MANUAL PRÁTICO DE APOIO À
ELABORAÇÃO DE
PLANOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
2ª Edição (revisada e atualizada)
BAHIA
2013
_______________________________________________________________
B151m Bahia. Secretaria de Saúde do Estado.
Manual prático de apoio a elaboração de Planos Municipais de
Saúde. 2.ed. Revisada e atualizada / Secretaria de Saúde do Estado da
Bahia. Salvador: SESAB, 2013.
50p. : il.
1. Saúde Pública. 2. Planejamento em Saúde. 3. Políticas,
Planejamento e Administração em Saúde. I. Título.
CDU
_______________________________________________________________
2
GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA
Jaques Wagner
SECRETÁRIO DA SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA
Jorge José Santos Pereira Solla
SUBSECRETÁRIA
Suzana Cristina Silva Ribeiro
CHEFE DE GABINETE
Washington Luís Silva Couto
CONSELHO ESTADUAL DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
Raul Moreira Molina Barrios (Presidente)
Stela dos Santos Souza (Vice-presidente)
COORDENAÇÃO E RESPONSABILIDADE TÉCNICA
Washington Luiz Abreu de Jesus (Coordenador de Projetos Especiais – COPE/SESAB)
EQUIPE DE REVISÃO E ATUALIZAÇÃO
Chaider Gonçalves Andrade (Assessor técnico – COPE/SESAB)
Sisse Figueredo de Santana (Assessora técnica – COPE/SESAB)
Ianna Patrícia Reis da Silva (Colaboradora)
Rosa Maria Reis de Jesus (Colaboradora)
Bianca Gonzaga Trindade (Residência Multiprofissional em Saúde da Família - UNEB)
Marcos Vinicius de S. Silva (Residência Multiprofissional em Saúde da Família - UNEB)
Sabiny Pedreira Ribeiro (Residência Multiprofissional em Saúde da Família - UNEB)
3
GLOSSÁRIO DE SIGLAS
ASIS – Análise de Situação de Saúde
CENDES – Centro de Estudios del Desarrollo
CES – Conselho Estadual de Saúde
CIB – Comissão Intergestores Bipartite
CIT – Comissão Intergestores Tripartite
CIR – Comissão Intergestores Regional
CMS – Conselho Municipal de Saúde
COAP – Contrato Organizativo da Ação Pública
DATASUS - Departamento de Informática do SUS
DIRES – Diretoria Regional de Saúde
D.O. – Diário Oficial
FNS – Fundo Nacional de Saúde
GM – Gabinete do Ministro
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDSUS – Indicadores de Desempenho do SUS
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
MAPLAS – Manual de Planejamento em Saúde
MS – Ministério da Saúde
OPS – Organização Pan-Americana da Saúde
PAS – Programação Anual de Saúde
PAVS – Programação das Ações de Vigilância em Saúde
PMS – Plano Municipal de Saúde
PPA – Plano Plurianual
RAG – Relatório Anual de Gestão
SARGSUS- Sistema de Apoio a Construção do Relatório Anual de Gestão
SESAB – Secretaria da Saúde do Estado da Bahia
SIA - Sistema de Informações Ambulatoriais
SIAB - Sistema de Informação da Atenção Primária
SIH - Sistema de Informações Hospitalares
SIM – Sistema de Informação de Mortalidade
SINAN - Sistema de Informação de Agravos de Notificação
SINASC – Sistema de Informação de Nascidos Vivos
SISPACTO – Sistema de Informação em Saúde do Pacto pela Saúde
SUS – Sistema Único de Saúde
4
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
07
A CONSTRUÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SAÚDE
08
1º PASSO – Definição da equipe de trabalho para elaboração do
Plano Municipal de Saúde (PMS)
11
2º PASSO – Elaboração da Análise de Situação de Saúde (ASIS)
11
3º PASSO – Apresentação do resultado parcial da ASIS ao Conselho
Municipal de Saúde (CMS) para validação
20
4º PASSO – Priorização dos problemas identificados na ASIS
21
5º PASSO -- Definição das diretrizes do PMS
22
6º PASSO – Formulação dos objetivos, metas e ações do PMS
25
7º PASSO – Análise da viabilidade das ações do PMS
25
8º PASSO – Elaboração da previsão orçamentária do PMS
27
9º PASSO – Elaboração da sistemática de monitoramento e
avaliação do PMS
29
10º PASSO – Apresentação do PMS ao CMS para apreciação e
aprovação
32
11º PASSO – Publicação da resolução do CMS que aprova o PMS
em órgão/veículo oficial de comunicação
32
12º PASSO – Formatação do documento final e divulgação do Plano
Municipal de Saúde
33
5
REFERÊNCIAS
35
APÊNDICE A – Modelo de portaria para composição da equipe de
trabalho para elaboração do PMS
APÊNDICE B – Exemplo de série histórica com o desempenho dos
indicadores do SISPACTO
APÊNDICE C – Roteiro para a Oficina 01: Identificação e explicação
dos problemas
APÊNDICE D – Roteiro para a Oficina 02: Priorização dos problemas
identificados
APÊNDICE E – Roteiro para a Oficina 03: Formulação dos Objetivos,
Metas e Ações do PMS
APÊNDICE F
Planilha 5 – Exemplo de Identificação da correlação entre as ações
do PMS e as ações orçamentárias do PPA municipal
APÊNDICE G
Planilha 6 – Exemplo de matriz de acompanhamento do
desempenho de indicadores
APÊNDICE H
Quadro 6 – Matriz de acompanhamento quadrimestral da execução
dos indicadores do PMS.
Quadro 7 – Matriz de acompanhamento anual dos indicadores do
PMS
APÊNDICE I - Modelo de Resolução do CMS que aprova o PMS
37
38
39
42
44
47
48
49
50
6
APRESENTAÇÃO
Dentre os avanços que podem ser creditados ao Sistema Único de Saúde (SUS) há
mais de duas décadas, está o crescente reconhecimento da importância do
planejamento e seus instrumentos para a gestão da saúde pública. Prova disso é a
regulamentação da Lei 8080/1990, com o Decreto 7508/2011 que resgatou, ao menos
no plano discursivo, a necessidade de se estabelecer um movimento contínuo,
articulado, integrado e solidário do processo de planejamento em saúde, que reunisse
condições singulares para que se exercitem os princípios da universalidade,
integralidade e equidade, com a consequente melhoria das condições de vida da
população brasileira.
Apesar dos avanços identificados, a consolidação de uma cultura de planejamento em
saúde ainda representa um enorme desafio para os gestores do SUS, tendo em vista
que se trata de um processo que envolve mudança de postura individual e coletiva,
visando à mobilização e ao engajamento dos gestores e profissionais da saúde.
Este manual resgata conteúdos dos principais documentos de orientação para o
planejamento municipal, de forma objetiva e atualizada a partir da legislação vigente e
das experiências vividas no cotidiano da gestão do SUS. Os créditos de autoria deste
manual devem ser compartilhados com os atores sociais que compuseram os textos
originais utilizados como base deste manual. Sua segunda edição revisada e
atualizada no contexto de implementação do Decreto nº. 7508/2011 e da Lei
Complementar nº. 141/2012 é fruto de um trabalho de síntese e organização realizado
pela SESAB em parceria com a Residência Multiprofissional em Saúde da Família da
Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e com o apoio institucional da Organização
Panamericana de Saúde (OPAS/Brasil).
Este trabalho apresenta uma proposta de organização, um “passo a passo” construído
a partir do manual de Planejamento Municipal de Saúde (MAPLAS), do texto do módulo
de planejamento do Projeto PROFOMAR (Vigilância da Saúde) e da sua 1ª edição,
publicada em 2010.
Como demanda concreta do SUS na Bahia, este manual está adaptado à nossa
realidade atual, inclusive nos conceitos aqui apresentados. A expectativa da SESAB é
a de que ele apoie o trabalho das Secretarias Municipais de Saúde, propiciando o
acesso a informações básicas para o planejamento local das ações de saúde,
utilizando-se de uma metodologia simples e prática que oriente os gestores e técnicos
na construção dos Planos Municipais de Saúde, favorecendo o aprimoramento da
gestão.
7
A construção do Plano Municipal de Saúde1
“O planejamento tem muito a ver com a ação, ao
contrário do que imagina o senso comum. Planejamento
não é só teoria, ideologia ou utopia. Planejamento é
compromisso com a ação. Planejar é pensar,
antecipadamente, a ação. É uma alternativa à
improvisação.”
Jairnilson Paim (2006, p. 770)
O Plano Municipal de Saúde (PMS) é um documento que sistematiza o conjunto das
propostas de ação em relação aos problemas e às necessidades de saúde2 da
população do município, em consonância com os princípios e diretrizes gerais que
regem a política de saúde nos âmbitos nacional e estadual (BAHIA, 2001). O PMS
constitui, de acordo com a Lei Orgânica da Saúde, o escopo das atividades e
programações de todos os níveis de direção do SUS, consequentemente do nível
municipal, visto que o planejamento e orçamento do SUS estão estabelecidos de forma
ascendente, do nível local até o federal.
Além de uma exigência formal, condicionada ao repasse dos recursos provenientes do
Fundo Nacional de Saúde (FNS), o PMS é a expressão da responsabilidade municipal
com a saúde da população, e constitui a síntese de um processo de decisão para
enfrentar um conjunto de problemas. Desta forma, é um importante instrumento de
gestão e seu conteúdo deve revelar as intenções e os resultados a serem buscados no
período de quatro anos do governo, expressos em diretrizes, objetivos, metas e ações.
No atual contexto de implantação do Decreto presidencial nº 7.508/2011, que
regulamenta a lei nº 8.080/1990, os Planos de Saúde dos municípios, além de
subsidiarem a gestão do sistema municipal de saúde, deverão constituir a base do
planejamento integrado regional, orientando as futuras pactuações interfederativas
1
Para a construção desse capítulo foram utilizados conteúdos originais das seguintes documentos
técnicos: 1) Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS): uma construção coletiva – trajetória e
orientações de operacionalização (BRASIL, 2009); 2) Manual de Planejamento Municipal de Saúde
(BAHIA, 2001); 3) Planejamento e Programação das Ações de Vigilância em Saúde no nível local do
Sistema Único de Saúde (VILASBÔAS, 2004); 4) Orientações metodológicas para as Oficinas Integradas
do Plano Estadual de Saúde (BAHIA, 2012); 5) Decreto nº 7.508/11 (BRASIL, 2011); e Lei complementar
nº 141/12 (BRASIL, 2012).
2
A expressão necessidade de saúde empregada nesse manual representa as “necessidades de
cuidados em saúde”, em relação ao estado de saúde da população, e “necessidades de serviços de
saúde”, em relação à análise do sistema e dos serviços de saúde (PINEAULT e DEVALUY, 1990).
8
formadoras da região de saúde3. Esta regulamentação intenta trazer mais
transparência, segurança jurídica nas relações interfederativas e maior controle social
na gestão do SUS, na medida em que defende a organização e integração das ações e
serviços de saúde numa rede regionalizada e hierarquizada, por meio da celebração do
Contrato Organizativo da Ação Pública (COAP) entre os municípios.
O processo de construção do PMS envolve três dimensões: Política, Técnica e
Administrativa. Política, na medida em que a priorização dos problemas e a escolha
das ações é sempre um processo político, muitas vezes conflitivo e não consensual,
visto que envolve atores com diferentes interesses e valores éticos, morais, culturais e
ideológicos. Técnica, porquanto se baseia na utilização de diversas informações que
permitem a construção da realidade sanitária local por meio da identificação e
explicação dos problemas e das possíveis ações estratégicas, utilizando para isso
diferentes conhecimentos (demográficos, epidemiológicos, entre outros), ferramentas
(gráficos, tabelas, mapas, entre outros) e tecnologias (sistemas de informações, entre
outros). Administrativa, porque requer o balanço entre os recursos necessários e os
recursos disponíveis para a execução das ações planejadas, em articulação com os
Planos Plurianuais (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de
Orçamento Anual (LOA)4.
Para que se chegue a um consenso, ainda que provisório, em torno das prioridades da
gestão do sistema municipal de saúde e para que os objetivos sejam alcançados, é
importante que o PMS seja construído de forma participativa, envolvendo os diversos
atores sociais responsáveis pela promoção, proteção e recuperação da saúde da
população. Deste modo, para assegurar os requisitos legais da participação social, da
transparência e corresponsabilização das ações planejadas, devem participar, além dos
dirigentes e técnicos do nível político-administrativo, profissionais de saúde dos três níveis
de atenção e os representantes dos diversos grupos da população, tomando como
subsídio privilegiado as proposições das Conferências de Saúde.
Evidentemente, cada município tem autonomia para definir as linhas gerais do
processo de elaboração do seu PMS, consoantes com os princípios e as diretrizes
adotados na legislação básica do SUS e nos atos normativos e administrativos que o
regulamentam. Sendo assim, este manual pretende apoiar a elaboração do PMS,
propondo uma sistematização das etapas deste processo em 12 passos orientadores.
3
Região de saúde é o “espaço geográfico contínuo constituído por agrupamentos de municípios
limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas, sociais, redes de comunicação e
infraestrutura de transportes compartilhados (...)” (BRASIL, 2011). No caso do estado da Bahia, optou-se
por manter a divisão político-administrativa das microrregiões, de modo que o estado está organizado
em 28 regiões de saúde.
4
A construção do PMS em consonância com os demais instrumentos de planejamento municipal é um
desafio, permitindo a compatibilização dos instrumentos, do ponto de vista metodológico e orçamentário,
uniformizando objetivos, metas e ações do governo.
9
Em relação aos aspectos conceituais e metodológicos, as orientações para elaboração
do PMS aqui apresentadas baseiam-se no planejamento com enfoque situacional,
originalmente proposto por Carlos Matus (1987) 5. A proposta ora aqui apresentada
toma como ponto de partida a análise da situação de saúde do município, por meio da
identificação, explicação e priorização dos principais problemas do estado de saúde
da população e do sistema de saúde municipal, para que os atores sociais definam os
objetivos e tracem as ações e metas necessárias ao enfrentamento destes problemas.
Por fim, é importante ressaltar que a elaboração do PMS seja concretizada por meio de
oficinas de trabalho que envolvam os diferentes atores sociais (APÊNDICES C, D e E).
SITUAÇÃO é entendida como um conjunto de problemas identificados,
descritos e analisados na perspectiva de um determinado ator social.
PROBLEMA é algo considerado fora dos padrões de normalidade para um
ator social. Por sua vez, ATOR SOCIAL é uma pessoa, um grupamento
humano ou instituição que, de forma transitória ou permanente, é capaz de
agir, produzindo fatos na situação.
(TEXEIRA, 2010)
5
A proposta conceitual e metodológica desenvolvida por Carlos Matus e intitulada de “Planejamento
Estratégico Situacional” é aplicável a qualquer caso em que haja uma situação de conflito, que os atores
possam agir democraticamente, exercendo um poder compartilhado (MATUS, 1989, 1993). Esta
proposta reconhece a existência de múltiplos atores, adotando uma visão policêntrica que supõe a
combinação de ações estratégicas e comunicativas, visando à construção de consensos acerca dos
problemas a enfrentar, dos objetivos a alcançar e das ações a desenvolver para alcançá-los (TEIXEIRA,
2010).
10
1º PASSO – Definição da equipe de trabalho para elaboração do Plano
Municipal de Saúde
A formação de uma equipe técnica responsável pela elaboração do PMS deve ser a
primeira medida adotada pelo gestor municipal, objetivando a garantia de uma
organização metodológica do processo e o envolvimento de profissionais de diversos
setores, como os técnicos dos sistemas de informação em saúde, os trabalhadores
vinculados aos setores administrativo e financeiro, os profissionais da vigilância em
saúde e da Atenção Primária, entre outros, a depender da realidade de cada município.
Sugere-se que a composição da equipe de trabalho deve ser legitimada por meio de
portaria interna da secretaria municipal de saúde, conforme modelo de portaria
(APÊNDICE A). Sugere-se também que a elaboração do plano de trabalho da equipe
constituída, com detalhamento em cronograma das atividades a serem realizadas e de
seus respectivos prazos, no âmbito de cada passo. Cabe destacar que os profissionais
responsáveis pela condução do processo de elaboração do PMS poderão atuar ora
como participantes, ora como facilitadores ou condutores das oficinas.
Além disso, a equipe deve se apropriar dos documentos construídos nos períodos de
gestão anteriores, como por exemplo o PMS, o Plano Plurianual (PPA), o Relatório de
Gestão (RG) e o Relatório da última Conferência de Saúde.
2º PASSO – Elaboração da Análise da Situação de Saúde (ASIS)
A Análise da Situação de Saúde (ASIS) consiste no processo de identificação,
explicação e priorização dos problemas e das necessidades de saúde da população
em um determinado território (MATUS, 1991).
Em relação aos conceitos e métodos da ASIS, sugere-se a adoção do enfoque por
problemas proposto por Carmem Teixeira (2001), que considera três acepções do
termo saúde (TEIXEIRA, 2001):
a. Saúde como direito, inerente à vida, constitucionalmente assegurado a
todos como dever do Estado, fato que remete a uma dimensão positivada
do direito fundamental à saúde;
b. Saúde como estado de saúde da população, noção que remete à
coleta, ao processamento e à análise de dados clínico-epidemiológicos
que permitam a caracterização do perfil epidemiológico de uma
determinada população, no nível local, municipal, estadual ou nacional, e;
c. Saúde como sistema de serviços de saúde, cujos problemas
identificados podem ser organizados segundo os componentes do
11
sistema (OMS, 1975), explicitados no diagrama apresentado na
caracterização do sistema municipal de saúde.
Dessa forma, uma análise de saúde deve partir da compreensão de problemas de
saúde, considerando-se as dimensões jurídica, sanitária e estrutural do setor saúde,
conforme ratificado pela Lei Complementar nº 141/2012, em seu art. 30, que
estabelece a necessidade de se traçar o perfil epidemiológico, demográfico e
socioeconômico.
Portanto, para subsidiar a identificação dos problemas e das necessidades de saúde
da população do seu município, a equipe de trabalho constituída deverá caracterizar o
perfil da população e seus aspectos epidemiológicos, bem como o sistema
municipal de saúde.
Recomenda-se ainda no processo de elaboração da ASIS a descrição do
desempenho dos indicadores do SISPACTO6 no município, dada a continuidade
das pactuações no transcorrer do processo de transição até o estabelecimento dos
Contratos Organizativos da Ação Pública (COAP).
Por conseguinte, a partir das informações levantadas, a equipe de trabalho procederá a
identificação e explicação dos problemas, do sistema e dos serviços de saúde.
1. Caracterização das condições de vida da população e seus aspectos
epidemiológicos
a) Perfil demográfico, ambiental, socioeconômico, político e cultural:
· Perfil demográfico: corresponde à sistematização e análise do conjunto de
informações relativas às variáveis demográficas. Por exemplo, número de
habitantes com distribuição por sexo, faixa etária e local de residência
(urbana/rural); fluxo de migração; crescimento populacional; taxa de
fecundidade; esperança de vida ao nascer; índice de envelhecimento, dentre
outros.
Nota: Estes dados encontram-se disponíveis no site do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), do Banco de Dados do Sistema Único de Saúde (DATASUS) e da Diretoria
de Informação em Saúde (DIS/SESAB).
.
ü http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm
ü
ü
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02
http://www1.saude.ba.gov.br/dis/indicadoresDemografia.html
6
Sistema informatizado do Ministério da Saúde destinado ao registro da das diretrizes, objetivos, metas
e indicadores pactuados entre os gestores de saúde dos três entes federativos.
12
· Condições ambientais: relacionam-se ao abastecimento de água; coleta de lixo
e dejetos; esgotamento sanitário; condições de habitação; acesso a vias de
transporte, segurança e lazer, configurando o acesso aos chamados “meios de
consumo coletivo”.
Nota: Estes dados encontram-se disponíveis no site do IBGE e DATASUS:
ü http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1,
ü http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02
· Condições socioeconômicas: dados acerca do nível educacional da
população; inserção no mercado de trabalho (empregado ou desempregado);
tipo de ocupação; nível de renda, dentre outras.
Nota: Estes dados encontram-se disponíveis no site do IBGE e DATASUS:
ü http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1,
ü http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02
· Aspectos políticos e culturais: processo de ocupação do território; história do
município; hábitos de vida, comportamentos, desejos, interesses e necessidades
da população; manifestações culturais tradicionais; formas de organização
social, religiosa e política, dentre outros.
Nota: Para resgatar os aspectos locais, políticos e culturais, utilizam-se como fonte de dados
pesquisas históricas sobre o município, literatura regional, levantamento de material em ONGs,
entrevistas e oficinas com a própria população.
b) Perfil epidemiológico:
As principais informações epidemiológicas a serem consideradas na ASIS referem–se
à mortalidade por grupo de causas (doenças infecciosas, crônicas degenerativas e
causas externas), à morbidade, à identificação de grupos vulneráveis (por exemplo,
população indígena, grupos assentados, quilombolas) ou de necessidades que
demandam intervenções específicas (aspectos da alimentação e nutrição da
população, programa de atividade física, vítimas de acidentes e violência, saúde do
trabalhador, dentre outros).
13
Nota: estes dados encontram-se disponíveis nos sites do DATASUS e na sessão da Diretoria de
Informações da SESAB.
ü http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02
ü http://www.suvisa.ba.gov.br/
Os principais sistemas de informação em saúde com informações epidemiológica são:
Sistema de Informações de Mortalidade (SIM), o Sistema de Informação de Nascidos
Vivos (SINASC), o Sistema de Informação de Agravos de Notificação (SINAN) e o
Sistema de Informações Ambulatoriais e Hospitalares (SIA/SIH), o Sistema de
Informação da Atenção Básica (SIAB). Recomenda-se que, quando possível, os dados
sejam desagregados segundo raça/cor, sexo e faixa etária. Para uma melhor
organização e visualização das informações coletadas é necessária a construção de
mapas, quadros, tabelas e/ou gráficos, brevemente analisados por meio de
comentários acerca da tendência apresentada.
2. Caracterização do sistema municipal de saúde
A caracterização do sistema municipal de saúde engloba a análise e descrição dos
seus componentes, contemplando a gestão, sua organização, sua infraestrutura, a
produção/prestação de serviços e seu financiamento (KLECSKOWSKY, 1984)
(FIGURA 1). Para caracterizar estes componentes, recomenda-se a utilização dos
descritores explicitados abaixo.
· Gestão: corresponde à identificação das bases jurídicas e políticas do município,
sua estrutura organizacional, seus processos de gestão (planejamento, gestão
do trabalho, educação permanente, informação em saúde, descentralização,
regionalização, cooperação com outras esferas de governo e participação nas
Comissões Intergestores – CIR/CIB/CIT) e a participação social (articulação
entre os gestores e os conselhos de saúde, funcionamento dos conselhos e a
realização das conferências municipais de saúde).
Nota: Estes dados encontram-se disponíveis nos sites do Observatório da Comissão
Intergestora Regional (CIR) e da Comissão Intergestores Bipartite (CIB), acesso como visitante.
ü http://www1.saude.ba.gov.br/obr/
ü http://www1.saude.ba.gov.br:8080/CIB/sgd.jsp
· Organização: corresponde à descrição das formas de organização dos serviços
existentes nos vários níveis de atenção (atenção primária, urgência e
14
emergência, atenção psicossocial, atenção ambulatorial especializada e
hospitalar, e vigilância em saúde7 ) e à articulação dos setores (intrasetorial,
intersetorial e intersetorial).
Nota: estes dados encontram-se disponíveis no site do Cadastro Nacional de Estabelecimento
de Saúde (CNES):
ü http://cnes.datasus.gov.br/
· Infraestrutura: corresponde à descrição da localização (anexar e/ou construir
mapa do município com distribuição geográfica dos serviços de saúde), das
condições físicas dos estabelecimentos de saúde disponíveis (número de
consultórios por unidade, número de leitos distribuídos por clínicas e hospitais,
dentre outras), da distribuição e utilização de recursos humanos (quantificar e
analisar a suficiência de profissionais por categoria, quadros de lotação de
pessoal por estabelecimentos de saúde, qualificação profissional, jornada de
trabalho, tipo vínculo empregatício, dentre outros.), dos materiais e recursos
logísticos (equipamentos especializados e de maior complexidade, número de
carros disponíveis, número de computadores, dentre outros) e dos projetos de
investimento.
· Produção/prestação de serviços: corresponde à descrição dos
estabelecimentos de saúde (públicos e privados) e sua acessibilidade, aos tipos
de serviços (posto de saúde, laboratórios, hospitais) e seus fluxos de
atendimento8 (sistema de referência e contra referência).
Nota: Estes dados encontram-se disponíveis nos sites do DATASUS e na sessão da Diretoria de
Informações da SESAB.
ü http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02
ü http://www.suvisa.ba.gov.br/
·
Financiamento: corresponde à descrição do orçamento destinado à saúde
(transferências entre as esferas de gestão, gasto público total, execução
orçamentária e financeira por bloco de financiamento do SUS); e do fundo de
saúde (critérios e regulamentação do financiamento).
7
Na medida do possível, é interessante considerar o desenho de “redes de atenção” proposto pelo
decreto nº 7508/2011 para orientar a análise.
8
Este item diz respeitos aos fluxos de atendimento desenvolvidos pelos setores de regulação
assistencial. Sugere-se um cuidado especial, pois a definição dos mesmos tem relação com a
“pactuação” que se estabelecerá no processo de planejamento regional integrado e que estará expressa
nos Contratos Organizativos da Ação Pública (COAP) de cada região de saúde.
15
Nota: estes dados encontram-se disponíveis nos sites do Fundo Nacional de Saúde (FNS), do
DATASUS, e do SIOPS:
ü http://www.fns.saude.gov.br/
ü http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=03
ü http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/texto/7059/909/Indicadores.html
No atual contexto de implantação do Decreto nº 7.508/2011, uma das importantes
ferramentas que poderá subsidiar a caracterização do sistema municipal de saúde é o
Mapa da Região de Saúde. Este mapa pretende apresentar a distribuição espacial dos
recursos humanos, serviços ofertados (públicos e privados) e das ações de saúde,
considerando a capacidade instalada existente e os investimentos financeiros na
região.
16
Figura
1:
Componentes
do
sistema
de
saúde
com
seus
respectivos
descritores
Prestação de serviços:
Relação oferta/demanda;
Volume; Tipo; Cobertura;
Acessibilidade; e Qualidade dos
serviços prestados.
Gestão:
Base jurídica política; Estrutura
Organizacional;
Descentralização; Processos
de gestão; Participação social.
Organização:
Financiamento:
Formas de organização dos
serviços existentes nos vários
níveis de atenção e/ou
dimensões do cuidado em
saúde; Articulação intra
institucional, intersetorial
interinstitucional.
Transferências entre as
esferas de gestão, gasto
público total, execução
orçamentária e financeira,
fundo de saúde e
regulamentação do
financiamento. Volume,
distribuição e utilização de
recursos orçamentários e
financeiros.
Infraestrutura:
Rede física; Distribuição e
disponibilidade recursos
humanos, materiais e logísticos,
projetos de investimento.
Fonte: Klecskowsky (1984), adaptado do Manual de Apoio à elaboração de Planos Municipais de Saúde
(BAHIA, 2010).
3) Descrição do desempenho dos indicadores do SISPACTO no município
Corresponde a construção de uma série histórica contendo os resultados dos
indicadores do SISPACTO, disponíveis no site http://portalweb04.saude.gov.br/sispacto/,
dos últimos anos e as respectivas metas municipais, estabelecendo-se um comparativo
com as metas estaduais e nacionais.
17
A descrição desta série histórica revela informações sobre o estado de saúde da
população e o sistema municipal de saúde, podendo orientar a decisão do gestor em
torno das prioridades a serem negociadas com o conselho municipal de saúde. Nesse
sentido, sugere-se a utilização da planilha com o modelo da série histórica
(APÊNDICE B).
4) Identificação e explicação dos problemas de saúde
A definição de problema de saúde adotada neste manual refere-se aos riscos à
saúde, às formas de adoecimento e morte da população (problemas do estado de
saúde da população) e à organização e ao funcionamento do sistema de saúde
(problemas do sistema e serviços de saúde) (VILASBÔAS, 2004).
A identificação de problemas de saúde e a explicação abrangente sobre uma dada
situação têm como objetivo elucidar as alternativas de intervenção para resolvê-los ou
controlá-los (MATUS, 1991). Para tanto, sugere-se a realização da Oficina 01:
Identificação e explicação dos problemas (APÊNDICE C) para compor uma lista dos
problemas do estado de saúde da população, do sistema e dos serviços de saúde, a
partir das informações já levantadas nos itens anteriores.
Na descrição dos problemas do estado de saúde da população, deve-se considerar a
contribuição da epidemiologia, implicando a definição do que (problema), de quando,
de onde e de quem (grupos sociais) são afetados pelos problemas.
§
§
§
§
O que: óbitos, doenças, agravos, riscos e outras necessidades de saúde;
Quem: grupos etários, sociais e étnicos distintos em função das condições
de vida, gênero e saúde;
Onde: local onde acontece;
Quando: recorte temporal (problemas atuais e potenciais).
Por exemplo: Elevada taxa de mortalidade (o que) infantil (quem) no município de
Paraíso (onde), no ano de 2012 (quando).
Os problemas relacionados ao sistema e aos serviços de saúde podem ser descritos
considerando sua insuficiência, má utilização ou má distribuição de recursos (físicos,
materiais, humanos, informação ou poder), sua inadequação (organizacional) ou
insuficiência de capacidade de gestão (de governo) para se garantir o alcance dos
objetivos pretendidos pelas políticas de saúde (TEIXEIRA; VILASBÔAS; JESUS, 2010).
18
§
O que: insuficiência, má utilização, má distribuição, inadequação, dentre
outros;
De que: infraestrutura, gestão, financiamento, organização e prestação de
serviços.
Onde: local onde acontece (sistema, serviço, município, dentre outros.);
§
Quando: recorte temporal (problemas atuais e potenciais).
§
§
Ex: Baixa cobertura (o que) da Estratégia de Saúde da Família (de que/de quem) no
município de Paraíso (onde), no ano de 2012 (quando).
Para explicação de cada um dos problemas listados, sugere-se a utilização da árvore
de problemas9 (FIGURA 2), recurso pedagógico simples que facilita a identificação
dos fatores (causas e consequências) que influenciam na ocorrência do problema.
Figura 2: Árvore de problemas
FONTE: BAHIA (2009).
Para explicar o problema central, a equipe de trabalho deve identificá-lo como o “tronco
da árvore” e após um intenso processo de discussão, colocam-se os problemas dele
derivados, que são os efeitos ou as consequências, formando a copa da árvore. Abaixo
9
No âmbito da Saúde Coletiva, diversos modelos explicativos têm sido elaborados para a identificação
das causas e das possíveis consequências dos problemas de saúde. A sugestão da árvore de problemas
coaduna com o referencial adotado e com outros métodos consagrados no âmbito nacional e
internacional a exemplo, da Matriz do Marco Lógico e do Planejamento (KELLOGG, 2004) e
Programação Local em Saúde (VILASBÔAS, 2004).
19
do problema central são colocados suas causas, razões ou seus fatores geradores,
formando as raízes da árvore.
A construção da árvore de problemas deve retratar a complexidade da realidade local.
Por isso, é importante considerar o conhecimento dos diversos participantes, pois cada
um apresentará experiências distintas e concretas relacionadas tanto ao sistema de
saúde do seu município quanto às condições de vida da população. Recomenda-se a
utilização de planilhas para representar a árvore, conforme no exemplo ilustrado abaixo
(QUADRO 1).
Quadro 1 – Quadro representativo da árvore de problemas explicitando as consequências e causas de
um problema central hipotético.
Consequências
Problema
Central
Causas
Os produtos sugeridos e construídos na ASIS, resultantes da caracterização das
condições de vida da população e dos seus aspectos epidemiológicos, do sistema
municipal de saúde, da descrição do desempenho dos indicadores do SISPACTO no
município, da identificação e explicação dos problemas de saúde e do sistema e dos
serviços de saúde, deverão ser encaminhados ao CMS para validação.
3° PASSO – Apresentação do resultado parcial da ASIS ao Conselho Municipal de
Saúde (CMS) para validação
Os Conselhos Municipais de Saúde devem atuar na formulação de estratégias e no
controle da execução da política de saúde do município, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros (BRASIL, 1990b). Desse modo, faz-se necessária a
validação por parte do CMS do resultado parcial da ASIS, além da sua participação
ativa nas etapas subsequentes de priorização dos problemas e da definição das
diretrizes do PMS, em conjunto com a equipe técnica responsável.
O processo de validação consiste na apresentação da ASIS ao CMS para que os
conselheiros, em sessão específica, e preferencialmente em discussão com a equipe
técnica, analisem o documento e proponham as alterações que julgarem necessárias.
É interessante que os conselheiros busquem a confirmação das informações nas
fontes de dados utilizadas para construção da análise, posicionando-se a cerca da
20
pertinência dos problemas identificados ante as necessidades de saúde por eles
reconhecidas.
A validação proposta neste momento tem por objetivo atender a dois requisitos legais:
1) Conferir transparência e visibilidade ao trabalho realizado pela equipe
técnica da Secretaria Municipal de Saúde;
2) Consolidar o controle social, envolvendo os diversos atores sociais nas
etapas do planejamento das ações de saúde do município, e não apenas na
aprovação do documento final.
4º PASSO – Priorização dos problemas identificados na ASIS
De posse da relação dos problemas identificados, explicados e validados, inicia-se a
priorização dos problemas de saúde a serem enfrentados pela gestão municipal, o que
consiste na escolha dos problemas cujas intervenções deverão ser mais intensificadas.
Este é um procedimento necessário dado o caráter ilimitado dos problemas e a
insuficiência dos recursos para o enfrentamento simultâneo de todos os problemas
(BAHIA, 2009).
Priorizar não significa descartar problemas, mas sim decidir acerca daqueles que serão
enfrentados primeiro, processo que implica a ordenação dos problemas listados
segundo certa hierarquia, que se alcança mediante a aplicação de alguns critérios
metodológicos (BAHIA, 2008).
Sugere-se que a determinação de prioridades transcorra de forma participativa,
resultando do debate e da negociação, considerados os pontos de vista dos diversos
atores acerca dos problemas e das oportunidades de ação. Entretanto, a utilização de
critérios objetivos é defendida pelos teóricos do planejamento, que preconizam uma
racionalidade técnica, articulada à racionalidade política dos atores sociais
participantes do processo.
Os critérios técnicos mais comumente utilizados para a priorização dos problemas do
estado de saúde da população decorrem do método CENDES-OPS (OPAS, 1965;
TEIXEIRA, VILASBÔAS & JESUS, 2010), conforme apresentado no diagrama abaixo.
Sugere-se para a concretização deste passo a realização da Oficina 02: Priorização
dos problemas identificados (APÊNDICE D).
21
Relevância: grau de importância do problema.
Urgência: intensidade da ameaça que representa à estabilidade do sistema.
Factibilidade: disponibilidade de recursos técnico-administrativos e financeiros para a
execução das ações previstas para seu enfrentamento.
Viabilidade: capacidade política, técnica e gerencial para o desencadeamento das ações
necessárias ao enfrentamento dos problemas.
Os critérios técnicos mais comumente utilizados para a priorização dos problemas do
sistema e serviços de saúde decorrem do campo da administração estratégica
(VILASBÔAS, 2004; TEIXEIRA, VILASBÔAS & JESUS, 2010), conforme apresentado
no diagrama abaixo.
Magnitude: tamanho do problema.
Transcendência: importância política, cultural e técnica que é dada ao problema considerado.
Vulnerabilidade: existência de conhecimento e recursos materiais para enfrentar o problema.
Custos: quanto custa em termos de recursos financeiros para enfrentar o problema.
Para o processo de identificação dos problemas prioritários, propõe-se a atribuição de
pontos a cada critério supracitado, de forma que a somatória dos pontos obtidos em
cada um dos critérios definirá a nova ordenação da lista de problemas, em ordem
decrescente de pontos.
5º PASSO: Definição das Diretrizes do PMS
As diretrizes são formulações que indicam as linhas de ação a serem seguidas. São
expressas objetivamente, sob a forma de um enunciado síntese que visa delimitar a
estratégia geral e expressar as prioridades do Plano de Saúde (BRASIL, 2009).
A racionalidade técnica utilizada no momento da priorização dos problemas deve estar
sempre articulada à racionalidade política dos atores sociais participantes do processo,
uma vez que os problemas são priorizados também em consonância com as diretrizes
22
de governo para a saúde traçadas pela gestão10 e pelo CMS11. As diretrizes devem
orientar a formulação do PMS, devendo expressar as direcionalidades gerais das
políticas de saúde na gestão do sistema municipal, que estarão vinculados aos
objetivos, metas e ações do governo para o setor. Para tanto, a gestão, a equipe de
Trabalho do PMS e os conselheiros de saúde devem também levar em consideração:
·
·
·
·
As propostas da gestão municipal para o setor saúde contidas no projeto
político de governo e no Plano Plurianual (PPA) do município;
As propostas aprovadas na plenária final das Conferências de Saúde,
contidas nos relatórios das últimas conferências municipal, estadual e
nacional;
As diretrizes estaduais para a saúde contidas no Plano Estadual de
Saúde em vigor;
As diretrizes nacionais para a saúde elaboradas pelo Conselho Nacional
de Saúde, contidas no Plano Nacional de Saúde em vigor.
No sentido de facilitar a articulação entre as diretrizes propostas e a previsão
orçamentária do Plano, sugerimos que a formulação das diretrizes do PMS guarde
relação com os Blocos de Financiamento do SUS (Atenção Básica, Atenção de Média
e Alta Complexidade, Vigilância em Saúde, Assistência Farmacêutica e Gestão do
SUS), tendo em vista que é importante que as mesmas também expressem, no seu
enunciado, os princípios doutrinários e organizativos do SUS.
A correspondência com os Blocos visa contribuir para a construção da viabilidade
financeira das ações que estão sendo planejadas. Entretanto, a correspondência não é
necessariamente direta, a ponto de cada diretriz ter apenas um Bloco de
Financiamento correspondente. Alguns problemas prioritários muitas vezes podem
estar relacionados a mais de um Bloco de Financiamento.
6º PASSO - Formulação dos Objetivos, Metas e Ações do PMS
Para planejar a intervenção sobre os problemas priorizados é preciso traçar os
objetivos almejados, suas metas e as ações necessárias para alcançar os resultados
esperados. Portanto, este é um importante passo que resulta na programação
detalhada do que deverá ser realizado nos quatros anos de vigência do plano. Para
este momento, propõe-se que seja desenvolvida a Oficina 03: Formulação dos
objetivos, metas e ações (APÊNDICE E), preferencialmente com os mesmos
participantes da oficina 01.
10
Projetos de Governo dos municípios, Política Estadual de Saúde e Política Nacional de Saúde.
11
Diretrizes propostas pelas Conferências Municipais de Saúde, validadas pelos CMS, conforme
estabelecido no Decreto nº 7508/11.
23
OBJETIVOS: expressam o que se pretende fazer acontecer a fim de
superar, reduzir, eliminar ou controlar os problemas identificados.
METAS: são expressões quantitativas de um objetivo, elas concretizam o
objetivo no tempo, esclarecem e quantificam “o que”, “para quem”,
“quando”.
AÇÕES: são as atividades ou iniciativas concretas a serem desenvolvidas
e que deverão contribuir para o alcance dos objetivos e das metas
propostas no Plano de Saúde.
(BRASIL, 2009)
Recomenda-se que os objetivos sejam construídos por meio da árvore de objetivos,
que se traduz na positivação da árvore de problemas, ou seja, para cada problema
central apresentado deverá ser proposto um objetivo geral (FIGURA 3). As causas do
problema devem ser convertidas em objetivos específicos e as consequências em
resultados esperados, os quais visam ao impacto na melhoria do sistema e do estado
de saúde da população medido por meio de indicadores de saúde.
Daí destaca-se a necessidade de uma explicação ampla dos problemas identificados a
fim de subsidiar a definição dos objetivos (geral e específico), das metas e ações
necessárias ao seu enfrentamento, conforme exemplificado no apêndice E.
Figura 3 - Correspondência entre a árvore de problemas e a árvore de objetivos
24
Fonte: Adaptado por Abreu-de-Jesus & Barbosa, 2009.
Cada diretriz deverá guardar correspondência com o objetivo geral e a partir dos
objetivos específicos serão formuladas as metas e ações que representam o que é
necessário fazer para cumprir os objetivos específicos, bem como a definição dos
responsáveis12 pela condução e execução das ações. Dessa forma, com a
especificação desses elementos é possível conformar o módulo operacional, ilustrado
no quadro.
O módulo operacional corresponde à definição do conjunto de tecnologias que serão
acionadas para o enfrentamento do problema e atendimento às necessidades de saúde
da população (TEIXEIRA, 2010), cuja sistematização resulta em planilhas contendo
objetivos, metas, ações e responsáveis de cada diretriz do plano.
Quadro 2: Módulo operacional do Plano Municipal de Saúde
DIRETRIZ :
OBJETIVO GERAL:
Objetivo Específico
Metas
Ações
Responsáveis
1.
n.
7º PASSO – Análise da viabilidade das ações do PMS
Na construção deste passo é importante levantar todas as facilidades e dificuldades
que podem interferir positivamente ou negativamente nas ações planejadas. Para orientar
este levantamento, devemos considerar os três componentes de análise: político,
técnico-operacional e econômica, expressos em perguntas para orientar a identificação
das facilidades e dificuldades de cada ação planejada.
12
Sugere-se que seja adotada a perspectiva do setor responsável, considerando que a alta rotatividade
dos profissionais nas equipes de gestão do SUS é ainda uma realidade em grande parte dos municípios.
25
Viabilidade política refere-se à disponibilidade de recursos de poder, ou seja, a
capacidade de decisão, negociação e articulação dos atores políticos 1;
Viabilidade técnico-operacional: relaciona-se à disponibilidade de recursos materiais,
humanos e tecnológicos, e à competência técnica das equipes de trabalho no manejo
de informações/conhecimento e tecnologias para operacionalizar a ação planejada;
Viabilidade econômica: remete à disponibilidade e suficiência de recursos financeiros
e orçamentários, e à autonomia do gestor da saúde em movimentar o Fundo Municipal
de Saúde (FMS).
(TESTA, 1992; BAHIA, 2001; MATUS, 2006; TEIXEIRA, 2010),
A análise de viabilidade das ações pode ser conduzida a partir das seguintes perguntas:
· Viabilidade Política: Existe anuência do gestor na execução da ação? Existe
articulação intra e intersetorial para execução da ação? Existe concordância
(TEIXEIRA, 2010)
do Conselho Municipal para a execução da ação?
· Viabilidade Técnico-operacional: Existe a infraestrutura (recursos materiais,
humanos e tecnológicos – inclusive tecnologia da informação – para executar
a ação)? Existe pessoal preparado e motivado para executar a ação?
· Viabilidade Econômica: O Secretário de Saúde é o gestor do Fundo Municipal
de Saúde? O recurso necessário para a execução da ação está previsto no
PPA? O recurso financeiro disponível é suficiente para a execução da ação?
Dadas as perguntas orientadoras, propõe-se a construção de uma matriz (QUADRO 3)
que organize todas as ações por diretrizes traçadas, identificando as facilidades e
dificuldades que, por conseguinte, subsidiarão a construção das medidas necessárias.
Tais medidas se caracterizam como estratégias que devem ser desenvolvidas na direção
de potencializar as facilidades e superar as dificuldades.
Quadro 3 – Matriz síntese da análise de viabilidade, considerando-se as facilidades e dificuldades de
cada ação proposta.
DIRETRIZ:
OBJETIVO GERAL:
Ação
Facilidades
Dificuldades
Medidas
Necessárias
1.
n.
FONTE: VILASBÔAS, 2004 (adaptado).
26
O manejo das medidas necessárias é de competência do gestor e sua assessoria direta,
constituindo uma espécie de “agenda estratégica” que, a priori, não deve compor o
documento final do PMS. Em suma, este passo possibilita a construção de estratégias,
permitindo uma análise da viabilidade de cada ação e consequentemente do PMS.
8º PASSO – Elaboração da previsão orçamentária do PMS
A previsão orçamentária no PMS está diretamente relacionada à sua viabilidade
financeira, pois corresponde à identificação dos recursos necessários para execução
das ações definidas para cumprimento dos objetivos do PMS. Portanto, trata-se de um
detalhamento da viabilidade financeira descrita no passo anterior. O Plano Plurianual13
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias14 (LDO) e a Lei Orçamentária Anual15 (LOA)
são as fontes de informações necessárias para subsidiar esta elaboração.
Neste momento é de fundamental importância que os técnicos responsáveis pela
elaboração tenham em mãos a cópia do PPA do município do período correspondente
ao PMS. Sendo interessante que, se possível, as discussões para definição de
diretrizes, objetivos, metas e ações do PMS tenham sido articuladas com as definições
das diretrizes, programas e ações do PPA.
Na identificação dos recursos financeiros disponíveis torna-se necessário considerar
sua origem e natureza, de forma a listar os recursos oriundos das três esferas de
gestão do SUS. Além dos recursos provenientes do município (próprios do tesouro,
recursos de financiamentos ou empréstimos), consideram-se também os recursos
federal e estadual transferidos ao Fundo Municipal de Saúde (FMS), por meio dos
Blocos de Financiamento do SUS e os recursos transferidos através de convênios.
No levantamento dos recursos financeiros necessários para cada módulo
operacional é importante estimar se possível, as despesas com pessoal e outras
despesas de custeio. Além disso, se a ação planejada prevê a ampliação de quadro de
pessoal e implantação de novos serviços, deve-se verificar se estas despesas já estão
contempladas no elenco de despesas totais de pessoal e custeio, considerando sua
13
O PPA do município contém a programação de quatro anos de todas as áreas da atuação
governamental e as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e é a base de orientação para a elaboração da LDO e da LOA.
14
A LDO se configura no instrumento de governo que estabelece as metas e as prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro dos quatro
anos de governo, em consonância com o PPA.
15
A LOA é o orçamento propriamente dito, ou seja, a previsão de todas as receitas e autorização das
despesas públicas anuais, apresentadas de forma padronizada e com várias classificações de cada
esfera de governo.
27
agregação em um programa específico. As eventuais despesas com investimentos
(obras, instalações, compra de equipamento e material permanente) podem ser
calculadas e incorporadas ao montante de recursos necessários para o
desenvolvimento das ações de cada diretriz.
A segunda etapa a ser considerada neste passo refere-se à identificação dos recursos
orçados no PPA, fazendo sua correlação com as diretrizes, objetivos, metas e ações
definidas no PMS. Neste momento, deve-se levar em consideração a apresentação dos
recursos no PPA, o que depende da metodologia de formatação adotada pelo
município. Normalmente os recursos do PPA são agregados por diretrizes ou
programas, contendo informações mais detalhadas apresentadas em anexos por
função1 6 e subfunção17 . As dificuldades encontradas para identificação desses recursos
podem ser sanadas por meio da articulação da equipe de trabalho do PMS com a
equipe responsável pela elaboração do PPA municipal.
Propõe-se que seja construída uma planilha para realizar a correlação entre as
diretrizes e ações formuladas para o PMS com as diretrizes e/ou programas e as ações
orçadas no PPA municipal, conforme modelo sugerido no quadro 4.
Neste momento é possível identificar as ações com previsão orçamentária, as ações
com previsão orçamentária insuficiente e as ações sem previsão orçamentária,
cumprindo parte da analise de viabilidade financeira. Consequentemente, identifica-se
as eventuais lacunas a serem preenchidas com projetos de captação de recursos para
áreas específicas ou com remanejamento de recursos entre as diversas áreas técnicas,
quando do inicio do exercício financeiro. O apêndice F apresenta, como exemplo, o
quadro preenchido com as informações retiradas do PMS e do PPA 2010 - 2013 do
município de Salvador, com vista a facilitar o entendimento.
16
Refere-se ao maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor
público. Trata-se da estrutura legal de classificação da despesa em setores de atuação do poder público,
para fins de programação e orçamento. Exemplos: Justiça, Administração, Educação e Saúde, dentre
outras (BAHIA, 2011).
17
Representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor
público. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam
vinculadas (BAHIA, 2011).
28
Quadro 4 – Identificação da correlação entre as ações do PMS e as ações orçamentárias do PPA
municipal
Diretriz PMS:
Objetivo PMS:
Diretriz / Linha de Ação / Programa PPA18:
Objetivo PPA:
Ação
PMS
Orçada PPA
Descrição
Sim
Não
Valor (em
R$
1.000,00)
1.
n
9° PASSO – Monitoramento e avaliação do PMS
O monitoramento e a avaliação do PMS contribuem para medir o impacto das políticas
públicas e, consequentemente, as ações de saúde planejadas, permitindo uma
indicação das mudanças necessárias para o alcance dos objetivos traçados. O
monitoramento deve ser contínuo e em tempo eficaz para permitir uma rápida
avaliação situacional e intervenção oportuna baseada na análise do desempenho dos
indicadores.
O INDICADOR é um índice que reflete uma situação determinada, a partir da
relação entre variáveis, que permite medir mudanças e determinar o grau de
cumprimento das metas (BRASIL, 2009).
Sugere-se que o monitoramento e a avaliação das ações propostas no PMS sejam
realizados por meio de uma matriz de acompanhamento de indicadores. Esta matriz
deve conter, além dos indicadores relacionados às metas dos objetivos específicos,
indicadores relacionados aos resultados esperados, que permitem avaliação do
impacto das ações planejadas e não apenas o cumprimento das metas. A inclusão
destes indicadores de impacto é uma importante medida para o monitoramento e
avaliação das ações, pois podem refletir o estado de saúde da população do município.
18
A terminologia inscrita depende da metodologia de elaboração do PPA adotada no município.
29
Considerando que os municípios pactuam indicadores também no âmbito da
Programação das Ações Prioritárias da Vigilância em Saúde (PAVS), no SISPACTO ou
no COAP, é importante que todo este elenco de indicadores esteja incorporado ao
PMS, quer relacionados às metas dos objetivos específicos quer aos resultados
esperados. Para tanto, sugere-se a consolidação de Indicadores de saúde pactuados
pela gestão municipal por diretriz do PMS (QUADRO 5), conforme exemplificado em
apêndice G.
Quadro 5 – Matriz dos Indicadores de saúde pactuados pela gestão municipal
DIRETRIZ:
OBJETIVO GERAL:
Objetivos específicos /
Resultados esperados
Indicador
Linha
de
Base
Meta
Fonte de
Observações
verificação
2013 2014 2015 2016 2017
Convém enfatizar, entretanto, que selecionar, pactuar e apresentar indicadores no PMS
é apenas o início do processo de monitoramento e avaliação. A compreensão da sua
importância para gestão do SUS implica que seja estabelecida uma sistemática para
avaliar processualmente a evolução das ações planejadas.
Os indicadores propostos para o PMS devem ser monitorados e avaliados
quadrimestralmente, em atendimento a Lei Complementar n. 141/2012, para
composição do Relatório de Prestação de Contas quadrimestral e ao final do exercício
para a construção do Relatório Anual de Gestão (RAG), através do Sistema de Apoio a
Construção do Relatório Anual de Gestão (SARGSUS), cuja obrigatoriedade foi
instituída através da Portaria MS nº. 575 de 29 de março de 2012.
Para tanto, sugerimos no apêndice H, duas matrizes, que apesar de não fazer parte do
PMS, apoiam o processo de acompanhamento do desempenho quadrimestral
(QUADRO 6) e anual (Quadro 7) dos indicadores.
O acompanhamento periódico do PMS orienta o gestor na tomada de decisões,
subsidiando o redirecionamento dos rumos das políticas e a revisão das ações
estratégicas, sempre que necessário, conferindo dinâmica ao processo de
30
planejamento. É com base neste monitoramento que o gestor municipal deve elaborar
o RAG e redefinir os objetivos e indicadores pactuados.
A análise do desempenho dos indicadores por meio das matrizes propostas permite
transparência e uma melhor visualização das metas pactuadas e das fontes que podem
ser consultadas, viabilizando que além dos gestores, o CMS, os órgãos de controle
externo da gestão, a auditoria do SUS e os próprios trabalhadores do sistema possam
fiscalizar e acompanhar a execução do Plano.
O resultados dos indicadores podem ser divulgados por meio de diversas formas
(murais, boletins, relatórios, apresentação em reuniões com a comunidade, Conselho
de Saúde, Secretaria Municipal de Saúde, rádio, auto-falante, jornal local, entre outras),
e a sua disseminação regular contribui sobremaneira para ampliar o debate e a
participação da sociedade sobre os rumos da política de saúde municipal.
Encerrado o prazo de vigência do PMS é de fundamental importância que se proceda,
por meio de um documento específico, a avaliação dos resultados alcançados,
utilizando para isso os Relatórios Quadrimestrais e RAG. Esta avaliação deve
contemplar uma análise acerca do processo geral de desenvolvimento do Plano,
assinalando os avanços obtidos, os obstáculos que dificultaram o trabalho, bem como
as iniciativas ou medidas a serem desencadeadas (BRASIL, 2009).
A avaliação final deve, então, ser realizada a partir dos indicadores selecionados e
contemplando as seguintes questões, relativas à execução do Plano de Saúde:
·
·
·
·
·
·
Modificações na situação política, econômica, social e institucional do
município e da região de saúde;
Impacto das ações desenvolvidas sobre as condições de saúde da
população;
Alterações no funcionamento do sistema de saúde e no acesso a serviços
e ações de saúde de acordo com os fluxos de atendimento na rede de
serviços;
Adequações dos mecanismos e instrumentos de gestão;
Execução físico-financeira do orçamento e de ações;
Demonstração do quantitativo de recursos financeiros próprios aplicados
no setor saúde, bem como as transferências recebidas de outras
instâncias do SUS.
31
10º PASSO - Apresentação do PMS ao Conselho Municipal de Saúde para
apreciação e aprovação
Após a elaboração da versão preliminar do PMS, a Equipe de Trabalho deverá apresentálo ao CMS para discussão e incorporação das últimas contribuições antes da aprovação e
formatação final do documento. Desse modo, a gestão municipal estará atendendo o
que determina as leis nº 8.142/90 e nº 141/2012 e o CMS estará cumprindo o seu
papel de co-formulador das políticas de saúde no município.
A versão preliminar do PMS pode ser apreciada em uma reunião específica do Conselho
ou em seminário aberto à participação de lideranças comunitárias, dirigentes de outros
órgãos da Prefeitura, profissionais de saúde e outros convidados. Para a aprovação do
PMS sugere-se uma formalização através da publicação de uma resolução do CMS em
órgão/veículo oficial de comunicação.
11º PASSO – Publicação da Resolução do CMS que aprova o PMS em
órgão/veículo oficial de comunicação
Cumprindo com o seu papel deliberativo, o Conselho Municipal de Saúde, além do
registro em ata da reunião ordinária ou extraordinária para este fim, deve elaborar uma
resolução em que aprova o Plano Municipal de Saúde e publicá-la em Diário Oficial
(D.O.) do município, assegurando transparência ao processo e legitimidade do PMS.
Caso o município não possua D.O., outro órgão ou veículo oficial de comunicação pode
ser utilizado para dar publicidade à resolução ou da ata da reunião, como site da
prefeitura, jornal local ou até quadro de avisos na Secretaria de Saúde e Prefeitura
Municipal. A cópia dessa publicação deve ser anexada ao documento final por meio
impresso ou digitalizado do Plano Municipal de Saúde e encaminhada oficialmente à
Comissão Intergestores Regional (CIR), que encaminhará à Comissão Intergestores
Bipartite (CIB) e à Secretaria Estadual de Saúde da Bahia (SESAB). No apêndice I
deste manual consta um modelo de resolução do CMS.
A resolução deve ainda ser homologada pelo Secretário Municipal de Saúde, no prazo
máximo de trinta dias, após a data da aprovação pelo plenário do CMS. Neste prazo a
referida resolução deve ser enviada ao Conselho Estadual de Saúde (CES) e
Comissão Intergestores Regional (CIR) para conhecimento, de acordo com resolução
CIB/Bahia .
32
12 º Formatação final do documento e divulgação do Plano Municipal de Saúde
O documento oficial do PMS deverá ser formatado após a aprovação do CMS, de
modo a incorporar as últimas contribuições dos conselheiros. Para tanto, a equipe de
trabalho poderá reunir todo o material elaborado nos passos anteriores, organizando-os
conforme sugestão a seguir:
I. Capa – contendo o nome do documento, a identificação do município e o
período de vigência do PMS;
II. Contracapa – apresentando os gestores do município, a equipe de trabalho e
os colaboradores da elaboração do PMS;
III.
Apresentação
Na apresentação do Plano Municipal de Saúde devem ser descritos os aspectos legais,
técnicos e políticos que motivaram e justificam a elaboração do Plano, seus objetivos
geral e específicos, assim como o seu processo de construção (contexto político,
atores envolvidos, metodologia utilizada, facilidades e dificuldades encontradas, dentre
outros). Podem ainda ser citadas a data de aprovação do Plano Pelo Conselho
municipal de Saúde, o número da resolução de aprovação emitida pelo CMS e a forma
utilizada para publicizar a resolução.
IV. Introdução
A Introdução deve conter características gerais do município, apresentando de forma
breve a história do município, seus aspectos geográficos (localização, unidade
federativa e região de saúde a qual pertence, divisões e dimensões territoriais, clima,
relevo, índice pluviométrico, etc), número de habitantes, base da economia, dentre
outras informações julgadas necessárias, conforme as peculiaridades regionais.
V. Análise da Situação de Saúde
· Caracterização das condições de vida da população e seus aspectos
epidemiológicos
o
o
o
o
o
Perfil demográfico
Condições ambientais
Condições socioeconômicas
Aspectos políticos e culturais
Perfil epidemiológico
33
· Caracterização do Sistema Municipal de Saúde
o Gestão
o Infra-estrutura
o Organização
o Produção/Prestação de Serviços
o Financiamento
· Desempenho dos indicadores do SISPACTO no município
VI. Módulos Operacionais com as Diretrizes, Objetivos gerais, Objetivos Específicos,
Ações, Metas do Plano Municipal
VII. Quadro de indicadores
VIII. Análise de viabilidade
IX. Previsão Orçamentária
X. Anexos – contendo a portaria de nomeação da equipe de elaboração do PMS; a
resolução do CMS aprovando o PMS; lista de problemas, gráficos e tabelas da
análise de situação de saúde, caso não componham o texto.
O Plano municipal de Saúde, fruto de uma construção coletiva, deve estar prontamente
disponibilizado em meio impresso e digital, divulgado no site da prefeitura ou em redes
sociais, a fim de garantir maior transparência à gestão municipal. A divulgação do
Plano é importante, sobretudo, para o envolvimento e co-responsabilização dos outros
setores, dos profissionais de saúde e da população pela realização das ações e
alcance das metas.
34
REFERÊNCIAS
BAHIA. Manual Prático de Apoio a Elaboração de Planos Municipais de Saúde. Secretaria da
Saúde do Estado da Bahia: Salvador: SESAB, 2009.
BAHIA. Manual de Orçamento Público. Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia.
Superintendência de Orçamento Público: Salvador, 2011.
BAHIA. Plano Estadual de Saúde. Secretaria da Saúde do Estado da Bahia: Salvador, 2012.
BAHIA. Oficinas Integradas do PES 2012-2015. Secretaria da Saúde do Estado da Bahia:
Salvador, 2012.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5
de outubro de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
______. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 5 maio 2000.
______. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 24 set. 1990a.
______. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 31 dez. 1990b.
______. Ministério da Saúde. Decreto nº 7508, de 28 de Junho de 2011. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 28 jun. 2011a.
______. Ministério da Saúde. Lei nº 12466, de 24 de Agosto de 2011. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 24 ago. 2011a.
______. Ministério da Saúde. Lei Complementar nº 141, de 13 de Janeiro de 2012. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 13 jan. 2012a.
______. Ministério da Saúde. Portaria n.º 3.085, de 1º de dezembro de 2006. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 4 dez. 2006c.
______. Ministério da Saúde. Portaria nº 3.176, de 24 de dezembro de 2008. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 30 dez. 2008.
______. Ministério da Saúde. Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS): uma construção
coletiva – trajetória e orientações de operacionalização / Ministério da Saúde e Organização
Pan-Americana da Saúde. Brasília, DF, 2009.
MATUS, Carlos. Carlos Matus e o Planejamento Estratégico-Situacional. In: RIVERA, F. J. U.;
MATUS, C.; TESTA, M. Planejamento e Programação em Saúde: um enfoque estratégico.
1989. Vol. 2, 222p.
MATUS, Carlos. Fundamentos da Planificação Situacional. In: RIVERA, F. J. U. (org.).
Planejamento e Programação em Saúde: um enfoque estratégico. Rio de Janeiro:
Cortez/ABRASCO, 1989, p.107-123.
35
OPS-OMS. Problemas conceptuales y metodológicos de la programación de la salud.
Publicación Científica nº 111. Washington: CENDES-Venezuela, 1965.
PAIM, J. S. Planejamento em saúde para não especialistas. In: CAMPOS, G. W. S. Tratado de
saúde coletiva. São Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2006. p. 767 – 782
PINEAULT R.; DAVELUY C. La Planificación Sanitaria: conceptos, métodos y estrategias.
Versión Española por Lena Ferrús e Iñaki Berraondo. Masson S.A. / Gestión y Salud:
Barcelona, 1990.
TEIXEIRA, C. F. Planejamento Municipal em Saúde. Salvador – BA: ISC-UFBA, 2001.
TEIXEIRA, C. F (Coord). VILASBÔAS, A.L.Q, Abdon, C. FERREIRA, M.C. Planejamento e
Gestão de sistemas e serviços de saúde. In: Informação para Tomadores de Decisão em
Saúde Pública. São Paulo: BIREME/OPAS/OMS, 2004.
TEIXEIRA, Carmem Fontes. Enfoques teórico-metodológicos do Planejamento em Saúde. In:
TEIXEIRA, C. F. (org.). Planejamento em Saúde: conceitos, métodos e experiências. Salvador:
EDUFBA, 2010. p. 17-32.
VILASBÔAS, A. L. Q. Planejamento e Programação das Ações de Vigilância em Saúde no
nível local do Sistema Único de Saúde. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2004.
W.K. KELLOGG FOUNDATION. Logic Model Development Guide: Using Logic Models to Bring
Together Planning, Evaluation, and Action. 2004.
36
APÊNDICE A
Modelo de Portaria para composição da equipe de trabalho para
elaboração do Plano Municipal de Saúde
ESTADO DA BAHIA
Timbre
PREFEITURA DE ____________________
do
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE
Município
GABINETE DO SECRETÁRIO
PORTARIA GSMS nº. XX/2013
“Designar os profissionais que irão compor a Equipe de
Trabalho
do
Plano
Municipal
de
Saúde
de
_______________ para o período 2014 - 2017.”
O Secretário Municipal de Saúde de _________________, no uso de suas atribuições legais, e
Considerando o disposto nos Artigos 198 e 200, da Constituição Federal de 1988, que definem
os princípios de organização do Sistema Único de Saúde;
Considerando a necessidade de elaboração do Plano Municipal de Saúde para o período 2014
a 2017, conforme estabelecido através das Leis nº. 8.080/90, nº. 8.142/90 e nº 141/2012;
RESOLVE:
Art. 1° - Designar os profissionais relacionados a seguir para compor a Equipe de Trabalho do
Plano Municipal de Saúde de _____________________, para o quadriênio 2014 a 2017.
a. (Nome) – (Cargo/função);
b. (Nome) – (Cargo/função);
Art. 2° - O grupo de trabalho ora criado será responsável por organizar e conduzir todo o
processo de elaboração do Plano Municipal de Saúde, sob a Coordenação Geral de
_____________________________________________.
Art. 3º - Esta portaria entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas todas as
disposições em contrário.
Gabinete do Secretário, _____ de ________ de 2013.
_______________________________
Secretário Municipal de Saúde
37
APÊNDICE B
Planilha 1 – Exemplo de série Histórica com desempenho dos indicadores do SISPACTO do
município de Salvador, Bahia
INDICADORES
2008
Metas
PROPORCAO DA
POPULAÇÃO
CADASTRADA PELA
ESTRATEGIA SAUDE DA
FAMILIA
TAXA DE INTERNACOES
POR ACIDENTE
VASCULAR CEREBRAL
TAXA DE INTERNACAO
POR DIABETES
MELLITUS E SUAS
COMPLICACOES NA
POPULACAO DE 30
ANOS E MAIS
PERCENTUAL DE
CRIANCAS MENORES DE
CINCO ANOS COM BAIXO
PESO PARA IDADE
(...)
2009
Result
.
Metas
30
12,74
12
2010
Result
.
Metas
30,00
11,12
9,51
12
4
2,46
5
7,95
2011
Meta
Estadual
Meta
Nacional
Result
.
2011
2010
Unidade
Result
.
Metas
35,00
17,23
30,00
14,61
60,71
52,75
%
12,3
4,70
4,67
4,50
4,50
5,50
-
1/10.000
12,00
12,13
1,78
1,84
1,77
1,53
7,00
-
1/10.000
5,0
2,64
7,00
4,75
6,00
4,11
4,40
5,4
%
Fonte: SISPACTO
38
APÊNDICE C
Roteiro para a Oficina 01: Identificação e explicação dos problemas
Objetivo:
Identificar, discutir e explicar os problemas do Estado de Saúde da População e do
Sistema e Serviços de Saúde, a partir das informações levantadas na Análise da
Situação de Saúde.
Participantes:
Para garantir a transversalidade, a transparência e a participação social no processo de
construção do Plano Municipal de Saúde, é importante que as oficinas sejam
compostas de diferentes atores sociais. A depender da estrutura e do porte do
município, sugerimos a participação dos representantes descritos a seguir:
§
§
§
§
§
§
§
§
Gestores do município;
Técnicos da Secretaria Municipal de Saúde;
Profissionais das Unidades de Saúde;
Conselheiros Municipais de Saúde;
Diretoria Regional de Saúde correspondente;
Líderes comunitários;
Representantes de Associações de Classe;
Membros da academia (Faculdades/Universidades/Institutos).
Dinâmica da Oficina:
1. Inicialmente a equipe de trabalho deve apresentar ao grupo as informações
levantadas acerca da caracterização da população e do seu estado de saúde e
as informações do sistema e serviços de saúde do município.
2. A depender do número de pessoas, a equipe de trabalho deve solicitar que os
participantes, individualmente ou em grupo menores, levantem 03 problemas do
estado de saúde da população e 03 problemas do sistema de saúde, a partir das
informações apresentadas.
3. A formulação dos problemas deve contemplar a definição do que (problema), de
quem (grupos sociais) ou de qual (sistema e serviços) são afetados pelos
problemas e do quando e do onde acontecem.
4. A seguir, cada grupo ou participante deve apresentar os problemas levantados e
a equipe de trabalho deve reunir todos os problemas em duas listas (conforme
planilhas abaixo) referentes ao estado de saúde da população e ao sistema e
serviços municipal de saúde.
39
Planilha 2.1 – Exemplo de lista de problemas do Estado de Saúde da População
Nº
01
n
Problema (o que, quem, onde, quando)
Elevada taxa de mortalidade infantil no município de Paraíso, no ano de 2012.
Planilha 2.2 – Exemplo de lista de problemas do Sistema e dos Serviços de Saúde
Nº
01
Problema (o que, qual, onde, quando)
Baixa cobertura de Estratégia de saúde da família no município de Paraíso, no ano de
2012.
n
5. Os participantes devem fazer uma revisão da lista de modo que o enunciado de
cada problema apresente as informações (o que, quem/qual, onde e quando)
necessárias à sua explicação. É importante, na medida do possível, que o
enunciado de cada problema contemple uma linguagem epidemiológica para os
problemas de saúde e uma linguagem administrativa para os problemas do
sistema e serviços de saúde.
6. A equipe de trabalho e os participantes da oficina deverão explicar cada um dos
problemas utilizando a árvore de problemas. O grupo deverá refletir, discutir e
elencar as principais causas (raízes) do problema central e suas principais
consequências (frutos), preenchendo a quadro 1, conforme exemplo em
planilha 2.3. Quanto mais “raízes” e “frutos” tiver a árvore, maior é a amplitude
do problema correspondente.
Planilha 2.3 – Exemplo da explicação de um problema do sistema de saúde por meio da árvore de
problemas
Consequências
Problema Central
Causas
População do município desassistida pela Atenção Primária;
Deslocamento da população para atendimento em hospitais vizinhos da
região; Impacto negativo sobre o sistema e serviços de saúde (filas,
superlotação, sobrecarga financeira, entre outros.); Unidades de Saúde
da Família com prestação de serviços centrada no pronto-atendimento;
Número insuficiente de salas de vacina; Número insuficiente de
farmácias básicas; Aumento da taxa de morbimortalidade por doenças
imunopreveníveis; Aumento das internações hospitalares por condições
sensíveis à Atenção Primária.
Baixa cobertura de Estratégia de saúde da família no município de
Paraíso, no ano de 2012.
Ausência de investimentos em infraestrutura na Atenção Primária, com
ênfase na estratégia de Saúde da Família (financiamento); Número
insuficiente de USF no município (infraestrutura); Número insuficiente de
profissionais vinculados às equipes de Saúde da Família (infraestrutura);
Inexistência de uma política municipal de Atenção Primária articulada à
proposta da estratégia de saúde da família (gestão e organização).
40
7. Ao final da atividade, é importante que o grupo faça uma avaliação dos
problemas e necessidades explicados e transpostos para a planilha, atentando
para o fato de que alguns problemas identificados poderão, no momento da
explicação, passar a compor as causas de um problema central de maior
amplitude.
8. O resultado parcial da análise de situação de saúde composto pelas informações
da caracterização do estado de saúde da população e do sistema e serviços de
saúde e as planilhas com os problemas, deve ser encaminhado ao Conselho
Municipal de Saúde para validação.
41
APÊNDICE D
Roteiro para a Oficina 02: Priorização dos problemas identificados
Objetivo:
Determinar os problemas de saúde prioritários, utilizando-se de critérios objetivos, de
forma participativa com o envolvimento de diversos atores sociais.
Participantes:
Para garantir a transversalidade, a transparência e a participação social do processo de
construção do Plano Municipal de Saúde, nesse momento é importante o envolvimento
dos atores sociais interessados no processo. A depender da estrutura e do porte do
município, sugerimos a participação dos representantes descritos a seguir:
§
§
§
§
§
§
§
§
Gestores do município;
Técnicos da Secretaria Municipal de Saúde;
Profissionais das Unidades de Saúde;
Conselheiros Municipais de Saúde;
Diretoria Regional de Saúde correspondente;
Líderes comunitários;
Representantes de Associações de Classe;
Membros da academia (Universidades/Faculdades/Institutos).
Dinâmica da Oficina:
1. Inicialmente, é importante apresentar e explicar aos participantes cada um dos
critérios propostos para priorização dos problemas do estado de saúde da
população (magnitude, transcendência, vulnerabilidade e custos) e do sistema e
serviços de saúde (relevância, urgência, factibilidade e viabilidade).
2. Após o esclarecimento de cada um dos critérios, a equipe de trabalho deve
conduzir o grupo na atribuição de pontos (0 a 3) em cada critério para cada um
dos problemas, utilizando a planilhas 3.1 e 3.2. É importante que a matriz seja
projetada ou desenhada de modo a ser visualizada por todos.
3. Cada ator deve ser estimulado a argumentar o motivo da pontuação que atribuiu,
visto que cada um poderá ter uma visão diferente do problema em questão,
dependendo do papel que desempenha no sistema (gestor, profissional ou
usuário). Também é interessante que sejam apresentadas, resumidamente, as
informações relevantes para a compreensão de cada problema, contidas na
Análise de Situação de Saúde, sobretudo se houverem atores que não
participaram da Oficina 01.
42
Planilha 3.1 – Matriz de priorização de problemas do Estado de Saúde da População
PONTUAÇÃO (0-3)
Magnitude
Transcendência Vulnerabilidade
(Qual o tamanho do
(Qual a importância
(Há conhecimento,
PROBLEMA
problema?)
política, cultural e
técnica do
problema?)
recursos materiais
ou financeiros para
a resolução dos
problemas?)
Custo
Estimado
Total de
Pontos
(0-12)
1.
2.
3.
n.
Pontuação dos Critérios:
Magnitude: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Transcendência: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Vulnerabilidade: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Custo: Baixo (3); Significativo (2); alto (1); muito alto(0).
Planilha 3.2 – Matriz de priorização de problemas do Sistema e dos Serviços de Saúde
PONTUAÇÃO (0-3)
Relevância
Factibilidade
Viabilidade
Urgência
PROBLEMA
(Qual a
importância do
problema?)
(Qual a intensidade
de ameaça à
estabilidade do
sistema?)
(Há disponibilidade
de recursos
disponíveis para o
enfrentamento do
problema?)
(Há capacidade
política, técnica e
gerencial para
desenvolvimento de
ações para resolução
do problema?)
Total de
Pontos
(0-12)
1.
2.
3.
n.
Pontuação dos Critérios:
Relevância: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Urgência: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Factibilidade: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
Viabilidade: baixa (0); significativa (1); alta (2); muito alta (3).
4. Anota-se cada uma das pontuações dos atores na tabela, e ao final de cada
critério, divulga-se para o grupo a frequência da ocorrência de cada um dos
pontos. Pode-se escolher como pontuação final do critério aquela que obteve
maior frequência ou ainda realizar nova votação apenas considerando as duas
pontuações mais frequentes.
5. Uma vez pontuados cada um dos problemas, cabe à equipe de trabalho ordenar
a nova lista de problemas, segundo ordem decrescente de pontuação/prioridade.
43
APÊNDICE E
Roteiro para a Oficina 03: Formulação dos Objetivos, Metas e Ações
do PMS
Objetivo da oficina:
Elaborar os objetivos almejados, estabelecer as metas que se pretende alcançar, as
ações necessárias e definir os responsáveis em âmbito institucional, organizando em
Módulos Operacionais.
Participantes:
Para esta oficina, a depender da estrutura do município e na medida do possível,
recomenda-se a participação dos mesmos representantes das oficinas anteriores,
descritos a seguir:
§
§
§
§
§
§
§
§
Gestores do município;
Técnicos da Secretaria Municipal de Saúde;
Profissionais das Unidades de Saúde;
Conselheiros Municipais de Saúde;
Diretoria Regional de Saúde correspondente;
Líderes comunitários;
Representantes de Associações de Classe;
Membros da academia (Faculdades/Universidades/Institutos).
Dinâmica da Oficina:
1. A equipe de trabalho deve apresentar aos participantes os problemas
prioritários, apresentando-os nas planilhas da árvore de problemas (QUADRO
1).
2. Para formulação dos objetivos propomos que os participantes sejam distribuídos
em grupos menores, possibilitando melhor aproveitamento do tempo e uma
construção coletiva. Através da árvore de objetivos (FIGURA 3), que
corresponde a positivação da árvore de problemas, o problema central é
convertido no OBJETIVO GERAL, as causas em OBJETIVOS ESPECÍFICOS e
as consequências em RESULTADOS que se pretende alcançar, conforme
exemplificado na Planilha 4.1.
44
Planilha 4.1 – Exemplo da correlação entre a árvore de problemas e a árvore de objetivos
ÁRVORE DE PROBLEMAS
·
·
·
PROBLEMA
CENTRAL
·
Baixa cobertura de Estratégia de Saúde da
Família no município de Paraíso, no ano de
2012.
CAUSAS
·
·
·
·
Ausência de investimentos em
infraestrutura na Atenção Primária, com
ênfase na estratégia de Saúde da Família
(financiamento);
Número insuficiente de USF no município
(infraestrutura);
Número insuficiente de profissionais
vinculados às equipes de Saúde da
Família (infraestrutura);
Inexistência de uma política municipal de
atenção Primária articulada à proposta da
estratégia de saúde da família (gestão e
organização).
(impactos no sistema e no estado de saúde)
·
RESULTADOS ESPERADDOS
CONSEQUENCIA
·
·
·
·
·
·
·
·
·
OBJETIVO
GERAL
·
População do município desassistida pela
Atenção Primária;
Deslocamento
da
população
para
atendimento em hospitais vizinhos da
região;
Impacto negativo sobre o sistema e
serviços de saúde (filas, superlotação,
sobrecarga financeira, entre outros.);
Unidades de Saúde da Família com
prestação de serviços centrada no prontoatendimento;
Número insuficiente de salas de vacina;
Número insuficiente de farmácias básicas;
Aumento da taxa de morbimortalidade por
doenças imunopreveníveis;
Aumento das internações hospitalares por
condições sensíveis à Atenção Primária.
Aumento da proporção da população
cadastrada na Estratégia de Saúde da
Família no município;
Adequação dos fluxos de atendimento
dos usuários nos serviços de saúde
dos diversos níveis de atenção do
sistema municipal de saúde;
Aumento do nível de satisfação dos
usuário do sistema;
Consolidação da Estratégia de Saúde
da Família como forma de
organização da Atenção Primária no
município;
Aumento da cobertura vacinal nos
grupos vulneráveis;
Melhoria do acesso aos
medicamentos das farmácias básicas;
Redução da taxa de morbimortalidade
por doenças imunopreveníveis;
Redução das internações por
condições sensíveis à Atenção
Primária.
Ampliar a taxa de cobertura de
Estratégia de Saúde da Família no
município de Paraíso.
·
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
·
ÁRVORE DE OBJETIVOS
·
·
·
Ampliar
os
investimentos
em
infraestrutura na Atenção Primária,
com ênfase na Estratégia de Saúde da
Família;
Ampliar o número de USF no
município;
Ampliar o número de profissionais
vinculados às equipes de saúde da
família;
Construir uma política municipal de
Atenção Primária, com foco no
fortalecimento da Estratégia de Saúde
da Família.
3. Nessa atividade a equipe de trabalho deve ficar atenta para algumas situações:
a. Excluir da árvore as causas que não são passíveis de modificação;
b. Verificar se existe coerência entre os objetivos específicos propostos e os
resultados pretendidos. Se não houver, será preciso modificar a árvore de
problemas e, consequentemente, os objetivos;
c. Escrever os objetivos específicos iniciando com um “verbo” que mais seja
adequado ao que se quer alcançar.
45
4. Após elaboração dos objetivos gerais e específicos, o grupo deve organizá-los
no módulo operacional, ordenado de acordo com a diretriz do PMS a qual está
vinculado.
Planilha 4.2 – Exemplo do Módulo Operacional do PMS
DIRETRIZ (I): FORTALECIMENTO DA ATENÇÃO PRIMÁRIA COMO PORTA DE
ENTRADA DO SUS E ORDENADORA DO FLUXO DO USUÁRIO NO SISTEMA
OBJETIVO GERAL 1: Ampliar a cobertura da Estratégia de Saúde da Família no
município de Paraíso.
Objetivo
Específico
1.1 Ampliar o
quantitativo de
profissionais da
Atenção Primária
vinculados à
Estratégia de
Saúde da Família
Meta
2014-2017
Ampliar em 30% o
número de
profissionais da
Atenção Primária
vinculados à
Estratégia de Saúde
da Família
Ações
1.1.1
Contratação
de
profissionais para equipe de
saúde da família
1.1.2
Contratação
de
profissionais para o NASF
Responsáveis
Coordenação
Atenção Primária;
Setor de
Humanos.
de
Recursos
1.1.3
Contratação
de
profissionais para equipe de
saúde bucal
n
5. Em seguida, a equipe de trabalho deve identificar e registrar no módulo
operacional as metas que se deseja alcançar ao logo dos quatro anos e as
ações estratégicas a serem desenvolvidas para o cumprimento de cada um dos
objetivos específicos. É preciso ainda identificar os responsáveis pelo
desenvolvimento das ações.
6. As metas elaboradas neste momento poderão ser revisadas e modificadas a
partir da análise de viabilidade e da previsão orçamentária.
7. Após a elaboração dos módulos operacionais de cada objetivo geral, a equipe
deve fazer uma revisão final, verificando a coerência entre os elementos do
módulo (Diretriz, Objetivo Geral, Objetivos específicos, metas e ações). Os
módulos operacionais construídos serão utilizados para análise de viabilidade e
previsão orçamentária.
46
APÊNDICE F
Planilha 5 – Exemplo de Identificação da correlação entre as ações do PMS e as ações orçamentárias
do PPA municipal
Diretriz PMS: “Promoção e vigilância à Saúde “/ “Promoção e Qualidade de Vida”
Objetivo PMS: “Desenvolver ações de vigilância e promoção da saúde e melhoria da
qualidade de vida da população, com ênfase na comunicação e educação em saúde “ /
“Prevenir e controlar as doenças e agravos transmissíveis.”
Diretriz / Linha de Ação / Programa PPA (1): Vigilância em Saúde
Objetivo PPA: “Promover na área de vigilância epidemiológica, ambiental, sanitária e de saúde
do trabalhador, ações de prevenção, controle e erradicação dos problemas”.
Ação
PMS
1.
2.
3.
Descrição
“Manutenção da oferta regular dos imunobiológicos
nas unidades públicas de saúde conforme o
calendário do programa nacional/ estadual.”
“Realização das campanhas de vacinação e das
ações de rotina com garantia de logística/ insumos
de acordo com o calendário do Programa Nacional
de Imunização (PNI).”
“Monitoramento da cobertura vacinal, com ênfase
na prevenção e controle das doenças
imunopreveníveis com ênfase no sarampo, pólio,
tétano neonatal e acidental e rubéola”
Orçada
PPA
Sim Não
Valor (em R$
1.000,00)
X
X
2.796
X
n
(1) A terminologia inscrita depende da metodologia de elaboração do PPA adotada no
município.
47
APÊNDICE G
Planilha 6 – Exemplo de matriz de acompanhamento do desempenho de indicadores
DIRETRIZ:
OBJETIVO GERAL: Ampliar a cobertura da Estratégia de Saúde da Família no município de Paraíso
Objetivos
específicos /
Resultados
esperados
Indicadores de
acompanhamento
e avaliação
1.1 Aumentar o
número de
unidades de saúde
da família
·
1.2 Diminuir a
mortalidade infantil
no município
·
Número de
unidades no
município
Linha
de
base
2013
04
Meta municipal
Fonte de
verificação
2014
2015
2016
2017
04
05
06
07
Taxa de
Mortalidade
Infantil (nº de
óbitos em
crianças de 0-2 17,50 / 17,30 / 17,00 / 16,80 / 16,60 /
anos no período 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000
x 1.000 / nº de
nascidos vivos
no mesmo
período)
CNES
SISPACTO
Observações
------------
A verificação deste
indicador pode
estar condicionada
à alimentação
anual do
SISPACTO. Em
caso de
impossibilidade, a
SUVISA é a
responsável por
fornecer as
informações de
mortalidade.
n.
48
APÊNDICE H
Quadro 6 – Matriz de acompanhamento quadrimestral da execução dos indicadores do PMS.
OBJETIVO GERAL:
Objetivos Específicos/
Resultados Esperados
Indicador
Meta
para o
ano
Resultado
1º Quad.
2º Quad.
3º Quad¹.
N
N
N
%
%
%
Total
N
%
Dificuldades/
Obstáculos
Perspectivas até o final
do exercício
¹ Quadrimestre
Quadro 7 – Matriz de acompanhamento anual dos indicadores do PMS
OBJETIVO GERAL:
Objetivos
Específicos/
Indicador
Resultados
Esperados
Resultado
Meta
2014
2015
2016
2017
TOTAL
N
N
N
N
N
2014
N
%
2015
N
%
2016
N
%
2017
N
TOTAL
%
Dificuldades/
Obstáculos
Perspectivas
até o final do
exercício
2
Anual
Observação: É recomendada a constituição de uma equipe técnica responsável pelo
acompanhamento sistemático e periódico da execução do PMS com representantes
das diversas áreas da gestão da saúde municipal.
49
APÊNDICE I
Modelo de Resolução do CMS que aprova o Plano Municipal de Saúde
Timbre
do
Município
ESTADO DA BAHIA
PREFEITURA DE ____________________
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE
CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE
RESOLUÇÃO nº. XX/2013
“Aprovar o Plano Municipal de Saúde de
__________________ para o período 2014 - 2017.”
O Plenário do Conselho Municipal de Saúde em sua xxª Reunião Ordinária, realizada no dia
___ de _____________ de ________, no uso de suas competências regimentais e atribuições
conferidas pela Lei nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990, e pela Lei nº. 8.142, de 28 de
dezembro de 1990,
RESOLVE:
Art. 1° - Aprovar o Plano Municipal de Saúde de _____________________, para o quadriênio
2014 a 2017.
Art. 2º - A presente Resolução entrará em vigor na data de sua publicação.
Município, ______ de ______________ de 2013.
______________________________________
Presidente do CMS
HOMOLOGO a Resolução nº. xx/2013, do Conselho Municipal de Saúde de _____________,
no uso de suas competências legais, publicado no Diário Oficial dos municípios no dia _____
de __________ de 2013.
_____________________________________
Secretário Municipal de Saúde
50