A economia obtida pelo setor público com a assunção das dívidas dos
estados pela União, na execução do Programa de Reestruturação e Ajuste
Fiscal dos Estados (Lei 9.496/97).
Tema: 1. Ajuste Fiscal e Dívida Pública
1.1 Ajuste Fiscal e Equilíbrio Macroeconômico
1.2 Dívida Pública Interna
1.3 Assunção e Reestruturação de Passivos
Maio de 2000
2
Resumo
Os constantes desequilíbrios financeiros, existentes em boa parte dos
governos subnacionais a partir dos anos 80, eram gerados por inúmeros
motivos, entre os quais à não-efetiva alocação de recursos públicos, as
configurações políticas (instabilidades), à conjuntura econômica negativa −
cheia de adversidades e instabilidades macroeconômicas de ordem regional e
global −, e a baixa eficiência técnica, inclusive na administração das dívidas,
ocasionando altos riscos nos refinanciamentos.
Em virtude desses desequilíbrios, a União iniciou um processo de auxílio
aos estados, em 1987, com o intuito de atender ao refinanciamento de dívidas
vincendas até o final daquele ano e suprir recursos visando a financiar déficits
originados por despesas correntes. A partir daí, ocorreram diversos socorros
aos estados para refinanciamento de dívidas, mas, só em 1996, criou-se o
Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados, com regulamentação
estabelecida pela Lei nº 9.496/97, que visava não apenas à atenuação do
problema de insuficiência de recursos dos estados como também a promover
metas acordadas conjuntamente, a fim de erradicar as causas dos problemas,
e não somente os efeitos.
Dessa forma, a União assumiu e refinanciou as dívidas dos estados,
possibilitando a recontratação das mesmas junto aos credores, que ocorreu
com custos inferiores àqueles concedidos anteriormente pelos estados. Isso
gerou uma economia no setor público, com expressiva redução de
transferências do Governo para o setor privado, no que se refere a juros.
3
Por meio de uma pesquisa sistematizada, foram levantadas a
rentabilidade e a metodologia de cálculo de todos os títulos e contratos das
dívidas dos estados que eram mantidos junto aos credores, bem como dos
títulos e contratos de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitidos em
substituição a essas dívidas dos estados. Assim, foram criadas novas
identidades e, por conseguinte, tornou-se possível apurar a economia adquirida
pelo setor público e levantar os benefícios que essa poupança ocasionou, ou
que poderia ocasionar, no sentido de ampliar o substrato democrático no país.
Além de possibilitar a expansão da capacidade de pagamento dos
estados, diversos levantamentos apontaram o impacto positivo da economia
obtida sobre a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), e os impactos sobre
Produto Interno Bruto (PIB) e a Dívida Líquida do Governo Central (DLGC). Os
resultados encontrados indicam que já no ano 2000 a economia obtida com
esse Programa de Ajuste possibilitou a mitigação da DLSP no percentual de
3,80% e da DLGC em 6,21%, e com referência ao PIB a participação atingiu
1,98%.
4
Sumário
Volume - 1 Texto
1. Introdução, 5
2. Inter-relações fiscais entre as esferas de Governo, 6
3. Economia
obtida com a assunção e o refinanciamento das dívidas
estaduais (após a data de assunção), 21
4. Economia obtida após a data de refinanciamento da dívida, 31
5. Os Impactos positivos das assunções e refinanciamentos das dívidas
estaduais, 53
Volume – 2
Metodologia de Cálculo
1. Introdução, 36
2. Metodologia de cálculo da economia obtida pelo Setor Público com a
assunção e o refinanciamento da dívida dos estados (após a data de
refinanciamento), 37
3. Cômputo da economia obtida após a data de assunção das dívida dos
estados, 47
4. Metodologia aplicada para o cálculo do impacto da economia obtida no
Produto Interno Bruto, 48
5. Apuração do impacto da economia obtida nas dívidas públicas líquidas, 48
6. Taxas e indicadores financeiros adotados, 49
5
1. Introdução
A inter-relação entre a União e os governos subnacionais e locais, em
termos de gestão das finanças públicas, é um ponto de grande significância
para que a economia do país se estabilize a longo prazo. Entretanto, “como
não é possível arrumar a casa sem mexer nos móveis”, até que ponto se pode
interferir nos processos legalmente legitimados e mexer na discricionariedade
existente entre as esferas de governo, sabendo que é muito difícil corrigir o seu
funcionamento, sem afetar, consequentemente,
o princípio de autonomia
federativa.
Quanto ao endividamento subnacional, existem enfoques relevantes,
dados em experiências internacionais, no tocante à inter-relação entre as
esferas de governo, que, segundo Teresa Minassian & Craig, seriam: a
confiança na disciplina de mercado para determinar o limite do endividamento
dos estados; a cooperação para os controles da dívida, com limites resultantes
da negociação entre os governos federal e subnacionais;
o
controle do
endividamento subnacional, com bases em regras específicas na Constituição
ou em lei; e os controles diretos do governo central sobre o endividamento
subnacional.a
No caso brasileiro, há uma complexidade muito grande a ser analisada
com relação à administração das dívidas e ao desequilíbrio fiscal dos governos
subnacionais, observados desde a década de 80. Sobretudo,
quanto à
capacidade de cumprir o pagamento das dívidas assumidas e refinanciadas
junto à União, bem como de financiar déficits e de refinanciar dívidas, junto a
instituições financeiras, que pareciam não ser mais factíveis. Ainda assim,
6
grande parte dos estados não possuía equilíbrio na gestão dos recursos
públicos, nem tinha credibilidade no mercado para administrar, de maneira
efetiva, as operações de crédito.
A credibilidade, em qualquer operação financeira de empréstimo junto ao
mercado financeiro, se ganha com o exercício do cumprimento do papel de
devedor, honrando-se incondicionalmente as dívidas, acrescido da consistência
com que esse exercício é consubstanciado ao longo do tempo, e isso não é o
que necessariamente estava ocorrendo com os estados. Consequentemente,
isso implica na ampliação do risco das operações de crédito, o que
inviabilizava o financiamento de déficits e o refinanciamento de dívidas, pois,
nesse caso, os juros teriam de ser bastante altos para atrair capitais no
mercado.
Além disso, para atuar nessas operações, há enorme necessidade de
eficiência técnica, com pessoal especializado, e de instalações físicas
tecnicamente modernasb, suficientes para a exploração dos recursos existentes
em toda a amplitude possível, o que, infelizmente, não ocorria, mas que,
com o suporte da União, pode ser factível.
2. Inter-relações fiscais entre as esferas de Governo
Entretanto isto é um pouco difícil de entender, uma vez que a
participação percentual dos estados no fundo de participação tem crescido
desde o final dos anos 80, ocorrendo a descentralização de recursos e o
a
MINANSSIAN, Teresa & CRAIG, Jon (1997). “Control of Sub-national Government Borrowing”
Fonte: Danni, Luciano (1999). “O Programa de Ajuste Fiscal dos Estados: o Brasil em busca
de um novo Pacto Federativo?.“
b
7
conseqüente aumento no grau de autonomia dos estados, sem que tenha
havido a descentralização dos encargos sociais.
Entre as justificativas que se teria para isso, um item parece relevante
para explicar esse fato: é que, segundo Gilberto Dupas, teria havido nas
cidades brasileiras um crescimento imensurável da população urbana na última
metade do século XX,
que passou
de 12 milhões de pessoas para 130
milhões, constituindo-se um dos maiores processos de aumento e de
deslocamento populacional da história mundial, e gerando-se portanto, a
necessidade de maior alocação de recursos.
2.1 Insuficiência de recursos nas esferas de governo
Quanto à questão da insuficiência de recursos, a carga tributária do
Brasil, desde o início dos anos 90, situa-se entre 29% e 30% do PIB, num
patamar muito próximo à dos países centrais, como os Estados Unidos, e
superior a do Japão, que é da ordem de 21% do PIB, assim como a da maioria
dos países asiáticos.c
O interessante nessa comparação é que países com a mesma carga
tributária que o Brasil, ou até menor,
propiciam à sociedade maior justiça
social, em todos os sentidos, inclusive melhor qualidade de vida, com um
número maior de bens públicos a serviço da população. É lógico que há
diferenças enormes, em termos de valores quantitativos do PIB; mas, mesmo
assim, não se justifica: parece que os recursos aqui arrecadados esvaem-se
por um “ralo” de alguma forma.
c
Fonte: Diretoria de pesquisa do IPEA e da Secretaria de Assuntos Financeiros do BNDES
(1998). “Uma análise da Carga Tributária.”
8
Por outro lado, maior carga tributária significa um grau superior em
aceitação, e até em desenvolvimento, da sociedade, no sentido de consciência
do papel do tributo. Daí questiona-se: por que isso é diferente no Brasil, cujo
ranking ocupado é de 79º no mundo em relação a questões sociais de
qualidade de vida d, atrás de grande número de países em desenvolvimento,
mas, quando se trata de esforço empreendido pela sociedade em aceitar a
imposição tributária, alcança níveis de países desenvolvidos. Talvez o mundo
todo se pergunte que país aceitaria tal carga tributária com tão pouco
benefícios recebidos em troca. Mas a verdade é que alguns especialistas
afirmam que à capacidade de contribuir é ainda superior a carga tributária
vigente.c
Outro agravante é quanto à gestão da legislação fiscal, existindo uma
infinidade de impostos nas três esferas do governo, como, por exemplo, o
COFINS, o PIS, o ISS, a CPMF, o IPTU, o IPVA, o ITR, a CSLL, o IR, o IPI, o
ICMS, consistindo em um sistema altamente burocrático. Além disso, a
despeito do grande número de tributos existentes, a arrecadação concentra-se
em poucos: só o ICMS atinge ¼ da receita total, e os cinco maiores − ICMS,
Contribuições Previdenciárias, IR, COFINS e IPI − são responsáveis por mais
de 70% da arrecadação total.c
No campo federal, houve uma tentativa de controle da distribuição das
verbas programadas orçamentariamente por meio da Secretaria Federal de
Controle (SFC), composta por Delegacias Regionais nos estados, subordinada
ao Ministério da Fazenda, que era responsável pelo controle interno do
governo. Após a sua criação, em 1994, no exercício de suas atividades de
d
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD-ONU). "Human Development
9
auditoria e fiscalização dos órgãos da administração direta e indireta, esta
Secretaria auditou inúmeras inconsistências no uso dos recursos públicos,
resultando em uma maior legitimidade e força das auditorias internas do
Estado. Pouco tempo depois a SFC foi reestruturada, reduzindo o número das
Delegacias Federais de Controle para 12.
2.2 Evolução da participação das receitas de arrecadação
Por outro lado, nos anos 60, a União, os estados e os municípios
usufruíam cerca de 60%, 34% e 6% do total arrecadado, respectivamente. Já
em 1965, devido a uma reforma tributária que se processava, a União mantinha
recursos disponíveis em torno de 55% para alocação no setor público, os
estados possuíam 35%, e os municípios foram incrementados para 10%. No
final dos anos 60 e durante a década de 70, houve um retorno a centralização,
tanto da arrecadação quanto dos recursos à disposição da União, chegando
ela a manter um percentual de 69,1% em 1977.c
Em meados dos anos 80, a descentralização voltou à tona valendo-se de
emendas constitucionais que elevaram novamente a participação dos governos
subnacionais e locais no total dos recursos arrecadados, tanto por meio dos
fundos de participação quanto por transferências, chegando a alcançar 16% da
receita tributária em 1988.c
Uma vez que estava ocorrendo a descentralização dos recursos oriundos
da tributação, com a conseqüente perda dos recursos disponíveis à União e o
aumento do grau de autonomia fiscal dos governos subnacionais e locais,
fortalecendo-se assim a federação, deveria ter havido nesse momento a
Report 1997".
10
descentralização dos encargos da União, o que não houve. Isso se deu no
período em que estava sendo elaborada a Constituição de 1988, momento em
que os meios legais, necessários à descentralização das responsabilidades do
governo central para as unidades da federação, poderiam ser providos.c e
Segundo o IPEIA , a União, buscando enfrentar o desequilíbrio financeiro
e manter suas políticas de seguridade social e educacional, adotou medidas
que diminuíram a qualidade da tributação, baseadas exclusivamente
na
criação de novos tributos e na elevação das alíquotas já existentes, procurando
áreas não-sujeitas a partilhas com os estados e os municípios e,
por
conseguinte, fazendo ampliar-se a sonegação. Além da queda da qualidade do
sistema tributário, o problema de desequilíbrio decorrente do descasamento da
descentralização de recursos com os encargos não foi atenuado. Somente em
meados da década de 90, surgiu um programa que tinha características
reparadoras da deficitária legislação tributária − O Programa de Desoneração
do ICMS.c
Alguns organismos internacionais retratam a tendência existente da
descentralização das políticas públicas (no sentido de provimento de bens e
serviços) da União para os governos subnacionais e locais como um fator
positivo. Um exemplo foi dado pelo Banco Mundial em seu relatório entitulado
“Entrando no Século 21”, que cita a experiência de municipalização do ensino
público em Minas Gerais, a qual gerou enormes benefícios, como, por
exemplo, a estimulação do envolvimento de pais e professores nos processos
decisórios das escolas. Essa experiência de Minas Gerais na área de
educação iniciou-se em 1991 com o apoio do próprio Banco e, posteriormente,
11
foi levada adiante em um ambiente econômico negativo − em meio a diversos
planos econômicos que não funcionaram − e cheio de adversidades e
instabilidades macroeconômicas.f
2.3 A Reforma Tributária
Após tantas oscilações percentuais, descobrir a participação ideal nas
receitas de arrecadação de cada esfera do governo é complicado, porque,
necessariamente, ter-se-ia de pensar na esfera que administrasse os recursos
de tal maneira que traria a população a maior quantidade de benefícios
possíveis. Em outras palavras, resultasse na melhor eficiência alocativa de
recursos, no sentido de alargar o bem-estar social e o substrato democrático.
Além disso, é importante observar que a onda de descentralização não
faz parte da execução de um projeto de planejamento estratégico: ela ocorre à
revelia, não tão forte como a tendência da globalização; todavia
alguns
Organismos Internacionais, como o Banco Mundial, a consideram relevante,
porque a descentralização ampliaria a possibilidade de a população exercer o
controle dos gastos públicos.
É importante observar que a despeito da tentativa desses órgãos
internacionais de expandir globalmente alguns processos de descentralização,
defendendo a idéia de que os mesmos auxiliariam o crescimento dos países
em desenvolvimento, um processo com cunho centralizador, como o Programa
de ajuste, trouxe avanços extraordinários para o país, os quais veremos mais
adiante.
e
Fonte: OLIVEIRA, J.; TACCA, L.; e SILVA, P. (1996). “Aspectos Relevantes do Orçamento da
12
Os
pressupostos
defendidos
para
justificar
a
reforma
tributária
objetivavam: simplificar o processo tributário por meio da desburocratização;
mudar do regime misto do ICMS para o regime de destino, buscando, inclusive,
ampliar a base; reequilibrar a repartição dos recursos entre as unidades
subnacionais; reduzir seus efeitos negativos sobre a competição no mercado
como também em relação a guerra fiscal; e arrecadar melhor por intermédio de
uma justiça fiscal.g
Caso a reforma tributária encontre boa parte dos remédios necessários
para combater os problemas do sistema tributário brasileiro, a escassez de
recursos não será solucionada a curto prazo, todavia, poderá ser mitigada a
médio prazo sem precisar aumentar a carga tributaria, apenas pelo combate
aos focos dos problemas existentes na arrecadação, dentre eles a sonegação
fiscal.
Para finalizar, a concepção atual de democracia pressupõe a livre
interação entre as esferas federal, estadual, e municipal e vê em cada órgão da
sociedade civil o lugar de um confronto entre posições contraditórias. Sem
querer ser presunçoso, os conflitos existentes entre as esferas de governo na
busca de maior participação na arrecadação tributária são típicos de uma
sociedade que ainda não exerce a democracia substantiva por causa da
existência de extrema desigualdade social e de renda, mas não pela liberdade
de expressão.h Essa distorção é ampliada a cada dia
pela globalização
financeira.
União”
f
Fonte: BANCO MUNDIAL (1999). “22º Relatório sobre o desenvolvimento mundial”.
g
Fonte: SULAMIS, D. (1995). “Experiência Internacional e Especificidade Brasileira”.
h
Fonte: CASTRO, M.F (1998). “A Sociedade Democrática no Final do Século”.
13
2.4 Assistência do Governo Federal
O espaço ainda vazio na inter-relação existente entre os governos
federais e subnacionais na área de finanças públicas começou a ser avançada
por regulamentações de contratos entre as duas partes. Já em 1987, a União
promove medidas visando ao equacionamento da insuficiência de recursos dos
estados e municípios, realizando, em caráter extraordinário, operações de
crédito à conta e risco do Tesouro Nacional. Operações essas eram realizadas
por meio do Banco do Brasil,
mediante suprimento adiantado pelo Banco
Central.
Essas ações foram autorizadas pela Lei nº 7.614, de julho de 1987, com
intuito de atender ao refinanciamento de principal, encargos e moratórios das
dívidas vincendas até o final daquele ano e para suprir recursos visando ao
financiamento total ou parcial do déficit relativo a despesas correntes de
exercícios anteriores até 1987. Tais medidas eram condicionadas à aprovação,
pelo Ministro da Fazenda e pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), de
planos de saneamento financeiro apresentados pelos estados e municípios, por
intermédio do Tesouro Nacional. Além disso, os estados e municípios davam
como garantia as próprias receitas constitucionalmente asseguradas a eles.
A União novamente se dispõe a refinanciar dívidas de responsabilidade
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, em dezembro de 1989, só
que agora é para atender à dívida externa. Dessa forma, por intermédio da Lei
nº 7.976/89, a União estabelece o refinanciamento de dívidas, com a finalidade
de que sejam honrados os compromissos financeiros decorrentes de
operações de crédito externo contratadas pelos governos subnacionais e locais
14
e aqueles que eram garantidos pela União. O refinanciamento das dívidas deuse em prestações semestrais durante um período de vinte anos, e os contratos
eram firmados com o Banco do Brasil, outra vez, na qualidade de agente do
Tesouro Nacional.
Em meados de 1993, outra Lei com finalidades correlatas às acima
mencionadas – a Lei 8.727/93 – entra em vigor estabelecendo diretrizes para a
consolidação e o reescalonamento de dívidas da administração direta e indireta
dos governos subnacionais e locais pela União. Desse modo, essas dívidas
foram negociadas e refinanciadas até cento e cinqüenta dias após a publicação
dessa lei, e não foram abrangidas algumas dívidas já renegociadas pela Lei
7.976/89 e pelo art.58 da Lei nº 8.212/91, que tratam de dívidas para com o
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), pela Lei nº 8.620/93, que se
refere às dívidas junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) etc.
O
refinanciamento
foi
realizado
em
240
parcelas
mensais,
com
o
acompanhamento e controle do Banco do Brasil na qualidade de agente
financeiro, fazendo jus à remuneração de 10% ao ano.
Desde então, os processos de controle foram intensificados, não só
porque desde aí fica proibida a concessão de financiamentos e garantias de
qualquer espécie aos governos subnacionais e locais em caso de
inadimplência, mas também porque o Tesouro passa a ter o poder de executar
as receitas próprias constitucionais dos estados, Distrito Federal e municípios,
conforme os artigos 155, inciso I, 157 e 159, incisos I e II, em caso de
inadimplência que persista por mais de dez dias.
15
2.5 Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados
Mais tarde, em 1995, surgiu o Programa de Apoio à Reestruturação e ao
Ajuste Fiscal de Estados, instituído por meio do Voto CMN 162/95, que tinha
por meta gerar equilíbrio orçamentário nas unidades da federação bem como
ações que promovessem o equacionamento da insuficiência de recursos. Com
vistas nisso, foram criadas linhas de crédito pela Caixa Econômica Federal
(CAIXA), destinadas à quitação de dívidas vencidas em 30 de novembro de
1995, ao custeio de programas de redução de despesas com pessoal e à
transformação de operações ARO, junto ao sistema financeiro, em dívida
fundada.
Agora, sim, surge um projeto de implementação de medidas que visa não
só a alongar as dívidas estaduais, mas também visa a ações que busquem
eliminar a instabilidade fiscal e financeira, a fim de combater a origem do
problema, e não só os efeitos.
A União e os estados mantiveram negociações durante o ano de 1996,
com a finalidade de reestruturar as dívidas desses últimos, sendo
estabelecidas algumas diretrizes na reunião da Câmara de Política Econômica,
com a participação do Exmo. Sr. Presidente da República, consubstanciadas
na Medida Provisória 1.560, de 19 dezembro de 1996, e nos protocolos de
acordo firmados entre os governos federal e estaduais.
Já no início de 1997, percebendo a necessidade de tempo suficiente para
implementação desses acordos, que envolviam a aquisição de recursos no
sistema financeiro, a formalização dos contratos de refinanciamento e a
16
assunção das dívidas pelo Tesouro Nacional, o Ministro de Estado
Pedro
Malan propõe, no Voto nº 9/97, que a CAIXA seja autorizada a prorrogar os
vencimentos das prestações de principal e encargos de empréstimos
concedidos, ao amparo do Voto CMN nº 162/95, e a adquirir créditos detidos
pelo sistema bancário junto aos estados que tenham renegociado sua dívida
com o Governo Federal e a aumentar os desembolsos deste programa em
mais R$ 4 bilhões, em razão da ampliação dos encargos.
Em face disso, o Conselho Monetário Nacional (CMN) autoriza a Caixa
Econômica Federal, por meio da Resolução nº 2.366/97, a adquirir créditos
junto ao Sistema Financeiro Nacional, ao amparo do Programa de Apoio à
Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, e, de acordo com as
Resoluções nº 2.008/93 e nº 2.237/96, a promover ajustes nos limites do
contigenciamento do crédito ao setor público.
As aquisições de créditos foram viabilizadas, principalmente, pelo
estabelecimento das seguintes condições: em relação à dívida fundada, a
atualização dos saldos devedores, após o vencimento original das parcelas, foi
limitada à taxa SELIC, e, em relação às Operações por Antecipação de Receita
(ARO), a apuração dos respectivos saldos devedores foi feita tendo como limite
a aplicação das taxas oferecidas pela CAIXA para operações da linha III do
Voto CMN – 162 /95, a partir da data em que esta linha ficou disponível para o
mercado.
Mediante a adoção de tais condições aos credores que aceitaram acordar
com a CAIXA, houve um avanço considerável no sentido de reduzir o custo das
dívidas estaduais, gerando-se, sem dúvida nenhuma,
estoque da dívida pública consolidada.
grande impacto no
17
Durante o ano de 1997, a medida provisória nº 1.560/96 foi reeditada mês
a mês , até a aprovação pelo Congresso Nacional, em setembro, quando seu
texto foi publicado pela Lei 9.496/97. Essa lei estabelecia critérios para a
consolidação, o refinanciamento e a assunção, pela União, da dívida pública
mobiliária e outras que ela especifica, de responsabilidade dos estados e do
Distrito Federal.
Eram abrangidos no Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste
Fiscais dos Estados, no âmbito dessa lei, a assunção da dívida pública
mobiliária dos governos subnacionais, incluindo-se, aí,
as obrigações
decorrentes de operações de crédito interno e externo, a assunção das dívidas
de natureza contratual, inclusive as dívidas junto à CAIXA, e o refinanciamento
das obrigações especificadas acima, em que a União passa a ser o credor.
Nesse momento, os estados têm a possibilidade de compensar alguns
créditos que possuíam diante da União, como, por exemplo, os créditos
decorrentes
de
atualização
monetária
do
Imposto
sobre
Produtos
Industrializados (IPI), aplicados sobre a exportação de produtos.
O estabelecimento desse programa fica condicionado ao aceite dos
governos subnacionais, por meio de contratos, visto que se ampliam, mais uma
vez, as ferramentas de controle a serem exercidas pela União, havendo,
inclusive, a necessidade de os estados assumirem metas e compromissos
estipulados para seu
cumprimento no âmbito da sua gestão. Uma dessas
ferramentas se refere à dívida financeira das unidades da federação, limitandoa ao montante da Receita Líquida Real (RLR), não se podendo emitir novos
títulos públicos no mercado interno nem contratar
empréstimos externos,
enquanto a dívida for superior à RLR. Quanto às outras, trata-se de metas
18
concernentes: ao resultado primário, entendidas como a diferença entre as
receitas e as despesas não-financeiras;
à limitação de gastos, com
funcionalismo público; à arrecadação de receitas próprias; à privatização, à
permissão ou à concessão de serviços públicos e de reforma administrativa e
patrimonial; às despesas de investimento; e à receita líquida real.
Para tornar factível o exercício das metas relatadas acima, foram
regulamentadas, no contrato de refinanciamento, punições, baseadas no
aumento considerável do custo da dívida
refinanciada, que irão reger os
contratos, enquanto perdurar algum descumprimento.
Outro método de controle é novamente adotado pelo Tesouro, pois já
estava presente nas diretrizes de alguns refinanciamentos anteriores: o poder
de executar as receitas próprias constitucionais dos governos subnacionais,
referidas nos artigos 155, inciso I, 157 e 159, incisos I e II, em caso de
inadimplência.
Nota-se, diante do exposto, que foram tomadas todas as providências
necessárias para a inicialização do processo de refinanciamento e assunção
das dívidas dos estados, durante o exercício de 1997. Entre elas, havia a
necessidade de criação de uma dotação orçamentária no Orçamento Fiscal da
União, no intuito de controlar toda a execução do processo, mesmo porque,
pelas convenções contábeis de até então, as emissões não-financeiras de
títulos do Tesouro Nacional com efetivo desembolso de recursos no
vencimento precisavam de dotação orçamentária para a contabilização dos
lançamentos de emissões no Sistema Integrado de Administração Financeira
(SIAFI). Isso, porque os títulos da dívida estadual, após a assunção, iriam ser
substituídos por títulos da dívida pública, emitidos pelo Tesouro Nacional.
19
Desde o início de 1997, efetivavam-se os protocolos de acordos, entre a
União e os estados, nos quais estes concordavam com a necessidade de
adoção de medidas com relação ao equilíbrio fiscal, sem, com isso, afetar os
investimentos em infra estrutura que asseguraram o bem-estar social da
população bem como o cumprimento da liquidação de outras dívidas
contratadas pelos estados.
Dessa forma, em maio de 1997, após a análise de três pontos cruciais −
os limites de endividamento da União pelo Tesouro Nacional, as condições de
pagamento
das dívidas aos credores estaduais também pelo Tesouro
Nacional, a legislação estadual e os contratos e títulos originais da dívida dos
estados
−,
iniciou-se
o
processo
de
assinatura
dos
contratos
de
refinanciamento das dívidas dos estados, pela União.
São Paulo foi o primeiro estado a assinar o contrato de refinanciamento,
em 22 de maio de 1997, no montante de R$ 50,389 bilhões, representando um
percentual de 48,34% do valor total pedido na abertura de crédito orçamentário
para assunção das dívidas de todos os estados.
O segundo estado foi o
Mato Grosso, em 11 de julho de 1997, seguido do Ceará e demais estados,
listados no anexo 1.
Em setembro de 1997, foi aprovada a Lei 9.490, autorizando-se a
abertura de crédito especial até o limite de R$ 104,240 bilhões ao Orçamento
Fiscal da União, para os fins relatados anteriormente.
Assim sendo, em dezembro de 1997, iniciaram-se as assunções das
dívidas dos estados, começando-se por São Paulo, nas datas de 23 e 29 de
dezembro de 1997, na importância de R$ 59,363 bilhões. Logo depois, em 30
20
de dezembro de 1997, a dívida da Bahia foi assumida pela União, num
montante bastante inferior à de São Paulo: R$ 0,814 bilhões.
Cronologicamente, Sergipe foi o terceiro estado a ter as dívidas
assumidas pela União, em março e julho de 1998, e os estados subseqüentes
estão listados no anexo 1.
Em termos de volume, a dívida de São Paulo sai disparadamente na
frente, seguida pelas dívidas dos estados do Rio de Janeiro, de Minas Gerais,
do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e de Goiás − nessa ordem, as seis
maiores dívidas assumidas pela União.
No tocante à rentabilidade dos contratos e títulos das dívidas estaduais,
todos os contratos de refinanciamento são unânimes ao determinar que até as
datas de autorização do Senado Federal e a posterior data de assunção,
quando constituem a eficácia do contrato de refinanciamento, as obrigações
deveriam ser corrigidas por meio de metodologia e rentabilidades previstas nos
contratos de origem.
No entanto os contratos de assunção estabelecem que até a data de
emissão dos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional, que substituem
os títulos e contratos da dívida estadual, as obrigações continuam
sendo
atualizadas com base nos encargos previstos nos contratos e títulos de origem.
Isso se deu porque as datas das emissões dos títulos do Tesouro, na maioria
das vezes, não coincidiram com as datas de assunção das dívidas, devido a
questões operacionais.
Os indicadores e taxas dos contratos originais das dívidas dos estados
estão listados na metodologia de cálculo (item 6),
bem como o fator de
previsão utilizado nas projeções das dívidas para os exercícios subsequentes,
21
e para isso, buscou-se usar em situações que o indexador não possuia
previsões, taxas futuras de correção que contenham características similares.
3 - Economia obtida com a assunção e o refinanciamento das dívidas
estaduais (após a data de assunção)
A classificação da dívida do setor público brasileiro é constituída de
diversos critérios, desde pela captação de recursos, se interna ou externa da
fronteira do país, quanto pelos prazos, podendo ser de curto, médio e longo
prazo, ou fundada e flutuante, como também pelo embasamento do
empréstimo, sendo realizada por meio da emissão de títulos ou por contratos.
Aprofundando no tema em questão, a dívida dos estados formada por
contratos (contratual) era corrigida, em grande parte, pelo custo de captação da
CAIXA (maior credor dessa modalidade de dívida), além da incidência de juros,
o que fez
a mesma crescer acima do custo do dinheiro no mercado
(figuramente referida a taxa SELIC), assim como do custo de carregamento da
Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi). Por outro lado, boa parte da
dívida mobiliária era corrigida pela taxa SELIC.
A transferência da administração da dívida, ocorrida por meio do
refinanciamento e da assunção, possibilitou não só a revisão dos custos dos
títulos e contratos estaduais,
como também
propiciou
uma diminuição
bastante significativa dos encargos na rolagem da dívida, ou seja, o
refinanciamento da dívida já administrada pelo Tesouro Nacional, a medida que
os títulos e contratos iam vencendo, após a assunção, passaram a ser
financiados a custos de captação da DPMFi, a níveis inferiores.
22
A troca da dívida mobiliária dos estados, em sua grande maioria, gerou
um custo adicional para União, sucedendo-se porque: tendo em vista a
necessidade de
liquidez imediata dos Credores, mas como as Letras
Financeiras do Tesouro (LFT-A)
possuíam
emitidas pelo Tesouro aos
prazos de até 15 anos, o
Credores
BACEN intermediou a operação,
encarterando-as, e em troca emitiu LBC com prazos mais curtos para os
Credores. Para efetivação dessa troca, o BACEN solicitou ao Tesouro um
prêmio de acréscimo de 0,0245% ao mês sobre a taxa SELIC, remunerada
pelo título.
De forma genérica, a economia obtida pelo setor público com a assunção
e refinanciamento da dívidas estaduais foi constatada pela diferença apurada
entre o estoque dessas dívidas, corrigido pelo custo dos contratos originais que
os estados mantinham com os credores, e o estoque dessas mesmas dívidas,
atualizado pelo custo dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional após o
refinanciamento e a assunção. Esse levantamento foi fruto de uma metodologia
de cálculo erguida minuciosamente, que pode ser observada no segundo
volume desse trabalho, mais precisamente nos itens 1,2 e 3.
Dessa forma, foi projetada uma série dados até o ano 2006 (com base em
cada título e contrato), tornando-se possível estimar quanto a União e os
estados (o setor público) economizaram com o refinanciamento das dívidas.
Até dezembro de 2001, o setor público irá
dívida
o
montante
estimado
economizar no estoque
de R$ 37,894 bilhões,
dezembro de 2006, uma economia de R$ 223,236 bilhões.
Atingindo,
da
em
23
R$ milhões
Tabela 1
ESTOQUE E PROJEÇÃO DOS JUROS DA DÍVIDA, APÓS ASSUNÇÃO
Mês
Economia
Substrato da dívida, baseado nos
Contratos originais
Títulos do Tesouro
(2.3)
(2.5)
4.201,41
-182,80
12.385,52
286,59
23.878,62
546,98
38.736,87
842,11
58.671,70
1.215,32
85.253,34
1.690,56
120.551,26
2.287,39
166.841,67
3.049,44
227.268,52
4.031,56
Dez-98
Dez-99
Dez-00
Dez-01
Dez-02
Dez-03
Dez-04
Dez-05
Dez-06
(2.3) - (2.5)
4.384,22
12.098,93
23.331,64
37.894,75
57.456,37
83.562,78
118.263,87
163.792,23
223.236,96
2.1 - Substrato dos juros dos títulos e contratos originais dos estados, resultante da diferença entre
a dívida corrigida pelos títulos e contratos originais e a dívida corrigida pela taxa SELIC.
2.3 - Substrato dos juros da dívida, resultante da diferença entre a dívida corrigida pela rentabilidade
dos títulos e contratos do Tesouro e a dívida corrigida pela taxa SELIC.
(2.1) – (2.3) – Economia, objeto da diferença entre o substrato dos juros dos títulos e contratos
originais dos estados e o substrato dos juros da dívida (títulos e contratos do Tesouro).
* Valores projetados com base no item 6 da Metodologia de cálculo.
Essa redução no quantitativo dos juros, ocorrida após a assunção das
dívidas, deu-se mais significativamente na dívida contratual dos estados,
porque em sua maior parte, a dívida contratual era remunerada pelo Custo de
Captação da CAIXA, acrescido de juros mensais de 0,5%, e, posteriormente,
passou a ser remunerada apenas pela taxa SELIC.
Economia com juros
250
300
250
R$ bilhões
200
150
Substrato da
dívida,
baseado nos
T ítulos do
T esouro
(2.5)
100
50
0
200
150
R$ bilhões
Substrato da
dívida,
baseado nos
Contratos
originais
(2.3)
Economia
(2.3 - 2.5)
100
50
0
2006
2005
2004
data
2003
2002
2001
2000
1999
1998
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
data
24
Nota-se nos gráficos, a tendência de crescimento dos juros médios dos
contratos originais, apresentando uma curvatura bem mais progressiva que a
dos juros dos títulos do Tesouro. Isso denota que a decisão acertada de
mudança de rentabilidade das dívidas estaduais foi altamente significativa.
Em termos de participação percentual, as dívidas estaduais que
apresentaram maior participação na economia obtida foram as de São Paulo,
do Rio de Janeiro e de Mato Grosso, com as respectivas participações médias
ao longo do período: 88,96%, 3,33% e 1,46%. Por outro lado, a assunção e o
refinanciamento das dívidas da Paraíba e do Paraná não geraram economia.
Informações mais detalhadas acerca do assunto estão apresentadas nas
planilhas intituladas de substrato dos juros, nos anexos 2, 3 e de economia ou
prejuízo obtido após assunção, no anexo 4.
Tabela 2
PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DA ECONOMIA OBTIDA
Mês
Dez-98
Dez-99
Dez-00
Dez-01
São Paulo
96,33% 90,63% 88,65% 88,00%
Rio de Janeiro
0,00%
-0,51%
1,58%
2,98%
Mato Grosso
0,76%
1,92%
1,77%
1,62%
Dez-02
87,67%
3,79%
1,52%
Dez-03
87,46%
4,30%
1,45%
Dez-04
87,36%
4,63%
1,41%
Dez-05
87,27%
4,86%
1,38%
Dez-06
87,24%
5,02%
1,36%
Esses dados comprovam que a assunção das dívidas dos estados foi
uma importante etapa do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal dos
Estados (Programa de ajuste), por meio do qual os estados deixaram de ser
onerados em R$ 12,099 bilhões até 1999. Vale lembrar que todo o setor
público foi beneficiado com essa economia.
3.1 Uma pequena análise macroeconômica
Buscando visualizar os efeitos que a economia obtida ocasionou na
contabilidade nacional, foi desenvolvido um modelo simplificado por intermédio
25
i
da análise de algumas identidades macroeconômicas básicas , desprezando a
depreciação e analisando o setor privado como um todo. Inicialmente, através
da derivação de uma relação muito importante entre a produção e a renda
disponível, temos que Y a renda nacional
é igual a YD renda disponível
alocada para o consumo ou poupança, acrescida dos TA impostos totais e
mitigada pelas TR transferências do governo ao setor privado( incluindo juros) :
Y = YD + TA - TR
(a)
Neste momento, olhando a demanda (total) agregada por bens e serviços
pela produção gerada e vendida, podemos considerar que a Y renda nacional é
igual ao C gastos em consumo efetuado pelo setor privado, acrescido dos I
gastos com investimento pelo setor privado, somado aos G gastos do Governo
com bens e serviços e adicionado às NX exportações líquidas (exportações X
menos importações M), escrevendo:
Y = C + I + G + NX
(b)
Acrescentando na identidade (B) algumas especificações dos G gastos do
governo, desmembrando-os por origem dos recursos auferidos, os mesmos
são subdivididos em G1 gastos financiados com recursos próprios do Governo
e G2 gastos financiados com emissões de títulos (cobrir déficits).
Existe
também, outro item que pode fazer parte desta equação, no entanto, não é
tangível como os demais porque ele se anula quando se torna um gasto, DR a
demanda reprimida.
G = G1 + G2
(c)
Associando a economia obtida no setor público (abordada neste trabalho),
adquirida pela redução dos juros de empréstimos anteriormente contratados
pelos governos estaduais, com
i
a identidade (a), verificamos que as TR
Fonte: DURNBUSH, R.; FISCHER, S (1991). “Macroeconomia”.
26
transferências do governo para o setor privado serão mitigadas e,
consequentemente, haverá
uma ampliação da renda nacional naquele
momento primário, se a renda disponível e os impostos arrecadados se
mantiverem inicialmente.
YD + TA - ⇓ TR = ⇑ Y
(a)
, onde:
⇓ - reduzir e ⇑ - aumentar
Considerando-se a expansão da renda nacional nesse momento inicial, e
aplicando-a na identidade (b), mesclada pela identidade (c), chegamos às
seguintes conclusões:
•
O aumento da renda nacional pode perfeitamente ser balanceado pela
ampliação quase proporcional dos gastos públicos em um momento inicial,
com vistas a atender a compra de bens e serviços ainda não satisfeitos pelo
Governo – DR a demanda reprimida por bens e serviços –, aumentando o
fornecimento de bens públicos e, consequentemente, do bem estar da
população;
•
Compreende-se também, que, há uma enorme diferenciação entre a
alocação de recursos auferidos pela iniciativa privada ou pelo governo,
tendo em vista que na primeira hipótese a tendência prevalecente é que os
recursos continuem sendo investidos no mercado financeiro; já na segunda,
a propensão seria maior para alocação no mercado de bens e serviços e,
por conseguinte, pressionaria o mercado interno no sentido crescente.
Assim:
⇑ Y = C + I + (⇑
⇑ G1 + G2) + NX
, ou
27
YD + TA - ⇓ TR = C + I + (⇑
⇑ G1 + G2) + NX
Já em um segundo momento, deve ocorrer a mitigação da renda
disponível na identidade (a), visto que o decréscimo das transferências do
governo para o setor privado refletirá na redução da renda privada, não
havendo, então, ampliação significativa da renda nacional, se a arrecadação
com impostos permanecesse inalterada. Assim sendo, a identidade (a) seria
visualizada da seguinte forma:
⇓ YD + TA - ⇓ TR =
Y
O fato é que a renda disponível é alocada para C o consumo e S para a
poupança do setor privado e, certamente, a redução das
transferências do
governo para o setor privado pode resultar na redução do consumo ou da
poupança que vem do setor privado, ou seja:
YD = C + S
(d)
, então:
⇓ YD = ⇓ C ou ⇓ S
É bem possível mesmo, que não ocorra alteração na renda nacional, e
sim, uma diminuição da renda disponível com a respectiva redução
proporcional do consumo privado, combinando as identidades (a) e (d) seria
assim:
Y = ⇓ YD + TA - ⇓ TR
,e
⇓ YD = ⇓ C + S
A partir daí, a redução do consumo privado e/ou do investimento privado
é balanceada pelo aumento dos gastos do governo com bens e serviços,
podendo aumentar apenas os gastos do governo custeados com recursos
próprios, devido a redução das transferências de juros para a iniciativa privada,
ou aumentar os gastos pagos com recursos próprios e diminuir os gastos
28
financiados com emissão de títulos – diminuindo a tendência de crescimento da
dívida por meio da redução do financiamento de déficits – da seguinte forma:
Y = ⇓ C + I + (⇑
⇑ G1 + G2) + NX
Y = ⇓ C + I + (⇑⇑
⇑⇑ G1 + ⇓ G2) + NX
, ou
, e então:
⇓ YD + TA - ⇓ TR = ⇓ C + I + (⇑
⇑ G1 + G2) + NX
Quando ocorre a substituição dos gastos do governo, financiados com
emissão de títulos (financiamento de déficit)
por gastos custeados com
recursos próprios, observa-se que há uma tendência com vistas a buscar o
equilíbrio das contas públicas, afinal, o déficit cai e o governo deixa de
transferir juros (recompensa) ao setor privado, possibilitando um melhor
saneamento das contas públicas. Esta ponderação foi exatamente o que a
economia obtida, verificada neste trabalho, proporcionou ao setor público.
Além disso, podemos visualizar melhor as contas orçamentárias por meio
da derivação de uma relação existente entre
S/D o superávit e/ou déficit
orçamentário (cuja natureza de saldo é nula), TA as receitas totais com
impostos, EM as receitas com emissões de títulos, TR as transferências do
governo ao setor privado (incluindo juros) e os gastos do governo, sendo G1
financiado com recursos próprios e G2 por emissões de títulos, escreve:
S/D = TA - TR + EM - (G1 + G2)
(e)
Enfim, a economia obtida pelo setor público, conseguida por meio da
redução das transferências dos juros para o setor privado pode resultar na
ampliação dos gastos do governo com recursos próprios, possibilitando uma
significativa diminuição dos gastos do governo financiados com emissões de
títulos (p/ cobrir déficits e/ou refinanciamento de dívidas) e, assim, estaria-se
buscando não só a ampliação da capacidade de pagamento de dívidas, quanto
29
a redução das necessidades de financiamento do setor público, sendo,
portanto, um grande passo para um maior equilíbrio orçamentário, onde
teríamos:
S/D = TA - ⇓ TR + ⇓ EM - (⇑
⇑ G1 + ⇓ G2)
Poderia também, ser mantido o nível das emissões de títulos e os
respectivos gastos por ela financiados, e ampliar os gastos do governo com
bens e serviços custeados com recursos próprios para atender a demanda
reprimida DR (novos programas do governo), Teremos:
S/D = TA - ⇓ TR + EM - (⇑
⇑ G1 + G2)
3.2 Vantagens sociais
Ao analisar os possíveis efeitos em questões sociais, essa economia foi
de altíssima relevância para o pais, já que só o montante acumulado de R$
12,099 bilhões (1,20% do PIB), até 1999, daria para custear o ensino
fundamental de 28,14 milhões de brasileiros/ano, isso ao custo mínimo por
aluno de R$ 430,00, considerado razoável pelo jornal “O Globo”(01/08/98) para
amenizar os problemas de qualidade existentes, com vistas a reverter o quadro
elevado de evasão e repetência na faixa etária de 7 a 14 anos. Contudo, o
gasto mínimo adotado pela área econômica do governo, para 1999, foi de R$
315 aluno/ano, e para o ano 2000, o valor previsto era de R$ 333,00 para os
alunos de 1ª a 4ª série e de R$ 349,65 para os alunos de 5ª a 8ª série.j
Relacionando esses dados com a reforma agrária, pode-se dizer que a
economia obtida até 1999, viabilizaria o assentamento de 0,903 milhões de
j
Fonte: FOLHA DE SÃO PAULO (1999 e 2000). Jornal - Artigos diversos.
30
famílias, incluindo, aí, custos com alimentação, fomento a produção, habitação
e a realização de obras de infra-estrutura, tais como açudes, armazéns
eletrificação rural, estradas, demarcação da terra e empréstimo de a
investimento. Haja vista que o custo médio de assentamento familiar (INCRA e
PRONAF), em 2000, é da ordem de R$ 13,400 mil para a União.k Já os
serviços de educação e saúde tem ficado a cargo dos governos subnacionais e
locais.
Quanto a questão habitacional urbana, essa economia garantiria o
beneficiamento de 1,00 milhões de famílias com novas unidades habitacionais,
que poderia resultar na diminuição do déficit habitacional urbano brasileiro que
é da ordem de 4,00 milhões na área urbana ou o déficit habitacional rural, que
estima-se em 1,6 milhões. l
Mesmo considerando a importância das questões sociais, o quadro da
conjuntura econômica certamente foi o mais beneficiado com a economia
obtida, uma vez que o país
pôde
superar todas as adversidades num
momento em que os recursos próprios não eram suficientes para manter todos
os programas de governo, como também a necessidade de refinanciar o
grande e exigível montante da dívida pública.
Ainda assim, havia mais três aspectos desfavoráveis na conjuntura
econômica: a necessidade de manter altos juros no mercado financeiro para
conter impulsos inflacionários e para deter a saída indiscriminada de capitais
do pais, devido a insegurança internacional generalizada com relação às
economias dos países em desenvolvimento;
a enorme sensibilidade do
mercado financeiro a qualquer acontecimento inesperado que ocorresse de
k
Fonte: FOLHA DE SÃO PAULO (1999 e 2000). Jornal - Artigos diversos.
31
forma global, em conseqüência das flutuações das taxas de juros em escala
global inicializada desde a crise do petróleo nos anos 70, que estimulou a
volatilidade de investimentos (capital)m; e as metas estabelecidas junto ao FMI,
que impedia, de certa forma, alguma mobilidade dos gastos públicos.
Talvez ainda não tenha sido identificada por algum pesquisador, mas
realmente seria muito mais difícil para o país, como um estado federado, se
financiar nesse período, sem a existência desse Programa de ajuste, que,
certamente,
foi um fator de grande relevância
para que
o setor público
brasileiro não adquirisse um déficit primário nominal – conta que incorpora
encargos financeiros – superior a R$ 109,571 bilhões em 1999, 10% do PIB. n
4. Economia obtida após a data de refinanciamento da dívida
Se a estimativa de cálculo da economia obtida fosse inicializada na data
de refinanciamento, a situação não seria muito diferente, apenas haveria uma
retomada mais breve da economia com juros alcançando o montante de R$
228,038 bilhões (anexo 5), em dezembro de 2006, como se segue adiante:
l
Fonte: COMISSÃO NACIONAL DE POPULAÇÃO E DESENVOLVIMENTO -CNPD (1999). “O
Caso Brasileiro”.
m
Fonte: HELLEINER, E.. “From Bretton Woods to Global Finance: A World Turned Upside
Down”
n
Fonte: BANCO CENTRAL DO BRASIL/DEPEC (2000). “Nota para Imprensa - Política Fiscal”
32
Tabela 3
R$ milhões
ESTOQUE E PROJEÇÃO DOS JUROS DA DÍVIDA, APÓS REFINANCIAMENTO
Mês
Economia
Substrato da dívida, baseado nos
Contratos originais
Títulos do Tesouro
(2.3)
(2.5)
(2.3) - (2.5)
Dez-98
7.209,52
213,13
6.996,39
Dez-99
15.959,10
1.051,53
14.907,57
Dez-00
28.051,38
1.899,99
26.151,39
Dez-01
43.607,54
2.577,85
41.029,69
Dez-02
64.364,87
3.452,60
60.912,27
Dez-03
91.924,26
4.582,61
87.341,65
Dez-04
128.412,78
6.021,04
122.391,74
Dez-05
176.124,67
7.861,47
168.263,20
Dez-06
238.250,92
10.212,20
228.038,72
2.3 - Substrato dos juros dos títulos e contratos originais dos estados, resultante da diferença entre
a dívida corrigida pelos títulos e contratos originais e a dívida corrigida pela taxa SELIC.
2.5 - Substrato dos juros da dívida, resultante da diferença entre a dívida corrigida pela rentabilidade
dos títulos e contratos do Tesouro e a dívida corrigida pela taxa SELIC.
(2.3) – (2.5) – Economia, objeto da diferença entre o substrato dos juros dos títulos e contratos
originais dos estados e o substrato dos juros da dívida (títulos e contratos do Tesouro).
* Valores projetados com base no item 6 da Metodologia de cálculo.
Por este prisma, a comparação dos dados da economia obtida após o
refinanciamento com todas as estimativas apresentadas nas vantagens sociais,
citadas no item 3.2, resulta na elevação média dos benefícios em torno de
27,05%, ampliando mais ainda as perspectivas de retorno resultante do
Programa de ajuste no âmbito do refinanciamento das dívidas estaduais.
A tendência de crescimento da economia obtida é tão expressiva, que
comparado ao PIB realizado até dez/99 e previsto até dez/2006, temos a
expansão da participação de 1,48%, em dez/98, para 3,21%, em dez/2001, até
atingir 11,81% do PIB, em dez/2006.
Além disso, visando dar meios aos estados para equacionar a
insuficiência de recursos e promover o equilíbrio financeiro e orçamentário, a
União aceitou, já na data do contrato de refinanciamento, refinanciar aos
estados, a um montante inferior, a dívida que
ela assumiu a custos de
mercado com os credores. Isso ocorreu da seguinte forma: de acordo com os
parágrafos 1º, 2º e 4º da Lei nº 9.496/97, a União devia arcar com os eventuais
custos decorrentes da aplicação do contrato de refinanciamento, em que as
33
condições financeiras básicas da dívida mobiliária poderiam retroagir até 31 de
março de 1996, e as demais retroagiriam até 120 dias anteriores à celebração
do
contrato
de
refinanciamento,
sendo
capitalizada
novamente
com
remuneração inferior a dos contratos originais. Nesse sentido, o Programa de
ajuste também proporcionou o aumento da capacidade de pagamento dos
estados por meio de subsídios.
5. Impactos positivos gerados pelas assunções e refinanciamentos das
dívidas estaduais
Objetivando dimensionar a economia obtida diante da economia do país,
buscou-se usar parâmetros com expressivo efeito comparativo, tornando-se
factível detectar o impacto dessa economia na conjuntura atual e futura do
pais. O PIB é um dos parâmetros mais adequados para identificar tais
informações.
5.1 Impacto no Produto Interno Bruto
Os números do PIB foram cedidos pela Secretaria de Política Econômica
(SPE) até o ano 2001, apresentando redução real de 6,44%, em 1999, e
crescimento de 9,67% e 6,19%, em 2000 e em 2001, respectivamente. Para os
anos posteriores foi empregada uma estimativa da variação do IGP-DI
centrado, acrescida da taxa de crescimento prevista pela área econômica do
Governo (4,5%) (item 8 da metodologia de cálculo).
34
Tabela 4
R$ milhões
Impacto da economia obtida com o Programa de ajuste no PIB
Econom ia obtida após data
PIB
Assunção
(1)
Refinanciam e n t o
Dez/98
899.814,13
4.384,22
0,49%
6.996,39
Dez/99
1.010.068,47
12.098,93
1,20%
14.907,57
Dez/00
1.177.147,69
23.331,64
1,98%
26.151,39
Dez/01
1.279.065,52
37.894,75
2,96%
41.029,69
Dez/02
1.409.206,39
57.456,37
4,08%
60.912,27
Dez/03
1.552.588,68
83.562,78
5,38%
87.341,65
Dez/04
1.710.559,66
118.263,87
6,91%
122.391,74
Dez/05
1.884.603,69
163.792,23
8,69%
168.263,20
Dez/06
2.076.356,15
223.236,96
10,75%
228.038,72
(2)
0,78%
1,48%
2,22%
3,21%
4,32%
5,63%
7,16%
8,93%
10,98%
1- Participação da economia obtido a após a data de assunção no PIB
2- Participação da economia obtido a após a data de refinanciamento no PIB
Em decorrência do alto custo da antiga dívida dos estados, nota-se que a
tendência de crescimento da economia obtida é superior a do PIB, tendo em
vista que a média de crescimento do PIB, sem desprezar a variação
inflacionaria, situou em 10,17% ao ano, enquanto que a da economia obtida
alcançou uma média de crescimento de 58,58% após assunção e 52,12% ao
ano após o refinanciamento. Mais uma vez vale ressaltar que é nítida a
desoneração que a União sofreu com o Programa de ajuste.
5.2 Impacto na Dívidas Públicas Líquidas
A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) corresponde ao balanço entre
as dívidas e os créditos do setor público não financeiro e Banco Central, junto
ao sistema financeiro (público e privado), setor privado não financeiro e resto
do mundo.o
o
Fonte: BANCO CENTRAL DO BRASIL/DEPEC (1999 e 2000). “Relatório acerca da Dívida
Líquida e Necessidade de Financiamento do Setor Público”.
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Tabela 5
R$ milhões
Impacto da economia obtida nas dívidas públicas líquidas
1998
%PIB
Dívida Liq. Do setor Público - DLSP 1/
385.870,00 42,88%
1999
516.572,00
%PIB
51,14%
2000
613.813,58
%PIB
52,14%
Dívida Liq. do Governo Central - DLGC 2/
231.268,00
25,70%
316.222,00
31,31%
375.748,89
31,92%
Economia obtida após assunção
participação da DLSP
participação na DLGC
4.384,22
1,14%
1,90%
0,49%
12.098,93
2,34%
3,83%
1,20%
23.331,64
3,80%
6,21%
1,98%
Economia obtida após refinanciamento
participação da DLSP
participação na DLGC
6.996,39
1,81%
3,03%
0,78%
14.907,57
2,89%
4,71%
1,48%
26.151,39
4,26%
6,96%
2,22%
1/ DLSP: inclui as dívidas de responsabilidade do Governo Federal, Banco Central, Governos estaduais e Municipais e, empresas
estatais federais, estaduais e municipais.
2/ DLGC: inclui as dívidas de responsabilidade do Governo Federal e Banco Central.
Fonte: DLPS e DLCG - Nota de Imprensa do Banco Central de 21.02.2000. PIB - Secretaria de Política Econômica. Estoques do ano
2000 foi computado com base na taxa SELIC previta no item 6 da metodologia de cálculo.
Vale destacar a importância da economia obtida pelo setor público até
dezembro de 2000, no sentido de mensurar a sua significância diante da DLSP,
visto que a economia obtida até aquela data foi projetada em R$ 26,151 bilhões
e a DLSP cresceu no montante de R$ 208.146 bilhões. Entendendo que esse
montante economizado representa 12,56% do incremento ocorrido na DLSP, e
que os dados demonstram que o crescimento da DLSP (67,49%) foi inferior ao
da taxa SELIC (92,44%), no mesmo período, em 24,95%, podemos considerar
que a economia obtida com o Programa de ajuste possa ter dado uma grande
contribuição para a redução do custo da Dívida Líquida do setor público, além
disso, há que se considerar outros fatores utilizados na abatimento da DLSP,
resultante da utilização de recursos próprios da União,
privatização e da arrecadação.
como os da