REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
MINISTÉRIO DA SAÚDE
MINISTÉRIO DA PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
Estudo sobre os “Off-budgets” no
Sector Saúde
Maputo, 28 de Abril de 2005
Objectivos do estudo
► Identificação,
caracterização e quantificação dos
principais fluxos financeiros “off-budget” no sector;
► Análise dos factores explicativos das várias
situações de “off-budget”;
► Análise das implicações orçamentais da integração
dos fundos “off-budget” no OE;
► Análise da utilidade da integração dos “offbudgets” e dos incentivos e capacidade para o
fazer; e
► Produção de recomendações sobre medidas
práticas a serem implementadas nas diversas fases
do ciclo orçamental para reduzir o problema dos
“off-budget”.
Definições de off-budget
► “Off-budget”
na programação: correspondentes à
não inscrição dos fundos no Orçamento do Estado
(OE);
► “Off-budget” na execução: correspondente aos
fundos que não transitam pelo Tesouro Público;
► “Off-budget” na contabilização: correspondente
aos fundos cuja execução não é registada nos
relatórios de execução do OE e na Conta Geral do
Estado (CGE)
Metodologia e limitações
►
Conceito de “off-budget” – 4 ópticas:

►
orçamentação, execução, contabilização e auditoria
Análise quantitativa (fontes: OE, IFE, DAG, levantamento directo nas
províncias)
 Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas, e dos fundos externos
desembolsados
 Estimativa dos montantes “off-budget” e implicações orçamentais da sua
integração
►
Análise qualitativa (fonte: entrevistas: MF e MPD, MISAU e organismos do
SNS e doadores)
 Caracterização da situação dos fluxos relativamente ao ciclo orçamental
 Descrição dos incentivos/ desincentivos dos actores-chave
►
Limitações da análise: relativas ao contexto, abrangência e consistência
dos dados
Fluxos financeiros no sector
► Fundos
► Fundos




da componente interna do OE
externos
Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP)
Donativos a programas/projectos geridos pelo sector
Donativos a programas/projectos geridos fora do sector
Créditos a projectos
► Receitas
do sector
 Com base legal:




atendimento normal
assistência médica e medicamentosa
venda de medicamentos
receitas de serviços de higiene e sanidade (CHAEM)
 Sem base legal:
 atendimento especial (incluindo Clínicas Especiais)
 outras receitas (propinas, aluguer de instalações...)
Situação dos fundos vs ciclo orçamental do
Estado
Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004
Tipo de fundo
Inscrito no OE aprovado
pela AR
Identificado
no OE
Classificação
correcta
Componente interna do OE 1
Sim
Sim
Receitas atendimento normal
Não
Receitas do atendimento especial e Clínica
Especial
Transita pelo
Tesouro
Registado pela
Contabilidade Pública
Identificado
no RE
Classificação
correcta
Sim
Sim
Sim
n.a.
Sim
Não
Não
Não
n.a.
Não
Não
n.a.
Receitas venda medicamentos
Não
n.a.
Não
Não
n.a.
Receitas do CHAEM
Não
n.a.
Parcial.
Não
Não
Receitas da AMM
Não
n.a.
Não
Não
n.a.
Outras receitas do sector 3
Não
n.a.
Não
Não
n.a.
PROSAUDE/ FCT
Sim
Não
Sim4
Sim
Não
Fundo Comum Medicamentos
Sim
n.a.
Não
Sim
Não
Fundo Comum Provincial
Não
n.a.
Não
Não
n.a.
Donativos a projectos geridos no MISAU
Parcial.
Não
Não
Parcial.
Não
Donativos a projectos geridos por doadores
ou ONGs
Parcial.
Não
Não
Não
n.a.
Créditos a projectos
Parcial.
Sim
Não
Sim
Sim
Financiamento do sector em 2002-2003
- Situação dos fundos relativamente ao OE 250
Milhoes de USD
200
54 (25%)
33 (18%)
150
5 (4%)
8 (4%)
100
143 (78%)
158 (72%)
50
0
2002
2003
Fundos externos não inscritos no OE - "off-budget"
Receitas do sector não inscritas no OE - "off-budget"
Fundos inscritos no OE
Fundos não inscritos no OE
- Factores explicativos ►
Relacionados com MF e MPD
 Papel marginal do MF e MPD na negociações de financiamentos externos
 Programação orçamental: prudência na inclusão de fundos externos, fraca
ligação entre o nível central e provincial
 Compromissos de política orçamental com o FMI (classificação > inclusão)
►
Relacionados com MISAU
 Planificação: dificuldade de previsão das disponibilidades, calendário não
sincronizado com o do OE
 Falta de incentivos dos gestores do MISAU para participar no exercício
orçamental
►
Relacionados com prestadores de serviços de Saúde
 Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em expor as suas
disponibilidades financeiras (alguns recursos não têm cobertura legal)
►
Relacionados com os Doadores
 Ciclo de planificação não sincronizado com o do OE
 Falta de coordenação interna e mecanismos diferenciados de negociação
Financiamento do sector em 2002-2003
- Situação dos fundos relativamente ao Tesouro 250
Milhoes de USD
200
124 (57%)
150
106 (58%)
100
6 (3%)
6 (3%)
50
72 (39%)
89 (41%)
0
2002
2003
Fundos externos que não transitam pelo tesouro - "off-budget"
Receitas que não transitam pelo tesouro - "off-budget"
Fundos que transitam pelo tesouro
Fundos que não transitam pelo TP
- Factores explicativos ►
Relacionados com o MF e MPD
 Atrasos e imprevisibilidade na libertação de fundos
 Importância dos pagamentos realizados em moeda externa
►
Relacionados com o MISAU
 Requisitos particulares de disponibilidade de fundos (ex.
medicamentos)
 Falta de credibilidade no sistema de pagamentos do Estado
►
Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde
 Receio de atrasos na disponibilidade dos fundos
 Perda de flexibilidade na gestão financeira dos fundos
►
Relacionados com os Doadores
 Política de cooperação: tied aid, assistência técnica e procurement
 Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do sistema de
pagamentos do Estado
Despesa do sector em 2002-2003
- Estimativa da situação dos fundos relativamente
ao registo pela CP 180
160
Milhoes de USD
140
120
53 (32%)
50 (33%)
6 (3%)
100
7 (4%)
80
60
40
95 (63%)
106 (65%)
20
0
2002
2003
Fundos externos não registados pela contabilidade pública - "off-budget"
Receitas não registadas pela contabilidade pública - "off-budget"
Fundos registados pela contabilidade pública
Fundos não registados pela CP
- Factores explicativos ►
Relacionados com o MF e MPD
 Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser contabilizados
 Falta de comunicação entre os sistemas de informação
►
Relacionados com o MISAU
 Falta de informação integrada sobre a execução dos fundos externos e
das receitas próprias
►
Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde
 Os gestores prestam contas directamente aos financiadores
 Não existe contabilidade das “outras receitas”
►
Relacionados com os Doadores
 Sistemas contabilísticos não compatíveis com os classificadores do OE
 Deficiente monitoria da despesa realizada com os fundos desembolsados
Implicações orçamentais
Distribuição dos recursos por tipo de despesa (2003)
Figura 8. Distribuição dos recursos por tipo de despesa em 2003,
situação inicial do OE e ajustamento pela integração da totalidade dos
fundos "off-budget" com reclassificação da despesa de investimento
(em % do total)
OE 2003
OE ajustado pela
integração dos "offbudgets"
20%
28%
Despesa c/ pessoal
30%
50%
49%
Bens, serviços e outras correntes
23%
Investimento
Implicações orçamentais
Implicações macroeconómicas (em % do PIB)
Indicadores (Orçamento Global)
Programa
FMI
OE 2003
aprovado
AR
Após
integração
“Off” da saúde
Estrutura da despesa do OE (em % da despesa total)
Despesa corrente
55,5%
53,0%
57,2%
Despesa c/ pessoal
26,4%
24,1%
25,1%
Despesa em bens e serviços e outras correntes
29,0%
29,0%
32,0%
44,4%
47,0%
42,8%
16,0%
16,3%
18,3%
Despesa c/ pessoal
7,6%
7,4%
8,1%
Despesa em bens e serviços e outras correntes
8,3%
8,9%
10,3%
Despesa de investimento
12,7%
14,4%
13,7%
Despesa total
28,7%
30,6%
32,1%
-3,7%
-3,5%
-5,4%
Despesa de investimento
Magnitude da despesa do OE (em % do PIB)
Despesa corrente
Saldo primário interno (em % do PIB)
Factores a considerar
entre prestação de serviços versus
desenvolvimento dos sistemas planificação e
gestão financeira
► Dimensão/relevância do problema “off-budget”
► Reformas em curso – SISTAFE, instrumentos de
planificação do sector, análises funcionais da
administração pública e tendências de cooperação
► Incentivos/desincentivos dos actores-chave
► Capacidade existente: planificação e gestão
financeira
► “Trade-off”
Conclusões
►O
problema dos off-budgets decorre
essencialmente de:
 Dispersão/descoordenação dos fóruns de
afectação de recursos
 Deficientes mecanismos de planificação e
gestão dos recursos públicos
►A
integração é desejável mas tem de
assegurar-se uma transição que não
prejudique a prestação de serviços
Recomendações para o GdM
Rever os mecanismos de aprovação dos acordos
de cooperação: ter em conta o ciclo de
planificação e orçamentação do Estado.
► Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente
não tem suporte legal e são cobradas no sector.
►

►
Discutir a possibilidade de retenção das taxas cobradas
por organismos prestadores de serviços e ajustar as
respectivas disposições legais sobre a
consignação/retenção.
Clarificar o estatuto administrativo-financeiro dos
organismos do Estado, ajustar o classificador
orçamental de gestão e aplicar este classificador
no OE e nos relatórios de execução.
Recomendações para o MF e MPD
►
►
►
►
Assegurar a correcta inscrição orçamental
(reclassificar onde necessário) e prestação de
contas para todos os fundos que são geridos
directamente por organismos do Estado.
Rever o papel do Departamento de
Cooperação Internacional
Melhorar a informação apresentada nos
relatórios de execução e na Conta Geral do
Estado
Alargar o âmbito de recolha de informação
sobre a execução de fundos externos às
províncias
Recomendações para o MISAU
Integrar os exercícios de planificação e orçamentação
Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a manter e
sobre os procedimentos de gestão financeira a adoptar.
Criar as condições para a junção dos três fundos comuns do
sector e para a sua integração gradual no ciclo orçamental
do Estado.
►
►
►


►
Reavaliar a adequação de manter contas em divisas no estrangeiro.
Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo Tesouro Público.
Consolidação da informação (fundos externos e receitas
geradas dentro do sector) e garantir a prestação de contas
às instituições do MF
Recomendações para as agências de
cooperação
Ao Fundo Monetário Internacional: incentivar e
apoiar o Governo no ajustamento e redefinição
dos indicadores de política orçamental.
► Em geral: harmonizar os procedimentos de
planificação e gestão financeira com os do
Estado, sobretudo em relação à calendarização
dos compromissos ao PROSAUDE.
►