Um Panorama da Gestão
Pública na América Latina
Juan Cristóbal Bonnefoy, ILPES-CEPAL
[email protected]
Curso-seminário “Políticas orçamentárias e gestão
pública por resultados”
Caucaia, Ceará, Brasil, agosto de 2005
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
ParteA:
A:LAS
LASFINANZAS
FINANZASPÚBLICAS
PÚBLICAS
¾¾Parte
visiónde
deconjunto
conjunto
•• visión
••
••
ingresospúblicos
públicos
ingresos
gastopúblico
público
gasto
••
••
descentralizaciónfiscal
fiscal
descentralización
deudapública
pública
deuda
saldopúblico
públicoyyciclo
ciclomacroeconómico
macroeconómico
•• saldo
ParteB:
B:LAS
LASINNOVACIONES
INNOVACIONESPRESUPUESTARIAS
PRESUPUESTARIAS
¾¾ Parte
reglasmacro-fiscales
macro-fiscales
•• reglas
••
••
políticascontra-cíclicas
contra-cíclicas
políticas
transparencia,sistemas
sistemasyypasivos
pasivoscontingentes
contingentes
transparencia,
••
••
participaciónciudadana
ciudadanayypresupuesto
presupuesto
participación
gestiónpública
públicapor
porresultados
resultados
gestión
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
ParteA:
A:LAS
LASFINANZAS
FINANZASPÚBLICAS
PÚBLICAS
¾¾Parte
visiónde
deconjunto
conjunto
visión
América Latina: Receitas e gastos do Governo Central
(1950-2002)
média simples, % de PIB
30
Gastos
25
% de PIB
Ingresos
20
15
10
5
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, ILPES para serie 1990-2002
2000
Avanços e Retrocessos dos Sistemas Tributários nos
Noventa
Osesforços
esforçospara
paraseguir
seguirootrem
tremde
degastos
gastosobriga
obrigaaos
aosgovernos
governosaa
•• Os
um“espiral
“espiraltributário”
tributário”que
que“suja”
“suja”os
ossistemas
sistemastributários
tributárioseeaumenta
aumenta
um
inequidaddo
dosistema.
sistema.
aainequidad
Peseàs
àsreformas
reformasimpositivas,
impositivas,os
osníveis
níveisde
depressão
pressãotributária
tributáriaee
•• Pese
estruturaimpositiva
impositivanão
nãosão
sãoos
osadequados
adequadospara
paragerar
gerarum
umcírculo
círculo
estrutura
virtuosoentre
entrecrescimento,
crescimento,gasto
gastopúblico,
público,nível
nívelde
deimpostos
impostosee
virtuoso
progressividade.
progressividade.
Arrecadação e Setor Informal (% PIB)
45.0
40.0
60.0
35.0
50.0
30.0
40.0
25.0
30.0
20.0
15.0
20.0
10.0
10.0
5.0
l ia
I ta
ia
an
Al
em
UU
EE
.
as
Br
in
nt
Ar
ge
il
0.0
a
0.0
Sector Informal (% PIB)
Recaudación Tributaria (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).
Recaudación Tributaria (% PIB)
Sector Informal (% PIB)
70.0
Comparação Internacional do Ônus Fiscal ,
1999-2000 (en percentagens del PIB)
45
40
35
41.5
38.2
10.1
29.6
30
15.3
14.5
7.6
15
15.7
16.6
0.9
3.0
14.8
13.6
9.4
3.6
0
UE (15)
Carga tributaria directa
EE.UU.
19.3
3.5
1.4
12.6
11.9
5.7
6.0
Argentina
Chile
10.0
15.1
7.8
OCDE (30)
21.8
11.1
7.0
10
5
12.6
6.9
25
20
33.1
11.4
Sudeste
Asiático (6)
ALC (19)
Carga tributaria indirecta
Brasil
Carga Seguridad Social
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen
cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno
Central.
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
¾ Parte
ParteB:
B:As
AsINOVAÇÕES
INOVAÇÕESORÇAMENTÁRIAS
ORÇAMENTÁRIAS
¾
••
••
••
••
••
regrasmacro-fiscales
macro-fiscales
regras
políticascontra-cíclicas
contra-cíclicas
políticas
transparência,sistemas
sistemaseepassivos
passivoscontingentes
contingentes
transparência,
participaçãocidadã
cidadãeeorçamento
orçamento
participação
gestãopública
públicapor
porresultados
resultados
gestão
Mapa Conceitual das Inovações Orçamentárias
Objetivos
Estratégicos
Objetivos
Macroeconômicos
Tipos de
inovações
segundo os
objetivos
Objetivos de
Políticas
Desempenho
Operacional e
Accountability
Objetivos Básicos
Instrumentos
Preservar a solvência
do Setor Público
Estabilizar a Demanda
Agregada
Marco de
Programação
Plurianual/
Avaliação de
Riscos Fiscais
Eficiência Distributiva:
atribuir recursos de
acordo com as
prioridades
governamentais
Medição de
Resultados/
Avaliação de
Programas
Promover a eficiência
técnica com
Participação Cidadã
Indicadores de
Desempenho/
Convênios de
Gestão/
Externalización
Reformas Orçamentárias a Nível Macrofiscal
Objetivos da Gestão
Orçamentária
Inovações Orçamentárias
1. Regras macro-fiscales.
Preservar a solvência do
Setor Público
2. Fundos de estabilização e
programação plurianual de
gastos.
Estabilizar a Demanda
Agregada
3. Contabilidade e Orçamento
sobre base adquirida.
4. Estimação e Orçamento
dos passivos contingentes .
Reformas Orçamentárias Distributivas
Objetivos da Gestão
Orçamentária
Inovações Orçamentárias
5. Planejamento estratégico
Eficiencia Distributiva:
asignar recursos de
acuerdo con las
prioridades
gubernamentales
6. Avaliação de programas
7. Medição de resultados
8. Redistribuição do Orçamento
9. Governo eletrônico e
orçamento participativo
Reformas Desempeño Operacional
Objetivos da Gestão
Orçamentária
Inovações Orçamentárias
10. Discrecionalidad gerencial
Promover a eficiência
técnica na entrega de
bens e serviços
públicos
11. Convênios de gestão
12. Criação de agências
autônomas
13. Mecanismos de mercado de
provisão de serviços
Transparência Informativa e Gestão dos Riscos Fiscais
1. Processo
Processode
deevolução
evoluçãodos
dosSistemas
SistemasIntegrados
Integradosde
de
1.
AdministraçãoFinanceira
Financeira
Administração
2. Transparência
Transparênciaeemudança
mudançanos
nospadrões
padrõescontáveis
contáveis
2.
3. Os
Ospassivos
passivoscontingentes:
contingentes:impactos
impactossobre
sobreaapolítica
política
3.
fiscal
fiscal
4. Os
OsSistemas
SistemasNacionais
Nacionaisde
deInvestimento
InvestimentoPúblico
Público(SNIPs)
(SNIPs)
4.
Transparência Informativa e Gestão dos Riscos Fiscais
Lado visível
da política
fiscal
Lado opaco da
atividade fiscal
do Estado
Os SIAF: manejo de caixa em tempo real e planejamento
financeiro efetiva
Crédito
Público
Orçamento
Administração
Tributária
Contabilidade
Interrelações
Tesouraria
Compras e
Fornecimentos
Estatística
Controle
Pessoal
Participação Cidadã no Processo Orçamentário
1. Governo
GovernoEletrônico
Eletrônicoeeempoderamiento
empoderamientoda
da
1.
cidadania
cidadania
2. Planejamento
PlanejamentoeeOrçamento
OrçamentoParticipativo
Participativo
2.
Evolução do Governo Eletrônico
Alta
Intensidade
de Uso
Baixa
Baixa
Alta
Sofisticação de Uso
Fuente: Bonnefoy (2005), basado en Osorio (2004).
A Brecha Digital Governamental 2003
Indice de Presencia de E-Gov en Internet
0.9
Chi
Mex
0.8
0.7
Arg
0.6
Bra
0.5
Rdo
0.4
Esa
Bol
Pan
Par Gua
Nic
0.3
Col
y = 0.022x + 0.2065
R2 = 0.3702
Per
Uru
Cr
0.2
Ecu
Ven
Cub
0.1
Hon
0
Hai
0
5
10
15
20
25
Tasa de Penetración de Internet (% de la población, 2002)
Fuente: Bonnefoy (2005), sobre la base de UN-DPADM (2003) E-gov index y UIT (2004)
A Brecha Digital Governamental 2004
1.000
Indice de Presencia de E-G ov en Internet 2004
0.900
Chi
0.800
Mex
0.700
Col
0.600
Arg
Bra
Pan Ven
0.500
Per
Uru
y = 0.0208x + 0.2691
0.400
0.300
Nic
Rdo
Gua
Esa
2
R = 0.3041
HonBol Ecu
0.200
Cr
Cub Par
0.100
0.000
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Tasa de Penetración de Internet (% de la población, 2003)
Fuente: Bonnefoy (2005), sobre la base de UN-DPADM (2004) E-gov index y UIT (2004)
A Brecha Digital Governamental 2004
0.9
Chi
Mex
Indice de Presencia de E-Gov en Internet
0.8
0.7
Arg
0.6
Bra
0.5
DoR
Esa
Bol
Uru
Pan
Par
Gua
Nic
0.4
0.3
Cr
Ecu
Cub
0.2
0.1
Per
Col
y = 0.0374x + 0.2845
R 2 = 0.4058
Ven
Hon
0
Hai
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Usuarios de Internet (millones, 2002)
Fuente: Bonnefoy (2005), sobre la base de UN-DPADM (2003) E-gov index y UIT (2004)
Participação cidadã e governo eletrônico
• Por que teria de participar numa sala “virtual”,
quando não me tomaram em sério nas salas
“reais”?
• Se faz necessário redefinir um novo marco
institucional que incite à participação, que consiga
integrar a diversos agentes e que estes agentes se
reconheçam como protagonistas, não
simplesmente como usuários (cidadãos,
servidores públicos e empresas), senão que
possam participar de sua construção.
Como se relaciona a participação com o
desenvolvimento do Governo Eletrônico?
• Sem participação não há interação e sem interação
não há inovação. ⇒
sem participação e capacidade para a inovação não
terá um verdadeiro desenvolvimento para uma
estratégia de governo eletrônico.
• Precisamos estender os canais de participação
desde os governos ou melhor dito desde os
escritórios dos ministérios, é parte integral da
Modernização dos Estados.
• Implica desenhar as formas de estímulo à
participação, os mecanismos que induzam aos
diferentes setores da sociedade a que participem de
acordo a suas áreas de interesse e suas capacidades.
Evolução do Orçamento Participativo
em Brasil
Cidade de Porto
Alegre inicia seu
processo
1989
140 cidades o
praticam
1996
Se estende o
OP a 40
cidades
2000
2003
200 cidades,
incluindo
megalópolis como
Sao Paulo
Outras experiências de Orçamento Participativo
em Latinoamérica
Pasto, Samaniego y Depto.
de Nariño (COL)
Ley 28.056 de Orçamento
Participativo, 8/8/2003 (PER)
Río Cuarto, Buenos Aires y
Rosario (AR)
Cuenca y
Macas (EC)
A Gestão Pública por Resultados
1. AAmedição
mediçãode
deresultados:
resultados:problemas
problemasempíricos
empíricos
1.
2. O
Oplanejamento
planejamentoestratégico
estratégicoeeaaformulação
formulação
2.
orçamentária
orçamentária
3. Modelos
Modelosde
deavaliação
avaliaçãoeecontrole
controlede
degestão
gestão
3.
4. AAdiscricionariedade
discricionariedadegerencial
gerencial
4.
Seqüência das Inovações
1. O
OGoverno
Governodeve
deveincentivar
incentivarum
umambiente
ambienteque
queapoio
apoioee
1.
demandaoodesempenho
desempenhoantes
antesde
deintroduzir
introduzir
demanda
orçamentospor
porresultados
resultadosou
oupor
pordesempenho.
desempenho.
orçamentos
2. Controle
Controleos
osinsumos
insumosantes
antesde
decontrolar
controlaros
osprodutos.
produtos.
2.
3. Levar
Levaruma
umacontabilidade
contabilidadede
decaixa
caixacompreensiva
compreensiva
3.
antesde
delevar
levarcontabilidade
contabilidadeadquirida.
adquirida.
antes
4. Estabelecer
Estabelecercontroles
controlesinternos
internosantes
antesde
deintroduzir
introduzir
4.
accountabilitygerencial.
gerencial.
accountability
Secuencia de las Innovaciones
5. Operar
Operarum
umsistema
sistemacontável
contávelconfiável
confiávelantes
antesde
de
5.
instalarum
umsistema
sistemaintegrado
integradode
deadministração
administração
instalar
financeira.
financeira.
6. Orçar
Orçarpor
portrabalho
trabalhoaarealizar
realizarantes
antesde
deorçar
orçarpor
por
6.
resultadosaaconseguir.
conseguir.
resultados
7. Implementar
Implementarcontratos
contratosde
dedesempenho
desempenhono
nosetor
setor
7.
privadoantes
antesde
deintroduzir
introduzircontratos
contratosno
nosetor
setor
privado
público.
público.