Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
VALDILENE BATISTA DE OLIVEIRA
CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Maringá
2011
Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
VALDILENE BATISTA DE OLIVEIRA
CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão
Pública,
do
Departamento
de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá.
Orientadora: Profª. Edna Mitiko Ota, Msc.
Maringá
2011
Especializaçãoem
emGestão
GestãoPública
Pública
Especialização
ProgramaNacional
NacionaldedeFormação
Formaçãoem
emAdministração
AdministraçãoPública
Pública
Programa
VALDILENE BATISTA DE OLIVEIRA
CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão Pública, do Departamento de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá, sob apreciação da seguinte banca
examinadora:
Aprovado em 29/11/2011
___________________________________________________________
Profª. Edna Mitiko Ota, Msc. (orientadora)
___________________________________________________________
Profº Paulo Moreira da Rosa, Dr.
___________________________________________________________
Profª. Kátia Abbas, Dra.
Maringá
2011
CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Valdilene Batista de Oliveira*
RESUMO
Em tempos de mudanças e transformações, avanços tecnológicos e quebras de
paradigmas, as organizações precisam repensar sua forma de atuação. Entretanto,
não é possível criar uma nova postura organizacional sem intervir na própria cultura.
Nos dias de hoje, a capacidade de ler e avaliar a cultura organizacional pode ser
uma habilidade muito valiosa, pois a mudança cultural não ocorre de forma rápida e
simples e apresenta complexidades e desafios às organizações, principalmente, do
setor público. Nesse contexto, este artigo tem como objetivo identificar as
interferências da cultura organizacional dentro da empresa pública que, via de regra,
sempre apresentou um aspecto burocrático muito forte e sempre passou a imagem
de ―instituição pesada‖, uniformizada, previsível e inflexível.
O trabalho está fundamentado na literatura de administração existente sobre as
relações entre a cultura organizacional e as mudanças paradigmáticas que
permeiam no ambiente organizacional.
A metodologia utilizada para elaboração foi a pesquisa bibliográfica e as principais
conclusões ou reflexões possíveis são que, na atual época em que vivemos,
marcada pelo dinamismo e complexidade, conhecer a cultura organizacional e o
perfil dos membros da organização, suas maneiras de perceber, de pensar, de sentir
e agir, se torna fundamental para o gestor público conseguir administrar as
influências culturais dentro da organização.
Palavras – chave: organização, cultura organizacional, organizações públicas.
___________________________________________________________________
* Pós-graduanda do Curso MBA Estratégia Corporativa pela Universidade Estadual do Paraná –
UEPR (2011). Possui graduação em Administração pela Faculdade Estadual de Educação, Ciências
e Letras de Paranavaí – FAFIPA (2008). Tem experiência profissional na área de Administração, com
ênfase em Recursos Humanos.
1. INTRODUÇÃO
Vivemos atualmente em uma sociedade dinâmica, institucionalizada e
composta por organizações e aculturações, onde as teorias da administração se
tornam imprescindíveis para a compreensão e a busca pelo sucesso organizacional.
Como afirma Chiavenato (2003, p. 2) ―nos dias de hoje, a administração revela-se
como uma área do conhecimento humano repleta de complexidades e desafios.‖
De modo geral, no setor público ou privado, as empresas possuem as suas
peculiaridades, características e objetivos diferentes, e essa diversidade e
heterogeneidade, acompanhada pela intensa globalização, proporcionada pelos
avanços tecnológicos e quebra de barreiras temporais e espaciais, implica
diretamente na maneira como elas desenvolvem e executam ações para enfrentar
esses desafios.
A mudança faz parte do mundo das organizações e das pessoas. Nesse
ambiente, as organizações sofrem transformações e adaptações a fim de
sobreviverem. Manter-se passivo e deixar para se preparar para essas mudanças
apenas quando os problemas surgirem, é estar contribuindo para o insucesso da
empresa.
Embora de forma lenta, as organizações públicas sofreram muitas mudanças
nos últimos tempos, porém as empresas que melhor se adaptaram e mais
rapidamente se integraram nessa nova corrente foram as grandes companhias
industriais privadas.
Entretanto, o setor público não poderia se mostrar alheio às novas tendências
e, diante das constantes quebras de paradigmas, as organizações públicas travaram
uma luta entre ―o novo e o velho‖ e, na medida do possível, acompanharam as
mudanças estruturais e tecnológicas absorvidas inicialmente pelas grandes
empresas
privadas,
estabelecendo
assim
grandes
mudanças
culturais
e
organizacionais.
Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivo identificar as
interferências da cultura organizacional dentro da empresa pública e os aspectos
que permeiam esse cenário, pois como afirma Robbins (2005, p. 375) ―compreender
em que consiste a cultura de uma organização, como ela é criada, sustentada e
aprendida, pode melhorar a capacidade de explicar e prever o comportamento das
pessoas no trabalho.‖
A metodologia utilizada para este estudo refere-se à pesquisa exploratória e
bibliográfica em livros e artigos da internet e as expectativas possíveis em relação
ao mesmo são que ele possa de alguma forma, possibilitar uma melhor
compreensão e entendimento e, ao mesmo tempo, contribuir para esclarecimentos
futuros sobre o assunto.
2. DEFININDO AS ORGANIZAÇÕES
Pode-se dizer que organização é um sistema de atividades conscientemente
coordenadas de duas ou mais pessoas onde, devido a limitações pessoais, os
indivíduos são levados a cooperarem uns com os outros para alcançar certos
objetivos que a ação individual isolada não conseguiria.
Segundo Srour (1998, p. 108) as organizações podem ser definidas como
―agentes coletivos, à semelhança das classes sociais, das categorias sociais e dos
públicos‖ que ―são planejadas de forma deliberada para realizar um determinado
objetivo.‖
Smircich (1983 apud Pires e Macêdo, 2006, p. 87) compreende a organização
como ―um organismo adaptativo que existe por meio de processos de trocas com o
ambiente.‖
Tomadas sob a perspectiva estrutural, Bergue (2010, p. 16) assinala que a
organização pode ser definida segundo diferentes pontos de vista, desde
abordagens de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um
conteúdo ideal ou até construções mais complexas que incluem aspectos de
conteúdo mais sujeito.
De acordo com o referido autor (2010, p. 19):
As organizações não são ―apenas‖ o resultado de um sistema de regras e
de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco apenas o produto
das relações de interdependência ambiental externa (ainda que essas
características sejam de extrema relevância para a análise organizacional).
Segundo Pires e Macêdo (2006, p. 87) ―as organizações estão inseridas
dentro de um ambiente e interagem com ele, recebendo dele influências e
influenciando-o‖. Salienta também que ―as pessoas que atuam nas organizações
são agentes que contribuem para esse intercâmbio constante, sendo seus valores
componentes para a formação da cultura organizacional.‖
Considerando essa visão, verifica-se a importância e as especifidades da
cultura nos processos organizacionais, bem como se percebe que, para que se
possa compreender e intervir melhor em uma organização, faz-se necessário
investigar e estudar a sua cultura, levando em consideração o contexto histórico e
cultural em que ela está inserida, até mesmo porque, conforme salienta Motta e
Caldas (1997 apud Fonseca e Castor, 2005) ―não é possível estudar a cultura de
organizações inseridas em uma determinada sociedade, sem estudar a cultura desta
sociedade.‖
3. A CULTURA
Definir o que é cultura não é uma tarefa simples. A cultura evoca interesses
multidisciplinares, sendo estudada em áreas como a sociologia,
antropologia, história, comunicação, administração, economia, entre outras.
Em cada uma dessas áreas, é trabalhada a partir de distintos enfoques e
usos. (CANEDO, 2007)
Conforme Pires e Macêdo (2006, p. 83) em 1962 foram identificadas 164
definições diferentes do conceito de cultura. Porém, como o objetivo deste trabalho
não é apresentar uma diversidade de conceitos da cultura sob a ótica e
interpretação de vários e distintos autores, faz-se necessário uma definição básica
que sirva de ponto de partida para avançar um pouco a missão de conhecer melhor
este fenômeno e entender a sua relação com a organização.
O termo cultura é muito utilizado. Para Schein (1985 apud Pires e Macêdo,
2006, p. 90) é preciso adotar um modelo de cultura que faça justiça ao que o
conceito conota e que possa ter utilidade em outros campos. Para ele,
Cultura é um padrão de suposições básicas demonstradas; inventadas,
descobertas ou desenvolvidas por um dado grupo; que ensina a lidar com
seus problemas externos de adaptação e internos de integração; que
funcionou bem o bastante para ser considerado válido e, ainda, para ser
ensinado aos novos membros do grupo como a forma correta de perceber,
pensar e sentir em relação àqueles problemas.
Botelho (2001, p. 2 apud Canedo, 2007) ressalta que ―a cultura se produz
através da interação social dos indivíduos, que elaboram seus modos de pensar e
sentir, constroem seus valores, manejam suas identidades e diferenças e
estabelecem suas rotinas.‖
Em outros termos, a cultura pode ser definida como um sistema de signos e
significações criados pelos grupos sociais. A cultura se refere a um conjunto
complexo e multidimensional de tudo que constitui a vida em comum nos grupos
sociais, ou seja, todo complexo que inclui conhecimentos, artes, crenças, moral, leis,
costumes ou qualquer outra capacidade ou hábitos adquiridos pelo homem como
membro de uma sociedade.
Corroborando com essa visão, Pires e Macêdo (2006, p. 84) salientam que a
cultura:
Seria ainda um conjunto de modos de pensar, de sentir e de agir, mais ou
menos formalizados, os quais, tendo sido aprendidos e sendo partilhados
por uma pluralidade de pessoas, servem de maneira ao mesmo tempo
objetiva e simbólica, e passam a integrar essas pessoas em uma
coletividade distinta de outras. É o resultado de ações cujos componentes
e determinantes são compartilhados e transmitidos pelos membros de um
dado grupo.
Diante do exposto, tomando o conceito de cultura no sentido de invenção
coletiva de símbolos, valores, idéias e comportamentos, e, como salienta Chauí
(1995, p. 81 apud Canedo, 2007) ―de modo a afirmar que todos os indivíduos e
grupos são seres e sujeitos culturais‖, e ainda, valorizando-se a cultura como
patrimônio cultural imaterial, isto é, os modos de fazer, a tradição oral, a organização
social de cada comunidade, os costumes, as crenças e as manifestações da cultura
popular que remontam ao mito formador de cada grupo, para que fique mais clara e
precisa a extensão conceitual do assunto, a seguir será abordado, ainda que de
maneira sucinta, sobre a cultura brasileira e suas possíveis influências nas
organizações públicas, pois conforme destaca Pires e Macêdo (2006, p. 84) ―as
características culturais do país tendem a se refletir nas culturas organizacionais.‖
3.1 A cultura brasileira
O interesse em estudar a cultura brasileira começou a eclodir nos anos 30.
Desde então, autores afamados como Hollanda (1989), Azevedo (1958), Moog
(1981), Freitas (1997) e DaMatta (1983 e 1997), tem contribuído significativamente
para o arcabouço de pesquisas desenvolvidas nesse sentido.
De acordo com Lodi (1993, apud Pires e Macêdo, 2006) as principais
contribuições de Hollanda, Azevedo e Moog referem-se à tentativa de explicar o
Brasil por meio da compreensão de elementos que influenciaram sua formação
histórica e cultural, ou seja:
Hollanda isolou os seguintes aspectos como componentes importantes
para interpretar o tipo nacional brasileiro: culto da personalidade;
dificuldade para o cooperativismo e para a coesão social; presença de
traços decorrente de sua colonização por aventureiros; ausência de culto
ao trabalho; cultura ornamental e cordialidade presentes como
características marcantes.
Já Azevedo apresentou como traços característicos da psicologia do povo
brasileiro: afetividade, irracionalidade e misticismo; religiosidade católica
popular, cultivo da docilidade; sobriedade diante da riqueza; vida intelectual
e literária de superfície, erudição não-prática; individualismo não-criativo,
atitude anti-social; atitude de tirar proveito em relação ao Estado.
Moog apresenta alguns traços característicos da civilização brasileira:
geografia que leva ao isolamento e produz o individualismo; religiosidade
mais instintiva e desordenada; sentido predatório-extrativista.
Segundo DaMatta (1997 apud Pires e Macêdo, 2006) ―o Brasil é uma
sociedade sui generis, no sentido de que apresenta múltiplos eixos ideológicos,
como a hierarquia e o individualismo, sem que sejam hegemônicos e competitivos,
mas complementares.‖
Para Freitas (1997 apud Bergue, 2010, p. 33) os traços fundamentais da
cultura brasileira são a hierarquia, o personalismo, a malandragem, o sensualismo e
a aventura.
Reconhecendo o caráter complexo e multifacetado da cultura brasileira, em
tempos de globalização, é fundamental que se perceba a importância de se ter
sensibilidade cultural, que consiste na capacidade de integrar características
culturais gerais com características culturais específicas como, por exemplo, aquelas
de uma organização, de um outro país ou de um grupo minoritário.
Toda a diversidade de etnias e de costumes que deu origem ao povo
brasileiro se manifesta em seus traços culturais mais característicos que
―representam aqueles pressupostos básicos que cada indivíduo usa para enxergar a
si mesmo como brasileiro‖ (Freitas, 1997 apud Fonseca e Castor, 2005), por isso, o
conhecimento da cultura do local em que as organizações estão inseridas é
essencial, a fim de melhor compreendê-las.
3.2 A influência da cultura brasileira nas organizações
Segundo Morgan (1996 apud Pires e Macêdo, 2006, p. 87) ―toda organização
está inserida em um espaço cultural e social e é este espaço que determina como a
organização será administrada.‖
Smircich e Morgan (apud Pires e Macêdo, 2006, p. 89) dizem que as
organizações são fenômenos socioculturais. Para elas, as organizações são vistas
como sistemas abertos, inseridas em um contexto global que interfere.
Partindo desse princípio e ainda, considerando que ―as organizações são
parte de uma sociedade e, portanto, parte de sua cultura‖ conforme afirma Motta
(1997, p. 40 apud Fonseca e Castor, 2005) pressupõe-se que a cultura brasileira
pode influenciar de forma direta e indireta toda e qualquer organização, inclusive as
de outras nações.
No decorrer dessa pesquisa, foi possível observar a existência de elementos
que, segundo autores citados anteriormente, compõem ou influenciam na formação
da cultura brasileira. Em termos de relevância, os elementos - ou também
denominados por outros autores como traços brasileiros - que mais se destacam
são:
A hierarquia - representada pela tendência a centralização do poder dentro
dos grupos sociais, o distanciamento nas relações entre diferentes grupos
sociais e a passividade e aceitação dos grupos inferiores;
O personalismo - caracterizado pela sociedade baseada nas relações
pessoais, a busca de proximidade e afeto nas relações e o paternalismo;
A malandragem - incutida no típico ―jeitinho brasileiro‖ e a adaptabilidade e
flexibilidade como meio de navegação social;
O sensualismo - caracterizado pelo gosto do erótico e do social nas
relações sociais e;
O traço aventureiro - que define o tipo que tem aversão ao trabalho
manual e metódico e é mais sonhador do que disciplinado.
Para Freitas (1991 apud Lima e Albano, 2002) o conhecimento dos traços
brasileiros, que são características gerais e comuns à maioria do povo brasileiro, é
de suma importância para realizar uma análise organizacional e conforme enfatiza
Lima e Albano (2002) ―quando os modelos e práticas de gestão importadas não
apresentam respaldo em algum traço de cultura nacional, pode ocorrer um conflito
de pressupostos e valores culturais.‖
Pesquisadores concluíram também que existem cinco processos ou
―regulações culturais‖ que interferem na cultura organizacional. São eles:
1. Adaptação societal ou cultura nacional;
2. Pressões ou interdependências institucionais;
3. Comunidades profissionais;
4. Confrontações;
5. Aprendizagem cultural.
Sendo assim, pode-se afirmar que alguns autores concordam em parte com a
possibilidade das mudanças que podem ocorrer na cultura organizacional e entendese que toda organização pode receber influência do contexto cultural onde se insere.
Ou seja, a cultura brasileira pode exercer uma forte influência sobre as
organizações.
4. CULTURA ORGANIZACIONAL
4.1 Origens e Conceitos
Segundo Pires e Macêdo (2006, p. 87) o termo cultura organizacional
apareceu, primeiramente, na literatura de língua inglesa nos anos de 1960, como
sinônimo de clima, porém foi na década de 80 que o tema alcançou o seu auge em
termos de discussão na literatura acadêmica.
Conforme destaca Freitas (apud Silva e Fadul):
A cultura organizacional é um tema consolidado em administração. Desde
1983, ano da publicação de edições especiais sobre o assunto nas revistas
Administrative Science Quaterly e Organizactional Dynamics, o assunto é
objeto cada vez mais freqüente de pesquisas acadêmicas, de matéria na
imprensa e de preocupações de executivos.
Ao pesquisar a bibliografia dessa verdadeira avalanche de produção científica
sobre o tema, verifica-se que a maioria dos estudiosos da cultura organizacional
enfatiza e explicita determinados aspectos em suas definições, gerando conceitos às
vezes parecidos ou que se complementam, mas que ao mesmo tempo, podem ser
diferentes, dependendo da abordagem que cada pesquisador faz da análise ou pelo
fato de valorizar mais certos aspectos que outros estudiosos não abordaram.
Schein (1991 apud Godoy et al., 2008) apresenta o mais rico e abrangente
conceito da cultura organizacional, definindo-a como:
Um conjunto de pressupostos básicos que um grupo inventou, descobriu
ou desenvolveu ao aprender como lidar com problemas de adaptação
externa e integração interna e que funcionaram bem o suficiente para
serem considerados válidos e ensinados a novos membros como forma
correta de perceber, pensar e sentir, em relação a esses problemas.
Para Nassar (2000 apud Lima e Albano, 2002) a cultura organizacional é o
―conjunto de valores, crenças e tecnologias que mantém unidos os mais diferentes
membros, de todos os escalões hierárquicos, perante as dificuldades, operações do
cotidiano, metas e objetivos‖.
Corroborando com essa visão, Chiavenato (2003, p. 372) afirma que a cultura
organizacional é o ―conjunto de hábitos, crenças, valores e tradições, interações e
relacionamentos sociais típicos de cada organização.‖ E segundo ainda este autor, a
cultura organizacional ―representa a maneira tradicional e costumeira de pensar e
fazer as coisas e que são compartilhadas por todos os membros da organização.‖
Em outras palavras, representa as normas informais que orientam o
comportamento dos membros da organização e que direcionam suas ações para a
execução dos objetivos organizacionais.
Alguns autores destacam que a cultura organizacional não é construída a
partir de uma fórmula pronta e definitiva, ao contrário, cada organização tem a sua
própria cultura corporativa, podendo a mesma estar atribuída por traços rígidos e
conservadores ou flexíveis e maleáveis.
Segundo Mascarenhas (2001) ―a cultura organizacional não é algo pronto e
acabado, mas está em constante transformação, de acordo com sua história, os
seus atores e com a conjuntura.‖
Chiavenato (2003) enfatiza essa visão e assinala que ―as organizações
devem adotar culturas adaptativas e flexíveis para obter maior eficiência e eficácia
de seus membros participantes e alcançar a inovação necessária para navegar
pelas mudanças e transformações do mundo atual.‖
Em suma, percebe-se que parece haver ampla concordância de que a cultura
organizacional se refere a um sistema de valores compartilhados pelos membros de
uma organização e que a difere de uma para outra. Dessa forma, objetivando-se um
aprofundamento e melhor entendimento sobre este tema, a seguir serão
apresentadas algumas de suas características.
4.2 Características da cultura organizacional
Segundo Chiavenato (2003, p. 373) muitos aspectos da cultura organizacional
são percebidos com facilidade e são denominados aspectos formais e abertos,
enquanto outros são de difícil percepção e são denominados aspectos informais e
ocultos. Os aspectos formais envolvem políticas e diretrizes, métodos e
procedimentos, objetivos, estrutura organizacional e tecnologia adotada. Já os
aspectos informais envolvem percepções, sentimentos, atitudes, valores, interações
e normas grupais e, em geral, são considerados aspectos mais difíceis de
compreender ou mudar.
Como foi visto, a cultura organizacional não é estática e permanente e sim,
suscetível, podendo sofrer alterações e transformações ao longo do tempo,
dependendo das condições internas e externas.
De acordo com Robbins (2005) pesquisas sugerem que existem sete
características básicas, que em seu conjunto, capturam a essência da cultura de
uma organização:
1. Inovação e assunção de riscos: o grau em que os funcionários são
estimulados a serem inovadores e assumirem riscos.
2. Atenção aos detalhes: o grau em que se espera que os funcionários
demonstrem precisão, análise e atenção aos detalhes.
3. Orientação para os resultados: o grau em que os dirigentes focam os
resultados mais do que as técnicas e os processos empregados para o
alcance deles.
4. Orientação para as pessoas: o grau em que as decisões dos dirigentes
levam em consideração o efeito dos resultados sobre as pessoas dentro
da organização.
5. Orientação para a equipe: o grau em que as atividades de trabalho são
organizadas mais em termos de equipes do que de indivíduos.
6. Agressividade: o grau em que as pessoas são competitivas e agressivas,
em vez de dóceis e acomodadas.
7. Estabilidade: o grau em que as atividades organizacionais enfatizam a
manutenção do status quo em contraste com o crescimento.
Segundo o autor, cada uma dessas características existe dentro de um
continuum que vai do baixo ao alto grau e a avaliação da organização em termos
dessas
sete
características
revela
uma
ilustração
complexa
da
cultura
organizacional.
De acordo com Godoy et al. (2008, p. 25):
Todas as organizações, sejam elas grandes, sejam pequenas,
multinacionais ou não, públicas ou privadas, enfrentam problemas de
adaptação interna e externa. Porém, cada uma possui uma maneira muito
peculiar de dar respostas a esses problemas, pois as organizações são
formadas por pessoas com valores diferentes, diferem em sua percepção
do contexto e isso as leva a desenvolver uma compreensão acerca da
forma como a empresa deve funcionar.
Em outros termos, compreender a essência da cultura de uma organização é
fundamental e esse conjunto de características é a base dos sentimentos de
compreensão compartilhada que os membros terão a respeito da organização, de
como as coisas deverão ser feitas e de que maneira deverão se comportar. Essas
compreensões comuns formam, ao longo do tempo, um processo de aprendizagem
social, as pessoas aprendem interagindo umas com as outras e a organização
passa a ter um consenso de qual a melhor forma de solucionar seus problemas.
Conforme afirma Schein (2001 apud Silva e Schmidt, 2008), ―se quisermos
tornar uma organização mais eficiente e eficaz, devemos entender o papel da cultura
na vida organizacional.‖
Nesse contexto, levando-se em consideração todos os conceitos e
abordagens anteriores e ainda, reconhecendo a multiplicidade de interpretações e
usos do termo cultura e cultura organizacional, seguimos com o objetivo principal
deste trabalho que é identificar as interferências da cultura organizacional nas
organizações públicas.
5. CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
As organizações públicas são
sistemas dinâmicos,
burocraticamente
uniformizados e extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados
coerentemente, envolvendo informações, fluxos, estruturas organizacionais, pessoas
e tecnologias.
Segundo Dias (1998 apud Pires e Macêdo, 2006) o principal objetivo das
organizações públicas é a prestação de serviços, buscando uma maior eficiência da
máquina pública e um melhor atendimento para a sociedade.
De modo geral, as organizações públicas mantêm as mesmas características
básicas
das
organizações
privadas,
acrescidas,
entretanto,
de
algumas
especifidades como o apego às regras e rotinas, o apego ao poder, a
supervalorização da hierarquia, o paternalismo nas relações etc.
Para Carbone (2000) o que difere uma organização pública da privada
também é a particularidade de interesses, ou seja, se de um lado as organizações
privadas valorizam aspectos ou atributos relacionados ao empreendedorismo, a
capacidade de inovação, a ousadia e competência técnica, no setor público, o que
se costuma valorizar é a capacidade de conciliar interesses, apaziguar conflitos e
aparentar aquilo que não é.
De acordo com o referido autor,
A história da administração pública no Brasil é recente. Se não é muito
comparado a outras culturas, é suficiente para gerar um modus operandi
próprio. De certa forma, é evidente o que se espera da empresa pública no
Brasil! Por conseguinte, também é evidente o que se espera do
administrador público e do funcionalismo de uma forma geral.
Segundo ainda este autor, ―a administração pública reflete o Brasil, reflete o
país, reflete o ―nosso‖ comportamento. O Estado não é diferente da nação, de seu
povo. Não se pode imprimir uma lógica nova negando-se a lógica antiga.‖
Toda organização recebe influência do contexto cultural onde se insere, de
modo que, para sobreviver no país, em especial vivendo da máquina pública,
necessita-se ter muito jogo de cintura, esperteza, habilidades diplomáticas e coisas
do gênero.
Do ponto de vista de Ferreira et al. (2005 apud Bergue, 2010, p. 20), as
organizações públicas precisam planejar sua nova postura levando sempre em
consideração os vieses culturais vivenciados até então, dentro dos parâmetros
legitimados pela própria cultura, pois, a singularidade organizacional não é atingida e
percebida por práticas tradicionais de planejamento estratégico, modelagem
organizacional, logística, marketing e outras. Ao contrário disto, as organizações
precisam compreender como os valores inerentes a cada pessoa interagem na
organização e de que forma são construídos e reconstruídos com base na interação
com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organização.
As organizações públicas se deparam com a necessidade do novo em
aspectos culturais, políticos e administrativos e dispõem de condições suficientes e
adequadas para absorverem novos elementos culturais e construir uma nova cultura
organizacional.
De acordo com Carbone (2000) existem vários fatores que podem intervir na
construção de uma nova cultura. Os principais fatores são:
Flexibilidade/mobilidade/mutabilidade/alta
criatividade:
Facilidade
de
conviver num cenário de permanente mudança e ambigüidade nas
relações sociais. ―Jeitinho‖ extraordinário para solucionar problemas
complexos e de difícil encaminhamento;
Boa convivência intercultural: Facilidade para gerenciar grupos raciais e
étnicos. Boas perspectivas de convivência num cenário globalizado.
Diversidade potencializadora de saídas inusitadas;
Alegria/simpatia/festividade:
Relacionamento
e
sistemas
de
apoio
informais, baseados na afinidade e complementaridade. Desenvolvimento
de lideranças e grupos informais, tecendo redes de influência. Clima de
trabalho cooperativo, alegre, criativo e favorável;
Burocratismo: excessivo controle de procedimentos, gerando uma
administração engessada, complicada e desfocada das necessidades do
país e do contribuinte;
Autoritarismo/centralização:
excessiva
verticalização
da
estrutura
hierárquica e centralização do processo decisório;
Aversão
aos
empreendedores:
ausência
de
comportamento
empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente;
Paternalismo: alto controle da movimentação de pessoal e da distribuição
de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos interesses
políticos dominantes;
Levar vantagem: constante promoção da punição àqueles indivíduos
injustos, obtendo vantagens dos negócios do Estado;
Reformismo:
desconsideração
dos
avanços
conquistados,
descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança
generalizada. Corporativismo como obstáculo à mudança e mecanismo de
proteção à tecnocracia.
Os três primeiros fatores interferem de maneira positiva na construção da
nova cultura, alavancando a mudança. Já os seis últimos fatores, dificultam a
mudança, interferindo de maneira negativa na construção da cultura organizacional.
Outro ponto relevante no que se refere ao planejamento da mudança e à
gestão pública, levantado por Martelane (1991 apud Pires e Macêdo, 2006) é a
presença de dois corpos funcionais com características nitidamente distintas: um
permanente e outro não-permanente. O corpo permanente é formado pelos
trabalhadores de carreira, cujos objetivos e cultura foram formados no seio da
organização e o não-permanente é composto por administradores políticos que
seguem objetivos externos e mais amplos aos da organização.
Normalmente, o conflito entre esses dois corpos é acentuado pela
substituição dos trabalhadores não-permanentes, que mudam a cada novo mandato.
Schall (1997, apud Pires e Macêdo, 2006) afirma que essa descontinuidade
administrativa é um dos pontos que mais diferenciam a organização pública da
organização privada, conferindo às organizações públicas características específicas
que também podem ser aplicadas à realidade brasileira. Essas características são:
Projetos de curto prazo — cada governo só privilegia projetos que possa
concluir em seu mandato, para ter retorno político;
Duplicação de projetos — cada novo governo inicia novos projetos, muitas
vezes quase idênticos, reivindicando a autoria para si;
Conflitos de objetivos — conflito entre os objetivos do corpo permanente e
do não-permanente, o que pode gerar pouco empenho em relação aos
procedimentos que vão contra interesses corporativos — ciência de que a
chefia logo será substituída;
Administração amadora — administração feita por indivíduos com pouco
conhecimento da história e da cultura da organização e, muitas vezes,
sem o preparo técnico necessário — predomínio de critérios políticos em
detrimento da capacidade técnica ou administrativa dos nomeados.
Para Bergue (2010), ―o desenvolvimento experimentado pela sociedade
contemporânea impõe ao Estado, novas e por vezes contrastantes demandas‖.
No final dos anos 90, o modelo cultural das organizações sofreu fortes
mudanças para estar em sintonia com as novas exigências da sociedade. Pereira
(1997, apud Bergue, 2010), pontua os principais pontos delineadores do novo
paradigma gerencial:
A descentralização política e administrativa;
A redução de níveis hierárquicos;
A flexibilidade organizacional;
A confiança limitada;
O controle por resultados; e
A orientação para o cidadão
Até então, o foco das organizações era trabalhar em prol dos seus próprios
interesses e resolver os seus próprios problemas. Atualmente, com a maior
visibilidade da mídia e a disponibilidade de uma maior quantidade de mecanismos
de controle dos recursos públicos, somados à pressão da sociedade, as empresas
públicas estão mais voltadas ao cidadão e à resolução dos problemas da
comunidade na qual estão inseridas.
Essa mudança também interferiu na maneira de realizar a seleção de
pessoal na empresa pública. Nos concursos de antigamente, não era exigida uma
qualificação específica para os cargos de gestão. Já atualmente, ao observar os
editais dos concursos públicos, nota-se que as principais exigências ou requisitos
básicos para concorrer a uma vaga no serviço público, referem-se à qualificação, ou
seja, percebe-se um maior investimento na profissionalização do setor público,
visando à contratação de pessoas mais competentes, capazes de produzir
resultados mais positivos à sociedade e, consequentemente, maior eficiência nos
processos gerenciais.
Durante muito tempo as organizações públicas estiveram sob o mandato do
formalismo. Riggs (1964, apud Bergue, 2010) explica o formalismo como:
O grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder
formal e o poder efetivo, entre a impressão que nos é dada pela
constituição, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatísticas, e os
fatos e práticas reais do governo e da sociedade.
O formalismo não se refere exclusivamente ao aspecto econômico, como
também
às questões
políticas e
cultural.
O
formalismo
era
expressado
principalmente no comportamento das pessoas, conferindo à Administração Pública
um caráter frio e impessoal.
Outro aspecto que sempre perdurou na Administração Pública refere-se ao
jeitinho. Segundo Mota e Alcadipani (1999, apud Bergue, 2010):
O jeitinho ocorre quando a determinação que impossibilitaria ou dificultaria
a ação pretendida por uma determinada pessoa é reinterpretada pelo
responsável por seu cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da
situação e permite o não cumprimento da determinação, fazendo assim
com que a pessoa atinja seu objetivo.
Não se pode dizer que atualmente as organizações públicas extirparam
completamente a burocracia, o formalismo e o jeitinho. A mudança cultural nas
organizações públicas tem ocorrido, principalmente, em virtude da intensidade da
globalização e devido à falência da cultura vigente, que torna a oferta dos serviços
públicos deficiente. Contudo, não se pode negar que os governos nas três esferas –
municipal, estadual e federal – têm trabalhado para tornar os organismos públicos
mais eficientes, voltados para o cidadão, para os resultados e para a
profissionalização.
A mudança cultural não é realizada de forma rápida e simples. Nas
empresas públicas, a mudança cultural sempre se dá de maneira complexa e
dificultosa, sobretudo, por apresentar características burocráticas muito fortes e um
quadro de funcionários com pouco poder de ação e resolução de problemas. Nas
empresas privadas, a mudança cultural já ocorre de maneira mais fácil e é possível
estabelecer uma relação mais perceptível em termos de benefícios profissionais e
financeiros, até mesmo porque, as organizações privadas investem mais em
inovação, comunicação interna e treinamento para seus colaboradores.
Conforme afirma Johnson (1996 apud Pires e Macêdo, 2006):
O fato de a propriedade ser pública torna frágeis, complexos e lentos vários
processos que se podem apresentar muito simples e dinâmicos na
organização privada, cujos objetivos são mais claros e o foco do controle
externo é uma pequena fração daquele exercitado sobre uma organização
financiada pela sociedade.
Via de regra, as características peculiares às organizações públicas, tornamse um grande empecilho frente à implantação de uma nova cultura organizacional e
conforme destaca Carbone (2000) seria por demais prepotente acreditar que as
reformas permanentes, do ponto de vista tanto da globalização quanto da própria
cultura brasileira, ocorressem sem choques ou ajustes.
Ao longo dos anos, embora de forma lenta, a administração pública tem se
transformado e isso é visível, porém, mesmo apresentando diferentes formatos, vem
preservando os elementos fundamentais de sua essência e, de um modo geral,
ficando ainda muito aquém do esperado.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A importância da cultura organizacional nos processos organizacionais é
notória. O estudo da cultura de uma organização torna-se relevante porque permite
conhecer, analisar e acompanhar a evolução da cultura, tendo em vista a grande
variedade de visões da cultura e as constantes mudanças que os cenários que a
guardam e cercam lhe impõem.
Para analisar a cultura de uma organização é preciso identificar e estudar
vários aspectos, dentre eles, deve-se relevar os valores, os ritos, os mitos, os tabus,
as histórias, os gestos e os artefatos evidenciados ao longo do tempo na
organização e que, de certa forma, contribuíram para a constituição de sua cultura.
Também é preciso relevar os valores compartilhados e a postura empresarial
adotada em tal organização. É preciso saber, sobretudo, quais são os interesses da
organização e quais são os interesses das pessoas que a constituem, no intuito de
criar uma ligação entre esses interesses e definir como os processos culturais
devem decorrer. Devem também ser considerados os traços característicos de cada
organização ou indivíduo.
Neste estudo, foi possível constatar que a cultura organizacional independe
do conceito ou da abordagem que se utiliza. Pode-se observar também que uma
forte cultura organizacional é capaz de direcionar a organização e seus membros,
possibilitando uma melhor compreensão acerca de como as coisas devem ser feitas
e oferecendo maior estabilidade à organização.
Verificou-se também que, em momentos de profundas transformações dos
valores
da
sociedade
contemporânea
e,
em
específico,
das
mudanças
paradigmáticas, é imprescindível se ter sensibilidade cultural, ou seja, ter
capacidade de integrar características culturais gerais com características culturais
específicas, pois a cultura e a forma de vida em geral dos indivíduos possuem papel
central na transformação e no sucesso das organizações.
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