O Programa de
Ajuste Fiscal:
Reflexão para uma
Agenda de Reformas
Por: Jurandir Gurgel Gondim Filho
Conselho de Política Fazendária-CONFAZ
132º Reunião Ordinária- CONFAZ /Foz do Iguaçu
Grupo de Gestores Financeiros Estaduais-GEFIN
Conteúdo da Apresentação
1. Contextualização;
2. Fundamentos do Programa;
3. Resultados e Conseqüências;
4. Perspectivas e Considerações
1. Contextualização
1.1.Abordagem Histórico-Institucional do Programa
1.1.1.O Ambiente Econômico
Questões Fundamentais do Ambiente Econômico
Os constantes desequilíbrios financeiros, existentes em boa parte
dos governos subnacionais a partir dos anos 80 ( Crise do Estado ):
• Incapacidade de geração de poupança pública-Crise Fiscal;
• Configurações políticas (instabilidades);
• Instabilidades macroeconômicas;
• Crise de desempenho: baixa qualidade na prestação dos
serviços públicos e as funções do Estado postas em xeque;
• Baixa eficiência técnica, inclusive na administração das
dívidas, ocasionando altos riscos nos refinanciamentos.
1. Contextualização
1.1.Abordagem Histórico-Institucional do Programa
1.1.2.Diagnose do Endividamento Público
Compreensão do Problema
A partir dos anos 70, principalmente depois do primeiro choque de
petróleo, a política econômica do governo brasileiro passou a ser
conduzida através da captação de recursos externos para fechamento
balanço de pagamentos.
Desde meados dos anos 80, logo após a eclosão da crise de
endividamento internacional, os países altamente endividados se
dedicaram a promover o ajuste fiscal, a liberalizar o comércio, a privatizar
estatizar, a desregulamentar a Economia.
A crise fiscal se revelou mais forte, impondo aos Estados desses países,
especificamente no Brasil, o dilema de assegurar um atendimento
adequado das demandas da população a longo prazo e contribuir para a
manutenção do equilíbrio macroeconômico do país no curto prazo, com o
objetivo de assegurar o equilíbrio das contas públicas por meio do
atendimento às metas de superávit primário acordadas com a União.
1. Contextualização
1.1.Abordagem Histórico Institucional do Programa
1.1.3.Diagnose do Endividamento Público
Compreensão do Problema
Até o advento do Plano Real em 1994, a correção monetária assimétrica
dos orçamentos públicos das economias nacional e subnacionais,
preservava parcialmente o valor real das receitas e depreciava os gastos,
proporcionando um equilíbrio artificial nas contas públicas, encobrindo um
grande deficit potencial.
Ao longo do período pós-estabilização, a situação fiscal dos governos
central e estaduais, sofreram clara deterioração entre os anos de 1995 e
1998, os desequilíbrios fiscais persistiram e o aumento significativo das
taxas de juros reais, a partir de meados de 1994, num contexto de elevado
estoque de dívidas, especialmente a mobiliária, ampliou substancialmente
as dificuldades para gestão financeira da dívida pública.
1. Contextualização
1.1.Abordagem Histórico Institucional do Programa
1.1.4.Agenda para resolução do problema
Agenda de Reformas e Ajuste Fiscal
Em virtude desses desequilíbrios, em 1987 a União iniciou um processo de
auxílio aos estados, com o intuito de atender ao refinanciamento de
dívidas vincendas até o final daquele ano e suprir recursos visando a
financiar deficit originados por despesas correntes.
A partir daí, ocorreram diversos socorros aos estados para
refinanciamento de dívidas, mas, só em 1996, criou-se o Programa de
Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados, com regulamentação
estabelecida pela Lei nº 9.496/97.
2. Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
2.1.Abordagem Institucional do Programa
2.1.1.Objetivo e Arcabouço conceitual
Enfoque básico
Visava não apenas à atenuação do problema de insuficiência de recursos
dos Estados mas a promover metas acordadas conjuntamente, a fim de
erradicar as causas dos problemas, e não somente os efeitos, para
promover o ajustamento macroeconômico.
Fundamentação Teórica do Arranjo Institucional
A interrelação entre a União e os governos subnacionais e locais, em
termos de gestão das finanças públicas, é um ponto de grande
significância para que a economia do país se estabilize a longo prazo.
Fatores:
• Confiança na disciplina de mercado para determinar o limite do endividamento
dos estados;
• Cooperação para os controles da dívida;
• Limites resultantes da negociação entre os governos federal e subnacionais;
• Controle do endividamento subnacional;
• Regras específicas na Constituição ou em Lei;
• Controles diretos do governo central sobre o endividamento subnacional.
2. Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
2.1.Abordagem Institucional do Programa
2.1.2. Marco Estratégico
Estratégias
A União assumiu e refinanciou as dívidas dos Estados, possibilitando a
recontratação das mesmas junto aos credores, que ocorreu com custos
inferiores àqueles concedidos anteriormente aos Estados.
Por meio de uma pesquisa sistematizada, foram levantadas a
rentabilidade e a metodologia de cálculo de todos os títulos e contratos
das dívidas dos Estados que eram mantidos junto aos credores, bem como
dos títulos e contratos de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitidos
em substituição a essas dívidas dos Estados.
Direcionadores Estratégicos do Programa
• Metas e Compromissos: Despesa de pessoal, arrecadação tributária,
despesas de investimentos e resultados primários.
• A lei estabeleceu também medidas visando a restringir o alto grau de
autonomia até então existente para a contratação de empréstimos, via
adequação da proporção de um montante de dívida equivalente à receita
líquida real anual de cada Estado.
2. Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
2.1.Abordagem Institucional do Programa
2.1.3. Consolidação do Arranjo Institucional
Portfólio do endividamento com base Lei Nº 9.496
• As dívidas mobiliárias;
• As contraídas ao amparo do Voto CMN 162/95;
• Outras que não tivessem sido alvo de refinanciamentos anteriores,
segundo interesses de cada um dos Estados.
Principais termos financeiros e mecanismos de controle
• Os encargos financeiros foram IGP-DI mais juros de no mínimo de 6%
a.a. com capitalização mensal;
• Sistema de amortização com base na Tabela Price;
• Para tornar factível o exercício das metas,
no contrato de
refinanciamento
foram
incluídas
punições
relacionadas
ao
descumprimento das metas que levam ao aumento considerável do custo
dívida refinanciada.
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.1.Resultados do Programa
3.1.1. Aspectos Quantitativos-Redução do custo financeiro
A economia obtida com o Programa
A economia obtida pelo setor público com a assunção e refinanciamento da
dívidas estaduais foi constatada pela diferença apurada entre o estoque
dessas dívidas, corrigido pelo custo dos contratos originais que os estados
mantinham com os credores, e o estoque dessas mesmas dívidas,
atualizado pelo custo dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional após o
refinanciamento e a assunção.
ESTOQUE E PROJEÇÃO DOS JUROS DA DÍVIDA, APÓS ASSUNÇÃO
R$ milhões
Mês
Substrato da dívida, baseado nos
Economia
Contratos Originais
Títulos do Tesouro
´(1)
´(2)
´(3)=(1)-(2)
DEZ-98
4.201,41
-182,80
4.384,21
DEZ-99
12.385,52
286,59
12.098,93
DEZ-00
23.878,62
546,98
23.331,64
DEZ-01
38.736,87
842,11
37.894,76
DEZ-02
58.671,70
1.215,32
57.456,38
DEZ-03
85.253,34
1.690,56
83.562,78
DEZ-04
120.551,26
2.287,39
118.263,87
DEZ-05
166.841,67
3.049,44
163.792,23
DEZ-06
227.268,52
4.031,56
223.236,96
Fonte: Bacen
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.1.Resultados do Programa
3.1.2. Aspectos Quantitativos-Redução do Endividamento
Trajetória declinante do endividamento do setor público
A relação dívida consolidada líquida/receita corrente líquida, na média
ponderada de todos os estados do país, passou de 2,0, no final do governo
Fernando Henrique Cardoso, para 1,3 na última informação disponível,
referente a agosto de 2007.
Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida (Agosto)
ESTADOS
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
São Paulo
2,0
2,3
2,2
2,2
2,0
1,9
1,7
Rio de Janeiro
1,9
2,4
2,0
2,0
1,9
1,7
1,6
Minas Gerais
2,3
2,6
2,4
2,2
2,0
1,9
1,8
Rio Grande do Sul
2,5
2,8
2,8
2,8
2,6
2,5
2,5
Outros Estados
1,3
1,4
1,3
1,1
1,0
0,9
0,7
Brasil
1,7
2,0
1,8
1,7
1,6
1,4
1,3
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Para a dívida dos demais estados,
cálculos feitos por Mônica Mora.
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.1.Resultados do Programa
3.1.3. Aspectos Quantitativos-Crescimento do Resultado Primário
Contribuição para os fundamentos macroeconômicos
Os estados e municípios, junto com as demais unidades do setor público,
geraram superávits primários que, nos últimos cinco anos, foram em média
de 0,9% do PIB. Isto foi um elemento-chave do processo de ajuste fiscal.
Composição do Superávit Primário
do Setor Público (% PIB)
5,00
4,50
4,00
COMPOSIÇÃO
Governo Central
3,50
3,00
Estados e Municípios
2,50
2,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007
2,16 2,28 2,70 2,60 2,20 2,32
0,72 0,81 0,90 0,99 0,84 1,17
Estados
0,58 0,70 0,83 0,80 0,70 1,02
Municípios
0,14 0,11 0,07 0,19 0,14 0,15
1,50
1,00
0,50
Empresas Estatais
0,67 0,80 0,58 0,76 0,82 0,48
Total 2002
2004 3,89 2005
2006 3,86
2007
3,55
4,18 4,35
3,97
0,00
2003
Governo Central
Estados
Municípios
Total
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.2.Conseqüências do Programa
3.2.1. Dicotomia dos Aspectos Quantitativos x Qualitativos
Regressão dos fundamentos macroeconômicos
O que se verificou no âmbito federal, também em nível
estadual/municipal observou-se um ajuste de baixa qualidade,
caracterizado pela combinação de aumento da carga tributária e
crescimento de gasto primário.
Governo Central
40,00%
35,00%
Anos
1991
1994
1998
2002
2005
Gasto Primário Total Carga Tributária
(% PIB)
(% PIB)
13,70%
24,40%
17,60%
27,90%
19,50%
29,30%
21,60%
34,90%
22,60%
36,50%
Fonte: Giambiagi, F.(2006)
37%
35%
29%
28%
30,00%
24%
25,00%
18%
20,00%
20%
22%
23%
14%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
1991
1994
Gasto Primário
1998
2002
Carga Tributária
2005
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.2.Conseqüências do Programa
3.2.2. Aspectos Qualitativos-Investimento Público
Regressão dos fundamentos do ajustamento de longo prazo
Dada a rigidez das despesas de custeio e de transferências, as iniciativas
de controle das despesas redundam simplesmente em cortes de
investimento.
Formação Bruta deINVESTIMENTO
Capital Fixo PÚBLICO
PERÍODO
19,00
1971-1975
3,9
15,00
3,0
10,00
2,3
5,00
18,50
18,00
1976-1980
17,50
% PIB
16,50
16,00
1986-1990
3,4
15,50
1991-1995
15,00
3,1
-5,00
14,50
1996-2000
14,00
13,50
0,00
2,0
a
1,82006 2007
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2001-2005
Fonte: IBGE Participação no PIB
Variação Real
-10,00
Linear (Participação no PIB)
Variação Real
17,00
1981-1985
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.2.Conseqüências do Programa
3.2.3. Aspectos Qualitativos-Geração de Ineficiências
Cristalização das Ineficiências Geradas pelo PAF
Apesar da eficácia do sistema de controles hierárquicos do endividamento
dos níveis inferiores de governo, a rigidez das regras estabelecidas nos
contratos, feitos ao amparo da Lei 9.496 e da LRF, gera certas
ineficiências:
• Impossibilidade de adoção de políticas de gestão de dívida por parte dos
entes subnacionais, destinadas a melhorar o perfil e a composição dos
seus respectivos endividamentos;
• Tais ineficiências não eram relevantes na fase do ajustamento fiscal
imediatamente posterior a 1999, mas ganham relevância no contexto de
uma economia estabilizada e de superação da crise fiscal;
• A ausência de uma gestão de endividamento público nos entes
subnacionais pode estar levando a uma trajetória ineficiente da carga
tributária estadual e municipal, impedindo políticas de suavização da
mesma (tax smoothing) ou de recuperação dos níveis de investimento que
possibilitem uma melhora da provisão de serviços públicos nesses níveis
de governo.
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.3.Resistências a mudanças no Programa
3.3.1. Endividamento Estadual x União
A Carga Financeira
A redução da despesa com juros é, claramente, um dos itens que maior
resistência enfrenta no debate sobre política econômica. O tamanho do
superavit primário foi sendo adaptado à necessidade de promover
ajustamento fiscal e de arcar com despesas de juros.
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO-NFSP (% PIB)
Composição
Juros Nominais
Resultado Primário
NFSP
Fonte: Bacen
1998
6,98
-0,01
6,99
1999
8,25
2,97
5,28
2000
6,63
3,27
3,36
2001
6,63
3,41
3,22
2002
6,38
3,28
3,10
2003
8,57
3,91
4,66
2004
6,61
4,21
2,40
2005
7,32
4,35
2,97
2006
6,86
3,89
2,98
2007
6,24
4,03
2,21
2007
5,67
4,52
1,15
9,00
8,00
8,00
7,00
7,00
6,00
6,00
5,00
5,00
4,00
4,00
3,00
3,00
2,00
2,00
1,00
1,00
0,00
0,00
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 20080ut
Juros Nominais
NFSP
Anos
Juros Nominais(%PIB)
NFSP (%PIB)
NFSP-Conceito Nominal
2008-0ut
5,67
4,52
1,15
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.3.Resistências mudanças no Programa
3.3.2. Endividamento Estadual x União
Dívida Consolidada Líquida x Haveres Financeiros
É importante ressaltar o aspecto do fluxo do endividamento, que se
refere à capacidade de pagamento do Estado, é preocupante, uma vez
que há uma transferência recorrente de parte da arrecadação para
pagamento de dívida em detrimento dos investimentos tão necessários
para os estados.
Haveres junto aos Governos Regionais (Brasil, 2007/2008)
R$ bilhões
DISCRIMINAÇÃO
2008
2007
SET
AGO
SET
Lei 9.496/97
276,5
315,0
313,7
MP 2.185/01
43,1
49,4
49,1
Lei 8.727/93
45,3
42,3
42,1
Antecipação de Royalties
13,7
13,1
13,0
Bônus Renegociados
8,2
6,6
7,8
Lei 7.976/89
2,2
1,2
1,3
Demais Haveres
16,0
16,7
16,7
Total
400,1
444,2
443,6
% PIB
15,60% 15,18% 15,09%
3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF
3.3.Resistências à mudanças no Programa
3.3.3. Aspectos Estruturais do Sistema Econômico-Financeiro
Indicadores Diversos de Resistência
Distribuição da Poupança Financeira
Composição da Carteira dos Investidores
Institucionais
País
Setor Privado Setor Público
Brasil
39%
61%
EUA
81%
19%
União Européia
78%
22%
Japão
56%
44%
4%
18%
62%
Títulos Públicos
CARGA TRIBUTÁRIA (% PIB)
Ações
Dívida Privada
Imóveis
Outros
GASTO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (% PIB)
37
23
35
22
gasto Primário (% PIB)
Carga Tributária (% PIB)
1%
15%
33
31
29
27
21
20
19
18
17
16
25
1997
1998
1999
2000
2001
Anos
2002
2003
2004
2005
1997
1998
1999
2000
2001
Anos
2002
2003
2004
2005
4. Perspectivas e Conclusões
4.1.Considerações Finais sobre o Programa
4.1.1. Considerações para uma Agenda de Reformas
Comentários Finais
• A estratégia de ajuste adotada no Brasil desde de 1999, no contexto dos
programas de ajustamento negociados com o FMI, consiste em fixar metas
quantitativas para o resultado orçamentário do setor público;
• A meta de superávit primário limita o crescimento da dívida pública,
reduzindo o risco de insolvência, que é o critério preferido pelos credores
do governo;
• O ajuste fiscal implementado a partir de 1999 teve base na elevação da
carga tributária e na redução dos investimentos, enquanto a despesa
corrente continuou com sua trajetória ascendente;
• Temos gastos correntes e vinculações demais para nossas receitas e
necessidades de investimento;
A questão no momento não é mais de um Programa de Ajuste Fiscal-PAF
aliado a uma Lei de Responsabilidade Fiscal e sim um Programa de Gestão
Fiscal-PROGEF aliado a uma Lei de Responsabilidade Social.
5. Palestra: Programa de Ajuste Fiscal
5.1. Material Didático
5.1.1. Referência Bibliográfica

GIAMBIAGI, F. “Proposta de Recriação de

ROCCA,C,A.

MARTONE,C,L.

VELLOSO,R.

GIAMBIAGI,F. TAFNER,P. “Reforma das instituições fiscais para a redução da despesa e
uma Dívida Estadual e Municipal com o Setor
Privado”. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 14, N. 29, P. 365-398, Junho 2008.
“Obstáculos ao desenvolvimento do mercado de capitais, agenda de
reformas e ajuste fiscal de longo prazo”. Estudos IBMEC V.4, P. 3-31, Rio de Janeiro:
Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão.
“Juros e Ajuste fiscal;comentário”. Estudos IBMEC V.4, P. 61-66, Rio de
Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão.
“Contenção e flexibilização da despesa pública”. Estudos IBMEC V.4, P. 121137, Rio de Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão.
da carga tributária e aumento da eficiência do Estado”. Estudos IBMEC V.4, P. 139-195, Rio
de Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão.

VALE, Elton.M.“A

BANCO

BRASIL.Secretaria
economia obtida pelo setor público com a assunção das dívidas dos
estados pela União, na execução do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados
(Lei 9.496/97)”. Brasília: ESAF,2000.60 p. Monografia V Prêmio Tesouro Nacional.
Central do Brasil.Boletim do Banco Central do Brasil. Brasília, V-3,Relatório Anual
2007, P.1-248.
do Tesouro Nacional. Resultado do Tesouro Nacional. Brasília: STN,
v.14,n.9,setembro 2008.35 p.Mensal.