Suinocultura e Meio Ambiente: Evidências dos EUA.
Celso Leonardo Weydmann1
Resumo
Neste trabalho objetiva-se descrever alguns fatores associados ao controle ambiental da
suinocultura norte-americana e buscar lições desta experiência para o setor brasileiro. O
argumento é que a crescente regulação do tratamento e uso dos dejetos na suinocultura
americana se deveu basicamente à oposição social organizada e coordenação federal das regras
ambientais. A análise mostra que estes elementos não estão presentes no Brasil, além de
existirem outros fatores que podem agravar o problema ambiental como baixo desenvolvimento
rural dos Estados e quase ausência de fiscalização e punição no setor. A principal conclusão é
que a expansão da suinocultura brasileira tende a agravar a questão ambiental, possivelmente
dificultando o acesso das exportações de carne suína para mercados desenvolvidos como europeu
e japonês.
Palavras-chaves: suinocultura, dejetos, legislação ambiental, suinocultura Estados Unidos.
1 Introdução
O crescimento da moderna suinocultura se caracteriza pelo aumento da concentração do
número de animais confinados por estabelecimento para obter economias de escala. A
concentração gera grandes volumes de dejetos dos animais que, se não tratados adequadamente,
podem poluir o meio ambiente. Países produtores importantes, com escassez de área para utilizar
os dejetos como fertilizante, a exemplo do Japão, Alemanha e Holanda, têm evitado a expansão
do setor diretamente por proibições e indiretamente através de legislação ambiental mais severa.
1
Professor do Depto. Ciências Econômicas da UFSC. E-mail: [email protected]
Por outro lado, países exportadores, com grandes espaços geográficos disponíveis para dispor os
dejetos, como Estados Unidos e Canadá, também vêm aperfeiçoando as regras ambientais há
pelo menos uma década.
No caso específico dos Estados Unidos, a legislação sobre o licenciamento da atividade,
que envolve o tratamento e uso dos dejetos, existe desde os anos 70. Recentemente, em 2001,
foram estipulados critérios mais rígidos para o controle dos dejetos, cuja vigência se dará no
prazo de três anos. Esta preocupação com o impacto ambiental da suinocultura em grande parte
se originou pela organização da sociedade civil, cujo clamor contra a poluição de águas e do ar,
pressionou os legisladores para aperfeiçoar as regras para o setor2. A maior rigidez do
licenciamento e a oposição social explicam em parte a relocalização da atividade no território
norte-americano e a crescente concentração em unidades de grande tamanho. A busca por
maiores economias de escala, além de tornar a atividade mais competitiva, permite que insumos
ambientais sejam incorporados na atividade, atendendo a legislação. O cuidado ambiental com os
dejetos segue paralelo com a preocupação sanitária dos animais, e estes fatores têm permitido
que o setor norte-americano seja um dos três maiores exportadores de carne suína3, atendendo
principalmente os ricos mercados europeu e japonês.
No Brasil, há indicações de que as normas ambientais para tratamento dos dejetos da
suinocultura tendem ser menos restritivas e menos fiscalizadas do que nos Estados Unidos
(Weydmann, 2002)4. Além disso, a preocupação ambiental no processo produtivo como
estratégia de comércio ainda é incipiente (MMA, 2001)5. Isto não significa, entretanto, que não
2
Uma visão das regras ambientais à suinocultura em vários países é encontrada em Beghin e Metcalfe (1998).
Dados sobre produção, consumo, exportação e importação pelos principais países podem ser acessados nos
endereços http://www.fas.usda.gov/dlp/circular/2002/02-10LP/pk_sum.pdf e http://www.porkworld.com.br .
4
Neste estudo são comparados procedimentos ambientais observados na suinocultura brasileira e americana.
5
Vide documento ‘Comércio e Meio Ambiente. Uma Agenda para América Latina e Caribe’ disponibilizado pelo
Ministério do Meio Ambiente. Pode ser acessado no site http://www.mma.gov.br . Selecione políticas de
desenvolvimento sustentável, e depois comércio e meio ambiente.
3
2
haja comprometimento de águas e do ar causados pelos dejetos na suinocultura brasileira. A
região Oeste Catarinense, que produz cerca de 80% das exportações brasileiras de carne suína,
tem sérios problemas ambientais decorrentes da atividade (Testa et al., 1996). Esta limitação
ambiental possivelmente seja um entrave para expansão do setor no Estado. Conseqüentemente
novas áreas têm sido buscadas, a exemplo do Centro-Oeste, onde, além da grande produção de
grãos, há ampla disponibilidade de solo para depósito dos dejetos e clima adequado para
dispersão aeróbica dos mesmos, viabilizando a produção em larga escala.
Assim, a suinocultura norte-americana se assemelha à brasileira em termos de
concentração da atividade em unidades maiores e mudança regional da produção. Ambas
diferem, entretanto, quanto ao grau de regulação da atividade, e em termos de mercado para as
exportações, sendo a carne suína norte-americana destinada aos ricos mercados europeu e
japonês e a carne brasileira concentra-se no atendimento do mercado russo.
No futuro da suinocultura brasileira é razoável prever maior destaque nas exportações, e
também que a competição via preço venha ser complementada pela questão ambiental. Países
exportadores com restritiva legislação ambiental, à semelhança dos Estados Unidos, podem
alegar competição espúria por parte de países que não tem igual cuidado com o meio ambiente,
como o Brasil. O argumento é que a competitividade destes últimos decorreria de custos menores
em grande parte obtidos pela não utilização de tecnologias apropriadas para minimizar o impacto
ambiental da atividade (Gonçalves, 1998). Como conseqüência, a suinocultura brasileira teria
dificuldades para ampliar seu mercado externo visando competir com o setor norte-americano.
Considerando a regulação crescente do setor em países exportadores, o impacto
ambiental negativo da atividade em Santa Catarina e dado o grande potencial para expansão em
outras áreas e no mercado internacional, formula-se a seguir a questão relativa ao problema dos
3
dejetos no Brasil. A suinocultura brasileira reúne as condições que possam levar a um maior
controle ambiental dos dejetos à semelhança do norte-americano? Para responder esta questão, o
trabalho tem por objetivo descrever os fatores que levaram a maior regulação ambiental da
suinocultura norte-americana e resgatar lições desta experiência visando discutir a viabilidade de
um controle mais rigoroso no uso dos dejetos na suinocultura brasileira.
Este enfoque pode auxiliar no futuro planejamento do setor visando ampliar o acesso das
exportações brasileiras a novos mercados, atualmente concentrado no mercado russo.
2 Metodologia.
A descrição da suinocultura americana procura seguir o esquema exposto em Farina et al
(1997) e Farina (2000), e que trata da interação entre os ambientes organizacionais, institucionais
e tecnológicos visando entender a estrutura, conduta e desempenho de um sistema de produção.
Nesta perspectiva, a estrutura da suinocultura norte-americana é suposta ser influenciada pelas
inovações (ambiente tecnológico) visando obter economias de escala para absorver os custos
com insumos ambientais. A conduta dos agentes, principalmente dos grandes produtores, é
caracterizada pela relocalização geográfica da produção. O desempenho resultante é descrito em
termos de competitividade revelada e em relação aos prejuízos ambientais da atividade. O
ambiente organizacional é representado pela oposição social à suinocultura em larga escala e se
pressupõe ser causa da formulação de regras mais rígidas pelo Estado, que representa o ambiente
institucional. As lições, por sua vez, são extraídas pelo contraponto dos fatores presentes no setor
norte-americano com o brasileiro no que se refere às condições existentes em ambos países que
possibilitem maior regulação da atividade. A seção seguinte ilustra este procedimento.
3 Características da Suinocultura Norte-Americana.
4
Esta seção utiliza o modelo anterior para descrever as principais características da
suinocultura norte americana, visando entender o aparato regulatório relacionado ao controle dos
dejetos da atividade.
3.1 Concentração (estrutura). Uma das principais características estruturais da suinocultura
norte-americana é a crescente concentração da produção. Em 1996 havia cerca 157.500
suinocultores, representando apenas 25% do número existente em 1980 (Boehlje et al., 1997).
Em 1993, 28% do total de animais pertenciam a produtores com mais de 2.000 suínos e cinco
anos após este percentual era de 63,5%, sendo que aproximadamente 40% deste crescimento foi
na Carolina do Norte (Metcalfe, 1999). Além disso, este Estado, juntamente com Iowa e
Minnesotta, têm o maior número de explorações consideradas grandes (acima de 5.000
animais)6, as quais também produzem quase a totalidade da produção nos estados de Colorado,
Oklahoma e Texas (Sullivan et al., 2000).
Além de reduzir os custos unitários de produção, as economias de escala permitem
implantar inovações que demandam despesas com instalações, equipamentos, contratação de
fornecedores genéticos, maior especialização, maior coordenação do fluxo produtivo e do
gerenciamento financeiro entre as unidades produtoras. Entre as inovações se destacam as
organizativas e tecnológicas como segregated early weaning (instalações físicas separadas para
as diversas fases de crescimento), split-sex feeding (alimentação com conteúdo protéico
conforme o sexo) e all-in/all out (lotes de animais da mesma idade com entrada e saída
programada)7. Estas inovações aumentam a eficiência da produção já que reduzem despesas
com doenças e mortalidade, aumentam a conversão alimentar, produzem maior uniformidade de
carcaça. Estes fatores também auxiliam os grandes produtores a obterem preços mais estáveis.
6
Um mapa dos EUA com a localização dos 50 maiores produtores em 1997 pode ser visto em
http://www.agriculture.com/sfonline/sf/1997/october/pork97/media/map97.gif
7
Baseado no trabalho Purdue Cooperative Extension Service, 1995.
5
3.2 A relocalização geográfica da produção (conduta). A concentração na suinocultura evolui
nos últimos trinta anos e foi acompanhada por uma conduta dos agentes que se caracterizou pela
mobilidade geográfica. Nos anos 70, sendo uma atividade de escala pequena, a suinocultura
norte-americana se expandiu para a região do Corn Belt8, cuja proximidade com a produção de
milho e soja auxiliava no barateamento do custo da alimentação. Além disso, a região tinha uma
densidade populacional média, possivelmente significando que havia uma distância entre os
suinocultores e vizinhança que minimizava as reclamações diante dos efeitos dos dejetos no solo
e no ar. Nos anos 80, a suinocultura conseguiu suporte político e financeiro para desenvolver
explorações de larga escala e se dirigiu para as regiões de agricultura tradicional pouco
desenvolvida, como é o caso do estado da Carolina do Norte. Ao mesmo tempo começou a se
contrair na região produtora de cereais. Mais recentemente, nos anos 90, dada a concorrência no
mercado interno e internacional e a oposição social em regiões de densidade elevada, a expansão
tem se dado nos estados do Oeste, como Colorado e Utah. Esta região tem grandes áreas pouco
povoadas, além de estar localizada próxima da Costa Oeste, cuja distância aos mercados
asiáticos é menor do que a região Leste. A suinocultura também tem se expandido na região Sul,
caso do Texas, onde a proximidade com o mercado mexicano e a disponibilidade de área para
depositar os dejetos são elementos relevantes.
Outros fatores também explicam o deslocamento da suinocultura como existência de
incentivos e infraestrutura, capacidade de abate nos frigoríficos, alianças potenciais entre
processadores e produtores e entre processadores e, ainda, dos custos de produção, de
processamento e distribuição, conforme Boehlje et al (1997, p. 18).
8
A região do Corn Belt é separada em duas áreas: Oeste e Leste. Na primeira estão os estados de Minessota, Iowa e
Missouri. Na segunda Wisconsin, Illinois, Indiana, Ohio e Michigan.
6
A regulamentação ambiental parece também explicar em parte a mudança geográfica da
produção dos maiores grupos suinocultores segundo Roe et al. (2002). Estados com regulação
mais branda tenderiam a atrair os novos investimentos do setor, e vice-versa. Neste sentido,
quanto mais severa a regulamentação, maior o impacto dos custos ambientais da suinocultura.
Metcalfe (2000a, p.4) estimou que os insumos ambientais variam entre US$0,40 e US3,20 por
animal representando 1 a 8 por cento do custo total9. Apesar da pequena participação, estes
custos podem significar importante redução nos lucros já que a atividade trabalha com apertadas
margens de ganho. Daí que a maior severidade das regras influenciaria menos a grande
produção, devido aos ganhos de escala para absorver os custos ambientais, não impedindo,
portanto, sua expansão.
3.3 Resultado econômico e ambiental da suinocultura (desempenho). O processo
concentracionista e a mobilidade geográfica da produção de suínos, vistos anteriormente, estão
associados com a eficiência do setor, conforme dados de competitividade revelada. Nos anos
oitenta e noventa, a taxa anual de crescimento da produção foi 1% e 2,7%, respectivamente,
enquanto as exportações cresceram a taxas maiores, 10% e 22% (Schrader, 1998). Atualmente os
Estados Unidos são o terceiro maior produtor, com um rebanho de cerca de 60 milhões de
animais, atrás da China e Comunidade Européia, e é também o terceiro maior exportador
seguindo a Dinamarca e o Canadá10.
Por outro lado, o desempenho ambiental da atividade é problemático. A concentração da
suinocultura em grandes explorações e também em regiões específicas leva à concentração na
produção de dejetos. Estimativas de 1997 mostram que 75% e 15%, respectivamente, das
propriedades com grande e pequeno número de animais confinados produzem dejetos em
9
Nestas últimas citações, os textos não informam o tamanho da atividade e tecnologia usada .
10
Dados sobre produção e exportação podem ser encontrados no site citado na nota de rodapé anterior.
7
excesso à capacidade das mesmas de absorção como fertilizante11. Por conta disso, a sobra de
nitrogênio nos solos americanos aumentou em 20% em quinze anos (Gollehon e Caswell, 2000).
Outro problema ambiental da concentração da produção de dejetos é a ampliação do
potencial de grandes vazamentos das lagoas de contenção dos mesmos12, como acontecido no
estado da Carolina do Norte com a contaminação dos lençóis freáticos em 199613 e por ocasião
da passagem do furacão Floyd em 1999 (Sullivan et al., 2000, p.23)14.
3.4 A oposição social à suinocultura (ambiente organizacional). As lagoas de contenção de
dejetos exalam um mau cheiro, que afeta a saúde humana15 e tem impacto negativo no preço de
propriedades próximas às áreas de produção suinícola (Rhodes, 1998), além de apresentar risco
de vazamento que pode contaminar as águas públicas. Devido a estes fatores, grupos
organizados, principalmente em áreas com alta densidade populacional, tendem a desenvolver
forte oposição organizada contra a ampliação e implantação de explorações suinícolas. Em
conseqüência, é grande a vigilância pública sobre as unidades produtoras, fazendo crescer o
número de denúncias de produtores que descumprem a legislação ambiental.
A mobilização tem expressão nos grupos que se identificam pela sigla NIMBY (not in
my backyard)16. Apenas no estado da Carolina do Norte, por exemplo, existem seis diferentes
11
As características dos dejetos e os problemas relacionados gerados pela presença dos mesmos na água podem ser
vistos em USEPA, 2001d.
12
Apenas a maior empresa produtora americana - Smithfields – enfrentou mais de 6.000 acusações de violação de
regras ambientais no período 1991-97, e sua unidade de processamento em Virgínia foi multada em US$12 milhões
segundo a revista Successful Farming, outubro de 1997. A informação pode ser vista em
http://www.agriculture.com/sfonline/sf/1997/october/pork97/pph97.html.
13
A reportagem sobre este assunto, e que ganhou o Prêmio Pulitzer de Imprensa no ano de 1996, pode ser acessada
no endereço: http://www.pulitzer.org/year/1996/public-service/works/about.html.
14
Metcalfe (2000b, p. 519) referencia outros casos importantes de poluição por vazamento de dejetos.
15
Um resumo dos efeitos do odor dos dejetos na saúde humana podem ser vistos no artigo Social Influences Afect
Odor Perception na revista National Hog Farmer, de agosto de 1998 e que é possivel de ser acessada pelo site
http://industryclick.com/magazine.asp?siteid=5&magazineid=17 .
16
Um caso NIMBY pode ser localizado em http://www.thepigsite.com/backroom/default.asp?display=60 datado de
17/maio/2002.
8
grupos de oposição17. Os grupos atuam politicamente, pressionando os legisladores para aprovar
regulação mais severa. Por exemplo, em mais da metade dos Estados, é dado o direito de
manifestação aos grupos a priori à instalação de atividades de produção. Assim, em muitos
Estados as propostas de novas explorações ou ampliação das existentes devem ser tornadas
públicas entre 15 a 30 dias anteriores a avaliação da proposta, possibilitando sua discussão
pública18. Em conseqüência da atuação dos grupos, e diante da possibilidade de pagar pesadas
multas decorrentes da legislação ambiental, os investimentos para a suinocultura de grande porte
tendem alternativamente se direcionar para Estados que dispõem de áreas com baixa densidade
populacional, conforme visto anteriormente.
3.5 A legislação para controle dos dejetos (ambiente institucional)
Os grupos sociais, frente aos problemas ambientais da suinocultura, exercem pressão
sobre os governos federal e estadual para uma regulação mais severa. Nesta seção descreve-se os
principais marcos regulatórios para o setor suinicultor norte-americnao.
A primeira legislação é o Clean Water Act19 aprovada pelo congresso em 1972, que
estabelece padrões mínimos para a preservação da água e autoriza o EPA (Environmental
Protection Agency) a regulamentar a concessão de permissão para controle do lançamento de
resíduos nas águas através do programa NPDES (National Pollutant Discharge Elimination
System). Posteriormente ocorreram aperfeiçoamentos como o 1990 USDA Water Quality
Program, que envolveu o Ministério da Agricultura no problema ambiental, e o 1996
Environmental Quality Incentives Program20, que alocou recursos federais para auxiliar no
17
No seguinte endereço podem ser encontrados os grupos ambientalistas que atuam no estado da Carolina do Norte:
http://checc.sph.unc.edu/cfdocs/guidesearch/NewSearch.cfm.
18
Conforme respostas à questão nove da pesquisa National Survey of Animal Confinement Policies realizada em
1998 por um conjunto de universidades e coordenada por Mark Edelman da Iowa University. Os resultados estão no
site http://cherokee.agecon.clemson.edu/confine.htm.
19
A legislação que baseia a atuação do EPA pode ser acessada no endereço http://www.epa.gov/epahome/laws.htm.
20
Baseado em Metcalfe (1999, p.5)
9
controle da poluição do setor. Em 2001, o EPA reviu a regulamentação21 definindo padrões
nacionais mais severos para controle da poluição na suinocultura, avicultura e pecuária de leite22
com vigência para dezembro de 2002. Os Estados têm três anos para implementar os
procedimentos23. Pela legislação, o Governo Federal define os critérios relativos ao depósito dos
dejetos nas lagoas de contenção e aos Estados cabe observar as regras para a incorporação dos
dejetos no solo como fertilizante24.
Quanto aos estados, 28 deles alteraram suas legislações voltadas para a suinocultura
desde 1996 (USEPA, 2001a, p.14). Metcalfe (2000b, p. 529) analisou as legislações de 19
Estados entre 1994 e 1998 e verificou que a maioria delas se tornou mais severa. Em geral, o
maior rigor fica por conta da ativação de controles locais junto às áreas de produção, da
exigência de debate público para novos projetos, de teste geológico do solo, da imposição de
planejamento dos nutrientes das rações dos animais, e da formalização do compromisso de
cumprimento da legislação pelos produtores. Observe-se, entretanto, que a implementação por
um Estado de uma regulação mais rígida não significa necessariamente a inexistência de graves
problemas ambientais, podendo ser uma reação a dificuldades já instaladas, não garantindo
também que novos percalços venham a ocorrer no futuro (Sullivan et al., 2000). Finalmente,
uma medida mais radical dos estados tem sido a moratória, que suspende a instalação de novas
explorações por um ano pelo menos, como aconteceu nos estados da Carolina do Norte e
21
A proposta do EPA Proposed Revisions to the National Pollutant Discharge Elimination System Permit
Regulations and the Effluent Guidelines and Standards for Concentrated Animal Feeding pode ser acessada no
endereço: http://www.epa.gov/ost/guide/cafo/ . Análise dos impactos na suinocultura podem ser encontradas em
USEPA (2001b) , seções 1.1.4 e seção 7, respectivamente.
22
Esta opinião é corroborada pelo EPA e também pelas críticas de produtores (veja o site http://industryclick.com/ e
solicite busca do termo EPA Plan). Uma visão contrária, alegando que as novas regras não são suficientes para
proteger o meio ambiente, pode ser encontrada na home page do grupo ambientalista Farmweb que é
http://www.farmweb.org/ .
23
Para uma visão das perguntas mais freqüentes (faq) sobre as novas regras entre no site
http://www.epa.gov/npdes/pubs/cafo_faq.pdf o qual na seção VIII trata dos prazos de implementação.
24
Também chamada de NPS ( non-point pollution source)
10
Oklahoma (McMahon et al., 1998)25, visando dar tempo às autoridades judiciárias para conseguir
mais informações sobre a real dimensão do problema.
3.5.1 A eficiência da regulação. O efeito da regulação não é consensual. Por exemplo, Mo e
Abdalla (1998) consideram que a padronização nacional de critérios de licenciamento é eficiente
porque pode evitar a competição entre Estados, em termos de controle de qualidade ambiental
para atração de novos investimentos. Por outro lado, para Metcalfe (2000b) os critérios da
regulação federal, no que tange ao controle dos dejetos como fertilizante, são menos eficientes
do que aqueles definidos localmente (estado ou região). O envolvimento federal deveria se
restringir em medidas de apoio aos estados para identificar formas mais efetivas de exigir o
cumprimento (enforcement) das regras em vigor. Para o autor, (p.520-521) a ambigüidade da
legislação federal (NPDES) possibilita que Estados implementem padrões de licenciamento
diferenciados entre si e também que criem critérios distintos visando à expansão do setor. Este
parece o caso, segundo o autor, do estado da Carolina do Norte, onde foram formuladas regras
ambientais pouco rigorosas, cuja implementação era favorecida através do apoio de programas
estaduais26. Este procedimento deveu-se em grande parte à influência política de sete dos dez
maiores grupos suinícolas americanos instalados naquele estado
27
, e que contavam com
representantes no legislativo estadual.
5 Lições da legislação ambiental aplicada à suinocultura norte-americana.
25
O texto também contém uma visão dos destaques nas legislações ambientais estaduais relativas a suinocultura.
O exemplo mais contundente é Wendel Murphy que foi senador no estado por 10 anos. Ele também era dirigente
do maior grupo produtor privado de suínos nos Estados Unidos, Murphy Family Farms, adquirido pelo grupo
processador Smithfield em 1999. A leitura da atuação política de Wendel Murphy e o favorecimento à suinocultura
está em http://www.pulitzer.org/year/1996/public-service/works/about.html .
27
A relação dos 25 maiores grupos americanos e suas respectivas bases de produção é encontrada em
http://www.agriculture.com/sfonline/sf/2001/october/pork_powerhouses.pdf .
26
11
Nesta seção extrai-se lições da experiência norte-americana no que se refere às condições
que levaram a maior regulação da atividade, contrapondo-as com a realidade do setor brasileiro.
Lição 1. A busca de economias de escala na suinocultura norte-americana projeta a
tendência do predomínio de unidades de grande tamanho28, com grande impacto na produção e
destino dos dejetos. Ao mesmo tempo, a legislação ambiental tem sido mais severa e a expansão
do setor tem ocorrido em áreas com baixa densidade populacional, minimizando a possibilidade
de conflitos com grupos de oposição e comunidades.
No Brasil, a concentração em unidades de larga escala não tem a dimensão da americana,
mas há indícios de sua ocorrência. Entre 1994 e 2000 o número mínimo de animais
recomendados para uma granja aumentou 33%, de 150 para 200 (Pinazza e Alimandro, 2000).
Estima-se que a produção correspondente aos cerca de 20.000 suinocultores do Oeste
Catarinense, existentes em 1996, poderia ser obtida por apenas 15.000 após 10 ou no máximo 15
anos (Testa et al., 1996). Por outro lado, não existe aparentemente a oposição organizada de
grupos sociais. Uma razão plausível é a grande dependência econômica das comunidades rurais à
renda da atividade suinícola, principalmente nas regiões de grande produção. Além disso, alie-se
o fato de que a população, em geral, tem pouca consciência sobre a preservação ambiental.
Podemos supor, portanto, que no curto-prazo não há indicativos de que haverá pressão social
capaz de condicionar a expansão da suinocultura brasileira a um maior cuidado ambiental.
Lição 2. A suinocultura norte-americana é regida por legislação federal e estadual que se
complementam na questão do licenciamento da atividade suinícola. Este fato possivelmente
auxilia o EPA a realizar diagnóstico nacional do impacto da suinocultura no meio ambiente, o
28
Para entender a lógica econômica do mecanismo de formação de preços vis-a-vis ganhos de produtividade que
atuam por trás da concentração vide Campos (1995).
12
que permite coordenar e tornar dinâmico o processo de ajustamento da legislação às
características evolutivas do processo produtivo na suinocultura.
Não há similaridade da legislação federal americana nas instituições brasileiras.
Possivelmente o Plano Nacional de Recursos Hídricos29 seja o documento legal mais próximo, o
qual trata de um roteiro de procedimentos e regras sobre os cursos d’água em geral. Ainda está
por surgir qualquer iniciativa federal para coordenar a atuação dos Estados no aperfeiçoamento
legislativo visando maior cuidado ambiental no setor suinícola.
Lição 3. As regras ambientais à suinocultura nos estados americanos têm se tornado mais
rigorosas, entretanto há indicações de menor severidade nos Estados de menor desenvolvimento
econômico e onde a suinocultura contribui significativamente na geração de renda e emprego.
A regulação brasileira é menos severa do que a americana, conforme indícios apontados
em um estudo que comparou as regras para o licenciamento da atividade nos dois maiores
estados produtores dos respectivos países, Santa Catarina e Iowa (Weydmann, 2002). A
tendência é que esta característica se mantenha, uma vez que há necessidade de desenvolver a
área rural nos estados brasileiros, e para isso, os estados podem competir entre si por uma
legislação mais branda com o intuito de atrair novos empreendimentos. Esta possibilidade é
reforçada pelo fato de não existir uma legislação federal que coordene as regras estaduais e de
inexistir pressão pública para tal.
Assim é provável que o problema ambiental relacionado aos dejetos suínos se prolongue
na região Sul, tendo em vista que abriga as maiores empresas processadoras de carne suína. Estas
possuem importância econômica e, portanto, são capazes de exercer influência nas decisões do
Estado em relação às regras ambientais para o setor, contrapondo-se a possivel ação de grupos
ambientais. Também na região Centro-Oeste o problema tende a não ser adequadamente
29
O plano pode ser localizado no site http://www.mma.gov.br/ .
13
regulado, tendo em vista necessidade de impulsão ao desenvolvimento econômico regional. É
provável também que recursos financeiros em condições especiais e/ou favorecimento fiscal
possam ser concedidos às empresas e suinocultores, permitindo a expansão da produção sem o
devido controle da produção de dejetos.
Lição 4. Mesmo havendo legislação mais severa para controle dos dejetos na
suinocultura norte-americana, houve falta de fiscalização do cumprimento das regras, o que
levou ao agravamento ambiental em alguns Estados.
Conforme apontado por Sullivan et al (2000) a insuficiência de recursos prejudicou os
estados americanos no cumprimento da tarefa de vigilância e punição (enforcement). Talvez por
isso, ressalta o autor, não há evidência estatística de que a suinocultora reduziria produção em
resposta à formulação de regras ambientais mais severas nos Estados.
É notória a insuficiência de recursos das autoridades legais brasileiras para fiscalizar os
impactos dos processos produtivos no meio ambiente. Diante disso, apesar de contraditório, pode
ser visto como “natural”, o fato de a indústria processadora em Santa Catarina estar credenciada
para elaborar e encaminhar pedidos de licenciamento de integrados. Uma justificativa seria de
que, a princípio, interessa à indústria que o produtor trate adequadamente os dejetos da produção.
Porém, a alternativa de um licenciamento com regras mais rígidas implicaria maiores custos par
ao produtor, que, diante das pequenas margens de ganho da atividade, poderia comprometer a
oferta de matéria-prima para a agroindústria. Daí esta, por si só, não geraria incentivos para os
suinocultores usarem insumos ambientais mais dispendiosos e não teria interesse em avaliar
eficientemente se as condições requeridas no licenciamento dos produtores fossem obedecidas30.
30
Na visão da teoria do agente principal, as agroindústrias constituiriam o principal e os suinocultores seriam os
agentes.
14
6 Conclusões
Neste estudo descreveu-se os fatores associados a maior regulação ambiental da
suinocultura norte-americana dos quais verificaram-se lições úteis ao setor brasileiro. A análise
mostrou que o setor brasileiro tem potencial de expansão da produção sem que se verifiquem os
fatores presentes nos EUA, como pressão de grupos organizados e legislação federal específica
para coordenação das regras estaduais. Além disso, no Brasil existe também uma grande
dependência dos suinocultores às agroindústrias para obter renda e emprego, o que dificulta a
oposição ambiental. Dados estes fatores, é muito provável que haja forte influência dos grupos
produtores e processadores na definição de regras ambientais estaduais com rigorosidade inferior
àquelas dos principais países exportadores.
Portanto, se nada for feito no campo legislativo e de conscientização das lideranças
empresariais e políticas, a tendência é que a expansão da suinocultura brasileira gere problemas
ambientais sérios. Há chances de a região Centro-Oeste se tornar um pollution haven no sentido
de permitir a expansão da suinocultura sem a contrapartida de ajuste das regras ambientais.
As empresas nacionais possivelmente ficariam restritas ao atendimento dos atuais
mercados interno e externo. Por outro lado, as multinacionais do setor, na medida que
utilizassem aqui os insumos ambientais exigidos nos países de origem, teriam maiores chances
de exportar para os mercados ricos e desenvolvidos, a exemplo da Smithfields. Este grupo tem,
provavelmente, vantagem adicional decorrente de menores custos com a coordenação do
processo criatório devido a verticalização da atividade.
A formulação pelo governo federal de regras ambientais para a suinocultura permitiria a
coordenação do setor visando homogeneizar a regulação dos Estados e ajustar a legislação ao
dinamismo tecnológico da atividade. Esta coordenação também contribuiria para evitar que
15
normas de licenciamento ambiental fossem utilizadas pelos Estados como instrumentos de
atração de investimentos do setor.
Além disso, os governos federal e estaduais poderiam criar programas de apoio para
financiamento da compra dos insumos ambientais através de empréstimos e redução da alíquota
dos impostos incidentes na compra dos mesmos31.
Recursos materiais e legais são necessários para a fiscalização e punição dos poluidores.
Neste sentido, cabe especial atenção a consideração de co-responsabilidade do setor processador
pelos problemas ambientais quando atua de maneira integrada com os produtores. A
agroindústria poderia buscar ganhos de marketing para compensar os acréscimos de custo
decorrentes do uso adequado de insumos ambientais pelos produtores. Neste sentido, as
implementações de selos de qualidade do produto e de preservação ambiental na produção
podem ser alternativas úteis.
Portanto, tornar a suinocultura brasileira competitiva em termos ambientais implica na
atuação conjunta de suinocultores, agroindústrias e Estado.
Como sugestão para pesquisa, torna-se relevante conhecer a influência do problema
ambiental e das legislações estaduais na expansão da suinocultura para fora da região Sul. Outra
abordagem é avaliar o impacto na competitividade dos principais Estados produtores,
considerando a adoção de regras ambientais mais severas, equivalentes à norte-americana, por
exemplo.
31
Weydmann (2002b) descreve alguns programas de ajuda ao suinocultor americano para atender a necessidade de
maior cuidado ambiental na atividade.
16
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