TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO
TC 006.391/2012-5
Fiscalização 202/2012
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: conformidade
Ato originário: Acórdão 564/2011 - Plenário
Objeto da fiscalização: BR-158/PR - Construção Campo Mourão - Palmital
Funcionais programáticas:
• 26.782.2075.128W.0041/2012 - Construção de Trecho Rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na
BR-158 - no Estado do Paraná
• 26.782.1461.128W.0041/2011 - Construção de Trecho Rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na
BR-158 - no Estado do Paraná
Tipo da obra: Rodovia - Construção ou Implantação
Período abrangido pela fiscalização: 22/9/2009 a 23/3/2012
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgão/entidade fiscalizado: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - MT
Vinculação (ministério): Ministério dos Transportes
Vinculação TCU (unidade técnica): 1ª Secretaria de Controle Externo
Responsável pelo órgão/entidade:
nome: Jorge Ernesto Pinto Fraxe
Outros responsáveis: vide rol na peça:
Rol de Resonsáveis
PROCESSO CONEXO
Não existem processos de interesse.
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RESUMO
Trata-se de auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes - MT, no período compreendido entre 5/3/2012 e 30/3/2012.
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção de trecho
rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR, subtrecho: Entr BR-369(B) (Acesso Sudoeste
Campo Mourão) - Entr PR-553 - Entr PR-239/462 (Roncador). A partir do objetivo do trabalho e a fim
de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente,
formularam-se as questões adiante indicadas:
1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse
licenciamento?
3 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
4 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e
preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
5 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos
apresentados no projeto básico / executivo?
6 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os
valores de mercado?
Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de
conformidade, e as seguintes técnicas de auditoria: - análise documental; - pesquisa em sistemas
informatizados; - confronto de informações e documentos; - comparação com a legislação,
jurisprudência do TCU e doutrina; - conferência de cálculos;
As principais constatações deste trabalho foram:
. Projeto básico deficiente ou desatualizado.;
. Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado..
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 146.337.244,69.
Esse VRF corresponde ao valor do Contrato 09 00060/2012, vinculado ao PT
26.782.2075.128W.0041, conforme item 4.2.1, Anexo III, Memorando-Circular nº 12/2011-Segecex.
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Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a correção dos preços
unitários acima dos referencias de mercado e a contribuição para o aprimoramento na elaboração do
projeto básico, sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria de aproximadamente R$ 18,8
milhões (ref.: novembro/2009), subdividido em R$ 6.48 milhões, decorrente de sobrepreço, e R$ 12,4
milhões referente a potencial redução no valor do contrato em razão de inconsistências no projeto
básico.
As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam
determinação de providências internas ao TCU para, em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei
12.465/2011 e com base no item 9.6 do Acórdão 2.382/2011-TCU-Plenário, colher a manifestação
preliminar do Dnit.
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SUMÁRIO
Título
1 - APRESENTAÇÃO
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
2.2 - Visão geral do objeto
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
2.4 - Metodologia Utilizada
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado. (IG-P)
3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. (IG-P)
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4 - CONCLUSÃO
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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
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6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA
FISCALIZAÇÃO
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6.1 - Achados desta fiscalização
7 - ANEXO
7.1 - Dados cadastrais
7.1.1 - Projeto básico
7.1.2 - Execução física e financeira
7.1.3 - Contratos principais
7.1.4 - Histórico de fiscalizações
7.2 - Deliberações do TCU
7.3 - Despacho da Sra. Relatora confirmando a IG-P
7.4 - Relatório, Voto e AC 2245/2012-P.
7.5 - Anexo Fotográfico
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1 - APRESENTAÇÃO
Importância socioeconômica
O Paraná está localizado em uma rota de riqueza entre São Paulo e o sul do país, e na área de maior
potencial econômico do Mercosul: o corredor São Paulo - Buenos Aires.
O aproveitamento dessa vantagem competitiva para a melhoria do perfil socioeconômico do Estado
passa por um processo de desenvolvimento sustentado, que implica melhoria das condições de
infraestrutura de transportes em seus diversos modais.
O objeto desta auditoria é a implantação de trecho da BR-158/PR na Região Centro-Oeste do estado
do Paraná, entre os municípios de Campo Mourão e Roncador, visando dar atendimento à circulação
de veículos nesta região do estado do Paraná.
O projeto tem por finalidade complementar a infraestrutura rodoviária paranaense, buscando melhorar
a acessibilidade destas regiões e é uma das obras de macro infraestrutura rodoviária previstas no plano
nacional de infraestrutura rodoviária do Dnit e inserida no Plano de Aceleração do Crescimento PAC
do Governo Federal.
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
Em cumprimento ao Acórdão 564/2011-TCU-Plenário, realizou-se auditoria no Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes - MT, no período compreendido entre 5/3/2012 e 30/3/2012.
2.2 - Visão geral do objeto
O trecho de rodovia a ser implantado (Campo Mourão a Palmital), vinculado ao PT
26.782.2075.128W.0041, foi dividido em três lotes, com licitações distintas, sendo que o terceiro lote,
segmento entre Campo Mourão e Roncador, teve o projeto básico inicialmente aprovado em 1977 pelo
DNER e os dois primeiros lotes, seguimento entre Roncador e Palmital, teve o projeto básico
inicialmente aprovado em 1986 pelo DER/PR e doado ao Dnit.
Em razão da definição do escopo desta Auditoria, considerando a relevância econômica e a extensão
do segmento a ser implantado, selecionou-se como objeto de auditoria o segmento entre Campo
Mourão e Roncador - lote 3.
Dessa forma, o objeto da presente Auditoria é o Contrato 09 00060/2012, firmado entre o Dnit e a
empresa Xingú Construtora Ltda., cuja finalidade é a execução das obras contempladas no projeto
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elaborado pela empresa Etel Empreendimentos Técnicos de Estradas S.A., em 1977, para o
Departamento Nacional de Estradas e Rodagem, atual Dnit, revisado e aprovado por meio de comissão
de engenheiros da Superintendência Regional do Dnit no estado do Paraná, conforme Portaria Dnit
346, de 5/4/2010.
O lote 3 - segmento Campo Mourão a Roncador - compreende obras de construção de rodovia com
plataforma de 14,2m de largura, correspondendo a duas faixas de 3,6m cada, e acostamentos de 2,5m,
além de um metro de faixas laterais para dispositivos de drenagem.
Nesse segmento foram adotadas duas soluções para a estrutura do pavimento, quais sejam:
i) entre as estacas 0=PP=9 e 1.787, pavimento com espessura total de 55,0cm, composto por 4,0cm de
revestimento em concreto betuminoso usinado a quente, 3,5cm de Binder, 2,5cm de tratamento
superficial duplo, 15cm de base de brita graduada, 15cm de sub-base de solo melhorado com cimento
e 15cm de reforço de subleito com solo-cal (2%).
ii) entre as estacas 1.787 e 3.204=PF, pavimento com espessura total de 60,5cm, composto por 5,0cm
de revestimento em concreto betuminoso usinado a quente, 5,5cm de Binder, 17cm de base de brita
graduada, 18cm de sub-base de solo melhorado com cimento e 15cm de reforço de subleito com solocal (2%).
Além da implantação da rodovia que interliga as cidades de Campo Mourão e Roncador, o projeto
contempla também a construção de duas interseções, incluído pavimentação e sinalização: interseção
com a BR-369/PR (Campo Mourão); e interseção com a PR-239/462 (Roncador).
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção de trecho rodoviário - Campo
Mourão - Palmital - na BR-158/PR, subtrecho: Entr BR-369(B) (Acesso Sudoeste Campo Mourão)
Entr PR-553 Entr PR-239/462 (Roncador).
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de
acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
1) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse
licenciamento?
3) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
4) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços
unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
5) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados
no projeto básico / executivo?
6) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de
mercado?
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2.4 - Metodologia utilizada
Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade,
e as seguintes técnicas de auditoria:
- análise documental;
- pesquisa em sistemas informatizados;
- confronto de informações e documentos;
- comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina;
- conferência de cálculos;
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 146.337.244,69. Esse VRF corresponde
ao valor do Contrato 09 00060/2012, vinculado ao PT 26.782.2075.128W.0041, conforme item 4.2.1,
Anexo III, Memorando-Circular nº 12/2011-Segecex.
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a correção dos preços unitários
acima dos referenciais de mercado e a contribuição para o aprimoramento na elaboração do projeto
básico, sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria de aproximadamente R$ 18,8
milhões (ref.: novembro/2009), subdividido em R$ 6.486.804,74, decorrente de sobrepreço, e R$ 12,4
milhões referente a potencial redução no valor do contrato em razão de inconsistências no projeto
básico.
O valor total de benefícios quantificáveis de R$18,8 milhões representa 12,8% do valor contratado (R$
146.337.244,69), e se enquadra no art. 91, § 1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), haja vista a
materialidade do possível dano ao erário decorrente de preços excessivos em razão de quantitativos
inadequados e/ou deficiências do projeto básico que poderiam ensejar a anulação do certame.
Por fim, por não ter sido objeto desta fiscalização, verifica-se a oportunidade de o Dnit verificar a
possível ocorrência das mesmas irregularidades encontradas neste Relatório de Auditoria no segmento
com obras de construção previstas na BR 158/PR entre os municípios de Roncador e Palmital.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de paralisação (IG-P)
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Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - O indício de irregularidade se
enquadra no art. 91, § 1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), haja vista a materialidade do
possível dano ao erário decorrente de preços excessivos em razão de quantitativos inadequados e/ou
deficiências do projeto básico que poderiam ensejar a anulação do certame.
3.1.2 - Situação encontrada:
Em análise ao projeto básico, referente à construção do trecho rodoviário Campo Mourão à Roncador,
na BR-158/PR, segmento km 225,5 ao km 290,4, adjudicada à empresa Xingu Construtora Ltda. Contrato 09 00060/2012 -, foram identificadas inconsistências que, se ajustadas, poderão reduzir o
valor da obra contratada em, pelo menos, R$ 12,4 milhões (ref.: novembro/2009).
Foram observadas as seguintes inconsistências:
i) ausência de justificativa para não utilização, na camada de reforço de subleito, do material de 1a
categoria previsto para descarte;
ii) ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita produzida;
iii) superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de diâmetro;
iv) insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento;
v) utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual;
vi) superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo - CAP;
vii) superestimativa do serviço de compactação a 100%;
viii) previsão indevida de indenização de jazida no serviço de reforço de subleito com solo-cal para
materiais extraídos de faixa de domínio de rodovia federal.
i) ausência de justificativa para não utilização, na camada de reforço de subleito, do material de
1a categoria previsto para descarte
Verifica-se que foram previstos 127.181,00m3 de solo para a execução do serviço "reforço do subleito
com solo-cal (2%)", extraídos de jazida de empréstimo localizada na faixa de domínio da BR-369, a
6,9km do início do trecho, local projetado para a usina de solo no município de Campo Mourão,
conforme o quadro resumo das distâncias de transporte, fl.15, vol. 04 - Orçamento.
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Essa solução carece de justificativa, tendo em vista a não utilização, para execução dessa camada do
pavimento, do excedente de material de 1ª categoria observado nos serviços de escavação carga e
transporte - ECT -, da ordem de 370.346, 221m3 (somatório dos volumes de bota-foras constantes do
quadro de distribuição de materiais, p. 107-109, do vol. 02 - Projeto de Execução).
Conforme normativos do Dnit e dados obtidos do projeto, verifica-se a possibilidade de adoção dos
materiais excedentes de 1ª categoria na execução da camada de reforço do subleito, tornando a obra
menos onerosa.
A Norma Dnit 138/2010 - ES - Pavimentação - Reforço do subleito - Especificação de serviço, item
"5.1-Material" indica que: "Os materiais constituintes do reforço do subleito devem apresentar as
características estabelecidas na alínea 'd' da subseção "5.1 - Material", da Norma Dnit 108/2009- ES:
Terraplenagem - Aterros - Especificação de Serviço". Já a alínea "d", do item 5.1 da Norma Dnit
108/2009 afirma que: "Para efeito de execução da camada final dos aterros, apresentar dentro das
disponibilidades e em consonância com os preceitos de ordem técnico-econômica, a melhor
capacidade de suporte e expansão menor ou igual a 2%". Diante disso, conclui-se que os materiais
constituintes do reforço de subleito devem apresentar as mesmas características dos materiais
empregados na camada final de aterro.
Ainda acerca das características dos materiais a serem empregados em camadas de reforço do subleito,
o Manual de Pavimentação Dnit, 2006, p. 142, estabelece que o material a ser empregado nessa
camada deverá possuir CBR - capacidade de suporte do pavimento - superior ao CBR do subleito e ter
expansão menor igual a 1%.
Conforme o vol. 3B - Estudos Geotécnicos e Levantamento de Campo (parte 2 de 2) - Boletins de
sondagens do subleito, p. 126-157, os resultados dos cinco ensaios realizados no subleito entre as
estacas 2.995 e 3.107 - trecho previsto para bota-fora de, pelo menos, 157.210,809m3 de material de 1ª
categoria - apresentam valores de CBR entre dez e 22% e expansão variando de 0,2 a 0,4%.
Em resumo, em primeira análise, verifica-se que os valores de CBR e de expansão dos materiais do
subleito, inclusive aqueles cortados acima da linha do greide da rodovia destinados a bota-fora,
enquadram-se às especificações de materiais para camada de reforço de subleito definidas nas normas
do Dnit ES 138/2010 e ES 108/2009. Essa constatação não afasta a obrigação de o Dnit, entidade
especializada na matéria, se pronunciar, com as justificativas necessárias, acerca da viabilidade ou não
de se alterar a solução projetada e aproveitar os materiais de 1ª categoria previstos para bota-fora para
execução das camadas de reforço de subleito, de forma a tornar a obra mais econômica, conforme
preceitua o art. 12, inciso III da Lei de Licitações.
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A título de exemplo, considerando a utilização do volume de bota-fora, previsto para ser extraído entre
as estacas 2.995 e 3.107, na execução da camada de reforço do subleito projetada, a solução adotada
para a obra, inclusive em relação à sub-base, poderá ser melhorada com os seguintes ajustes,
representando economia total estimada em R$ 3.232.6094,63, conforme Memória de Cálculo 1, 2 e 3:
a) exclusão do custo do transporte de material de jazida com DMT 6,90km previsto para execução do
reforço do subleito, com redução do preço contratado de R$ 740.755,42;
b) redução no preço total para compactação de material de bota-fora, haja vista a utilização de parte
desse material na camada de reforço do subleito, com economia no valor contratado de R$ 242.915,71;
c) redução no preço total do serviço de ECT de material de 1ª categoria - DMT 1000m a 1200m,
destinado à bota-fora, uma vez que parte desse material passará a compor a camada de reforço do
subleito, com economia no valor contratado de R$ 938.595,78; e
d) redução do preço total para execução da camada de sub-base melhorada com cimento, diante da
possibilidade de serem utilizados, para execução dessa camada, materiais oriundos da jazida
inicialmente prevista para a camada de reforço de subleito. Isso reduziria o preço contratado em R$
1.310.342,72.
Ante o exposto, considerando o exemplo citado, conclui-se que o eventual uso do material excedente
de material de 1ª categoria previsto para bota-fora, extraído entre as estacas 2.995 e 3.107, na execução
do serviço de reforço de subleito com solo-cal(2%) proporcionará uma economia de R$ 3.192.674,03
(ref.: novembro/2009) no valor contratado.
ii) ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita produzida
O projeto básico das obras de construção de trecho rodoviário na BR-158/PR, subtrecho entre Campo
Mourão e Roncador, contempla a utilização de brita comercial, de fornecedor localizado a 12 km do
local de instalação das usinas de asfalto e de brita graduada (Campo Mourão), sendo o custo unitário
desse insumo de R$ 34,83/m³ (ref.: novembro/2009).
Contudo, em pesquisa no Sistema de Informações Geográficas da Mineração (Sigmine), do
Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), constatou-se que foram solicitadas a esse
departamento cinco autorizações de pesquisa de lavra de pedra britada (processos 826.724/2009,
826.781/2010, 826.807/2010, 826.154/2011 e 826.390/2011) pela empresa Xingú Construtora Ltda.,
na região onde serão executadas as obras objeto do Contrato 09 00060/2012, firmado entre o Dnit/PR e
essa empresa.
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Além de haver solicitações de pesquisa para exploração de brita por parte da empresa contratada
Xingú Construtora Ltda., não foi encontrado, nos volumes do projeto básico, estudos contendo o
mapeamento das jazidas não comerciais, contrariando o disposto no item 9.2.1.2 do Acórdão
268/2003-TCU-Plenário.
O custo do insumo brita produzida, de R$ 24,59/m³ (1 A 01 200 01, novembro/2009), corresponde a
70% do custo da brita comercial (R$ 34,83/m³).
Ante o exposto, a título de exemplo, considerando-se a instalação do canteiro de obras em Campo
Mourão e das usinas de asfalto e de brita graduada no entroncamento da BR-158/PR com a PR-249,
estaca 1787, com utilização de brita produzida na pedreira objeto do Processo DNPM 826.807/2010,
estima-se redução em mais de R$ 3,3 milhões nos valores contratados para execução das camadas de
base e sub-base que se utilizarão desse insumo, já considerados os aumentos nos custos do transporte
dos insumos CAP-50/70, filler e areia devido à alteração da localização das usinas de asfalto e de brita
graduada, conforme memória de cálculo "sobrepreço na utilização de BRITA COMERCIAL em
detrimento de BRITA PRODUZIDA".
Essa análise não afasta do Dnit a responsabilidade e a necessidade de se estudar e de se definir a
solução mais econômica para a obra, no que se refere às localizações do canteiro de obras e das usinas
de asfalto e de brita.
iii) superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de diâmetro
Verifica-se que o orçamento licitado e contratado previu uma área de 1.318.653,00m² para o serviço "2
S 01 000 00 - Desm. Dest. Limpeza áreas c/arv. diam até 0,15m".
No entanto, o serviço está superestimado, pois não foi desconsiderada a área da estrada em terra já
implantada.
Utilizando o programa Google Earth, constatou-se que a estrada em terra, de Roncador a Campo
Mourão, possui largura de aproximadamente 6m e comprimento 63.900m.
Desconsiderando o quantitativo de área da rodovia em leito natural, já desmatada, obtém-se o preço de
total contratado para esse serviço de R$ 317.986,02, representando uma economia de R$ 130.356,00
(ref.: novembro/2009).
iv) insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento
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Verificou-se que no dimensionamento do pavimento do projeto, conforme vol. 03-Memória
Justificativa, p.239 e 240, foram previstos dois tipos de estrutura:
a) uma no segmento entre as estacas 0=PP=9 e 1.787, com 55cm de espessura, composto com as
seguintes camadas: revestimento com CBUQ de 4cm; binder de 3,50cm; tratamento superficial duplo
de 2,5cm; base de brita graduada de 15cm; sub base de solo melhorado com cimento de 15cm; e
reforço do subleito com solo cal(2%) de 15cm; e
b) outra no segmento entre as estacas 1.787 e 3.204=PF, com 60,5cm, composto com as seguintes
camadas: revestimento de CBUQ de 5cm; binder de 5,5cm; base de brita graduada com 17cm; sub
base de brita graduada de 18cm; e camada de reforço de subleito com solo cal(2%) de 15cm.
A solução adotada para as estruturas dos pavimentos dos dois segmentos carece de justificativas.
O Manual de Pavimentação do Dnit, 2006, considera que para o dimensionamento de pavimentos
flexíveis o cálculo da espessura total do pavimento é em função do número de operações do eixo
padrão de 8,2 toneladas - número N da USACE- e do CBR do subleito.
Na rodovia a ser implantada, o número N de operações e o CBR do subleito do projeto são os mesmos
entre as estacas 0=PP=9 e 3.204=PF. Portanto, não deveria haver diferença de 5,5cm entre as
espessuras dos pavimentos em cada segmento, tampouco diferença entre os materiais constituintes das
camadas dos segmentos.
Não foram encontradas memórias de cálculo, nem comparações entre a solução escolhida e outros
tipos de soluções, que assegurem que a solução adotada é a mais adequada e econômica ao projeto.
Em linhas gerais, o preço por quilômetro contratado (R$/km) do primeiro segmento do trecho, estacas
0=PP=9 e 1.787, de extensão 35,56km, é de R$ 957.394,68/km. Já o preço por quilômetro do segundo
segmento do trecho, estacas 1.787 e 3.204, de extensão 28,34km, é de R$ 1.163.937,10/km, conforme
evidência "detalhamento do custo da rodovia".
A título de exemplo, considerando o uso da solução adotada do primeiro segmento no segundo
segmento do trecho, sem entrar no mérito da estrutura desse segmento, haveria uma economia total
estimada em R$ 5.488.482,45 (ref.: novembro/2009).
Diante dessa constatação, conclui-se que o Dnit deve se pronunciar, com as justificativas necessárias,
acerca da viabilidade ou não de se alterar as soluções do pavimento projetadas, de forma a tornar a
obra mais econômica, conforme preceitua o art. 12, inciso III da Lei de Licitações
v) utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual
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O projeto básico previu, sem justificativa, fator de homogeneização (volume de escavação, carga e
transporte dividido pelo volume de compactação) de 1,35 para os serviços de "escavação, carga e
transporte" de materiais de 1ª categoria, conforme apresentado no "volume 1 - relatório do projeto",
página 17. Porém, o fator de homogeneização usualmente adotado em projetos básicos rodoviários
varia entre 1,20 e 1,30, já consideradas as perdas por transporte, excessos de compactação e camada
superficial de solo impróprio para aterros.
Considerando que a adoção do fator de homogeneização superior ao usual prejudicou a aplicação dos
limites legais de acréscimos e supressões de serviços ao valor do contrato previstos no art. 65 da Lei de
Licitações, pois inflou artificialmente o valor contratado da obra, verifica-se a necessidade de os
quantitativos de terraplenagem, que se utilizaram desse fator, serem ajustados para o fator de
homogeneização de 1,30.
Do exposto, para fins de observância dos limites legais de acréscimos e supressões de serviços - art.
65 da Lei de Licitações -, faz-se necessário que o valor contratado seja descontado da parcela
decorrente da redução do fator de homogeneização de 1,35 para 1,30, considerado nos serviços de
"escavação, carga e transporte" de materiais de 1ª categoria. Mostra-se também oportuno dar ciência
ao Dnit quanto ao fato de as medições e os atestes desses serviços terem de ser respaldados por
levantamentos topográficos e por ensaios que demonstrem o coeficiente de homogeneização efetivo
dos materiais trabalhados.
vi) superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo - CAP
Em função de monitoramento de obras por parte da CGMRR, o Dnit alterou no Sicro, em janeiro de
2011, o teor de CAP-50/70 de referência para execução dos serviços de concreto betuminoso usinado a
quente (CBUQ) de 0,06t para 0,055t por tonelada de CBUQ.
Se considerada no orçamento contratado, a correção do teor de CAP-50/70 utilizado no CBUQ
reduzirá a quantidade desse material betuminoso prevista para a obra de 7.178,63t para 6.927,47t.
Diante da adoção do teor de material betuminoso no serviço de CBUQ superior ao atualmente
utilizado pelo Sicro prejudicou a aplicação dos limites legais de acréscimos e supressões de serviços ao
valor do contrato previstos no art. 65 da Lei de Licitações, pois inflou artificialmente o valor
contratado da obra. Com isso, verifica-se a necessidade de o quantitativo de CAP a ser utilizado no
CBUQ ser ajustado ao teor de consumo de 0,055t, por tonelada de CBUQ.
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Do exposto, para fins de observância dos limites legais de acréscimos e supressões de serviços - art. 65
da Lei de Licitações -, faz-se necessário que o valor contratado seja descontado da parcela decorrente
da redução do teor de material betuminoso de 0,06t para 0,055t a ser considerada no serviço de CBUQ.
vii) superestimativa do serviço de compactação a 100% PN
O orçamento licitado e contratado da obra em questão superestimou o quantitativo do serviço de
"compactação a 100% PN" em função da previsão de execução desse serviço e do serviço de
regularização de subleito para todo o trecho projetado, nos 20cm finais de todos os aterros, conforme
demonstrativo de quantidade de serviços de pavimentação, p. 77, projeto básico, vol. 1 - Relatório de
projeto, em que a extensão dos serviços de regularização de subleito totaliza 63,9km.
Ou seja, nos 20 cm finais da camada de aterro, observa-se a sobreposição dos serviços de compactação
a 100% PN e de regularização de subleito.
De acordo com a norma do Dnit 137/2010-ES- Pavimentação - Regularização do Subleito, item 4, "d"
o serviço de regularização do subleito corresponde à escarificação geral do aterro na profundidade de
20cm do greide, seguida de pulverização, umedecimento ou secagem, compactação e acabamento. Por
sua vez, conforme o item 5.3.5, "c", da especificação de serviço 108/2009-ES- Terraplenagem Aterros, o serviço de compactação a 100% contempla atividades semelhantes às previstas no serviço
de regularização.
A diferença entre esses dois serviços reside no fato de o serviço de regularização do subleito possuir
critério de verificação do produto mais rigoroso que o do serviço de compactação a 100%, conforme
os itens 7.3 e 7.3.1 das especificações de serviço 137/2010 e 108/2009, respectivamente.
Isso acontece em função da necessidade de se ter a plataforma do subleito geometricamente melhor
acabada com a execução do serviço de regularização de subleito.
Verifica-se também, que a intensidade de compactação prevista para o serviço de compactação a 100%
PN é igual à considerada nos serviços de regularização de subleito, conforme se observa nas planilhas
com as patrulhas de equipamentos utilizados nesses serviços constantes do Manual de custos
rodoviários, vol. 4, Tomo 1 - Terraplenagem e pavimentação. Nas duas patrulhas o equipamento líder
é o "rolo compactador - pé de carneiro autopropelido 11,25t vibratório (85kW)", apresentam a mesma
produtividade de compactação por m³/h, ou as mesmas variáveis intervenientes, com equivalente grau
de compactação, conforme demonstrado a seguir:
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a) compactação a 100% - 168m³/h;
b) regularização de subleito - 841m²/h x 0,20m de altura = 168,2m³/h.
Em razão do exposto, como o serviço de regularização de subleito já engloba a compactação da
camada regularizada, na mesma intensidade que da compactação a 100%, entende-se que é
desnecessária a realização também de serviços de compactação a 100% do Proctor Normal nos 20 cm
finais da camada de aterro. Mesmo entendimento consta do item 9.1.13 do Acórdão 2.155/2011-TCUPlenário, referente a obras de implantação do trecho entre Medicilândia e Rurópolis da BR-230/PA.
Considerando a altura de 20cm da camada final do aterro, a largura média dos últimos 20cm de aterro
de 14,35m e a distância total de aterro constante do projeto de terraplenagem, p. 107-109, projeto
básico, vol. 2 - projeto de execução, estima-se o valor de R$ 263.580,80 (ref.: novembro/2009) de
superestimativa nos serviços de compactação de aterros a 100% PN.
viii) previsão indevida de indenização de jazida no serviço de reforço de subleito com solo-cal
para materiais extraídos de faixa de domínio de rodovia federal.
O projeto básico da concorrência contempla o serviço de "reforço do subleito com solo-cal (2%)" em
todo o trecho da rodovia a ser implantada. O material de jazida a ser utilizado para esse serviço,
conforme descrito no vol. 1, Relatório do Projeto, será retirado na faixa de domínio da BR-369/PR,
entre os quilômetros 363 e 365.
No entanto, observou-se que, as composições de preços unitários do orçamento base do edital e da
proposta contratada, para o serviço de reforço do subleito com solo-cal (2%), incluem "indenização de
jazida" na composição auxiliar de serviços de "escavação e carga de material de jazida" (1 A 01 120
01). Porém, o material que será utilizado no serviço de reforço do subleito tem origem na faixa de
domínio da BR-369/PR e, portanto, tal indenização é indevida.
Em que pese a previsão indevida de indenização de jazida no orçamento do projeto básico da
Concorrência 478/2010-09 para o serviços de "reforço do subleito com solo-cal (2%)", não se
observou sobrepreço no item, pois a contratada apresentou desconto nesse item.
De todo modo, com o intuito de se evitar a repetição dessa falha em outros projetos, mostra-s oportuno
que o Dnit tenha conhecimento do problema.
3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
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(IG-P) - Contrato 09 00060/2012, Construção do trecho rodoviário Campo Mourão a Palmital, na
BR-158/PR, no estado do Paraná, subtrecho entrada BR-369 a entradas PR-553 e PR-239/462 (Campo
Mourão a Roncador), segmento km 225,5 ao km 290,4, extensão 63,9 km., Xingu Construtora Ltda.
3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Inexistência ou deficiência de justificativas para as soluções adotadas no projeto.
3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
possibilidade de superfaturamento na execução da obra. (efeito potencial)
3.1.6 - Critérios:
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, § 1º; art. 7º, § 2º; art. 7º, caput ; art. 12; art. 40, § 2º, inciso
I; art. 40, caput
Norma Técnica - Dnit - Norma Dnit 137/2010 - ES - Pavimentação - Regularização do Subleito
Norma Dnit 138/2010 - ES - Pavimentação - Reforço do subleito
Norma Dnit 107/2009 - ES - Terraplenagem - Empréstimos
Norma Dnit 108/2009 - ES: Terraplenagem - Aterros
Manual de Pavimentação do Dnit, 2006
3.1.7 - Evidências:
Projeto básico-vol-4-ORCAMENTO - Quadro resumo das distâncias de transporte, folha 15.
Memória de cálculo-1, folha 1.
Memória de cálculo-2, folha 1.
Memória de cálculo-3, folha 1.
Processo junto ao DNPM de pesquisa para produção de brita - empresa Xingu, folhas 1/19.
Processo junto ao DNPM de pesquisa para produção de brita - empresa Xingu - distânicas de
transporte, folhas 1/2.
Sobrepreço na utilização de BRITA COMERCIAL em detrimento de BRITA PRODUZIDA, folhas
1/24.
Patrulhas de equipamentos para os serviços de regularização de subleito e compactação a 100%, folhas
1/2.
Sobrepreço refente a superestimativa nos serviços de compactação a 100% PN, folhas 1/2.
Detalhamento do custo da rodovia, folha 1.
Projeto básico-vol-1-Relatório do Projeto - Croqui de localização de jazidas, folha 87.
Projeto básico-vol-1-Relatório do Projeto - Justificativa para espessura de 60,5cm de pavimento no
segmento entre o entroncamento com BR-553 e o município de Roncador., folha 12.
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Projeto básico-vol-1-Relatório do Projeto - Utilização de coeficiente de homojeneização de 1,35 para
materiais de 1ª categoria., folha 17.
Projeto básico-vol-1-Relatório do Projeto - Demonstrativo de quantidade de serviços de
pavimentação., folha 77.
Projeto básico-vol-3-Memoria Justificativa - Apresentação das camadas de pavimento para os
segmentos com 55cm e 60,5cm de espessura, folhas 239/241.
Projeto básico-vol-3b-Estudos Geotec e Levant Campo-parte2de2-p126-127 - Estudos geotécnicos e
levantamento de campo, folhas 1/2.
Informativo Sicro-2 janeiro-2011 - alteração no teor de betumo no CBUQ de 0,06 para 0,055, folhas
1/2.
3.1.8 - Medidas corretivas:
Anulação dos atos praticados no âmbito da Concorrência Pública 478/2010-09, nos termos do art. 6º,
inciso IX c/c art. 7º, §§ 4º e 6º; e art. 49, todos da Lei 8.666/93.
3.1.9 - Conclusão da equipe:
Em análise ao projeto básico, referente à construção do trecho rodoviário Campo Mourão à Palmital,
na BR-158/PR, segmento km 225,5 ao km 290,4, adjudicada à empresa Xingu Construtora Ltda. Contrato 09 00060/2012 -, foram identificadas inconsistências nos serviços abaixo relacionados que,
se ajustadas, poderão reduzir o valor da obra contratada em, pelo menos, R$ 12,4 milhões (ref.:
novembro/2009), contrariando o disposto no art. 6º, inciso IX c/c art. 7º, §4º, ambos da Lei
8.666/1993.
i) ausência de justificativa para não utilização, na camada de reforço de subleito, do material de 1ª
categoria previsto para descarte;
ii) ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita produzida;
iii) superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de diâmetro;
iv) insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento;
v) utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual;
vi) superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP;
vii) superestimativa do serviço de compactação a 100%.
Cabe ressaltar que, para o segmento entre Campo Mourão e Roncador, o projeto básico foi elaborado
pela empresa Etel Empreendimentos Técnicos de Estradas S.A. em 1977 para o DNER, e revisado e
aprovado por comissão de engenheiros da superintendência do Dnit no estado do Paraná - SR-Dnit/PR
- conforme a Portaria Dnit 346, de 5/4/2010.
Por fim, por não ter sido objeto desta fiscalização, verifica-se a oportunidade de o Dnit verificar a
possível ocorrência das mesmas irregularidades encontradas neste Relatório de Auditoria no segmento
com obras de construção previstas na BR 158/PR entre os municípios de Roncador e Palmital.
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Em atenção ao disposto no art. art. 91, §9 da LDO 2012, entende-se necessário proceder à oitiva do
Dnit, sem prejuízo da realização posterior das audiências e oitivas dos responsáveis.
3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.
3.2.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de paralisação (IG-P)
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - O indício de irregularidade se
enquadra no art. 91, § 1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), haja vista a materialidade do
possível dano ao erário e a possibilidade da nulidade dos atos realizados no âmbito da Concorrência
Pública 478/2010-09, em face do indício de sobrepreço verificado no orçamento contratado das obras
de construção do trecho rodoviário Campo Mourão à Palmital, na BR-158/PR, segmento km 225,5 ao
km 290,4.
3.2.2 - Situação encontrada:
O orçamento referente à construção do trecho rodoviário Campo Mourão à Palmital, na BR-158/PR,
segmento km 225,5 ao km 290,4, adjudicada à empresa Xingu Construtora Ltda. - Contrato 09
00060/2012 - apresenta preços de serviços acima do mercado, com indício de sobrepreço de R$ 6,48
milhões (ref.: novembro/2009), valor que corresponde a 5,60% da amostra pesquisada (faixa A da
curva ABC correspondente à 84,7% dos preços contratados), em descumprimento ao art. 125 da Lei
12.465/2011 (LDO 2012).
Esse sobrepreço se refere às seguintes irregularidades:
i) superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos;
ii) utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura;
iii) utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio de fôrmas
fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma deslizante;
iv) inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na confecção
dos mourões de concreto;
v) preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo unitário básico CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos rodoviários do Dnit;
vi) previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados;
vii) previsão indevida de indenização de jazida no serviço de reforço de subleito com solo-cal para
materiais extraídos de faixa de domínio de rodovia federal;
viii) inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente".
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i) superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos.
Para elaboração do orçamento base do edital, foi considerada a distância média de transporte (DMT)
de 452km, entre os municípios de Araucária/PR e Campo Mourão/PR, para o cálculo dos preços dos
transportes dos insumos cimento asfáltico de petróleo (CAP-50/70) e asfalto diluído de petróleo tipo
CM-30. No entanto, observa-se que há distribuidora de materiais betuminosos em Apucarana/PR, a
157km do local da instalação da usina de asfalto desta obra, em Campo Mourão/PR.
Há de se considerar que a referência de preço de aquisição desses produtos asfálticos é a pesquisa de
preços divulgada pela ANP, conforme consta do projeto básico, vol. 4 - orçamento, que tem como base
o preço médio praticado pelas distribuidoras de asfalto, e que, nesse preço de aquisição de produtos
asfálticos, já está incluso o frete de transferência do produto, que é o transporte da refinaria até a
distribuidora, conforme Acórdão 812/2011-TCU-Plenário.
Assim, os orçamentos elaborados pelo Dnit devem acrescer ao custo de aquisição apenas o custo do
frete de transporte, que corresponde ao deslocamento do insumo da distribuidora até o local da obra.
Além disso, os preços unitários para o transporte de material betuminoso, considerados no orçamento
da obra de construção de trecho rodoviário na BR-158/PR, subtrecho entre Campo Mourão e
Roncador, estão superiores aos calculados com base na norma IS MT/Dnit 2 de 18/1/2011, publicada
no DOU em 20/1/2011, em cumprimento ao Acórdão 3.402/2010-TCU-Plenário.
Dessa forma, utilizando-se a metodologia de cálculo do preço para transporte de materiais
betuminosos estabelecida no Acórdão 3.402/2010-TCU-Plenário e na IS MT/Dnit 2/2011, chegou-se
aos preços unitários de R$ 101,86/t e R$ 92,44/t para o transporte de materiais betuminosos a quente e
a frio, respectivamente, em vez dos preços unitário contratados de R$ 257,08, R$ 231,48 e R$ 102,68
para o transporte de CAP-50/70, de CM-30 e de emulsões asfálticas, respectivamente.
Considerando a origem em Apucarana/PR, e a metodologia de cálculo do pereço de transporte de
materiais betuminosos contida na IS MT/Dnit 2/2011, chega-se ao sobrepreço de R$ 1.262.889,96
(ref.: novembro/2009) nos serviços de transporte dos materiais betuminosos citados.
ii) utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura.
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A solução utilizada no projeto básico para proteção vegetal dos taludes de corte, bem como das saias
dos aterros e dos canteiros das interseções, foi a do enleivamento, com preço unitário contratado de R$
10,4/m², com total de R$ 3.051.339,20 (ref.: novembro/2009).
Constatou-se que, no "Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA" da BR- 158, trecho RoncadorCampo Mourão, há previsão tanto para proteção vegetal por enleivamento (gramagem) quanto para
proteção por hidrossemeadura, conforme trecho retirado da pag. 124 desse estudo:
(...)
"A situação de exposição do subsolo ou de camadas do solo de baixa fertilidade e a necessidade de
proteção a curto prazo faz com que a gramagem e/ou a hidrossemeadura sejam as formas de plantio
mais usualmente utilizadas, visando o revestimento da superfície desprotegida.
A hidrossemeadura tem as vantagens da rapidez e da facilidade de execução, notadamente em taludes
muito inclinados e altos, permitindo uma composição de espécies diferenciadas de gramíneas e
leguminosas."
(...)
Norteando-se pelo princípio da economicidade, implícito no art. 12, inciso IV da Lei 8.666/1993, e
diante da faculdade indicada no EPIA da BR- 158 em relação ao tipo de proteção para os taludes,
mostra-se oportuna a adoção da solução mais barata com hidrossemeadura, com valor de R$ 1,21/m²,
conforme composição de preço unitário. A substituição do serviço de enleivamento por
hidrossemeadura reduzirá o contrato em R$ 2.696.327,62 (ref.: novembro/2009).
iii) utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio de
fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma deslizante.
Constatou-se que o projeto base contempla a execução de 15.050m do item "barreira de segurança
dupla DNER PRO 176/86" a ser executado por meio de moldagem "in loco" com utilização de formas
fixas. O preço unitário contratado é de R$ 383,54/m, com valor total para esse item de R$
5.772.277,00 (ref.: novembro/2009).
Essa barreira de segurança é fabricada em concreto e tem por finalidade fazer com que veículos
desgovernados sejam reconduzidos à pista, de modo que os acidentes não sejam agravados, conforme
definição da Norma Dnit 110/2009-ES.
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Segundo essa Norma Dnit 110/2009-ES, a barreira pode ser fabricada com a moldagem "in loco" por
meio de fôrmas fixas ou deslizantes (por extrusão).
Observa-se que a execução desse serviço de barreira de segurança por extrusão, em princípio, poderia
ser utilizada no presente projeto, pois, conforme imagens de equipamentos de extrusão obtidos nos
sítios das empresas Pavimak (http://pavimak.com.br/obras.html) e Engemac
(http://www.engemac.com.br/ecommerce_site/produto_136073_3277_Extrusora-de-Guias-e-SarjetasIMB-900-G-New-Jersey), observa-se a possibilidade de execução desse dispositivo de segurança
próxima à crista do aterro, ou seja, na lateral na pista de rolamento.
Não se encontrou no projeto básico os detalhes de execução dessas barreiras de segurança, tampouco
as justificativas para a utilização da metodologia de construção moldada "in loco" com fôrmas fixas.
Esse serviço com fôrma fixa é mais oneroso do que a execução com utilização de formas deslizantes,
por extrusão.
Dessa forma, primando-se pela economicidade do projeto, a luz do art. 12, inciso IV da Lei de
Licitações, adotou-se como referência a composição de preço unitário aprovada pelo Dnit na BR280/SC (ref.: março/2010), com os custos dos insumos do Sicro2, Paraná, novembro/2009. A partir
dessa referência, obtém-se o preço unitário de referência de R$ 253,78/m para o item "barreira de
segurança dupla DNER PRO 176/86".
A alteração da metodologia de construção da barreira de segurança para execução por extrusão
representa uma economia de R$ 2.189.173,00 (ref.: novembro/2009).
iv) inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na
confecção dos mourões de concreto
Constatou-se que a composição de preço unitário do serviço "cercas arame farpado com mourão de
concreto, seção quadrada" do orçamento base do edital, bem como da proposta contratada, considerou
o custo do transporte local, em rodovia não pavimentada, para os insumos areia, brita e cimento, com
distância média de transporte de 32 km, referente à distribuição desses insumos no trecho, conforme
composição de preço unitário do orçamento. No entanto, esses insumos são utilizados na confecção
dos mourões de concreto no canteiro de obras e a composição do Sicro2 (2 S 06 400 51) já contempla
o transporte desses mourões de concreto entre o canteiro e o local de aplicação, que no caso em
análise, tem distância média de 32km. Portanto é indevida a inclusão do transporte local em rodovia
não pavimentada (DMT 32km) para os insumos areia, brita e cimento.
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Corrigindo-se as distâncias de transporte dos insumos para esse serviço, obtém-se o preço de
referência de R$ 32,33/m de cerca, representando a economia de R$ 70.290,00 (ref.: novembro/2009),
conforme demonstrativo "sobrepreço no serviço de cerca de arame farpado com mourão de concreto".
v) preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo unitário
básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos rodoviários do Dnit
Na análise da composição de "instalação do canteiro e acampamentos", verificou-se que foi utilizado,
indiscriminadamente, o custo unitário básico - CUB - do Sinapi para todas as instalações previstas no
canteiro de obras da construção.
O Manual de Custos Rodoviários do Dnit, em seu Volume 1 - Metodologia e Conceitos - de 2003
estabelece, em sua página 14, que, para as instalações de canteiro de obras, o orçamento:
"(...) deverá calcular o custo de uma unidade residencial ou Comunitária típica, a partir de preços
disponíveis no SINAPI, estabelecendo, assim, o custo do m² de cada tipo de construção.
(...)
Devem ser previstos valores do mobiliário e da aparelhagem de que serão providas as instalações
comunitárias, a fim de capacitá-las para suas funções. Quando não for possível obter esses valores no
SINAPI, recomenda-se adotar, para os valores referentes a esses itens, acréscimos percentuais aos
custos das respectivas construções."
Esse manual, às páginas 15 e 16, prescreve, para as instalações de canteiro, que "(...) caberá ao
projetista considerar na elaboração do orçamento de uma obra o valor a ser atribuído para o pagamento
deste item, utilizando para o efeito os preços da Construção Civil calculados pelo SINAPI (Sistema
Nacional de Custos e Índices de Construção Civil), de acordo com Art. 10, Capítulo IX da Lei nº
10.707 de 30/07/03 (LDO)."
Da leitura do estabelecido no referido manual, extrai-se que o custo a ser adotado não é o da
construção do Sinapi (CUB), que são custos baseados do metro quadrado de construção para projetos
residenciais e comerciais, conforme padrões de acabamento.
Por outro lado, os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
orçamentos da União não podem ser superiores à mediana daqueles constantes do Sinapi ou do Sicro,
conforme art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), ou seja, para os itens de barracões e
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acampamentos, devem ser adotados os custos para as instalações de canteiro constantes do Sinapi.
Ao se adotar os custos das instalações do canteiro previstos no Sinapi, acrescido do percentual de
mobiliário, tem-se o custo total de R$ 390.198,01 para instalações de barracões e acampamentos, valor
inferior ao contratado de R$ 1.035.774,80, calculado com base no custo da construção do Sinapi
(CUB). A diferença observada representa sobrepreço de R$ 645.576,79 (ref.: novembro/2009) no item
"instalação do canteiro e acampamentos".
vi) previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados
No projeto da obra de construção de trecho rodoviário na BR-158/PR, subtrecho entre Campo Mourão
e Roncador, os bueiros tubulares foram quantificados e classificados, de acordo com a sua tipologia,
em função da altura de aterro que suportarão. No entanto, as quantidades para o fornecimento de aço
CA-60, orçadas nos serviços auxiliares "confecção de tubos de concreto armado", para constituição
dos bueiros tubulares projetados de classes CA-1, CA-2 e CA-3 estão superestimadas em relação aos
valores estabelecidos no "Álbum de projetos - tipo de dispositivos de drenagem", publicação do Dnit
IPR - 725.
O projeto adotou, indistintamente, para todas as classes de tubos previstas para os bueiros tubulares da
obra, o custo para a confecção de tubos de concreto armado correspondente à classe CA-4.
O álbum traz quatro configurações distintas para os tubos de concreto armado a serem utilizados como
bueiros tubulares na drenagem de rodovias, identificados como CA-1, CA-2, CA-3 e CA-4.
O tubo de concreto do tipo CA-4 é o de maior resistência, e pode ser posicionado sob os aterros com
altura de até 8,5m, ao passo que o de tipo CA-1, de menor resistência, é dimensionado para aterros de
no máximo 3,5m de altura.
A maior resistência dos dispositivos do tipo CA-4 é conferida, fundamentalmente, pela maior
quantidade de armaduras de aço. A título de exemplo, um tubo de concreto com diâmetro de 1,00m do
tipo CA-4 necessita de 31kg de aço por metro de tubo e o do tipo CA-1, de mesmo diâmetro, necessita
de apenas 14kg de aço por metro de tubo. Para esse exemplo, a diferença representa cerca de 120% de
aumento na quantidade aço CA-60 e, por consequência, no custo total desse insumo, previsto para se
confeccionar um metro de tubo classe CA-1.
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Após a adequação das quantidades de aço projetadas aos valores dimensionados no álbum do Dnit,
chega-se ao indício de sobrepreço de R$ 322.984,13 (ref.: novembro/2009).
vii) inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente".
Segundo a metodologia estabelecida no Sicro para fins de cálculo do custo horário da mão de obra nos
orçamentos das obras rodoviárias, constante do Manual de Custos Rodoviários, vol. 1, os custos
unitários de mão de obra para os serventes e operários qualificados deverão ser obtidos a partir dos
pisos salariais acordados em convenções coletivas de trabalho da construção pesada, celebradas entre
os sindicatos dos trabalhadores e patronais, e, na ausência deste, no da construção civil, ou, ainda, em
pesquisa de valores médios praticados, obtidos junto aos sindicatos regionais.
Sobre esse tema, o Manual de Custos Rodoviários estabelece, em síntese, o seguinte: i) para as
categorias de servente e de operários qualificados, que têm o piso básico determinado em convenções
coletivas de trabalho, será adotado, para a região, o maior valor encontrado nos diversos Estados que a
compõem; e ii) para as demais categorias, serão calculados pela fórmula: Salário horário = padrão
salarial x (salário mínimo/220). (de acordo com a tabela de padrões salariais de mão de obra, página 30
do Manual de Custos rodoviários do Dnit).
Considerando essa metodologia estabelecida no manual do Sicro, comparou-se o custo da mão de obra
contido nas convenções coletivas de trabalho, vigente no biênio 2009/2010, e acordada entre os
Sindicatos dos Trabalhadores nas Indústrias da Construção Pesada dos estados da região Sul (Paraná,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul), com o custo da mão de obra contido no Sicro2.
Dessa análise observa-se que, para a tabela do Sicro2, Paraná, novembro/2009, adotada como
referência para elaboração do orçamento da obra, o Dnit não aplicou as definições e metodologia do
seu próprio Manual de Custos Rodoviários no que se refere à apuração dos custos da mão de obra das
categorias profissionais de servente e operários qualificados.
Tais salários deveriam ter sido calculados com base nas convenções coletivas. Porém, contrariando a
metodologia contida no SICRO, o Dnit utilizou exclusivamente a fórmula que aplica o padrão salarial,
definida no Manual de Custos Rodoviários, volume1, para compor os custos dessas categorias.
Ressalta-se que o Edital 478/2009-09 foi publicado em outubro/2010, data posterior ao período em que
o Dnit corrigiu o cálculo do custo de mão de obra, julho/2010, conforme consta do informativo do
Sicro2 de julho/2010. Portanto, o orçamento base desse edital poderia ter sido atualizado para a data-
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base de julho/2010, ou de setembro/2010, datas em que há tabelas do Sicro2 para referência, ou até ter
sido corrigido os custos de mão de obra do orçamento base do referido edital, com data-base em
novembro/2009.
Com finalidade de quantificar o sobrepreço decorrente da inadequação da mão de obra, adotaram-se os
seguintes procedimentos: i) seleção do maior custo horário unitário das convenções coletivas de
trabalho dos estados da região Sul, para as categorias de servente e de operários qualificados; e ii)
substituição do valor da mão de obra nas composições de preços unitários do Sicro2 pelos custos
horários obtidos nas convenções coletivas de trabalho, considerando-se 126,3% de encargos sociais.
Desta forma, calculou-se o sobrepreço de R$ 2.225.164,56 (ref.: novembro/2009), decorrente
exclusivamente da adoção de custos inadequados para a mão de obra, referente à diferença entre os
sobrepreços constantes dos demonstrativos "sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e
operário qualificado do Sicro" e "Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário
qualificado da Sinduscon".
3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-P) - Contrato 09 00060/2012, Construção do trecho rodoviário Campo Mourão a Palmital, na
BR-158/PR, no estado do Paraná, subtrecho entrada BR-369 a entradas PR-553 e PR-239/462 (Campo
Mourão a Roncador), segmento km 225,5 ao km 290,4, extensão 63,9 km., Xingu Construtora Ltda.
3.2.4 - Causas da ocorrência do achado:
Adoção de preços unitários superiores aos de referência de mercado.
3.2.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Risco de superfaturamento na execução da obra contratada. (efeito potencial)
3.2.6 - Critérios:
Acórdão 2649/2007, item 9.3.4, TCU, Plenário
Decisão 1332/2002, item 8.1.3, TCU, Plenário
Lei 8666/1993, art. 3º; art. 6º, inciso IX; art. 7º, § 2º, inciso II; art. 7º, § 4º; art. 12
Lei 12465/2011, art. 125, caput
3.2.7 - Evidências:
Estudo Prévio de Impacto Ambiental - implantação da BR-158/PR - Roncador a Campo Mourão Indicação de utilização de "gramagem e/ou hidrossemeadura" para revestimento de superfícies
desprotegidas., folha 124.
Projeto básico-vol-4-ORCAMENTO - Composições de preços unitários do orçamento base do Edital
478/2010-09, folhas 33/230.
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Composições da proposta vencedora - Xingu Construtora Ltda - Composições de preços unitários da
proposta vencedora - Xingu Construtora Ltda., folhas 1/133.
Projeto básico-vol-4-ORCAMENTO - Informação de que o preço dos materiais betuminosos foi
obtido a aprtir da publicação da ANP, acrescido de ICMS de 18%, para a região Sul., folha 9.
Projeto básico-vol-4-ORCAMENTO - Composição de preço unitário do serviços de cerca de arame
farpado contendo transporte indevido de brita, areia e cimento no orçamento base., folha 140.
Projeto básico-vol-4-ORCAMENTO - Composição de preço unitário auxiliar referente à obtenção de
material de jazido contendo indenização para esse material quando ele é extraída dentro da faixa de
domínio e utilizado no seriço de "reforço de subleito solo-cal (2%)"., folha 187.
Sobreprelo no transporte de materiais betuminosos a quente e a frio, folhas 1/3.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado da Sinduscon Composição de preço unitário para o serviços de hidrossemeadura., folha 32.
Modelos de máquinas de extrusão barreira de segurança dupla, folhas 1/4.
Composição de preço unitário de barreira extrusada - BR-280-SC - março-2010, folha 1.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado da Sinduscon Composição de preço unitário para o serviço de barreira de segurança dupla por extrusão, folha 20.
Composições da proposta vencedora - Xingu Construtora Ltda, folhas 1/133.
PR 2009 11 Sinapi - 73752-1 Sanitario com 4m2 dois modulos de vaso e chuveiro, folhas 1/2.
PR 2009 11 Sinapi - 73803-1 Galpao aberto provisorio em madeira cobertura de fibroc, folhas 1/2.
PR 2009 11 Sinapi - 73805-1 barracao de obra para alojamento escritório, folhas 1/2.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado da Sinduscon - Planilha
demonstrativa do sobrepreço no item instalações de canteiro, folha 3.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado da Sinduscon - Planilha
de cálculo do sobrepreço nos itens de bueiros tubulares, folha 4.
Custo de referênica para a mão de obra de servente e operários qualificados, folha 1.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado do Sicro, folhas 1/51.
Sobrepreço frente ao mercado com custo de servente e operário qualificado da Sinduscon, folhas 1/51.
Projeto básico-vol-1-Relatório do Projeto - Croqui de localização de jazidas, folha 87.
Informativo Sicro-2 julho-2010 - preços de mão de obra com base em convensão - Informativo Sicro2 julho-2010 - preços de mão de obra com base em convensão coletiva de trabalho do estado, folhas
1/2.
3.2.8 - Medidas corretivas:
Anulação dos atos praticados no âmbito da Concorrência Pública 478/2010-09, nos termos do art. 6º,
inciso IX c/c art. 7º, §§ 4º e 6º; e art. 49, todos da Lei 8.666/93.
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3.2.9 - Conclusão da equipe:
Foram identificados preços acima do mercado no orçamento do Contrato 09 00060/2012, com indícios
de sobrepreço de R$ 6,48 milhões (ref.: novembro/2009), valor que corresponde a 5,60% da amostra
pesquisada (faixa A da curva ABC correspondente à 84,7% dos preços contratados), em
descumprimento ao art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO 2012).
O sobrepreço encontrado é decorrente das seguintes inconsistências:
i) superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos;
ii) utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura;
iii) utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio de fôrmas
fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma deslizante;
iv) inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na confecção
dos mourões de concreto;
v) preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo unitário básico CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos rodoviários do Dnit;
vi) previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados;
vii) previsão indevida de indenização de jazida no serviço de reforço de subleito com solo-cal para
materiais extraídos de faixa de domínio de rodovia federal;
viii) inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente".
Em atenção ao disposto no art. art. 91, §9 da LDO 2012, entende-se necessário proceder à oitiva do
Dnit, sem prejuízo da realização posterior das audiências e oitivas dos responsáveis.
4 - CONCLUSÃO
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a correção dos preços unitários
acima dos referenciais de mercado e a contribuição para o aprimoramento na elaboração do projeto
básico, sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria de aproximadamente R$ 18,8
milhões (ref.: novembro/2009), subdividido em R$ 6.486.804,74, decorrente de sobrepreço, e R$ 12,4
milhões referente a potencial redução no valor do contrato em razão de inconsistências no projeto
básico.
O valor total de benefícios quantificáveis de R$18,8 milhões representa 12,8% do valor contratado (R$
146.337.244,69), e se enquadra no art. 91, § 1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), haja vista a
materialidade do possível dano ao erário decorrente de preços excessivos em razão de quantitativos
inadequados e/ou deficiências do projeto básico que poderiam ensejar a anulação do certame.
Por fim, por não ter sido objeto desta fiscalização, verifica-se a oportunidade de o Dnit verificar a
possível ocorrência das mesmas irregularidades encontradas neste Relatório de Auditoria no segmento
com obras de construção previstas na BR 158/PR entre os municípios de Roncador e Palmital.
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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Proposta da equipe
Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete da Exma. Sra. MinistraRelatora Ana Arraes, com a seguinte proposta:
Determinação de Providências Internas ao TCU:
I) em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 e com base no item 9.6 do Acórdão
2.382/2011-TCU-Plenário, colher a manifestação preliminar do Dnit, para que este, no prazo
improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronuncie a respeito dos indícios de irregularidades graves do
tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 - LDO/2012) tratados nos itens 3.1 e 3.2
deste relatório, bem como analisar, mediante Portaria de Inspeção, conforme disposto na PortariaSegecex nº 4/2012, a referida manifestação preliminar.
II) encaminhar cópia deste Relatório de Auditoria ao Dnit para subsidiar a sua manifestação.
À consideração superior.
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6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA FISCALIZAÇÃO
6.1 - Achados desta fiscalização
6.1.1 - (OI confirmado) Projeto básico deficiente ou desatualizado.
Objeto: Contrato 09 00060/2012, Construção do trecho rodoviário Campo Mourão a Palmital, na BR158/PR, no estado do Paraná, subtrecho entrada BR-369 a entradas PR-553 e PR-239/462 (Campo
Mourão a Roncador), segmento km 225,5 ao km 290,4, extensão 63,9 km., Xingu Construtora Ltda.
Este achado foi tratado no processo 006.391/2012-5 e foi considerado confirmado conforme AC2.245-32/2012-PL.
A classificação deste achado foi alterada de IG-P para OI conforme determinação do item 9.2 do
Acórdão 2245/2012-TCU-Plenário.
Esse processo foi arquivado com determinações.
6.1.2 - (OI confirmado) Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.
Objeto: Contrato 09 00060/2012, Construção do trecho rodoviário Campo Mourão a Palmital, na BR158/PR, no estado do Paraná, subtrecho entrada BR-369 a entradas PR-553 e PR-239/462 (Campo
Mourão a Roncador), segmento km 225,5 ao km 290,4, extensão 63,9 km., Xingu Construtora Ltda.
Este achado foi tratado no processo 006.391/2012-5 e foi considerado confirmado conforme AC2.245-32/2012-PL.
A classificação deste achado foi alterada de IG-P para OI conforme determinação do item 9.2 do
Acórdão 2245/2012-TCU-Plenário.
Esse processo foi arquivado com determinações.
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7 - ANEXO
7.1 - Dados cadastrais
Obra bloqueada na LOA deste ano: Não
7.1.1 - Projeto básico
Informações gerais
Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra?
Sim
Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a
construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento?
Não
Exige licença ambiental?
Sim
Possui licença ambiental?
Sim
Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)?
Sim
As medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA estão sendo implementadas
tempestivamente?
Não
A obra está legalmente obrigada a cumprir requisitos de acessibilidade?
Não
Observações:
7.1.2 - Execução física e financeira
Execução física
Data da vistoria: 23/3/2012
Percentual executado: 0
Data do início da obra: 2/4/2012
Data prevista para conclusão: 23/3/2014
Situação na data da vistoria: Não iniciado.
Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Em que pese o Contrato 09 00060/2012 ter
sido firmado em 31/01/2012, as obras não foram iniciadas. O prazo previsto para execução é de 720
dias consecutivos. Portando, a data prevista para conclusão da obra é uma estimativa considerando a
data de início arbitrada para o primeiro dia útil após o término desta fiscalização.
Observações:
Sem Observações
Execução financeira/orçamentária
Primeira dotação: 02/2011
Valor estimado para conclusão: R$
146.337.244,69
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Valor estimado global da obra: R$
146.337.244,69
Data base estimativa: 1/11/2009
Desembolso
Funcional programática: 26.782.2075.128W.0041/2012 - Construção de Trecho Rodoviário - Campo
Mourão - Palmital - na BR-158 - no Estado do Paraná
Origem
União
Ano
Valor orçado
2012
28.728.009,00
Valor liquidado
Créditos
autorizados
0,00
Moeda
28.728.009,00 Real
Funcional programática: 26.782.1461.128W.0041/2011 - Construção de Trecho Rodoviário - Campo
Mourão - Palmital - na BR-158 - no Estado do Paraná
Origem
União
Ano
Valor orçado
2012
28.500.000,00
Valor liquidado
Créditos
autorizados
0,00
Moeda
28.500.000,00 Real
Observações:
O valor estimado para conclusão se refere ao valor do Contrato 09 00060/2012, data-base em
novembro/2009.
7.1.3 - Contratos principais
Nº contrato: 09 00060/2012
Objeto do contrato: Construção do trecho rodoviário Campo Mourão a Palmital, na BR-158/PR, no
estado do Paraná, subtrecho entrada BR-369 a entradas PR-553 e PR-239/462 (Campo Mourão a
Roncador), segmento km 225,5 ao km 290,4, extensão 63,9 km.
Data da assinatura: 31/1/2012
Mod. licitação: concorrência
SIASG: --
Código interno do SIASG:
CNPJ contratada: 01.200.422/0001-73
Razão social: Xingu Construtora Ltda.
CNPJ contratante: 04.892.707/0001-00
Razão social: Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes - MT
Situação inicial
Situação atual
Vigência: a
Vigência: a
Valor: R$ 146.337.244,69
Valor: R$ 146.337.244,69
Data-base: 30/11/2009
Data-base: 30/11/2009
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Obras 2
Volume do serviço: 63,90 km
Volume do serviço: 63,90
Custo unitário: 2.290.097,72 R$/km
Custo unitário: 2.290.097,72 R$/
BDI:
BDI:
Nº/Data aditivo atual:
Situação do contrato: Em andamento.
Alterações do objeto:
Observações:
7.1.4 - Histórico de fiscalizações
A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da
fiscalização.
2009
2010
2011
Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do
Fiscobras)?
Não
Não
Não
Foram observados indícios de irregularidades graves?
Não
Não
Não
Processos correlatos (inclusive de interesse)
6391/2012-5
7.2 - Deliberações do TCU
Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria)
Não há deliberação para este Processo de Interesse.
Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria)
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Determinação de sustação da execução de ato AO ÓRGÃO:
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - MT: a) determino
ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com fundamento
no art. 276 do Regimento Interno/TCU, que se abstenha de emitir ordem de serviço para o
Contrato 060/2012-00, até que demonstre a efetivação das adequações de projeto decorrentes
das irregularidades apontadas pela Secob-2 e por ele já reconhecidas em sua manifestação
preliminar, de forma a expurgar o sobrepreço de R$ R$ 15.709.830,40 e eliminar as falhas
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33
indicadas; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: DEPARTAMENTO
NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - MT: b) determino à Secob-2 que:
b.1) promova, com fundamento no art. 276, § 3º do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Dnit e da
contratada, Xingu Construtora Ltda. (CNPJ 01.200.422/0001-73), na pessoa dos seus
representantes legais, para que se manifestem, em 15 dias, acerca dos indícios de projeto
deficiente e sobrepreço no Contrato 060/2012-00, indicados nos serviços abaixo relacionados:
Projeto básico deficiente Potencial dano (R$)
ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita
produzida 3.300.000,00
superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de
diâmetro 130.356,00
insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, com previsão
desnecessária de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e de "tratamento
superficial duplo" 4.454.893,62
utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual não quantificado
superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP não quantificado
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN 263.580,80
Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos 1.262.889,96
utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura 2.696.327,62
utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por
meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma
deslizante ou de execução de defensa metálica semimaleável simples 2.381.880,48
inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados
na confecção dos mourões de concreto 70.290,00
preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo
unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos
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Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Obras 2
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rodoviários do Dnit 645.576,79
previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados 322.984,13
inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente" 2.225.164,56
Para PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CONGRESSO
NACIONAL - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: b.2) comunique à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que foram detectados no Contrato 060/2012-00, relativo às obras de construção de
trecho rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR, subtrecho: Entr BR-369(B)
(Acesso Sudoeste Campo Mourão) - Entr PR-553 - Entr PR-239/462 (Roncador), vinculadas
ao PT 26.782.2075.128W.004, indícios de irregularidades que se enquadram no disposto no
inciso IV, § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), tendo sido estimado potencial
dano ao erário de R$ 17,75 milhões (ref. nov/2009); PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: DEPARTAMENTO
NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - MT: b.3) encaminhe ao Dnit e à
contratada cópia deste Despacho, acompanhada do relatório de
auditoria (peça 43) e da instrução da Secob-2 (peça 54). PRAZO PARA CUMPRIMENTO:
*********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação de Providências Internas ao TCU: Secretaria de Fiscalização de Obras 2: b) determino à
Secob-2 que:
b.1) promova, com fundamento no art. 276, § 3º do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Dnit e da
contratada, Xingu Construtora Ltda. (CNPJ 01.200.422/0001-73), na pessoa dos seus
representantes legais, para que se manifestem, em 15 dias, acerca dos indícios de projeto
deficiente e sobrepreço no Contrato 060/2012-00, indicados nos serviços abaixo relacionados:
Projeto básico deficiente Potencial dano (R$)
ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita
produzida 3.300.000,00
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35
superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de
diâmetro 130.356,00
insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, com previsão
desnecessária de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e de "tratamento
superficial duplo" 4.454.893,62
utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual não quantificado
superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP não quantificado
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN 263.580,80
Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos 1.262.889,96
utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura 2.696.327,62
utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por
meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma
deslizante ou de execução de defensa metálica semimaleável simples 2.381.880,48
inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados
na confecção dos mourões de concreto 70.290,00
preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo
unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos
rodoviários do Dnit 645.576,79
previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados 322.984,13
inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente" 2.225.164,56
Para NÚMERO DE DIAS PARA ATENDIMENTO: 0
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: RQ-1-17/2012-PL Data: 16/5/2012
Determinação de Providências Internas ao TCU: Secretaria de Fiscalização de Obras 2: b.3)
encaminhe ao Dnit e à contratada cópia deste Despacho, acompanhada do relatório de
auditoria (peça 43) e da instrução da Secob-2 (peça 54). NÚMERO DE DIAS PARA
ATENDIMENTO: 0
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: AC-2.245-32/2012-PL Data: 22/8/2012
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Tornar Deliberação Sem Efeito: Tornar sem efeito Deliberação(ões) anterior(es)
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: AC-2.245-32/2012-PL Data: 22/8/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CONGRESSO
NACIONAL - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: 9.2. comunicar à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que não mais subsistem motivos para enquadramento do Contrato 060/2012-00
(relativo as obras de construção de trecho rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR,
vinculadas ao PT 26.782.2075.128W.004) no inciso IV, § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011
(LDO/2012), vez que a licitação originária foi anulada pelo Dnit; PRAZO PARA CUMPRIMENTO:
*********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: AC-2.245-32/2012-PL Data: 22/8/2012
Determinação a Órgão/Entidade: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES - MT: 9.3. nos termos do art. 242, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal,
determinar ao
Dnit que, tão-logo concluídas as correções do projeto básico que deverá nortear a licitação substitutiva
da Concorrência Pública 478/2010-09 (anulada conforme DOU de 20/7/2012, seção 3, p. 119),
encaminhe a este Tribunal as cópias das respectivas peças, bem como do correspondente edital, para
fins de acompanhamento; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: AC-2.245-32/2012-PL Data: 22/8/2012
Determinação de Realização de Fiscalização: UNIDADES INCUMBIDAS: Secretaria de Fiscalização
de Obras 2: 9.4. determinar à Secob-2, com base nos arts. 241 e 242 do RI/TCU, que realize o
acompanhamento do comando constante do item 9.3, representando a este Tribunal caso persistam as
irregularidades apontadas neste processo ou sejam apuradas novas falhas;
Processo: 006.391/2012-5 Deliberação: AC-2.245-32/2012-PL Data: 22/8/2012
Arquivamento de Processo: ENCERRAR PROCESSO: 6391/2012-5
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7.3 - Despacho da Sra. Relatora confirmando a IG-P
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MIN-AA
Fls.
TC 006.391/2012-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidade Jurisdicionada: Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes - MT.
Interessado: Congresso Nacional
Assunto: irregularidade no Contrato 060/2012-00, firmado para a
execução de obras de construção de trecho rodoviário da BR158/PR.
DESPACHO
Examina-se levantamento de auditoria realizado pela 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras Secob-2 em um dos lotes das obras de construção da BR-158, em trecho localizado entre as cidades de
Campo Mourão e Palmital, no estado do Paraná.
2.
A execução das obras é objeto do Contrato 060/2012-00, firmado entre o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit e a empresa Xingu Construções Ltda, em decorrência
da Concorrência Pública 478/2010-09. A avença alcança o valor global de R$ 146.337.224,69.
3.
A fiscalização da Secob-2 apontou a existência de diversas irregularidades no empreendimento
contratado, dentre as quais algumas de destacada gravidade, relacionadas a deficiências no projeto e a
significativo sobrepreço. Tais irregularidades foram objeto de proposta da unidade técnica para
classificação como IG-P, pois seriam graves o suficiente para indicar ao Congresso Nacional a inclusão
das obras no quadro de bloqueio orçamentário.
4.
Neste contexto, concluída a fiscalização, a Secob-2, amparada por autorização expressa no item
9.6 do acórdão 2.382/2011-Plenário, procedeu à oitiva do Dnit para que a entidade se manifestasse
acerca das irregularidades previamente classificadas como IG-P.
5.
Preliminarmente, observo que também a empresa contratada apresentou argumentos em face
dos apontamentos da unidade técnica. Inobstante a LDO 2012 exigir para esse momento processual
apenas a oportunização de manifestação aos órgãos e entidades aos quais foram atribuídas as supostas
irregularidades, diante da inexistência de prejuízo ao prazo legal estabelecido para análise, considero
que essa medida contribui para a formação do juízo acerca das medidas a serem adotadas e também
para a justeza buscada nas decisões desta Corte.
6.
Relacionadas a falhas no projeto, são apontadas as irregularidades: i) ausência de justificativa
para não utilização, na camada de reforço de subleito, do material de 1ª categoria previsto para
descarte; ii) ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita
produzida; iii) superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de
diâmetro; iv) insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento; v) utilização
injustificada de coeficiente de homogeneização com valor acima do usual para os serviços de ECT de
1ª categoria; vi) superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo - CAP;
vii) superestimativa do serviço de compactação a 100%.
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48432293.
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7.
Além disso, a Secob-2 indicou um sobrepreço inicial da ordem de R$ 18,8 milhões, a valores de
novembro de 2009, em razão das seguintes irregularidades: i) superestimativa nos preços e na DMT
dos itens de transporte de materiais betuminosos; ii) utilização de enleivamento para proteção vegetal,
em detrimento de hidrossemeadura; iii) utilização de metodologia de construção do item "barreira de
segurança dupla" por meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com
fôrma deslizante; iv) inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento
utilizados na confecção dos mourões de concreto; v) preços das "instalações do canteiro e
acampamentos" orçados com base no custo unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade
com a metodologia de custos rodoviários do Dnit; vi) previsão de corpo de bueiros com quantitativos
de aço superestimados; vii) previsão indevida de indenização de jazida para materiais extraídos de faixa
de domínio de rodovia federal no serviço de reforço de subleito com solo-cal; viii) inadequação do
custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente".
8.
A Secob-2 consigna que diversas das irregularidades foram acatadas, pelo menos em alguma
medida, pelo Dnit ou pela contratada. Após o exame das manifestações dos interessados, o sobrepreço
inicialmente apontado em aproximadamente R$ 18,8 milhões, foi reduzido para R$ 17,75 milhões.
Destes, a unidade registra que o Dnit reconheceu a existência de R$ 15,7 milhões em sua manifestação
preliminar. Concluiu, portanto, pela classificação das irregularidades como IG-Ps e pela necessidade de
paralisação cautelar das obras até que esta Corte se manifeste sobre os apontamentos.
9.
As deficiências de projeto foram adequadamente demonstradas pela unidade técnica e alinhome às suas conclusões. Destaco que as ausências de motivação para adoção de soluções
reconhecidamente mais onerosas, as desatualizações de estudos importantes na concepção do projeto e
outras falhas graves, apontam para a necessidade de adequação do projeto.
10.
São exemplos disso a utilização de metodologia de cálculo do pavimento que superestimou a
estrutura, o descarte de material passível de ser utilizado nas obras, bem como a injustificada opção
pela utilização de brita comercial em detrimento da produzida, o que evidencia que o projeto apresenta
problemas graves que podem resultar em significativa lesão ao erário.
11.
Quanto ao sobrepreço indicado, de expressiva importância, vejo que alguns serviços foram
adotados sem que haja registro da avaliação de soluções alternativas, de menor custo e potencialmente
adequadas do ponto de vista técnico. Observo ainda falhas na montagem de preços de alguns serviços,
o que contribuiu para o sobrepreço de quase 18 milhões de reais.
12.
Como fez constar a unidade instrutora, serviços como desmatamento de árvores, compactação a
100% do PN, transporte de material betuminoso e confecção de bueiros apresentam superestimativas de
quantidades que resultam em relevante sobrepreço.
13.
No que tange ao sobrepreço apontado nos custos de mão de obra para "operário qualificado" e
"servente", a Secob-2 aponta que na formação de custos o Dnit não aplicou as definições e
metodologias do seu próprio Manual de Custos Rodoviários, sem consignar justificativa técnica
suficiente para suportar tal divergência.
14.
Também são inadequadas, como reconhecido pelo Dnit e pela contratada, as inclusões de
transporte local para os insumos brita, areia e cimento no serviço de confecção dos mourões de
concreto, bem como a previsão de indenização de jazida para materiais extraídos da faixa de domínio
da rodovia no serviço de reforço de subleito com solo-cal.
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38
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15.
Destaco ainda que, para os serviços enleivamento e barreira de segurança, também não foram
registrados estudos nos projetos que comprovem que soluções alternativas, como hidrossemeadura e
defensa metálica simples por exemplo, não poderiam ser adotadas.
16.
Cabe ao Dnit justificar, tecnica e economicamente, as soluções que adota em seus projetos,
exercendo sua discricionariedade administrativa, mas sem olvidar a necessidade de obediência à
economicidade, legalidade e razoabilidade. Ausentes ou inválidas as necessárias justificativas, o
sobrepreço fica evidente. Inclino-me, portanto, a considerar que tais deficiências nos estudos de
concepção do projeto trazem risco de prejuízo à Administração, caso as obras sejam desde já
executadas.
17.
Na esteira de observância obrigatória da economicidade, as soluções de projeto devem abrigar
técnicas que, sem prejuízo à qualidade exigível, permitam a mais eficaz utilização dos recursos
públicos.
18.
Ante os elementos apresentados e com base na percuciente instrução da Secob-2, convenço-me
da gravidade das irregularidades apontadas e da relevância dos potenciais danos, já reconhecidos pelo
Dnit em mais de R$ 15 milhões. Nesse sentido, penso estarem preenchidos os requisitos do art. 91,
§ 1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012) e corroboro com a classificação das irregularidades
como IG-Ps.
19.
Observo ainda que o Dnit registrou na peça 48 dos autos que não foi emitida a ordem de serviço
para início da execução do Contrato 060/2012-00, em razão de não ter sido contratada a empresa
supervisora das obras. A Autarquia argumentou que a supervisora auxiliará na revisão do projeto
básico e na consequente alteração contratual.
20.
Verifico aqui, que o próprio Dnit demonstra receio na execução do projeto atualmente vigente.
Tal fato reforça a necessidade de que sejam procedidas as alterações necessárias antes do início da
execução das obras.
21.
Quanto à medida cautelar proposta, faço pequeno reparo no encaminhamento da unidade
técnica.
22.
Considerando que o próprio Dnit reconhece a existência de falhas no projeto e sugere a redução
contratual de R$ 15.709.830,40 (página 44, peça 48), penso que, em sede de medida cautelar,
determinação dirigida à Autarquia para que apenas inicie as obras depois de implementadas as
alterações já reconhecidas por ela mesma como necessárias, expurgando o sobrepreço de mais de
15 milhões de reais, é suficiente, neste momento, para mitigar o risco de grave lesão ao Erário.
23.
Com esta medida, a diferença para o sobrepreço sustentado pela Secob-2 seria da ordem de
R$ 2 milhões. Dado o valor global do contrato - R$ 146 milhões, esse sobrepreço restante poderia ser
tratado mais detalhadamente depois de manifestação dos interessados acerca de todos os apontamentos
da equipe de auditoria, com possibilidade de conclusiva análise das irregularidades examinadas e já
com riscos reduzidos para a Administração, que, eventualmente, terá oportunidade de realizar retenções
destes valores em futuros pagamentos.
24.
Destaco a existência, no caso em exame, dos pressupostos para adoção da medida cautelar,
primeiramente em razão de afronta aos artigos 3º, 6º inciso IX e 7º inciso I, todos da Lei 8.666/1993, o
que caracteriza a fumaça do bom direito. Ademais, acrescento que o perigo da demora, segunda
exigência para legitimar a decisão acautelatória, transparece em face da possibilidade de início de
implementação de um projeto que, além de conferir significativo sobrepreço ao contrato, tem
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fragilidades tais que trazem riscos de prejuízos importantes à Administração Pública, o que suscita a
necessidade de imediata atuação desta Corte.
25.
Ante o exposto,
a) determino ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com fundamento
no art. 276 do Regimento Interno/TCU, que se abstenha de emitir ordem de serviço para o
Contrato 060/2012-00, até que demonstre a efetivação das adequações de projeto decorrentes
das irregularidades apontadas pela Secob-2 e por ele já reconhecidas em sua manifestação
preliminar, de forma a expurgar o sobrepreço de R$ R$ 15.709.830,40 e eliminar as falhas
indicadas;
b) determino à Secob-2 que:
b.1) promova, com fundamento no art. 276, § 3º do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Dnit e da
contratada, Xingu Construtora Ltda. (CNPJ 01.200.422/0001-73), na pessoa dos seus
representantes legais, para que se manifestem, em 15 dias, acerca dos indícios de projeto
deficiente e sobrepreço no Contrato 060/2012-00, indicados nos serviços abaixo relacionados:
Potencial dano (R$)
Projeto básico deficiente
ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita
produzida
3.300.000,00
superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de
diâmetro
130.356,00
insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, com previsão
desnecessária de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e de "tratamento
superficial duplo"
4.454.893,62
utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual
superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN
não quantificado
não quantificado
263.580,80
Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos
utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura
1.262.889,96
2.696.327,62
utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por
meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com forma
deslizante ou de execução de defensa metálica semimaleável simples
2.381.880,48
inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados
na confecção dos mourões de concreto
preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo
unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos
rodoviários do Dnit
previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados
inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente"
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48432293.
70.290,00
645.576,79
322.984,13
2.225.164,56
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b.2) comunique à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que foram detectados no Contrato 060/2012-00, relativo às obras de construção de
trecho rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR, subtrecho: Entr BR-369(B)
(Acesso Sudoeste Campo Mourão) - Entr PR-553 - Entr PR-239/462 (Roncador), vinculadas
ao PT 26.782.2075.128W.004, indícios de irregularidades que se enquadram no disposto no
inciso IV, § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), tendo sido estimado potencial
dano ao erário de R$ 17,75 milhões (ref. nov/2009);
b.3) encaminhe ao Dnit e à contratada cópia deste Despacho, acompanhada do relatório de
auditoria (peça 43) e da instrução da Secob-2 (peça 54).
Brasília,
de
de
(Assinado Eletronicamente)
ANA ARRAES
Relatora
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7.4 - Relatório, Voto e AC 2245/2012-P.
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TC 006.391/2012-5
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 006.391/2012-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
– Dnit.
Interessado: Congresso Nacional.
Advogado: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA. OBRAS DA BR-158/PR. PROJETO
BÁSICO DEFICIENTE E DESATUALIZADO. SOBREPREÇO.
IG-P E MEDIDA CAUTELAR. ANULAÇÃO DA LICITAÇÃO.
REVOGAÇÃO DA CAUTELAR. COMUNICAÇÃO AO
CONGRESSO NACIONAL DA INSUBSISTÊNCIA DA IG-P.
NOTIFICAÇÃO AO DNIT. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de levantamento de auditoria realizado pela 2ª Secretaria de Fiscalização
de Obras – Secob-2 no lote 3 das obras de construção da BR-158, em trecho localizado entre as
cidades de Campo Mourão e Palmital, no estado do Paraná.
2.
As obras foram contratadas a partir da concorrência pública 478/2010-09, que resultou no
contrato 060/2012-00, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
e a empresa Xingu Construções Ltda., no valor global de R$ 146.337.224,69.
3.
Adoto como relatório a instrução do auditor federal de controle externo Roseno Gonçalves
Lopes (peça 85), que teve a anuência dos dirigentes da unidade técnica (peças 86 e 87):
“ II) Histórico das ações e deliberações proferidas
3.
Com a conclusão do Relatório de Fiscalização (peça 43), para atender ao disposto no § 9º do art. 91 da
Lei 12.465/2011(Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de 2012), por meio do Ofício 292/2012/AudintDnit, de 18/4/2012 (peça 48), o Dnit apresentou manifestação preliminar acerca das irregularidades
apontadas, classificadas como irregularidades graves com recomendação de paralisação – IG-P (peça 48, p.
2-31). Por provocação do Dnit, a empresa contratada também se manifestou acerca das falhas de projeto
indicadas pela auditoria (peça 48, p. 32-42).
4.
Após análise dessas manifestações, concluiu-se pela manutenção das irregularidades apontadas (peça
54, p. 14-15), e pela ilegalidade da Concorrência 478/2010-09, em razão das deficiências no projeto básico,
em desacordo com o disposto nos arts. 3º e 6º, IX, c/c 7º, I, todos da Lei 8.666/1993. Também se conclui
pela relevância dos potenciais danos ao erário (R$ 17,75 milhões – ref. nov/2009 –, aproximadamente 12,1%
do valor contratado).
5.
Assim, antes essas conclusões, a Exma. Ministra Relatora Ana Arraes, por meio de despacho,
determinou ao Dnit que, com fundamento do art. 276 do Regimento Interno/TCU, se abstivesse de emitir
ordem de serviços para o Contrato 060/2012-00 até que demonstrasse a efetivação das adequações do projeto
decorrentes das irregularidades apontadas pela Secob-2, considerando que o Dnit já teria reconhecido
R$ 15.709.830,40 (ref. nov/2009) do potencial dano ao erário apurado pela Secob-2 (R$ 17,75 milhões), e
determinou, também, a oitiva da entidade e da contratada acerca dessas irregularidades.
6.
Extemporâneo ao prazo de quinze dias para manifestação preliminar acerca das irregularidades
classificadas como IG-P, constantes do § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), o Dnit encaminhou o
Ofício 320/2012/Audnit-Dnit contendo os esclarecimentos da Associação Brasileira das Empresas
Distribuidoras de Asfaltos - ABEDA (peça 53), acerca do custo dos materiais asfálticos, não analisados na
instrução anterior, sobre a manifestação preliminar. Assim, também serão analisadas as informações contidas
nesse Ofício 320/2012/Audnit-Dnit (peça 53).
1
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48795255.
43
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.391/2012-5
7.
Em atenção à determinação contida no despacho da Exma. Ministra Relatora, o Dnit encaminhou as
manifestações acerca das deficiências de projeto e do sobrepreço apontados no Contrato 060/2012-00, por
meio do Ofício 468/2012/Audint-Dnit (peça 72), de 30/5/2012.
8.
Da mesma forma, a empresa contratada, Xingu Construtora Ltda., encaminhou as suas considerações
acerca dessas irregularidades em 18/6/2012 (peça 78).
9.
A presente instrução tem como objetivo analisar as manifestações encaminhadas pelo Dnit e pela
contratada, em atenção às oitivas determinadas, via despacho, pela Exma. Ministra Relatora (peça 58), nos
termos do art. 276, §3º do Regimento Interno do TCU.
10. Previamente ao exame das questões, segue uma breve exposição dos achados.
III) ACHADOS DE AUDITORIA CLASSIFICADOS COMO IG-P
11. Foram inicialmente apontadas duas irregularidades no relatório de auditoria, ambas com proposta de
classificação como irregularidade grave com indicação de paralisação (IG-P). O potencial dano ao erário
decorrente dessas irregularidades foi avaliado em R$ 18,8 milhões (ref.: nov/2009) e tem como fonte o
projeto básico deficiente ou desatualizado, e sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
(peça 43, p. 7-24).
12. Em razão da análise da manifestação preliminar do Dnit, que esclareceu alguns pontos, o sobrepreço
inicialmente apontado (R$ 18,8 milhões) passou a ser de R$ 17.753.943,96 - ref.: nov/2009 - (peça 54, p.14),
representando 12,1% do valor contratado de R$ 146.337.244,69.
13. O valor estimado do potencial dano ao erário de R$ 17.753.943,96 (ref.: nov/2009) restou identificado
nos seguintes serviços:
Descrição das irregularidades
Valor estimado
do dano(R$)
Projeto básico deficiente e/ou destualizado
ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de
brita produzida
3.300.000,00
superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m
de diâmetro
130.356,00
insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, com
previsão desnecessária de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e de
"tratamento superficial duplo"
4.454.893,62
utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de
coeficiente de homogeneização com valor acima do usual
não quantificado
superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP
não quantificado
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN
263.580,80
Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais
betuminosos
1.262.889,96
utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de
hidrossemeadura
2.696.327,62
2
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utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla"
por meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata
com forma deslizante ou de execução de defensa metálica semimaleável simples
inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento
utilizados na confecção dos mourões de concreto
TC 006.391/2012-5
2.381.880,48
70.290,00
preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo
unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de
custos rodoviários do Dnit
645.576,79
previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados
322.984,13
inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente"
2.225.164,56
14. Em razão da materialidade do possível dano ao erário e a possibilidade da nulidade dos atos realizados
no âmbito da Concorrência Pública 478/2010-09, em face do indício de sobrepreço verificado no orçamento
contratado, verificou-se que os indícios de irregularidade classificam-se como IG-P, nos termos do art. 91, §
1º, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012).
IV)
EXAME TÉCNICO
IV.1) DA MANIFESTAÇÃO DO DNIT (PEÇA 72)
15. Por meio do Ofício 468/2012/Audint-Dnit, foram encaminhadas ao TCU cópias do
Ofício 706/2012/SR-PR (peça 72, p. 2) e do Memorando 15/2012/SR-Dnit/PR (peça 72, p. 3-44) contendo as
manifestações da Autarquia, elaboradas pela Superintendência Regional do Dnit no estado do Paraná - SRDnit/PR.
16. O superintendente regional do Dnit no estado do Paraná informou, por meio do Ofício 706/2012/SRPR, que as irregularidades apontadas pelo TCU teriam sido analisadas pela SR-Dnit/PR quando da
manifestação preliminar do órgão, e que a suas manifestações seriam as mesmas constantes do Memorando
15/2012/SR-Dnit/PR, encaminhado na manifestação preliminar do Dnit (peça 48, p. 2-44).
17. O superintendente regional do Dnit no estado do Paraná afirmou ainda que, para fazer as adequações
do projeto básico determinadas no item "25.a" do Despacho da Exma. Ministra Relatora deste processo, seria
necessária a contratação de empresa projetista e elaboração do projeto executivo, e que essas duas medidas
demorariam, "no mínimo", 150 dias (peça 72, p. 2).
18. O Ofício 320/2012/Audnit-Dnit, com os esclarecimentos da Associação Brasileira das Empresas
Distribuidoras de Asfaltos - ABEDA (peça 53), informou, em síntese, que os insumos de cimento asfáltico
de petróleo (CAP) e de asfalto diluído de petróleo (ADP) teriam suas origens a partir das refinarias da
Petrobras, e que o adquirente arcaria com os preços do transporte rodoviário do material betuminoso entre a
refinaria da Petrobras e o local de descarga do produto.
Da análise
19. Preliminarmente, importa ressaltar que o projeto básico licitado foi inicialmente aprovado em 1977
(peça 24, p. 2), e, antes da formalização do Contrato 060/2012-00 (peça 9), em 31/1/2012, o Ministério dos
Transportes, por meio de Nota Técnica (peça 48, p. 22-25), informou ao Dnit que a solução de pavimento
calculada com o método do DNER era menos onerosa que a solução adotada no projeto básico da obra, esta
última, obtida por meio do método mecanístico, e que, do ponto de vista técnico, não haveria "(...) nenhum
empecilho para o uso do pavimento dimensionado pelo método do DNER." (peça 48, p. 25).
20. Em relação às irregularidades apontadas, o Dnit reiterou, sem qualquer adendo, as informações
constantes na manifestação preliminar – Memorando 15/2012/SR-Dnit/PR. Esse memorando contempla os
seguintes documentos: notas técnicas emitidas por técnicos do Ministério dos Transportes (peça 48, p. 22-25)
e pelo engenheiro do Dnit Paulo Sérgio Peterlini (peça 48, p. 5-14); e manifestações do Sr. Luiz José
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TC 006.391/2012-5
Bendotti (peça 48, p. 26-31) e da empresa contratada, Xingu Construções Ltda. (peça 48, p. 33-42).
Considerando que tais informações já foram objeto de análise desta unidade técnica e de deliberação da
Exma. Ministra Relatora, não há, na atual manifestação, novos dados ou informações possíveis de alterar a
decisão proferida pela Relatora (peça 58).
21. Quanto à informação da ABEDA de que os insumos de cimento asfáltico de petróleo (CAP) e asfalto
diluído de petróleo (ADP) teriam suas origens a partir das refinarias da Petrobras, e de que o adquirente
arcaria com os preços do transporte rodoviário do material betuminoso entre a refinaria da Petrobras e o local
de descarga do produto, entende-se que não deve ser acatada, pois esse tema já foi tratado no âmbito do
TC 017.860/2010-5, no qual restou comprovado que os preços médios dos materiais betuminosos publicados
pela Agência Nacional de Petróleo - ANP - já contemplam os custos dos transportes de transferência desses
materiais entre as refinarias e as distribuidoras das respectivas regiões, conforme disposto na determinação
contida no subitem 1.4.1 do Acórdão 812/2011-TCU-Plenário, transcrito abaixo.
1.4.1. nos orçamentos de obras rodoviárias de futuras licitações, considere as distâncias de transporte de
todos os produtos asfálticos calculadas somente a partir das fábricas/bases das distribuidoras de asfaltos, visto
que os preços de venda desses produtos, divulgados pela ANP, já incluem os custos de transferência das
refinarias até aquelas bases de distribuição;
22. Como os preços de referência dos materiais betuminosos constante do orçamento base licitado são
compostos pelos preços médios publicados pela ANP e do BDI, entende-se que esses preços de referência já
contemplam a transferência desses materiais até a distribuidora, sendo devido apenas o transporte entre a
distribuidora e o local da obra.
23. Em face dessa análise, as manifestações do Dnit não lograram afastar as irregularidades, cabendo,
portanto, a manutenção da medida acautelatória adotada pelo TCU e da indicação de IG-P.
IV.1) DA MANIFESTAÇÃO DA EMPRESA XINGU CONSTRUTORA LTDA. (PEÇA 78)
24. Inicialmente a empresa alegou que teria anuído com a possível repactuação contratual, quando da
manifestação preliminar do Dnit, porém, essa repactuação seria factível apenas após a elaboração do projeto
executivo, pois somente seria "(...) possível definir, com precisão, os serviços e suas quantidades no
detalhamento do projeto básico com a elaboração do projeto executivo, que será contratado, elaborado e
aprovado antes do início das obras pela empresa" (peça 78, p. 6).
25. Em seguida afirmou que os sobrepreços apontados na auditoria poderiam ser confirmados ou não, pois
os serviços a serem executados seriam "(...) devidamente mensurados por ocasião da elaboração do projeto
executivo (...)" (peça 78, p. 6).
26. Afirmou também que o projeto executivo corresponderia ao "(...) tratamento técnico do projeto básico,
com as especificações detalhadas de materiais e insumos, além de outros, apresentando elementos
necessários à realização do empreendimento (...)" (peça 78, p. 6).
27. Em razão disso, a contratada alegou que o deslinde deste processo demandaria contratar o projeto
executivo para a correção do projeto básico, sem alterar o objeto licitado.
28. Esclareceu que somente o detalhamento dos serviços no projeto executivo seria capaz de corrigir as
supostas falhas do projeto básico.
29. Prosseguindo, a contratada passou a se manifestar em relação a cada item apontado com
irregularidade, conforme sínteses abaixo.
30. Em relação à ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita
produzida, afirmou que não teriam sido contabilizados os custos e prazos para execução de acessos,
mobilização e instalações de equipamentos e britagem, que a contratada estaria ciente de que as composições
de preços dos agregados seriam readequadas caso optasse pela produção de brita. A contratada também
apresentou parecer do Geólogo Rosiney Gandlfi Machado (peça 78, p. 24-35), no qual afirmou que a área
relativa ao processo DNPM 826.390/2011 seria a melhor opção para extração de brita, e que a área relativa
ao processo DNPM 826.807/2010, utilizada no Relatório de Fiscalização para estimar a economia com a
utilização de brita produzida em vez de brita comercial, estaria parcialmente ocupara por assentamento rural,
além de não possuir características geológicas macroscópicas satisfatórias (peça 78, p. 30-31).
31. Quanto à superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de diâmetro,
a contratada alegou que a Secob-2 teria suprimido a palavra "limpeza" do nome do serviço para justificar a
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tese de que não deveria ser executada em toda a área da rodovia a ser implantada, além de ter desconsiderado
que a implantação incluiria alterações em relação ao traçado existente, e que existiriam serviços de remoção
do revestimento primário dessa via existente que teria custos superiores ao dos serviços de "desmatamento,
destocamento e limpeza". Afirmou ainda que esse serviço de remoção do revestimento primário deverá ser
quantificado pelo projeto executivo, corrigindo a falha do projeto básico (peça 78, p. 9).
32. Para a insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, a contratada alegou
que o cálculo utilizado pela Secob-2, com base no custo por quilômetro da solução adotada no primeiro
segmento, serviria apenas para indicar a possibilidade de "(...) uma sensível economia para a Administração
ao se reestudar os custos do segmento entre as estacas 1.787 e 3.204 (...)" (peça 78, p.10), e que não poderia
ser somada ao potencial dano ao erário.
33. Acrescentou ainda que o dimensionamento do pavimento, com a previsão do reforço de subleito com
adição de 2% de cal e de tratamento superficial duplo (TSD) estaria claramente demonstrada no projeto
básico, e que se trataria do dimensionamento pelo método mecanístico.
34. Afirmou também que o Ministério dos Transportes, o Dnit e o Engenheiro do DER teriam decidido,
reunidos em Brasília, pela necessidade de confirmação dos dados de tráfego (número "N"), e que o
questionamento decorrente dessa reunião seria em relação ao método do dimensionamento a ser utilizado, o
do DNER-1979 ou o mecanístico. E ainda, que, na Nota Técnica emitida pelo Ministério dos Transportes, os
técnicos teriam afirmado que para o segmento entre as estacas 1.787 e 3.204 a solução mais econômica seria
a dimensionada pelo método do DNER-1979, e o segmento entre as estacas 0 a 1.787 permaneceria
conforme dimensionado no projeto básico, pelo método mecanístico.
35. Quanto à utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual, afirmou que o projeto básico, elaborado inicialmente em 1977,
teria utilizado o coeficiente de homogeneização de 1,4, e que, na atualização do projeto básico, teria sido
adotado 1,35 para esse coeficiente de homogeneização.
36. Informou que a Secob-2 teria ignorado a informação constante da Nota Técnica do Engenheiro Paulo
Sérgio Peterlini, na qual constaria que a média ponderada desse coeficiente seria de 1,38. E afirmou que na
elaboração do projeto executivo seriam feitos ensaios de densidade para determinar o coeficiência de
homogeneização "mais próximo da realidade" (peça 78, p.12).
37. Em relação à superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo - CAP, a contratada
informou que teria se baseado nas composições do Sicro2 vigentes à época da data-base da licitação, e que as
alterações sugeridas pela Secob-2 "(...) comprometeriam sobremaneira o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato (...)" (peça 78, p. 12), em função de propor modificar apenas um item mais vantajoso para a
Administração. Afirmou ainda que a alteração no teor de CAP deveria ser acompanha da alteração
correspondente da densidade do CBUQ, pois a densidade utilizada no Sicro2 seria menor que a densidade da
massa betuminosa executada.
38. Para a superestimativa do serviço de compactação a 100% PN (Proctor Normal), alegou que, a
despeito da semelhança nas composições dos serviços de regularização de subleito e de compactação a 100%
PN, esses serviços seriam executados em épocas e por equipes distintas.
39. Alegou ainda que, em razão do tráfego da via existente, o lapso temporal entre a deposição do material
de aterro até a regularização impediria esse tráfego.
40. Quanto à superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos, a
contratada afirmou que a IS/Dnit 2/2011 seria posterior à Concorrência 478/2010-09 e não poderia retroagir
para afetar a proposta da contratada. Acrescentou que a informação obtida no site da Betunel, empresa
distribuidora de material betuminoso, não especificaria em quais filais seriam distribuídos os materiais do
tipo CAP e CM-30, e que a fonte desses materiais asfálticos seria a refinaria da Petrobras, em Araucária/PR.
41. Quanto à utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura,
afirmou que a rodovia a ser implantada estaria em região de transição entre solos argilosos com solo
arenosos, suscetíveis a grandes erosões, e que o enleivamento seria executado com a utilização de placa de
gramas já enraizadas, enquanto a hidrossemeadura demandaria maior tempo para germinação e efetiva
cobertura vegetal dos taludes. Afirmou ainda que, na elaboração do projeto executivo, deveriam ser feitos
estudos para definir os locais para execução da hidrossemeadura e do enleivamento (peça 78, p. 15-16).
42. Quanto à utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio de
fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com fôrma deslizante, a contratada alegou
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que, considerando a execução do serviço mais barato, teria sugerido a substituição do serviço de "barreira de
segurança dupla" pelo serviço de "defensa semimaleável simples", reconhecendo valor estimado da
economia em R$ 2.381.880,38. Porém, acrescentou que seria necessária a elaboração do projeto executivo
para definir o item de segurança mais adequado. (peça 78, p. 17).
43. Quanto à inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na
confecção dos mourões de concreto, a contratada reconheceu a irregularidade.
44. Quanto à previsão de preços das "instalações do canteiro e acampamentos" calculados com base no
custo unitário básico - CUB - do Sinapi, no orçamento base licitado, em desconformidade com a
metodologia de custos rodoviários do Dnit, a contratada alegou que reavaliou seu posicionamento
apresentado quando da manifestação preliminar do Dnit em relação ao relatório de auditoria, e que a
alteração dos preços das "instalações do canteiro e acampamentos", nos termos proposto pela Secob-2,
alteraria o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, assim, não concordaria com a redução da "verba de
instalação de canteiro" (peça 78, p. 18).
45. Acrescentou que a Lei 12.465/2011, LDO de 2012, seria posterior ao orçamento e à licitação e não
poderia ser usada para fundamentar a utilização dos preços de referência propostos para o canteiro de obra.
46. Afirmou ainda que as memórias de cálculo da Secob-2 seriam insuficientes para justificar a referência
de preço com base no Sinapi, e que a composição de preço para o canteiro do Sinapi seria destinada a obras
de construção civil, diferente do canteiro de obras necessário às obras rodoviárias, tanto no prazo de
utilização quanto na qualidade dos materiais a serem utilizados, que deveriam ser de melhor qualidade para
obras rodoviárias. E o projeto executivo definiria melhor as necessidades mínimas de "instalações do
canteiro e acampamentos" necessários às obras.
47. Quanto à previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados, a contratada alegou
que teria apresentado o quadro demonstrativo para os preços para os diversos tipos de armadura (CA-1 ao
CA-4) quando da manifestação preliminar em relação ao Relatório de Auditoria.
48. Acrescentou que a Secob-2 teria classificado os tubos de bueiro como CA-1 sem observar a altura do
aterro a ser executado, e entenderia que o projeto executivo traria melhor avaliação quanto à necessidade das
capacidades de suporte de todos os bueiros tubulares a serem implantados (peça 78, p. 19).
49. Quanto à inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente", a contratada
afirmou que teria apresentado a sua proposta em conformidade com o Edital 478/2010-09, e, de acordo com
a Instrução de Serviço 7/2007-DG-Dnit, orçamento com até doze meses seriam considerados atuais,
portanto, a proposta da contratada não poderia ser questionada "a cada publicação de novo Sicro".
50. Afirmou ainda que a Secob-2 teria considerado a tabela de salário do Sicro de julho/2010, o que
distorceria o orçamento por não considerar os demais insumos para essa mesma data-base. E os índices de
reajustamentos divulgados pela Fundação Getúlio Vargas - FGV - refletiriam as variações dos preços da mão
de obra.
51. À frente, alegou que teria demonstrado a sua boa-fé, e que, "apesar de algumas falhas do projeto, o
qual é básico, (...)" (peça 78, p. 21), a Secob-2 teria utilizado métodos generalistas e inconsistentes para
embasar as irregularidades apontadas, "(...) contrariando a boa técnica de engenharia e o próprio Engenheiro
Projetista" responsável pela elaboração do projeto básico doado pelo DER/PR ao Dnit.
52. Em suas considerações finais, conforme excerto abaixo (peça 78, p. 22), a contratada entendeu que a
determinação da adequação contratual constante do item "25.a" do Despacho da Exma. Ministra Relatora
Ana Arraes deveria ser condicionada ao detalhamento do projeto básico.
Pelo quanto exposto, pugnamos pela possibilidade de se condicionar o prosseguimento da contratação ao
prévio ajuste dos preços de determinados serviços constantes no orçamento de referência, se assim definir o
detalhamento do projeto básico e houver o consentimento dessa Egrégia Corte de Contas. [grifo acrescido]
53. Por fim, concluiu com a afirmação de que o prosseguimento do Contrato 060/2012-00, após a
elaboração do projeto executivo e adequação do projeto básico licitado, disponibilizaria a rodovia
pavimentada em "tempo antecipado" e coerente com o interesse público.
Da análise
54. Preliminarmente à análise, é importante esclarecer que o projeto básico licitado foi inicialmente
aprovado em 1977 (peça 24, p. 2), a Licitação 478/2010-09 foi concluída em março de 2011 (peça 36) e o
Contrato 060/2012-00 (peça 9) formalizado em 31/1/2012, mesmo após a Nota Técnica (peça 48, p. 23-25)
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do Ministério dos Transportes indicar que a solução de pavimento pelo método do DNER seria mais
econômica que a adotada pelo projeto básico da obra e que, esse mesmo projeto, não teria contemplado a
utilização de brita produzida (peça 72, p. 26).
55. Portanto, o Dnit formalizou o Contrato 060/2012-00 sabendo que o projeto por ele mesmo aprovado já
contemplava algumas das irregularidades apontadas, quais sejam: insuficiência de justificativa para a solução
de pavimento adotada no projeto, em detrimento à solução obtida pelo método do DNER, que é mais
econômica, e ausência de estudos acerca da possibilidade de utilização de brita produzida em vez de brita
comercial, conforme Nota Técnica do Ministério dos Transportes (peça 48, p. 22-25; e peça 72, p. 23-26).
56. Destaca-se que, conforme a Súmula 261 do TCU, o projeto básico deve conter todos os elementos
descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, quais sejam:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas
indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos
métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus
elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de
reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e
montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como
suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e
condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a
estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos
propriamente avaliados;
57. Assim, ante o exposto acima, vê-se que o termo "projeto básico" não é no sentido de "projeto
simples", mas sim de projeto essencial, quanto à sua completude, à adequada definição da obra a ser licitada,
e que minimize as alterações nas fases de elaboração do projeto executivo e de execução da obra. Esse
entendimento é bem apresentado no Voto do Exmo. Ministro Relator Weder de Oliveira, no âmbito do
Acórdão 2.371/2011-TCU-Plenário, conforme excerto a baixo:
No presente caso, dou especial destaque à obrigatoriedade de o projeto básico reunir os elementos
necessários à adequada avaliação do custo das obras, à "minimização da necessidade de reformulação ou de
variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras", à formulação de
especificações que "assegurem os melhores resultados para o empreendimento", à adequada dedução de
métodos construtivos e à melhor gestão da obra, compreendendo a sua programação e a estratégia de
suprimentos.
Não é o nome "projeto básico" que faz com que determinado conjunto de elementos possa ser tido como
projeto básico que autoriza a abertura do processo licitatório, mas, sim, a perfeita adequação desse conjunto
de elemento às qualidades requeridas pela lei e ao cumprimento de sua finalidade, o que requer acurado
exame dos projetos a esse título apresentados pelas instâncias competentes.
58. A própria contratada ratifica o entendimento da equipe de auditoria de que o projeto básico é
deficiente ao afirmar ser necessário aguardar o projeto executivo para ser possível "(...) definir, com
precisão, os serviços e suas quantidades no detalhamento do projeto básico (...)" (peça 78, p. 6).
59. Sendo assim, não devem ser aceitas as alegações da contratada de que o projeto executivo seria para
detalhar e corrigir o projeto básico licitado, pois o projeto básico deve contemplar a adequada definição da
obra a ser licitada e minimizar as alterações nas fases de elaboração do projeto executivo e de execução da
obra.
60. Reconhece-se que assiste razão à contratada ao afirmar que somente seria "(...) possível definir, com
precisão, os serviços e suas quantidades no detalhamento do projeto básico com a elaboração do projeto
executivo (...)" (peça 78, p. 6). No entanto, esse reconhecimento apenas reafirma que o projeto básico se
encontra deficiente e desatualizado, pois, segundo a própria contratada, os serviços a serem executados
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devem ser "(...) devidamente mensurados por ocasião da elaboração do projeto executivo (...)" (peça 78, p.
6).
61. Com isso, a contratada alegou que este processo se resolveria com a correção do projeto básico após a
elaboração do projeto executivo, no entanto, em que pese haver a determinação da Exma. Ministra Relatora
(peça 58) para correção das irregularidades do projeto básico, já reconhecidas pelo Dnit, permanece a afronta
ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, por ter sido licitada a obra com projeto básico deficiente,
além de haver ainda o risco de as correções necessárias ao projeto básico serem superiores a 25% do valor
contratado, infringindo também o art. 65 da Lei de Licitações.
62. Na sequência, passa-se a analisar, pontualmente, as alegações acerca dos itens identificados com
irregularidade pela auditoria.
Ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de brita produzida
63. Em relação à previsão de utilização de brita comercial em vez de brita produzida, afirmou, de forma
genérica, sem apresentar dados e valores possíveis de serem avaliados, que a Secob-2 não teria considerado
os custos de execução de acessos e de mobilização e instalações de equipamento de britagem. Essa
argumentação, apesar de plausível, não afasta a irregularidade de o projeto não ter contemplado estudos
acerca da viabilidade ou não de utilização de brita produzida.
64. Ademais, considerando que o valor contratado para mobilização e desmobilização é de R$ 934.016,44
(peça 34, p. 231), e representa 0,64% do valor total contratado (R$ 146.337.244,69), e considerando que a
contratada teria estimado uma possibilidade de economia de um milhão de reais com a utilização da área
referente ao processo DNPM 826.390/2011, já inclusos esses custos de acessos e de mobilização e
desmobilização de equipamento de britagem, quando da manifestação preliminar do Dnit (peça 48, p. 35),
essa alegação não invalida os cálculos estimativos feitos pela Secob-2, tampouco afasta a irregularidade.
65. É importante reiterar que a contratada em momento algum suas manifestações (peça 48, p. 35; e peça
72, p. 8-9 e p. 24-35) apresentou memórias de cálculos para esses custos adicionais alegados.
66. Apresentou, também, parecer do geólogo Rosiney Gandlfi Machado (peça 78, p. 24-35), no qual
afirma que a área relativa ao processo DNPM 826.390/2011, com maior distância de transporte à obra, seria
a melhor opção para extração de brita. Mas não apresentou estudos ou dispositivos legais que comprovem a
inviabilidade técnica ou legal de se utilizar a pedreira referente ao processo DNPM 826.807/2010, mais
próxima à obra, utilizada no cálculo do sobrepreço.
67. Portanto, cabe ao Dnit realizar e apresentar os estudos técnicos e econômicos que demonstrem qual a
melhor fonte de brita para utilização na obra.
68. Assim, como não se encontrou nos autos elementos suficientes para descartar a utilização da pedreira
referente à área com processo DNPM 826.8/07/2010, tampouco para calcular os alegados custos adicionais
para vias de acesso e mobilização de equipamento de britagem, mantém-se a estimativa de sobrepreço
inicialmente calculada de R$ 3,3 milhões (ref. nov/2009), conforme peça 40, p. 1-24, considerando a adoção
de brita produzida a partir da pedreira com processo DNPM 826.807/2010.
Superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de diâmetro
69. É importante esclarecer que a ausência do termo "limpeza" do nome do serviço "Desm. dest. Limpeza
áreas c/ arv. diam até 0,15m" não teve o objetivo de "corroborar" a tese de superestimativa desse serviço,
mas tão somente de simplificar a descrição resumida do serviço que se encontra com quantitativo
superestimado.
70. Ao contrário do que a contratada afirmou, na análise anterior (peça 54, p. 8), acerca da manifestação
preliminar do Dnit, que contemplava inclusive a manifestação da contratada, faz-se referência à limpeza e
destocamento mais de uma vez, deixando claro que se tratava do serviço "Desm. dest. Limpeza áreas c/ arv.
diam até 0,15m", havendo inclusive referência literal a esse nome de serviço no relatório de auditoria (peça
43, p. 10).
71. Quanto à alegação de que haveria alterações no traçado da rodovia a ser implantada em relação à via
existente em leito natural, não foram encontrados, no projeto básico licitado, elementos para demonstrar
essas alterações de traçado.
72. O projeto básico estimou o quantitativo dos serviços de "Desm. dest. Limpeza áreas c/ arv. diam até
0,15m" para todo o trecho da rodovia a ser implantado, inclusive para as áreas coincidentes com a via
existente.
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73. A contratada alegou também que o projeto básico não teria previsto quantitativos de serviços para
remoção de expurgos do revestimento primário da estrada existente, no entanto, essa alegação não guarda
relação com o serviço de "Desm. dest. Limpeza áreas c/ arv. diam até 0,15m", e apenas ratifica o fato de que
o projeto básico não atende ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
74. Como a alegação da contratada não afasta a irregularidade de superestimativa no quantitativo do
serviço de "Desm. dest. Limpeza áreas c/ arv. diam até 0,15m", mantém-se a estimativa do potencial dano ao
erário inicialmente calculado de R$ 130.356,00 - ref.: nov/2009 - (peça 54, p. 8).
Insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento
75. A afirmação de que o cálculo utilizado pela Secob-2, com base no custo por quilômetro da solução
adotada no primeiro segmento, serviria apenas para indicar a possibilidade de "(...) uma sensível economia
para a Administração ao se reestudar os custos do segmento entre as estacas 1.787 e 3.204 (...)" (peça 78,
p.10), e que não poderia ser somada ao potencial dano ao erário não afasta a existência da irregularidade de
projeto deficiente e desatualizado, ao contrário, ratifica que o projeto licitado apresenta solução de
pavimentação antieconômica.
76. A contratada sustentou ainda que os serviços de “reforço de subleito com adição de 2% de cal” e de
“tratamento superficial duplo (TSD)” se justificariam na obra dado o método mecanístico de
dimensionamento de pavimento utilizado no projeto. No entanto, o parecer do engenheiro do Dnit, Paulo
Sérgio Peterlini, apresentado na manifestação preliminar dessa Autarquia, diverge dessa afirmação ao
concluir, com base em novos estudos de tráfego e geotécnicos não considerados no projeto básico, que a
estrutura de pavimento adotada nesse projeto pode ser redimensionada, tornando-a mais econômica com a
exclusão dos serviços de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e da camada de "tratamento
superficial duplo" (peça 72, p. 10-11), conforme transcrição a seguir.
Portanto, com os estudos de tráfego e geotécnicos revisados foi possível redimensionar a nova estrutura do
pavimento. Como fato relevante foi a supressão da camada de reforço de subleito com adição de 2% de cal,
ao longo de todo o subtrecho, considerando os dois segmentos, sendo o primeiro da estaca 0=PP até a estaca
1787 e o segundo da estaca 1787 até a estaca 3204=PF e também o tratamento superficial duplo sobre a
camada de brita graduada simples no segmento da estaca 0=PP até a estaca 1787.
As modificações efetuadas, adotando-se as mesmas abordagens tanto empírica como mecanística do projeto
inicial, procuraram-se no redimensionamento não descaracterizá-lo em termos estruturais. Com as supressões
do reforço do subleito e do tratamento superficial duplo, conforme já citada, as outras camadas que compõe o
pavimento também sofreram alguns ajustes sempre no intuito de atender as mesmas premissas das
metodologias aplicadas no projeto inicial.
Portanto foi possível reduzir o valor inicial do item pavimentação, incluindo a linha geral e as duas
interseções previstas no projeto inicial, aproximadamente em nove milhões de reais, cerca de 11,0 % do
próprio item pavimentação e 6,0% do valor total do empreendimento. [grifos acrescidos]
77. Diferentemente do defendido pela contratada, diante desse parecer acostado aos autos, evidencia-se
também a deficiência do projeto básico – na definição da concepção do pavimento – ao não comprovar, por
meio de análises técnico-econômicas de outras soluções estruturais possíveis de serem utilizadas no
empreendimento, a viabilidade da solução mais onerosa adotada para o pavimento, em dissonância ao
definido nas “Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários” do Dnit, p. 67, e nos
artigos 6º e 12, III da Lei de Licitações.
78. Também, ao contrário do que afirmou a contratada (peça 78, p. 10-11), os resultados das análises
técnicas originadas nas reuniões entre representantes do Ministério dos Transportes, do Dnit e do DER (peça
72, p. 25-26), concluíram ser mais econômica, e sem problema de ordem técnica, a adoção da solução de
pavimento obtida pelo método do DNER em vez do dimensionamento pelo método mecanístico, conforme
transcrição abaixo.
Conforme demonstrado na presente Nota Técnica, a solução de pavimento que usa o método do DNER se
mostra menos onerosa do que opção adotada em projeto (com uso de solo melhorado - método mecanístico).
Do ponto de vista técnico, não se observa nenhum empecilho para o uso do pavimento dimensionado pelo
método do DNER.
79. Portanto, resta evidenciado que o projeto básico previu uma solução de pavimento antieconômica e
que a estimativa do potencial dano ao erário poderia ser ainda maior se fosse considerado exclusivamente a
supressão dos serviços de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" (R$ 11.988.479,80) e da camada de
"tratamento superficial duplo" (R$ 1.618.193,36).
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80. Contudo, por prudência, como o redimensionamento da solução do pavimento não se trata de simples
supressão desses serviços sem o recálculo das demais camadas do pavimento, entende-se adequada e
conservadora a estimativa de potencial dano ao erário no valor de R$ 4.454.893,62 milhões, referente à
diferença entre os valores totais das soluções de pavimento calculadas pelos métodos mecanístico e do
DNER, conforme nota técnica do Ministério dos Transportes (peça 48, p. 25).
Utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual
81. A alegação da contrata de que o projeto básico, inicialmente aprovado em 1977, teria utilizado o
coeficiente de homogeneização de 1,4, posteriormente alterado para 1,35 e de que a Secob-2 teria ignorado
as informações constantes da Nota Técnica do engenheiro Paulo Sérgio Peterlini acerca dessa irregularidade
não procedem, pois o fator de homogeneização usualmente adotado em projetos rodoviários varia entre 1,20
e 1,30, já consideradas as perdas por transporte, excessos de compactação e camada superficial de solo
impróprio para aterros, e não se ignorou as informações do engenheiro do Dnit, apenas se afirmou que não
foram encontrados no projeto básico licitado elementos para justificar o coeficiente de homogeneização
adotado (peça 54, p. 9).
82. Da mesma forma, não constam nestes autos os ensaios de densidades que justifiquem o coeficiente de
homogeneização utilizado de 1,35.
83. Ademais, essa irregularidade não foi computada para mensuração do potencial dano ao erário
decorrente das deficiências do projeto básico, mas apenas apontada para demonstrar o risco de haver
quantitativo superestimado nesse item, que é relevante em contratos de obras rodoviárias, podendo distorcer
o cálculo do limite de alteração contratual de 25% constante do art. 65, § 1º da Lei 8.666/1993, se for
baseado no valor contratual já majorado por itens de serviços superestimados.
84. Assim, permanece o posicionamento quanto à irregularidade de utilização de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual para os serviços de ECT de 1ª categoria.
Superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo - CAP
85. Também não procede a alegação de que a alteração do quantitativo do CAP do contrato afetaria o
equilíbrio econômico financeiro do contrato, pois não há alteração de preço, mas apenas adequação do
quantitativo de cimento asfáltico necessário para a execução dos serviços de concreto betuminoso aos
consumos médios de CAP obtidos pelo Dnit a partir do monitoramento das obras executadas (peça 14, p. 2).
86. Assiste razão à contratada quanto à necessidade de se adequar também a densidade do concreto
betuminoso usinado a quente (CBUQ), no entanto, adotando-se a composição de preço unitário para o
CBUQ constante da tabela do Sicro2 de janeiro/2011, data em que foi corrigido o traço do CBUQ para a
média adotada nos atuais projetos rodoviários, e os custos do Sicro2 de novembro/2009, data-base do
contrato, observa-se que o preço de referência para o serviço de "CBUQ - capa de rolamento" seria de
R$ 103,67 (peça 83, p. 1), menor que o preço contratado para esse serviço, de R$ 110,54 (peça 35, p. 9).
Assim, considerando essa adequação do traço do serviço de CBUQ, o sobrepreço em relação ao mercado
seria ainda maior.
87. Então, da mesma forma que no item anterior, essa irregularidade não foi computada para mensuração
do potencial dano ao erário decorrente das deficiências do projeto básico, mas apenas apontada para
demonstrar o risco de haver quantitativo superestimado nesse item, que é relevante em contratos de obras
rodoviárias, podendo distorcer o cálculo do limite de alteração contratual de 25% constante do art. 65, § 1º
da Lei 8.666/1993, se for baseado no valor contratual já majorado por itens de serviços superestimados.
88. Assim, permanece o posicionamento quanto à irregularidade de superestimativa do consumo de
cimento asfáltico de petróleo - CAP.
Superestimativa do serviço de compactação a 100% PN (Proctor Normal)
89. Em relação à superestimativa do serviço de compactação a 100% PN, a contratada alegou que, apesar
da semelhança nas composições dos serviços de regularização de subleito e de compactação a 100% PN,
esses serviços seriam executados em épocas e por equipes distintas, no entanto, não se trata de mera
semelhança nas composições desses serviços, mas sim de a composição do serviço de regularização de
subleito já contemplar o serviço de compactação a 100% PN, conforme exposto no Relatório de Fiscalização
(peça 43, p. 13) e analisado na instrução anterior (peça 54, p. 10), o que torna de difícil aceitação que os
últimos 20 cm da camada final do aterro sejam executados com a compactação requerida e que,
posteriormente, esses mesmos 20 cm de camada final sejam escarificados, umedecidos e compactados
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novamente, quando se poderia executá-lo de uma só vez, já com os controles geométricos mais rigorosos de
execução previstos para os serviços de regularização de subleito.
90. Alegou também que a deposição do material de 1ª categoria sem a compactação até a regularização do
subleito dificultaria a liberação do trecho com subleito pronto para o tráfego, existente na região, além
ensejar de possível dano à estrutura do aterro devido à chuva. Essa alegação enfoca sequencia executiva de
interesse da construtora, pois, se houver essa necessidade de liberação de trechos da rodovia em implantação
para o tráfego antes de ficar pronto toda a pavimentação, não há impedimento para que sejam concluídas as
camadas de aterro e executado a sub-base de brita graduada prevista no projeto, pois com essa camada
granular da sub-base seria conferido mais conforto ao tráfego, além de proteger a camada de aterro pronta
das intempéries.
91. Ademais, a contratada não apresentou o normativo do Dnit no qual conste a obrigatoriedade de
liberação do trecho com subleito acabado para o tráfego antes dos serviços de pavimentação.
92. Portanto, as alegações da contratada não elidem essa irregularidade, mantendo-se o valor inicialmente
estimado para o potencial débito de R$ 263.580,80 (ref.: nov/2009)(peça 43. p. 13).
Superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos
93. Para a superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais betuminosos,
reconhece-se que assiste razão à contratada quando afirma que a IS/Dnit 2/2011 seria posterior ao início
Concorrência 478/2010-09, no entanto, essa IS/Dnit 2/2011 é de janeiro/2011, enquanto essa Licitação
478/2010-09 foi concluída em março/2011 (peça 36) e o Contrato 060/2012-00 (peça 9) só foi formalizado
em 31/1/2012, o que torna o cálculo inicialmente efetuado pela Secob-2 com base na IS/Dnit 2/2011
adequado ao caso.
94. Contudo, em que pese a licitação não ter sido concluída à época da publicação da IS/Dnit 2/2011, em
janeiro/2011, alterando a metodologia de cálculo dos preços dos transportes de materiais betuminosos, em
atenção à segurança jurídica, recalculam-se os preços dos transportes de materiais betuminosos com base na
metodologia estabelecida pelo Ofício Circular 32/2000-DNER, obtendo-se os preços de R$ 114,08/t para
transporte a quente e de R$ 102,79/t para transporte a frio (peça 84).
95. Em relação à DMT do transporte dos materiais betuminosos, primeiramente, cumpre esclarecer
algumas premissas para o orçamento de obras rodoviárias do Dnit quanto aos custos dos materiais
betuminosos.
96. Esses materiais são utilizados em diversos serviços na execução de obras rodoviárias. Por sua
relevância e materialidade, a aquisição e o transporte dos materiais betuminosos são também considerados
serviços, e assim, são itens que compõem os orçamentos dessas obras.
97. Para o cálculo do preço dos materiais betuminosos de referência, devem ser considerados basicamente
três fatores: o custo de aquisição, o custo de transporte e a taxa de BDI. Além disso, os preços de referência
de aquisição estão atrelados, atualmente, à pesquisa de preços publicada pela ANP. Essa pesquisa tem como
base os preços informados pelas empresas distribuidoras de asfaltos.
98. Somado a esses preços de aquisição, devem ser calculados os preços do transporte dos materiais
betuminosos, com base nas distâncias de transporte praticadas e demais critérios vigentes.
99. Dentro da logística de distribuição dos materiais betuminosos, existem dois tipos de transporte, o
primeiro é o frete de transferência, que é o transporte das matérias-primas (e até dos produtos já prontos para
revenda) até as bases de distribuição. O segundo é o frete de transporte, ou entrega, e se refere ao transporte a
partir das bases de distribuição até o local de entrega.
100. Fato é que os preços médios de aquisição publicados pela ANP são uma média dos preços praticados
pelas empresas distribuidoras em cada região do país, e não incluem o frete de transporte, mas sim os fretes
de transferência, segundo a própria ANP, por meio de manifestação contida no âmbito do TC 017.860/20105. O TCU já firmou entendimento sobre o assunto por meio do Acórdão 812/2011-TCU-Plenário:
1.4. Determinar ao DNIT que:
1.4.1. nos orçamentos de obras rodoviárias de futuras licitações, considere as distâncias de transporte de
todos os produtos asfálticos calculadas somente a partir das fábricas/bases das distribuidoras de asfaltos, visto
que os preços de venda desses produtos, divulgados pela ANP, já incluem os custos de transferência das
refinarias até aquelas bases de distribuição
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101. Assim, dado que consta da página da Betunel na internet (peça 51, p. 3), dentre outros municípios, a
cidade de Apucarana/PR como ponto de distribuição de CAP e CM-30, mantém-se a distância de transporte
de 157 km para esses insumos.
102. Em face do exposto, considerando a metodologia de cálculo dos preços de transporte de materiais
betuminosos a quente e a frio constante do Ofício Circular 32/2000-DNER, obtém os preços de R$ 114,08/t
para transporte a quente e de R$ 102,79/t para transporte a frio (peça 84). Com base nesses novos preços de
referência, altera-se a estimativa do potencial dano ao erário de R$ 1.262.889,96 para R$ 1.148.372,56, todos
com data-base em nov/2000.
Utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura
103. Em relação ao tipo de proteção vegetal a ser utilizado nos taludes, a contratada alegou que o
enleivamento seria com gramas já enraizadas enquanto que a hidrossemeadura necessitaria de tempo para
pega e efetiva cobertura vegetal, e que, na elaboração do projeto executivo, deveriam ser feitos estudos para
definir os locais para execução da hidrossemeadura e do enleivamento (peça 78, p. 15-16).
104. No entanto, conforme análise da manifestação preliminar do Dnit, no "Estudo Prévio de Impacto
Ambiental - EPIA" (peça 13, p. 124) da BR- 158, trecho Roncador-Campo Mourão, há previsão tanto para
proteção vegetal por enleivamento (gramagem) quanto para proteção por hidrossemeadura, que é mais
barata. E a afirmação de que no projeto executivo deveria ser feito estudos para definir os locais para
execução da hidrossemeadura e do enleivamento apenas ratifica a conclusão de que o projeto básico licitado
não atende ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
105. Portanto, como não há nos autos estudos técnicos que demonstrem a efetiva necessidade de se utilizar
o serviço de enleivamento em detrimento do de hidrossemeadura, que é bem mais barato, mantém-se a
irregularidade inicialmente apontada, com potencial dano ao erário de R$ 2.696.327,62 (ref. nov/2009) (peça
38, p. 1).
Utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio de fôrmas
fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com fôrma deslizante
106. Em relação à utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla" por meio
de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com fôrma deslizante, a contratada
informou que teria sugerido a utilização de "defensa semimaleável simples" considerando apenas a
possibilidade de economia, porém, seria necessário aguardar a elaboração do projeto executivo para definir o
item de segurança mais eficaz.
107. Em razão disso, permanece a indicação inicial da irregularidade estimada no valor de R$ 2.381.880,38
(rerf.: nov/2009) (peça 48, p. 39 e p. 44).
Inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na confecção
dos mourões de concreto
108. Quanto à inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento utilizados na
confecção dos mourões de concreto, a contratada reconheceu a irregularidade, permanecendo o sobrepreço
inicialmente apontado de R$ 70.290,00 (ref. nov/2009) (peça 38, p. 1).
Preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo unitário básico CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos rodoviários do Dnit
109. Em relação à utilização de preços para as "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base
no custo unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de custos rodoviários
do Dnit, a contratada informou que teria revisto seu posicionamento apresentado junto à manifestação
preliminar do Dnit (peça 72, p. 41-42), e que não concordaria com a redução da "verba de instalação de
canteiro", pois alteraria o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
110. Destaca-se que o serviço de "instalações do canteiro e acampamentos" constante do orçamento base
licitado teve seus custos calculados em desconformidade com o disposto no próprio Manual de Custos
Rodoviários do Dnit, em seu Volume 1 - Metodologia e Conceitos - de 2003. Portanto, não se trata de alterar
a relação de equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mas de corrigir os preços desse item no orçamento
base de referência, adequando-os aos normativos vigentes.
111. Em seguida afirmou que a Lei 12.465/2011 (LDO/2012) seria posterior ao orçamento base da licitação
e não poderia ser usada para fundamentar a utilização dos preços de referência proposto para os canteiros de
obras, no entanto, a utilização da referência Sinapi já consta das Leis de Diretrizes Orçamentárias desde o
ano de 2004, portanto, não se trata de inovação jurídica a utilização do Sinapi como referência. Assim,
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consta também da Lei 12.017/2009 (LDO/2010), época da licitação, a obrigação de observar os referenciais
de preços oficiais, conforme transcrição do art. 112 dessa LDO/2010 abaixo. Além disso, o próprio Manual
de Custos Rodoviários do Dnit, em seu Volume 1 - Metodologia e Conceitos - de 2003, estabelece, em sua
página 14, que, para as instalações de canteiro de obras, o orçamento "(...) deverá calcular o custo de uma
unidade residencial ou Comunitária típica, a partir de preços disponíveis no SINAPI, estabelecendo, assim, o
custo do m² de cada tipo de construção."
Art. 112 O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União
será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus
correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI,
mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à
tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO.
112. A alegação de que as memórias de cálculo (peça 39, p. 3; e peças 20, 21 e 22), produzidas para a
estimativa dos preços de referências apurados para as instalações do canteiro com base no Sinapi, seriam
insuficientes não procede. Os preços de referência dessas instalações constantes do projeto básico (peça 34,
p. 163) foram obtidos a partir das seguintes informações: os quantitativos por metro quadrado, de cada
instalação, estabelecidos no projeto básico (peça 39, p. 3); e as composições de preços unitários de referência
do Sinapi de acordo com o tipo de instalação (peças 20, 21 e 22).
113. Para as instalações de sanitários, utilizou-se a composição de preço "73752/ 1 - sanitário com 4m²,
dois módulos de vaso e chuveiro, paredes em TA" do Sinapi de Nov/2009 (peça 20), que contempla mão de
obra e os insumos necessários ao sanitário, inclusive os serviços de instalações elétrica e hidráulica.
114. Para as instalações de galpão de oficina, utilizou-se a composição de preço "73803/ 1 - galpão aberto
provisório em madeira, cobertura em telha de fibroc" (peça 21), que inclui mão de obra e insumos para
construção do galpão.
115. Para as demais instalações de alojamento, portaria, laboratório, almoxarifado, seções técnica e
administrativa, ambulatório e CIPA, e cozinha, utilizou-se da composição de preço "73805/ 1 - barracão de
obra para alojamento/escritório, piso em pinho 3ª, PA" (peça 22), que também inclui mão de obra e insumos,
desde o piso, esquadrias, serviços elétricos e acabamentos.
116. Ressalta-se que essas composições de preços para instalações de canteiro de obras são destinadas a
obras de construção civil em geral, tais como construções de edifícios, as quais não diferem das obras
rodoviárias quando ao prazo médio de duração, de 24 a 36 meses.
117. A afirmação de que caberia ao projeto executivo definir melhor as necessidades mínimas de
"instalações do canteiro e acampamentos" necessários às obras também não pode ser acatada, pois, conforme
consta do art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, o projeto básico licitado deve apresentar adequada definição
da obra a ser licitada e que minimize as alterações nas fases de elaboração do projeto executivo e execução
da obra.
118. Portanto, considerando que foram utilizadas composições de preços do Sinapi, referência oficial de
preços desde 2004, adequadas a cada tipo de instalação, a partir das informações constantes do projeto
básico, e de acordo com a metodologia prevista no Manual de Custos Rodoviários do Dnit, em seu Volume 1
- Metodologia e Conceitos - de 2003, entende-se que as manifestações da contratada não afastam a
irregularidade, sendo mantido os preços de referência inicialmente adotados para as "instalações do canteiro
e acampamentos" (peça 39, p. 3) com potencial dano ao erário estimado em R$ 645.576,79 (ref. nov/2009).
Previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados
119. Em relação à superestimativa nos quantitativos de aço utilizado nos bueiros tubulares, a contratada
reconhece a irregularidade, porém afirmou que a Secob-2 teria classificado todos os bueiros como sendo do
tipo CA-1, desconsiderando a altura de aterro acima dos bueiros. No entanto não há fundamento na alegação
da contratada, pois, conforme se observa na planilha de classificação do bueiro em função da altura do aterro
(peça 39, p. 4), os bueiros foram classificados de CA-1 a CA-3 na coluna "classificação do bueiro tipo" em
função da coluna "altura do aterro". Essas alturas de aterro acima da geratriz superior dos bueiros tubulares
utilizadas na memória de cálculo da Secob-2 foram obtidas a partir do volume 2 do projeto básico - Projeto
de Execução.
120. Em razão do exposto, mantém-se o cálculo do potencial dano ao erário inicialmente calculado R$
322.984,13 (ref. nov/2009) (peça 38, p. 4).
Inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente"
13
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TC 006.391/2012-5
121. Em relação à inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente", a
contratada alegou que teria apresentado proposta de preços em conformidade com o Edital 478/2010-09, e
que sua proposta não poderia ser questionada. Contudo, se questionou foi o fato de que o orçamento desse
edital não estava em conformidade com a metodologia do Sicro2 para o cálculo dos custos da mão de obra de
"operário qualificado" e "servente", constante do Manual de Custos Rodoviários, vol. 1, e não se trata de
questionar a proposta da empresa contratada, mas de demonstrar a necessidade de adequação do orçamento
base licitado às metodologias contidas nos manuais do Sicro2.
122. Esses itens de mão de obra têm grande relevância na composição do orçamento com base nas
composições de preços unitários do Sicro2, e seus custos foram corrigidos nas tabelas do Sicro2 a partir de
julho/2010. Portanto seria esperado que um gestor diligente adotasse medidas para corrigir o orçamento de
referência do edital, principalmente no caso em tela, que o Edital 478/2010-09 foi publicado em
outubro/2010 (peça 12) e a correção dos custos da mão de obra de "operário qualificado" e "servente"
ocorreu a partir do Sicro2 de julho/2010 (peça 15).
123. Também não procede a afirmação de que a Secob-2 teria considerado os custos da mão de obra do
Sicro2 de julho/2010, pois foram utilizados os maiores valores obtidos nas convenções coletivas da região
Sul (peça 10) - Convenção Coletiva de Trabalho do Sinduscon de Curitiba e Região, de 2009/2010, de
acordo com o que preconiza o Sicro2.
124. Em face do exposto, mantém-se o sobrepreço inicialmente apontado de R$ 2.225.164,56 (ref.
nov/2009) (peça 38, p. 1; e peça 39, p. 1).
125. Por fim, não procede a alegação de que a Secob-2 teria utilizado métodos generalistas e inconsistentes
para embasar as irregularidades apontadas, "(...) contrariando a boa técnica de engenharia e o próprio
Engenheiro Projetista" responsável pela elaboração do projeto básico doado pelo DER/PR ao Dnit. Essas
deficiências apontadas no projeto básico, que redundaram no sobrepreço ora questionado, foram
devidamente evidenciadas, à luz da legislação em vigor, a partir de documentos colhidos no curso da
auditoria, a exemplo da Nota Técnica do Ministério dos Transportes (peça 48, p. 23-25) e do parecer do
engenheiro do Dnit, Paulo Sérgio Peterlini (peça 48, p. 5-14), que apontam para antieconomicidade do
projeto básico licitado.
126. Ressalta-se que, conforme apresentado no início das análises das manifestações da empresa
contratada, em que pese a denominação do projeto licitado ser "projeto básico", esse projeto deve conter
todos os elementos exigidos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, conforme já decidiu o TCU.
127. Cabe repisar que, além de não concordar com as irregularidades apontadas, a contratada condiciona o
atendimento da determinação constante do item "25.a" do Despacho da Exma. Ministra Relatora Ana Arraes
à elaboração do projeto executivo (peça 78, p. 22).
V)
CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS
128. Em relação à necessidade de aguardar a adequação do projeto básico para a emissão da ordem de
início das obras, importa destacar que, além do prazo mínimo de 150 dias para elaboração do projeto
executivo, que culminará no pagamento de reajustes sobre os preços contratados e consequente prorrogação
do prazo contratual, as alterações contratuais terão de atender aos limites estabelecidos no art. 65 da Lei
8.666/1993, nos termos da determinação contida no item 9.2 do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário, com
redação alterada pelo Acórdão 2.819/2011-TCU-Plenário, conforme transcrição a seguir:
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, nas futuras contratações
celebradas a partir da data de publicação deste Acórdão no Diário Oficial da União, passe a considerar, para
efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/1993, as
reduções ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de
acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses
conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração
estabelecidos no dispositivo legal;
VI) DA CONCLUSÃO
129. Em face da análise das manifestações encaminhadas pelo Dnit e pela contratada, em atenção às oitivas
determinadas pela Exma. Ministra Relatora, com base no art. 276, §3º do Regimento Interno/TCU, o
sobrepreço estimado de R$ 17.753.943,96, calculado após a manifestação preliminar do Dnit, foi reduzido
14
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para R$ 17.639.426,56 (ref. nov/2009) em razão da utilização da metodologia de cálculo dos preços unitários
dos transporte de materiais betuminosos constante do Ofício Circular 32/2000-DNER, em vez da
metodologia constante da IS/Dnit 2/2011, adotada anteriormente, passando a representar 12,05% do valor
contratado (R$ 146.337.244,69).
130. Desse sobrepreço, o Dnit já reconheceu R$ 15.709.830,40 (ref. nov/2009) (peça 72, p. 44). Porém, a
contratada diverge desse sobrepreço e condiciona (peça 78, p. 22) o atendimento da determinação constante
do item "25.a" do Despacho da Exma. Ministra Relatora Ana Arraes (peça 58, p. 4) à elaboração do projeto
executivo, ou seja, das partes que pactuaram o contrato, o Dnit reconhece o sobrepreço da avença, e a
contratada contesta a maioria das irregularidades apontas e alega prejuízo na relação de equilíbrio
econômico-financeiro do contrato, caso sejam adotadas todas as correções determinadas pela Exma. Ministra
Relatora.
131. Ressalta-se que o superintendente regional do Dnit no estado do Paraná informa que a contratação da
projetista e a elaboração do projeto executivo demorarão "no mínimo" 150 dias (peça 72, p. 2).
132. Considerando que o Dnit reconhece parte do sobrepreço, e que as manifestações da empresa
contratada não foram suficientes para afastar as irregularidades apontadas, entende-se oportuno propor a
audiência dos responsáveis pela aprovação do projeto básico deficiente e pela celebração do Contrato
060/2012-00, elencados na matriz de responsabilização (peça 52), para fins de eventual aplicação de multa
prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992.
133. Diante do exposto, avaliam-se os pressupostos necessários à manutenção da medida acautelatória
adotada.
134. Em face das deficiências do projeto básico da Concorrência 478/2010-09 e da materialidade do
sobrepreço de R$ 17,63 milhões (ref. nov/2009), contrariando o disposto nos arts. 3º e 6º, IX, c/c 7º, I, todos
da Lei 8.666/1993, e no art. 112, da Lei 12.017/2009 (LDO/2010), verifica-se que ainda persiste a fumaça do
bom direito.
135. O perigo da demora inicialmente caracterizado permanece, tendo em vista que, como as alegações
apresentadas não elidiram as irregularidades, caso seja levado a termo a execução do Contrato 060/2012-00,
que aguarda a emissão da ordem de serviço para iniciar a obra de construção da rodovia BR-158/PR,
subtrecho entre Campo Mourão e Roncador, lote 3 do projeto básico, poderá ocorrer, com a execução de
serviços, superfaturamento de itens com sobrepreço identificado.
136. O perigo da demora reverso resulta mitigado com a manutenção da medida acautelatória adotada, uma
vez que o Dnit não emitiu ordem de serviço e a obra não se iniciou.
137. Ante o exposto, entende-se que deve ser mantida a medida acautelatória exarada por meio do item
"25.a" do Despacho da Exma. Ministra Relatora Ana Arraes (peça 58, p. 4), abaixo:
a) determino ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com fundamento no art. 276
do Regimento Interno/TCU, que se abstenha de emitir ordem de serviço para o Contrato 060/2012-00, até
que demonstre a efetivação das adequações de projeto decorrentes das irregularidades apontadas pela Secob2 e por ele já reconhecidas em sua manifestação preliminar, de forma a expurgar o sobrepreço de R$ R$
15.709.830,40 e eliminar as falhas indicadas;
138. Por fim, como os lotes 1 e 2 do projeto de engenharia não foram objetos desta fiscalização, verifica-se
a oportunidade de o Dnit apurar a possível ocorrência das mesmas irregularidades encontradas neste
processo no segmento com obras de construção previstas na BR 158/PR entre os municípios de Roncador e
Palmital, referente a esses lotes 1 e 2.
VII) PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
139. Ante todo o exposto, submetem-se os autos ao Gabinete do Exma. Senhora Ministra-Relatora Ana
Arraes, com as seguintes propostas:
I - manter a medida cautelar adotada (peça 58), na qual determina ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes - Dnit, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno/TCU, que se
abstenha de emitir ordem de serviço para o Contrato 060/2012-00, até que demonstre a efetivação das
adequações de projeto decorrentes das irregularidades apontadas pela Secob-2 e por ele já reconhecidas em
sua manifestação preliminar, de forma a expurgar o sobrepreço de R$ 15.709.830,40 e eliminar as falhas
indicadas;
II - Determinar, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV, do
Regimento Interno/TCU, a audiência dos Srs. Gilberto Massucheto (CPF 161.036.619-00), José Carlos
15
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TC 006.391/2012-5
Beluzzi de Oliveira (CPF 019.919.058-58) e Marcelo José Leal Gasino (CPF 782.642.789-49), na condição
de membros da comissão para análise e aprovação da revisão dos projetos básicos de engenharia, BR-158/PR
(Campo Mourão a Palmital) (peça 24, p. 24; e peça 24, p. 88), e do Sr. José da Silva Tiago (CPF
089.172.641-15), na condição de responsável pela formalização do Contrato 060/2012-00 (peça 24, p. 25; e
peça 9, p. 1-8), para que, no prazo de quinze dias, a contar da ciência, encaminhem ao TCU razões de
justificativa acerca dos sobrepreços apontados no Contrato 060/2012-00, nos serviços abaixo relacionados,
em desacordo com o disposto nos arts. 3º e 6º, IX, c/c 7º, I, todos da Lei 8.666/1993, e no art. 112, da Lei
12.017/2009 (LDO/2010):
Projeto básico deficiente e/ou destualizado
ausência de estudos que justifiquem a utilização de brita comercial em vez de
brita produzida
superestimativa do serviço de desmatamento de área com árvores de até 0,15m de
diâmetro
insuficiência de dados que justifiquem o dimensionamento do pavimento, com
previsão desnecessária de "reforço de subleito com adição de 2% de cal" e de
"tratamento superficial duplo"
utilização, sem justificativa, para os serviços de ECT de 1ª categoria, de
coeficiente de homogeneização com valor acima do usual
superestimativa de cimento asfáltico de petróleo - CAP
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN
Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado
superestimativa nos preços e na DMT dos itens de transporte de materiais
betuminosos
utilização de enleivamento para proteção vegetal, em detrimento de
hidrossemeadura
utilização de metodologia de construção do item "barreira de segurança dupla"
por meio de fôrmas fixas, em detrimento da opção de construção mais barata com
forma deslizante ou de execução de defensa metálica semimaleável simples
Valor (R$)
3.300.000,00
130.356,00
4.454.893,62
não
quantificado
não
quantificado
263.580,80
1.148.372,56
2.696.327,62
2.381.880,48
inclusão indevida de transporte local para os insumos brita, areia e cimento
utilizados na confecção dos mourões de concreto
preços das "instalações do canteiro e acampamentos" orçados com base no custo
unitário básico - CUB - do Sinapi, em desconformidade com a metodologia de
custos rodoviários do Dnit
645.576,79
previsão de corpo de bueiros com quantitativos de aço superestimados
322.984,13
inadequação do custo da mão de obra de "operário qualificado" e "servente"
70.290,00
2.225.164,56
III - comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que
permanecem os indícios de irregularidades inicialmente apontados que se enquadram no disposto no inciso
IV, § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), no Contrato 060/2012-00, relativo as obras de
construção de trecho rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR, subtrecho: Entr BR-369(B)
(Acesso Sudoeste Campo Mourão) - Entr PR-553 - Entr PR-239/462 (Roncador), vinculadas ao PT
26.782.2075.128W.004, com valor estimado do potencial dano ao erário de R$ 17,63 milhões (ref.
nov/2009), 12,05% em relação ao valor contratado;
16
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IV - encaminhar aos responsáveis, para subsidiá-los em suas defesas, cópias da Deliberação que vier a ser
proferida, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentar, bem como ao Dnit e à contratada, para
ciência.”
É o relatório.
17
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VOTO
Examina-se levantamento de auditoria realizado pela 2ª Secretaria de Fiscalização de
Obras – Secob-2 em um dos lotes das obras de construção da BR-158, em trecho localizado entre as
cidades de Campo Mourão e Palmital, no estado do Paraná.
2.
O segmento fiscalizado é objeto do contrato 060/2012-00, firmado entre o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit e a empresa Xingu Construções Ltda., no valor global
de R$ 146.337.224,69. A avença é resultado da concorrência pública 478/2010-09.
3.
Na auditoria da Secob-2, graves irregularidades foram assinaladas, principalmente no que
tange a falhas de projeto e à existência de preços excessivos frente aos de mercado. Tais apontamentos,
materialmente relevantes e podendo ensejar a nulidade do procedimento licitatório e do contrato dele
decorrente, motivaram a notificação do Dnit para que apresentasse sua manifestação preliminar, em
face de possível classificação das irregularidades como graves, com recomendação de paralisação
(IG-P).
4.
Os argumentos trazidos pela autarquia foram detalhadamente examinados pela Secob-2,
que também procedeu à análise de manifestação da empresa contratada, essa última instada pelo
próprio Dnit.
5.
Ao anuir à proposta da unidade técnica, considerei que as irregularidades demandavam a
realização de comunicação ao Congresso Nacional de que o contrato 060/2012-00 apresentava indícios
de irregularidades que se enquadravam como IG-P, tendo sido estimado potencial dano ao erário de
R$ 17,75 milhões.
6.
Além disso, acolhi parcialmente proposta da Secob-2 e determinei, cautelarmente, que o
Dnit se abstivesse de emitir ordem de serviço para o referido contrato até que demonstrasse a efetiva
correção das falhas por ele mesmo reconhecidas, que resultariam em redução contratual superior a
15 milhões de reais.
7.
A medida cautelar adotada ensejou, ainda, a realização de oitiva do Dnit e da empresa
contratada, nos termos do art. 276, §3º do Regimento Interno. Neste passo, a Secob-2 apresenta seu
exame acerca dessas manifestações.
8.
O Dnit limitou-se a ratificar os argumentos consignados quando de sua manifestação
acerca da chancela de IG-P nas irregularidades imputadas.
9.
Por sua vez, a empresa contratada solicitou extensão do prazo inicial de 15 dias para que
pudesse apresentar seus esclarecimentos. Em homenagem à ampla defesa, estendi para 45 dias o
período para que a interessada juntasse aos autos sua manifestação. Quando o fez, de forma geral, a
construtora, além de tratar de cada uma das irregularidades, sustentou que a elaboração do projeto
executivo permitiria a adequação das falhas assinaladas e a consequente regularização contratual.
10.
A Secob-2 refutou as argumentações aduzidas pela contratada e propôs, por fim, que a
medida cautelar anteriormente adotada fosse mantida.
11.
Desde já, registro minha concordância com a percuciente análise da Secob-2, que acolho
como razões de decidir.
II
12.
Primeiramente, quanto à alegação da contratada de que o projeto executivo poderia
promover a correção das inúmeras falhas no projeto básico, registro que tal medida, além de não
possuir amparo legal e ir de encontro à jurisprudência desta Corte, não torna regular o processo
licitatório realizado.
1
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13.
Nunca é demais enfatizar que o projeto básico deve possuir nível de precisão e
detalhamento que permita caracterizar adequadamente o empreendimento, inferir seus custos reais e
definir metodologia e prazo de execução.
14.
Em face da completude esperada de um projeto básico, nos termos da Lei 8.666/1993, os
projetos executivos devem, em regra, tão somente detalhar métodos construtivos e intervenções
pontuais. Alterações significativas de quantitativos e de metodologias técnicas apenas podem ser
admitidas em casos excepcionais e desde que não desnaturem o processo licitatório.
15.
Não pode ser tido como regular, portanto, a realização de licitação com base em projeto
básico deficiente, carente dos detalhamentos exigidos por lei, para que, em momento seguinte à
contratação, sejam procedidas expressivas alterações no projeto.
16.
Ainda nesse contexto, a Secob-2 evidenciou que o projeto básico licitado foi inicialmente
aprovado em 1977 e que, mesmo depois de efetuadas as atualizações, deficiências significativas não
foram corrigidas.
17.
Além disso, a estimativa do superintendente regional da autarquia de que seriam
demandados pelo menos 150 dias para conclusão do projeto executivo apenas robustece os indícios de
que foram temerárias a realização da licitação e a assinatura do contrato. Não obstante haja previsão
legal para elaboração da peça técnica final concomitantemente à execução da obra, o projeto licitado
não forneceu confiabilidade suficiente para permitir o início do empreendimento.
18.
A licitação realizada também divergiu da sistemática atualmente adotada pelo Dnit, que
sustenta suas concorrências em projetos por ele considerados executivos. Nessa linha apontam diversas
deliberações do TCU, a exemplo do acórdão 67/2002 - Plenário, que resolveu:
“Determinar ao DNIT que, nas licitações de obras rodoviárias, seja considerado como Projeto
Básico exigível pela Lei nº 8.666/93, o Projeto Final de Engenharia denominado pelos órgãos
licitantes de Projeto Executivo, sem prejuízo da exigência do Projeto Executivo definido pela
mesma lei (art. 6º, inciso X).”
III
19.
No que tange aos itens pontualmente identificados como irregulares pela unidade técnica,
também não foram trazidos aos autos elementos que dirimissem as graves constatações.
20.
O dimensionamento do pavimento, realizado por meio de metodologia de cálculo
antieconômica para o caso, é sério indicativo de falha no projeto e tem significativo impacto técnico e
financeiro.
21.
Neste ponto, as argumentações aduzidas pela construtora divergem de estudos realizados
pelo próprio Dnit, que, por meio de parecer técnico trazido na manifestação preliminar, indica, com
base em novos estudos de tráfego e geotécnicos não considerados no projeto básico, que a estrutura de
pavimento adotada para o empreendimento pode ser redimensionada. Seriam excluídos os serviços de
"reforço de subleito com adição de 2% de cal" e da camada de "tratamento superficial duplo" e a
estrutura seria mais econômica.
22.
Neste contexto, de fragilidade do projeto licitado, também deve ser avaliada a
superestimativa do consumo de cimento asfáltico de petróleo – CAP e a inadequação do custo da mão
de obra de "operário qualificado" e "servente".
23.
No caso da superestimativa de CAP, como bem evidenciado pela Secob-2, o projeto básico
não troouxe uma correção realizada pelo sistema referencial Sicro 2 e adotada nos projetos mais
recentes, em que a composição do serviço de concreto betuminoso usinado a quente – CBUQ foi
alterada para adequar o consumo de CAP à realidade observada nas obras executadas pelo Dnit. Por
isso, há necessidade de redução no quantitativo de CAP contratado.
24.
Da mesma forma, a inadequação, no custo da mão de obra, de "operário qualificado" e
"servente" também decorre da desatualização do projeto, que não seguiu correção realizada no Sicro 2
a partir de julho de 2010, não obstante o edital tenha sido publicado em outubro daquele ano.
2
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25.
Quanto à ausência de avaliações preliminares importantes, como em relação à fonte da
brita demandada nas obras, as alegações aduzidas não abordaram o cerne da questão e, portanto, não
afastaram a irregularidade relativa à ausência de estudos que justifiquem a opção pela aquisição do
referido insumo ao invés de sua produção na obra.
26.
Na mesma esteira, a defesa da contratada de que é regular a quantidade prevista para o
serviço "Desm. dest. Limpeza áreas c/ arv. diam até 0,15m" não está associada a elementos que
permitam concluir pela necessidade de realização do referido serviço em todo o trecho da rodovia a ser
implantada. Ademais, como registrado pela unidade técnica, não encontram amparo no projeto básico
licitado as afirmações de que o traçado da rodovia existente seria alterado.
27.
Também carece de justificativas técnicas consistentes a adoção de coeficiente de
homogeneização com valor acima do usual para serviços de escavação, carga e transporte de material
de 1ª categoria. O Dnit e a contratada não trouxeram elementos que permitam concluir pela
regularidade do percentual médio de 1,35 registrado no projeto, quando o comumente verificado em
projetos rodoviários varia entre 1,20 e 1,30.
28.
Subsistem ainda, mesmo após a manifestação da contratada, as irregularidades relativas à
superestimativa do serviço de compactação a 100% PN (Proctor Normal) e dos preços para transporte
de materiais betuminosos.
29.
Quanto ao primeiro ponto, as características técnicas de execução dos serviços de
"regularização de subleito" e de "compactação a 100% PN" demonstram que a previsão concomitante
dos serviços na mesma área resulta, em regra, na duplicidade apontada pela Secob-2.
30.
Já em relação ao transporte de materiais betuminosos, primeiramente a unidade técnica
evidenciou a impertinência das argumentações acerca da regularidade da distância de transporte
considerada e comprovou a existência de indevida majoração do deslocamento. Isso porque o custo
relativo à movimentação dos insumos entre as refinarias e as distribuidoras das respectivas regiões,
incluído na quantificação da distância de projeto, já está contido no preço médio dos materiais
betuminosos publicados pela Agência Nacional de Petróleo – ANP. Ainda em relação a este item, a
Secob-2 acolheu parte das reivindicações da contratada e alterou a fórmula de cálculo do preço do
transporte, entretanto, a redução do potencial dano ao erário seria irrelevante.
31.
Outras duas irregularidades, que demonstram a adoção de soluções antieconômicas sem
que justificativas técnicas consistentes as apoiem, estão relacionadas à contratação de enleivamento
para proteção vegetal, em detrimento de hidrossemeadura, e à construção do item "barreira de
segurança dupla" por meio de fôrmas fixas, quando a opção de menor custo seria a utilização de
fôrmas deslizantes. As argumentações consignadas, no sentido de que apenas o projeto executivo
poderia levar a conclusões mais sólidas, ratificam o entendimento de que o projeto básico licitado não
possui o grau de detalhamento legalmente exigido e não contemplou estudos técnicos e econômicos
indispensáveis.
32.
As falhas que tiveram a concordância da contratada, relativas à inclusão indevida de
transporte local para insumos utilizados na confecção dos mourões de concreto e superestimativa de
aço para a construção dos bueiros, também tonificam a fragilidade geral do projeto básico.
33.
Por último, quanto à irregularidade nos preços das instalações do canteiro e acampamentos,
são claras e consistentes as indicações da Secob-2 de que a orçamentação destes itens contraria
normativo do próprio Dnit e está superestimada em relação aos valores de mercado obtidos a partir da
tabela Sinapi.
34.
Dessa forma, depois de analisadas detalhadamente cada uma das irregularidades
identificadas pela auditoria da Secob-2, mantém-se um sobrepreço avaliado em mais de R$ 17 milhões
e sobressai a conclusão lógica de que o projeto licitado apresenta falhas graves.
3
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.391/2012-5
IV
35.
Quando das manifestações acerca da classificação das irregularidades como IG-P, tanto a
contratada como o Dnit aceitaram diversos dos apontamentos realizados pela equipe de auditoria da
Secob-2. Nesse momento, as irregularidades também não foram afastadas.
36.
Importante informação para deslinde do feito pode ser observada em publicação inserta à
página 119 da seção 3 do Diário Oficial da União de 20 de julho de 2012.
37.
O Dnit anulou a concorrência pública 478/2010-09, objeto da auditoria da Secob-2.
38.
Em face das graves irregularidades apontadas na licitação, que evidenciam as deficiências
e desatualização do projeto licitado, além da materialidade do sobrepreço apontado, era de se concluir
pela existência de vícios insanáveis no processo. Eventual execução das obras com base no projeto
licitado seria inviável tanto técnica como economicamente. Por outro lado, a elaboração de projeto
executivo adequado à realidade do empreendimento e às exigências normativas, implicaria alteração
de tal monta no objeto licitado que provocaria um desvirtuamento do certame realizado.
39.
Tais considerações demonstram o acerto da medida adotada pela autarquia.
40.
Nesse sentido, não obstante acolha, na essência, o exame empreendido pela Secob-2,
entendo pertinente modificar o encaminhamento proposto.
41.
Por perda de objeto, a medida cautelar que determinou ao Dnit que se abstivesse de iniciar
as obras, deve ser revogada. Além disso, compete comunicar ao Congresso Nacional que não mais
persiste fundamentação lógica para manutenção da IG-P nas obras em comento.
42.
Considero ainda que, anulada a licitação por iniciativa própria da autarquia, a realização
das audiências dos responsáveis com vistas a eventuais responsabilizações pode ser dispensada.
43.
Antes de concluir, importa registrar que outra questão que suscitaria providências por parte
desta Corte também já foi devidamente enfrentada pelo Dnit.
44.
Assinala a Secob-2 que a presente auditoria apenas teve como objeto o lote 3 das obras de
construção da BR-158 e que os demais lotes, relativos a segmentos adjacentes ao ora fiscalizado,
foram licitados a partir do mesmo projeto de engenharia, o que indicaria a possibilidade de graves
irregularidades também nos outros trechos.
45.
Ocorre que, por meio de consulta ao sítio do Dnit, é possível verificar que as respectivas
licitações, as concorrências 477/2010 e 476/2010-09, também foram anuladas pela Autarquia,
conforme publicação de aviso à página 105 do Diário Oficial da União de 23 de julho de 2012. Neste
contexto, há de se concluir pela desnecessidade de verificação das licitações indicadas.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto
ao Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 22 de agosto de 2012.
ANA ARRAES
Relatora
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ACÓRDÃO Nº 2245/2012 – TCU – Plenário
1. Processo TC 006.391/2012-5.
2. Grupo II – Classe V– Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob-2.
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria realizado pela
2ª Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob-2 no lote 3 das obras de construção da BR-158, em
trecho localizado entre as cidades de Campo Mourão e Palmital, no estado do Paraná.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
com fundamento no art. 169; 179, § 6º e 276, § 5º do Regimento Interno, em:
9.1. revogar, por perda de objeto, a medida cautelar adotada nestes autos (peça 58);
9.2. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que não mais subsistem motivos para enquadramento do Contrato 060/2012-00
(relativo as obras de construção de trecho rodoviário - Campo Mourão - Palmital - na BR-158/PR,
vinculadas ao PT 26.782.2075.128W.004) no inciso IV, § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011
(LDO/2012), vez que a licitação originária foi anulada pelo Dnit;
9.3. nos termos do art. 242, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar ao
Dnit que, tão-logo concluídas as correções do projeto básico que deverá nortear a licitação substitutiva
da Concorrência Pública 478/2010-09 (anulada conforme DOU de 20/7/2012, seção 3, p. 119),
encaminhe a este Tribunal as cópias das respectivas peças, bem como do correspondente edital, para
fins de acompanhamento;
9.4. determinar à Secob-2, com base nos arts. 241 e 242 do RI/TCU, que realize o
acompanhamento do comando constante do item 9.3, representando a este Tribunal caso persistam as
irregularidades apontadas neste processo ou sejam apuradas novas falhas;
9.5. arquivar os autos.
10. Ata n° 33/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 22/8/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2245-33/12-P.
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13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Augusto Nardes,
Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e
Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
Presidente
ANA ARRAES
Relatora
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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7.5 - Anexo Fotográfico
Imagem obtida por meio do Google Earth referente ao trecho de implantação da rodovia BR-158/PR
entre Campo Mourão e Roncador.
Imagem obtida por meio do Google Earth referente à estrada em leito natural, já existente, entre
Campo Mourão e Roncador.
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