FEDERALISMO FISCAL E CRISE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL: uma
análise de indicadores fiscais nos Estados de 2007 a 2012
Autoria: Aline Martins Ribeiro Tavares Rezende, Ricardo Carneiro, João Victor Silveira Rezende
RESUMO
O artigo tem como objetivo analisar o comportamento das finanças públicas dos
Estados brasileiros nos anos de 2007 a 2012, período posterior à promulgação da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A problemática mais ampla está amparada no contexto de
federalismo fiscal existente no país e de sustentabilidade na condução da política fiscal dos
governos subnacionais. Para tanto, apresenta revisão da literatura acerca das teorias do
federalismo fiscal, da descentralização e do déficit público, evidenciando a imposição de um
modelo de restrições subnacionais. Ainda, realiza uma breve abordagem histórica do
federalismo fiscal no Brasil, colocando em relevo seus reflexos nas relações federativas.
1 1. INTRODUÇÃO
A estrutura federativa brasileira foi historicamente marcada por desequilíbrios de
poder entre a esfera central e os governos subnacionais, com clara prevalência da União frente
aos demais entes. As finanças públicas estaduais, em particular, foram fortemente impactadas
por esse modelo centralizador de federalismo fiscal adotado no Brasil. Dada a complexidade
das relações intergovernamentais, especialmente no que tange à descentralização adequada de
receitas e de encargos entre os níveis federados, os Estados passaram por um processo de
endividamento e de deterioração de suas contas, notadamente no período pós 1964. Nesse
contexto, dado o modelo desenvolvimentista em curso nas décadas de 70 e 80, a disciplina
fiscal foi alçada a segundo plano. Ao longo do período da década de 80 e início dos anos 90, o
que se observou foi o crescimento da dívida dos Estados, que serviu como potencializador dos
gastos públicos, no entanto, descolados de sua base fiscal de arrecadação. O processo de
redemocratização e a promulgação da Constituição Federal de 1988 combinaram diretrizes
descentralizantes, delegando aos Estados um conjunto maior de receitas, embora incapaz de
reverter o quadro prévio de deterioração das finanças estaduais.
A instauração de um modelo de disciplina fiscal forte foi observada somente no
período pós 94, com a implantação do Plano Real, considerado um ponto de ruptura do perfil
anterior de relações intergovernamentais. Conforme assinala Oliveira (2007, p.50), a
necessidade de sustentar o programa de estabilização e de garantir o ajuste fiscal em curso
desde a década de 80, legitimou a introdução de uma institucionalidade apoiada em regras
rígidas e garantidas por lei, com reflexos diretos no grau de autonomia das unidades estaduais.
Assim, o estabelecimento de um ajuste fiscal nos Estados, a partir de um controle hierárquico
empreendido pela União, foi orientado para a redução do setor público e o controle do
endividamento. Sob uma perspectiva de controle de longo prazo, foi aprovada a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, a qual estabeleceu parâmetros e limites de gastos
para todos os entes federados.
O propósito deste artigo é analisar o comportamento das finanças públicas dos Estados
brasileiros nos anos de 2007 a 2012, período posterior à promulgação da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A problemática mais ampla está amparada no contexto de
federalismo fiscal existente no país e de sustentabilidade na condução da política fiscal dos
governos subnacionais. Visa, assim, contribuir para a discussão dos reflexos decorrentes da
imposição de um ajuste fiscal nos Estados, desencadeado a partir do Plano Real, em 1994,
fruto de um modelo de fortes restrições fiscais e financeiras sobre as unidades subnacionais.
O desenvolvimento da análise foi assim dividido: a primeira seção faz uma revisão da
literatura acerca das teorias do federalismo fiscal, da descentralização e da dívida pública,
evidenciando a perspectiva teórica que passou a prevalecer nos principais países ocidentais de
imposição de um modelo de restrições subnacionais. A segunda seção realiza uma breve
abordagem histórica do federalismo fiscal no Brasil, colocando em relevo a migração de um
caso em que o foco da atuação governamental suportava-se na flexibilidade orçamentária para
um foco que se coloca na restrição fiscal e financeira. A terceira seção dedica-se à análise dos
indicadores fiscais e financeiros dos Estados no período de 2007 a 2012, informando o
esforço desse ente no tocante ao controle do endividamento e da responsabilidade fiscal.
Finalmente, são apresentadas as considerações finais desse trabalho.
2. FEDERALISMO FISCAL, DESCENTRALIZAÇÃO E DÍVIDA PÚBLICA
A discussão sobre a necessidade da presença do Estado na economia nunca foi
unânime no pensamento econômico. O debate sobre as dimensões e o papel do Estado foi
2 influenciado, de forma marcante, pela trajetória do desenvolvimento do capitalismo, o que
refletiu na visão do papel que o Estado deveria desempenhar.
A forma como o Estado é considerado pela Teoria das Finanças Públicas tem, por
consequência, repercussões no perfil e na teorização sobre o federalismo, sobre a
descentralização e também sobre o déficit público e a dívida pública.
A literatura identifica duas vertentes principais da abordagem econômica para o
federalismo fiscal e a descentralização. A primeira, o Federalismo Fiscal Tradicional, também
chamado “Teorias de Federalismo Fiscal de Primeira Geração”, conforma o reconhecimento
de que o mercado “falha”. A atuação do Estado se dá no sentido de promover igualdade,
cooperação, solidariedade. Para tanto, a função alocativa é exercida preponderantemente pelos
governos subnacionais, a partir de uma adequada descentralização de receitas e de encargos.
Essa abordagem apoia-se na percepção de que a produção de bens públicos se caracteriza por
demandas locais, em que podem ser evidenciadas as preferências particulares, permitindo, por
consequência, a oferta de serviços em níveis mais eficientes (OLIVEIRA, 2007; VARGAS,
2011). Noutro lado, a política com objetivos redistributivos é realizada pelo governo central,
dado que os governos locais são limitados para mitigar as disparidades, visto ultrapassarem
suas fronteiras. Dessa forma, o governo federal atua na instituição de transferências
redistributivas que visam corrigir o extravasamento de benefícios e de custos no fornecimento
de bens e serviços de uma esfera, bem como para ampliação da oferta de bens e serviços
considerados meritórios, tais como saúde e educação, e ainda para redução das desigualdades
econômicas e tributárias. A esse respeito, Oliveira (2007) considera que a construção teórica
que embasa essa visão fundamenta-se na welfare economics, ou economia do bem-estar, que
considera necessária a intervenção do Estado na economia para corrigir as falhas de mercado,
promovendo a correção de disparidades e desigualdades. Resulta dessa abordagem, segundo
Oliveira (2007, p.11) a concepção de um modelo de federalismo cooperativo, em que “a
oferta de determinadas políticas públicas, de abrangência nacional e que interessam a toda a
população, passam a ser compartilhadas, distribuindo-se o seu esforço e participação nos
campos da regulação, financiamento e execução dessas políticas”.
As Teorias de Federalismo Fiscal de Segunda Geração, por sua vez, assentam-se no
controle da atuação do governo, prevalecendo aqui a ideia de falhas de governo. Seus
pressupostos reconstroem a concepção liberal de equilíbrio orçamentário – adequação das
despesas públicas à arrecadação – e de redução e controle do Estado (VARGAS, 2011).
Desenvolve-se, a partir dessa visão, a noção de accountability como uma dimensão intrínseca
da disciplina fiscal, promovendo uma reformulação da descentralização fiscal. Sob essa ótica,
o consumidor/eleitor é quem escolhe a estrutura fiscal, resultando em desenhos institucionais
descentralizados e economicamente eficientes, uma vez que a oferta de serviços públicos e o
seu financiamento seriam ao máximo descentralizados, favorecendo, assim, um maior
controle dos cidadãos. Há, portanto, um estímulo à concorrência entre as esferas de governo,
com impactos diretos no tamanho do setor público e do seu poder fiscal. Segundo Affonso
(2003, p. 74, apud Vargas, 2011), está subjacente aí o princípio de equivalência fiscal de
Olson, o qual postula o estabelecimento de uma correspondência entre gastos e tributação em
cada esfera governamental.
A discussão sobre o déficit público, por sua vez, coloca em relevo o desempenho fiscal
dos governos. Na visão tradicional, influenciada pela perspectiva keynesiana, e que
prevaleceu até a década de 60, o déficit público é um instrumento de política econômica que
deve ser utilizado para promover o pleno emprego nas situações de flutuações cíclicas do
mercado. Sob essa perspectiva, o déficit público é utilizado para corrigir os desequilíbrios do
sistema e para promover o crescimento econômico. A crise financeira mundial desencadeada
na década de 70 viria a aflorar o pensamento de ampliação da liberdade econômica, defendida
pelos teóricos da escola neoclássica, e de repúdio ao déficit público, tendo em vista seus
3 efeitos inflacionários que conduziriam a desequilíbrios macroeconômicos. Nessa visão, a
política fiscal deve ser reduzida, resultando na preocupação da sustentabilidade da dívida dos
governos (OLIVEIRA, 2012).
Embora não haja uma ruptura completa com as visões anteriores, a visão mais atual do
pensamento hegemônico sobre o federalismo, a descentralização e o déficit público abrange
um amplo debate acerca de seus efeitos sobre a política macroeconômica e a distribuição de
renda (OLIVEIRA, 2007; VARGAS, 2011).
O aumento da dívida pública dos países a partir da década de 70 e o descontrole
gerado pela descentralização fiscal extremada, combinada com os altos encargos do
endividamento, fizeram prevalecer uma visão que considerava como seus principais riscos a
instabilidade macroeconômica, os desequilíbrios fiscais, o aumento do desemprego e da
pobreza, a fragmentação da unidade territorial e o despreparo administrativo dos governos
locais (OLIVEIRA; 2007, p.27). Esse novo paradigma passou a defender, assim, ideias de
compatibilização de “sistemas descentralizados com as restrições fiscais e financeiras das
esferas subnacionais e o gerenciamento macroeconômico” (VARGAS, 2011, p.62),
resultando em proposições como a “recentralização das atividades no governo central” e “a
descentralização qualificada e por ele coordenada em cooperação com os governos
subnacionais, por meio de instituições que garantem a convergência de seus interesses com
os de âmbito nacional” (OLIVEIRA, 2007, p. 29).
No que se refere ao déficit público, a preocupação reside especialmente nas condições
de sustentabilidade da dívida, direcionando diretrizes de comportamento dos governos de
forma a evitar o descontrole da dívida, e, portanto, o risco de seu não pagamento. Derivaram
dessa perspectiva, medidas de controle do déficit público, como o Tratado de Maastrich, em
1992, na União Europeia, que definiu regras para a limitação do estoque da dívida, reduzindo
a necessidade de financiamento do setor público (OLIVEIRA, 2012).
Como se verá a seguir, as visões teóricas de maior controle do setor público e de maior
preocupação com a sustentabilidade da dívida viriam a se tornar majoritárias no Brasil a partir
da década de 90, quando se instaura um sistema de restrições fiscais e financeiras das
unidades subnacionais, coordenada pelo governo central, com preocupações sobre os efeitos
macroeconômicos do endividamento e da descentralização.
3. HERANÇA FEDERATIVA NO BRASIL E OS DESDOBRAMENTOS PARA AS
FINANÇAS PÚBLICAS ESTADUAIS
A análise histórica da trajetória das decisões em matéria fiscal e tributária realizada
por Arretche (2005, p.82) mostra que esta tendeu a combinar um sistema descentralizado de
arrecadação tributária, embora a União tenha se posicionado como a principal arrecadadora,
com uma extrema centralização, no governo federal, do poder decisório sobre os gastos.
No que interessa a esse trabalho, o período de 1964 até a promulgação da atual
Constituição, em 1988, é marcado pela forte centralização fiscal no governo federal. A
desproporção na distribuição dos recursos tributários característica desse período, conforme é
evidenciado na Tabela 1, que elevou a participação da União na arrecadação, tolhendo
fortemente a atuação estadual na esfera tributária, teve como principais consequências o
enfraquecimento das relações intergovernamentais e um processo acelerado de endividamento
público, especialmente das esferas subnacionais.
4 Tabela 1 - Distribuição Federativa das Receitas
Arrecadação direta (%)
Receita disponível (%)
Carga Tributária
Brasileira
(%PIB)
União
Estados
Municípios
União
Estados
Municípios
1960
17,4
64,0
31,3
4,7
59,5
34,1
6,4
1965
19,0
63,6
30,8
5,6
54,8
35,1
10,1
1970
26,0
66,7
30,6
2,7
60,8
29,2
9,9
1975
25,2
73,7
23,5
2,8
68,0
23,3
8,7
1980
24,5
74,7
21,6
3,0
68,2
23,3
8,6
1981
25,3
75,7
21,3
3,3
68,4
22,3
9,3
1982
26,3
75,9
21,4
2,7
69,0
22,1
8,9
1983
27,0
76,5
20,6
2,8
69,8
21,3
8,9
1984
24,3
73,6
23,7
2,7
65,8
24,1
10,1
1985
24,1
72,7
24,9
2,4
62,7
26,2
11,1
Ano
Fonte: Adaptado de OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Teorias da federação e do federalismo fiscal: o caso
brasileiro. Belo Horizonte, Escola de Governo/Fundação João Pinheiro. Texto para discussão n. 43, 2007.
Com pouco espaço fiscal para ampliar seus gastos, já que o governo federal respondia
pela maior parte da arrecadação tributária, a alternativa encontrada pelos Estados foi
empreender gastos a partir da contratação de recursos externos e no mercado de crédito
interno vinculados a órgãos públicos (LOPREATO, 2002).
A esse respeito, Vargas (2006) observa que o modelo desenvolvimentista prevalecente
no país até a década de 80 caracterizou-se por um quadro de fracas restrições fiscais e
financeiras dos Estados, o que conduziu, por um lado, a um crescente endividamento estadual,
dadas as relativas facilidades de obtenção de crédito interno e externo, e, por outro lado, a
uma relevante dependência fiscal frente ao governo federal, reflexo de uma base tributária
dispersa e baseada em impostos indiretos.
O controle exercido pela União nesse período restringiu-se à vinculação das
transferências intergovernamentais que, embora instituídas com finalidade redistributiva,
funcionavam, na prática, como um mecanismo de direcionamento de investimentos dos
governos subnacionais. Como resultado, Vargas (2006) assinala que os Estados passaram a
adotar comportamentos de descolamento dos gastos de suas receitas fiscais, financiando os
déficits públicos com novas operações de crédito, gerando acúmulo crescente de um estoque
de dívida de sua responsabilidade.
As diversas mudanças que assinalaram o cenário internacional na década de 1970
tiveram sérias consequências para o modelo de financiamento adotado no Brasil. As finanças
públicas estaduais, impactadas fortemente pelo processo de restrição do crédito, viram
ampliada a sua fragilidade financeira durante as décadas de 70 e 80, notadamente com a
manutenção do padrão de gastos e a perda do mecanismo de financiamento inflacionário
(LOPREATO, 2002).
Os anos 80 se iniciaram com a reorganização das forças políticas durante a abertura do
regime militar e a democratização do país, conduzindo a tendências descentralizantes na
Constituição Federal de 1988. Segundo Lopreato (2002), embora Estados e Municípios
tenham abarcado uma parcela maior dos recursos tributários frente ao período anterior – os
Estados ampliaram as bases de arrecadação de seu principal tributo, o ICMSi, e os percentuais
do Fundo de Participação dos Estados (FPE) foram majorados – não se chegou a um consenso
sobre os problemas afetos ao endividamento dos Estados. Assim, os anos 90 se iniciaram sem
5 um aparato formal que contivesse o crescimento do estoque da dívida dos Estados, não
havendo a discussão de um programa mais abrangente da dívida estadual que envolvesse
soluções globais.
O fim do regime de alta inflação e das elevadas taxas de juros, no entanto, tiveram
repercussões danosas no quadro das finanças estaduais. Isso porque o plano de estabilização
em curso nos anos 90, com a implantação de uma nova moeda, o Real, tomou como principal
causa para a inflação brasileira o desajuste das contas públicas, impondo, assim, esforços de
ajuste fiscal pelos Estados (CASTRO, 2011).
Dentre as iniciativas de ajuste fiscal, destaca-se o processo de renegociação da dívida
pública, que
enquadrou os Estados na estratégia de desenvolvimento adotada, os
obrigando a cumprirem duras regras de ajuste fiscal e a se desfazerem de
empresas e de bancos estaduais, que, até aquele momento, serviram de
instrumentos de alavancagem financeira e de ampliação de gastos públicos.
(Lopreato, 2008, p. 189).
No entanto, o instrumento mais representativo no controle e ajustamento das finanças
públicas dos entes federativos foi a promulgação, em maio de 2000, da Lei Complementar nº
101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF completou a mudança no
aparato institucional e definiu limites de gastos, introduzindo parâmetros ao dispor sobre
normas de gestão fiscal, direcionadas especialmente para o controle do endividamento e para
o equilíbrio fiscal (LOPREATO, 2008; OLIVEIRA, 2009).
A necessidade de ajuste das finanças dos governos estaduais culminou, portanto, na
instauração de um modelo de forte restrições fiscais e financeiras sob comando da União
(VARGAS, 2006), cuja lógica pautava-se na geração de superávits primários e no pagamento
do serviço da dívida, sob pena de se aplicarem sanções financeiras e o bloqueio das
transferências legais (LOPREATO, 2008).
Com inspiração nas experiências internacionais do Budget Enforcement Act, dos
Estados Unidos, e da Fiscal Responsability Act, da Nova Zelândia, a LRF regulamentou o
capítulo da Constituição Federal de 1988 sobre as finanças públicas, tornando as ideias de
equilíbrio orçamentário, compensação para a renúncia de receitas e para as despesas
obrigatórias de caráter continuado, controles sobre gastos com pessoal e noções de
transparência e planejamento, parte da nova lógica fiscal de Estados e Municípios
(VAZQUEZ, 2012).
Na visão de Lima (apud Vazquez, 2012, p.4), a LRF definiu regras fiscais sobre os
seguintes aspectos das finanças públicas: a) resultados primários, a partir da determinação que
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) fixe meta anual; b) limites de endividamento, que
foram definidos pelo Senado Federal a partir de determinação da LRF com implicações
diretas sobre o recebimento de receitas voluntárias, em caso de descumprimento; c) limite às
despesas de pessoal; e d) restrições à criação de despesas correntes de caráter continuado ou
de renúncia de receitas.
Entretanto, conforme constata Vargas (2006, p.197) “a natureza do processo de
restrição fiscal e financeira dos estados foi, prioritariamente, macroeconômica e fiscalista”
não envolvendo “preocupações com reformulações explícitas no âmbito do Federalismo
Fiscal Brasileiro, com redefinição de competências e encargos, bem como o remodelamento
do sistema de transferências”.
A instituição desse processo de forte controle fiscal e financeiro dos Estados foi
influenciada, segundo Oliveira (2007), pelo novo paradigma teórico que enfatizou o
compromisso com a sustentabilidade da dívida pública, redefinindo o papel dos entes
6 subnacionais e da descentralização sob o prisma da disciplina fiscal forte. Resultou dessa
visão, apoiada na corrente neo-institucionalista, a concepção de que haveria uma dificuldade
de conciliação da descentralização fiscal com as restrições macroeconômicas, sendo
necessária a institucionalização de regras rígidas e garantidas por lei para o efetivo controle
das finanças públicas.
4. O AJUSTE FISCAL NOS ESTADOS
O período pós 1994 foi marcado por uma série de medidas adotadas para controlar as
finanças e o endividamento dos governos subnacionais, particularmente dos entes estaduais.
Isso porque, como assinala Oliveira (2007), os Estados apareciam como os entes federativos
com os maiores níveis de endividamento e com sérios desequilíbrios em suas finanças,
resultado da condução orçamentária sem restrições fiscais desde a década de 60. A Figura 1
elenca os instrumentos aos quais o governo federal lançou mão e as medidas por ele
empreendidas para promover o ajuste fiscal em âmbito nacional.
Ano
Instrumento
- Lei Complementar nº 82, de 27/03/95 (Lei
Camata I);
Medidas
- Limita em 60% da Receita Corrente Líquida os gastos com
pessoal dos estados e municípios;
1995
- Programa de Apoio ao Ajuste Fiscal dos
Estados.
- Estabelece medidas de controle e redução dos gastos com
pessoal, modernização do sistema fiscal e geração de
informações.
- Programa de Redução do Setor Público na
Atividade Bancária (PROES)
- Condiciona empréstimos para o saneamento dos bancos
estaduais à sua privatização e extinção
1996
- Lei 9496/97: estabelece as condições para a - Exige, como contrapartida, compromissos com o ajuste
renegociação global da dívida dos estados
fiscal e estabelece condições para a contratação de
1997/98
empréstimos, praticamente extinguindo, para os governos
subnacionais, a dívida como instrumento complementar de
financiamento.
- Lei Rita Camata II (Lei Complementar nº
- Estabelece o limite de 50% com gastos de pessoal em
96, de 31/05/1999)
relação à Receita Corrente Líquida para o governo federal, e de
60% para os estados e municípios; estabelece vedações para
1999
contratação de pessoal; punições para o descumprimento dos
limites e cronogramas, com prazos de ajustamento para o seu
alcance.
- Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000
- Estabelece limite de gastos com pessoal, da dívida e de
(Lei de Responsabilidade Fiscal)
compromissos dos entes federativos com o equilíbrio das
contas públicas, bem como cronogramas para os ajustes
2000
necessários e punições - administrativas, prisionais e
pecuniárias - nos casos de descumprimento de suas regras.
Figura 1. Medidas adotadas para controlar as finanças e endividamento dos governos subnacionais
Fonte: Adaptado de OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Teorias da federação e do federalismo fiscal: o caso brasileiro. Belo Horizonte,
Escola de Governo/Fundação João Pinheiro. Texto para discussão n. 43, 2007.
O processo de ajuste impôs um enorme esforço fiscal para os Estados. Os mecanismos
de controle do endividamento, dos gastos com pessoal e de caráter continuado revelou uma
nova lógica no trato das finanças públicas, retirando dos governos subnacionais a
possibilidade de utilizar a dívida pública como mecanismo complementar de financiamento,
restringindo sua atuação ao campo das receitas tributárias. Nessa perspectiva, Oliveira (2007)
destaca que a imposição de regras fiscais rígidas aos governos estaduais e municipais não foi
acompanhada de instrumentos que conduzissem a um fortalecimento da capacidade de
7 financiamento desses entes. Assim, com altos níveis de endividamento e com um alto grau de
engessamento de seus orçamentos, tais medidas enfraqueceram sobremaneira os governos
subnacionais, com reflexos diretos nas relações federativas.
Para a redução dos níveis da dívida, definidos a partir da relação entre saldo da dívida
e Receita Corrente Líquida, foram estabelecidas metas de superávits primários, redução das
despesas com pessoal e, principalmente, a obrigação de regularidade no pagamento do serviço
da dívida renegociada junto à União, sob pena do bloqueio das receitas de transferências
federais ou de suas receitas próprias. As restrições fiscais e financeiras impuseram, portanto,
um rompimento com uma cultura anterior de gestão das finanças públicas de flexibilidade
orçamentária, delimitando a possiblidade de ampliação dos seus gastos à potencialidade fiscal
dos Tesouros estaduais.
Conforme observa Oliveira (2012), passados os anos iniciais da Lei de
Responsabilidade Fiscal, observou-se, a partir de 2004, uma trajetória de queda da relação
Dívida/PIB dos Estados e Municípios, conforme evidenciado na Tabela 2.
Tabela 2 - Dívida líquida do setor público (DLSP), 2000-2007 (em % do PIB)
Ano
Governo Central
Estados e Municípios
Empresas estatais
Total
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
28,5
30,2
32,1
33,2
29,5
30,8
30,8
30,3
15,0
16,8
16,8
18,2
17,2
16,2
15,2
13,8
2,0
1,4
1,6
1,0
0,2
-0,5
-1,4
-1,5
45,5
48,4
50,5
52,4
47,0
46,5
44,7
42,7
Fonte: Adaptado de OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Economia e política das finanças públicas no
Brasil. Campinas, Hucitec, 2012.
Segundo o autor, a redução no nível de endividamento leva em consideração uma série
de fatores favoráveis, tais como a manutenção das metas de superávit fiscal em torno de 4%
do PIB, o expressivo crescimento econômico registrado no período de 2004 a 2007, reflexo
do bom momento vivido pela economia internacional e, finalmente, a valorização do Real
frente ao dólar, o que contribuiu para reduzir o valor da dívida externa.
4.1 ANÁLISE DOS INDICADORES FISCAIS
A análise do comportamento das finanças públicas dos Estados brasileiros, objeto
deste artigo, se fundamentou na análise de indicadores fiscais, os quais refletem o esforço
fiscal dos entes estaduais no controle do endividamento e na adoção de uma postura de
responsabilidade fiscal.
O presente estudo se valeu do uso de dados secundários, extraídos do Portal
Federativo do Senado Federal e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e a
análise compreendeu os seguintes dados e indicadores:
- relação da Dívida Consolidada Líquida e do Produto Interno Bruto;
- relação da Dívida Consolidada Líquida e da Receita Corrente Líquida;
- volume das operações de crédito contratadas;
- limite da despesa com pessoal do Poder Executivo Estadual;
- total da despesa com pessoal do Poder Executivo computada para efeito do cálculo
do limite da LRF;
8 - crescimento real da Despesa de Investimentos.
A relação da Dívida Consolidada Líquida (DCL) e do Produto Interno Bruto (PIB)
evidencia a sustentabilidade da dívida, uma vez que correlaciona o crescimento do saldo da
dívida, compreendendo o montante total das obrigações financeiras, assumidas em virtude de
leis, contratos, convênios ou tratados e de operações de crédito, para amortização em prazo
superior a doze meses, nos termos do art. 29 da LRF, frente ao desempenho econômico da
unidade federativa. Como se observa da Tabela 3, a trajetória dessa relação permaneceu em
queda no período de 2007 a 2011 para 21 dos Estados. Destaca-se o Estado de Tocantins que
cresceu em 145% a relação DCL/PIB. O Estado de Alagoas permanece com o maior valor da
dívida em relação ao PIB em comparação aos demais Estados, com 24,88%.
Tabela 3 - Dívida Consolidada Líquida (em % do PIB)
Estados
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
-
2007
2008
2009
2010
2011
13,80
36,06
3,06
2,41
9,46
4,99
1,55
2,01
18,76
14,17
10,76
20,73
18,52
4,37
9,92
8,98
7,07
16,84
15,69
3,80
20,11
11,11
3,95 7,34
13,34
7,77
2,12
9,39
35,88
1,44
1,75
8,43
3,09
1,31
1,15
16,68
11,37
8,10
16,80
18,25
3,66
8,23
9,59
6,03
13,77
14,87
3,45
19,58
9,18
4,18
6,54
13,35
4,24
2,60
12,14
30,65
3,33
2,94
6,74
2,20
1,35
0,93
13,66
10,30
6,10
15,35
18,21
3,27
5,52
8,91
5,82
12,79
13,34
3,02
17,68
8,92
9,05
4,87
12,07
5,31
2,57
16,79
27,67
5,44
3,36
5,87
3,44
1,39
1,72
14,02
9,72
6,59
14,56
17,22
3,35
5,67
7,09
5,04
11,07
13,25
3,54
17,20
8,53
1,16 4,90
12,24
6,44
3,68
17,04
24,88
3,88
2,55
5,58
3,66
1,24
1,37
12,29
7,35
4,60
13,77
17,55
2,29
4,21
6,25
5,34
11,65
12,41
2,82
17,78
7,98
1,72
3,73
11,67
8,93
5,20
%
Crescimento
2007-2011
23%
-31%
27%
6%
-41%
-27%
-20%
-32%
-34%
-48%
-57%
-34%
-5%
-48%
-58%
-30%
-24%
-31%
-21%
-26%
-12%
-28%
-56%
-49%
-13%
15%
145%
Fonte: 1) Dívida Consolidada Líquida: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em:
<http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>. Acesso em: 26 abr 2014.
2) Produto Interno Bruto: IBGE. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2011/default_ods_2002_2011.shtm>. Acesso em:
26 abr 2014.
Por sua vez, a relação entre a Dívida Consolidada Líquida e a Receita Corrente
Líquida (RCL) expressa a capacidade de pagamento da dívida pelo ente federado, ao cotejar o
crescimento de seu saldo com o crescimento das receitas correntes do ente. A Resolução nº
40/2001, do Senado Federal, estabeleceu que a dívida não poderia ultrapassar duas vezes o
valor da RCL de cada Estado, ou seja, 200%. Pela análise dos dados constantes na Tabela 4,
pode-se verificar que esse índice é relativamente baixo para 20 Estados, sendo a relação
inferior a 100%. Em que pese o Estado do Rio Grande do Sul estar acima do limite
estabelecido, com um índice de 218,13% em 2012, os Estados com maior PIB do país, quais
9 sejam São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, apresentaram índices elevados de
endividamento, sendo, respectivamente, 153,87%, 165,13% e 174,54%.
Tabela 4 - Limite da dívida consolidada líquida (Resolução do Senado
Federal nº 40/2001) - (em % da Receita Corrente Líquida)
Estados
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
2007
41,12
206,64
9,60
18,98
82,41
38,29
19,10
19,01
161,13
91,42
94,06
148,30
187,76
34,51
60,00
116,33
53,06
77,93
173,47
22,12
253,83
64,44
-12,54
90,34
170,70
42,31
8,47
2008
28,43
198,05
4,05
12,81
71,91
23,55
16,03
10,35
140,35
74,97
69,95
115,27
176,32
28,26
48,17
118,71
42,45
60,25
160,35
19,21
234,48
50,37
-12,83
77,40
162,95
21,84
9,88
2009
2010
2011
2012
36,54
180,92
11,01
23,68
62,94
17,22
17,33
8,28
128,46
68,72
54,07
114,24
179,49
23,85
34,18
112,22
42,95
60,21
162,91
17,48
219,53
55,75
31,13
60,80
151,13
26,65
11,01
53,72
161,66
18,03
27,09
52,13
27,73
18,13
17,18
129,91
64,54
55,33
121,59
182,34
28,62
35,72
90,87
38,59
53,99
156,23
20,72
214,00
54,10
4,12
62,95
152,86
33,30
16,36
50,36
147,88
12,00
19,36
46,38
29,38
15,92
13,67
108,60
47,40
42,02
113,14
181,79
19,38
24,91
75,84
38,34
56,78
146,12
17,20
213,77
49,60
-5,06
45,67
145,69
47,69
20,65
58,41
150,43
17,80
15,32
49,10
27,70
10,01
14,97
101,96
41,12
30,51
105,40
174,54
10,79
26,26
59,81
45,75
50,50
165,13
10,56
218,13
48,56
19,60
40,58
153,87
52,77
20,61
Fonte: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em:
<http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>. Acesso em: 26 abr 2014.
A contratação de operações de crédito compreende o volume de recursos contratados
pelo ente estadual, uma vez concedida a autorização pelo Ministério da Fazenda. Nesse
sentido, pode-se verificar que esse mecanismo complementar de financiamento das despesas
estaduais voltou a crescer em 2012, mais que dobrando seu volume em relação a 2011.
Destacam-se os Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina, que
foram responsáveis por metade do volume contratado pelos governos estaduais em 2012,
somando cerca de R$ 14 bilhões em novas operações. Apenas o Estado do Rio de Janeiro
percebeu 21% do total, conforme evidencia a Tabela 5 abaixo.
10 Tabela 5 - Operações de crédito contratadas - Governos Estaduais
R$ mil
Estados
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
TOTAL
2009
453.549
334.610
137.617
861.089
987.706
635.135
274.519
183.670
288.728
95.566
32.371
1.305.742
511.640
205.471
43.594
1.111.208
567.543
718.963
232.829
168.216
62.247
1.957.303
170.862
317.964
11.658.141
2010
465.276
199.469
17.405
533.795
654.168
1.063.158
292.024
170.890
198.489
218.210
433.576
126.930
1.598.425
756.489
16.175
664.395
416.683
1.855.469
239.723
1.087.393
425.828
66.991
1.587.823
409.318
389.470
13.887.573
2011
175.046
42.392
85.327
225.923
448.691
913.073
153.229
149.428
1.760.437
90.088
90.046
383.501
304.494
42.497
389.708
675
595.372
440.691
2.693.805
1.554.202
247.605
383.351
96.197
1.196.759
377.385
167.711
13.007.632
2012
915.392
17.723
510.887
813.016
1.854.664
811.527
213.335
917.323
1.725.416
141.383
1.329.846
98.382
3.829.992
41.634
220.344
592
2.379.168
1.078.183
5.932.884
43.999
943.659
13.913
855.895
2.004.727
790.014
272.629
564.135
28.320.659
Fonte: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>.
Acesso em: 26 abr 2014.
Com relação às despesas de pessoal, que compreende o somatório dos gastos com os
ativos, os inativos e os pensionistas e compreende a maior parcela dos gastos estaduais, a LRF
estabelece, em seu art.19, percentuais da Receita Corrente Líquida que os entes não poderão
exceder. No caso dos Estados, esse índice não deve ser superior a 60% da RCL. O art. 20 da
LRF estabelece, ainda, a divisão desse percentual, cabendo ao Poder Executivo um limite de
49% da RCL. No entanto, tais despesas devem-se situar abaixo de um limite prudencial,
considerado 95% do limite total, isto é 46,55%. Como mostra a Tabela 6, esse índice tem
revelado um comportamento relativamente instável em diversos Estados, sendo que em 2012,
sete Estados extrapolaram os limites prudenciais. Importa ressaltar ainda, que, com exceção
do Rio de Janeiro, cujo percentual é de 29,56%, todos os outros Estados mantém os índices
bem próximos do limite estabelecido pela legislação. Ademais, quando observado o
crescimento real do volume da despesa de pessoal, conforme demonstrado na Tabela 7, é
possível notar que a referida despesa tem apresentado uma trajetória ascendente, ampliando,
em termos reais e em média, 35% no período de 2007 a 2012, superior ao crescimento da
Receita Corrente Líquida que perfez, em média, 29% no mesmo período. Fica evidente,
assim, o elevado nível de engessamento dessa despesa e da dificuldade de mantê-la sob
controle, especialmente em períodos de flutuações ou desaceleração no crescimento da receita
corrente líquida, apontando para situações de insustentabilidade do ponto de vista fiscal.
11 Tabela 6 - Limites de despesas com pessoal do Poder Executivo Estadual (em % da
RCL)
Estados
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
46,22
46,86
41,00
38,42
42,74
39,85
36,90
33,16
48,29
36,48
33,23
40,91
46,37
45,89
43,91
44,21
41,62
43,01
26,16
50,26
42,31
38,42
30,71
39,92
41,48
42,93
42,55
45,89
45,85
39,15
38,67
43,10
38,18
42,42
29,65
43,08
34,31
36,38
35,31
45,76
43,12
45,32
42,27
41,69
40,07
23,91
46,49
38,11
33,51
33,08
37,02
40,82
40,20
36,00
46,10
50,96
41,77
46,16
46,75
40,80
43,45
35,60
46,10
38,56
39,80
39,69
46,16
45,56
51,63
45,10
44,83
42,83
27,00
50,08
40,46
38,54
35,73
37,10
41,29
45,56
44,06
45,97
45,24
42,61
41,90
43,18
40,94
43,40
38,27
47,35
40,81
41,18
43,36
48,61
44,54
57,35
45,93
43,65
43,28
26,83
48,80
38,55
39,81
36,99
41,81
39,40
45,30
47,74
44,34
46,40
42,89
42,22
44,41
39,96
46,10
36,47
42,82
34,89
43,60
41,04
38,85
44,43
46,74
46,65
42,59
44,21
26,27
48,35
40,39
39,31
34,86
41,80
40,33
46,77
47,05
46,34
47,90
45,08
41,43
44,58
41,97
44,98
36,32
44,80
36,85
52,79
40,36
40,73
44,80
49,83
46,67
45,18
44,61
29,56
48,38
42,55
43,80
41,51
46,46
42,41
48,27
48,79
Fonte: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em:
<http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>. Acesso em: 26 abr 2014.
12 Tabela 7 - Total da despesa com pessoal computada para efeito do cálculo do limite da LRF –
Poder Executivo
Preços atualizados*
R$ milhões
Estado
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do
Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
Total da despesa
de pessoal
Total da Receita
Corrente Líquida
1.179
1.919
1.037
2.702
7.093
3.448
3.952
2.785
4.835
2.357
2.140
2.121
14.558
3.796
2.124
7.271
4.556
1.732
9.264
1.271
2.015
1.173
3.080
7.642
3.750
5.086
2.857
4.798
2.494
2.800
2.124
16.665
4.074
2.478
7.623
5.197
1.912
9.476
1.350
2.189
1.116
3.395
8.188
4.092
5.319
3.182
5.011
2.749
3.073
2.316
16.047
4.349
2.858
8.127
5.686
2.067
9.341
1.372
2.144
1.197
3.499
8.455
4.460
5.618
3.554
5.620
3.135
3.296
2.546
18.179
4.578
3.276
8.781
6.118
2.208
10.445
1.397
2.358
1.315
3.805
9.038
4.638
6.274
3.773
5.708
2.986
3.609
2.603
15.331
4.903
2.965
9.733
6.561
2.363
10.920
1.521
2.420
1.507
4.001
9.641
5.091
6.437
3.965
6.318
3.280
4.693
2.664
16.441
5.700
3.133
10.197
7.054
2.487
12.006
% Crescimento
2007/2012
29%
26%
45%
48%
36%
48%
63%
42%
31%
39%
119%
26%
13%
50%
47%
40%
55%
44%
30%
2.609
2.649
2.878
3.037
3.027
3.271
25%
7.806
1.311
532
4.474
38.605
1.757
1.561
7.906
1.361
656
4.804
41.772
1.902
1.547
8.398
1.489
694
4.609
42.701
2.140
1.792
8.821
1.667
746
5.589
44.376
2.364
2.088
9.373
1.864
872
6.102
46.126
2.428
2.265
10.089
2.098
988
6.754
48.927
2.521
2.435
29%
60%
86%
51%
27%
44%
56%
137.523
149.108
155.156
167.170
172.337
185.639
35%
340.812
382.494
374.399
406.471
428.422
439.598
29%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>. Acesso em:
26 abr 2014.
* Preços atualizados pelo IPCA até dezembro/2012.
Por fim, a análise da evolução das despesas de investimentos está evidenciada na
Tabela 8.
13 Tabela 8 - Crescimento real da Despesa de Investimentos - Valores
empenhados
Estados
2008
2009
2010
2011
2012
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
TOTAL
52%
69%
2%
-51%
33%
114%
85%
38%
39%
58%
37%
14%
64%
19%
39%
311%
25%
101%
57%
17%
46%
88%
16%
17%
52%
100%
68%
24%
75%
69%
38%
45%
-19%
29%
5%
76%
26%
24%
3%
20%
34%
-33%
-8%
-24%
16%
-4%
45%
71%
50%
59%
-4%
37%
-11%
32%
41%
2%
-26%
43%
-15%
-6%
45%
55%
-29%
28%
37%
6%
-35%
83%
5%
52%
10%
29%
53%
-6%
78%
-6%
194%
-27%
114%
-5%
16%
84%
7%
-38%
26%
-15%
-20%
-22%
-12%
-29%
-58%
-22%
-9%
-1%
-22%
-61%
-23%
-47%
0%
-35%
-14%
-46%
-56%
-24%
-38%
-17%
-28%
-21%
-42%
26%
-14%
-8%
-1%
-27%
51%
-9%
23%
5%
4%
-25%
-9%
58%
38%
62%
12%
28%
6%
37%
5%
-13%
0%
-5%
-21%
-17%
-4%
17%
29%
1%
4%
4%
Fonte: Portal Federativo do Senado Federal. Disponível em:
<http://www12.senado.gov.br/federativo/financas>. Acesso em: 26 abr 2014.
* Preços atualizados pelo IPCA até dezembro/2012.
A análise da despesa de investimento revela o esforço fiscal dos Estados na condução
do ajuste fiscal, dado que são as despesas mais sensíveis, considerando um cenário de
contração de receita e crescimento de despesas obrigatórias. Nesse sentido, as despesas de
investimentos, ao contrário do observado com as despesas de pessoal, têm comportado de
maneira heterogênea nos diversos Estados, apresentando flutuações no período de 2007 a
2012. Nos anos de 2008 e 2009, o crescimento médio foi de 17% e 29%, respectivamente,
apresentando um crescimento muito tímido nos anos de 2010 a 2012, abaixo dos 5% ao ano.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O caminho percorrido neste artigo implicou em mapear a estrutura e o
desenvolvimento do controle fiscal e financeiro empreendido pelo governo central sobre os
Estados, apoiando-se na revisão da literatura sobre as visões teóricas do federalismo fiscal, da
descentralização e do déficit público. Para tanto, buscou-se dados relativos a indicadores de
14 gestão fiscal dos Estados, no período de 2007 a 2012, compreendendo, assim, o período
posterior à promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, entendida como o principal
mecanismo do ajuste fiscal empreendido sobre os entes subnacionais.
No que se refere ao controle do endividamento, eixo nevrálgico do programa de ajuste,
conforme foi observado, a grande maioria dos Estados já apresenta uma relação bem abaixo
do limite legal de 200% da RCL, com exceção do Rio Grande do Sul. No entanto, os Estados
de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, que representam parcela importante da
economia do país, estão bem próximos ao limite. No caso desses dois últimos Estados, a
tendência é que esse índice aumente, dado o volume de operações de crédito contratadas nos
anos de 2010 a 2012.
Quanto aos gastos com pessoal, principal despesa dos entes estaduais, observou-se
uma trajetória de crescimento real desse tipo de gasto, superior, inclusive, ao crescimento da
receita corrente líquida no mesmo período. Esse é um dado preocupante, visto apontar para
um cenário de insustentabilidade fiscal no futuro.
Verificou-se, também, que as despesas com investimentos sofreram muitas flutuações
no período de 2007 a 2012, com tímido crescimento nos anos recentes, revelando, portanto, o
lado perverso do ajuste fiscal.
Assim, considerando que as políticas de ajuste fiscal no Brasil tiveram como foco o
controle do endividamento e das despesas de pessoal, os indicadores fiscais analisados
revelam que, em âmbito estadual, logrou-se redução dos níveis da dívida pública. Entretanto,
foi possível observar que a contração do déficit não foi acompanhada pela redução das
despesas com pessoal, que, ao contrário, vem crescendo em ritmo acelerado e em níveis
superiores à receita, com reflexos no grau de investimento desses entes.
6. BIBLIOGRAFIA
AFFONSO, Rui de B. A. O federalismo e as teorias hegemônicas da Economia do Setor
Público na segunda metade do século XX: um balanço crítico. Tese (Doutorado em
Economia) – Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, 2003.
ARRETCHE, Marta. Quem taxa e quem gasta. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, nº
24, p. 69-85, 2005.
_____. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. São Paulo: Editora FGV, 2012.
CASTRO, Lavínia Barros de. Privatização, Abertura e Desindexação: a Primeira Metade dos
Anos 90 (1990-1994). In: GIAMBIAGI, F.; VILLELA, A. HERMANN, J. (orgs.). Economia
Brasileira Contemporânea. Rio de Janeiro: Elsevier, 2ª ed., 2011.
LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro. O colapso das finanças estaduais e a crise da
federação. São Paulo: Editora UNESP. IE - Unicamp, 2002.
OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Teorias da federação e do federalismo fiscal: o caso
brasileiro. Belo Horizonte, Escola de Governo/Fundação João Pinheiro. Texto para discussão
n. 43, 2007.
_____. Economia e política das finanças públicas no Brasil. Campinas, Hucitec, 2012.
VARGAS, Neide César. Estados no Brasil e o controle fiscal e financeiro pela União no
pós-real. Tese (Doutorado em Economia) – Instituto de Economia, Universidade Estadual de
Campinas, 2006.
____. A descentralização e as teorias do Federalismo Fiscal. Revista Ensaios FEE, Porto
Alegre, v.32, n.1, p. 51-76, 2011.
VAZQUEZ, Daniel Arias. Os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre as finanças
municipais: divisor d’água ou a consolidação de um processo? Revista Temas de
Administração Pública, Araraquara-SP, Edição Especial, v. 4 , n. 7, 2012.
15 i
Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual, intermunicipal e de comunicação. 16