
1) Articulação de ações em três dimensões: de ciência e tecnologia
(como meio) e aquelas de caráter social e econômico (como fins últimos);
2) Busca da inovação em todos os aspectos (tecnológico, organizacional,
metodológico etc.);
3) Foco na universalização de bens e serviços: acesso à Internet, educação
tecnológica, informação e serviços públicos
43
O autor acrescenta que as frentes de ação estratégicas que se coadunam
com o Socinfo são aquelas com:
caráter mobilizador e inovador, pela sua natureza intrínseca, como, por
exemplo, software aberto, tradução automática do português para
outros idiomas, alfabetização digital etc., e/ou
grande escala de difusão, devido à existência de fontes significativas,
correntes ou potenciais, de recursos, exemplificadas pela conexão de
bibliotecas e ONGs à Internet por intermédio do Fust, Fundo de
Universalização dos Serviços de Telecomunicação; pelo sistema do
Cartão Nacional da Saúde por meio do Reforsus; por terminais de
serviços ao cidadão por intermédio do Gesac; pelo comércio
eletrônico em micro, pequena e média empresa (MPMEs) por meio do
Ministério de Desenvolvimento da Indústria e do Comércio
(MDIC/Fórum de Pequenas e Médias Empresas/setor privado) etc.
(p. 88)
Salienta, outrossim, que nessas frentes buscam-se alianças e a execução de
ações que permitam
criar sinergias e em seguida progresso autônomo na frente de ação,
independentemente do Soclnfo;
conceber e implantar mecanismos e estruturas que possibilitem a
conclusão da ação específica no Soclnfo, sem prejuízo da continuação
do processo deflagrado externamente.(p. 88)
Como principais resultados do Programa são citados:
(1) Inclusão digital por meio de bibliotecas e ONGs.
(2) Inclusão empresarial por meio de micro, pequena e média
empresa.
(3) Processamento semântico (e da língua portuguesa).
(4) Aplicações nacionais estruturantes com TICs.
(5) Arquiteturas abertas de hardware e software.
(6) Articulação internacional em TICs para o desenvolvimento.
(7) Prospecção estratégica em TICs. (p. 88)
O Programa Governo Eletrônico desenvolveu-se a partir do marco da SocInfo,
como observa Takahashi (2004).
Da página do Governo Federal na internet, dedicada a divulgar as ações na
área em estudo, podemos obter um panorama da evolução do Programa Governo
Eletrônico Federal:
44
Mês/Ano
04/2000
Evento
Criação do GTTI – Grupo
de Trabalho em
Tecnologia da Informação
07/2000
Proposta GTTI
09/2000
Criação do programa
10/2000
Criação do CEGE –
Comitê Executivo de
Governo Eletrônico
2002
Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação
- SLTI assume a
coordenação informal do
CEGE
10/2003
Criação dos Comitês
Técnicos
05/2004
Definição das novas
prioridades do programa
07/2004
Criação do Departamento
Governo Eletrônico
2005
Criação do Modelo de
Acessibilidade de
Governo Eletrônico
e-MAG
07/2005
Publicação do Decreto
nº 5.450
2006
Criação do Portal de
Inclusão Digital
Descrição
Foi Criado com a finalidade de examinar e propor
políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas
formas eletrônicas de interação, forneceu as bases para a
criação do programa.
O GTTI propôs uma nova política de interação eletrônica
do Governo com a sociedade, apresentando um relatório
de diagnóstico da situação da infra-estrutura e serviços
do Governo Federal, as aplicações existentes e
desejadas e a situação da legislação sobre o assunto.
Nessa mesma época, a Sociedade da Informação lançou
a publicação Sociedade da Informação no Brasil – Livro
Verde, dedicando o capítulo 6 – Governo ao Alcance de
Todos – às atribuições do Governo Eletrônico.
A partir dos resultados dos trabalhos do GTTI, foi lançado
um documento contendo a política de governo eletrônico,
que iria estruturar a criação do programa e o
estabelecimento de sua estrutura institucional.
Criado com o objetivo de formular políticas, estabelecer
diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação
do Governo Eletrônico, marcou o compromisso do
governo com o desenvolvimento do programa.
A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
(SLTI) do Ministério do Planejamento, com a colaboração
dos membros do Comitê Executivo, publicou um
documento de avaliação das atividades dos 2 anos de
Governo Eletrônico, no qual relata os principais avanços
e desafios futuros, que serviriam como informações para
a continuidade do programa.
Os Comitês Técnicos (CTs) são criados para dar suporte
técnico ao CEGE. Tornam-se as instâncias de discussão
das políticas e de integração com os demais órgãos da
APF.
As novas prioridades colocam a questão do controle
social e da promoção da cidadania como fios condutores
do programa. O programa, todavia, começa a apresentar
evidentes sinais de perda de prioridade na agenda
governamental.
O Departamento Governo Eletrônicos (DGE) é criado
pelo Decreto nº 5.134, para assumir algumas ações do
programa, em especial quanto ao monitoramento e
avaliação do desenvolvimento de projetos de governo
eletrônico.
Foi o lançamento do Modelo de Acessibilidade de
Governo Eletrônico (e-MAG), que recomenda a
acessibilidade nos portais e sítios eletrônicos da
administração pública para o uso das pessoas com
necessidades especiais, garantindo-lhes o pleno acesso
aos conteúdos disponíveis.
Regulou as compras governamentais, tornando
obrigatório na Administração Pública Federal o uso do
pregão nas compras de bens e serviços comuns e
determinando que a forma eletrônica deva ser
preferencialmente adotada.
O Portal surgiu com ações voltadas para as comunidades
mais carentes, reunindo informações sobre diferentes
iniciativas governamentais nessa área.
45
2006
Pesquisa de avaliação
dos serviços e-gov
É realizada a primeira pesquisa de avaliação dos serviços
de e-gov considerando os parâmetros da Metodologia de
Indicadores e Métricas de Serviços de Governo
Eletrônico. Essa metodologia busca avaliar a qualidade
dos serviços eletrônicos prestados pelos governos de
todas as esferas: federal, estadual e municipal – de
acordo com a conveniência para o cidadão, sendo a
primeira iniciativa com esse foco já desenvolvida no país.
Os resultados foram publicados em 2007.
05/2007
Portaria nº 03, de 07 de
O e-MAG passa a ser institucionalizado e obrigatório no
maio.
âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de
Tecnologia da Informação (SISP).
12/2007
Início do Avaliador e
A SLTI disponibilizou o Avaliador e Simulador para a
Simulador para a
Acessibilidade de Sítios (ASES) – software de código livre
Acessibilidade de Sítios - pra avaliar, simular e corrigir a acessibilidade de páginas,
ASES
sítios e portais, resultado de uma parceria entre a SLTI e
a OSCIP Acessibilidade Brasil (Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público).
2008
Padrões Brasil e-gov
Surgem como recomendações de boas práticas
agrupadas em formato de cartilhas, com o objetivo de
aprimorar a comunicação e o fornecimento de
informações e serviços prestados por meios eletrônicos
pelos órgãos do Governo Federal. A cartilha de
codificação foi a primeira a ser lançada.
09/2008
Criação do Portal de
Lançado para a realização, por meio da internet, de
Convênios
convênios e contratos de repasse com recursos
voluntários da União, inaugurando uma nova relação
entre a Administração Publica Federal e os demais entes
federativos. Esse novo portal automatiza os atos de
credenciamento, celebração, alteração, liberação de
recursos, acompanhamento da execução do projeto e a
prestação de contas. Com participação do DGE na sua
criação, o Portal de Convênios representa uma das mais
importantes ações do programa relacionada à
transparência.
05/2009
Lei Complementar 131 de Alterou a Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 (Lei de
27/05/2009
Responsabilidade Fiscal), incluindo os meios eletrônicos
de acesso público dentre as ferramentas a serviço da
transparência da gestão fiscal.
2010
Instrução Normativa nº 01 Seguindo os princípios da sustentabilidade, a SLTI passa
de 2010
a recomendar que os órgãos públicos comprem
computadores menos poluentes ao meio ambiente por
meio da Instrução Normativa nº 01 de 2010. A orientação
é que os equipamentos eletrônicos sejam livres de
chumbo e utilizem quantidades reduzidas de ferro,
alumínio, cobre, zinco, estanho, níquel, cobalto, prata e
ouro.
2011
Edição da Lei Federal
Lei de Acesso á Informação – Regula o acesso a
nº 12.527 de 18/11/2011
informações previsto na Constituição Federal
Figura 03: Evolução do Programa Governo Eletrônico Federal. Elaborado pelo autor com base nas
informações do site <http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/historico>. Acesso em 16 abr 2012
Também no referido Portal10 estão consignadas as diretrizes gerais para o
Governo Eletrônico no Brasil, que são, em resumo:
10
Disponível em <http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/principios>. Acesso em: 16 abr 2012
46
1 - A prioridade do Governo Eletrônico é a promoção da cidadania
Tem-se como referências os direitos coletivos e uma visão de cidadania que
não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. A promoção da participação
e do controle social e a indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua
afirmação como direito dos indivíduos e da sociedade. Embora ainda haja a
preocupação em atender necessidades dos cidadãos individualmente, os princípios
da universalidade, da igualdade perante a lei e da eqüidade na oferta de serviços e
informações são norteadores.
2 - A Inclusão Digital é indissociável do Governo Eletrônico
A Inclusão Digital é uma estratégia para construção e afirmação de novos
direitos e consolidação de outros pela facilitação de acesso a eles. Não se trata,
portanto, de uma estratéria utilizada para ampliar a base de usuários, aumentar a
empregabilidade de indivíduos ou formar consumidores para novos tipos ou canais
de distribuição de bens e serviços.
3 - O Software Livre é um recurso estratégico para a
implementação do Governo Eletrônico
O software livre deve ser entendido como opção tecnológica do Governo
Federal, não só por aspectos econômicos, mas, também, pelas possibilidades que
abre no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a novas
tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em ambientes
colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. Outra preocupação é a
de garantir ao cidadão o direito de acesso aos serviços públicos sem obrigá-lo a
usar plataformas específicas.
47
4 - A gestão do conhecimento é um instrumento estratégico de
articulação e gestão das políticas públicas do Governo Eletrônico
A Gestão do Conhecimento é o conjunto de processos sistematizados,
articulados
e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar,
organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem servir
para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do
cidadão como produtor de conhecimento coletivo.
5 - O Governo Eletrônico deve racionalizar o uso de recursos
O Governo Eletrônico deve produzir redução de custos unitários e
racionalização do uso de recursos.
6 - O Governo Eletrônico deve contar com um arcabouço
integrado de políticas, sistemas, padrões e normas
Devem ser definidas e publicadas políticas, padrões, normas e métodos para
sustentar as ações de implantação e operação do Governo Eletrônico.
7 - Integração das ações de Governo Eletrônico com outros níveis
de governo e outros poderes
A natureza federativa do Estado brasileiro e a divisão dos Poderes não pode
significar obstáculo para a integração das ações de Governo Eletrônico. O
Governo Federal deve garantir um conjunto de políticas, padrões e iniciativas
para a integração das ações dos vários níveis de Governo e dos três Poderes.
1.5.2 - E-gov no Estado de São Paulo
A Administração Estadual Paulista há décadas tem se preocupado com a boa
utilização dos recursos de Tecnologia da Informação e Comunicação, como
podemos verificar no Decreto n° 49.168, de 29 de dezembro de 1967, que
estabeleceu normas sobre a organização do sistema de processamento de dados do
48
Governo Estadual e instituiu o Conselho Estadual de Processamento de Dados –
CEPD, subordinado ao Secretário da Fazenda. Para a edição desse Decreto foi
considerado que:
[...] levantamentos e estudos promovidos sobre as necessidades da
administração do estado em matéria de processamento de dados
demonstraram a existência de proliferação de máquinas convencionais com
baixo nível de utilização mal dimensionadas e carentes de pessoal
especializado, redundando tudo em baixa eficiência e elevado índice de
desperdício;
[...] os mesmos estudos indicaram a conveniência de melhor coordenação
dos recursos existentes, bem como a adoção de equipamentos mais
modernos que possam reunir os processamentos comuns e elevar padrões
de eficiência e economia dos serviços;
[...] que o aperfeiçoamento dos sistemas de processamento de dados da
administração constitui medida de excepcional importância dentro do atual
programa de reforma administrativa;
[...] os serviços de processamento de dados são aplicáveis a todas as
unidades administrativas e que portanto devem merecer um tratamento de
sistema administrativo integrado do ponto de vista organizacional;
[...] os estudos realizados sobre os serviços de processamento de dados na
administração estadual indicaram a necessidade de constituição de entidade
autônoma para execução destes serviços11.
Foram atribuídas ao CEPD as seguintes funções, segundo artigo 4º do
Decreto n° 49.168:
I - traçar as diretrizes gerais da política da Administração relativa aos
serviços de processamento de dados;
II - promover a ampliação e aperfeiçoamento dos serviços de
processamento de dados da Administração, mediante a coordenação
de recursos e integração de serviços;
III - fiscalizar os serviços a cargo da administração direta;
IV - estabelecer programas de treinamento do pessoal da
administração direta;
V - estudar e propor normas ou medidas de aplicação na Administração
Estadual, de interesse do processamento de dados;
11
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/Decreto49168.htm>. Acesso em: 16 abr 2012
49
VI - estudar a possibilidade de convênio com entidades estaduais, da
União estrangeiras ou internacionais e ainda as particulares de
interesse do processamento de dados;
VII - controlar os serviços da entidade responsável pela execução dos
serviços de processamento de dados e coordenar as suas atividades
com as da administração direta. 12
Em 1969 houve a criação da Companhia de Processamento de Dados do
Estado de São Paulo – PRODESP, pelo Decreto nº Lei n° 137, de 24 de julho,
observando-se que os motivos13 que levou à edição dessa norma são similares
àqueles que ensejaram o Decreto n° 49.168. Os objetivos delineados para a
PRODESP foram:
I) a execução, por processos eletromecânicos ou eletrônicos dos serviços de
processamento de dados e tratamento de informações para os órgãos da
administração direta e indireta do Estado;
II) a execução mediante convênio, dos serviços de processamento de dados
de interesse de qualquer administração pública ou, ainda, de entidades
particulares;
III) o assessoramento técnico a órgão da administração pública em geral;14
Em 1987, conforme o Decreto nº 27.575, de novembro, o Conselho
Estadual de Processamento de Dados – CEPD passou a denominar-se Conselho
Estadual de Informática – CONEI.
O
Conselho
Estadual
de
Informática
–
CONEI
foi
extinto
pelo
Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, e suas atribuições passaram para o
Comitê de Qualidade de Gestão Pública – CQGP, que será mencionado adiante.
A utilização de recursos tecnológicos como instrumentos de gestão
governamental intensificaram-se em meados da década de 90, mormente por conta
do advento da internet.
12
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/Decreto49168.htm>. Acesso em: 16 abr 2012
Exposição de Motivos. Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/expmotivos.htm>. Acesso em:
16 abr 2012
14
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/decretolei137.htm>. Acesso em: 16 abr 2012
13
50
As principais experiências do e-gov paulista a partir de 1995 até o ano
de 2006 são elencadas a seguir:
Ano
Evento/Sistema Implantado
Sistema
Estratégico
Descrição
de
Informações – SEI - Concepção e
Concepção
e
implantação
de
uma
rede
informatizada, interligando todo o nível executivo da
Administração Pública.
implantação
1995
Cadastro
de
Serviços
Terceirizados
Cadastro de Obras e Ações do
Governo
Sistema
Estratégico
de
Informações – SEI - Formalização
1996
–
Sistema
de
Administração
Financeira
para
SIAFEM
Estados e Municípios
Sistema
Mídia
Eletrônica
Negócios Públicos
1997
-
SIGEO - Sistema de informações
Gerenciais da Execução
Orçamentária – Disponibilização
para o Tribunal de Contas e
Assembleia Legislativa
SIGEO - Sistema de informações
Gerenciais
da
Execução
Orçamentária – Disponibilização
para todas as secretarias e
unidades
da
administração
estadual direta e indireta
Poupatempo
Centrais
de
Atendimento ao Cidadão
1998
Ambiente Internet do Governo
SIAFÍSICO - Sistema Integrado de
Informações Físico-Financeiras
Sistema para a gestão de contratos de serviços
terceirizados
Banco de dados único, para identificação e
quantificação das obras e ações desenvolvidas
pelos Governos do Estado e dos Municípios
Formalização do SEI pelo Decreto nº 40.656, de
9 de fevereiro de 1996, para “viabilizar o uso da
informação como instrumento de gestão” e “tornar
disponíveis e/ou disseminar informações que
atendam a demandas dos cidadãos e de entidades
da sociedade civil”
Instituído pelo Decreto n° 40.566, de 21/12/1995,
objetivando-se, a informatização do Sistema de
Controle Interno da Secretaria da Fazenda e a
otimização da gestão orçamentária, financeira e
contábil do Estado.
Sistema de Boletim Eletrônico (BBS - Bulletin Board
System), precursor dos portais de internet, criado
pelo Decreto nº 40.399, de 24 de outubro de 1995,
para publicação de legislação pertinente a licitações,
editais de licitações, de concursos públicos, texto
integral de contratos, quadro comparativo de preços
unitários de materiais e serviços licitados.
Obtenção, em ambiente windows, de informações
gerenciais, do Sistema Integrado de Administração
Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM/SP
Obtenção, em ambiente windows, de informações
gerenciais, do Sistema Integrado de Administração
Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM/SP
Centrais de Atendimento ao Cidadão, instituídas
pela Lei complementar nº 847, de 16 de julho de
1998, objetivando-se a concentração da prestação
de diversos serviços públicos em um único espaço
físico; diminuição de tempo e de custos para o
cidadão
Instituído pelo Decreto Estadual nº. 42.907, de 4 de
março de 1998
Módulo de informações físico-financeiras integrado
ao SIAFEM e que disponibiliza informações sobre a
contratação de fornecimento de materiais, serviços e
obras (instituído pelo Decreto Nº 42.604, de 9 de
dezembro de 1997, para ser implantado a partir de 2
de janeiro de 1998).
51
Intragov
Implementação e operacionalização do Projeto
Intragov, tratando-se de uma estrutura de
comunicação, que integra as redes de dados, voz e
vídeo, e abrange os órgãos dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário do Governo estadual, bem
como as Prefeituras Municipais do Estado de São
Paulo e, também, aqueles órgãos do Governo
Federal eventualmente interessados.
Sistema de Acompanhamento dos Programas,
Projetos, Atividades e Obras Prioritários do Governo
Estadual, instituído pelo Decreto nº 49.003, de 30 de
setembro de 2004
Agenda SP 21
1999
Sistema de Manifestação Prévia
Trâmite eletrônico das solicitações de aprovação de
para Realização de Despesas
despesas apresentadas pelos órgãos estaduais.
Tais despesas somente podem ser realizadas após
manifestação prévia favorável do Secretário de
Economia e Planejamento, quanto à disponibilidade
orçamentária, e do Secretário da Fazenda, quanto à
disponibilidade financeira.
Programa Acesa São Paulo
Sistema
Eletrônico
Acesso gratuito e livre à internet
de
Contratações
2000
BEC
–
Bolsa
Eletrônica
de
Compras
2001
e-Poupatempo
Decreto nº 45.085, de 31 de julho de 2000:
regulamenta o uso do de cartão magnético de
compras; regulamenta o recebimento de propostas
pela internet, para a apuração do menor preço
ofertado em casos de dispensa de licitação ou de
procedimentos licitatórios na modalidade de convite,
realizados para a aquisição de bens com entrega
imediata
Decreto nº 45.695, de 05 de março de 2001:
Confere a denominação de BEC – Bolsa Eletrônica
de Compras ao Sistema Eletrônico de Contratações.
Aprova o regulamento da BEC
Sala de atendimento, com acesso à Internet, para
oferecimento de serviços públicos eletrônicos nos
postos do Poupatempo
Pregão Presencial
Implementação do pregão presencial no Estado de
São Paulo, por meio do Decreto nº 47.297, de 06 de
novembro
2002
de
2002,
prevendo-se
futura
regulamentação do pregão com a utilização de
recursos de tecnologia da informação, nos termos
o
da LEI Federal n 10.520, de 17 de julho de 2002.
Rede do saber
Rede
de
formação
continuada
para
agentes
educacionais. Integra as Diretorias de Ensino por
meio da Intragov
Comitê de Qualidade de Gestão
O Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, altera
52
2003
Pública – CQGP
a denominação do Comitê Estadual da Gestão
Pública para Comitê de Qualidade de Gestão
Pública - CQGP
Grupos Setoriais de Tecnologia da
Criados também pelo Decreto nº 47.836, de 27 de
Informação
maio de 2003
e
Comunicação
-
GSTICs
Sanções Administrativas
Divulgação das sanções de natureza administrativa
impostas
a
pessoas
físicas
e
jurídicas
<http://www.sancoes.sp.gov.br/>
SIGET - Sistema de Gestão da
Instituído pela Resolução CC-1, de 08/01/04, junto
Tecnologia
ao Comitê de Qualidade da Gestão Pública
da
Informação
e
Comunicação
Cidadão SP
Serviços do Governo do Estado de São Paulo oferecidos
pelo Portal <http://www.cidadao.sp.gov.br/>
Relógio da Economia
Certificação Digital
2004
Ferramenta disponibilizada no endereço
<http://www.relogiodaeconomia.sp.gov.br>, para
informar as economias obtidas pelo Governo do
Estado de São Paulo e pela Sociedade, após a
implementação de inovações na Gestão Pública
Decreto nº 48.599, de 12 de abril de 2004: Dispôs
sobre a contratação da prestação de serviços de
certificação digital no âmbito da Administração
2005
Pública Estadual, a ser realizada obrigatoriamente
com a Imprensa Oficial do Estado S.A. - IMESP,
como Autoridade Certificadora - AC e Autoridade de
Registro – AR
Portal do Governo do Estado
Portal
Oficial
do
Governo
do
Estado
<http://www.saopaulo.sp.gov.br>
PUBNET - Sistema de remessa de
matérias para publicação no Diário
Instituído pelo Decreto nº 48.405, de 06 de janeiro
de 2004
Oficial do Estado
Sistema “e-negociospublicos”
Pregão Eletrônico
Instituído pelo Decreto nº 48.405, de 06 de janeiro
de 2004, para divulgação das licitações, das
dispensas, das inexigibilidades, dos editais e das
minutas de contratos, substituindo o Sistema de
Mídia Eletrônica-Negócios Públicos
Regulamentado pelo Decreto nº 49.722, de 24 de
junho de 2005
2006
Secretaria Estadual de Gestão
Criada pela Lei nº 12.474, de 26 de dezembro de
Pública
2006
Figura 4: Evolução do e-gov no Governo do Estado de São Paulo. Elaborada pelo autor
53
Em 2006 mostra-se relevante a criação da Secretaria Estadual de Gestão
Pública, pela Lei nº 12.474, de 26 de dezembro. A respeito da Pasta encontramos
em sua página na internet (http://www.gestaopublica.sp.gov.br/) informações
sobre seus objetivos:
[...] fortalecimento da capacidade de governar, promovendo inovação,
competências e pessoas na esfera governamental, tendo como
referência as necessidades dos cidadãos a serem providas pelo Poder
Público.
Norteada pela ética, transparência e responsabilidade, a Secretaria
tem como função formular e controlar a execução das políticas para a
transformação da gestão pública e melhoria da qualidade dos serviços
da Administração Pública Estadual.
A Pasta tem um papel integrador e contribui para a modernização,
eficácia e eficiência da atuação governamental, através do
assessoramento, planejamento, coordenação, supervisão, orientação
técnica, controle, execução e avaliação em nível central.
Cabe à Secretaria de Gestão Pública a formulação e o controle da
Política de Recursos Humanos do Estado e a coordenação, o
acompanhamento e o controle das matérias relacionadas com o
ambiente internet do Governo do Estado. Encontram-se sob a
coordenação desta Secretaria os Programas Poupatempo e Acessa
São Paulo, e as seguintes entidades: Detran.SP (Departamento
Estadual de Trânsito de São Paulo), Prodesp (Companhia de
Processamento de Dados do Estado de São Paulo), Iamspe
(Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público
Estadual) e Fundap
(Fundação
do
Desenvolvimento
Administrativo).
Seguindo na linha do tempo devemos destacar:
1) Decreto nº 51.766, de 19 de abril de 2007: alteração da denominação do
SEI – para Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação – STIC;
criação da UTIC - Unidade de Tecnologia da Informação e Comunicação,
coordenadoria responsável pelo planejamento e organização dos recursos de TIC no
Governo do Estado de São Paulo; o Grupo Executivo de Tecnologia da
Informação e Comunicação – GETIC, antes integrante do CQGP - Comitê de
Qualidade da Gestão Pública, da Casa Civil, foi transferido para a Secretaria de
Gestão Pública;
2) Decreto Estadual nº 51766, de 19 de abril de 2007: transferiu para a
Secretaria de Gestão Pública a responsabilidade pelo estabelecimento de
54
diretrizes e normas gerais relacionadas ao Ambiente Internet do Governo. Como
consta do endereço eletrônico da Pasta, as diretrizes estratégicas para essa área
estão assim definidas:
D1. Gestão pública orientada para o cidadão
D2. Promoção da gestão por resultados nas ações do governo
D3. Fortalecimento da capacidade de governar, promovendo inovação,
competências e capacitação dos profissionais que atuam junto ao
governo
D4. Promoção da gestão estratégica de pessoas
D5. Articulação multisetorial da Tecnologia da Informação e
Comunicação - TIC, de modo a promover a inovação na gestão pública
D6. Ampliação da relação de governança do Estado por meio de melhor
integração entre Planejamento, Fazenda, Casa Civil, PGE e Gestão
Pública; e
D7. Funcionamento adequado da Secretaria de Gestão Pública.
3) Decreto n° 51.870, de 05 de junho de 2007: Reformulação do CQGP Comitê de Qualidade da Gestão Pública. O CQGP, instituído pelo Decreto
nº 44.723, de 23 de fevereiro de 2000, como Comitê Estadual da Gestão Pública,
passou a denominar-se Comitê de Qualidade de Gestão Pública, por força do
Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, e tem como um de seus integrantes o
Secretário de Gestão Pública. Dentre suas atribuições destacam-se:
Artigo 3º - O Comitê de Qualidade da Gestão Pública desempenhará
as atribuições compreendidas nas disposições do artigo anterior
especialmente em relação a:
I - diretrizes voltadas à elevação do nível de eficiência e eficácia da
Administração Pública Estadual, mediante evolução do uso da
tecnologia da informação e aperfeiçoamento dos servidores do
Estado;
II - diretrizes e normas gerais da Administração Pública Estadual,
relativas a recursos humanos, suprimentos, patrimônio, atividades
administrativas complementares e aquisições, contratações e
terceirizações;
III - diretrizes e normas gerais relacionadas com o ambiente
Internet do Governo do Estado, instituído pelo Decreto nº 42.907, de
4 de março de 1998, e o Programa Acessa São Paulo, instituído pelo
Decreto
nº
45.057,
de
11
de
julho
de
2000;
IV - diretrizes para:
a) a execução de programa de utilização do poder de compra da
Administração Pública Estadual;
b) a implementação de padrões e indicadores de qualidade na
prestação de serviços públicos pela Administração Estadual;
c) as atividades de tecnologia da informação e comunicação da
55
Administração Pública Estadual, abrangendo, também, a
capacitação de recursos humanos nessa área;
V - políticas, diretrizes e prioridades relativas ao Sistema de
Tecnologia da Informação e Comunicação, a que se refere o
Decreto nº 51.766, de 19 de abril de 2007, inclusive sobre a
aplicação de recursos no processo de informatização dos órgãos
e entidades a que se refere o parágrafo único do artigo anterior;
VI - política de informatização dos órgãos e entidades a que se refere
o parágrafo único do artigo anterior;
VII - normas e padrões que orientem a política de que trata o
inciso anterior, em especial para o desenvolvimento
de sistemas em modelo integrado de tecnologia da informação e
comunicação;
VIII - ações visando a otimização dos processos de aquisição de
bens e contratação de serviços de tecnologia da informação e
comunicação;
IX - diretrizes gerais da política da Administração Estadual
relativa aos serviços de telecomunicações do Estado;
X - normas e prioridades voltadas ao Sistema Integrado de
Telecomunicações Oficiais do Estado de que trata o Decreto
nº 33.395, de 18 de junho de 1991. (grifo nosso)
Registre-se que em relação à Política de Uso de Software no
Governo do Estado foi estabelecida a preferência pela aquisição de software livre.
No caso da aquisição de software proprietário, com geração de custo, é requerida a
apresentação de justificativas ao CQGP.
4) Decreto nº 52.178, de 20 de setembro de 2007: alterou a denominação do
Conselho Estadual de Telecomunicações (COETEL) para COETIC - Conselho
Estadual de Tecnologia da Informação e Comunicação – COETIC. Esse
Conselho e a Unidade de Tecnologia da Informação e Comunicação – UTIC são
órgãos centrais do Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação - STIC.
5) Decreto nº 53.963, de 21 de Janeiro de 2009: Institui a Política de Gestão
do Conhecimento e Inovação, tendo-se por objetivos:
I - a melhoria da eficiência, eficácia, efetividade e qualidade da
formulação e implantação de políticas públicas e serviços ao
cidadão e à sociedade;
II - a promoção da transparência na gestão pública por meio do
provimento de informações governamentais ao cidadão,
possibilitando a crescente capacidade para participar e
56
influenciar nas decisões político-administrativas que lhe digam
respeito;
III - o incentivo à criação de cultura voltada para a importância
da inovação e da geração e compartilhamento de conhecimento
e informação na gestão pública, entre os dirigentes
governamentais;
IV - o desenvolvimento de cultura colaborativa e inovadora intra
e inter-governamental, com a geração e compartilhamento de
conhecimento e informações entreáreas governamentais e entre
governo e sociedade;
V - a promoção de oportunidades de aprendizado contínuo aos
servidores;
VI - a promoção da adoção e capacitação dos servidores na
adoção de ferramentas de informática e uso da Internet para fins
da Gestão do Conhecimento e Inovação;
VII - a divulgação dos resultados e benefícios da implantação da
Política de Gestão do Conhecimento e Inovação.
6) Decreto nº 55.559, de 12 de março de 2010: Institui o Portal do Governo
Aberto SP (http://www.governoaberto.sp.gov.br) e dispôs sobre o livre acesso a
dados e informações não sigilosos da Administração Pública Estadual por meio da
internet.
Além da Secretaria de Gestão Pública a Secretaria Estadual da Fazenda
oferece o acesso a diversos serviços por meio de seu Portal na internet
(<http://www.fazenda.sp.gov.br/>), encontrando-se dentre os mais acessados: Folha
de Pagamento, Nota Fiscal Paulista, Nota Fiscal Eletrônica, Repasse de Tributos,
Tribunal de Impostos e Taxas, Diário Eletrônico do TIT – Tribunal de Impostos e
Taxas, Junta Comercial do Estado de SP e informações sobre IPVA – Imposto sobre
Propriedade de Veículos Automotores.
A Secretaria Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional, por
sua vez, utiliza diversos sistemas internos para o desenvolvimento de suas atividade
relacionadas à elaboração e acompanhamento dos instrumentos de planejamento e
orçamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária do
Estado):
57
Sistemas Orçamentários e PPA
DW-SPDR - Informações Analíticas
POS - Proposta Orçamentária Setorial
SOE - Sistema Orçamentário das Empresas
SAI - Sistema de Acompanhamento dos Investimentos
EPA - Estrutura de Programas e Ações
PPA - Plano Plurianual
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
SIMPA - Sistema de Monitoramento de Programas e Ações do PPA
SAO - Sistema de Alterações Orçamentárias
SIGPPA - Sistema de Informações Gerenciais do PPA
SIGA - Sistema de Acompanhamento de Projetos Estruturantes Prioritários
Figura 5..Sistemas Internos utilizados pela Secretaria Estadual de Planejamento e
Desenvolvimento Regional. Fonte: Disponível em: <http://www.planejamento.sp.gov.br/>. Acesso
em: 16 abr 2012
Saliente-se, outrossim, que a Secretaria Estadual de Planejamento e
Desenvolvimento Regional, por seu Conselho do Patrimônio Imobiliário, integra o
Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário do Estado - SGPI, que tem como
objetivo elaborar, propor e executar a política de patrimônio imobiliário. O SGPI, por
sua vez, para realização dos seus objetivos utiliza o Sistema de Gerenciamento de
Imóveis – SGI (banco de dados, programas, etc.).
1.5.2.1- Programas Governamentais no Estado de São Paulo
Como exemplos de Programas Governamentais na área em estudo a
Secretaria de Gestão Pública ressalta, em sua página na internet, os seguintes:
1) Gestão do Conhecimento e Inovação - Plano Pluri Anual - PPA 20122015: objetiva
estimular a inovação no setor público a partir da gestão do
conhecimento governamental que estimule a criatividade, a
colaboração, a troca de informações e o intercâmbio de experiências15.
As ações integrantes do Programa são:
Cultura da Inovação: disseminar e promover conceitos, técnicas,
atividades e práticas de inovação em governo, divulgadas
15
Disponível em: <http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/conhecimento.html>. Acesso em
16 de abr 2012
58
presencialmente em eventos como o inovaDay e, de modo virtual,
através de comunidades, blogs e redes sociais.
Técnicas e métodos de inovação: prospectar, desenvolver, testar e
implantar métodos e técnicas adequados à inovação em processos e
serviços públicos, bem como em estrutura governamental, com foco
na melhoria do serviço e no desenvolvimento organizacional.
Incubadora de inovações em governo: implantar plataforma de
recepção, identificação e seleção de idéias inovadoras, dar apoio
técnico à sua estruturação enquanto ações e acompanhar ("coaching")
seu desenvolvimento inicial para a consolidação da continuidade autosustentada.
Governança da Inovação: desenvolver a estrutura de organismos
setoriais (Grupos Setoriais de Inovação) para a implantação da
Política de Gestão de Conhecimento e Inovação e constituir rede de
inovadores em governo.
Laboratório de Inovação em Governo: estruturar os ambientes físico,
virtual, humano e tecnológico para atividades da Política Estadual de
Gestão do Conhecimento e Inovação.
Prêmio Governador Mario Covas: premiar iniciativas inovadoras que
colaborem para a melhoria da qualidade dos serviços públicos e para
a elevação do bem estar dos cidadãos.
2) Tecnologia da Informação e Comunicação para Excelência da Gestão Programa multisetorial - PPA 2012-2015: Objetiva a identificação da utilização de
tecnologias de informação e comunicação, bem como a coordenação e integração
de projetos de TIC do Estado. Foi inserido, inicialmente, no Plano Plurianual de
2004-2007,
A modernização de recursos e processos de gestão é um trabalho
permanente, que acompanha as demandas e inovações na prestação
de serviços públicos estaduais, especialmente os chamados serviços
“eletrônicos”.
A excelência da gestão pública depende, em grande parte, do amplo e
eficiente uso de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) para
modernização de processos de trabalho, sistemas de informação,
integração de bases de dados e maior oferta de serviços eletrônicos à
sociedade.
Considerando uma das diretrizes do governo atual, que preconiza um
“Estado criador de valor público pela excelência da gestão” e que deve
“reforçar o governo eletrônico”, no próximo quadriênio há que se
desenvolver ações de maior avanço e qualidade no uso de TIC, tanto
na melhoria dos recursos computacionais, quanto na implantação de
projetos com grande avanço tecnológico, como o Plano Estadual de
Banda Larga, Banda Larga Rural, Integração de Datacenters,
59
Integração de Dados do Estado, Rede de Comunicação Móvel e
Computação em Nuvem.16
3) Atendimento Unificado ao Cidadão - Programa - PPA 2012-201517:
Objetiva o desenvolvimento de ambiente unificado de atendimento ao cidadão,
facilitando o acesso aos serviços públicos oferecidos pelo governo estadual com a
utilização de novos modelos, novas técnicas gerenciais, mormente voltadas à
estimulação da colaboração do cidadão e a utilização inteligente das novas
tecnologias. Nesse contexto encontram-se o Poupatempo (postos de atendimento
implantados em 1998, que, segundo a Secretaria, registra mais de 280 milhões de
serviços prestados. Projeta-se o seu aperfeiçoamento no período 2012-2015, com a
criação da segunda geração dos postos Poupatempo: o Poupatempo 2.0) e o
Acessa São Paulo, programa de inclusão digital, instituído em julho de 2000, que
oferece acesso gratuito à internet. Projeta-se a modernização do serviços,
transformando os postos
de
acesso
em
pólos de educação,
cultura
e
entretenimento.
No âmbito do Programa em tela também está prevista a criação de uma
Central Unificada de Relacionamento com o Cidadão, ou seja, reunião virtual de
todos os serviços estaduais disponíveis na internet, que, segundo a Secretaria de
Gestão, são da ordem de 1826 tipos, dos quais 331 são online e 148 parcialmente
online. Pretende-se a integração de diferentes mídias eletrônicas, como a internet,
mobile, teleatendimento e TV digital.
1.5.2.2 - Breves Considerações
Por todo o exposto, concluímos que embora não haja no Estado de São Paulo
um Programa específico denominado “Governo Eletrônico”, como há no Executivo
Federal, há uma Política governamental sob a mesma rubrica.
16
Disponível em: http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/tic2.html. Acesso em 16 de abr 2012
Disponível em http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/atendimento.html. Acesso em 16 abr
de 2012
17
60
Cabe ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, portanto, a fiscalização
de inúmeras ações governamentais pertinentes ao uso das Tecnologias da
Informação e Comunicação, e que estão colocadas em destaque dentre as demais
políticas públicas que também devem ser avaliadas.
1.5.3 Governo Eletrônico e os Órgãos de controle
A Constituição Federal, em seu Art. 70, dispõe sobre a competência
fiscalizatória do Congresso Nacional, nos seguintes termos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.
No Art. 71, caput, da CF está previsto que o controle externo a cargo do
Congresso Nacional será exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União,
constando do inciso IV desse artigo, dentre as competências da Corte:
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
Tal competência encontra-se reproduzida no Art. 33, inciso V, da Constituição
do Estado de São Paulo.
Já a finalidade do controle interno está disposta no Art. 74 da Lei Maior:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
61
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
No âmbito federal cabe à
Controladoria-Geral da União (CGU) a
responsabilidade pelo controle interno, conforme Lei n° 10.683, de 28 de maio de
2003, com principais competências dispostas nos artigos 17 a 20, como sintetizado
no endereço eletrônico do Órgão:
À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e
imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas
atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do
Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao
controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao
combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da
transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.
À Controladoria-Geral da União, no exercício de sua competência,
cabe dar o devido andamento às representações ou denúncias
fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao
patrimônio público, velando por seu integral deslinde.
À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar
omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração
de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e
avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração
Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo
a aplicação da penalidade administrativa cabível.
A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da
União os casos que configurem improbidade administrativa e todos
quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao
erário e outras providências a cargo daquele órgão, bem como
provocará, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas
da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios
de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do
62
Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias
que se afigurarem manifestamente caluniosas.18
O disposto na Constituição Federal foi simetricamente reproduzido na
Constituição Estadual Paulista, Art. 32, caput e parágrafo único, bem como Art. 33,
quanto à Assembleia Legislativa do Estado e respectivo Tribunal de Contas. Já as
atribuições do controle interno constam do Art. 35 da Constituição Estadual. O
Decreto Estadual n.º 49.900, de 2 de julho de 1968, já havia regulamentado a
matéria, conferindo à Secretaria de Estado da Fazenda a competência em questão.
O objeto da função de controle deve ser compreendido, segundo Fernandes
(2005), como “vetor do processo decisório na busca do redirecionamento das ações
programadas”. O autor acrescenta que são instrumentos dessa função “(...) a revisão
dos atos, a anulação, a admoestação e a punição dos agentes, sempre visando à
reorientação do que está em curso, para obter o aperfeiçoamento”. (p. 31)
Trata-se da limitação do poder, ou seja, da síntese do controle, que deve ser
realizado por órgãos dotados de garantias e que se pautem por regras previamente
estabelecidas, afim de que o controlador não se transforme em poder.
(FERNANDES, 2005)
Pertinente a esse aspecto o comentário do professor Carlos Alberto Siqueira
Castro, destacado pelo doutrinador supra citrado:
As atividades de controle interórganos despontam, assim, não só entre
nós, mas também nas nações do mais destacado desenvolvimento
político-constitucional, como essenciais ao Estado Democrático de
Direito. (Fernandes, 2005, p.31)
Fernandes (2005) defende que o controle pode ser entendido como um direito
fundamental, ainda que não expressamente consignado na Constituição Brasileira.
Por outro lado, está expressamente definido na Lei Maior o poder de controle
conferido ao cidadão sob a Administração Pública: a) direito de petição (Art. 5, inciso
18
http://www.cgu.gov.br/CGU/Competencias/index.asp
63
XXXIV); b) direito de receber dos Órgãos públicos informações de interesse coletivo
ou geral (Art. 5, inciso XXXIII); c) direito de ação popular para anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade que o Estado participe moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, com isenção de custas
judiciais e ônus da sucumbência (Art. 5, inciso LXXIII); d) o direito de denunciar
aos Tribunais de Contas, conforme (Art. 74, § 2º).
Destaca-se que os Tribunais de Contas, como instrumentos de ação da
sociedade, podem ser destinatários e demandados na ação de petição ou interesse
de acesso a informações de caráter geral de que sejam detentores, tendo em vista o
controle desses Órgãos sobre a aplicação dos recursos públicos.
Dentre os tipos de fiscalização exercidos pelos Órgãos de Controle
mostra-se pertinente às ações de Governo Eletrônico a chamada “Auditoria
Operacional”, ou controle operacional, termo originado do VIII Congresso
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI - International
Organization of Supreme Audit Institutions). Como informado no site do TCU19, a
Corte foi eleita, em 2005, Presidente do Subcomitê de Auditoria de Desempenho
da INTOSAI
criado durante a 54ª Reunião do Conselho Diretor da Organização,
com o objetivo de disseminar o documento Implementação de
Diretrizes para Auditoria de Desempenho bem como desenvolver
outras diretrizes necessárias à comunidade da INTOSAI
A Corte de Contas Federal possuiu, desde o ano de 2000, uma Secretaria de
Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog, unidade que realiza
auditorias operacionais de abrangência nacional e regional.
Segundo o Manual de Auditoria Operacional do TCU20, que se baseia nas
referidas normas INTOSAI
19
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/historico
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_controle/normas_auditoria
/BTCU_ESPECIAL_04_de_19_03_2010_Manual_de_Auditoria_de_Na.pdf
20
64
a Auditoria Operacional – ANOp é o exame independente e objetivo da
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações,
programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover
o aperfeiçoamento da gestão pública.
Essas dimensões de desempenho são assim definidas:
Economicidade
É a minimização dos custos dos recursos utilizados na realização de uma
atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade
de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua
disposição. O exame poderá abranger a verificação de práticas gerenciais, sistemas
de gerenciamento, benchmarking de processos de compra e outros procedimentos
afetos à auditoria operacional. Já a análise da legalidade de procedimentos de
licitação, fidedignidade de documentos, eficiência dos controles internos e outros
deverão ser objeto de auditoria de conformidade. É possível ocorrer superposição
entre auditoria de conformidade e auditoria operacional, e a classificação dependerá
do objetivo primordial da auditoria.
Eficiência
É a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados na sua produção, em um determinado
período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Esse conceito está,
portanto, relacionado ao de economicidade.
Eficácia
É o grau de alcance de metas de bens e serviços em um determinado período
de tempo, sem consideração dos custos envolvidos. Levam-se em conta, todavia, os
critérios de estabelecimento dessas metas e fatores externos.
65
Efetividade
Trata-se do alcance dos resultados esperados, a médio e longo prazo.
Relação entre o que foi alcançado e as finalidades pretendidas com o programa
avaliado. Assim, o exame não se detém em objetivos imediatos e específicos (metas
de produção e atendimento - eficácia da gestão), mas busca a relação de
causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados.
O Manual cita, ainda, a possibilidade de análise de outros aspectos como:
qualidade dos serviços, grau de adequação dos resultados dos programas às
necessidades das clientelas (geração de valor público) e equidade na distribuição de
bens e serviços.
Acrescenta que a Auditoria Operacional difere-se das auditorias tradicionais,
pois não seguem determinados padrões, mas, em decorrência da variedade e
complexidade das questões examinadas, possuem maior flexibilidade na escolha de
temas e métodos de trabalho, bem como na comunicação das conclusões de
auditoria, empregam métodos de avaliação e investigação de áreas diversas do
conhecimento, em especial das ciências sociais, salientando-se que em alguns
casos, em decorrência da especificidade da área de estudo, são exigidos
conhecimentos especializados e abordagem diferenciada, a exemplo das avaliações
de programa, auditoria de tecnologia de informação e de meio ambiente.
No caso dos Tribunais de Contas as tecnologias da informação e
comunicação mostram-se tanto como ferramentas para o exercício de suas
competências constitucionalmente conferidas quanto objeto de análise, ou seja, são,
ao mesmo tempo, instrumentos para a fiscalização e objeto da fiscalização.
O TCU, como paradigma para os seus congêneres, faz uso extensivo das
novas tecnologias no desempenho de suas funções, na forma acima descrita.
Destarte, seu Portal na internet disponibiliza Serviços e consultas abrangendo:
Processo eletrônico (e-TCU), Sessões – Pautas e Atas, Jurisprudência, Legislação
e Normativos, Atos de Pessoal (Sisac), Licitações e Contratos do TCU, Conferência
de Assinatura, Cadastro de Irregulares, Cadastro Intergrado de Condenações por
66
Ilícitos Administrativos (CADICON)21, Certidão Negativa de Contas, Atualização de
Débito, Emissão de GRU (Guia de Recolhimento da União), Comunidades, Sistemas
e Unidades Jurisdicionadas. Há, ainda, links para acompanhar o Tribunal nas Redes
Sociais, Ouvidoria, Agência TCU (Notícias, TV TCU e TCU em Ação, por meio de
vídeos no site Youtube), Revista TCU, dentre outros.
Com relação à Transparência nas informações da Gestão, estrutura e relações
institucionais do TCU há os seguintes links: Estrutura organizacional; Planejamento
e gestão; Relações institucionais; Concursos; Contas do TCU; Relatórios; Licitações
e contratos; Gestão orçamentária e financeira; Gestão de pessoas. No subtópico
Institucional há os links: Autoridades; Conheça o TCU; TCU nos Estados; Visite o
TCU; Lei Orgânica; Regimento Interno.
Referente às áreas de Fiscalização, o Portal apresenta os itens: Avaliação
de programas de governo; Licitações, contratos e convênios; Obras públicas;
Pessoal;
Regulação;
Responsabilidade
fiscal;
Tecnologia
da
informação;
Transferências constitucionais e legais.
1.5.1 – Focos da atuação do TCU: Avaliação de Programas de Governo
e Tecnologia da informação
Para o estudo ora efetuado destacam-se as informações contidas nos itens
Avaliação de Programas de Governo e Tecnologia da informação:
a) Avaliação de Programas de Governo: Auditorias efetuadas pela Secretaria
de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog.
21
Cadastro Intergrado de Condenações por Ilícitos Administrativos (CADICON),
Conteúdo
Responsáveis com contas julgadas irregulares
Origem dos Dados
TCU / TC-DF / TCE's: AM, CE, ES, MG, MS, PA, PE, PI, PR, RN, RO, RR, RS, SC, TO / TCM's: GO,
RJ, SP
Total de tribunais: 20
67
O
em
TCU
2005
e
efetuou
em
(TC-015.001/2005-5
a
2006
–
avaliação
do
houve
apreciação
Acórdão
a
-
Programa
1.386/2006
no
-
Governo
Plenário
Plenário
de
Eletrônico
da
Corte
9/8/06
-
Relator: Ministro Valmir Campelo. Entidade: Secretaria de Logística e Tecnologia
da Informação / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).
Esse Programa foi incluído no Plano Plurianual (PPA) 2004/2007.
Segundo o relatório contido no processo pertinente o objetivo foi
avaliar de que maneira as ações do Programa têm contribuído para a
oferta de serviços públicos eletrônicos diretamente ao cidadão e,
também, desenvolver metodologia de avaliação a ser compartilhada
com outras Entidades Fiscalizadoras Superiores integrantes da
Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)
b) Tecnologia da informação: Auditorias efetuadas pela Secretaria de
Fiscalização de Tecnologia da Informação - SEFTI (criada em agosto
de 2006), que tem por finalidades: 1) conduzir trabalhos em Fiscalização
de Tecnologia da Informação e servir de suporte às demais Secretarias do
Tribunal; 2) Elaborar e disseminar metodologias, manuais, notas
técnicas e procedimentos para planejamento e execução de fiscalizações
de tecnologia da informação; 3) ações sistematizadas de relacionamento,
divulgação e troca de conhecimentos com a sociedade.
A
SEFTI
possuiu
três
Divisões
de Governança
de Tecnologia da
Informação, que tem por atribuições: 1) fiscalizações da governança de TI,
nos sistemas informatizados da Administração Pública, nas iniciativas de
governo eletrônico e na gestão dos recursos de tecnologia da informação;
2) fiscalizações em editais de licitação, em contratos e em processos de
aquisições diretas.
68
O TCU ressalta em seu Portal que
vem aumentando o controle nas aquisições em Tecnologia da
Informação por parte dos seus jurisdicionados. A busca pelo
alinhamento das aquisições com o planejamento estratégico dos
órgãos e entidades e a estruturação dos seus setores de TI são o foco
da atuação desta Corte, haja visto o número crescente de decisões do
TCU que sinalizam para a falta de maturidade dos processos de
tecnologia da informação nestes entes.22
Dentre as fiscalizações efetuadas pela SEFTI ressaltam-se23:
1
NOME
OBJETIVO
Levantamento de Governança de TI
Acompanhar e manter Base de Dados
na Administração Pública Federal –
atualizada
Ciclo 2010.
Governança
com
a
de
situação
de
Tecnologia
da
PROCESSO
FISCALIZAÇÃO
390/2010-0
45/2010
13732/2009-3
490/2009
13189/2008-5
290/2008
8380/2007-1
268/2007
7973/2007-5
258/2007
7972/2007-8
257/2007
Informação na Administração Pública
Federal.
2
Levantamento para a elaboração de
Coletar informações para propor um
um
processo
processo de construção e
manutenção
da
matriz
de
significância.
de
manutenção
construção
da
matriz
e
de
significância da SEFTI, visando atuar
na
fiscaliza
ção
de
TI
na
Administração Pública Federal (APF)
de maneira tempestiva e seletiva, em
áreas de risco e relevância
3
Monitoramento
do
Acórdão
1386/2006 – Plenário.
Realizar monitoramento no Programa
Governo Eletrônico, em cumprimento
ao Item 9.4 do Acórdão 1386/2006 –
Plenário.
4
Levantamento Governança em TI
Coletar
na Administração Pública Federal.
processos de aquisição de bens e
informações
acerca
dos
serviços de TI, de segurança da
Informação, de Gestão de RH, de TI e
das principais bases de dados e
sistemas de Administração Pública
Federal.
5
Referências
normativas
em
Tecnologia da Informação.
Obter
informações
Legislação,
sobre
a
Jurisprudência,
Acórdãos, Normas, Padrões Estudos
e
Pesquisas
na
área
de
TI,
sistematizando-as.
6
Orçamento e referência de preços
Obter informações acerca dos gastos
em TI.
em
TI
na
Administração
Pública
Federal e de bases para consultas e
referências de Preços nas aquisições
de bens e serviços de TI.
22
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/sobre_sefti/historia
Informações Disponíveis em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo>. Acesso em 16 abr 2012
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao>. Acesso em 16 abr 2012
23
69
7
Levantamento de informações para
Levantar informações para criação do
criação do referencial estratégico
referencial estratégico da SEFTI e
da SEFTI.
prospecção das formas de atuação de
7263/2007-0
245/2007
entidades fiscalizadoras de TI.
Figura 06: Exemplos de Fiscalizações efetuadas pela Sefti.
Devemos destacar, ainda, os Levantamentos de Governança de Tecnologia
da Informação na Administração Pública Federal, realizados em 2007 e 2010. Esses
levantamentos foram realizados com o auxílio de indicadores de gestão, dentre eles
o iGovTI - índice de governança de TI, desenvolvido pela Sefti:
No TCU, o uso de métricas para classificação de unidades
jurisdicionadas ainda é relativamente recente, especialmente a
aplicação de métodos que procurem avaliar o risco institucional. No
entanto, essa é a direção adotada em várias organizações de controle
(BRASIL, 2009b). Por essa razão, o presente levantamento insere-se
também no contexto da proposição de um processo contínuo de
acompanhamento da governança de TI, conforme ilustrado na Figura
19.
A métrica de governança adotada no presente levantamento procura
combinar elementos de três fontes: (a) o Cobit 4.1, usualmente
adotado mundialmente para avaliação de governança de TI (ITGI,
2007); (b) o Gespública, adotado no Brasil como modelo de
excelência em gestão pública, e com avaliações anuais (BRASIL,
2010); (c) o levantamento de governança realizado pelo TCU em
2007 e que resultou no Acórdão nº 1.603/2008-TCU-Plenário. Optouse pela combinação dessas três fontes como forma melhorar a
sustentação do método adotado e de acelerar o seu amadurecimento.
24
Depreende-se que o TCU não só faz uso intensivo dos recursos de tecnologia
da informação e comunicação para o desempenho de suas atividades, mas,
também, tem como foco a otimização do uso desse instrumental, reconhecendo o
seu papel central para a boa condução da máquina pública.
24
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/pesquisas_governanca/R
elat%C3%B3rio%20do%20Levantamento%20Governan%C3%A7a%20de%20TI%202010.pdf
70
CAPITULO II: O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e o Governo
Eletrônico
2.1 – Uso das Ferramentas Tecnológicas pelo TCE/SP
No âmbito do TCE/SP a utilização de recursos da Tecnologia da Informação e
Comunicação, à semelhança de outros Órgãos governamentais, intensificou-se com
o advento da internet.
Destarte, a Corte de Contas em seu Portal na internet, conforme figura
abaixo, uma ferramenta essencial ao desempenho de suas atividades.
Figura 07: Página Inicial do Portal do TCE/SP na internet - Fonte: http://www4.tce.sp.gov.br/
71
Assim, podemos encontrar no referido endereço eletrônico os seguintes links
e informações, dentre outros:
1) Processo Eletrônico
Regulamentado pela Resolução Nº 01/2011 - TC-A-18025/026/10, com
fundamento no inciso XXIII do art. 2º da Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro
de 1993, e na alínea “c” do inciso IV do art. 114 do seu Regimento Interno.
Como motivos para a edição dessa Resolução o Tribunal consignou a
necessidade de:
[...] regulamentar o processo eletrônico no âmbito do tribunal;
[...] conferir maior celeridade ao trâmite processual, assim como o de
aperfeiçoar a gestão de documentos;
[...] diminuir tarefas burocráticas relacionadas ao trânsito de documentos em
papel entre as suas diversas dependências;
[...] reduzir custos financeiros, operacionais e ambientais associados à
impressão de documentos em papel; e
[...] conferir maior transparência aos atos relacionados às suas
competências.25
2) Pesquisa de Processos
Consulta online do andamento e decisões pertinentes a todos os processos
autuados no Tribunal.
3) Consulta Cidadã
Como informado na respectiva página:
A Consulta Cidadã tem por escopo oferecer à Sociedade maior
transparência na fiscalização dos atos da Administração Pública por este
Tribunal, permitindo a qualquer cidadão inteirar-se dessa atuação.
O serviço é gratuito e possibilita o acompanhamento das publicações dos
despachos e das decisões proferidos nos processos que tramitam no Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo, relativos aos seus jurisdicionados.
Para utilizá-lo, basta cadastrar-se previamente informando nome e conta de
correio válida, além do órgão, número do processo ou município que se
deseja acompanhar, possibilitando receber por e-mail o aviso das publicações
de interesse.
25
Disponível em: <https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/>. Acesso em: 16 abr 2012
72
4) Jurisprudência
Possibilidade de pesquisa da jurisprudência no TCE/SP
5) Comunicados
Comunicados de interesse geral dos jurisdicionados.
6) Doutrina
Artigos referentes ao Direito Administrativo e relacionados à atuação do
Tribunal.
7) Cursos e Eventos
Cursos e eventos realizados e por realizar, principalmente a cargos da Escola
de Contas.
8) Sistemas e Aplicativos
Na página em questão são disponibilizados os seguintes sistemas:
Sistema
Cadastro Eletrônico de
Obras em Execução - Área
Estadual
Cadastro Eletrônico de
Obras em Execução - Área
Municipal
Ensino
SIAP - Sistema de
Informações da
Administração Pública
SisADI - Sistema de
Adiantamento de
Empenhos
Descrição
Versão
É uma planilha destinada a prestação de
informações relativas às obras em execução
pelos órgãos jurisdicionados da área estadual.
1.1
exibir
É uma planilha destinada a prestação de
informações relativas às obras em execução.
2.1
exibir
Relatórios e demonstrativos da Lei de
Responsabilidade Fiscal e de aplicação no
ensino e a respectiva metodologia de apuração
O Sistema de Informações da Administração
Pública tem como objetivo manter um cadastro
com dados estatísticos sobre os municípios
paulistas.
Sistema que tem como objetivo obter
informações sobre os Adiantamentos. Com
base nessas informações a área de
fiscalização emite relações de Adiantamentos
regulares e irregulares, possibilitando que o
Conselheiro Relator conheça a movimentação
financeira ocorrida no exercício.
exibir
7.0
exibir
1.3.2
exibir
73
Sistema
Descrição
Versão
O SisCAA tem como objetivo possibilitar o
cadastro, por exercício, da relação de
SisCAA - Sistema de
Aposentados, Admitidos e Pensionistas dos
5.1 Controle de Admissão e
órgãos fiscalizados. O Sistema se divide em
exibir
03/02/2012
Aposentadoria/Pensão
Admissão (Concurso e Tempo Determinado),
Aposentadoria (e Complementação) e
Pensões (e Complementações).
É um sistema que possibilita o lançamento das
SisOCP - Sistema de
obrigações relativas ao fornecimento de bens,
Ordem Cronológica de
locações, realizações de obras e prestação de
1.6.1
exibir
Pagamentos
serviços, obedecida a ordem cronológica das
datas de pagamento.
O SisRTS tem como objetivo possibilitar aos
SisRTS - Sistema de
órgãos fiscalizados a prestação de
Repasses Públicos ao
3.2
exibir
informações relativas aos Repasses Públicos
Terceiro Setor
ao Terceiro Setor.
Figura 08: Alguns sistemas e aplicativos disponibilizados no Portal do TCE/SP.
Fonte:
<http://www4.tce.sp.gov.br/jurisdicionado?quicktabs_jurisdicionado=10#quicktabsjurisdicionado>. Acesso em 16 abr 2012
1) Audesp
Figura 09: Página do sistema Audesp. Fonte: <http://www4.tce.sp.gov.br/content/audesp>.
Acesso em 16 abr 2012
74
O projeto Auditoria Eletrônica de Órgãos Públicos é uma iniciativa do Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo no aperfeiçoamento do controle de gestão
governamental que objetiva, através do concurso da tecnologia da informação,
aprimorar os procedimentos de coleta de dados e informações dos órgãos
fiscalizados, buscando maior agilidade nos trabalhos, aumento da qualidade dos
dados e como conseqüência natural, o cumprimento da missão constitucional de
fiscalizar e controlar as contas públicas paulistas com o máximo grau de eficiência e
eficácia, em benefício da sociedade.
.: Objetivo
Disponibilizar, para os envolvidos com o processo de fiscalização, um banco
de dados contendo informações de cada órgão, em especial a sua contabilidade,
com conteúdo padronizado e atualizado diretamente pelos próprios órgãos objeto de
fiscalização. As informações constantes do banco de dados resultante desse
processo serão também disponibilizadas, via Internet, ao público em geral.
.: Contexto
O Projeto AUDESP é uma das prioridades que o Comitê de Tecnologia da
Informação escolheu para ser desenvolvido pelo corpo técnico da Casa, iniciou-se
em meados de 2003, passando por várias fases, desde o levantamento de
problemas, coletas de sugestões, reuniões periódicas, pesquisa do nível de
informatização dos órgãos jurisdicionados, dentre outras. Estes levantamentos
apoiarão a decisão de modelagem da solução a ser adotada pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo. As decisões tomadas no contexto deste Projeto e que
afetem o cotidiano das atividades dos órgãos municipais serão discutidos e
validados em conjunto, seja pelo canal direto de comunicação criado para este fim,
bem como através de fóruns ou reuniões a serem realizados, se necessário for.
Ressalte que o Projeto AUDESP recebeu em 2010 o Prêmio Governador
Mario Covas, 7ª Edição, na categoria Excelência em Gestão Pública.
75
Da página inicial do TCE/SP também acessamos:
- SIAPNET - Sistema de Informações da Administração pública Banco de
Dados - Municípios Paulistas
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo desenvolveu um banco de dados SIAP - Sistema de Informações da Administração pública - que congrega informações de
interesse na área municipal, referentes aos aspectos orçamentário, financeiro e operacional,
componentes dos processos de prestação de contas de Prefeituras, Câmaras Municipais e
demais Órgãos integrantes da Administração.
O Banco de Dados oferece ao usuário a inteira radiografia dos Municípios, em
função das alternativas de pesquisas existentes.
Os dados colhidos, por força de instruções baixadas por este Tribunal, integram a
ação fiscalizatória e servem, também, de fonte de consulta por parte de segmentos
interessados, a par de propiciar a comparação de desempenho de cada um dos Municípios.
A primeira inserção refere-se ao exercício de 1997. Atualizadas ano a ano, as
informações permitem o conhecimento da real situação de todos os Municípios, além de
representar valioso instrumento na atuação da auditoria deste Tribunal.
- Certidão – CTC
O TCE-SP, em atendimento ao disposto no artigo 18 da Portaria MPS
nº 154, de 15 de maio de 2008, está disponibilizando uma cópia
digitalizada de cada CTC emitida pela Casa, a fim de permitir que o
regime previdenciário destinatário confirme a veracidade do
documento recebido.
O acesso às páginas do sistema é restrito aos domínios autorizados
pelo TCE-SP e controlado pelo endereço de e-mail do usuário, objeto
de cadastro pelo sistema (Criar nova conta). A solicitação de
autorização para acesso ao sistema por determinado domínio de
e-mail – por exemplo “@inss.gov.br” – deve ser enviada pelo órgão
competente, com as devidas justificativas, pelo Fale Conosco e ficará
sujeita a aprovação.
Cada verificação será efetuada mediante a digitação do CPF do
76
interessado e do número da certidão. Apenas se os dois valores
estiverem corretos o sistema liberará o acesso à imagem da certidão26.
- Relação de Apenados
Relação de apenados pela Administração Pública, em decorrência do
descumprimento da legislação ou de decisão judicial.
- Licitações
Relação de processos licitatórios levados a efeito pelo próprio Tribunal de
Contas.
- Guia de Recolhimento
Guia de recolhimento de multas aplicadas pelo TCE/SP, com acesso ao
formulário específico para esse fim.
- Legislação e Normas
Acesso às normas federais e estaduais pertinentes, bem como às normas
emanadas do próprio Tribunal.
- Fale Conosco
Há uma página específica para realização de perguntas, via e-mail, sobre os
sistemas disponibilizados no Portal.
2.1.1 - Portal do Cidadão
O Portal do Cidadão possibilita, de início, acesso a informações sobre Contas
Municipais: Receitas, Despesas, Dados Comparados, Análises Diversas, Avaliações,
Alertas, Relatórios de Atividades, Julgamento x Parecer.
Esse Portal também dá acesso às páginas denominadas “Prestando Contas”,
referentes ao Governo do Estado de São Paulo e do Tribunal de Contas do Estado
26
Disponível em <http://ctc.tce.sp.gov.br/>. Acesso em: 16 abr 2012
77
de São Paulo. Tratam-se de dois sites similares, que apresentam informações sobre
os respectivos entes públicos, em atendimento às disposições da Lei de
Responsabilidade Fiscal, mormente artigos 48 e 48-A, conforme alterações
efetuadas pela Lei Complementar nº 131, de 27/05/09:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal;
e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do
art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa
física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua
realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao
número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço
prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e,
quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Portanto, na página referente ao TCE/SP há, em síntese, informações sobre:
1) Execução Orçamentária e Financeira; 2) Receita prevista na lei orçamentária anual e sua
arrecadação. Dados de arrecadação extraídos do sistema SIAFEM/SP e atualizados
diariamente; 3) Despesa: execução orçamentária e financeira, com detalhamento das
despesas empenhadas, liquidadas e pagas (do ano e de restos a pagar), incluídas as
78
intra-orçamentárias, bem como as ordens bancárias. Dados extraídos do sistema
SIAFEM/SP e atualizados diariamente; 4) Relatório de Gestão Fiscal; 5) Composição do
Quadro – Vencimentos.
Pelo Portal do Cidadão também podemos acessar o Sistema de
Acompanhamento
de
Gestão
Fiscal
–
SAGF
(<http://sagf.controlepublico.org.br/consultacidadao/>), desenvolvido em decorrência
das imposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da cooperação entre os
Tribunais de Contas, através do IRB, ATRICON e ABRACOM, Governo Federal
(Ministério do Planejamento) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Essa cooperação institucional, por seu turno, foi instrumentalizada no
Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municípios Brasileiros (PROMOEX).
As metas definidas para o Programa em questão foram a harmonização da
interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal e a disponibilização ao Governo
Federal e à sociedade dos dados obtidos na sua fiscalização.
Assim, pelo site do SAGF o cidadão tem a possibilidade de consultar
informações detalhadas sobre planejamento, limites constitucionais (educação e
saúde), endividamento e receita corrente liquida dos entes da Federação.
2.1.2 – Gestão Estratégica do TCE/SP
A Missão e a Visão de Futuro do TCE/SP, seus objetivos estratégicos
institucionais e o Mapa Institucional (Mapa Estratégico) também estão disponíveis no
Portal:
Missão
Fiscalizar e orientar para o bom e transparente uso dos recursos
públicos em benefício da sociedade.
Visão de Futuro
79
Fiscalizar, orientar e divulgar, em tempo real, o uso dos recursos
públicos, priorizando a auditoria de resultados e a aferição da
satisfação social, consolidando uma imagem positiva perante a
sociedade27
Figura 10: Mapa Institucional do TCE/SP (Mapa Estratégico)
Dentre os Objetivos Estratégicos Institucionais estão:
Processos
Código Objetivo
P07
Otimizar os processos
finalísticos
27
Descrição
Redesenhar os processos finalísticos
do Tribunal visando a seletividade,
concomitância e a implantação do
processo eletrônico.
Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/instituicao/gestaoestrategica/index.shtm>. Acesso em:
16 abr 2012
80
Meios
Código
Objetivo
M03 Adequar e padronizar os
sistemas e a infraestrutura
de tecnologia da
informação
Descrição
Desenvolver capacidades e infraestrutura de
tecnologia da informação necessárias para atender
às demandas, incluindo o processo eletrônico e a
gestão eletrônica de documentos, nas áreas fim e
meio, visando decisões mais céleres e
assegurando a ampla defesa, a melhor gestão do
conhecimento, a redução do uso de papel e do
custo processual e, a otimização do espaço físico e
da logística.
Figura 11: Objetivos Estratégicos Institucionais destacados do Mapa Institucional (Mapa Estratégico
do TCESP).
Observa-se que a utilização de recursos de Tecnologia da Informação, tanto
para a atividade-fim como para a atividade-meio, estão colocados em patamar
estratégico para a Corte de Contas Paulista.
2.1.3 - Plano Estratégico de Tecnologia da Informação do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo: 2011-2015
O Departamento de Tecnologia da Informação – DTI da Corte tem
como Missão:
PROVER AS MELHORES SOLUÇÕES DE TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO PARA O PLENO DESEMPENHO
DAS ATIVIDADES DO TRIBUNAL28
E como VISÃO DE FUTURO:
SER RECONHECIDO COMO PROVEDOR DE SOLUÇÕES
INOVADORAS E COM EXCELÊNCIA EM TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO PARA O CONTROLE EXTERNO29
28
Disponível
em:
<http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/plano-estrategico-ti-tcesp-20112015.pdf>. Acesso em: 16 abr 2012
29
Disponível
em:
<http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/plano-estrategico-ti-tcesp-20112015.pdf>. Acesso em: 16 abr 2012
81
O Mapa Estratégico do DTI é apresentado a seguir:
Figura 12. Mapa Estratégico do DTI - Departamento de Tecnologia da Informação do TCE/SP.
2.1.4 - Utilização de recursos de Tecnologia da Informação e
Comunicação por outros Tribunais de Contas Estaduais e Municipais
Todos os Tribunais de Contas existentes no Brasil possuem um portal na
internet,
e
a
grande
maioria
disponibiliza
informações
similares
àquelas
disponibilizadas pelo TCE/SP, como acompanhamento de processos, acesso à
jurisprudência, acesso a informações sobre as prestações de contas de
jurisdicionados, dentre outros. Possuem, ainda, sistemas que objetivam a coleta de
dados oriundos dos Órgãos que lhe são jurisdicionados, com proposta similar ao
Sistema AUDESP, ressaltando-se que não foi efetuada a comparação das
funcionalidades de cada um, inclusive por conta das peculiaridades de cada Corte
de Contas e dos entes federativos e órgãos que fiscalizam.
Destacamos, a seguir, alguns sistemas/serviços, disponibilizados por esses
82
Tribunais, como panorama do que pode ser acessado por meio de suas páginas:
Sistema/Serviço
Tribunal
Acesso a informações de banco de dados por
meio de Interface de Programação de
TCM/CE- Tribunal de Contas dos Municípios do
Aplicativos (API), de acordo com a concepção
Ceará
de dados abertos governamentais.
Sistemas para Fiscalização de Obras
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso; TC/DF- Tribunal de Contas do
Distrito Federal; TCE/RS- Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do sul; TCE/MG Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais;
TCM/BA - Tribunal de Contas dos Municípios da
Bahia; TCE/PI - Tribunal de Contas do Estado
do Piauí; TCM/CE - Tribunal de Contas dos
Municípios do Ceará
Utilização de georreferenciamento na
fiscalização de obras e para localização de
locais que serão ou foram fiscalizados, como
escolas e unidades de saúde. Nesses casos
constatou-se a utilização de API do Google
Maps.
TC/DF- Tribunal de Contas do Distrito Federal;
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado do
Mato Grosso; TCM/RJ - Tribunal de Contas do
Município do Rio de Janeiro; TCE/PB - Tribunal
de Contas do Estado da Paraíba; TCE/GO Tribunal de Contas do Estado de Goiás
Setores de comunicação social que produzem
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado do
programas de TV e/ou rádio (convencionais ou
Mato Grosso; TCE/MS - Tribunal de Contas do
via web)
Mato Grosso do Sul; TCE/GO - Tribunal de
Contas do Estado de Goiás; TCE/RN - Tribunal
de Contas do Estado do Rio Grande do Norte;
TCE/PE - Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco; TCE/SE - Tribunal de Contas do
Estado de Sergipe;TCE/RS - Tribunal de Contas
do Estado do Rio Grande do sul
Ouvidorias, que recebem denúncias pela
TCE/AP - Tribunal de Contas do Estado do
internet, além das formas convencionais
Amapá; TCE/GO - Tribunal de Contas do
(telefone e presencial).
Estado de Goiás; TCE/TO - Tribunal de Contas
do Estado do Tocantins; TCE/MA - Tribunal de
Contas do Estado do Maranhão; TCE/RN Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Norte; TCE/AL - Tribunal de Contas do Estado
de alagoas
83
Integração de Portais na internet às redes
TC/DF - Tribunal de Contas do Distrito Federal;
sociais
TCE/AL - Tribunal de Contas do Estado de
Alagoas
Unidade especializada na fiscalização da gestão
e do uso de recursos da TI pela Administração
Pública
TCE/CE - O Tribunal de Contas do Estado do
Ceará possuiu, desde 2009, uma Comissão
Especial de Auditoria de TI, no âmbito de sua
Secretaria de Controle Externo, destinada a
realizar auditoria de Tecnologia da Informação
TCE/AP - Tribunal de Contas do Estado do
Amapá; TCE/MS - Tribunal de Contas do
Estado do Mato Grosso do Sul; TCE/GO Tribunal de Contas do Estado de Goiás;
Vídeos das Sessões (ao vivo ou gravadas)
TCE/TO - Tribunal de Contas do Estado de
Tocantins; TCE/PB - Tribunal de Contas do
Estado da Paraíba; TCE/AL - Tribunal de
Contas do Estado de Alagoas; TCE/PR Tribunal de Contas do Estado do Paraná;
TCE/PA - Tribunal de Contas do Estado do Pará
TCE/RS - Tribunal de Contas do Estado do Rio
Grande do sul; TCE/RN - Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Norte; TCE/PE -
Diário Oficial Eletrônico
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco;
TCE/SE - Tribunal de Contas do Estado de
Sergipe
Processo Eletrônico, mediante certificação
digital
TCE/RJ - Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado de
Emisão de Certidões pela internet
mato Grosso; TCM/CE - Tribunal de Contas dos
Municípios do Ceará
Figura 13: Exemplos de sistemas/serviços disponibilizados pelos Tribunais de Contas
Estaduais e dos Municípios
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As informações, serviços e sistemas disponibilizados no Portal do TCE/SP
abrangem a maior parte das atividades desenvolvidas pela Corte, de forma que são
direcionadas, principalmente, aos órgãos jurisdicionados.
84
A linguagem técnica empregada é acessível àqueles que atuam na área.
As linguagens computacionais encontram-se em formato aberto, facilitando a
adequação, implantação e integração de sistemas.
O sistema Audesp é um exemplo de como as iniciativas de uso das
Tecnologias de Informação e Comunicação pelos Tribunais de Contas influenciam
toda a administração pública jurisdicionada, que deve buscar a adequação ao
padrão tecnológico empregado, tanto do ponto de vista da infraestrutura quanto no
que se refere a recursos humanos.
O Processo Eletrônico no âmbito do TCE/SP, inicialmente implantado para os
casos de exame prévio de edital de licitação, tende a se expandir para as outras
matérias ainda analisadas em processo físico, o que vem acarretando a necessidade
de aperfeiçoamento e adequação tanto do público externo quanto dos servidores da
Corte.
Não obstante a tecnicidade e, muitas vezes, a complexidade dos dados
analisados e produzidos pelo Tribunal, toda a sociedade, em tese, deveria
ter contato com o resultado dos trabalhos de fiscalização realizados. A linguagem
natural utilizada, ainda que acessível ao público hoje majoritário, somente alcançará
a população em geral se houver empenho nesse sentido, considerando-se a notória
dificuldade em se interpretar informações de caráter técnico. Mostra-se, portanto,
uma oportunidade de ampliação das ações do Tribunal, no sentido de
orientação/educação para a cidadania; e esse é um dos objetivos estratégicos do
TCE/SP: “Formar e Informar o público alvo” e “Aprimorar a informação e a formação
dos jurisdicionados e cidadãos nas práticas do TCESP com formatos e conteúdos
apropriados para cada público”30.
Existem serviços e ferramentas que podem ser agregados ao que já é
oferecido e utilizado, como emissão de certidões via internet, customização do Portal
do Tribunal pelo cidadão, de acordo com as informações que lhe são mais
relevantes, direcionamento de informações a dispositivos móveis (celulares, tablets,
30
Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/gestao-estrategica-objetivos-institucionais>. Acesso em
16 abr 2012
85
etc), utilização de Sistemas de Informação Geográfica, ou georreferenciamento, para
fiscalização e acompanhamento de obras públicas, bem como utilização de
programas de rádio e/ou TV, inclusive via web, como forma de educação para a
cidadania. Ainda, desponta a possibilidade do desenvolvimento de serviços
interativos via TV Digital, dentre outras tecnologias que virão.
A Corte de Contas Paulista e seu Departamento de Tecnologia da informação
alinham-se estrategicamente no sentido de valorização e ampliação da utilização de
recursos tecnológicos tanto para atividade-meio quanto para atividade-fim.
Como
relatado
anteriormente,
o
Poder
Executivo
do
Estado
vem
implementando, de forma intensiva, uma política de governo eletrônico, ainda que
sob diversas nomenclaturas.
Nesse contexto, tendo em vista o avanço no uso das Tecnologias da
Informação e Comunicação pela Administração Pública, e a influência que essas
ferramentas efetivamente exercem no andamento da máquina pública, apresenta-se
como desafio ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo a necessidade de
constante aperfeiçoamento de seu corpo técnico, para a fiscalização da governança
em TI implementada pelos entes jurisdicionados.
86
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