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II Fórum Ecológico
“Aspectos Polêmicos do
Licenciamento Ambiental”
Marcelo Buzaglo Dantas
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ASPECTOS POLÊMICOS DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE
EMPREENDIMENTOS
URBANÍSTICOS: CRÍTICAS E
SUGESTÕES
MARCELO BUZAGLO DANTAS
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1) Introdução
 Conceito: - “procedimento administrativo pelo qual
o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação,
ampliação
e
a
operação
de
empreendimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer
forma,
possam
causar
degradação
ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao
caso” (art. 1o, I, da Resolução CONAMA 237/97);
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“O licenciamento ambiental é um procedimento
administrativo cuja finalidade primordial é a de
estabelecer controle prévio sobre as atividades
utilizadoras de recursos ambientais, de forma que
sejam evitados os danos ambientais. Não é,
entretanto, uma característica do licenciamento
ambiental fazer com que o nível de emissão de
substâncias estranhas ao ambiente seja igual a
zero” (Paulo de Bessa Antunes).
 Objetivo:
compatibilizar
o
desenvolvimento
econômico com a proteção ambiental;
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“Como ação típica e indelegável do Poder Executivo, o
licenciamento constitui importante instrumento de
gestão do ambiente, na medida em que, por meio
dele, a Administração Pública busca exercer o
necessário controle sobre as atividades humanas que
interferem nas condições ambientais, de forma a
compatibilizar o desenvolvimento econômico com a
preservação do equilíbrio ecológico. Isto é, como
prática do poder de polícia administrativa, não deve
ser
considerado
como
obstáculo
teimoso
ao
desenvolvimento, porque este também é um ditame
natural e anterior a qualquer legislação. Daí sua
qualificação como ‘instrumento da Política Nacional
do Meio Ambiente’” (Édis Milaré).
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“Assim,
seu
escopo
maior
é
conciliar
o
desenvolvimento econômico com a preservação do
meio ambiente, ambos de vital importância para a
vida da população. Esse procedimento, portanto,
não é um impedimento ao direito constitucional de
liberdade empresarial e à propriedade privada, mas,
sim, um limitador e condicionador, a fim de que se
impeça que o exercício ilimitado de um direito atinja
outros também muito importantes” (Daniel Roberto
Fink).
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 Fundamento Jurídico:
- CF/88, art. 225, §1o, IV;
- Lei n. 6.938/81, arts. 9o, III e IV e 10, caput e
parágrafos;
- Decreto n. 99.274/90, arts. 17, §s e ss.;
- Resoluções
237/97;
CONAMA
ns.
1/86,
- Lei n. 9.605/98;
- legislação estadual e municipal;
6/86,
9/87
e
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 Atividades Sujeitas ao licenciamento ambiental:
art. 2o, da Resolução CONAMA n. 1/86; art. 2o, §1o e
Anexo I, da Resolução CONAMA n. 237/97; rol não
taxativo;
 Fases: art. 10, deste último diploma;
 Princípio da Publicidade:
- CF/88, art. 37;
- Lei n. 6.938/81, art. 10, §1o;
- Decreto n. 99.274/90, art. 17, §4o;
- Resolução CONAMA n. 6/86;
- Lei n. 10.650/03, art. 4o, I;
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2) Licença Ambiental
 conceito: art. 1o, II, da Resolução CONAMA n.
237/97;
 espécies: (idem, art. 8o)
- Licença Prévia;
- Licença de Instalação;
- Licença de Operação;
 prazos de análise: art. 14, caput e parágrafos, da
Resolução CONAMA n. 237/97; Dec. 99.274/90; *
“direito constitucional à “razoável duração do
processo”, válido tanto para o judicial quanto para o
administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CF, com a
redação da EC 45/04);
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 natureza jurídica:
- licença: ato administrativo vinculado e definitivo;
neste sentido, Édis Milaré, Paulo de Bessa Antunes,
Daniel Roberto Fink, Marcelo Dawalibi e Luís Paulo
Sirvinskas;
- autorização: ato administrativo discricionário e
precário; neste sentido, Paulo Affonso Leme
Machado, Toshio Mukai, Edna Cardozo Dias, Celso
Antônio Pacheco Fiorillo, Vladimir Passos de Freitas;
 a questão do prazo de validade e a renovabilidade
da licença ambiental: Resolução CONAMA n. 237/97,
art. 18 e Lei n. 6.938/81, art. 9º, IV;
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 características:
- desdobramento em três espécies;
- exigência de prévia avaliação de impactos
ambientais (EIA/RIMA) e urbanísticos (EIV): art.
225, §1º, IV, da CF/88 e Lei n. 10.257/01, arts. 4º,
VI e 36 a 38);
- estabilidade
validade);
temporal
(durante
- presunção de legitimidade;
o
prazo
de
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3) Competência
“... a experiência mostra que todos querem licenciar
determinados empreendimentos. Outros, ninguém
se habilita. Politicamente, por vezes, uma atividade
é interessante. Outras representam um ônus sem
retorno” (Hamilton Alonso Júnior);
 CF/88, art. 23, VI e VII: competência comum à
União, Estados, DF e Municípios; caso do Rodoanel
Mário Covas;
 Lei n. 6.938/81, art. 10:
- órgão estadual competente;
- IBAMA: em caráter supletivo (caput, 2ª parte) e nos
casos de significativo impacto ambiental, de âmbito
regional ou nacional (§4º);
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“A atuação supletiva do IBAMA, inobstante a lei não
indicar os seus parâmetros, deverá ocorrer,
principalmente, em duas situações: se o órgão
estadual ambiental for inepto ou se o órgão
permanecer inerte ou omisso” (Paulo Affonso Leme
Machado);
“O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA exerce
funções de caráter supletivo na atividade de
licenciamento
ambiental
e
na
conseqüente
fiscalização do efetivo cumprimento dos termos nos
quais foi concedida a licença, isto porque o
licenciamento é fundamentalmente desempenhado
pelos órgãos estaduais integrantes do SISNAMA –
Sistema Nacional do Meio Ambiente.
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Por atividade supletiva não se deve entender uma
atividade exercida em substituição daquela que deva
ser desempenhada pelo órgão estadual de controle
ambiental, salvo na hipótese em que o órgão regional
não exista. A atividade supletiva limita-se a atender
aspectos secundários do processo de licenciamento. Não
pode, contudo, o órgão federal, ‘discordar’ da licença
concedida pelo órgão estadual e, na vigência desta,
embargar obras, etc. Isto somente pode ocorrer, em
tese, se o órgão federal demonstrar que a licença
estadual está eivada de vício. A observância deste
parâmetro de atribuição administrativa é fundamental
para que o SISNAMA possa, de fato, existir.
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Se se admite que os órgãos públicos de diferentes
esferas federativas possam, a seu talante, embargar,
paralisar e contestar atividades que se encontram
autorizadas regularmente pelos demais integrantes do
SISNAMA, no uso normal e legal de suas atribuições, o
sistema se torna completamente inviável. Aliás, a
própria criação do SISNAMA tem por finalidade última a
organização de atribuições diferenciadas e a
descentralização administrativa de forma cooperativa e
harmônica” (Paulo de Bessa Antunes);
- Municípios: Constituição Federal e “outras licenças
exigíveis” (caput, in fine);
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 Resolução CONAMA n. 237/97:
- licenciamento em um único nível de competência:
art. 7o;
- critério da predominância do interesse ou raio de
influência ambiental; em alguns casos, contudo,
como no do art. 4o, I, adotou-se o critério da
dominialidade do bem (constitucionalidade?);
- IBAMA: art. 4o; hipóteses do art. 225, §4o, da CF/88
(?);
- órgão ambiental do Estado: art. 5o;
- órgão ambiental municipal: art. 6o;
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- (i) legalidade em face do art. 10, da Lei n. 6.938/81
(?); v. opinião de Francisco Thomaz Van Acker;
- (in) constitucionalidade em face dos arts. 23, VI e
VII e parágrafo único, da CF/88; no sentido da
inconstitucionalidade, v. Paulo Affonso Leme
Machado, Édis Milaré, Paulo de Bessa Antunes,
Francisco Thomaz Van Acker, Marcelo Dawalibi e
Celso Antônio Pacheco Fiorillo; a favor da
constitucionalidade do diploma, Daniel Roberto Fink
e Hamilton Alonso Jr.;
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4) Desfazimento
“Na
verdade,
o
licenciamento
ambiental
foi
concebido e deve ser entendido como se fosse um
compromisso estabelecido entre o empreendedor e
o Poder Público. De um lado, o empresário se
compromete a implantar e operar a atividade
segundo as condicionantes constantes dos alvarás
de licença recebidos e, de outro lado, o Poder
Público lhe garante que durante o prazo de vigência
da licença, obedecidas suas condicionantes, em
circunstâncias normais, nada mais lhe será exigido a
título de proteção ambiental” (Antônio Inagê Assis
de Oliveira, apud Édis Milaré);
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 art. 19, da Resolução CONAMA n. 237/97:
-modificação: alteração das condicionantes e das
medidas de controle e adequação, de modo a
minimizar os riscos ambientais;
- suspensão: suspensão dos efeitos até que a obra ou
atividade esteja adequada
às condicionantes
ambientais exigidas; cabível nas hipóteses dos
incisos I e II, do art. 19;
- cancelamento: retirada do mundo jurídico por uma
das razões indicadas nos três incisos do art. 19;
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 formas de cancelamento e seus efeitos:
- anulação: em caso de ilegalidade, pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário; não há
direito à indenização;
- revogação: por interesse público superveniente;
somente pela Administração Pública, já que é
vedado ao Poder Judiciário ingressar no exame de
mérito do ato administrativo; gera direito à
indenização; v. posição de Marcelo Dawalibi;
- cassação:
descumprimento
dos
preceitos
constantes da licença; AP ou PJ, sem qualquer
direito de indenização;
 a questão do direito adquirido;
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5) Poder de Polícia
“Considera-se poder de polícia a atividade da
administração
pública
que,
limitando
ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prática ou a abstenção de fato, em razão do
interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção do mercado, ao exercício de atividades
econômicas
dependentes
de
concessão
ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direito
individuais e coletivos” (art. 78, do CTN);
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 Conceito: - “poder de polícia é a faculdade de que
dispõe a Administração Pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado” (Hely Lopes Meirelles);
 “poder de polícia ambiental é a atividade da
Administração pública que limita ou disciplina
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou a abstenção de fato em razão do interesse
público concernente à saúde da população, à
conservação dos ecossistemas, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas ou de outras atividades dependentes de
concessão, autorização/permissão ou licença do
Poder Público de cujas atividades possam decorrer
poluição ou agressão à natureza” (Paulo Affonso
Leme Machado);
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 fundamento: supremacia do interesse público sobre
o privado; função social da propriedade (CF/88, art.
5o, XXIII e 170, III e VI; NCC, art. 1.228, §1º);
 competência: art. 23, VI e VII;
 requisitos: os inerentes a todo ato administrativo,
i.e., competência, finalidade, forma, motivo e objeto,
além
de
um
específico,
qual
seja,
o
da
proporcionalidade;
 atributos: coercibilidade e
(Vladimir Passos de Freitas);
auto-executoriedade
 presunção de legitimidade: prova técnica;
 - garantias constitucionais do devido processo
legal, contraditório e ampla defesa (art. 5o, LIV e
LV);
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 discricionariedade em matéria ambiental: p. ex., a
licença para o corte de uma árvore;
 modalidades:
- licença;
- autorização;
- fiscalização: art. 2o, III, da Lei n. 6.938/81;
- aplicação de sanções administrativas: art. 9o, IX, da
LPNMA e art. 72, da Lei n. 9.605/98 e Decreto n.
3.179/99 (este de duvidosa constitucionalidade em
face do princípio da legalidade ínsito no art. 5o, II e
XXXIX, da CF/88);
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 competência para o seu exercício: somente do
órgão licenciador (?); v. posições de Marcelo
Dawalibi e Paulo de Bessa Antunes, além da
jurisprudência do TRF da 4ª Região;
 “...quando a competência for do Estado, por não
ser a matéria privativa da União ou do município
(residual), a ele cabe a prática dos atos
administrativos pertinentes, como fiscalizar ou
impor sanções (por exemplo, controle da pesca em
rio municipal)” (Vladimir Passos de Freitas).
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 sanções pelo mau exercício:
- responsabilidade
6.938/81;
civil:
art.
- responsabilidade
9.605/98;
criminal:
14,
art.
§1o,
da
Lei
n.
67,
da
Lei
n.
- responsabilidade administrativa: art. 70, §3o, da
mesma Lei;
- responsabilidade
por
ato
de
improbidade
administrativa: art. 11, II, da Lei n. 8.429/92;
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6) Controle Jurisdicional
 mandado de segurança: CF/88, art. 5o, LXIX e Lei
n. 1.533/51;
 ação civil pública: CF/88, art. 129, III e Leis ns.
7.347/85 e 8.078/90;
 ação popular: CF/88, art. 5o, LXXIII e Lei n.
4.717/65;
 ação por ato de improbidade administrativa: CF/88,
art. 37, §4o e Lei n. 8.429/92;
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7) Supressão de vegetação de preservação
permanente
 arts. 3o, §1o e 4o, caput e parágrafos, da Lei n.
4.771/65;
 conceito de APP: art. 1o, II, do mesmo diploma;
 hipóteses de supressão:
- utilidade pública: art. 1o, §2º, IV;
- interesse social: art. 1o, §2º, V;
- vegetação protetora
mangues: art. 4o, §5o;
de
nascentes,
dunas
e
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 procedimento
administrativo
próprio:
constitucionalidade em face do que estabelece o art.
225, §1o, III, da CF/88 (?); Paulo Affonso Leme
Machado pensa que não; STF decidiu que sim;
 competência (art. 4o):
- órgão estadual: §1o;
- IBAMA: atuação supletiva;
- órgão municipal: §2o;
- supressão de baixo impacto ambiental: §3o;
- medidas mitigadoras e compensatórias: §4o;
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Marcelo Buzaglo Dantas