LAS RELACIONES BRASIL-ÁFRICA: DE LAS CARABELAS AL SIGLO XXI
Brazil-Africa relations: from the caravels to the 21st century
Gustavo Luiz von Bahten1
[email protected]
Recibido: 19 de junio de 2012
Aprobado: 14 de septiembre de 2012
Resumen: En el inicio del siglo XXI, marcado por la globalización y el multilateralismo, hay
una nueva configuración geopolítica y geoeconómica, que decanta en la actual crisis económica,
con la consecuente reducción del consumo y de la capacidad de inversión extranjera de los
países del Primer Mundo. Con la disminución en el flujo financiero entre los países del Norte
y del Sur, las relaciones comerciales Sur-Sur resultan ser una herramienta importante para el
desarrollo de los países emergentes. Por esto, la diplomacia brasileña fortaleció, en los últimos
años, las relaciones comerciales y políticas con socios no tradicionales. Entre las relaciones
Sur-Sur, la relación entre Brasil y los países africanos ha sido objeto de especial atención por
parte de la diplomacia brasileña en esta última década. Como se demuestra, los vínculos
Brasil-África tienen profundas raíces históricas, pero en los últimos años esa relación sufrió un
significativo incremento. Para interpretar mejor este fenómeno, este artículo busca describir,
en notas generales, la historia de los lazos entre Brasil y África, desde la perspectiva brasileña,
así como señalar los principales aspectos de las relaciones contemporáneas y alternativas
posibles para el futuro de esta asociación de intereses comerciales, de cooperación, políticos
y humanitarios.
Palabras clave: África; Brasil; comercio internacional; cooperación; relaciones Sur-Sur.
Abstract: At the beginning of the 21st Century, marked by globalization and multilateralism,
there is a new geopolitical and geoeconomic configuration, a result of the current economic
crisis, with a consequent reduction in First World country consumption and foreign investment
capacity. With the decline in the financial flow between the North and South, South-South
trade relations prove to be an important tool for the development of emerging countries. For
this reason, Brazilian diplomacy has strengthened in recent years commercial and political
relations with non-traditional partners. Among South-South relations, the relationship between
Brazil and African countries has been given special attention to by Brazilian diplomacy during
the last decade. As shown, ties between Brazil and Africa have deep historical roots, but in
recent years this relationship has undergone a significant increase. In order to better interpret
this phenomenon, this article aims to describe, in general terms and from the Brazilian
perspective, the history of the ties between Brazil and Africa and to identify the main aspects of
Abogado brasileño. PhD en Estudios del Trabajo (Universidad de Milán). LL.M. en Derecho Internacional, Comercio,
Inversiones y Arbitraje (Universidad de Chile–Universidad de Heidelberg).
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their contemporary relationship and the possible alternatives for the future of this partnership
based on commercial, cooperation, political and humanitarian interests.
Key words: Africa; Brazil; international trade; cooperation; South-South
I.
INTRODUCCIÓN
Durante los primeros doce años de este nuevo milenio, el sistema internacional sufrió una
significativa reconfiguración geopolítica y geoeconómica: países en desarrollo –como Brasil,
Rusia, India, China y Sudáfrica (los llamados BRICS)– surgen como nuevos protagonistas
de la escena mundial; temas inéditos fueron introducidos en la agenda global; y la reciente
crisis económica puso en jaque respectivamente los procesos neoliberales de los años 90 y
el Estado de bienestar social europeo. Este paradigma vigente, consecuentemente, desafía el
poder político y económico de las potencias tradicionales –Estados Unidos, Europa Occidental,
Japón– que dominaron las relaciones internacionales en el siglo XX.
La polarización del orden internacional durante los años de la Guerra Fría y la posterior
hegemonía americana de finales del siglo XX fueron remplazadas por un nuevo modelo de
relaciones internacionales, marcado sobre todo por el multilateralismo, por la cooperación,
por la prevalencia de los derechos humanos –individuales, sociales, ambientales– y por la
creciente interdependencia entre los individuos, Estados y empresas a nivel mundial.
En este panorama contemporáneo tiene lugar la actual crisis económica, que afecta
principalmente a los países más desarrollados, y que genera –en consecuencia– la reducción
de su consumo y de su capacidad de invertir en el extranjero. Con la disminución en el flujo
financiero entre los países del Norte y del Sur, las relaciones comerciales Sur-Sur resultan
ser una herramienta importante para el desarrollo de los países emergentes. Por lo tanto, la
diplomacia brasileña, en los últimos años, fortaleció sus vínculos con socios no tradicionales,
aumentó las relaciones comerciales y políticas con los otros países del grupo de los BRICS,
así como con los demás países en vías de desarrollo. Además de los intereses comerciales,
sin embargo, Brasil tiene por objetivo, en otros países emergentes, buscar asociaciones con
el fin de enfrentar los temas internacionales de interés mutuo en los foros multilaterales como
la Organización Mundial del Comercio y las Naciones Unidas.
Entre las relaciones Sur-Sur, la relación entre Brasil y los países africanos ha sido objeto
de especial atención por parte de la diplomacia brasileña en esta última década. Como se
demuestra, los lazos Brasil-África tienen acentuadas raíces históricas durante los últimos cuatro
siglos. Pero solamente en las últimas décadas la relación sufrió un significativo incremento.
Para comprender adecuadamente tal fenómeno, este artículo busca describir, en notas
generales, la historia de las relaciones entre Brasil y África, desde una perspectiva brasileña,
así como señalar los principales aspectos de las relaciones contemporáneas y alternativas
posibles para el futuro de esta asociación de intereses comerciales, de cooperación, políticos
y humanitarios.
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II.
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a.
Orígenes (1500-1945): de la política de esclavitud a la Segunda Guerra
Las relaciones entre Brasil y África tienen sus orígenes aun en el siglo XVI, cuando la
mano de obra esclava fue introducida en tierras brasileñas por los colonizadores portugueses
(Lampreia, 1999). Desde entonces, sin duda, hay una profunda influencia africana en la
formación de la sociedad brasileña, fácilmente observable en su composición étnica, en su
idioma, su cultura y su historia. En este sentido, José María Nunes Pereira (2002) señala que:
Os africanos e seus descendentes não foram responsáveis somente pelo povoamento
do território e pela mão-de-obra escrava. Eles plasmaram decisivamente a nossa
formação social e legaram uma herança cultural que, ao logo dos séculos, foi tão
mantida como recriada. Esse acervo cultural foi a matriz mais emblemática da cultura
popular brasileira e um dos símbolos mais abrangentes da unidade nacional. Os
africanos e afro-descendentes foram os responsáveis, como enfatiza Gilberto Freyre,
pela implantação, ou adequação aos trópicos com o contributo dos indígenas, de
grande parte do que veio a compor a tecnologia pré-capitalista brasileira, como a
mineração, a agricultura de subsistência, a nutrição, a medicina. Contribuíram para
moldar o linguajar e o modo de expressão e sentir de todo o povo. Construíram a
raiz popular da nacionalidade brasileira através de lutas urbanas e rurais. Entre estes,
destacam-se os quilombos (antagônicos e paralelos ao poder escravocrata) que
cruzaram todo o espaço e o tempo dessa época (p. 575).
Durante los tres primeros siglos de la historia de Brasil las relaciones entre Brasil y África
fueron señaladas, sobre todo, por los intereses de los comerciantes de esclavos en la costa
occidental africana, por el comercio de productos como el tabaco y el ron y por el contrabando
de oro. Como subraya Pereira (2002), ya durante el siglo XVII, Angola pasa a depender mucho
más de Brasil que de Portugal.
Con el fin del tráfico de esclavos en 1850, las relaciones disminuyeron drásticamente,
aunque el flujo –y el reflujo– de personas aún siguió siendo significativo. Muchos de los
esclavos regresaron a África en este período, especialmente a los actuales Estados de
Benín, Nigeria, Togo y Ghana, pasando a formar parte de la elite local, gracias a que ya eran
urbanizados y que dominaban diversos oficios y técnicas (Pereira, 2002).
Durante la primera mitad del siglo XX, África estaba formada casi exclusivamente por
colonias europeas; sólo cuatro Estados africanos ya eran independientes: Egipto, Sudáfrica,
Etiopía y Liberia (Magnoli, 2006). En ese período las relaciones entre Brasil y África no fueron
especialmente relevantes, destacándose solamente dos misiones de observación en el norte
de África, ambas relacionadas a los conflictos de la Segunda Guerra Mundial (Pereira, 2002).
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b.
Las relaciones se intensifican: la pos Segunda Guerra, el proceso de
descolonización africana y la crisis del petróleo (1945-1979)
Sólo al final de la Segunda Guerra Mundial se inicia el proceso de descolonización africana,
alcanzando su apogeo en la década de 1960. Bajo la influencia del régimen de Salazar (19321968), Portugal era un firme opositor del proceso de descolonización. Tanto es así que las
colonias lusitanas se encontraron entre las últimas en lograr la independencia (Magnoli, 2006).
Debido a los estrechos vínculos entre Brasil y Portugal (que derivan en el Tratado de Amistad
y Consulta de 1953), y del profundo alineamiento de sus gobiernos, la posición brasileña se
mostró inicialmente reticente al proceso de descolonización. Como señala Pereira:
Em relação Á África, o governo Kubitschek assistiu passivo, entre 1957 e 1960, à
independência de 21 Estados Africanos. Melhor dizendo, votou na ONU contra a
independência da Argélia e deu um apoio desregrado ao colonialismo português. Ele
diria, anos depois, em Lisboa: ‘Mesmo quando fui presidente da República nunca fiz
distinção entre a política externa do Brasil e a política externa de Portugal (p. 577).
Este enfoque, estrechamente alineado a la causa lisboeta, fue expresada por diplomáticos
brasileños en las Naciones Unidas durante el último gobierno de Getúlio Vargas (1950-1954),
así como en los gobiernos de Café Filho (1954-1955) y Juscelino Kubitschek (1956-1961)
(Cervo, 2000).
Con la elección de Jânio Quadros (1961) y especialmente en el gobierno de João Goulart
(1961-1964), sin embargo, Brasil cambió su posición sobre la materia. El gobierno Goulart
trató de hacer un programa de asociaciones con socios no tradicionales, como China, Cuba
y Rusia. El Ministro de Relaciones Exteriores de la época, Afonso Arinos de Mello Franco,
enunció por primera vez una verdadera política africana en Brasil. En 1961 se crea, en el
Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño, una División de África, y se multiplican las
embajadas en diferentes países de la África Negra. Con la creación de la llamada “política
externa independiente” (PEI) (1961-1964), durante los gobiernos de Jânio Quadros y de João
Goulart, por primera vez Brasil apoyó explícitamente el proceso de independencia de los países
africanos. El canciller San Thiago Dantas continuó esa política de participación del país en la
creación de un nuevo orden económico internacional, buscando relaciones más estrechas
con los países del dicho Tercer Mundo (Cardoso et al., 2006), incrementando el desarrollo
económico y social del país en una concepción universalista de los intereses brasileños, lejos
de los grilletes de la influencia estadounidense.
Esa no adecuación a los intereses de los Estados Unidos acabó resultando en el golpe
militar de 1964, iniciando un régimen que duró las próximas dos décadas. Así, naturalmente
durante los primeros años del régimen militar en Brasil, en los gobiernos Castelo Branco
(1964-1967) y Costa e Silva (1967-1969), hubo un relativo distanciamiento de la mayoría de
los países africanos, debido al escenario polarizado de la Guerra Fría en el que Brasil optó por
una alineación con los Estados Unidos y Portugal, así como por fortalecer las relaciones con
Sudáfrica bajo el régimen del apartheid (Pereira, 2002). Durante este período hubo una intensa
cooperación militar con el gobierno de Pretoria, en especial para proteger el Atlántico Sur de
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la “amenaza comunista”. En 1969 se inauguró el primer vuelo entre Brasil y África, de Río de
Janeiro a Johannesburgo con una parada en Luanda (Pereira, 2002).
En la etapa final del régimen militar, especialmente en los gobiernos de Geisel (19741979) y Figueiredo (1979-1985), se retomó y se amplió la política externa africana. Fue
consecuencia del llamado “pragmatismo responsable” del Estado brasileño: una política
externa que valorizaba relaciones con socios antes excluidos de la agenda, como los países
del bloque soviético, China y África. Con las dos grandes crisis del petróleo (1973 y 1979),
Brasil fortaleció sus relaciones comerciales con los productores africanos, e incrementó el
comercio de petróleo africano a cambio de productos brasileños (barter trade/counter trade).
En este sentido Luiz Felipe Lampreia (1999) indica que:
Com algumas nações africanas produtoras de petróleo, como Nigéria e Argélia,
subitamente enriquecidas pela elevação dos preços lideradas pela OPEP, montamos
grandes operações de comercio, em alguns casos baseadas no chamado barter trade,
ou seja, petróleo contra produtos brasileiros (p. 148).
Durante este período, asimismo, varias empresas, especialmente las relacionadas con
la construcción, tuvieron una importante presencia en África. Este enfoque se reflejó en un
aumento significativo en el comercio bilateral Brasil-África2.
Ese período coincidió con el inicio del proceso de una reapertura política en Brasil. En
la década de 1970, Brasil establece relaciones diplomáticas con la mayoría de los países
africanos, con frecuentes visitas entre los jefes de Estado y de gobierno. La postura activa
de la diplomacia brasileña puede ser observada en varias ocasiones de los años 70. Exempli
gratia, Brasil fue el primer país en reconocer la independencia de Guinea-Bissau (1974) y de
Angola (1975).
c.
Los años 80 y 90: la CPLP y las misiones humanitarias
Durante la década siguiente, sin embargo, a pesar de una cierta continuidad (Cardoso
et al., 2006), se produjo un enfriamiento de las relaciones entre Brasil y África. Brasil vivía
su proceso de redemocratización, enfrentando severas y frecuentes crisis económicas en
los años 80, especialmente en el gobierno de Sarney (1985-1990). Ese escenario de crisis
generó la apertura de los mercados en el gobierno de Collor (1990-1992) y un nuevo
paradigma económico y comercial durante toda la década del 90. En los gobiernos de Franco
(1992-1994) y especialmente con Cardoso (1995-2003), Brasil puso en práctica un ajuste
estructural riguroso, así como políticas de privatización y reforma del Estado (Cardoso et al.,
2006), en un proceso que resultó en una aproximación de la diplomacia brasileña con sus
socios comerciales tradicionales, como los Estados Unidos, Japón y Europa, así como con
los demás países sudamericanos.
“Se considerarmos os anos de 1972 e 1981, as exportações brasileiras passaram de US$90,4 milhões para
US$1.963,3 milhões, um aumento de 21,7 vezes. No que toca às importações, elas subiram de US$152,9 milhões
para US$1.982,2 milhões, um crescimento de 12,9 vezes. A África passou a representar cerca de 9% do total do
nosso comércio externo quando, em 1972, era de 3%. A África ultrapassava em volume o comércio do Brasil com a
América do Sul. Tal crescimento era, até então, inédito nas relações Sul-Sul” (Pereira, 2002, p. 581).
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Además, en la última década del siglo XX, la relación entre Brasil y África fue marcada por
la creación de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP), una idea nacida en
los años 60 (Cervo, 2000) con miras a la cooperación, buscando una coordinación política y
diplomática entre sus miembros en las relaciones internacionales, en particular para reforzar su
presencia en los foros internacionales, la cooperación, particularmente en temas económicos,
sociales, culturales, jurídicos y técnico-científicos, así como la materialización de proyectos
para promover y difundir la lengua portuguesa (Cervo, 2000). Asimismo, hubo intentos de
hacer una aproximación entre la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC por sus
siglas en inglés) y el MERCOSUR, así como de acercarse a Sudáfrica después del apartheid
y de aumentar las relaciones comerciales con Nigeria, especialmente por parte de la empresa
de petróleo brasileña Petrobras (Figueiredo y Lamounier, 2002).
También es importante hacer mención al papel fundamental de Brasil en las operaciones
de paz en Mozambique (ONUMOZ) y Angola (Misión de Verificación de las Naciones Unidas
en Angola (UNAVEM I, II y III), Misión de Observación y de las Naciones Unidas en Angola
(MONUA). Igualmente, en las últimas décadas, Brasil ha estado involucrado en diversos
procesos de promoción de la paz en el continente, con especial énfasis en las misiones en
Angola y Mozambique (Lampreia, 1999), así como la participación en misiones de la ONU en
Uganda, Ruanda, Liberia y Sudáfrica3.
d.
Las relaciones Brasil-África en el siglo XXI: un nuevo paradigma de
asociación hacia el futuro
Como hemos visto, durante los primeros siglos de relación Brasil-África, los intereses eran
puramente basados en la mano de obra esclava y en un pequeño comercio. Ya en la segunda
mitad del siglo XX las relaciones se intensifican en diversas oportunidades, mientras en
otros momentos se enfrían, especialmente por ciertos factores internos (crisis económicas)
y externos (influencia de otros países). En ese período, la relación estaba basada en la
oferta brasileña de productos primarios y de servicios de infraestructura a los países del
Continente Negro, y en una significativa participación brasileña en proyectos humanitarios y
de cooperación cultural y económica en África.
A principios de este nuevo milenio, especialmente durante los dos gobiernos de Lula
(2003-2010), África ocupó una posición prominente en la diplomacia brasileña. Brasil pasó a
considerar a los países de África como verdaderos socios estratégicos, por lo que ocuparon
significativa parte de su agenda internacional. Se concretaron gran cantidad de viajes del
“(Brasil) Enviou observadores militares e unidades médicas na Unomir –Missão de Observação das Nações Unidas
em Uganda e Ruanda-, entre junho de 1993 e setembro de 1994, tendente a controlar movimentos ilegais de pessoas
e de material na fronteira entre os dois países, e na Unomil –Missão de Observação das Nações Unidas na Libéria-,
entre setembro de 1993 e setembro de 1997, para monitorar e executar as tarefas previstas no Acordo de Paz de
Cotonou, de 25 de julho de 1993. Observadores eleitorais foram enviados à África do Sul, UNOMSA –Missão de
Observação das Nações Unidas na África do Sul-, para colaborar no monitoramento das eleições de abril de 1994”
(Cardoso et al., 2006, p. 225).
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Presidente y de autoridades brasileñas a África. Se abrieron nuevas embajadas brasileñas en
aquel continente, más que duplicando su número (de 17 a 37). Además, 17 nuevas embajadas
de países africanos se abrieron en Brasilia, sumándose a las 16 ya existentes (ONU-Brasil,
2011).
El comercio bilateral se incrementó 267% entre 2003 y 2010. Sin embargo es importante
señalar que la mayor parte de las exportaciones brasileñas sigue siendo de productos básicos
como azúcar, carne y cereales (Peixoto, 2010). Otro dato relevante: en 2010, el 57,2% de la
inversión brasileña en proyectos de desarrollo estaba destinada a África (ONU-Brasil, 2011).
No sólo los socios tradicionales de Brasil en África –como la zona meridional y los países
de habla portuguesa–, sino el continente africano como un todo ha recibido una especial
atención de la diplomacia brasileña, superando la concepción de diplomacia selectiva de las
últimas décadas (Cardoso et al., 2006). Entre las recientes iniciativas de cooperación entre
Brasil y África, destacan las áreas de salud –y en particular la lucha contra el SIDA, incluyendo
la transferencia de tecnología para la producción de medicamentos antirretrovirales (Senegal,
Camerún, Nigeria)–, militar (Namibia, Guinea-Bissau, la CPLP), la producción de biodiesel
(Senegal), educación (Camerún, Nigeria), agricultura (Camerún, Ghana), cultura (Ghana), así
como otros temas de las relaciones bilaterales, multilaterales e internacionales. La presencia
de Brasil en África puede ser también observada en foros multilaterales y en organizaciones
regionales y subregionales africanas (Cardoso et al., 2006).
Ya en el actual gobierno de la Presidenta Dilma Rousseff (2011 a la fecha), el pragmatismo
comercial ha sido remplazado por la prevalencia de los derechos humanos, un entendimiento
que debe ser conducido por la diplomacia brasileña en los próximos años, algo que seguramente
se reflejará en las relaciones con África. Se espera que Brasil –que durante el gobierno de Lula
tuvo una postura meramente pragmática con respecto a los países con severos problemas
relacionados a violaciones de derechos humanos– centre sus acciones en el fomento del
diálogo con el fin de proteger y potenciar el principio de la dignidad humana a nivel mundial.
Según los datos de la Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP), se espera que el
comercio con África se triplique en los próximos seis años, llegando a los sesenta mil millones
de dólares. La entidad señala que uno de los mayores problemas para incrementar el comercio
bilateral es la falta de logística. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, el continente
debe crecer un 5,8% en 2012 pese a la crisis de los bancos europeos, la principal fuente de
financiamiento para la mayoría de los proyectos en África. De acuerdo con el presidente del
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), la Presidenta Dilma Rousseff
ordenó al banco dar prioridad a la región, en particular en áreas tales como servicios bancarios,
educación, salud y turismo (Schreiber, 2011). Así, el BNDES desarrolla una serie de proyectos
de apertura de líneas de crédito en África, incluyendo la apertura de un fondo no reembolsable
(Góes, 2012).
Finalmente, hay que destacar que en los próximos años debe ser una prioridad para Brasil
el aumento de las exportaciones a África de los productos con mayor valor agregado, ya que
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gran parte del mercado africano ha sido ocupado por productos procedentes de otros países
emergentes, sobre todo chinos e indios.
V.
CONCLUSIONES
Como hemos visto, en los últimos años se aprecia un creciente interés en el fortalecimiento
de las relaciones entre Brasil y África, por distintas razones económicas, sociales y políticas.
En primer lugar, África ofrece grandes oportunidades de inversión para las empresas
brasileñas, en particular en sectores relacionados a la infraestructura. El comercio bilateral
aumenta año tras año, y ya ocupa un lugar sustancial en la balanza comercial brasileña.
Además de los intereses comerciales, Brasil destaca en el uso de la colaboración como
una herramienta para estimular el desarrollo en la región. Como se ha señalado, la cooperación
técnica en salud, educación y transferencia de tecnología, en particular relacionada con la
agricultura, son elementos fuertes de integración entre Brasil y África. Como señala el ex
Presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso (1996), un futuro con dignidad para los países
del Sur sólo se logrará con más educación, un mejor Estado, la mejora de la productividad
de su «capital humano», un gran salto tecnológico, y una sociedad y un Estado democrático
(Cardoso, 1996). En este contexto, la Presidenta Dilma Rousseff estableció –acertadamente–
que el papel internacional de Brasil estará guiado por los derechos humanos y la erradicación
de la pobreza.
Así, queda claro que el acercamiento con África en los últimos años no se debe
exclusivamente a intereses históricos o puramente comerciales, sino a una verdadera política
de inclusión de Brasil en el mundo (Cardoso et al., 2006). A modo de ejemplo, es posible citar
el interés brasileño en conseguir un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, tema frecuente en las reuniones entre Brasil y países africanos.
Por otra parte, una aproximación entre países del Sur acaba por presionar las
negociaciones Norte-Sur (Cardoso et al., 2006), configurándose como una alternativa a las
tradicionales relaciones Norte-Sur, especialmente en tiempos de crisis económica en los
países desarrollados.
A pesar de los avances, obviamente aún hay un expresivo margen para mejorar e intensificar
las relaciones entre Brasil y África (Pinheiro Guimaraes, 2002). Como señala el ex Ministro de
Relaciones Exteriores de Brasil, Luiz Felipe Lampreia (1999), Brasil tiene un compromiso claro
y un fuerte deseo de mantener con África mejores y más intensas relaciones.
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