A PRIVATIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL: impasses e desafios
das políticas educacionais no estado neoliberal
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Deise Mancebo
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Denise Bessa Léda
Resumo: Analisa-se o contexto e as legislações que, desde 1990,
aprofundaram a privatização do ensino superior brasileiro. Esse
fenômeno nas instituições públicas tem a legitimação do Estado e
atende às expectativas dos organismos internacionais. A aprovação
da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), em 1996, foi um marco legal no
favorecimento à expansão da privatização. A esfera pública e o
campo privado passaram a contar também com outros dispositivos
legais para naturalizar a convivência de recursos públicos na esfera
privada e de recursos privados na esfera pública. Para o combate a
esse contexto, acredita-se na força dos movimentos sociais de
resistência.
Palavras-chave: Educação superior, privatização, políticas
educacionais.
Abstract: The context and legislation that have deepened since 1990
the privatization of the Brazilian higher education are analyzed. This
public institutions phenomenon is legitimized by the government and
meets the expectations of international organizations. The Law of
Guidelines and Bases (LDB) approval in 1996 was a legal milestone
that facilitated the expansion of privatization. The public and private
areas started to count on other legal devices to consider natural the
use of public resources in the private area and of private resources in
the public area. The strength of social movements of resistance is
believed to be a way to fight this context.
Key words: Higher education, privatization, educational policies.
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Doutora. Universidade Estadual do Rio de Janeiro. E-mail: [email protected]
Doutor. Universidade Federal do Maranhão. E-mail: [email protected]
I – INTRODUÇÃO
O presente texto recupera historicamente os elementos contextuais e alguns
dispositivos legais que, especialmente, desde a década de 1990, vem aprofundando e
dando contornos mais nítidos ao processo de privatização do ensino superior brasileiro.
Desse modo, demonstra os impasses e desafios das políticas públicas pertinentes a tal
setor no estado neoliberal.
Ao aprofundar a análise sobre a privatização da educação superior no Brasil, dois
caminhos devem ser percorridos. O que revela a privatização implantada no interior das
instituições “públicas” de ensino superior e o que analisa a expansão das instituições
privadas nesse nível de ensino. Os dois percursos assentam-se em determinações oriundas
do capitalismo central e dos organismos que estão ao seu serviço3, tendo em comum a
crença de que o ensino superior é extremamente dispendioso para a esfera pública e que
esta deve concentrar seus recursos no ensino básico e no ensino profissionalizante.
II - ELEMENTOS CONTEXTUAIS E ALGUNS DISPOSITIVOS LEGAIS DO PROCESSO
DE PRIVATIZAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO
A subserviência do ensino superior às imposições do mercado pressupõe uma
redefinição da relação Estado-universidade. Isto tem sido visível através da vinculação das
instituições públicas federais de ensino superior às decisões do Ministério do Planejamento,
e no caso das estaduais e municipais, aos órgãos correspondentes a essa pasta
governamental, o que transforma a educação superior em uma: “[...] espécie de ‘variável
flutuante’ do modelo econômico, que ora é estimulada com investimentos ora é desativada
por cortes de verbas, segundo critérios totalmente alheios à educação e à pesquisa, pois
determinados exclusivamente pelo desempenho do capital [...]” (CHAUÍ, 2001, p. 52).
O processo de privatização interno das instituições públicas conta com a legitimação
do poder público, que precisa corresponder às expectativas dos organismos internacionais,
3
Na atualidade eles são: Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI), Organização Mundial do
Comércio (OMC), entre outros, que além de definirem as diretrizes, subsidiam com recursos financeiros os
projetos que querem implantar, todos debruçados sobre o mercado de serviços educacionais.
cuja orientação baseia-se na redefinição das funções do Estado no campo da educação. A
Lei n°10.973, de dezembro de 2004, denominada Lei de Inovação Tecnológica é um dos
produtos mais gritantes em tal processo. No seu conjunto de artigos se tem, entre outros
pontos, a abertura para transferência de tecnologias das universidades e centros de
pesquisa às empresas, a incubação de empresas nas instituições públicas, uso comum dos
recursos humanos e materiais, a participação de órgãos públicos de pesquisa nos lucros
provenientes da transferência de tecnologias para o setor privado.
Esta norma, assim como a Lei da Parceria Público-Privada4, é mais uma clara
demonstração da adequação do locus acadêmico às exigências do capital, concretizando o
alargamento do espaço de atuação do setor mercantil em detrimento do encolhimento do
campo público. Esses são dois exemplos legais do estímulo à naturalização da convivência
de recursos públicos na esfera privada e de recursos privados na esfera pública.
No caso do ensino superior privado, considera-se que a aprovação da atual Lei de
Diretrizes e Bases (LDB), em dezembro de 1996, foi um marco legal no favorecimento à
expansão desse setor, visto que, conforme análise de Bercht (2008):
[...] a Constituição Federal reconhecia a existência de instituições privadas, mas não
caracterizadas claramente como empresas. A LDB distinguiu as instituições privadas
com fins lucrativos das demais e estabeleceu regras para o funcionamento das
entidades, passando a permitir a existência de empresas de ensino visando,
obviamente, ao lucro.
O Plano Nacional de Educação (PNE - Lei nº 10.172 de janeiro de 2001), outra
importante Lei nesse campo, foi elaborado a partir de uma demanda da LDB (art. 9º).
Destaca-se desta Lei a opção política do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) à
expansão quantitativa das instituições privadas de ensino superior (IPES), pois o
diagnóstico, as diretrizes, os objetivos e metas do PNE apontam para a racionalização dos
gastos públicos5 e o incentivo à composição de um sistema de educação superior
diversificado, com instituições que atendam diferentes demandas e funções. O documento
ressalta ainda a importância do setor privado, que tem um relevante papel a cumprir, além
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Lei nº. 11.079, de dezembro de 2004, que remete diversos tipos de empreendimentos e gestão a parcerias com
a iniciativa privada, inclusive para os serviços públicos sociais, como saúde e educação. A principal
justificativa é a falta de recursos públicos para investimentos.
5
Pinto (2002, p. 123) faz o seguinte registro: “[...] de uma forma geral, foram vetados todos os itens que
implicassem um aporte adicional de recursos, por parte do governo federal, como se fosse possível atender o
seu conjunto de metas sem a alteração dos valores atualmente gastos com ensino no Brasil [...]”.
de considerar necessária a ampliação da margem de liberdade das instituições nãouniversitárias, que, como se percebe, é a grande preferência do setor privado.
O que se percebe é que o governo federal, desde os mandatos de Fernando
Henrique Cardoso até os do presidente Lula, vem aprofundando a privatização da educação
superior através de medidas como: autorização de abertura de novas instituições privadas
de ensino superior; autorização para ampliação de cursos nas instituições já existentes;
expansão do financiamento estudantil (FIES); criação do Programa Universidade para
Todos (ProUni); estímulo à educação a distância e aos cursos pós-médios, com o intuito de
atender a meta do PNE de ofertar educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária
de 18 a 24 anos. Conforme avaliação do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública
(1998, p. 115):
O PNE/MEC faz vitrine para os setores interessados no Brasil global e submisso.
Visa distribuir títulos e diplomas para profissionais supostamente adequados e
necessários ao mercado; consolida a redução dos investimentos do Estado na
educação; alija os trabalhadores da educação dos processos de definição da política
educacional; dá continuidade à ampla distribuição de pacotes pedagógicos, de forma
desvinculada da sociabilidade vivenciada pelo educando.
Voltando às determinações da LDB, verifica-se que a educação superior será
ministrada, em instituições públicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou
especialização (Art.45) e uma necessária classificação quanto à organização acadêmica
dessas instituições de ensino superior (IES). Isso se deu, primeiramente, a partir do Decreto
nº 2.207/97, posteriormente revogado, e atualmente esse tema é regulamentado pelo
Decreto nº 3.806/01, que trata também da avaliação de cursos e instituições, e pelo Decreto
nº 4.914/03, que dispõe sobre os centros universitários. Ao contrário do que ocorreu com a
Lei 5.540/68, que legitimou o padrão universitário como regra para o sistema de ensino
superior, esse conjunto de leis atualmente em vigor, consolidou a forma de ensino nãouniversitário, preferida das instituições privadas de ensino superior, em função de
concentrarem seus investimentos no campo do ensino, indiscutivelmente menos oneroso do
que o investimento em pesquisa e extensão.
Em novembro de 2001, o MEC promulgou a Portaria nº 2.402 que estabelece
condições para o aumento de vagas, sem autorização prévia. O Art. 1º diz: “As instituições
de ensino superior credenciadas como faculdades integradas, faculdades, institutos
superiores ou escolas superiores ficam autorizadas a aumentar em até 50% o número de
vagas constantes dos atos de autorização ou reconhecimento, de cada um de seus cursos e
habilitações”. (BRASIL, 2001). Mesmo com a ressalva de que tal aumento deverá ser
efetuado apenas em cursos bem avaliados pelo sistema de avaliação do MEC, considera-se
que essa é uma concessão bastante arriscada para uma expansão com qualidade. Como
lembra Neves (2002), essa Portaria, resultado de pressões da Associação Brasileira de
Mantenedoras do Ensino Superior (ABMES), foi emitida em plena greve do setor das
instituições federais de ensino superior (IFES), caracterizando-se como uma afronta
explícita à luta em defesa da universidade pública e uma clara predileção pela expansão
sem aumento de gastos públicos, muito comprometidos com pagamento de juros de dívidas,
programas sociais de minimização da pobreza e corrupção.
Algumas restrições às isenções fiscais das instituições de ensino filantrópicas foram
trazidas pela Lei nº 9.732/98, conhecida como Lei da Filantropia. A existência dessas
isenções demonstra que esse não foi o primeiro momento em que uma parte das
instituições privadas de ensino superior passou a gozar de vantagens fiscais, Davies (2002,
p. 156-169) reúne em um tópico do seu texto, denominado: “As fontes indiretas de recursos
públicos para as IES privadas”, diversos dispositivos legais que, ao longo da história, deram
legitimidade ao não pagamento de tributos. Mas, as restrições contidas na Lei nº 9.732/98
passou, e o conjunto de IES filantrópicas conseguiu liminar, concedida pelo Supremo
Tribunal Federal, para continuar gozando desses privilégios.
Atualmente, as isenções foram estendidas para as IES particulares, com a sanção
pelo governo federal do Programa Universidade para Todos (ProUni - Lei n°11.096, de
janeiro de 2005). Esta Lei prevê o aproveitamento, sob a forma de bolsas integrais ou
parciais, de parte das vagas das IPES e tem como proposta ampliar significativamente o
número de vagas na educação superior, interiorizar a educação pública e gratuita e
combater as desigualdades regionais. Dirige-se aos egressos de escolas públicas ou de
escolas particulares na condição de bolsistas integrais e professores da rede pública de
ensino básico, e tem entre outros critérios, a isenção de alguns tributos fiscais para as
instituições que aderirem ao Programa.
Esta Lei é mais uma das fiéis traduções do “concubinato público-privado” (PINTO,
2004, p. 751). Um objetivo não explícito é o de atender à recomendação do Banco Mundial
de que o Estado deve oferecer incentivos financeiros a essas instituições, pois isso significa
propiciar “[...] condições de igualdade para todas as instituições de ensino superior, sejam
elas públicas ou privadas”. E criar um “ambiente positivo” para as instituições privadas de
ensino superior (BANCO MUNDIAL, 1997, p. 44).
Os subsídios oferecidos pelo FIES, pelo ProUni, o fortalecimento da expansão das
IPES e a concorrência entre essas instituições, apontando para o barateamento das
mensalidades, fortalecem a ideologia da igualdade educacional no âmbito do ensino
superior, na corrida pelo diploma. Esses fatores são, sob a ótica do Banco Mundial,
democratizadores desse nível de ensino. Trata-se de um histórico processo de dissimulação
da realidade, visto que a diplomação em massa tem se dado em um ensino de baixa
qualidade, cujos reflexos apenas são percebidos por esses graduados quando de suas
tentativas de inserções na realidade do mercado de trabalho. Além disso, como sustenta
Lima (2002, p. 48) a ênfase dessa agência internacional aponta para a:
[...] ruptura com a lógica da universalidade do acesso à educação. O princípio da
universalidade é substituído pelo discurso da eqüidade, que pressupõe o conjunto
de habilidades de cada indivíduo para garantir seu acesso às universidades ou aos
cursos pós-médios, conforme suas competências.
Um tipo de curso trazido pela LDB que se caracteriza como um grande reforço ao
processo de diplomação em massa é o denominado curso seqüencial, oferecido por campo
de saber, destinado às diferentes qualificações técnicas, profissionais ou acadêmicas. Foi
regulamentado pela Resolução CES nº1/1999 e pode ser oferecido por qualquer instituição
de ensino que tenha um ou mais cursos de graduação reconhecidos.
Ele tem como
algumas de suas características: tempo de duração mais curto que as graduações e, desse
modo, formação menos aprofundada; possibilidade de ser criado ou extinto pela instituição,
a partir de análise das demandas do mercado; ano letivo independente e sujeito a processo
de autorização e reconhecimento próprio da instituição que o oferece. Por apresentarem
essas características, os cursos seqüenciais são uma grande fonte de renda nas instituições
de ensino, especialmente nas IPES.
Outra grande fonte de recurso atual nas IPES é o ensino a distância (EaD),
modalidade que supostamente reúne requisitos como: menor custo do que o ensino
presencial; sintonia com os recursos tecnológicos dos “tempos modernos” e democratização
do acesso ao ensino superior.
Essa modalidade adentrou a legislação educacional também através da LDB (art.
80). Mas, a EaD somente foi regulamentada pelo Decreto nº 5.622/2005 (regula essa forma
de educação para os níveis: básico, profissional e superior), que também revogou outros
dois Decretos (2.494/98 e 2.561/98). Foi nesse ano também que o governo federal criou o
Sistema Universidade Aberta do Brasil, no âmbito do Fórum das Estatais pela Educação,
com o objetivo de capacitar professores da educação básica. Dentre os vários artigos desse
Decreto de 2005 destaca-se o Art. 20: “As instituições que detêm prerrogativa de autonomia
universitária credenciadas para oferta de educação superior a distância poderão criar,
organizar e extinguir cursos ou programas de educação superior nessa modalidade”
(BRASIL, 2005). As outras instituições precisam solicitar autorização ao MEC. Quanto ao
que se denomina educação a distância, comunga-se das críticas que ressaltam o caráter
mercadológico que atravessa suas práticas e a articulação dessa metodologia educacional
com a lógica produtiva.
III - CONCLUSÃO
Historicamente, esse conjunto de normas pós-LDB sempre foi alvo de combate dos
setores acadêmicos e científicos contrários a muitos dos seus objetivos, e, principalmente, à
forma de implantação dos mesmos, pois se entende que elas estimulam a (de)formação
pragmática para o mercado.
Acredita-se que dentro de um viés histórico-crítico se examinou, por todo este texto,
alguns mecanismos legais de privatização e de mercantilização da educação superior,
verificando esse processo como política nacional. As análises realizadas demonstraram que,
especialmente os dois últimos governos (FHC e Lula) produziram, por dentro do aparato
legal, duas situações que revigoram, a cada dia, o processo de mercantilização da
educação superior: as leis que abertamente são construídas para privilegiar o
“empresariamento da educação”, e aquelas onde são previstas punições como
descredenciamentos ou perdas de benefícios para IES privadas, mas que, na prática, têm
sido muito pouco executadas.
Embora o cenário seja difícil de ser enfrentado, acredita-se na força dos movimentos
sociais de resistência, que, embora sofrendo diversos ataques, vêm, entre avanços e
recuos, encontrando seu poder de luta, nas próprias contradições que se explicitam na
lógica do capital e enfrentando os desafios da construção de contrapontos às políticas
dominantes.
Conclui-se que, para se pensar a possibilidade de uma educação humanizadora e
avessa à perspectiva pragmática e mercantilista, tão em voga na atualidade, tornam-se
necessários: a superação do modelo neoliberal e a retomada da esfera pública como central
e estratégica.
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