Novas Fronteiras em Governança e
Anticorrupção
O Modelo de Programa ‘Força dos Dados’ e Ação
Coletiva para a Ação, visando a Credibilidade
Lições de Países e Cidades
Banco Mundial
http://www.worldbank.org/wbi/governance
Materiais de apoio para as apresentações em
São Paulo e apoio para o Gabinete da Prefeita
15 de março de 2001
1
Governança Nacional: Desafios da Integração de
Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional
Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção:
MG e AC = CI + LI + AC
Melhor Governança e AntiCorrupção
=
=
Conhecimento/Informação + …
...+ Liderança (incl. política) + ...
... + Ação Coletiva (mudança)
2
Quem deve liderar um Programa Nacional de
Governança/Anticorrupção?
(respostas de aut. públicas em enquetes em conferências)
Coalizão ampla
48%
Orgão AC
18%
Orgão da Soc. Civil
8%
Apenas Executivo
7%
Orgãos de controle
4%
Legislativo
4%
Especialistas internacionais
4%
Apenas ONGs
3%
4%
Não vale a pena
AC: Anticorrupção
0%
10%
Percentagem de Respostas
20%
30%
40%
3
50%
Teste Hipotético:
Sobre Informação e Incentivos:
• Você se aproxima de seu carro na garagem vazia e
sem funcionários, numa hora avançada
• Vê um envelope no chão e o recolhe
• Ele contém 20 notas de US $100
• Se não houver possibilidade que ninguém venha a
saber: nada de câmaras, monitoramento ou notificação
• O que você faria com este envelope com dinheiro?
Continuação do teste durante a sessão ao vivo…
4
Um “Auto-Exame de Probidade” Instantâneo:
A. If no possibility that anyone could know
33% Notificam
o achado e
devolvem o
dinheiro
50% Indecisos/
refletem sobre o
assunto durante a
noite
17% Ficam
com o dinheiro
5
Parte B do “Auto-Exame de Probidade”
A mesma pergunta, com uma mudança: Se houver 30% de probabilidade
de descoberta do fato por terceiros (gravacoes de câmeras, por
exemplo)
22% Indecisos/
refletem durante
a noite
4% Ficam com o
dinheiro
74% Notificam o achado e
devolvem o dinheiro
6
O que é Governança?: Uma definição de
trabalho
• Governança é o processo e instituições por meio
dos quais exerce-se a autoridade num país:
(1) o processo pelo qual os governos são escolhidos,
responsabilizados, monitorados, e substituídos;
(2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de
modo eficiente, e de formular, implementar e fazer
respeitar políticas e regras sólidas; e,
(3) o respeito pelas instituições que governam as
interações econômicas e sociais entre si
7
Operacionalizando a Governança:
Desdobrando sua definição em componentes que
podem ser medidos, analisados, e trabalhados
Cada um dos 3 componentes principais da definição
pode ser quebrado em 2 subcomponentes:
• Expressao (Voz) e Responsabilização
• Estabilidade política e ausência de violência
• Marco regulatório de qualidade
• Efetividade governamental
• Controle da corrupção
• Estado de Direito
8
Controle da Corrupção: Indicador Agregado
(De 155 países escolhidos/transição em todo o mundo)*
2
Define-se corrupção usualmente como
o mau uso da funcao pública para
vantagem privado.
1.5
1
0.5
0
-0.5
-1
BOM
9
S.Tome e Príncipe
Ruanda
Martinica
Maldivas
Cambodja
Guadalupe
Cabo Verde
Butão
Dinamarca
Finlândia
Suíça
Holanda
Islândia
Reino Unido
Alemanha
Irlanda
France
Slovenia
Malaysia
Costa Rica
Mauritius
Indonesia
Nigeria
Uzbekistan
MAU
Cameroon
-2
Zaire
-1.5
Fonte: ‘Governance Matters’, PRWP 2196 by Kaufmann, Kraay and Zoido; com base em dados de 1998.
Para detalhes/dados, visite http://www.worldbank.org/wbi/governance Há uma margem de erro (linha fina);a interpretação deve ser extremamente cuidadosa.
A aplicação do Estado de Direito varia por região
(basada na agregação de estudos/enquetes 1997-99*)
Alto
índice
de ED
Baixo
índice
OECD
Asia
Oriente Sul da Europa América Africa ExOriental Médio Asia
Oriental Latina subsaa- URSS
riana
Nota: As médias regionais são apresentadas para fins de discussão, e em todos os casos escomdem grandes variações10
intraregionais. A linha vertical fina reflete a margem de erro estimada. Fonte: Kaufmann, Kraay and Zoido-Lobaton (1999).
"Aggregating Governance Indicators" and "Governance Matters" PWRP 2195 and 2196. http://www.worldbank.org/wbi/governance
0
11
RD Congo
Tajikistan
Irã
Camarões
Paquistão
Cazaquistão
Albania
Belarússia
Africa Sul
Tailândia
Líbano
Filipinas
Romania
Malásia
Bulgária
Uruguai
Polônia
Estônia
Eslovênia
Espanha
Japão
França
Reino Unido
N.Zelândia
Noruega
Certo
EUA
Probabilidade de perder FDI devido à
corrupção
Probabilidade de perda de investimentos devido à corrupção
(Para FDI, num período de 5 anos. Fonte SP/DRI, 2000, Países Escolhidos, Preliminar)
[%]
100
80
60
40
20
Improv.
Os ‘dividendos’ da boa governância
Renda per capita e carga regulatória
Mortalidade infantil e Corrupção
12,000
90
80
10,000
70
8,000
60
50
6,000
40
4,000
30
20
2,000
10
0
0
Fraco
x Dividendo de
desenvolvimento
Médio
Fraca
Bom
Controle da Corrupção
Média
Boa
Carga Regulatória
x Dividendo de
desenvolvimento
Renda per capita e Voz
e Responsabilizacao)
Alfabetização e aplicação da Lei
10000
100
9000
8000
75
7000
6000
5000
50
4000
3000
25
2000
1000
0
0
Fraca
x Dividendo de
desenvolvimento
Média
Aplicação da Lei
Fraca
Boa
x
Dividendo de
desenvolvimento Voz
Média
Forte
e Responsabilidade
12
Nota: As colunas representam a correlacao simples entre a boa governanca e resultados de desenvolvimento. A linha representa o
valor previsto quando se levam em conta os efeitos da causalidade (“Dividendos de desenvolvimento”) de melhor governanca para
: melhorar
As barrasresultados
representam
de desenvolvimento.
a correlação simples
Para
entre
dados
boaegovernância
detalhes metodológicos,
e resultados visite
de desenvolvimento.
http://www.worldbank.org/wbi/governance.
As linhas representam o
A corrupção está associada à ausência de liberdades civis
Alta
Baixa
Sem
liberdade
Baseada em médias
de dados de 160 países.
Liberdade parcial
Liberdades civis
Liberdade
13
Principais características de novas ferramentas
diagnósticas de governança
• Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e autoridades
públicas [‘triangulação’]
• Perguntas vivenciais (vs. ‘opiniões’/genéricas)
• Perguntas fechadas especialmente desenhadas e testadas
• Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da governanca;
enfoque no desenvolvimento
• Exigências técnicas rigorosas na implementação
• Implementação por institutuições locais, com a colaboração do
Banco Mundial
• Reconhecer a multidimensionalidade da governanca
• Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação e mudança
14
Domicílios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente
Razão suborno/% renda total (um país latino-americano )
4
3
2
1
0
Baixa
renda
Média
renda
Alta
renda
15
Domicìlios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente
Razão suborno renda total (um paìs latino-americano)
4.2
4
3
2.1
2
1.4
1
0
Baixa
renda
Media
renda
Alta
renda
16
Quais empregos públicos são “vendidos”?
60
Fiscais alfandegários
48
41
Fiscais da receita
41
52
25
39
Juízes
32
16
Albânia
25
Polícia comum
40
23
Investigadores/
promotores
Geórgia
32
33
Letônia
14
5
Ministros
10
19
0
20
40
60
80
Percentagem de funcionários públicos relatando “compra” de cargo
Fonte: Diagnostics 1998
17
Qual nossa limitação em abordar problemas fundamentais?:
Agências politizadas e alto vazamento orçamentário
As colunas amarelas representam a média incondicional para cada categoria. A linha azul representa o efeito
18causal
controlado de variáveis X a Y. As linhas vermelhas pontilhadas representam as faixas de confiança em torno ao efeito
Accessibility to the Poor
‘Voz’ do cidadão melhora o acesso dos pobres a
serviços públicos na Bolívia
70
60
50
40
30
Baixa
Mod. Baixa
Mod. Alta
Alta
Voz / Responsabilização externa
Associação Média simples
Elo causal controlado
Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas na Bolívia. A amostra de instituições incluiu
44 órgãos nacionais, departamentais e municipais que devem a priori ser acessíveis aos pobres
19
Poverty Reduction Impact
Transparência dentro de agências governamentais
aumenta seu impacto sobre a redução da pobreza na
Bolívia
60
50
40
30
Baixa
Mod. Baixa
Mod. Alta
Alta
Transparência interna
Associação Média Simples
Elo Causal Controlado
Baseada no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostra de instituições inclui 50 órgãos
20
nacionais, departamentais e municipais que a priori devem ter um importante impacto sobre a redução
Desvio ilegal de fundos prejudica o impacto dos
serviços públicos sobre a redução da pobreza na
Bolívia
Poverty Reduction Impact
60
55
50
45
40
Baixo
Moderad.baixo
Moderad. alto
Alto
Desvio Orçamentário
Elo Causal Controlado
Associação de Média Simples
Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostras de instituições inclui 50
21
órgãos nacionais, departamentais e municipais que a priori deveriam ter um importante impacto sobre a
22
Menores salários no setor público não aumentam o suborno
15.5%
15%
Suborno*
=
3 SM
12%
8.4%
9%
7.7%
6%
Suborno*
=
0.2 SM
Suborno*
=
0.5 SM
3%
0%
Salário mensal
Menos de 3SM
Salário mensal
Entre 3 & 13 SM
Salário mensal
Mais de 13 SM
23
* suborno medio para funcionarios publicos
…a importância da ‘Corrupção grauda’: empresas moldando o arcabouco legal,
regulatório e de políticas por meio da ‘compra’ ilegal de leis, políticas e
regulamentações estatais (“Captura do Estado” pelo setor empresarial)
Índice de Captura Estatal e seus componentes
(% das empresas afetadas
pela compra
empresarial
de:...)
Trib.
Trib.
Financia
Pais
Albania
Armenia
Azerbajao
Belarussia
Bulgaria
Croacia
Rep.Tcheca
Estonia
Georgia
Hungria
Cazaquistao
Quirguistao
Letonia
Lituania
Moldavia
Polonia
Romania
Russia
Eslovaquia
Eslovenia
Ucrania
Uzbequistao
Banco
Leis
Decretos
Central
parlamentar presidenciai (% das
es (% das
s (% das
empresa
empresas) empresas) s)
12
7
8
10
7
14
41
48
39
9
5
25
28
26
28
18
24
30
18
11
12
14
7
8
29
24
32
12
7
8
13
10
19
18
16
59
40
49
8
15
7
9
43
30
40
13
10
6
22
20
26
35
32
47
20
12
37
8
5
4
44
37
37
5
4
8
Crimin
ais
(% das
empres
as)
22
5
44
0
28
29
9
8
18
5
14
26
21
11
33
12
14
24
29
6
21
5
Comerci
ais
(% das
empresa
s)
20
6
40
5
19
29
9
8
20
5
14
30
26
14
34
18
17
27
25
6
26
9
mento
partidos
(% das
empresa
s)
25
1
35
4
42
30
6
17
21
4
6
27
35
13
42
10
27
24
20
11
29
4
Indice de
captura da
economia
(% das
empresas)
16
7
41
8
28
27
11
10
24
7
12
29
30
11
37
12
21
32
24
7
32
6
Classif.
Captura
da
economia
M
M
A
M
A
A
M
M
A
M
M
A
A
M
A
M
A
A
A
M
A
M
24
Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann “Seize the State, Seize the Day”, http://www.worldbank.org/wbi/governance/
A captura do estado prevalece em alguns países
‘Economia da Captura’ vs. Economia de Mercado
%de empresas afetadas pela captura
do estado
Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann 2000 (BEEPS in Transition)
50 %
45 %
40 %
35 %
30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5%
0
Hungria
Estônia
Impacto adverso de ‘compras’ de:
Rússia
Legislação
parlamentar
Azerbajão
Decretos
Influência
25 do
Banco Central
Enormes custos sociais/econômicos da captura do
Estado:
Crescimento muito menor de vendas e de investimentos
na economia
Average rate of growth '97-'99
(e também menor proteção de direitos de propriedade)
25
20
15
Vendas
Investimento
10
5
0
Países de alta captura
Países de baixa captura
26
% Empresas que pagam propinas em compras
públicas
(dentre as que fazem negócios com o Estado)
40
35
25
20
15
10
5
ira
)
e
ed
(S
F
FD
I(
Se
es
de
na
tr
an
ge
ci
on
io
n
al
)
ai
s
0
ac
% of firms
30
27
Há captura do Estado onde as liberdades civis são
parciais e as reformas econômicas lentas
Extent of State
Capture
40%
Reformas
econômicas
30%
Baixo grau de reforma
econômica
20%
10%
Alto grau de reforma
econômica
0%
Alto grau de Liberdades civis
liberdades civis
parciais
Grau de liberdades civis em econ. em transição
28
Ação coletiva limita a captura do
Estado
90
80
70
Membros de 60
assoc.
50
empresariais
40
(% de
empresas) 30
20
10
0
Hungria
Rússia
Membros ativos
Azerbaijão
Membros inativos
29
Melhora da Governanca na Pratica:
Estrategias diferenciadas em cinco paises
Reformas Institucional e do
Serviço Público:
Público:
Privatização transparente no
Equador
• Reforma salarial na Bolivia
• Divulgação do patrimônio na
Bolivia e Georgia
Política econômica:
econômica:
Deregulamentação e deslicenciamento na Bolivia
• Reforma alfandegaria no Equador e Letonia
• Administração Fiscal na Letonia e Equador
• Reforma de codigos fiscais
fiscais//alfandegarios na Alban
Controles financeiros
financeiros::
Corrupção Reforma de compras públicas na Bolívi
Equador e Georgia
Fiscalizacao publica e sociedade civi
Legal-Judicial:
Ombudsman na Albania e Bolivia
Reforma da Suprema Corte na Bolívia
• Coalisão do setor privado na Bolívia
• Teste de competencia e demissão de juízes • Estudos diagnosticos e monitoramento
por ONGs no Equador e outros
na Georgia, Albania e Letonia
• Mediação na Albania
30
Como controlar a corrupção no
nível municipal
• Não há receita unidimensional. Estamos aprendendo.
Entretanto, ferramentas práticas adaptadas a cada caso
podem ajudar quando:
– Existe vontade política
– Existe uma abordagem participativa e integrada a reformas
institucionais
• Algumas ferramentas:
-- envolver pessoas na formulação de políticas, diagnóstico de
prioridades, informática para acompanhar receitas e despesas
públicas, simplificar as regras para aperfeiçoar o processo de
compras, técnicas participativas para melhorar orçamentos
IMPLEMENTAÇÃO (1)
• Problema: a sociedade civil não tem interesse em
participar em decisoes de governo
• Solucao: Institucionalizar a participacao dos
cidadaos
– Estabelecer um programa de audiencia publica do
orcamento
– Estabelecer campanhas de informacao publica
– Criar um Agencia de Desenvolvimento e Participação
de Cidadaos (ODCP)
– Estabelecer portarias para garantir livre acesso a
IMPLEMENTAÇÃO (2)
• Problema: Falta de informação e responsabilização
• Solução: Institucionalizar um mecanismo para desenvolver um
Sistema de Informação e Monitoramento
– Institucionalizar um sistema de orçamento participativo para a
programação de despesas públicas
– Sistema computadorizado de dados (transações municipais,
incluindo licitações e compras públicas, e execução de obras
públicas)
– Comissão Auditora Tripartite para monitorar o orçament público
IMPLEMENTATION (3)
• Problema: procedimentos administrativos complexos
• Solucao: Desenvolver um sistema integrado e padronizado:
– Manuais administrativos
– Sistema informatizado de dados
– Treinamento para funcionarios locais responsaveis pela
prestacao de servicos publicos
• Resultado:
– Menos etapas administrativas
– Maior coordenacao entre divisoes
– Evita duplicacao de tarefas
Força dos Dados e Ação Coletiva: Síntese
• Lógica da ação coletiva: além da ‘participação’ ou
condicionalidade padrão
• Força dos dados. O conhecimento da poder a coalizões e
despersonaliza o desafio - torna-se sistemico
• Além da corrupção: Governança e Transparência
• Enfoque nos aspectos fundamentais [vs. sintomas]:
Instituições
• Priorização e adaptação por realidades dos países
• Há esperança, mas não há lugar para complacência35
Resumindo…
• Ampliando o marco: Governança para o crescimento
• Abordando a captura do Estado e a corrupção graúda
• Independência política vs.. econômica de agencias chave
• Voz & Sociedade civil: Participação/ação coletiva
• Papel do setor privado competitivo/Associações
empresariais
• Abordando os aspectos fundamentais/sistêmicos
Sintomas]: imperativo da Reforma Institucional
• Novas ferramentas diagnosticas empíricas &
disseminação:
[vs..
36
Corrupção global ao longo do tempo
(Paises escolhidos; Indice ICRG, re-escalado em 0-10)
10
Alto grau de
corrupcao
Indonesia
El Salvador
8
Russia
Indonesia
6
Russia
4
El Salvador
Polonia
2
Baixo grau
de corrupcao
0
1988-92
Polonia
Finlandia
1992
Finlandia
1993
1994
1995
1996
1997
37
1998
7
http://www.worldbank.org/wbi/governance/
38
Os dados são apresentados para analise e
subsidiar políticas, não para classificações
precisas
Os dados contidos nesta apresentação originamse de varias pesquisas empresariais (bem como
de agencias externas especializadas em
classificação) e estão sujeitos a uma margem de
erro. O objetivo não e apresentar classificações
comparativas precisas entre países, mas sim
ilustrar características de desempenho
governamental e empresarial, a fim de colaborar
para chegar a implicações para a ação. Ao
apresentar resultados dessas fontes externas,
nem
o apresentador nem o Banco Mundial ou sua
39
Para mais detalhes e dados, visite: http://www.worldbank.org/wbi/governance
Junta Diretiva pretende fazer nenhuma