CÂMARA DOS DEPUTADOS
ODÚLIA CAPELO BARROSO
TÉCNICA LEGISLATIVA:
CONHECENDO OS INSTRUMENTOS
PARA A FEITURA DAS LEIS
Brasília
2007
ODULIA CAPELO BARROSO
TÉCNICA LEGISLATIVA:
CONHECENDO OS INSTRUMENTOS
PARA A FEITURA DAS LEIS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Especialização em Processo
Legislativo
do
Centro
de
Formação,
Treinamento e Aperfeiçoamento, da Câmara
dos Deputados. Apresentado como requisito
parcial à obtenção dos créditos relativos à
Disciplina Pesquisa Científica.
Área de concentração: Processo Legislativo
Orientador: Prof. MSc. Carlos Augusto de
Medeiros
Brasília
2007
CÂMARA DOS DEPUTADOS
ODULIA CAPELO BARROSO
Trabalho de Conclusão de Curso intitulado “Título do trabalho: subtítulo (se
houver)”, avaliado pela banca examinadora constituída pelos seguintes professores:
Prof. MSc. Leonardo Augusto de A. Barbosa – Câmara dos Deputados – Orientador
Prof. PhD. Antônio José Barbosa – Senado Federal – Avaliador
Prof. MSc. Gardel Amaral – Câmara dos Deputados – Avaliador
Prof. MSc. ...
Coordenador do Curso de Especialização em Processo Legislativo
Câmara dos Deputados
RESULTADO
Brasília, 5 de dezembro de 2007
(
) APROVADO
(
) REPROVADO
:
Dedico este trabalho aos meus filhos. Eles
estão sempre apontando em direção ao futuro.
Agradecimento
:
Ao Eduardo, pelo auxílio precioso e sempre gentil na
organização da bibliografia exigida pelas matérias do
nosso curso.
Resumo
O objetivo deste estudo é o de pesquisar sobre a técnica legislativa adequada
para a feitura das leis, com base na Lei Complementar nº. 95/98. Também será
abordado o processo legislativo que regula a tramitação dessas normas,
principalmente na identificação dos momentos que prevejam intervenções possíveis
para a melhoria e adequação da inovação legal.
PALAVRAS-CHAVE: feitura da lei – técnica legislativa – Lei Complementar nº.
95/98.
Abstract
The aim of this study is to search about the proper legislative technique for the
making of the laws with basis on the “Lei Complementar” n°95/98.Also is going to
accost the legislative process that regulate the transaction of this law principally on
the identification of the moments that foreseen the possible intervention for the
benefit and adequacy of the legal innovation.
KEY-WORDS: making of the law, legislative technique, “Lei Complementar”.
Lista de Abreviaturas e Siglas
LC
CD
- Lei Complementar
- Câmara dos Deputados
Sumário
1 Tema................................................................................ 10
2 Delimitação do Tema...................................................... 10
3 Problema de Pesquisa................................................... 10
4 Problematização............................................................. 11
6 Aspectos Metodológicos………….......…………………… ...14
7 Referencial Teórico…......……………….......................……..15
10
1 Tema
Técnica legislativa.
2 Delimitação do Tema
Técnica legislativa: conhecendo os instrumentos para a feitura das leis.
3 Problema de Pesquisa
A proposta de consolidar as normas tradicionais para a elaboração das leis,
superando a fase em que, geralmente, esse conhecimento era não-escrito, foi uma
determinação constitucional, expressa no Parágrafo Único do Art. 59: “Lei
Complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das
leis” (BRASIL).
A LC n. 95/98, já alterada pela LC n. 107/01, atende a esse dispositivo de
normatização para a padronização das técnicas usadas na elaboração legislativa ao
tempo em que estabelece ditames para a consolidação dessas normas.
Assim, o estudo da técnica legislativa para
fazer as leis, nas fases de
iniciativa, elaboração, discussão, sanção e publicação é o objeto de pesquisa neste
trabalho de conclusão de curso.
11
4 Problematização
Trabalho na CD desde 1987, quando passei em um concurso para a área de
conservação e restauração do acervo do Centro de Documentação e Informação Cedi.
Apesar de eu não ter formação especifica na área, mesmo porque não existia
no Brasil formação acadêmica que contemplasse de modo especifico essa questão
-sou diplomada em Ciências Sociais pela Universidade de Brasília, tinha grande
desejo de trabalhar em um laboratório de restauração de papel e de obras de artes.
No entanto, a proposta de um gabinete de restauração aqui na CD não
prosperou e fui atraída pela imensa força centrifuga que o processo legislativo sobre
todos os que trabalham aqui na Casa - pela possibilidade de acesso a um trabalho
mais qualificado; pelo fascínio que é acompanhar esse processo em sua gestação –
o debate, o contraditório; pela remuneração das pessoas que trabalham nessa área,
entre outras questões.
Assim, fui trabalhar no Departamento de Comissões. Inicialmente, na
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle. Depois, em várias outras
comissões.
Em maio de 1999, fui vitima de um grave acidente que me retirou do trabalho
por aproximadamente 2 anos. Vencido o prazo legal de afastamento, voltei ao
trabalho ainda um pouco frágil.
Na época constatei a necessidade de ampliar o meu campo de trabalho e, em
2003,
conclui
o
curso
de
Especialização
em
Língua
Portuguesa,
no
UniCeub.Começo a trabalhar com textos. Permaneço por 3 anos na Comissão de
Educação e Cultura.
12
A política de treinamento e aperfeiçoamento dos servidores da CD.
Desenvolvida pelo CEFOR, chamou minha atenção, pois percebi claramente a
seriedade e a qualidade com que os projetos estão sendo encaminhados. A
possibilidade de voltar a estudar era muito sedutora, além de necessária e
gratificante.Candidatei-me
a
uma
vaga
no
curso
de
Processos
Legislativos.Aprovada, estou otimista e confiante.
A partir dessas experiências surgiu o interesse em melhor estudar o processo
pelo qual se dá a feitura das leis, para compreender as etapas e as técnicas
necessárias a sua elaboração, o modo pelo qual a inovação na ordem legal é
adequada a seus fins.
Isso porque, no Estado de Direito, as relações estão submetidas ao regime da
lei e, assim, é importante a clareza e a precisão dessas regulamentações. A
precisão deve dosar a linguagem normativa de modo a equilibrar a linguagem
comum e a técnica – “o importante na redação da lei é dizer o que se quer com
precisão, coesão, clareza e concisão,,,clareza e simplicidade começam com o
pensamento certo e terminam com a expressão certa” (KILDARE, pág. 55).
Pelo principio da divisão dos poderes, é no Poder Legislativo onde acontecem
as decisões fundamentais para a sociedade, regida que ela está preponderância da
lei . É aqui onde surgem as inovações legais e transitam as propostas legislativas
em “processo legislativo “interno”,que se refere ao modus faciendi adotado para a
tomada
da
decisão
legislativa…traduz
um
espaço
de
racionalização
dos
procedimentos de decisão,que configura uma exigência do próprio Estado de
Direito”( MENDES pág. 131).
Apresentado um projeto de lei na CD, ele percorre um caminho já
anteriormente determinado, conforme as características nele presentes – iniciativa,
espécie, campo temático etc. Durante a tramitação essa proposição vai sendo
emendada ,discutida, modificada. Enfim, passa por todo um processo que visa a
perfeita adequação daquela nova norma.
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A par de todo o conhecimento das normas regimentais que
norteiam o
processo legislativo, também deve estar presente em um estudo de técnica
legislativa o entendimento de que “o sistema de produção de lei, em nossos dias, se
processa numa instância de participação e de negociação, em que, no âmbito do
Parlamento, o que mais importa ao momento legislativo não é o rigor técnico ou a
depuração do ordenamento jurídico,mas a participação e a materialização do
pluralismo político e a legitimidade do produto normativo resultante” (KILDARE, pág.
111). Nesse sentido, Mendes (1991, pág. 129) assinala que “embora os
procedimentos atinentes a formação da lei estejam previstos de modo mais ou
menos claro na constituição,não subsiste duvida de o que a metodologia empregada
na elaboração das leis não observa,necessariamente,um programa previamente
definido”.
A complexidade de todas essas questões foram percebidas na época da
elaboração da Constituição de 1988, de modo que no Parágrafo Único do art.,59,
está explicito um comando que incumbe ao Congresso Nacional trabalhar em uma
Lei Complementar para disciplinar essa matéria. Daí que, no dia 26 de fevereiro de
1998, foi promulgada a LC n. 95/98, após 9 anos de tramitação.
Diante do exposto, este estudo objetiva compreender os procedimentos de
feitura da lei, frente ao disposto na LC 95/98.Também será pesquisada a tramitação
dessas proposições, buscando identificar os momentos nos quais é possível a
intervenção no sentido do aprimoramento da norma. Assim, algumas questões serão
abordadas:
- o que identifica uma ação legislativa?
- porque uma lei deve ser clara para todos?
- qual a sistemática de uma lei? Obedece a quais princípios?
- quais os instrumentos necessários para a redação de uma lei?
- no processo legislativo, quais são os momentos que possibilitam intervenção
para melhor adequação da lei?
- como foi o processo legislativo da LC 95/98 ?
14
5
Objetivos
5.1 Objetivo Geral
Com
esse
estudo
pretendemos
sistematizar
um
conhecimento
dos
instrumentos necessários e das etapas do processo de surgimento de uma nova lei.
5.2 Objetivos Específicos
Avaliar a adequação das novas leis frente ao estabelecido pela LC 95/98.
Localizar, no processo legislativo,os momentos precisos para intervir no
sentido da adequação das novas normas legais
6
Aspectos Metodológicos
O trabalho a ser desenvolvido é majoritariamente a coleta empírica sobre os
instrumentos adequados para a feitura das leis visando a construção de um
conhecimento sobre a técnica legislativa.
Para tanto, poderíamos optar pelo método empírico. No entanto, mesmo para
lidar com uma matéria dessa natureza, o positivismo não é o método mais
adequado, pois ele propõe a criação de um modelo teórico no qual caibam todas as
variáveis do objeto de estudo. Um modelo teórico estático não pode refletir todos os
aspectos da problemática em questão.
15
O método estruturalista também não é o adequado para direcionar este
estudo. Essa metodologia propõe uma ligação entre os vários aspectos de um objeto
de estudo, elementos independentes que se relacionam pela existência de um todo
que tudo abrange.
Descartados os dois métodos científicos que poderiam ser utilizados na
metodologia dessa pesquisa, concluímos que o método dialético é a metodologia
apropriada, visto que “mesmo não havendo acordo entre os teóricos sobre quais
são essas leis, compreendemo-la como: 1) ação recíproca ou “tudo se relaciona”; 2)
mudança dialética ou “tudo se transforma”; 3) mudança qualitativa ou “passagem da
quantidade
para
a
qualidade”;
contradição
ou
“luta
dos
contrários”
ou
“interprenetração dos contrários” (LAKATOS,MARCONI, pág. 100).
7
Referencial Teórico
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 15ª ed.
Brasília: Centro e Documentação e Informação, 2000.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa: de acordo com a
Lei Complementar n. 95/98. 3ª ed. Belo Horizonte: Editora DelRey, 2001.
MENDES,
Gilmar
Ferreira.
Questões
Fundamentais
legislativa. In: Revista Ajuris. 1º ed. Porto Alegre, 1991.
de
técnica