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AS PERSPECTIVAS DO ORDENAMENTO DO
TERRITÓRIO NO DISTRITO FEDERAL E OS VIESES
DE SUAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
Rosângela Viana Vieira1
Universidade Federal de Goiás
[email protected]
INTRODUÇÃO
No âmbito dos investimentos imobiliários, no Brasil em dezembro de 2005, as
incorporadoras passaram a buscar financiamentos na bolsa através de abertura de capitais.
Contudo, para ser possível participar do mercado de capitais as empresas tiveram que se
preparar para atraírem investidores. A preparação envolve desde as articulações com a
política local e federal, busca de terrenos, faixas de valores de imóveis que serão executados
e planejamento futuro. Nesse movimento, a falta de entrave na utilização dos terrenos é
essencial para a captação de financiamentos. O Plano Diretor de Ordenamento Territorial
(PDOT) do Distrito Federal, sendo revisto a cada dez anos, teve, em 2007, os ensejos ao
adensamento urbano em áreas ocupadas, mesmo precariamente assegurou a continuidade
de expansão da urbanização do seu território ao ofertar mais áreas para uso urbano.
Este artigo analisa o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito
Federal (PDOT/2009) para compreender o processo no espaço da política habitacional em
Brasília. A dimensão territorial foi configurada no entendimento de que as funções da
política pública em exercício realizam um arranjo no território não causal. É o ordenamento
do território feito a partir de conflitos, consensos e dissensos que define os termos de sua
institucionalização, aplicabilidade e significação. Os indicadores – modelo de cidade ideal,
adensamento urbano e áreas como reserva de valor - ajudaram a compreender os conteúdos
da política pública presentes, no contexto inerente ao planejamento do espaço para a
política habitacional mediados por territórios-reservas. A análise do Setor Habitacional
Jardins Mangueiral, empreendimento voltado para habitação de interesse social efetiva e
articula a reprodução de um território seletivo.
1
Doutoranda em Geografia a pesquisa contou com o financiamento do CNPQ, CAPES e atualmente FAPEG.
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DE COMO O PDOT TRANSFORMA O PLANO DIRETOR EM PLANO DE
DESENVOLVIMENTO LOCAL
O governo de José Roberto Arruda (2007-2010) mediante o Projeto de Alteração
da Lei Orgânica – PELO 13/2007- e pela Emenda 49/2007 extinguiu o Plano Diretor Local,
substituindo por Plano de Desenvolvimento Local, sem contrariar a Constituição Federal,
porque Brasília é uma única cidade e, suas Regiões Administrativas (RAs) não são
municípios. Entretanto, contrariou a Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF) em seu Art. 316,
a qual estabelece a obrigatoriedade do Distrito Federal (DF)
ter plano diretor de
ordenamento territorial (PDOT) e planos diretores locais (PDLs) como instrumentos básicos
das políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano. Algo que parece ser
uma simples troca de palavras – plano diretor local para plano de desenvolvimento local –
desvela o real combate nos movimentos sociais que colocam em risco a propriedade
privada e a legitimidade do Estado neoliberal. O PDL foi tornado Plano de Desenvolvimento
Local2, no qual a participação popular ficou subsumida, uma vez que o § 2 0 do Art. 319
determina: “serão elaborados e encaminhados à Câmara Legislativa do Distrito Federal pelo
Poder Executivo, no prazo máximo de 3 (três) anos, a partir da data de vigência do Plano
Diretor de Ordenamento Territorial.”
A base de elaboração do PDL passaram a ter como conteúdo base os projetos de
intervenção urbana. Quando se leva em análise as formas em que o PDL é elaborado, não é
complicado observar a espacialização de políticas setoriais como resultado da fragmentação
no tecido urbano – via doação de lotes - na anterior formação dos lugares distantes do
Plano Piloto. O destaque para o local por agrupamento de RAs, segundo consta no Art. 319 é
um fato importante na análise porque trata o lugar como objeto e não lugar de agentes
coletivos. A operacionalização do poder cita a participação social como ressaltada no Art. 56,
que trata das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Distrito Federal. A participação
social não garante, no entanto a efetividade de suas demandas. Cabe ao governador
sancioná-las ou não. Cabe ressaltar que grande maioria dos cidadãos não tem sequer
conhecimento dessas disposições.
O corpo dessas regras ao reunir diferentes RAs sob um determinado sistema
administrativo busca manter o domínio do mercado de terras. Claro que são regras
2
A citada denominação foi questionada pelos participantes da audiência pública de atualização do Plano Diretor de
Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT/DF – 2011, p.07. Disponível em <<http://www.sedhab.df.gov.br
>>. Acesso em meses variados de 2013.
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oriundas da arbitragem de certo número de interesses. Esses interesses para se tornarem
políticas públicas precisam da construção e interlocução de sua credibilidade e de
subsunção, ainda que em tese, ao interesse geral. Muitas vezes sob o discurso da carência
de espaços urbanizados e da necessidade de geração de emprego e renda para a realização
da cidade ideal. Em outras palavras, o artigo 56, se a princípio mostra o ponto de entrada de
interesses via participação popular, interesse público ou técnico como um processo de
comunicação sociedade e Estado, é na verdade formas de estratificação hierárquicas sobre
as práticas sociais por serem canais de seleção de acesso restrito ao desenvolvimento
econômico, portanto, baseado na desigualdade.
Sem propor nenhuma lei para a regularização fundiária dos lotes doados no
governo anterior Arruda criou a Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito
Federal (CODHAB) e o Sistema de Habitação (SIHAB-DF) pela Lei n 0 4.020/2007 para
estruturar a oferta de unidades habitacionais (u.hs.) sem estruturar uma política
habitacional. O CONDHAB é, portanto parte da contrapartida do DF ao governo federal para
a Capital ser inserida no Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Ainda no corpo
desta mesma supracitada Lei, o artigo 14 congrega a urbanização, regularização,
qualificação e melhorias habitacionais de interesse social. Sem dispor sobre a sua execução.
Nessa mesma propositiva de criação de leis, a Lei Complementar n 0 794 de 19 de dezembro
de 2008 instituiu o Programa Cheque-Moradia para a qualificação e produção de moradia
uma herança ‘melhorada’ do governo anterior. Mas na verdade tratava-se apenas do
financiamento de melhorias, utilizando recursos do PAC, sem nem mesmo prever uma
política de assistência técnica conforme a Lei Federal n 0 11.888, do Estatuto da Cidade, a
qual dispõe sobre a assistência técnica, pública e gratuita ao projeto e a construção de
interesse social.
Em 2008 o governo de Arruda por meio do Decreto 29.072 de 20 de maio de
2008 regulamentou a Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, dispensou prévia licitação para
transferência de imóveis públicos ou de terrenos destinados ou efetivamente utilizados no
âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social. Isto
porque estava amparado por dispositivos legais como a Lei Federal 8.666/93 e os artigos da
Lei Orgânica do DF de 21 de junho de 1993. Esse Decreto ao instituir a Política Habitacional
do DF forneceu os meios legais para o governo dispor de lotes públicos sob as diretrizes do
PDOT, do Plano de Desenvolvimento Local e da Lei de Uso e Ocupação do Solo com o
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discurso de realizar o habitat. Mais importante, o Decreto garantiu a indústria da construção
imobiliária recursos públicos e privados oriundos dos financiamentos federais por meio dos
subsistemas de habitação de interesse social e de habitação de mercado, além de terrenos.
Sob a chancela da moradia criou projeto público-privado do Setor Habitacional Jardins
Mangueiral para atender a classe média, o qual continuou a ser construído no governo
posterior de Agnelo dos Santos Queiroz Filho (2011-2014).
Durante o transcorrer dos anos de 2007, 2008 e parte de 2009 as modificações
no PDOT foram apresentadas pelos técnicos do Governo do Distrito Federal (GDF) à Câmera
Legislativa. Esta inclusive apresentou emendas parlamentares relativas ao uso dos terrenos.
Ressalta-se que embora ocorridas algumas audiências públicas e, com protestos por parte
da sociedade ali presente, não ocorrerão debates. Pode-se dizer que foram comunicados.
Em 25 de abril de 2009 foi sancionada a Lei Complementar n 0 803. Em dezembro de 2009 o
Ministério
Público
do
Distrito
Federal
e
Territórios
(MPDFT)
ajuizou
ação
de
inconstitucionalidade à LC 803/2009, bem como o IBAMA que apresentou conflitos entre
esta e leis ambientais federais. Com modificações a LC 803/2009 foi mantida. Essa Lei
Complementar dividiu território do DF em unidades de planejamento. O objetivo é
regionalizar o território com a criação de Unidades de Planejamento Territorial (UPT) e fazer
valer na prática o Art. 319, § 1º, do Projeto de Alteração da Lei Orgânica – PELO 13/2007- e
pela Emenda 49/2007, como anteriormente citado extinguiu o PDL.
DAS UPTS AO SETOR HABITACIONAL JARDINS MANGUEIRAL
De acordo com o mapa 01, as UPTs formadas a partir do macrozoneamento
urbano3 homogeneízam demandas habitacionais, que são diferenciadas por RA. Dessa
maneira, dificulta o atendimento real das demandas e, ao mesmo tempo, permite trabalhar
com o d.h. de forma relativa, o que pode permitir arranjos para favorecer uma determinada
faixa de renda. Este mapa permite visualizar a regionalização das RAs como política
(discurso) oculta as diferenças sociais de classes para criar uma abstrata identidade social
no território. Não sem conflitos, o lançamento de oferta de novas áreas habitacionais, de
áreas a serem adensadas – estas funcionam como reservas de valor - e de áreas para o
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) do governo federal foram os ingredientes
necessários para a construção da concordância da sociedade. Dessa maneira, o território foi
3
O macrozoneamento urbano é dividido por seis zonas, a saber, Zona Urbana do Conjunto Tombado, Zona Urbana de
Uso Controlado I, Zona Urbana de Uso Controlado II, Zona Urbana Consolidada, Zona Urbana de Expansão e
Qualificação e Zona de Contenção.
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planejado para atender as demandas populares e sua reprodução, mas voltado para
determinadas faixas de renda. Na divisão regional do espaço o intuito de arrefecer os
conflitos de classe e criar áreas de reserva de valor.
As UPTs foram delimitadas a partir dos seguintes parâmetros: poligonal
tombada do Conjunto Urbanístico de Brasília, os limites das regiões administrativas,
principais corredores de transporte, morfologia urbana, afinidades econômicas e bacias
hidrográficas. São divididas em sete as UPTs, a saber, UPT Central (Brasília, Candangolândia,
Cruzeiro, Sudoeste/Octogonal, Central Adjacente I (Lago Sul, Park Way, Lago Norte e Varjão),
Central Adjacente II (SIA, Guará, Riacho Fundo, Águas Claras, SCIA, Núcleo Bandeirante e
Vicente Pires), Oeste (Taguatinga, Brazlândia, Ceilândia e Samambaia), Norte (Sobradinho,
Planaltina e Sobradinho II), Leste (Paranoá, Itapoã, Jardim Botânico e São Sebastião) e Sul
(Gama, Santa Maria, Recanto das Emas e Riacho Fundo II). Os critérios de agrupamento das
RAs parece ser o da proximidade, uma vez que não é possível compreender, por exemplo,
quais afinidades econômicas possam existir entre a RA Jardim Botânico RA São Sebastião
com rendas médias domiciliares tão diferenciadas, respectivamente 21,68 e 3,44 salários
mínimos, de acordo com a PDAD (2011).
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Mapa 01
Feita a partir de uma noção fisiocrata de território essa regionalização não
parece poder reverberar numa integração social e quiçá democrática. Pelo contrário irá
sintetizar o PDL (que continua a ser plano de desenvolvimento econômico) como efeito
regional ao redor de uma suposta resolução do problema de crescimento econômico. A
ação e controle no território regionalizado para, assim, esvaziar ainda mais a participação
social. Isso porque a heterogeneidade social assinalada pelas vinculações dos indivíduos
com o trabalho não se situam na produção material. Mas, nas formas e nos processos, que
tanto os assalariados, como os informais estão localizados principalmente no terciário de
complexa heterogeneidade, aí incluso o funcionalismo público, esse conjunto por sua vez,
expressa uma representação social ditada pelos parâmetros da racionalidade urbanística.
A suposta organização no espaço dita as sociabilidades que aqui passaram a se
desenvolver, como representações retiradas das ruas e arquitetura do Plano Piloto (ZUKIN,
1995), que tenta se replicar nas RAs. Claro que não em sua totalidade, porque a vida tem
amplidões que escapam da racionalidade. Um embate que se realiza entre a cultura dos
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negócios no urbano e o cotidiano vinculado a uma forte tendência realista de aceitar o
existente (LEFEBVRE, 1973). O espaço social, ao sintetizar o físico, as representações do
espaço-espaços de representação e a prática sócio-espacial, estabelece a incorporação no
urbano da sobredeterminação do valor de troca em relação ao valor de uso. O contexto
desvela que a instauração das UPTs ao determinar apenas um PDL para cada região, com
especificidades sócio-espaciais diferentes, tende a submeter a participação popular à
racionalidade técnica, que por sua vez, representa a hierarquia do poder. Do poder dos
proprietários e residentes do Jardim Botânico, por exemplo - dos investidores associados ao
Estado, que incide nos resultados reivindicativos das demandas sociais. Para reverter esse
quadro é necessário uma mobilização dos líderes comunitários de cada RA, para que seja
possível fazer valer a justiça social. A regionalização das RAs constitui na verdade simples
agrupamentos que não considera os interesses das comunidades, suas identidades,
necessidades e lugar na divisão territorial do trabalho.
Em um mesmo movimento de fomentar o tipo de pessoas, as relações sociais,
estilo de vida no qual o direito à cidade – expressão tão comum nos discursos! – parta dos
direitos do indivíduo a recursos materiais da cidade. Quase a totalidade dos entrevistados
no Setor Habitacional Jardins Mangueiral ao serem perguntados o que seria uma cidade
ideal para se viver responderam no sentido de ter objetos como coisas e não como relações
sociais qualitativamente melhores. Sentido que expressa ter segurança, saúde, educação,
lazer, entre outros, mas em patamares outros que não sejam da urbanização. Ou serão os
desejos despojados do urbano naquilo que este pressupõe de sentido coletivo (LEFEBVRE,
2004)?
Na base do planejamento territorial regionalizado desse momento está a prática
de tornar a cidade concentradora de riqueza e da produção do terciário sofisticado voltado
para a classe média, de produtos imobiliários e reprodução do espaço. A identidade situa-se
no reforço ao saber fundador da cidade para congregar o todo social ao imobilizado sentido
de cidade planejada para a execução do poder político. Estabelecida e socialmente
reconhecida a origem, forma e significação da cidade, no território do DF, fornece a
representação de idêntica a si mesma e intemporal. Portanto, coerente ao processo que a
instituiu. O planejamento é a figura simbólica da identidade e unidade de Brasília que faz os
dados empíricos, regionalização e território serem a realidade social, política e como tal
coletiva. A identidade de Brasília é construída na tensão daquilo que pode ser visto como
falta de planejamento urbano. Fácil ter no espaço urbano, reforçada nas UPTs a
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continuidade legitimadora do sentido da sua unidade. Sentido de homogeneização social,
estratégica e política que perde seu conteúdo de classe para a consciência ufanista de
Brasília.
Esta homogeneidade reverbera nas políticas públicas dirigidas para cada RA,
onde as análises do GDF definiram um quantitativo para a demanda habitacional 4.
Entretanto a RA São Sebastião, inserida na UPT Leste, está por sua vez no grupo das RAs
com a maior demanda habitacional e com renda domiciliar de zero até três salários
mínimos, a saber, Planaltina, Recanto das Emas e Sobradinho. Dessa maneira, a UPT Leste
passa a ser uma região com expressiva demanda habitacional onde os parcelamentos
irregulares de terrenos alcançam maior intensidade (PDOT, [s.d], p.148). Dessa maneira,
regularizar terrenos usurpados ao governo passa ser um mecanismo de atendimento ao
déficit habitacional (d.h.), bem como, ampliar a demanda para as classes de maior poder
aquisitivo.
A demanda habitacional pode ser mais facilmente regulável à escala de análise e
cálculo de projeção no território. Pela regularização dos parcelamentos irregulares essas
áreas retomam ao controle público que por sua vez reproduz espaço na lógica mercantil em
novos patamares. Todas as RAs da UPT Leste estão inseridas em áreas de oferta
habitacional para todas as faixas de renda, áreas de adensamento urbano, além das áreas
destinadas a habitação de interesse social. Também demonstra a demanda habitacional
como mediação entre o direito à moradia e a mercadorização da habitação. Sem perder a
valorização das externalidades urbanas, proporcionadas pela RA Jardim Botânico, uma vez
que fomenta a produção de valorização pela pressuposição do uso em seus amplos e
complexos sentidos. No atual governo petista de Agnelo o ideário de busca ou
predisposição às políticas redistributivas e de nivelamento proporcional baseadas mais no
trabalho do que no capital, típico de governos de esquerda, evidencia os conflitos e
contradições para essa realização. Considera-se importante destacar que há na atual gestão
petista contrapontos à sociedade globalizada de mercado.
Entretanto, é preciso que a esquerda local possa radicalizar com questões
profundamente enraizadas na sociedade de Brasília e isso passa pelos cortes na prática de
favores e paternalismos que se efetuam no espaço. Não apenas na questão relacionada ao
4
Embora não foi possível a partir das informações do GDF e da análise documental a respeito ter o quantitativo exato
da demanda habitacional de cada RA no PDOT (DOCUMENTO TÉCNICO, [s.d.], p. 76). O documento agrupou por
renda a demanda habitacional e situa as RAs que sobressaem em cada agrupamento.
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habitat, mas nas práticas para se conseguir emprego, trabalho e outras inserções sociais
como acesso a serviços públicos, benesses pessoais, entre outras. Evidente que são práticas
sociais culturalmente arraigadas, típicas de sociedades altamente hierarquizadas e cujo
rompimento ou mudanças são usualmente demoradas. Essas questões em Brasília
assumem características peculiares. Ao tratar as classes sociais do DF e sua base
sócio-espacial específica se observa5 um constante ajustamento do indivíduo e do próprio
GDF a essa realidade que aparece no espaço do território nas formas precarizadas da vida,
de baixa interação social e acirramento de uma realidade urbana economizada.
A RA São Sebastião onde está inserido o Setor Habitacional Jardins Mangueiral
tem na história de sua constituição um exemplo concreto dos favores políticos dos
detentores dos poderes locais. Esta RA região que era ocupada por fazendas – Taboquinha,
Papuda e Cachoeirinhas - cujas terras já haviam sido desapropriadas pela Constituição de
189 e, novamente em 1957. Aí se concentrou pessoas que viviam do comércio de areia,
olarias e cerâmicas ao longo dos córregos Mata Grande e Ribeirão Papuda. Estas terras
foram posteriormente arrendadas pela Fundação Zoobotânica do Distrito Federal 6 para
atender à construção civil naquele momento. O contrato de arrendamento foi extinto devido
à facilidade da vinda de materiais industrializados de outras partes do território nacional
com a abertura e melhoria das estradas no contexto do arrefecimento no ritmo da
construção das obras iniciais de Brasília. As pessoas que ali trabalhavam permaneceram e
ampliaram as áreas ocupadas de maneira irregular. Não obstante, a ocupação do lugar foi
consentida para fornecer mão de obra às olarias e encontrava-se em uma área que mesmo
desapropriada, os negócios com suas terras continuaram a serem feitos. No momento de
construção de Brasília a área ainda não oferecia nenhum atrativo, além daquele de uso para
as pessoas que ali viviam e de fornecimento de tijolos e areia. Ressalta-se que a NOVACAP
mantinha rígido controle sobre os acampamentos que reuniam operários da construção
civil, para que ao final das obras estes serem removidos. Ao que parece a área na qual hoje
se encontra São Sebastião esse controle era quase inexistente do ponto de vista jurídico e
administrativo.
A questão fundiária no DF não resolvida efetivamente teve implicações
5
A partir das análises de Nunes (2003), Souza (1997), das obras organizadas por Paviani (1998, 1997 e 1996) e
Relatório Técnico de Pesquisa – “Estruturas de classe e estratificação social no DF” (2000) e os conteúdos referentes
nas pesquisas de campo realizadas para a Tese em fase final de realização.
6
De acordo com o Decreto nº 20.976, de 27 de janeiro de 2000, a Fundação foi extinta e suas atribuições passaram a
ser realizadas pela Secretaria de Agricultura.
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indiscutíveis nos parcelamentos ilegais de terras7 principalmente nessas áreas onde hoje se
encontra São Sebastião, Jardim Botânico e Paranoá. O debate jurídico acerca do domínio das
terras no novo Distrito Federal iniciou-se com a transferência da capital da República para o
Planalto Central. Uma linha de argumentação afirmava se haveria necessidade de
desapropriar terras que já pertenciam em sua totalidade à União, outra afirmava ser
confisco, sendo ambos embasados no artigo 3 0 da Constituição de 1891, conforme relata
Farias (2005, p.43). O Decreto-Lei n 0 203/1967 determinava que as terras do Distrito Federal
passariam ao domínio da União. Mas na Constituição de 1967, no artigo 4 0, I, afirmava-se à
União, como detentora de porções de terras devolutas necessárias à defesa e ao
desenvolvimento nacional, nas quais as demais terras nessas condições ficariam no domínio
dos Estados. A extensa discussão jurídica, política e fundiária tinham por trás interesses, de
acordo com Penna (2000, p.62), das oligarquias dominantes do estado de Goiás, Minas
Gerais e São Paulo que, de certa maneira, na prática não permitiram o efeito da Lei.
Os conflitos fundiários e grilagens de terras tornaram-se mais agudos a partir de
1980, justamente na região de Planaltina e Paranoá, onde na década posterior foi criado a
RA São Sebastião. É comum dizer que tais conflitos surgem devido às demandas
habitacionais da população que se ampliava. O que ocorria era a produção do espaço para o
mercado imobiliário para uma classe média desejosa de amplas casas luxuosas nessas
regiões. Os conflitos fundiários travados nas Fazendas Paranoá, Papuda e Taboquinha
resultavam dos problemas no entendimento da Lei. Se já eram terras da União não se
investigou como tornaram-se privadas, e, os problemas nos registros para demarcar os
limites que já haviam sido desapropriados tornaram-se impedimentos para a escrituração
dos lotes pela TERRACAP nessas localidades que vieram a se tornar as Regiões
Administrativas do Paranoá, de São Sebastião e do Jardim Botânico8. Assim, a formação da
ocupação da futura São Sebastião ao longo dos córregos foi se tornando mais complexa na
medida em que as valorizações das terras dessas antigas fazendas entravam nas extensões
econômicas-políticas dos setores produtivos e financeiros. Nesse contexto que o discurso da
sustentabilidade inseriu parte do território de São Sebastião e de outras RAs na área de
7
Ver análises de Penna (2000).
8
Ressalta-se em 2001 (p.07) o periódico Correio Braziliense destacava “33% das terras, segundo a TERRACAP, estão na
mão de particulares e outros 8,55%, são antigas fazendas não totalmente desapropriadas, ou seja, parte é pública e
parte é particular”.
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proteção ambiental (APA) do Rio São Bartolomeu9 e Descoberto10. Mas, principalmente,
porque o valor socialmente determinado do seu espaço, resultado da criação de áreas de
proteção ambiental e formação do mercado imobiliário privado no DF, foi constituído em
detrimento ao uso e locais de moradia anteriormente ali estabelecidos. Mercado que
passou a atuar semelhante ao planejamento urbano no DF que era indiferente com as
classes populares e mesmo com a classe não articulada ao Estado. Indiferença que
certamente fortaleceu frente à precariedade da vida e, que, possui a face do clientelismo e
patrimonialismo a grassar, ainda hoje, nas relações sociais em Brasília.
A área de São Sebastião pertencia anteriormente a RA Paranoá até 1993 11 e até
1995 ainda não havia sido desapropriada, de acordo com as informações do mapa do
Distrito Federal relativo à propriedade da terra e sendo que 45,10% dos domicílios próprios,
ainda hoje, estão em áreas não legalizadas (CODEPLAN, PDAD, 2012, p.18) e 20.000
domicílios com renda domiciliar de 3,4 salários mínimos e, não possuem a titularização dos
seus imóveis. A sua criação se deu em um momento no qual os condomínios privados de
alto padrão construtivo, próximos ao Lago Sul e do Plano Piloto, já tinham sido erguidos
como (ex)apropriação privada da terra, em áreas de “ocupação restrita, proibida e ilegal,
sobre a qual o GDF detinha o domínio total” (PENNA, 2000, p.55). Não obstante, o mercado
imobiliário ao se adequar às normas de preservação ambiental consolidou “a valorização
diferencial da periferia privada” (idem) sob o discurso da realização de habitações para
alcançar legitimidade e investimentos públicos de infraestrutura urbana.
Muitos desses condomínios, de acordo com Penna (ibidem, p.65), localizados na
APA da Bacia São Bartolomeu encontram-se em terras públicas pertencentes ao GDF ou à
União12. Eles se localizam em uma área, na qual em 2004, foi criada a RA Jardim Botânico 13.
Dessa maneira São Sebastião ficou vizinho de duas RAs nas quais predominam a classe
média alta do Distrito Federal – Jardim Botânico e Lago Sul. Contudo, esses condomínios se
encontram também em São Sebastião e como as poligonais de apenas dezenove RAs
possuem delimitações definidas, desde 2009, o GDF estuda as formas e possíveis
conseqüências dessas definições. Segundo Araújo (2009, p. 04) faz parte desses estudos a
9
O Rio São Bartolomeu é formado pelos rios Pipiripaus e Mestre D’Armas nas proximidades de Planaltina no DF.
10 Decreto Federal n0 88.940 de 1983.
11 Decreto Lei 167 de 25/06/1993.
12 “Como não foi desapropriada a totalidade das terras no DF, e uma parte delas se encontra na mão de terceiros,
formaram-se verdadeiros enclaves privados dispersos pelo território, e que constituem a origem dos conflitos pela
posse da terra, dos parcelamentos ilegais e da grilagem da terra no DF” (PENNA, 2000, p.66).
13 Lei 3.435 de 31/08/2004.
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inclusão dos condomínios situados em São Sebastião, a partir da definição da poligonal, na
RA Jardim Botânico. A criação de áreas de valor no DF sempre seguiu esse percurso, ou seja,
permitir a ocupação primária pelos pobres, criar o discurso do crescimento desordenado
para depois reproduzir o espaço com alto valor. Embora seja talvez não científico 14 afirmar
que aqueles que ficaram às margens dos córregos em São Sebastião quando terminado o
arrendamento da Sociedade Zoobotânica do DF, constituíram um espaço de heterotopia 15,
ainda que momentâneo e sob a subjetividade do projeto urbanístico-planejamento urbano
de Brasília, como demonstrado nos depoimentos coletados. Não se pode prescindir na
análise o depoimento nas entrevistas das lutas de seus moradores por equipamentos
públicos e para darem um nome à Região em 1985. No mesmo movimento em que líderes
comunitários, conseguiram a posse de glebas em articulação a elite fundiária e política
posteriormente comercializaram os lotes. Um processo no âmbito de interesses conflituosos
e contraditórios constituintes do ordenamento urbano do DF, que não se interrompeu com
a criação da RA São Sebastião. O encontro desses moradores com os termos da urbanização
em seus códigos de comportamentos e ações públicas e privadas pode ter sido vivido, em
parte, como afrontamento. O que de certa maneira foi diluído e absorvido na estrutura e
prática social subordinada à lógica da acumulação, da força política instituída em Brasília e
sua significação na mercantilização do espaço vivido.
Nesse sentido que as UPTs homogeneíza a hierarquização do espaço do
território do DF para disseminar a nova forma da riqueza imobiliária, na cidade de Brasília
via Programa Morar Bem do DF, que previamente estipula os preços da unidades
habitacionais que serão ofertadas. Trata-se, assim, da atualização da divisão do espaço pelo
mercado imobiliário e suas frações. Cada vez mais distante da concepção inicial de construir
uma cidade burocrática de Estado em torno da qual a vida deveria acontecer (NUNES, 2003,
p.77). Sem, no entanto, perder a afirmação do Estado, por meio das parcerias
público-privadas, de definir os elementos de aproximação estreita deste com o plano da
economia, porque expande o território de uso para a classe média e alta. A instituição das
UPTs neste mecanismo terminou por desprezar o vivido na construção de uma participação
política onde, de longa data é sabido, a submissão das necessidades históricas das classes
14 Por demandar estudos mais aprofundados a esse respeito que possa de fato separar a coletividade em luta por
permanecer nesse lugar e os favores clientelistas frente à legalização da propriedade depois de cessado a
exploração econômica da areia e da argila.
15 Refere-se ao sentido dado por Lefebvre (2004, p.45) quando no lugar surge uma busca, mesmo que inconsciente, de
“ruptura-sutura” de outros significados para a vida cotidiana.
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de menor renda na lógica da cidade burguesa. Portanto, não há como regionalizar apenas
por vizinhança e por condições ambientais similares. Não se trata de ver o conceito de
região como uma representação, mas uma realidade dada no território. Isso leva ao
entendimento de regionalizar no ordenamento territorial serve para criar antagonismo que
não cria divisão, não obstante faz emergir o contexto, no qual as decisões tomadas em uma
audiência pública se tornam unânimes. Definem a dimensão onde, de acordo com Costa
(2010, p. 138) “toda regionalização, em sentido amplo, trataria das formas de des-articulação
entre esses distintos – mas inter-relacionados e concomitantes – processos”. Sendo essa
des-articulação feita no sentido de coisa - no modo de ser das coisas e ação social - que
separa para reunir na configuração do espaço do DF o território, porque político, solidificado
no devir.
A HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL NO JARDINS MANGUEIRAL
Determinada pelo PDOT as áreas urbanas que irão se formar, principalmente e
em direção sul, sudeste e sudoeste do território do DF resultam da retenção especulativa de
terrenos, do adensamento urbano nas RAs e da transformação de áreas rurais produtivas
em urbanas. Avaliar o uso nestas áreas por projetos habitacionais de interesse social é
possível ver a seletividade na ocupação do território pelo GDF. Em 2011, o governo de
Agnelo definiu o d.h. de 100 mil u.hs.16 para o DF com prioridade a faixas de renda da classe
média e de maneira residual a classe de menor poder aquisitivo. Isso possui amparo jurídico
uma vez que para a legislação distrital a habitação de interesse social compreende uma
faixa que vai de zero a doze salários mínimos (PLANDHIS, 2012, p.56). O contrato assinado
da Parceria Público-Privada em 2009, no Setor Habitacional Jardins Mangueiral, designou a
construção de unidades domiciliares econômicas para adquirentes selecionados de acordo
com a Lei 3.877/2006, que entre outros critérios 17 deveriam ter renda familiar de até doze
salários mínimos18.
16 Dado obtido em entrevistas na Secretaria de Estado de Habitação Regularização e Desenvolvimento Urbano SEDHAB.
17 Demais critérios do Art. 4º -Para participar de programa habitacional de interesse social, o interessado deve atender
aos seguintes requisitos, segundo a Lei n0 3.877/2006:I – ter maioridade ou ser emancipado na forma da lei;II –
residir no Distrito Federal nos últimos cinco anos;III – não ser, nem ter sido proprietário, promitente comprador ou
cessionário de imóvel residencial no Distrito Federal;IV – não ser usufrutuário de imóvel residencial no Distrito
Federal;V – ter renda familiar de até doze salários mínimos. Mas em todos empreendimendos analisados o GDF faz a
doação de terrenos.
18 Sobre os subsídios referente a esta faixa de renda o sítio da CODHAB traz o seguinte esclarecimento em relação aos
programas habitacionais: “Famílias com renda bruta entre 5 (cinco) e 12 salários mínimos: O GDF vende o lote por
um valor menor à entidade ou empresa credenciada. As famílias poderão utilizar recursos provenientes do Fundo de
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Essa Lei proporcionou as formas legais de doação de terrenos públicos no DF
para o PMCMV e permitiu a inclusão de renda familiar acima de R$5.000, 00, e, a
disponibilidade de crédito com recursos do FGTS. O Contrato 007/2009 firmado entre a
CODHAB19, empresa pública dotada de personalidade jurídica de direito privado 20 e a
empresa Jardim Mangueiral Empreendimentos Imobiliários S.A teve como objeto de
concessão
administrativa
a
outorga
de
parceria
público-privada,
gestão
do
empreendimento, de implantação de unidades domiciliares econômicas na área do Projeto
Mangueiral, incluindo a execução das obras de infraestrutura urbana. Como foi uma
Parceria Pública-Privada (PPP), o GDF não realizou a venda dos terrenos e sim efetuou sua
doação, como contrapartida não pecuniária, prevista neste tipo de PPP. Negócio tão
vantajoso para o setor privado, que em 2012 o Mangueiral o contrato foi expandido, por
meio de assinatura do terceiro e quarto termo aditivo. No Distrito Federal, e somente nele,
foi criado a faixa 4. Para pessoas que recebem entre R$5.001,00 a R$8.136,00 como renda
bruta familiar, com recursos provenientes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo.
Sendo o único benefício a diminuição no valor do imóvel, uma vez que o GDF doa o terreno
para este ser subsidiado ao consumidor final, e, isto faz com que o valor das prestações
sejam menores. Nesse sentido, que o governo de Arruda conseguiu inserir e institucionalizar
a faixa 04 no DF. Esta faixa de renda, juntamente com a faixa 03, corresponde aos
beneficiários atendidos no Setor Habitacional Jardins Mangueiral, localizado a 21 km de
distância do Plano Piloto de Brasília, nas quais o terreno é 100% subsidiado. Dessa maneira,
13,42% dos residentes em São Sebastião vivem em condições precárias de habitabilidade,
sendo 14,43% dos domicílios estão situados em área de APAS, não puderam adquirir
moradia no Jardins Mangueiral.
A Lei nº 3.877/2006 em seu artigo terceiro consubstanciou a política habitacional
do DF ao PDOT e ratificou em seus parágrafos VII e IX a oferta de áreas residenciais à
demanda habitacional. Elemento vago uma vez que o d.h. relaciona-se com a capacidade de
pagamento das famílias à sua permanência em um determinado lugar no território da
cidade. É na produção econômica e política do espaço, que se apresenta a mediação entre o
Garantia do Tempo de Serviço – FGTS previstos no MCMV”. Disponível em: << http://www.codhab.df.gov.br/ >>.
Acesso em abr 2014.
19 Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal criada pela Lei n° 4.020, de 25 de setembro de
2007, executa as políticas habitacionais.
20 Ressalta-se a esta denominação, instituída no DL n0 200/67, a intervenção estatal no campo econômico, surge com o
desdobramento do Estado empresário que acentua a noção de propriedade. Situa-se em zonas nebulosas nas quais
os contornos entre o público e o privado e se espera que o público tenha predominância sobre o privado.
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PDOT, a cidade e o vivido, por isso emerge as contradições. Em uma lógica de
continuidades-descontinuidades, da qual não se trata mais de produção de coisas no
espaço, mas de um processo. Portanto, essa é a ordem no urbano, como sinônimo de
cidade, este é o jogo. Arriscar é uma aposta no possível e inerente ao jogo. Em outras
palavras é preciso aproveitar os riscos disseminados pelos mecanismos de créditos e
realizar a cidade para o oportunismo financeiro – uma cidade da oferta urbana inserida no
urbano como negócio.
No contexto do Jardins Mangueiral evidencia a habitação de interesse
socialrealizando lucros ao privado. Retoma-se a definição de demanda habitacional-déficit
habitacional como algo mercantil inserido nas condições de oferta e demanda. É
interessante observar que a acumulação, sendo aquilo que move a economia, está inserida
nas formas como a sociedade se organiza. Ao focalizar nessa faixa de renda a PPP
exemplifica a política pública não universalizante, posto estar dirigida para um grupo da
população, o qual tem se tornado o principal foco para a ampliação do consumo no “espaço
sem cidadãos” (SANTOS, 2007). Além disto, segue a proposta neoliberal de transferir ao
privado a produção de serviços públicos, para isso o Estado deve fornecer garantias de um
negócio lucrativo. Pode-se refletir a respeito da pressão que os projetos habitacionais
exercem a estes moradores. Fomenta-se a ocupação do território tal como aglomerados
econômicos, a diferença é que são aglomerados de habitats de faixas de renda que podem
ter um maior consumo de bens e serviços. O que se pode perceber é a retirada de um dos
maios entraves ao capital imobiliário, constituído nos terrenos da cidade. Em Brasília as
glebas permitem uso de tecnologia, que em um tempo reduzido, o que permite a
construção de condomínios como fábricas de habitat.
A localização do Jardins Mangueiral justifica por si os preços das u.hs.. Este Setor
Habitacional está situado muito próximo as RAs Jardim Botânico e Lago Sul. Diante dos
valores cobrados ao adquirente das u.hs.21 do Jardins Mangueiral, pode-se estabelecer
relações entre a dinâmica do capital imobiliário em Brasília e o aprofundamento da
seletividade daqueles que irão residir no território. Também não é possível deixar de
identificar, que a instrumentalização do território por práticas alheias ao vivido no lugar
21 Esses valores são reajustados de acordo o índice INCC de acordo com a fórmula: P = Po x l/lo, onde P = valor de
venda reajustado, Po = valor de venda determinada na proposta, l = valor do índice do mês devido para
reajustamento e, lo = valor do índice do mês da apresentação da proposta (Contrato n0 007/2009, p.33).
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termina por favorecer, não apenas novas porções de ocupação fora das determinações do
PDOT, mas classes e agentes com maior poder aquisitivo e político. Dessa forma seleciona
quem mora, fomenta a segregação com mais exatidão, porque se torna uma tentativa de
integrar a periferia às mudanças da acumulação capitalista atual. Ao avaliar as condições do
relevo da RA São Sebastião observa-se que a ocupação urbana tenderia a se espalhar em
direção ao local onde hoje se situa o Jardins Mangueiral. Dessa maneira, esse Setor
Habitacional funcionou como um freio estatal, ao avanço da população menos favorecida
para as proximidades residenciais da classe média alta e alta, formada por médicos,
professores do ensino superior, engenheiros, empresários, alto funcionalismo público, entre
outros. A habitação de interesse social na RA São Sebastião aparece como um efeito
barreira contra possíveis ocupações ou loteamentos irregulares do ponto de vista fundiário
e urbanístico.
Encontra-se o liame entre o político e o econômico em suas correspondências
dadas quando a lógica territorial e a lógica do capital naturalizam e funcionalizam a
reprodução do espaço no contexto de aceitação social, ainda que permaneçam
contraditórias. O espaço produzido mostra a contradição no território entre Estado,
reprodução capitalista e meio ambiente, que repercute como problema de efetividade,
coespacialidade e evidentemente de conflitos. Confrontam e consubstanciam a dimensão
territorial na realidade e no trabalho de investigação do conceito em estudo, em sua base
material naquilo que o provê, o justifica na manutenção das relações de poder – a
racionalidade técnica no modelo de cidade administrativa que exclui as classes de menor
poder aquisitivo do território do Distrito Federal.
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Sebastião – DF: Do sonho à cidade real.
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Pós-Graduação da Faculdade de Arquitetura e
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AS PERSPECTIVAS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NO DISTRITO
FEDERAL E OS VIESES DE SUAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
EIXO 4 – Problemas socioambientais no espaço urbano e regional
RESUMO
Este artigo analisa o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT/2009)
para compreender o processo no espaço da política habitacional em Brasília. A dimensão
territorial foi configurada no entendimento de que as funções da política pública em exercício
realizam um arranjo no território não causal. É o ordenamento do território feito a partir de
conflitos, consensos e dissensos que define os termos de sua institucionalização, aplicabilidade e
significação. O espaço produzido mostra a contradição no território entre Estado, reprodução
capitalista e meio ambiente, que repercute como problema de efetividade, coespacialidade e
evidentemente de conflitos. Os indicadores – modelo de cidade ideal, adensamento urbano e
áreas como reserva de valor - ajudaram a compreender os conteúdos da política pública
presentes, no contexto inerente ao planejamento do espaço para a política habitacional mediados
por territórios-reservas. A análise do Setor Habitacional Jardins Mangueiral, empreendimento
voltado para habitação de interesse social efetiva e articula a reprodução de um território seletivo.
Analisados. Confrontam e consubstanciam a dimensão territorial na realidade e no trabalho de
investigação do conceito em estudo, em sua base material naquilo que o provê, o justifica na
manutenção das relações de poder – a racionalidade técnica no modelo de cidade administrativa
que exclui as classes de menor poder aquisitivo do território do Distrito Federal.
Palavras-chave: espaço, habitação, território.
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