Clientelismo, lideranças comunitárias e construção de estrutura de oportunidades
Autoria: Carlos Magno M. Dias, Cassia Helena Pereira Lima
Resumo
Nos estudos de políticas públicas participativas é recorrente a relação entre o aumento do poder
político da sociedade civil e a diminuição de práticas sociais, tidas freqüentemente como sinônimo
de atraso social e político. Dentre essas práticas destacam-se o patrimonialismo e o clientelismo.
Esta relação se deve, em grande medida, ao fato de que, teoricamente, a transferência de poder para
a sociedade civil facilitaria a desconstrução das relações sociais verticalizadas, sob as quais o
clientelismo ou o patrimonialismo são construídas. O objetivo central deste artigo é discutir, a luz
da literatura sociológica em torno do conceito de clientelismo, que a transferência de poder político
para a população não é suficiente para romper com o clientelismo. Para tal, discorre sobre conceitos
e tipos de clientelismo (tradicional, partidário e de massas), traça um breve cenário do clientelismo
no Brasil, de sua desarticulação no contexto da descentralização administrativa e do papel da
liderança no clientelismo de massas com a construção de uma estrutura de oportunidades. A partir
daí, infere-se que escolha pelo clientelismo além de uma estratégia de maximização de benefícios é
uma solução para ação coletiva que enfrenta dilemas estruturais e culturais da sociedade, se
tornando, então, um mecanismo de inclusão no processo político. A transferência de poder para a
população altera a natureza das práticas clientelistas de forma a acomodá-las em uma nova
estrutura de oportunidades.
1 INTRODUÇÃO
Nos estudos de políticas públicas participativas é recorrente a relação entre o aumento do
poder político da sociedade civil e a diminuição de práticas sociais, tidas frequentemente como
sinônimo de atraso social e político. Dentre essas praticas destacam-se o patrimonialismo e o
clientelismo. Esta relação se deve, em grande medida, ao fato de que, teoricamente, a transferência
de poder para a sociedade civil facilitaria a desconstrução das relações sociais verticalizadas, sob as
quais o clientelismo ou o patrimonialismo são construídas.
Todavia, embora existam inúmeras evidências de que políticas públicas participativas sejam
um forte instrumento de horizontalização das relações sociais, não se pode afirmar que essa
transferência de poder político para a sociedade civil seja suficiente para romper com a cultura
política a ponto de eliminar praticas patrimonialistas ou clientelistas.
Nesse sentido o objetivo central deste artigo é discutir, a luz da literatura sociológica em
torno do conceito de clientelismo, a participação da liderança comunitária como elo entre o patron e
a comunidade, já que a transferência de poder político para a população não se mostra suficiente
para romper com o clientelismo. Pretende-se também avaliar se essa transferência de poder para a
população altera a natureza das práticas clientelistas de forma a acomodá-las em uma nova
estrutura de oportunidades.
A literatura científica tem dedicado esforços no estudo das relações desse fenômeno tendo
em conta as inúmeras realidades políticas e sociais do país. Contudo, como acontece com inúmeros
outros conceitos que são usados indiscriminadamente, existe considerável imprecisão sobre o que é
o clientelismo.
Apesar das origens do conceito remontarem à Roma antiga, o clientelismo é abordado neste
artigo para demonstrar a adequação de sua utilização para descrever e explicar alguns processos
políticos na atualidade. O tema é tratado com uma preocupação maior em abordar conceitos,
interpretações e análises que sirvam como referência ao Brasil contemporâneo e demonstrar que,
embora a conjuntura político social do país seja muito distinta das do passado, ainda hoje, persistem
1
elementos que fazem com que o conceito de clientelismo seja apropriado para explicar processos
políticos contemporâneos, demonstrando como o clientelismo se enraíza na hierarquia das
organizações. Para tal, a partir da bibliografia sobre o tema, levantam-se as principais
características comuns às diversas abordagens teóricas a fim de buscar uma definição do conceito
que orientará a discussão posterior. Em seguida, faz-se uma breve abordagem da bibliografia sobre
clientelismo, a fim de pontuar algumas das diversas interpretações que o tema vem tendo,
sobretudo no que se refere aos tipos ideais de clientelismo.
2.1 Construindo um Conceito
Segundo José Murilo de Carvalho (1997), há uma inconsistência no uso de conceitos
básicos como o de clientelismo, sempre foi empregado de maneira frouxa, com pouco rigor
conceitual e, de um modo geral, indicando um tipo de relação entre atores políticos que envolvem
concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais e isenções em troca de
apoio político, sobretudo na forma de voto.
Na opinião de Diniz (1982), o clientelismo é um sistema de lealdades que se estrutura em
torno da distribuição de recompensas materiais e simbólicas em troca de apoio político. Para
Mainwaring (1999), o clientelismo é restrito às relações patrão-cliente e se caracteriza por quatro
aspectos: desigualdade, reciprocidade assimétrica, natureza não institucionalizada e relação face a
face. Assim, segundo o autor, as relações clientelistas se estabelecem entre pessoas de status e
poderes desiguais, elas implicam reciprocidade (os dois lados oferecem e exigem alguma coisa em
troca), e as trocas são pessoais e individualizadas. Kaufman, citado por Bahia (2003, p.123),
também aborda a relação clientelista como uma relação de permuta individualizada (entre duas
pessoas) tendo como características: a desigualdade de poder e status; a reciprocidade; o
particularismo (que denota o caráter privado da relação) amparado apenas levemente na legislação
pública e em normas comunitárias.
Eisenstadt e Roninger (1984 apud BAHIA, 2003, p. 103) definem o clientelismo como um
complexo. Para os autores, o clientelismo é um fenômeno que combina traços contraditórios como
desigualdade e solidariedade, voluntarismo e coerção, recursos simbólicos e instrumentais, e “que a
permuta desses recursos é usualmente levada a cabo através de arremate em uma só transação de vários
itens (nenhum deles pode ser permutado separadamente, mas só em um conjunto que inclui ambos tipos
de recursos)”. Para Legg, também citado por Bahia (2003, p.133) é essencial o fato de que nas relações
entre patrões e clientes os recursos são desiguais e são controlados pelos próprios atores. De acordo com
o autor, é necessário distinguir entre laços clientelísticos verticais (status diferentes entre as partes e,
portanto, com permuta não complementar) e horizontais (simétricos de permuta complementar).
Nunes (1997) aponta que o clientelismo nas sociedades tradicionais poder ser definido
como uma relação social marcada por “patrons”1 e camponeses/clientes. Nesse caso, os
camponeses estariam subordinados àqueles que possuem a terra. Esses camponeses estariam
sempre próximos da penúria. A desigualdade desempenha um papel chave na sobrevivência tanto
de patrons como de camponeses e gera uma série de laços pessoais, entre eles, que vão desde o
simples compadrio até as lealdades políticas.
Conforme Carvalho (1997), são muitas as definições apontadas para o conceito de
clientelismo. Entretanto, elas têm, em comum, um grupo de características que podem ser
resumidas por: acesso restrito aos centros do poder; controle sobre recursos, podendo esses ser de
natureza material ou simbólica; relação de troca com forte hierarquia vertical, não formal, particular
e difusa; sistema decisório concentrado viabilizado pelo monopólio da representação; demandas
fragmentadas; lealdade, confiança, amizade e reciprocidade norteando a troca; fluxo de utilidades
que se processa na troca envolvendo uma relação de pagamento de longo prazo. (BAHIA, 2003, p.
2
185).
Assim, para os fins deste trabalho, buscou-se construir uma definição sucinta que contemple
o conjunto das características acima apontadas e que sirva de referência para a abordagem do tema.
Logo, considerou-se clientelismo como a relação política de natureza vertical que visa à troca de
algum bem ou serviço público para uso privado ou coletivo, bem como outras recompensas de
natureza simbólica, em um ambiente de competição democrática, sempre vinculados a uma relação
de compromisso e lealdade, cuja aceitação envolve o comprometimento da liberdade e das
possibilidades de escolha política do individuo. Entretanto, uma definição do conceito não é
suficiente para a descrição das inúmeras formas distintas sob as quais o clientelismo se manifesta.
O trabalho de Bahia (2003) enumera três tipos de clientelismo que são compatíveis com a
democracia capitalista: tradicional, quadros e de massas.
2.2. Os Tipos de Clientelismo
2.2.1. Clientelismo Tradicional
Pode-se entender por clientelismo tradicional a mediação ou microfundamento que
institucionaliza um tipo de relação na qual o proprietário de terras (coronel) estabelece sua clientela
com o objetivo de manter o poder político. Nesse caso, o patrão prescinde de intermediários,
mantendo uma relação direta com a população, cujo traço marcante é a troca de favores e benesses,
gerando, assim, um sentimento de lealdade política pelos beneficiários (clientes).
De acordo com Andrade (2005) a relação patrão-cliente tradicional é um tipo de aliança
diática voluntária vertical que se efetiva por um relacionamento mais ou menos personalizado,
afetivo e recíproco entre atores ou elenco de atores, o qual comanda recursos desiguais e envolve
transações mutuamente benéficas com ramificações que vão além da esfera imediata do
relacionamento diático.
O que Bahia (2003) chama de clientelismo tradicional, Andrade (1990) denomina
perspectiva antropológica de análise. Nessa perspectiva, pode-se encontrar entre os diversos
autores um relativo consenso, ao se identificar algumas características do clientelismo –
relações interpessoais diretas; interação baseada em trocas simultâneas de diferentes tipos
de recursos; realização de trocas dentro de um modelo de interação que supõe recursos
econômicos e políticos, de um lado, e promessas de lealdade de outro; um forte elemento de
solidariedade; um padrão verticalizado das relações individuais ou coletivas; presença de
desigualdade social e de poder; e relações informais – que o definem como um instrumento
de interação social. Nessa perspectiva a patronagem tal como definida por Wolf (19662
citado por BAHIA, 2003), é um complexo em que o patrão é a pessoa que usa sua influência
para proteger e ajudar a outra pessoa que se torna, então, seu cliente e que lhe retribui
prestando certos serviços. Nessa perspectiva, a patronagem seria um tipo de relação
interpessoal que se estabelece na desigualdade de poder entre patrões e clientes e na
existência de reciprocidade dos laços sociais estabelecidos.
Na realidade brasileira, o clientelismo tradicional pode ser identificado na prática política do
governo imperial (1840–1889) e na primeira república (1889–1930). Seguindo esse caminho para
retratar o fenômeno no Brasil, José Murilo de Carvalho (1997) afirma que o clientelismo
perpassa toda a história do Brasil, e na medida em que ele pode mudar de parceiros, ele também
pode aumentar e diminuir ao longo da história. Em sua opinião, os autores que identificam, na
literatura, o coronelismo urbano, estariam simplesmente detectando o clientelismo. Seguindo essa
linha histórica, seria possível verificar, portanto, que o clientelismo se ampliou com o fim do
coronelismo e que ele aumenta com o decréscimo do mandonismo. Isso porque, de acordo com o
autor “à medida que os chefes políticos locais perdem a capacidade de controlar os votos da
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população, eles deixam de ser parceiros interessantes para o governo, que passa a tratar com os
eleitores, transferindo para esses a relação clientelística” (CARVALHO, 1997, p.234).
Carvalho (1997) demonstra ainda, que historicamente o clientelismo tem sido
utilizado como instrumento de cooptação política. De acordo com ele, um grande exemplo
disso está na Guarda Nacional. Ela foi a grande instituição patrimonial que fazia a ligação
entre os proprietários de terras e o governo mas que, por outro lado, garantia ao senhoriato o
controle sobre a população. Contudo, a Guarda Nacional não era o único componente patrimonial
dentro do Império. Segundo Carvalho (1997), existiam outros componentes patrimoniais.
Delegados, delegados substitutos de polícia também eram autoridades patrimoniais à medida que
exerciam serviços públicos gratuitamente. O mesmo pode ser dito dos inspetores de quarteirão. Na
República, as tarefas de manutenção da ordem passaram todas para a burocracia, isso porque na
medida em que os delegados se tornaram funcionários públicos e os estados aumentaram
rapidamente o efetivo de suas Polícias Militares rapidamente foram esvaziando as funções da
Guarda Nacional. O coronelismo teria, segundo o autor, surgido nesse momento, com o recuo do
patrimonialismo e o avanço da burocracia.
No Brasil, o estudo do clientelismo, dentro dessa perspectiva (histórica), freqüentemente é
vinculado a um fenômeno típico do mundo rural, o coronelismo. Para Leal (1997), o coronelismo é
um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, que se fortalece progressivamente,
e os senhores de terras cuja influência é crescentemente decadente.
Do ponto de vista econômico-social, o fenômeno do coronelismo pode ser caracterizado
pela relação de dependência entre proprietários rurais e seus trabalhadores, relação essa fundada em
bases feudais ou semifeudais que camuflam as desigualdades e o processo de exploração
(ANDRADE, 1990).
Do ponto de vista político, o sistema coronelista se configura no papel de intermediação que
o proprietário rural exerce entre as instituições políticas mais amplas e a população no âmbito local,
o que lhe possibilita, por um lado, o controle das massas e, por outro, a legitimação do exercício do
poder central. (ANDRADE, 1990). Fazendo uma generalização, Leal (1997) afirma que o coronel
opera no reduzido cenário municipal, mas, nem por isso, ele difere dos políticos estaduais e
federais. Dessa forma o sistema coronelista não seria um problema de ordem pessoal, seria sim,
uma questão vinculada à estrutura econômica e social da sociedade. Um importante aspecto do
coronelismo é o sistema de reciprocidade. De um lado, estariam os coronéis que controlariam o
eleitorado e, de outro, a situação política no Estado que tem à sua disposição o erário, os empregos,
os favores e a força policial em resumo “o cofre das graças e o poder da desgraça”. A essência do
compromisso coronelista seria caracterizada, portanto, por um apoio incondicional dos chefes
locais (coronéis) aos candidatos da situação e da parte da situação estadual, seria concedido ao
chefe local governista poder em todos assuntos relativos ao município, inclusive a nomeação dos
funcionários estaduais do lugar.
Dantas (1987) distingue coronelismo no Brasil em três etapas. A primeira está
compreendida entre os anos de 1900 a 1930 que se caracteriza pelo pleno desenvolvimento do
coronelismo, dado o caráter rural da população brasileira. Um segundo momento estaria
compreendido entre os anos de 1930 a 1945, quando o Estado autoritário e centralizado desarma os
chefes locais, promovendo sua desmoralização. É nessa época que a fonte do poder passa a ser a
tradição de mando com o reconhecimento do prestigio local, que garantiria os interesses dos
governantes em suas relações com os coronéis. A terceira fase está compreendida entre 1945 a
1964, período democrático no qual o coronelismo retoma seu vigor, devido a sua capacidade de
obter e controlar votos. Nesse período, recursos materiais e simbólicos passam a ser trocados a fim
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de assegurar o maior número de votos. Do ponto de vista político o golpe militar de 1964 teria
colocado fim ao coronelismo porque:
[...] a centralização do regime autoritário, via modernização conservadora, acelera a
expansão do capitalismo no campo e fustiga os núcleos remanescentes do coronelismo de
forma irreversível. Em seu lugar vão se impondo outras formas de clientelismo e
“maquinas políticas” utilizando novas técnicas de manipulação de massa na tentativa de
dar continuidade à influencia do patronato rural sobre o Estado. (DANTAS, 1987, p. 38).
Em outras palavras, as antigas relações tradicionais entre patrões e clientes (donos de terras
e arrendatários) vão se tornando, a partir daí, menos importantes que as novas relações entre líderes
e seus partidários.
Dentro da perspectiva histórica, é a incapacidade do Estado em regulamentar as relações
entre o público e o privado que promove a existência de lacunas, permitindo o surgimento de um
corpo de mediadores que passam a atuar como elo entre atores políticos e sociais.
A partir de 1930, com o inicio do processo de urbanização e industrialização, a estrutura
social e econômica do país começa a se alterar, e o coronelismo começa e entrar em crise.
2.2.2. Clientelismo de quadros ou partidário
De acordo com Andrade (2005), o clientelismo de quadros se caracteriza por um padrão de
relacionamento que envolve o detentor do poder político e os usuários das políticas públicas. Essa
relação é mediada (ao contrário do clientelismo tradicional que não comporta mediadores) por
intermediários instituídos pelo chefe político como representante de uma determinada população ou
comunidade. A diferenciação entre o clientelismo tradicional e o clientelismo de quadros encontrase em dois níveis: a) no tipo de transação que acompanha o relacionamento (clientelismo
tradicional, alta dependência e forte afeto por parte do cliente e clientelismo de quadros, maior
independência e moderado afeto por parte do cliente); b) na natureza dos recursos utilizados pelo
patrão para alimentar essa relação (recursos pessoais no clientelismo tradicional e recursos públicos
no clientelismo de quadros).
A emergência do clientelismo de quadros começou a se instituir da década de 1930, mas
teve seu processo acelerado a partir da Segunda Guerra Mundial, com a intensificação do processo
de migração campo/cidade, que alterou as estruturas econômicas e sociais do país.
O clientelismo partidário [ou de quadros] se expande na medida em que as estruturas
partidárias vão se aproximando e se instalando nos aparelhos do Estado caracterizando
processos particulares de transição como passagem de uma sociedade tradicional à de
massas. Dessa forma, os partidos políticos podem atuar como pontes exercendo uma
função de mediação no sentido de quebrar o isolamento social e promover a integração
nacional. (CASTRO, 1988, apud ANDRADE, 2005, p. 63).
Nesse sentido é de se esperar que o clientelismo também continue a desempenhar um papel
relevante nas sociedades de massas. As relações políticas típicas dessas sociedades promovem,
portanto, uma nova mudança nas características das relações clientelistas. Esse “novo” clientelismo
é denominado clientelismo de massas.
2.2.3.Clientelismo de Massas
O conceito de clientelismo de massas é caracterizado por Bahia (2003) como um sistema de
espoliação ilegítima, de bossismo3 e de máquina política. O trabalho de Diniz (1982a) ilustra essa
forma de clientelismo, ao fazer uma comparação entre o malufismo e o chaguismo utilizando-se do
conceito de clientelas cativas - referindo-se a bases eleitorais que, ao longo de várias eleições
sucessivas, concentraram seus votos num determinado candidato – demonstra em seu trabalho que
o clientelismo pode assumir duas manifestações distintas,
No primeiro caso [chaguismo], o clientelismo deriva sua força da capacidade de assumir
formatos extremamente complexos e diferenciados, ultrapassando o âmbito das relações
interpessoais par envolver amplos grupos e categorias sociais de diferentes tipos. No
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segundo caso[malufismo], deriva de seu poder de sua subordinação a um projeto político
de ampla envergadura. (DINIZ, 1982a, p. 26).
Bahia (2003) afirma que não há políticas sem interesses: quem financia, controla e manda.
Nessa perspectiva, os partidos, em geral, lutam por bens materiais e por cargos a despeito de serem
mais ou menos ideológicos. Os partidos estariam, portanto, voltados para a reeleição e seus chefes
burocráticos voltados para cargos e ganhos específicos.
Por essa linha de raciocínio o chefe (boss) “é o elemento chave no processo de criação e
reprodução da máquina, através da distribuição de cargos e benefícios materiais e simbólicos. O
boss é um empresário político do tipo capitalista que busca por sua organização maximizar votos.”
(Ibidem, p. 198). Na opinião do autor, é assim que o sentido ideológico do partido dá lugar ao
pragmatismo eleitoral, na busca pela conquista do poder. É a necessidade da ampliação das bases
eleitorais que o partido usa como moedas de troca ao buscar apoios e alianças e “corrompendo-se
doutrinariamente” (BAHIA, 2003, p.206). A permuta política envolvendo a concessão de cargos na
burocracia e do estabelecimento de acessos privilegiados ao núcleo decisório é um componente
central do funcionamento da democracia moderna e do funcionamento partidário.
Assim, na opinião de Andrade (1990), só mais recentemente, os cientistas políticos
passaram a compreender o clientelismo como um fenômeno que ultrapassa o caráter pessoal de
suas relações básicas. Atualmente, os trabalhos sobre o clientelismo têm focado seus efeitos sobre
vários processos políticos, sendo que os estudos políticos contemporâneos enfatizam um novo tipo
de clientelismo, um tipo característico das sociedades mais estruturadas. Nesses contextos, o
clientelismo se reproduz marcado pela pluralidade política, pela existência de partidos ideológicos e
de massa, pela democratização do Estado e pela legitimação do sistema não mais pela via dos
mecanismos particularistas, mas de valores públicos universais (ANDRADE, 1990).
O trabalho de Kischnir (2000), por exemplo, mostra que a distribuição de cargos e serviços
públicos como forma de se obter e fornecer acessos são uma prática rotineira na política brasileira e
essa conquista de acessos é resultado da colaboração de membros de uma rede de trocas. Do ponto
de vista dos membros dessa rede de acessos, as trocas que garantem os acessos são motivadas por
sentimentos de amizade e afeto.
Citando Bobbio4, Bahia (2003) aponta para o fato de que em regimes democráticos em que
a percentagem de votantes ainda é muito alta, existem elementos que indicam que o voto de opinião
é cada vez menor em detrimento do voto de clientela. Mas, se o voto de clientela é cada vez maior é
porque existe um instrumento que permite o acesso às trocas. Toda a bibliografia sobre clientelismo
ressalta alguns “sentimentos” que perpassam as relações de troca: confiança, amizade e afeto. São
esses sentimentos que permitem aos intermediários políticos (também conhecidos como cabos
eleitorais) criar os elos entre o patrão e a sua clientela. No trabalho de Kuschnir (2000), é
demonstrado como esses intermediários ajudam a revelar o status diferenciado de uma família de
vereadores na cidade do Rio de Janeiro. Esses intermediários seriam capazes de reconhecer as
verdadeiras necessidades das pessoas diante de um Estado isento.
A partir do trabalho de Merton5, Bahia (2003) afirma que, nesse processo de troca pessoal o
cabo eleitoral é o amigo que se procura nas horas de aperto, é o protetor das horas incertas. A
máquina política desempenha uma função social de humanizar e personalizar toda a sorte de auxílio
para quem necessita dele. Incluem-se aí a distribuição de alimentos, materiais de construção,
indicações de emprego, transporte e ajuda de despesas de enterros, dentre muitas outras formas de
atender necessidades pessoais com a máquina política.
Segundo Legg (1975) citado por Bahia (2003), o clientelismo, como fenômeno político
moderno, está particularmente relacionado à emergência das instituições liberais nas sociedades
desenvolvidas do século XIX. Para ele, o fenômeno político do clientelismo se consolidou com a
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extensão do sufrágio e com a penetração da máquina do Estado na periferia, na medida em que isso
permitiu que o clientelismo fosse usado em larga escala. O que prevaleceu como padrão comum é o
benefício material devido ao cliente e o benefício simbólico, afetivo e político devido ao patrão
(BAHIA, 2003).
Em todos os casos, patrões políticos em âmbito local almejam estabelecer e manter
vínculos com o centro nacional e isto envolve uma série de interesses. Assim, os recursos
disponíveis aos políticos derivam da comunidade, enquanto a motivação para assumir tal
papel é gerada por grupos de referência externa. (BAHIA, 2003, p.134).
A relação clientelista, na opinião de Legg (1975), poderá ter iniciativa tanto por parte dos
clientes (que poderão fazê-lo devido a uma carência extrema) ou por parte do patrão (que vê nesse
tipo de relação sua forma de acesso aos níveis hierárquicos superiores). Ao contrário da crença
geral,
[...] a burocratização da vida moderna aumentou as possibilidades do clientelismo, pois
burocracia significa a oportunidade de exercer a discricionariedade, e as pessoas afetáveis
pela lei e por decisões oficiais buscam influenciar esta aplicação específica. A
discricionariedade atinge os indivíduos dos mais diversos níveis da organização
aumentando o potencial para inter-relações clientelistas. (BAHIA, 2003, p. 139).
Assim, ao analisar os estudos sobre o surgimento da máquina política, percebe-se que
alguns fenômenos tornam seu funcionamento possível: a emergência de líderes políticos
profissionais e a democracia de massas (sufrágio universal).
Para Farias (2000), a emergência de lideranças políticas intermediárias está relacionada a
fatores estruturais. A política democrática liberal, ao dirigir suas mensagens para os eleitores
(indivíduos isolados e na maioria das vezes desprotegidos), abre espaço para a ação do cabo
eleitoral, que propõe ao eleitor o cálculo utilitário de se aceitar o benefício imediato, em troca do
voto, ao invés de apostar em vantagens impessoais, amplas e incertas. Dessa maneira a cidadania
pode assumir uma forma concreta via clientelismo, já que nesse quadro, a liberdade pessoal do
exercício político comporta a alternativa da negociação do voto. Por outro lado, autores como
Nunes (1997) atentam para o fato de que, se considerarmos a origem e os fundamentos rurais do
fenômeno, seria de se esperar que, com a modernidade, mais especificamente com o capitalismo,
esse tipo de relação social deveria ter se extinguido. Isso porque os sistemas de troca generalizada
do clientelismo6 é diferente do sistema de troca específica que caracteriza o capitalismo moderno.
De acordo com Nunes (1997, p.28),
nesse, o processo de troca [específica] e aquisição de qualquer bem não inclui a
expectativa de relações pessoais futuras, nem depende da existência de relações anteriores
entre as partes envolvidas. (...) Laços de segurança, se é que existem, são parte do âmbito
do domínio público. As trocas ocorrem sem preocupação com as características pessoais
dos indivíduos envolvidos; elas são caracterizadas pelo impersonalismo. O impersonalismo
constitui um dos fatores básicos do mercado livre e também a base da noção de cidadania.
Contudo, o capitalismo moderno ainda convive com processos de trocas generalizadas em
seu interior. Portanto, na opinião de Nunes (1997), existiria uma “curiosa” relação entre os
processos de institucionalização de trocas específicas e trocas generalizadas, que embora coexistam
em tensão permanente, elas freqüentemente se combinam em formas que são positivas para a
acumulação capitalista.
Assim, o clientelismo contemporâneo seria um sistema caracterizado por situações
paradoxais porque envolve, segundo Nunes (1997, p. 28) citando Eisenstadt e Roninger (1980, p.
278-279).
(...) primeiro uma combinação peculiar de desigualdade e assimetria de poder com uma
aparente solidariedade mútua, em termos de identidade pessoal e sentimentos e obrigações
interpessoais; segundo, uma combinação de exploração e coerção potencial com relações
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voluntárias e obrigações mútuas imperiosas; terceiro, uma combinação de ênfase nestas
obrigações e solidariedade com o aspecto ligeiramente ilegal ou semilegal dessas relações
(...) O ponto crítico das relações patron-cliente é, de fato, a organização ou regulação da
troca ou fluxo de recursos entre atores sociais.
Apontando os trabalhos de Kaufman7 e Powell8, Nunes (1997) demonstra que as díades –
características das descrições convencionais do clientelismo tendem a se transformar em redes
extensivas nas sociedades capitalistas modernas. Assim:
a análise da díade clientelista pode ser entendida para abranger grupos de patrons-clientes
– estruturas nas quais muitos clientes ligam-se ao mesmo patron – e pirâmides patronclientes – estruturas que emergem quando líderes de vários grupos de patron-clientes
estabelecem vínculos com atores situados mais acima – tornando possível, portanto, a
conceituação de uma rede de relações potencialmente de larga escala e multivinculada,
baseada na troca patron-cliente. (NUNES, 1997, p. 29).
O trabalho de Andrade (1990) aponta um elemento importante: a relevância do significado
político que está implícito nas definições de clientelismo. De acordo com a autora, os trabalhos
voltados para a dimensão estruturalista como os de Einsenstadt (1981), que vêem, no clientelismo
um modo de regulação de distribuição na sociedade sendo ele, em última instância, o modo de
estruturação das desigualdades sociais, provocaria do ponto de vista analítico, uma alteração na
identificação dos sujeitos sociais. Nesse tipo de análise o clientelismo deixaria de ser visto em
termos dos indivíduos, abandonando seu caráter diático e afetivo das relações, e passaria a ser visto
em termos de seus atores.
A diferença marcante consiste em que os indivíduos passam a ser vistos como atores, da
mesma forma que atores coletivos, como grupos, organizações, ou mesmo o Estado. Dessa
forma, as análises clientelistas se aplicam tanto às relações entre indivíduos, quanto
àquelas travadas entre grupos ou organizações na medida em que a lógica das relações seja
de natureza clientelista. Assim como se pode aplicar também a análise das relações entre
indivíduos e atores coletivos. (ANDRADE, 1990, p. 14).
A autora aponta ainda que uma outra forma de conceber o fenômeno do clientelismo na
Ciência Política atualmente é analisá-lo como uma estratégia. “Nesta concepção a perspectiva de
análise é inversa, isto é, ao invés da estrutura aos atores, ela vai dos atores a estrutura, sendo,
portanto a estrutura clientelista vista como uma conseqüência, um sub produto da estratégia dos
atores” (ANDRADE, 1990, p. 15). Para Mainwaring (1999, p.226), o clientelismo “geralmente é
uma estratégia das elites para conservar características de um sistema de dominação, mas que
também pode nascer mobilizações populares destinadas a explorar as poucas oportunidades
disponíveis em um sistema político semifechado”.
2.3 O Clientelismo no Brasil
Como conseqüência dessa visão, Mainwaring (1999) identifica uma dinâmica na
institucionalização do clientelismo no Brasil. Para ele, o clientelismo não é estático (no Brasil) e
para entender esse fenômeno (que o autor denomina “mutável”) é preciso fazer a distinção entre as
“variantes tradicional e moderna”. O clientelismo tradicional estava assentado em uma sociedade
agrária e os direitos de cidadania se aplicavam a uns poucos. Já no clientelismo moderno, os
políticos e intermediários controlam uma ampla quantidade de bens e serviços públicos. Entretanto,
o que mais diferencia o clientelismo tradicional do moderno é que, enquanto a vertente tradicional
era baseada em laços pessoais, o clientelismo moderno se realiza em um contexto de mercado
político. Assim,
a propensão a soluções individuais em vez das coletivas encontra reforço na fraqueza
histórica das organizações populares e dos partidos de massa. Devido à fragilidade das
organizações, as formas coletivas de ação de classe são menos eficazes no Brasil do que
em outros países, e as tentativas de engajamento em lutas coletivas por direitos sociais
gerais parecem inócuas. Os pobres duvidam da possibilidade de que uma grande
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transformação social possa mudar sua situação, mas têm esperanças de subir na vida pelo
esforço individual e com a ajuda de seus contatos pessoais. Quando as soluções coletivas
estão bloqueadas, ou a pessoa procura caminhos individuais de ascensão, principalmente
explorando redes clientelistas, ou tem de se resignar com sua sorte. Por outro lado, a
institucionalização de práticas clientelistas intensifica as fraquezas das organizações
populares, pois as pessoas e os grupos preferem canais clientelistas aos movimentos e
partidos de orientação genérica. (MAINWARING, 1999, p. 231).
No Brasil, o personalismo impregna e enquadra muitas instituições. O “universalismo de
procedimentos”9 está sob permanente tensão. As relações pessoais e hierárquicas são cruciais para
o acesso a bens públicos. Assim em muitos locais existem pessoas que se beneficiam do
clientelismo. “Mas os incentivos da base da sociedade para o clientelismo são especialmente
relevantes para o Brasil por causa da pobreza, da fraqueza das organizações populares e do
intervencionismo estatal” (MAINWARING, 1999, p. 233).
Analisando o processo de formação dos partidos políticos no Brasil, Mainwaring (1999)
afirma que o clientelismo e a disseminação da patronagem para fins políticos são fenômenos
difundidos e ainda são aspectos fundamentais da política partidária no Brasil. “Estar ligado a uma
rede clientelista é a chave para muitos empregos, verbas e concessões públicas”. (MAINWARING,
1999, p. 299). De acordo com o autor, até 1930, as lealdades partidárias quando existiam, eram
identificadas pelas disputas entre diferentes “clãs políticos” isso porque redes de clientela
suplantavam os partidos como base da organização política.
Segundo Nunes (1997), o processo de democratização de 1945 não rompeu com a
“gramática” do clientelismo. O regime democrático em implantação teria se insurgido de dentro da
ditadura do Estado Novo e as elites que controlaram o período de transição e o período
constitucional pós 1945 eram compostas das mesmas pessoas que apoiavam e beneficiavam do
regime anterior. A rede de interventores e prefeitos nomeados constituiu a base para a fundação do
partido conservador , o PSD, que foi criado com recursos da patronagem à disposição da ditadura e
controlou o congresso pós 1945. Desta forma, “o clientelismo que cresceu à sombra da estrutura
social brasileira tornou-se um instrumento de engenharia política astuciosamente manipulado por
aqueles que controlavam o poder”. (NUNES, 1997, p. 68).
Na opinião do autor, a persistência e o fortalecimento do clientelismo surgiram no processo
de democratização, após o Estado Novo, e nas características dos partidos e das líderanças políticas
que emergiram na época. Isso porque os partidos que se originaram dentro do regime cujo lugar
vão ocupar “nascem com um estoque de recursos para patronagem que podem ser manipulados por
elites identificadas com status quo, que precisam de apoio popular para permanecer no poder após a
mujdança de regime (Ibidem, p. 69). Nesse sentido, pode identificar, nos três maiores partidos
políticos brasileiros entre 1945 e 1964 – PSD, PTB e UDN –, características clientelistas
cristalizadas e uma crescente distância do universalismo de procedimentos. Na opinião de Nunes
(1997), os três partidos acabaram construindo uma coalizão para a patronagem.
Com a instalação do regime autoritário em 1964 e a adoção de um projeto de
desenvolvimento que privilegiava o acentuado crescimento das cidades e gerava um acelerado e
desordenado processo de urbanização se desenvolveu um quadro urbano com forte presença da
miséria e exclusão social. Essa situação que convivia com o controle estatal (tanto municipal, tanto
estadual ou federal) da prestação de serviços públicos que propiciaram a utilização de práticas
clientelistas, por parte dos dirigentes do poder político, como forma de se fortalecerem
politicamente. Segundo Andrade (1990, p.26) o dado interessante desse período é que
além da reedição das velhas formas de clientelismo político nos pequenos municípios, foi
nos estados mais desenvolvidos e urbanizados do país – São Paulo e Rio de Janeiro, que o
clientelismo apareceu com mais vigor em sua versão urbana, patrocinado por forças
9
políticas diferentes: a ARENA (partido situacionista) e o MDB (redutos das oposições e
forças progressistas).
Ao analisar o chaguismo no Estado do Rio de Janeiro, Diniz (1982b), afirma que é preciso
considerar que, freqüentemente, são as condições políticas mais gerais que caracterizam a
emergência de um sistema partidário. Dessa forma, na opinião da autora, a emergência de partidos
com orientações da ação política tradicionais em sistemas sócio-econômicos mais desenvolvidos,
pode estar relacionada às estratégias de competição intra partidárias, em um determinado contexto
político.
Após 1979, o sistema partidário readquire uma importante base ideológica, mas a difusão
do clientelismo, mesmo assim, permaneceu. De acordo com Nunes (1997), essa continuidade do
clientelismo acontece porque, em sociedades sincréticas como a brasileira, a lógica da troca
generalizada é transferida para associações, instituições políticas, agências públicas, partidos
políticos e facções. Isso porque, o clientelismo no Brasil repousaria
num conjunto de redes personalistas que se estendem aos partidos políticos e cliques. Estas
redes envolvem uma pirâmide de relações que atravessam a sociedade de alto a baixo. As
elites políticas nacionais contam com uma complexa rede de corretagem política que vai
dos altos escalões até as localidades. Os recursos materiais do Estado desempenham um
papel crucial na operação do sistema; os partidos políticos – isto é, aqueles que apóiam o
governo – têm acesso a inúmeros privilégios através do aparelho de Estado [...] (NUNES,
1997, p. 32).
Essas características fizeram com que as instituições formais do Estado ficassem altamente
impregnadas por esse processo de troca de favores, de modo que poucos procedimentos
burocráticos acontecem sem alguma intervenção externa. Por isso, o clientelismo se manteve forte,
no decorrer dos períodos democráticos; não definhou durante o período do autoritarismo; não foi
extinto pela industrialização e nem mostrou sinais de fraqueza, no decorrer da abertura política
(NUNES, 1997).
Por outro lado, autores como Mainwaring (1999) e Andrade (1990) apontam a pobreza e a
desigualdade social como um fator importante que deve ser cuidadosamente analisado nos estudos
sobre o clientelismo. A partir desse entendimento, Andrade (1990) afirma que a escassez de
recursos e a dimensão gigantesca dos problemas sociais constituem-se em um quadro favorável à
realização de relações de troca e outras transações características do clientelismo político. Nas
palavras da autora:“O clientelismo tende a florescer em contexto marcados pela escassez e deita
raízes quando a grande massa de necessitados está incorporada politicamente, podendo fazer de seu
voto a moeda de troca nesse mercado”. (ANDRADE, 1990, p. 33).
Entretanto, o estudo do clientelismo não deve considerar apenas a desigualdade social com
elemento fundamental da relação clientelista. A contribuição de Graziano (1983) que aponta para o
fato de que o clientelismo não deve ser visto como um adendo, mas como um constitutivo de
aspectos cruciais da ordem institucional de uma sociedade. Isso porque o clientelismo é necessário,
tanto para clientes como para patronos, já que, permite a introdução de algum grau de segurança e
previsibilidade no que seria, de outra forma, um mundo mais ou menos hobbesiano.
De forma conclusiva, Mainwaring (1999) resume a lógica do processo de troca clientelista
da seguinte forma: as pessoas participam de trocas clientelistas porque com isso elas obtêm
recursos do Estado. Os políticos patrocinam as trocas clientelistas porque, com elas, eles passam a
adquirir controle da máquina partidária; conquistam votos e formam uma base de apoio para o
governo. Isso faz com que o sistema de incentivos transforme a patronagem e o clientelismo numa
resposta racional tanto para os clientes quanto para os políticos.
2.4 A Desarticulação do clientelismo no contexto da descentralização administrativa no Brasil
Ainda assim, Avelino Filho (1994) aponta para a competição clientelista como elemento
10
regulador da competição clientelista eleitoral. Na opinião do autor, a política clientelista moderna é
mais competitiva e suas relações tendem a ser muito mais frágeis, ao passo que são mais
instrumentais. O processo democrático permite o surgimento de novos patronos. Esse surgimento
aumenta a competitividade na relação clientelista. Assim, essa competitividade desestabilizaria as
relações anteriores, pois o surgimento de patronos alternativos dá aos clientes a possibilidade de
comparar os benefícios recebidos. A conseqüência disso é que as pressões distributivas tendem a
crescer, aumentando os custos para manter a clientela. O “monopólio das fontes de benefício que
permite regular a competição política e suprimir a disputa entre patronos. Combinado com a
desconcentração de demandas ao longo do tempo, o monopólio estabiliza os custos da manutenção
da clientela”. (AVELINO FILHO, 1994, p. 228). Assim, a
[...] desarticulação das redes de clientelas, em nome de uma política mais universalista,
precisa resolver satisfatoriamente o problema do fluxo de benefícios, das esperanças
individuais e da confiabilidade. A solidez do clientelismo repousa na sua capacidade de
oferecer perspectivas a seus clientes. De maneira que seus potenciais beneficiários não
pretendam arriscar qualquer mudança que os possa prejudicar, trocando o certo pelo
duvidoso. (AVELINO FILHO, 1994, p. 231).
Nessa perspectiva, a desarticulação dessas redes de clientela deve passar, necessariamente,
pelo reconhecimento de que o clientelismo, no Brasil, é uma estratégia adotada pelos atores
políticos brasileiros, para fazer valer seus interesses em conjunturas específicas e que acabam por
se institucionalizar. Por outro lado, enquanto a escassez de recursos, que é um importante elemento
explicativo da ativação de práticas clientelistas, tanto por parte de patrões como por parte dos
clientes, em qualquer tipo de sistema, persistir, o clientelismo também persistirá. (ANDRADE,
1990). Ainda assim, a autora reconhece que a desarticulação do clientelismo é um processo muito
mais complexo. O clientelismo tem a capacidade de se reciclar em ambientes que, em tese, seriam
hostis a sua reprodução. Isso porque o mecanismo de intermediação de interesses não se resume à
troca direta, que se dá ao nível dos governos locais entre o Estado patrão e o cliente pobre, e que se
constitui na mais importante fonte de poder para os governantes. O clientelismo se reproduz em
outros níveis, o que nos levaria a falar de uma multiplicidade de clientelas agindo, em diferentes
níveis, e em diferentes momentos do processo de “policy making”.
Existem vários trabalhos na literatura brasileira, que apontam para a apropriação das
políticas públicas por políticas clientelistas. Mello (1989), ao estudar as políticas de habitação
popular no Brasil, destaca as conseqüências da centralização dos recursos, para a conformação de
práticas clientelistas, principalmente em momentos em que se aponta para a municipalização da
política, sem que se proceda à descentralização dos recursos. Na opinião do autor, esse modelo de
intervenção propicia a
conjunção de interesses entre executivos municipais, a burocracia central e grupos
privados que atuam na prestação de serviços de intermediação. Esse arranjo representa
uma profissionalização do padrão clientelista tradicional uma vez que nele se fundem a
prestação de serviços técnicos especializados com a barganha política e intraburocrática de
corte tipicamente clientelista. (MELLO apud ANDRADE, 1990, p.36.).
Na década de 1990, inúmeros trabalhos foram publicados no sentido de demonstrar o efeito
desarticulador de clientelas produzido pelo processo de descentralização administrativa e com o
respectivo aumento da participação da sociedade civil nas políticas públicas.“A desarticulação das
redes de clientelas é descrita por Jacobi (2000) como o desafio de superaração de uma a lógica
tradicional para construção de uma nova institucionalidade”. Para o autor
a construção da cidadania no Brasil, num contexto de crescentes desigualdades, implica
necessariamente a superação de formas de dominação de uma cultura política baseada na
tutela, no clientelismo e no patrimonialismo político. Cumpre substituir as práticas sociais
existentes por novas formas de relação que tenham na participação um componente
11
essencial. A erradicação do patrimonialismo político é tarefa complexa e demorada em
virtude do enraizamento das práticas de instrumentalização. O desafio que se impõe é
construir novos hábitos, neutralizar o clientelismo e aproximar o cidadão do processo
decisório. (JACOBI, 2000, p. 143).
Nesse contexto, o debate sobre a necessidade de se buscar um novo tipo de relação entre
Estado e sociedade, apontada pelos grupos que lutavam pela redemocratização do país, nas décadas
de 1970 e 1980 ganharam força e se consagram com a aprovação do texto Constitucional de 1988.
Dentro desse debate, cabe, aqui, destacar o ideal de descentralização político-administrativa. Para
os objetivos desse trabalho, o tema da descentralização será tratado especificamente à luz da
conjuntura brasileira com fins a estabelecer uma relação entre o clientelismo e a universalização de
procedimentos com as experiências participativas locais, em curso no país.
No Brasil, ao longo dos anos de 1980 e 1990, a tese do esgotamento do modelo de
desenvolvimento do Estado (que foi estabelecido nos anos de 1950) ganhou força. A busca de
soluções para os problemas ocasionados pela atuação excessivamente centralizada e somada ao
ideal de participação popular difundido, principalmente, pelos movimentos sociais fez com que o
tema da descentralização ganhasse força no país. Para Silva e Costa (1995), o processo de
descentralização no Brasil está condicionado a dois fatores históricos. O primeiro seria decorrente
da crise fiscal e financeira do Estado autoritário, cujos modelos de intervenção se esgotaram tanto
financeira quanto institucionalmente. O segundo deve-se ao processo de redemocratização no país.
Os opositores ao regime autoritário passam a ver a descentralização como um instrumento que
garantiria uma maior permeabilidade às demandas da sociedade, facilitando um maior controle do
poder público. Essa perspectiva que teria repercutido no ordenamento jurídico da constituição de
1988, acreditava que o resultado desse novo arranjo político institucional garantiria uma maior
equidade na distribuição de bens e serviços sociais com o concomitante aumento na eficiência das
políticas públicas.
A descentralização também ganhou importância por propiciar um ambiente favorável ao
exercício da participação da população para além dos processos eleitorais revelando-se um
mecanismo inovador na relação do Estado com a sociedade civil. Da perspectiva dos movimentos
sociais, essa participação funcionaria como um instrumento de reconstrução da prática democrática
e visibilidade diante do Estado (AZEVEDO; PRATES, 1990; AVRITZER, 1994).
Na perspectiva desses autores, a participação da sociedade civil na gestão pública,
representa uma mudança qualitativa, na medida em que incorpora outros níveis de poder além do
Estado. Dessa forma, esse contexto propicia uma ruptura com os padrões do corporativismo
territorial, gerando uma abordagem universal das questões da cidade, criando para os setores
populares, conforme afirmam Azevedo e Prates (1990) e Avritzer (1994), uma opção viável e
altamente competitiva de participação política, em relação às práticas clientelistas. “Aprendizado
político permite combater certas posturas utilitaristas das organizações comunitárias, que se
traduzem na competição por recursos escassos em práticas autoritárias e clientelistas comuns até
mesmo nos próprios líderes comunitários[...]” (JACOBI, 2000, p.144).
Convém destacar que, embora teoricamente os autores que advogam essa perspectiva
estejam aparentemente corretos do ponto de vista teórico, do ponto de vista empírico é possível
demonstrar que, pelo menos em parte, isso não é verdade. Andrade (1990) aponta o fato de que
existem elementos na estrutura social brasileira, como a pobreza, por exemplo, que diminuem
consideravelmente a capacidade dessas políticas de combater as posturas utilitaristas e práticas,
como o clientelismo. Não se trata aqui de afirmar que o universalismo de procedimentos seja
impraticável, em sociedades marcadas pela pobreza e com grande desigualdade social e, sim, que o
clientelismo tem, pelo menos no Brasil, a capacidade de se reciclar em ambientes que em tese
12
seriam hostis a sua reprodução.
Dessa forma, admitir que o clientelismo seja um resquício do passado brasileiro (como faz a
perspectiva histórica) faz com que nós não percebamos as diversas formas assumidas por ele, ao
longo de nossa história. A premissa de que o clientelismo é um resquício de um passado prémoderno desconsidera a existência atual do clientelismo, nas sociedades desenvolvidas. Da mesma
forma, vincular a existência (ou persistência) do clientelismo relacionada à pobreza, desconsidera o
fato de que empiricamente, já foi demonstrado, que nas situações de pobreza, pode a classe pobre
se mobilizar, em torno de políticas não clientelistas (FARIAS, 2000).
É também relevante contestar explicações para o clientelismo fundado na expressão “falta
de consciência”. É necessário em primeiro lugar definir o significado do termo “falta de
consciência”. Se a estiver relacionada com a falta de consciência da cidadania, existem elementos
empíricos relevantes que demonstram o contrário. Segundo Farias, (2000) elementos da cidadania
(liberdade, universalidade10) estão presentes em trabalhadores que participam de trocas clientelista.
Isso ocorre por que não existe perspectiva de vantagens concretas, em romper com os esquemas de
manipulação tradicionais. Por outro lado ao se considerar como falta de consciência de classe,
pode-se então entender que essa falta de consciência com a conseqüente fragilidade ideológica das
organizações populares (associações, sindicatos e partidos) abre espaço para a proliferação de
práticas clientelistas. Na opinião de Farias (2000), isso ocorre porque o acelerado processo de
implantação do capitalismo criou dificuldades à cristalização da solidariedade de classe.
Deve-se buscar, portanto, os fundamentos do clientelismo, não só nas situações de carência
das classes populares, mas também, na estrutura social em que está envolvido o processo de troca.
Como Farias (2000), compactua-se aqui do princípio que o clientelismo é coerente com a lógica da
competição política no capitalismo e que, portanto, não tem relação, direta, com o passado prémoderno.
2.5 A liderança no clientelismo de massas e a construção de estrutura de oportunidade
Uma hipótese que busca-se confirmar é que as lideranças comunitárias, independentemente
do partido ao qual estejam vinculadas, estabelecem com o sistema político uma função de
intermediário tal qual descrita por Kuschnir (2000) e Bahia (2003). Essa liderança intermediaria a
relação entre um parlamentar e o morador.
O ciclo do clientelismo se fecha com a participação da liderança comunitária. O Líder
comunitário funciona como elo entre o patron e a comunidade. Ao fazer com que o bem chegue à
comunidade, a liderança associa sua concessão desse bem à solidariedade do patron estabelecendo
assim uma dívida pessoal entre o cidadão e o patrão. A retribuição a esse ato de solidariedade é
cobrada pela liderança por ocasião do processo eleitoral, fechando assim o ciclo de ajuda mútua.
Muitas vezes essa retribuição vai além do depósito do voto na urna. A liderança consegue
transformar a capacidade de mobilização da comunidade em uma verdadeira máquina de apoio
político; a comunidade se transforma em um exército pronto para defender seu patrão na batalha
eleitoral. É assim que “uma mão lava a outra”. Pode-se perceber, portanto, que dessa perspectiva, o
clientelismo de massas é perfeitamente compatível com a democracia participativa. O apoio
político, mais que o simples voto, é a moeda de troca pelo bem ou serviço público. Indo mais além,
podes-se considerar que, se as práticas sociais já estão incorporadas no capitalismo, não há
necessidade funcional para as regras do processo que determinam as relações de dominação. E isso
só é possível, como aponta Offe (1984) porque o capitalista reconhece a racionalidade do
comportamento individual, a partir de uma lógica de mercado e não a partir de uma sistematização
da natureza da sociedade. Por outro lado, a experiência das organizações não burguesas é
totalmente diferente. Tanto o problema individual, quanto organizacional consiste em descobrir, no
13
decorrer de um processo (que inevitavelmente está cumulado de erros, mal entendidos e distorções)
quais são as lições corretas a serem apreendidas, isto é, como as ambigüidades de orientação podem
ser superadas, de modo a levar uma definição de interesses elaborada, esclarecida e coerente
consigo mesma. É por isso que a alternativa que as organizações não burguesas adotam – na
ausência de modos de ação coletiva politicamente impostos, tais como corporativismo e a
juridificação – o oportunismo como solução.
Segundo Offe (1984), é importante se explicar quais as condições conceituais e os
mecanismos causais que incentivam práticas organizacionais oportunistas. De acordo com o autor,
essas práticas poderiam ser caracterizadas sociologicamente por três elementos: em primeiro lugar
está a inversão da relação entre meios e fins, que leva a um engrandecimento dos meios
institucionais, ou de outros meios imediatamente acessíveis, e a sua atuação como mecanismo de
filtragem seletiva dos objetivos e princípios organizacionais (dimensão substantiva). Em segundo, a
sucessão dos vínculos entre as perspectivas de curto e longo prazo – a prioridade é dada às
realizações imediatas e de curto prazo, enquanto oportunidades e conseqüências futuras são
ignoradas ou negligenciadas (dimensão temporal). E em terceiro, estaria a ênfase dada aos critérios
quantitativos de recrutamento e mobilização sindicais em vez de critérios qualitativos, tais como a
formação e expressão de identidades coletivas (dimensão social).
Nessa perspectiva, o oportunismo seria, portanto, um tipo de prática organizacional que
resolveria os problemas ligados à coexistência precária de duas lógicas da ação coletiva – o padrão
monológico e o padrão dialógico11 – como elementos específicos nas organizações operárias. A
solução dada então é o padrão monológico da ação coletiva. Assim, é possível então visualizar um
modelo segundo o qual o deslocamento do eixo das práticas oportunistas da ação coletiva parece
ser a solução, a um só tempo, racional e instável, para o dilema das organizações de classes
trabalhadoras. Segundo Offe (1984), esse modelo seqüencial está estruturado em cinco estágios:
Estágio um representa o período de formação de uma organização da classe operária na
qual a formação de identidade coletiva, o cultivo da disposição dos membros de agir, o
tamanho relativamente pequeno, o conflito militante e um baixo grau de burocratização
caracterizam a vida da organização.[...] O dilema entre os dois padrões dialógico e
monológico surge no estágio dois. A organização se tornou suficientemente forte para
acumular algum poder real [...], derivado do seu potencial de poder reconhecido. Em
outras palavras, concessões lhe são provavelmente feitas não porque os membros da
organização entraram em greve, mas a fim de evitar uma greve. [...] No estágio três a
estratégia da organização o mais independente possível da motivação, da solidariedade e
da disposição de agir dos membros [...]. No estágio quatro a independência relativa da
organização em relação a vontade de agir dos seus membros é alcançada e garantias
internas são substituídas por externas; a organização não tem mais nenhuma capacidade de
resistir a tentativas de retirada de suporte externo bem como dos estatutos institucionais e
legais que lhe são proporcionados a partir do exterior. Em outras palavras, a própria
organização se torna incapaz de garantir suas garantias. [...] O estágio cinco é alcançado
quando há uma volta a um tipo de ação coletiva em que a disposição para agir dos
membros é de importância vital, geralmente equivale ao estágio um do nosso modelo
cíclico, mas dele difere em dois sentidos: primeiro, por que provavelmente está baseado
em uma fração ou divisão no interior de uma organização já existente, e, segundo porque
tende a focalizar um espectro muito mais amplo de arranjos políticos, legais e
institucionais, que desempenham um papel tão importante quanto ilusório nos estágios
anteriores. (OFFE, 1984 p.106 – 110).
De acordo com Offe (1984), a perspectiva do oportunismo implícita, no modelo
desenvolvidos difere do modo pelo qual o oportunismo tem sido tradicionalmente usado e continua
a ser usado nos movimento e organizações não burguesas. Em primeiro lugar porque apesar do
termo oportunismo ser regularmente usado no discurso político das organizações de trabalhadores
14
tanto no sentido pejorativo quanto no descritivo, o autor utilizou apenas em um sentido analítico,
distinguindo três de suas dimensões interconectadas. Em segundo lugar, esta construção permite
perceber que, enquanto o oportunismo é, via de regra, exclusivamente usado pelos adversários, ele
pode ser defendido como única solução racional e realista para aquelas tensões, dilemas e
contradições internas que se tornam manifestas como uma conseqüência do estágio dois, descrito
anteriormente. E em terceiro lugar, porque apesar de ser legítimo, do ponto de vista da organização
e do interesse aos quais ela procura servir, adotar estratégias oportunistas em resposta a dilemas que
de outra forma, seriam insolúveis também é uma solução derrotista e, portanto, limitada em sua
racionalidade.
3.CONSIDERAÇÕES FINAIS
O clientelismo, tal como propôs Edson Nunes, em seu trabalho, “A gramática Política do
Brasil, Clientelismo e Insulamento Burocrático”, é uma das gramáticas de institucionalização no
Brasil. Nesse sentido, não é surpresa que o clientelismo seja o mecanismo pelo qual uma parcela da
população encontre seu espaço na disputa política local. Não é a fraqueza das organizações
populares que torna a opção pelas soluções via clientelismo, uma alternativa viável. Segundo as
evidências, para além de uma estratégia das elites, o clientelismo é uma alternativa consciente do
movimento popular para diminuir os custos da ação coletiva e se posicionar frente a um sistema
político elitizado e fechado.
Na Ciência Política contemporânea, têm aumentado os estudos que se referem à forma
sobre como as lideranças partidárias lançam mão de instituições e recursos públicos para seus
próprios fins, e como favores de vários tipos são trocados por votos. Essa perspectiva reforça a tese
de que o clientelismo é “um tipo de relação de troca que se estabelece na intermediação de
interesses, em determinadas conjunturas dadas e situações específicas, nas quais a sua utilização
funcionará como recurso político importante para os grupos no poder” (ANDRADE, 1990, p.17).
Isso faz com que o estudo do clientelismo urbano passe a ganhar cada vez mais
importância, à medida que avançam, simultaneamente, os processos de urbanização e
democratização, levando a uma reordenação dos cenários políticos no Brasil.
Partindo dessa perspectiva, fica claro, portanto, que a natureza do clientelismo está além dos
elementos usualmente apontados pela bibliografia. Considerar o clientelismo apenas como um
resquício da prática política tradicional, ou como produto da exploração da pobreza é perder de
vista a dimensão estrutural do fenômeno e condenar sua análise a ação individual e autointeressada. O que sustento aqui, é diferente disso: o clientelismo é fruto de condicionantes
culturais e estruturais que se associam de forma ímpar em cada sociedade. Encaro a escolha pela
opção clientelista para além de uma estratégia de maximização de benefícios, como uma solução
para ação coletiva que enfrenta dilemas estruturais e culturais da sociedade . Assim o clientelismo
seria um mecanismo de inclusão no processo político.
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211-304.
1
O termo Patron foi mantido na tradução para o português na obra de John Duncan Powel, “Peasant Society and
Clientelist politcs” citado por Edson Nunes (1997) em “A Gramática Política do Brasil”. De acordo com o autor o termo
abrange o que no Brasil é compreendido nas expressões coronel, chefe de máquinas públicas urbanas, pequenos chefes
locais ou mesmo líderes que controlam máquinas sindicais. Ainda segundo o autor o importante é observar que a
relação patron-cliente define um tipo especial de relação assimétrica.
2
WOLF, E. R. “kinship, Friendship, and Patron-Client Relations in Complex Societies. In M. Banton. The Social
Anthropology of Complex Societies. Tavistock. ASA Monographs. Londres. 1966
3
O autor utiliza a expressão bossismo conforme é utilizada na literatura referente às máquinas partidária e política, onde
o chefe (cacique ou boss) controla com mão de ferro a estrutura partidária.
4
BOBBIO, N (1986). O Futuro da Democracia. 2a. Edição. Rio de Janeiro. Editora Paz e Terra.
5
MERTON, R . Sociologia. Teoria e Estrutura. São Paulo: Mestre Jou. 1970
6
Em contextos clientelistas as trocas são generalizadas e pessoais, isto é, cada objeto ou ação que é trocado contém
uma referência à condição geral do grupo. Esta troca de bens é restrita e ocorre em ambientes onde está ausente uma
economia de mercado impessoal .
7
Kaufman, Robert, “ The patron-client concept and Macro-Politcs: Prospects and Problems, Comparative Studies in
Society and History
8
Powell, J. D. “ Peasant Society and Clientelist Politics, in Schimdt, Steffen et al. (orgs.), Friends, Followers and
Factions
9
De forma sucinta o universalismo de procedimentos remete para um processo de distribuição de bens e serviços
públicos fundamentados em critérios universais, transparentes e igualmente acessíveis por todos os cidadãos.
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Liberdade é entendida pelo autor como a liberdade em fazer escolhas políticas e universalidade refere-se ao
universalismo de procedimentos
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De acordo com Offe (1984,) no padrão monológico a associação quase que exclusivamente agrega e transmite
interesses: debates sobre os objetivos adequados da organização somente ocorrem, e se ocorrem, ao nível da líderança.
No padrão dialógico a organização desempenha um papel ativo na definição e transformação dos interesses dos
membros; a comunicação sobre objetivos é, portanto, pelo menos ocasionalmente estendida as bases.
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