Tribunal de Contas da União
Secretaria das Sessões
ATA Nº 13, DE 23 DE ABRIL DE 2014
- SESSÃO ORDINÁRIA -
PLENÁRIO
APROVADA EM 25 DE ABRIL DE 2014
PUBLICADA EM 28 DE ABRIL DE 2014
ACÓRDÃOS NºS 1035 a 1062
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA Nº 13, DE 23 DE ABRIL DE 2014
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidente: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes
Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Secretário das Sessões: AUFC Luiz Henrique Pochyly da Costa
Subsecretária do Plenário, em substituição: AUFC Elenir Teodoro Gonçalves dos Santos
À hora regimental, a Presidência declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a presença
dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José
Múcio Monteiro e dos Ministros-Substitutos Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir a
Ministra Ana Arraes) e Weder de Oliveira (convocado em virtude de vacância de cargo de Ministro) e
do Representante do Ministério Público, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin. Ausentes, em férias,
o Ministro Aroldo Cedraz, a Ministra Ana Arraes e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman
Cavalcanti e André Luís de Carvalho.
HOMOLOGAÇÃO DE ATAS
O Tribunal Pleno homologou as Atas nºs 11 e 12, referente às sessões ordinárias realizadas em 9
e 16 de abril corrente (Regimento Interno, artigo 101).
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução nº 184/2005, estão publicados na página do
Tribunal de Contas da União na Internet (www.tcu.gov.br).
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Da Presidência:
- Normas de conduta a serem observadas por advogados, responsáveis, gestores públicos,
assessores de Ministros, Ministros-Substitutos e servidores que se encontram no exercício de suas
atividades profissionais na Sala das Sessões do Tribunal de Contas da União.
- Disponibilização de nova solução de Tecnologia da Informação que permitirá leitura dos
processos eletrônicos do TCU de forma fácil e intuitiva, à semelhança da interação de leitores com
livros e revistas digitais.
- Relatório de Gestão do TCU relativo ao exercício de 2013, contendo um resumo das principais
realizações da Casa nas áreas administrativas e de controle externo.
- Cumprimentos pela qualidade do Levantamento de Governança de Segurança Pública realizado
na Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça e nos órgãos de segurança
pública de todos os Estados da Federação (TC-018.922/2013-9, que será relatado, nesta Sessão, pelo
Ministro José Jorge).
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Do Ministro José Jorge :
Passagem do trigésimo aniversário, no próximo dia 25 do corrente mês, da rejeição da proposta
de emenda constitucional, de autoria do Deputado Federal Dante de Oliveira, que objetivava a
realização de eleições diretas para Presidente da República (Diretas-Já).
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da
Presidência nº 9/2011, entre os dias 16 de abril a 23 de abril, foi realizado sorteio eletrônico dos
seguintes processos:
Recurso: 010.931/2003-4/R002
Recorrente:
Wellington Lins de Albuquerque
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 015.833/2008-7/R001
Recorrente:
JOSÉ LUIZ TEIXEIRA MELLO NETO
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 004.198/2009-3/R001
Recorrente:
Elzi Gonsalves Ferreira
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 000.569/2010-0/R002
Recorrente:
Antonio Euclides Caetano dos Santos
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 000.569/2010-0/R003
Recorrente:
Neville Chamberlain Barbosa da Silva
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 009.254/2013-7/R001
Recorrente:
Luiz Ximenes Filho
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Processo: 007.581/2014-9
Interessado: SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO DO TCU/CE, SECRETARIA DE
CONTROLE EXTERNO DO TCU/RN, SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO DO TCU/PE,
SECRETARIA DE e outros
Motivo do sorteio: Conflito de Competência
Tipo do sorteio: Sorteio por Conflito de Competência
Relator sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta os processos de nºs:
TC-012.291/2013-7, cujo relator é o Ministro Walton Alencar Rodrigues;
TC-009.683/2004-0, 015.999/2010-6 e 041.249/2012-7, cujo relator é o Ministro Benjamin
Zymler;
TC-011.616/2010-5, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro; e
TC-046.126/2012-0, cujo relator é o Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou as relações de processos a seguir transcritas e proferiu os Acórdãos de
nºs 1035 a 1040.
RELAÇÃO Nº 19/2014 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ JORGE
ACÓRDÃO Nº 1035/2014 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 1º, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 169, inciso V, 241 e 242, do Regimento Interno,
em determinar o arquivamento do processo a seguir relacionado e encaminhar cópia desta deliberação
e da instrução da Unidade Técnica ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, de acordo
com os pareceres emitidos nos autos;
1. Processo TC-004.888/2012-0 (RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO)
1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União - TCU
1.2. Entidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE/MEC)
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação
(SecobEdif).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1036/2014 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, c/c os arts. 1º, inciso II, 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, 1º,
inciso XXIV, 17, inciso IV, 143, inciso V, alínea a, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento
Interno, em considerar a representação adiante relacionada prejudicada por perda do objeto, ante a
revogação do Pregão Eletrônico 1106130065, conduzido pela Eletrosul Centrais Elétricas S.A., já
conhecida por despacho do Relator, de 28/1/2014, arquivar o processo, e encaminhar cópia desta
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
deliberação e da instrução da Unidade Técnica à representante e à entidade, de acordo com os
pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-000.797/2014-6 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Representante: Empresa Solarterra - Importação e Comércio de Equipamentos e Sistemas
de Energia Alternativa Ltda. (06.943.661/0001-37)
1.2. Entidade: Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - SC (Secex-SC).
1.6. Advogado constituído nos autos: Márcio Alceu Pazeto (OAB/SC nº 23.073)
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1037/2014 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 113, inciso § 1º, da Lei nº 8.666/1993, 1º, inciso II, 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, 1º,
inciso XXVI, 17, inciso IV, 143, inciso III, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento
Interno, em considerar procedente a representação adiante relacionada, já conhecida pelo Relator
conforme despacho de 28/1/2014, acatar as razões de justificativas apresentadas por Cláudia Corrêa de
Souza, pregoeira responsável pela condução do Pregão Eletrônico 5/2013 do Arquivo Nacional, e
arquivar o processo, dando-se ciência desta deliberação e da instrução da Unidade Técnica ao Arquivo
Nacional e às representantes CNC Solutions, Tecnologia da Informação Ltda. e Zilda de Fátima dos
Santos Amaral – ME (atualmente Digidox Microfilmagem e digitalização de Documentos Ltda. –
ME), de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-021.800/2013-8 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Representantes: Empresas Zilda de Fátima dos Santos Amaral – ME (07.254.892/0001-04) e
CNC Solutions, Tecnologia da Informação Ltda. (01.307.379/0001-40).
1.2. Entidade: Arquivo Nacional
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - RJ (Secex-RJ).
1.6. Advogados constituídos nos autos: Zilda de Fátima dos Santos Amaral (270.843.548-59) e
Gustavo Valadares (OAB/DF 18.669) e outros.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1038/2014 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, considerando a
solicitação de parcelamento da multa imputada ao responsável Jayme Santos, em:
a) autorizar o pagamento da multa do responsável Jayme Santos, referente ao subitem 9.3 do
Acórdão nº 3368/2013-TCU-Plenário, em 10 (dez) parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art.
26 da Lei nº 8.443/1992, c/c art. 217 do Regimento Interno do TCU, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar perante o Tribunal o
recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o
recolhimento das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado
monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do parágrafo único do at. 26 da Lei
nº 8.443/1992, c/c o art. 217, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;
c) determinar à Secex-ES que, concluído o recolhimento com a observância das datas aprazadas,
promova a reinstrução do processo com vistas à expedição de quitação;
d) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, a cobrança
judicial da(s) dívida(s) remanescente, caso não cumprida integralmente a obrigação assumida pelo
responsável:
1. Processo TC-032.110/2011-1 (REPRESENTAÇÃO) - Apenso: 003.872/2012-2
(Solicitação)
1.1. Responsáveis: Ademar Valdir Comassetto (311.075.167-49); André dos Santos Sampaio
(088.874.567-20); Gilvan Sampaio de Souza (120.089.937-79); Instituto Federal de Educação, Ciência
e Tecnologia do Espírito Santo (10.838.653/0001-06); Jayme Santos (282.078.237-04); Ricardo
Monteiro Soneghet (416.462.747-68); Sidicley Ferreira de Cerqueira (031.510.567-41)
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo (IFES)
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - ES (Secex-ES).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 13/2014 – Plenário
Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 14/2014 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
ACÓRDÃO Nº 1039/2014 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao
processo a seguir relacionado, com fundamento nos art. 1º da Lei 8.443/1992 c/c os art. 143, inciso V,
alínea “e”, do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em autorizar a prorrogação, por sessenta dias, do
prazo para atendimento ao item 9.7 do Acórdão 3.215/2013-Plenário:
1. Processo TC-004.145/2005-7 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Solicitante: Rafael de Aguiar Barbosa, Secretário de Estado de Saúde do Distrito Federal
1.2. Unidade: Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal
1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.4. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e
Silva
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).
1.6. Advogados constituídos nos autos: Adriano César Santos Ribeiro (OAB/DF 24.516),
Ulisses Riedel Resende (OAB/DF 968) e Raul Canal (OAB/DF 10.308)
Ata n° 13/2014 – Plenário
Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
RELAÇÃO Nº 9/2014 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
ACÓRDÃO Nº 1040/2014 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 143, inciso V, alínea e, e 183, inciso I, alínea d, do Regimento Interno/TCU, em prorrogar o
prazo, por mais 10 (dez) dias, a contar da notificação desta deliberação, para que o Ministério das
Cidades cumpra a determinação constante do subitem 9.2 do Acórdão n. 120/2012 – Plenário:
1. Processo TC-025.536/2009-4 (RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO)
1.1. Apenso: TC-020.773/2009-6 (Relatório de Levantamento)
1.2. Interessado: Tribunal de Contas da União.
1.3. Órgão/Entidade: Caixa Econômica Federal – Caixa e Ministério das Cidades.
1.4. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Saneamento
(SecobEnergia).
1.7. Advogados constituídos nos autos: Victor Ximenes Nogueira e Júlio César Ferreira Pereira
(Advocacia-Geral da União), Adam Luiz Alves Barra, OAB/DF n. 19.786; Alberto Cavalcante Braga,
OAB/DF n. 9.170, e outros.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 13/2014 – Plenário
Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária de processos, o Plenário proferiu os Acórdãos de nºs 1041 a
1062, a seguir transcritos e incluídos no Anexo II desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em
que se fundamentaram.
ACÓRDÃO Nº 1041/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 001.405/2013-6
2. Grupo II – Classe de Assunto: III – Consulta
3. Consulente: Nelson Henrique Barbosa Filho, Ministro de Estado da Fazenda Interino
3.1. Interessado: Banco do Brasil S.A.
4. Unidade: Ministério da Fazenda
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda)
8. Advogado constituído nos autos: Nivaldo Pellizzer Júnior (OAB/RS 17.904)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado da
Fazenda Interino Nelson Henrique Barbosa Filho a respeito da possibilidade de contratação, pelas
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
instituições financeiras oficiais, do serviço de transporte aéreo executivo, na modalidade fretamento
aéreo.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992 e
nos arts. 169, inciso V, 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. habilitar o ingresso do Banco do Brasil como interessado nos autos;
9.2. não conhecer da presente consulta, em face de a matéria suscitada não versar sobre dúvida
na aplicação de dispositivo legal ou regulamentar, não atendendo, consequentemente, aos requisitos
previstos para a espécie;
9.3. dar ciência desta decisão ao consulente e ao interessado;
9.4. arquivar o processo.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1041-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1042/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.922/2013-9.
2. Grupo II - Classe de Assunto: V - Relatório de Levantamentos.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Órgãos e entidades: Secretaria Nacional de Segurança Pública e organizações de segurança
pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE).
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefes).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria efetuado com o objetivo
de avaliar as condições de governança e de gestão da Secretaria Nacional de Segurança Pública
(Senasp) e das organizações de segurança pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE),
geralmente denominadas secretarias de segurança pública, em especial quanto às condições de
implementação da Política Nacional de Segurança Pública.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, à
Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Justiça que envidem esforços no sentido de
viabilizar a edição de documentos que consolidem a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano
Nacional de Segurança Pública, aos quais se refere o Decreto 6.061 de 2007 (Anexo I);
9.2. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III, à
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) que, em atenção ao inciso V do art. 12 do Anexo I
do Decreto 6.061 de 2007, estabeleça condições e critérios para a realização de transferências
voluntárias às organizações de segurança pública estaduais e do Distrito Federal que privilegiem ações
que contribuam para a melhoria da governança, a exemplo de projetos voltados para a implantação ou
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
melhoria do planejamento estratégico, da gestão de processos, do estudo e adoção de medidas visando
à redução da rotatividade de pessoal, da melhoria dos controles internos e da gestão de riscos;
9.3. dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Secretaria Nacional de Segurança
Pública (Senasp) sobre a conclusão contida no Relatório da SecexDefesa transcrito no Relatório supra,
no sentido de que o aumento da representatividade dos órgãos de segurança pública dos estados da
federação e do Distrito Federal no Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) pode conduzir
ao aumento na efetividade da atuação desse conselho;
9.4. recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, em conjunto com a
SecexDefesa, avalie a oportunidade e a conveniência de incluir em seu plano de controle externo a
realização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação de tribunal de
contas estadual, a fim de verificar e de atualizar as informações prestadas pela respectiva organização
de segurança pública por intermédio do questionário de governança de segurança pública, visando à
atualização do iGovSeg e à proposição de outras ações de controle externo voltadas para a melhoria da
governança de segurança pública;
9.5. determinar à Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública que
remeta às organizações de segurança pública estaduais participantes deste levantamento relatório
contendo sua avaliação individualizada, com informação de seu Índice de Governança de Segurança
Pública (iGovSeg), bem como sua posição em relação às demais organizações congêneres nas
unidades da federação, ocasião em que se deverá atentar para a necessidade de preservação do sigilo
das informações, de modo que cada OSPE seja informada apenas de seu resultado e de sua posição
relativa;
9.6. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, aos
seguintes órgãos/entidades: Presidência do Congresso Nacional; Comissão Especial de Segurança
Pública do Senado Federal; Subcomissão Permanente de Segurança Pública da Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal; Comissão de Segurança Pública e Combate ao
Crime Organizado da Câmara dos Deputados; Casa Civil da Presidência da República; Gabinete do
Ministro da Justiça; Secretaria Nacional de Segurança Pública; Conselho Nacional de Justiça;
Conselho Nacional do Ministério Público; Organização de Segurança Pública dos 26 estados da
federação e do Distrito Federal; Tribunais de Contas das 26 unidades federativas e do Distrito Federal.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1042-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1043/2014 – TCU – Plenário
1. Processo TC nº 005.534/2011-9.
1.1. Apensos: TC nº 032.328/2012-5 e nº 011.792/2011-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame em Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Esperidião Amim Hellou Filho (CPF nº 112.687.869-34).
3.2. Responsáveis: Agência Nacional de Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/0001-77);
Ana Maria Leal Cantedelli (CPF nº 214.196.711-20); Autopista Litoral Sul (CNPJ nº
09.313.969/0001-97); Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira (CPF nº 066.814.761-04);
Carlos Alberto São Tiago Hagstrom (CPF nº 003.893.231-87); Deuzedir Martins (CPF nº
276.724.178-00); Francisco de Oliveira Filho (CPF nº 011.344.346-34); Léia Cristina Borges de Assis
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(CPF nº 795.695.791-53); Manoel Lucivio de Loiola (CPF nº 009.340.971-00); Mario Rodrigues
Junior (CPF nº 022.388.828-12); Mário Mondolfo (CPF nº 913.529.248-20); Rubens Narciso Peduti
Dal Molin (CPF nº 454.158.978-87) e Wagner de Carvalho Garcia (CPF nº 119.577.866-04).
3.3. Recorrentes: Autopista Litoral Sul (CNPJ nº 09.313.969/0001-97) e Agência Nacional de
Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/0001-77).
4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR), Secretaria de Controle Externo - SC
(SECEX-SC) e Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes
(Sefid/Transporte)
8. Advogados constituídos nos autos: Cairo Roberto Bittar Hamú Silva Júnior (OAB/DF n°
17.042), Livia Carvalho Gouveia (OAB/DF n° 26.937), Luiz Piauhylino de Mello Monteiro (OAB/DF
n° 1.296/A), Luiz Piauhylino Monteiro Filho (OAB/DF n° 1.72I/A), José Roberto Manesco (OAB/SP
n° 61.471), Eduardo Augusto de Oliveira Ramires (OAB/SP n° 69.219), Marcos Augusto Perez
(OAB/SP n° 100.075), Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto (OAB/SP n° 112.208), Ane Elisa
Perez (OAB/SP n° 138.128), Tatiana Matiello Cymbalista (OAB/SP n° 131.662), Fábio Barbalho
Leite (OAB/SP n° 168.881-B), Luis Justiniano Arantes Fernandes (OAB/SP n° 119.324 e OAB/DF
n° 2.193/A), Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF n° 24.625), Eduardo Stênio Silva Sousa
(OAB/DF n° 20.327) e Luciana Rodrigues Nunes (OAB/DF n° 31.409).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de fiscalização realizada pela Secretaria
de Controle Externo de Santa Catarina – Secex/SC, com a participação da então 1ª Secretaria de
Fiscalização de Desestatização – 1ª Sefid, no período de 14/3 a 26/8/2011, com o objetivo de avaliar a
atuação da ANTT, nos termos das Leis n° 8.987/1995 e n° 10.233/2001 e das cláusulas contratuais
respectivas, no tocante à regulação, ao controle e à fiscalização da execução do contrato de concessão
para exploração das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba,
referente ao Edital ANTT n° 3/2007.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator e com base nos arts. 32, 33 e 48 da Lei Orgânica do TCU, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela empresa Autopista Litoral Sul (CNPJ nº
09.313.969/0001-97) e pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/000177);
9.2. dar provimento parcial a esses recursos no sentido de:
9.2.1. tornar sem efeito as determinações contidas nos subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão n°
3.346/2012 – Plenário, com a redação conferida pelo Acórdão nº 427/2013 – Plenário;
9.2.2. conferir a seguinte redação ao subitem 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa, o valor unitário por unidade de
área que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km,
de acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida
desde o início do 5º ano da concessão (item 9.1.2.3 da oitiva);”
9.2.3. conferir a seguinte redação ao subitem 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.7.5 abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização, a não ser em situações excepcionais, nas quais esteja demonstrada tecnicamente maior
complexidade que a usual para a correção da não conformidade;”
9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres que elabore metodologia de
cálculo da valorização imobiliária experimentada pelos imóveis que venham a ser desapropriados para
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
permitir a construção do Contorno de Florianópolis, devendo ser discriminados os valores relativos às
valorizações ocorridas até o quinto ano de concessão e após esse marco temporal;
9.4. determinar o encaminhamento destes autos ao Ministro Substituto Marcos Bemquerer
Costa, para que ele avalie se as audiências determinadas no Acórdão ora recorrido ainda devem ser
realizadas e se os respectivos objetos devem ou não ser modificados.
9.5. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentaram, à
empresa Autopista Litoral Sul, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Deputado Federal
Esperidião Amim Hellou Filho, ao Juiz titular da 3ª Vara Federal de Florianópolis (SC), à Procuradoria
da República em Santa Catarina e à Procuradoria Federal no Estado de Santa Catarina.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1043-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1044/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 000.333/2010-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame em Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Congresso Nacional e Consórcio Queiroz Galvão/GMEC.
3.2. Responsáveis: Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87); Italo Kley Canario
Carvalho (562.752.265-87); Marcelus Cesar Pietrobon (543.037.889-53); Sérgio Sampaio Rocha Filho
(781.245.145-34);
3.3. Recorrentes: Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (13.504.675/0001-10); Italo Kley
Canario Carvalho (562.752.265-87); Marcelus Cesar Pietrobon (543.037.889-53); Sérgio Sampaio
Rocha Filho (781.245.145-34); Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87); GMEC Engenharia e Construções Ltda. (05.790.272/0001-56).
4. Entidades: Secretaria Executiva do Ministério das Cidades; Caixa Econômica Federal e
Empresa Baiana de Águas e Saneamento S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Obras
Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif).
8. Advogados constituídos nos autos: Marcela Menezes Silva Mendes (OAB/BA 35.424) e
Maurício Brito Passos Silva (OAB/BA 20.770) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de pedidos de reexame apresentado
contra o Acórdão 1.630/2013-Plenário, lavrado no âmbito de relatório de auditoria efetivada na
Empresa Baiana de Águas e Saneamento (Embasa), com o objetivo de avaliar a execução das obras de
ampliação do sistema de esgotamento sanitário do Município de Vitória da Conquista/BA,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1. com fulcro no art. 48 da Lei 8.443/1992, conhecer dos pedidos de reexame apresentados
pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Srs. Italo Kley Canário
Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon e pelo Consórcio Queiroz Galvão/GMEC;
9.2. não conhecer do pedido de reexame interposto pela Empresa Baiana de Águas e
Saneamento S/A, ante a ausência de interesse recursal;
9.3. dar provimento aos pedido de reexames apresentados pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina
Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Srs. Italo Kley Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon,
para tornar sem efeito as multas que lhe foram aplicadas nos itens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão
1.630/2013-Plenário;
9.4. negar provimento ao pedido de reexame do Consórcio Queiroz Galvão/GMEC;
9.5. dar ciência aos recorrentes da presente deliberação.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1044-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1045/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 001.563/2006-1.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Recurso de reconsideração em tomada de contas especial
3. Recorrentes: Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda. (CNPJ 61.067.492/0001-27);
Cláudio de Castro Vasconcelos (CPF 252.377.641-34); Carlos Alberto Reis Figueiredo (CPF
433.567.457-00)
4. Órgão/Entidade: Banco do Brasil S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos
8. Advogados constituídos nos autos: Antônio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998),
Maria Cristina Corrêa de Carvalho Junqueira (OAB/SP 113.041), Danilo Orenga Conceição (OAB/SP
315.244) e Rosa Maria Motta Brochado (OAB/DF 2.954)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos em face do
Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário, proferido em sede de tomada de contas especial referente a
irregularidades em contrato para prestação de serviços de publicidade e propaganda,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. nos termos dos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes recursos de
reconsideração, para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência aos recorrentes do teor desta deliberação.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1045-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1046/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.828/2013-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação
3. Entidade: Telecomunicações Brasileiras S/A – Telebrás
4. Interessada: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) do Tribunal de
Contas da União
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Selog
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação formulada pela
Selog noticiando possíveis irregularidades relacionadas à Tomada de Preços 1/2013, do tipo “técnica e
preço”, promovida pela Empresa Telecomunicações Brasileiras S/A (Telebrás) para a contratação de
serviços de auditoria independente.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 237, inciso VI e § único, do RITCU c/c art. 132, inciso VI, da Resolução TCU
191/2006, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. encaminhar o presente acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem,
ao Conselho Federal de Contabilidade, ao Instituto dos Auditores Independentes do Brasil, à Comissão
de Valores Mobiliários e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, este último com vistas a
subsidiar a condução do processo administrativo 08012.000643/2010-14;
9.3 dar ciência do presente acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem, à
Segecex, de forma a subsidiar a análise dos futuros processos de controle externo no âmbito das
unidades técnicas a ela vinculadas;
9.4 arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do RITCU.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1046-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1047/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 028.198/2011-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: IV
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsáveis: Emílio Mameri Neto (CPF 420.706.607-10); Reinaldo Centoducatte
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(CPF 616.006.107-06); Rubens Sérgio Rasseli (CPF 527.522.407-91).
4. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Espírito Santo.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - ES (SECEX-ES).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de prestação de contas da Universidade Federal do
Espírito Santo, relativas ao exercício de 2010
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Rubens Sérgio Rasseli
(CPF 527.522.407-91), ex-Reitor da Universidade Federal do Espírito Santo;
9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c
os arts. 1º, inciso I, 28 e 214, inciso II, do Regimento Interno, julgar regulares com ressalvas as contas
dos Srs. Rubens Sérgio Rasseli (CPF 527.522.407-91), ex-Reitor da Universidade Federal do Espírito
Santo, e Emílio Mameri Neto (CPF 420.706.607-10), ex-Diretor-Superintendente do Hospital Cassiano
Antonio de Morais, dando-lhes quitação;
9.3. determinar à Universidade Federal do Espírito Santo que faça constar em seu próximo
relatório de gestão:
9.3.1. as providências adotadas para saneamento das seguintes ocorrências mencionadas no
Relatório de Auditoria de Gestão 201108938/2011 da Controladoria Geral da União:
9.3.1.1. pagamento de proventos de pensões e aposentadorias aos beneficiários identificados, em
que foram detectados reajustes em desacordo com o art. 15 da Lei 10.887/2004, com a redação dada
pela Lei 11.784/2008, excluindo-se os casos já relatados como objeto de acerto (subitens 3.1.1.1 e
3.1.1.2);
9.3.1.2. pagamento de adicional de insalubridade/periculosidade a servidores sem os respectivos
laudos periciais atinentes às concessões, ou por estar caracterizado contato apenas indireto com
agentes biológicos, contrariando os artigos 2°, inciso I, e 6°, do Decreto 97.458/1989, e art. 6º c/c
Anexo II da Orientação Normativa SRH/MP 2/2010 (subitem 4.1.4.2);
9.3.1.3. indício de irregularidade no pagamento do auxílio-transporte e/ou de descumprimento da
jornada de trabalho por parte de servidor (subitem 4.1.5.2);
9.3.1.4. indício de infração do artigo 117, inciso X, da Lei 8.112/1990, por parte de 19
servidores, justificando os casos que porventura persistirem pendentes de apuração, bem como informe
se os dados cadastrais dos servidores junto ao Sistema de Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas –
CNPJ, registrados na condição de administradores ou gerentes de sociedades privadas, inclusive dos
que já tiveram sua situação analisada, foram devidamente regularizados (subitem 4.1.6.2); e
9.3.1.5. concessão indevida de VPNI, prevista no artigo 62 da Lei 8.112/1990, observado o
direito de ampla defesa e do contraditório, bem como eventual ressarcimento, nos termos do artigo 46
da Lei 8.112/1990, dos valores indevidamente pagos (subitem 3.1.1.7).
9.3.2. as seguintes questões relativas ao Contrato 5/2007, firmado com a Fundação Ceciliano
Abel de Almeida, tendo por objeto a prestação de apoio ao gerenciamento e execução do Projeto de
Extensão dos Cursos de Língua para a Comunidade:
9.3.2.1. resultado da análise da prestação de contas;
9.3.2.2. se houve a devolução da quantia, até então da ordem de R$ 286.232,32 (duzentos e
oitenta e seis mil, duzentos e trinta e dois reais e trinta e dois centavos), relativa ao rendimento
financeiro dos valores indevidamente sacados da conta da avença, objeto do Ofício 113/2012-GR, de
22/03/2012, reiterado pelo 281/2012-GR, de 30/05/2012;
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3.2.3. se houve devolução aos cofres da UFES do débito no valor original de R$ 260.850,91
(duzentos e sessenta mil, oitocentos e cinquenta reais e noventa e um centavos), apontado pelo
Conselho Universitário da UFES na Decisão 195/2011, de 07/07/2011, ao analisar as prestações de
contas dos exercícios de 2007, 2008 e 2009, e objeto de cobranças endereçados à Fundação Ceciliano
Abel de Almeida por meio dos Ofícios GR 382, de 08/08/2011 e 444, de 19/09/2011;
9.3.2.4. qual o saldo mantido na conta ao final do contrato e se este valor constitui somente a
provisão de recursos necessária a título de Fundo de Rescisão, a ser utilizado apenas quando da
ocorrência de seu fato gerador, indicando a memória de cálculo que o sustente com todas as rubricas
devidamente identificadas; e
9.3.2.4. qual o mecanismo de monitoramento da conta adotado pela universidade, inclusive
quanto à movimentação que advirá caso ocorra demissão dos funcionários envolvidos no projeto.
9.3.3. informações acerca da unidade de correição, na forma requerida no item 7 do Anexo II da
DN 110/2010, ou da Decisão Normativa deste Tribunal que lhe suceder, a exemplo dos itens 2.1 e 2.3
do anexo II da Decisão Normativa 134/2013.
9.4. notificar a Controladoria Geral da União no Estado do Espírito Santo acerca da necessidade
de fazer constar do Relatório de Auditoria de Gestão a avaliação das transferências mediante convênio,
contrato ou outros ajustes, na forma requerida no item 4, alíneas ‘a’ a ‘e’, do Anexo III da DN
110/2010, ou da Decisão Normativa deste Tribunal que lhe suceder, a exemplo do item 6.5 do anexo II
da Decisão Normativa 134/2013.
9.5. remeter cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à
Universidade Federal do Espírito Santo, aos responsáveis, e à Controladoria Geral da União no Estado
do Espírito Santo.
9.6. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1047-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1048/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 003.629/2013-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Monitoramento.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Centrais Elétricas Brasileiras S. A.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro
(SecexEstat).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que tratam de monitoramento, cujo objetivo é verificar
o cumprimento, por parte da estatal Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), dos subitens 9.2.1,
9.2.2 e 9.2.3 do Acórdão 3.071/2011-TCU-Plenário, prolatado no âmbito do TC 031.592/2011-2.
Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1. considerar cumprido o subitem 9.2.1 do Acórdão 3.071/2011-TCU-Plenário;
9.2. indeferir a solicitação das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. encaminhada a este Tribunal
por meio da carta CTA-PJC 4201/2013;
9.3. dar ciência da presente deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, a
Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras);
9.4. apensar definitivamente este processo ao TC 031.592/2011-2, promovendo seu
encerramento.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1048-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1049/2014 – TCU – Plenário
1. Processo: TC 020.681/2004-1
2. Grupo I, Classe de Assunto I – Pedido de Reexame (Representação)
3. Recorrente(s): Giovanni Coleman de Queiroz (CPF 297.410.252-20)
4. Órgão(s)/Entidade(s): Governo do Estado do Amapá
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
5.1. Relator da decisão recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Serur
8. Advogado(s) constituído(s) nos autos: Paulo Meira (OAB/PA 5586)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame
interposto pelo Sr.
Giovanni Coleman de Queiroz, ex-Secretário de Obras do Município de Macapá, contra o Acórdão
797/2013 – TCU – Plenário que rejeitou suas razões de justificativa e lhe aplicou a multa, bem como
declarou inabilitado para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração
pública federal, pelo prazo de 8 anos,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, com fundamento, no art. 48 da Lei 8.443, em:
9.1. conhecer do presente Pedido de Reexame, com fundamento no art. 286 do RI/TCU, para, no
mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se inalterado o teor do Acórdão 797/2013 – TCU – Plenário
corrigido, por inexatidão material, pelos Acórdãos 1484/2013 e 1645/2013, ambos do Plenário.
9.2. dar ciência deste Acórdão ao Governo do Estado do Amapá e ao recorrente.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1049-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1050/2014 – TCU – Plenário
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo nº TC 003.545/2012-1.
2. Grupo II – Classe IV – Representação
3. Representante/Responsáveis:
3.1. Representante: Ministério Público junto ao TCU
3.2. Responsáveis: Araguaiana Navegação Fluvial Ltda. (CNPJ 31.310.451/0001-59); Fernando
Perrone (CPF 181.062.347-20), ex-diretor da Área de Projetos de Infraestrutura do BNDES; Ivone
Hiromi Takahashi Saraiva, ex-superintendente da Área de Projetos de Infraestrutura do BNDES
(CPF 000.513.302-53); e Miguel Pedro da Cunha (CPF 339.962.617-72), ex-chefe do Departamento
de Navegação Portos e Hidrovias (AI/DENAP/BNDES).
4. Unidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade Técnica: SecexPrevi
8. Advogado constituído nos autos: Gustavo Côrtes de Lima, OAB/DF 10.969, Claudismar
Zupiroli, OAB/DF 12.250, Luiz Carlos Sigmaringa Seixas, OAB/DF 814, Fernando Augusto M.
Nazaré, OAB/DF 11.485, Vera Lucia Santafla Araújo, OAB/DF 5.204, Paulo Vinícius Rodrigues
Ribeiro, OAB/RJ 141.195, Ricardo Penteado de Freitas Borges, OAB/SP 92.770, Marcelo Certain
Toledo, OAB/SP 158.313, Juliana de Souza Reis Vieira, OAB/RJ 121.235, Marta de Castro Meireles,
OAB/RJ 130.114, Ivan Ribeiro dos Santos Nazareth, OAB/RJ 121.685, Maria Cristina Bonelli Wetzel,
OAB/RJ 124.668, Rafaella Farias Tuffani de Carvalho, OAB/RJ 139.758, Renata Granja Maués,
OAB/RJ 155.435, Marcia Granja Maués, OAB/RJ 119.214, Ricardo José da Rocha Silva, OAB/RJ
134.996, e Jaime Horácio Ribeiro Barbosa OAB/RJ 19.698
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial, em desfavor de
Araguaiana Navegação Fluvial Ltda. Fernando Perrone, Ivone Hiromi Takahashi Saraiva e Miguel
Pedro da Cunha, apartado de representação formulada pelo MP/TCU a fim de investigar possíveis
falhas praticadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) na
concessão de financiamentos com recursos provenientes do Fundo da Marinha Mercante (FMM), para
a aquisição de embarcações.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 237 e 250, inciso I e § 1º, do Regimento
Interno do TCU, em:
9.1. acolher as defesas apresentadas pelos responsáveis;
9.2. retornar este processo à sua natureza original de representação, para dela conhecer e, no
mérito, considerá-la improcedente, com relação às apurações concernentes ao Contrato 98.2.541.3.1,
firmado entre o BNDES e a empresa Araguaiana Navegação Fluvial Ltda.;
9.3. determinar ao BNDES que informe em seu relatório de gestão o andamento e o desfecho das
ações judiciais propostas em razão da inadimplência do contrato de financiamento 98.2.541.3.1,
celebrado com a empresa Araguaiana Navegação Fluvial Ltda.;
9.4. dar ciência desta deliberação ao representante; e
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1050-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1051/2014 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo nº TC-009.397/2003-0
2. Grupo II - Classe I - Assunto: Recurso de Reconsideração (em Tomada de Contas)
3. Recorrentes: Meyer Ostrowsky (ordenador de despesas, CPF 211.629.996-91) e Suprimed
Comércio de Materiais Médicos Hospitalar e Laboratorial Ltda. (CNPJ 24.660.664/0001-45)
4. Unidade: Hospital Geral de Campo Grande (HGeCG)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
5.1. Relator da Decisão Recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado
7. Unidades Técnicas: 3ª Secex e Serur
8. Advogado constituído nos autos: Fernando Amaral Santos Velho (OAB/MS 3.289)
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de recurso de reconsideração interpostos por
Meyer Ostrowsky e pela empresa Suprimed Comércio de Materiais Médicos Hospitalar e Laboratorial
Ltda. contra o Acórdão 2.426/2011-Plenário, que deu provimento ao recurso de revisão interposto pelo
MP/TCU contra o Acórdão 1.306/2004-2ª Câmara, condenando os ora recorrentes em débito e
aplicando-lhes a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos presentes recursos de reconsideração para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. notificar os recorrentes do teor desta deliberação.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1051-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1052/2014 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-009.649/2012-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional – SecexFazenda.
4. Entidades: Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FI-FGTS e
Caixa Econômica Federal – CAIXA.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional – SecexFazenda.
8. Advogado constituído nos autos: Adam Luiz Alves Barra, OAB/DF n. 19.786.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela Secretaria de
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Controle Externo da Fazenda Nacional – SecexFazenda com vistas à verificação da regularidade do
aporte de capital de R$ 600 milhões realizado em junho de 2010 pelo Fundo de Investimento do Fundo
de Garantia do Tempo de Serviço – FI-FGTS na Empresa de Eletricidade Vale Paranapanema S.A. –
EEVP.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 237, inciso VI, c/c art. 235, parágrafo único, do Regimento
Interno/TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992, determinar:
9.2.1. à Comissão de Valores Mobiliários que disponibilize, em até 30 (trinta) dias da ciência
deste Acórdão, as informações do FI-FGTS, de que trata o art. 26 da Instrução CVM n. 462/2007, na
mesma sistemática de consulta dos demais fundos de investimentos;
9.2.2. à Caixa Econômica Federal que, na qualidade de Administradora do Fundo de
Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, em até 180 (cento e oitenta) dias da ciência
deste Acórdão, adote as ações de sua alçada para obter, junto à Empresa Centrais Elétricas do Pará
S.A. – Celpa, a efetiva comprovação de que o aporte de capital efetuado pelo FI-FGTS tenha sido
utilizado nos termos das Cláusulas 7.1.5 e 10 do Acordo de Investimento;
9.3. recomendar à Caixa Econômica Federal que, na qualidade de Administradora do FI-FGTS:
9.3.1. no Relatório Final de Investimento, elenque e analise os diversos métodos de avaliação
utilizados para subsidiar as decisões de investimento do fundo, no intuito de ponderar os seus
resultados e demonstrar qual é a melhor estimativa possível do valor econômico de empresas a serem
investidas;
9.3.2. adote critérios de monitoramento mais rigorosos quando da realização dos investimentos
do fundo, de modo a mitigar os riscos de descumprimento do plano de investimento pactuado;
9.3.3. utilize o modelo de seu Relatório Periódico de Acompanhamento aprovado dentre as peças
que integram os acordos de investimento a serem celebrados pelo fundo;
9.4. apor a chancela de sigilo nas peças ns. 5, 22, 23, 24, 25, 26, 32, 33, 34 e 35 deste processo,
em cumprimento ao disposto nos arts. 4º, § 2° e 5º, § 4º, da Resolução-TCU n. 254/2013;
9.5. determinar à Secex Fazenda que acompanhe o investimento de R$ 600 milhões realizado em
2010 pelo FI-FGTS na Empresa de Eletricidade Vale Paranapanema S.A., mormente em relação aos
impactos que a aprovação do Plano de Recuperação Judicial da Companhia pode ocasionar e à
comprovação da utilização do Valor de Aporte do fundo na Empresa Centrais Elétricas do Pará S.A.;
9.6. dar ciência deste Acórdão ao Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti para que
adote as providências que entender cabíveis em relação ao Acórdão n. 4.600/2013 – 1ª Câmara,
prolatado no âmbito do TC-033.398/2011-9 (Prestação de Contas ordinária do Fundo de Investimentos
do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço relativa ao exercício de 2010), o qual determinou, em
função destes autos, o sobrestamento do julgamento de diversos responsáveis;
9.7. encaminhar, para ciência, cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o
fundamentam à Caixa Econômica Federal, ao Comitê de Investimento do Fundo de Investimento do
FGTS e ao Conselho Curador do FGTS.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1052-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de
Oliveira.
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 1053/2014 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-030.225/2012-4.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessado: Ricardo Roberson Rivero, Presidente, CPF n. 735.342.690-04.
4. Entidade: Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Sul – Coren/RS.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex/RS.
8. Advogados constituídos nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação encaminhada a esta Corte pelo Sr.
Ricardo Roberson Rivero, Presidente do Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Sul –
Coren/RS, noticiando supostas irregularidades ocorridas na gestão da sua antecessora, as quais foram
identificadas por uma Junta Governativa designada pelo Conselho Federal de Enfermagem – Cofen e
por Comissões de Sindicância instauradas pelo próprio Coren/RS com vistas a aprofundar as
investigações dos fatos apontados pela Junta.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno/TCU, conhecer da
presente Representação;
9.2. com fulcro no art. 47 da Lei n. 8.443/1992 e no art. 252, caput, combinado com o art. 237,
parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, ordenar a conversão da presente Representação em
Tomada de Contas Especial;
9.3. determinar à Secex/RS que adote as medidas saneadoras necessárias com vistas à apuração
das seguintes ocorrências noticiadas nestes autos e, nos casos em que ficar configurado prejuízo ao
erário, providencie a quantificação do débito e a identificação dos responsáveis, promovendo, em
seguida, as devidas audiências e citações:
9.3.1. irregularidades identificadas nas contratações do escritório Walber Agra Advogados
Associados (PAD n. 253/2012) e do Show Humorístico Representações Artísticas Behasi Ltda. (PAD
n. 254/2012);
9.3.2. possível prejuízo ao Coren/RS em razão da Ação n. 5047020-70.2012.404.7100, movida
pela empresa Predial e Administradora Hotéis Plaza Ltda.;
9.3.3. contratações dos seguintes Assessores Legislativos por RPA (Recibo de Pagamento à
Autônomo) para trabalho pré-eleitoral com vistas à tentativa de reeleição da ex-Presidente Maria da
Graça Piva: Roger Jaekel dos Santos, Maurílio Braga Barbosa e Airton Costa do Amaral;
9.3.4. contratação da advogada Sádia Maria Morales Siqueira, que, conforme se verificou, não
desenvolveu atividade jurídica ou mesmo administrativa para o Conselho;
9.3.5. indícios de contratação de funcionários “fantasmas”, a saber: Vinicius Espindola Anderle,
Karen Souza da Silva e Magali de Fátima Ortiz;
9.3.6. indícios de irregularidades na execução do contrato firmado com a empresa Kontac
Viagens e Turismo Ltda..
9.4. enviar cópia deste Acórdão, do Voto e do Relatório que o fundamentam, bem como da
instrução que constitui a peça n. 45, ao Conselho Federal de Enfermagem, para ciência e adoção das
medidas que entender cabíveis, ao autor da Representação e ao Conselho Regional de Enfermagem do
Rio Grande do Sul.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1053-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de
Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1054/2014 - TCU – Plenário
1.Processo nº TC-000.580/2014-7
2. Grupo I, Classe de Assunto: VII – Representação
3. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre – IFAC
4. Interessado: Flex Sinalização Modular Ltda. (CNPJ 12.957.444/0001-07)
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira
6. Representante do Ministério Público: Não atuou
7. Unidade Técnica: Secex-AC
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Flex
Sinalização Modular Ltda., com base no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/63, contra possíveis
irregularidades praticadas no âmbito do Pregão Eletrônico SRP nº 34/2013, sob responsabilidade do
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre (Ifac), cujo objeto do certame é a
contratação de empresa para a confecção e a instalação de elementos de comunicação visual.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer a presente representação, nos termos do art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93;
9.2. determinar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre, com base no art.
45, caput, da Lei 8.443/92 c/c art. 251, caput, do Regimento Interno do TCU, para que, no prazo de 15
(quinze) dias, a contar da ciência, tome as providências necessárias para a anulação do Pregão
Eletrônico SRP 34/2013, em razão da identificação dos seguintes vícios no certame, a comprometer
definitivamente a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração:
9.2.1. restrição indevida à competitividade decorrente da exigência de laudo de verificação de
aderência de camada de tinta como condição habilitatória, em afronta ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição da República c/c 30, caput, da Lei 8.666/93;
9.2.2. inexistência de prévio projeto de comunicação visual, redundando em quantitativos não
justificados e na ausência de informações mínimas quanto à especificação do objeto para devida
formação de preços, em discordância com o art. 6º, inciso XXI, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘f’ da Lei
8.666/93 c/c art. 9º, § 2º, do Decreto 5.450/2005;
9.2.3. participação indevida de órgãos estaduais como participantes em Sistema de Registro de
Preços federal, em desconformidade com o que prevê o art. 2º, inciso IV, do Decreto 7.892/2013;
9.3. notificar o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre, com base no art.
179, § 6º, do Regimento Interno do TCU que:
9.3.1. a utilização do Sistema de Registro de Preços exige motivação explícita no processo
licitatório acerca da presença de pelo menos uma das condicionantes positivadas no art. 3º, incisos I a
IV, do Decreto 7.892/2013;
9.3.2. a qualificação econômico-financeira deve ser proporcional às responsabilidades assumidas
pelas licitantes, de modo a assegurar a manutenção das condições mais vantajosas obtidas após regular
processo licitatório;
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.4. determinar à Secex-AC, com base no art. 243 do Regimento Interno do TCU, que monitore
o cumprimento do item 9.2 supra;
9.5. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam, à
representante e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre;
9.6. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1054-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1055/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 021.469/2013-0.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão: Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul (TRE-RS).
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Rio Grande do Sul (Secex-RS) e
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria operacional realizada no
Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, com vistas a avaliar a implementação dos controles
de Tecnologia da Informação, em resposta ao levantamento do perfil de governança de TI de 2012,
bem como verificar a adoção de planos e estratégias para implementação e melhoria da governança
de TI.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar ao Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, que:
9.1.1. inclua no plano estratégico de TI do Órgão pelo menos os elementos contidos nos incisos
I, II e III do § 1º do art. 2º da Resolução – CNJ 99/2009;
9.1.2. aperfeiçoe, com a edição de normativo próprio, a Política de Segurança da Informação e
Comunicações do Órgão, que deve contemplar, em especial, os elementos estabelecidos no item 5.1.1
da ABNT NBR ISO/IEC 27002:2005, em atenção ao art. 13 da Resolução – CNJ 90/2009;
9.1.3. estabeleça e monitore as políticas corporativas do Órgão, a exemplo do código de ética, da
política de segurança da informação e das demais políticas relativas à governança de tecnologia da
informação, com base nas boas práticas contidas na seção 2.3 do Código das Melhores Práticas de
Governança Corporativa do IBGC;
9.1.4. institua formalmente um comitê de direção estratégica para auxiliar a alta administração
nas decisões relativas às diretrizes, estratégias, políticas e no acompanhamento da gestão institucional,
adaptando, se for considerado adequado, a estrutura e a experiência já presentes no atualmente
existente grupo de Titulares de Órgãos Superiores, com base nas boas práticas contidas na seção 2.28
do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC;
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.5. elabore e aprove formalmente código de ética institucional, à semelhança das orientações
contidas na seção 6 do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC;
9.1.6. elabore e aprove formalmente um processo de aprimoramento contínuo da governança de
TI, a exemplo das boas práticas contidas no capítulo 3 do guia de referência da implementação do
Cobit 5, que contemple pelo menos o seguinte:
9.1.6.1. definição de papéis e responsabilidades voltadas especificamente para a melhoria da
governança de TI;
9.1.6.2. realização de diagnósticos ou autoavaliações de governança e de gestão de TI;
9.1.6.3. definição e acompanhamento de metas de governança de TI e das ações necessárias para
alcançá-las, com base em parâmetros de governança, necessidades de negócio e riscos relevantes
9.1.7. estabeleça formalmente, em consonância com o disposto no item 9.1.1 do acórdão
2308/2010-TCU-Plenário e com base nas boas práticas contidas na seção 3.3 da ABNT NBR ISO/IEC
38500:2009:
9.1.7.1. objetivos de gestão e de uso corporativos de TI alinhados às estratégias de negócio;
9.1.7.2. indicadores de desempenho para os objetivos de gestão definidos;
9.1.7.3. metas de desempenho da gestão e do uso corporativos de TI para cada indicador
definido;
9.1.7.4. mecanismos para que a alta administração acompanhe o desempenho da TI da
instituição;
9.1.7.5. mecanismos de gestão dos riscos relacionados aos objetivos de gestão e de uso
corporativos de TI.
9.1.8. aprove formalmente o plano anual de auditoria interna do Órgão, que deverá conter, entre
outras atividades, ações com o objetivo de avaliar os riscos para o negócio e a eficácia dos respectivos
controles em relação à gestão e ao uso da TI corporativa, em consonância com o disposto no item 9.1.1
do acórdão 2308/2010-TCU-Plenário e com base nas boas práticas contidas na seção 3.3 da ABNT
NBR ISO/IEC 38500:2009;
9.1.9. realize auditorias periódicas na área de tecnologia da informação do órgão, em especial no
que diz respeito à avaliação da governança de TI, dos sistemas de informação e de suas bases de dados,
da segurança da informação e das aquisições de bens e serviços de TI, em consonância com o disposto
no item 9.13.15 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário,
9.1.10. implemente processo de gestão de nível de serviço de TI, de forma a assegurar que níveis
adequados de serviço sejam entregues para os clientes internos de TI de acordo com as prioridades do
negócio e dentro do orçamento estabelecido, à semelhança das orientações contidas na seção 6.1.3 da
ABNT NBR ISO/IEC 20000-2:2008.
9.1.11. elabore, publique e mantenha atualizado catálogo de serviços de TI do Órgão, à
semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO09.02 – Catalogue IT-enabled
services, bem como na seção 6.1.1 da norma ABNT NBR ISO/IEC 20000-2:2008.
9.1.12. institua formalmente equipe de tratamento e resposta a incidentes em redes
computacionais, à semelhança das orientações contidas na seção 13 da ABNT NBR ISO/IEC
27002:2005, em atenção às Diretrizes para a Gestão de Segurança da informação no âmbito do Poder
Judiciário, estabelecidas pelo CNJ;
9.1.13. elabore e execute processo de gestão de incidentes de segurança da informação, bem
como institua formalmente equipe específica para tratar dos incidentes dessa natureza, à semelhança
das orientações contidas na seção 13 da ABNT NBR ISO/IEC 27002:2005;
9.1.14. defina processo formal de contratação de soluções de TI, à semelhança das orientações
contidas na IN – SLTI/MP 4/2010, em consonância com o item 9.11.10 do acórdão 1233/2012-TCUPlenário;
9.1.15. defina processo formal de gestão de contratos de soluções de TI, à semelhança das
orientações contidas na IN – SLTI/MP 4/2010, em consonância com o item 9.11.10 do acórdão
1233/2012-TCU-Plenário;
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. determinar ao Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul que inclua nos relatórios de
gestão, dos exercícios vindouros, informações específicas que permitam o acompanhamento pelos
órgãos de controle das ações afetas à governança de TI, conforme orientações contidas no item 7 e
seus subitens do Anexo Único da Portaria TCU 175/2013;
9.3. alertar a Administração do TRE-RS sobre os riscos atinentes à governança de tecnologia da
informação, elencados nos itens 15, 27, 32 e 44 da proposta de deliberação, a que está exposta ao não
adotar adequadamente as boas práticas utilizadas como parâmetro de avaliação, bem como as
recomendações exaradas nos acórdãos de referência;
9.4. encerrar o processo e arquivar os autos;
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1055-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1056/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 021.471/2013-4.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidade: Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica (CGTEE).
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Rio Grande do Sul (Secex-RS) e
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria operacional realizada na
Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica, com vistas a avaliar a implementação dos
controles de Tecnologia da Informação, em resposta ao levantamento do perfil de governança de TI de
2012, bem como verificar a adoção de planos e estratégias para implementação e melhoria da
governança de TI.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar à Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica, que:
9.1.1. estabeleça e monitore as políticas corporativas da entidade, a exemplo do código de ética,
da política de segurança da informação e das demais políticas relativas à governança de tecnologia da
informação, com base nas boas práticas contidas na seção 2.3 do Código das Melhores Práticas de
Governança Corporativa do IBGC;
9.1.2. implemente metodologia de funcionamento do Comitê de Acompanhamento do
Planejamento Estratégico, incluindo calendário de atividades e relatórios periódicos, preferencialmente
trimestrais, bem como efetuando o registro em ata das deliberações do referido comitê, nos termos da
Resolução – CGTEE nº 291/2011 e com base nas boas práticas contidas na seção 2.28 do Código das
Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC;
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.3. realize auditorias periódicas na área de tecnologia da informação da entidade, em especial
no que diz respeito à avaliação da governança de TI, dos sistemas de informação e de suas bases de
dados, da segurança da informação e das aquisições de bens e serviços de TI, em consonância com o
disposto no item 9.2.9 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário;
9.1.4. realize avaliação quantitativa e qualitativa do pessoal do setor de TI da entidade, de forma
a delimitar as necessidades de recursos humanos necessárias para a gestão e operação das atividades de
TI da instituição, à semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO07.01 –
Maintain adequate and appropriate staffing (Manter pessoal adequado e apropriado – tradução livre),
atividade 1, e em consonância com o item 9.11.2 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário;
9.1.5. elabore, aprove e acompanhe a execução de um plano anual de capacitação do pessoal do
setor de TI da entidade, de forma a prover e aprimorar o conhecimento necessário para a gestão e
operação de TI, à semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO07.03 –
'Maintain the skills and competencies of personnel' (Manter as habilidades e as competências de
pessoal – tradução livre), atividades 4 e 5, e em consonância com o item 9.11.9 do acórdão 1233/2012TCU-Plenário,
9.2. determinar à CGTEE que inclua nos relatórios de gestão, dos exercícios vindouros,
informações específicas que permitam o acompanhamento pelos órgãos de controle das ações afetas à
governança de TI, conforme orientações contidas no item 7 e seus subitens do Anexo Único da
Portaria TCU 175/2013;
9.3. alertar a Administração da CGTEE sobre os riscos atinentes à governança de tecnologia da
informação, elencados nos itens 18, 27 e 36 da proposta de deliberação, a que está exposta ao não
adotar adequadamente as boas práticas utilizadas como parâmetro de avaliação, bem como as
recomendações exaradas nos acórdãos de referência;
9.4. encerrar o processo e arquivar os autos;
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1056-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1057/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 021.789/2013-4.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidade: Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa).
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Amazonas (Secex-AM).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria realizada pela Secretaria de
Controle Externo no Amazonas, conforme sistemática de Fiscalização de Orientação Centralizada
(FOC), sob a coordenação da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação, para avaliar
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
processos e práticas de governança e de gestão de tecnologia da informação, com foco na avaliação da
entrega de resultados e na gestão de riscos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. Recomendar à Superintendência da Zona Franca de Manaus, com fulcro no art. 43, I, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 250, III, do Regimento Interno do TCU:
9.1.1. estabeleça processo de planejamento estratégico de TI que contemple, no mínimo, as
práticas descritas nos itens 9.1.2.1 a 9.1.2.6 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário, de acordo com o
disposto no art. 6º, I, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o item 9.1.2 do acórdão
1233/2012-TCU-Plenário;
9.1.2. institua formalmente o plano diretor de TI, que deve ser aprovado pelo dirigente máximo
da Instituição, como disposto no art. 6º, I, do Decreto-Lei 200/1967;
9.1.3. aperfeiçoe a política de segurança da informação e comunicações da Entidade, que deve
contemplar, em especial, os elementos estabelecidos no item 5.3 da NC – DSIC/GSI/PR 3/IN01, de 30
de junho de 2009, e na seção 5.1.1 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005, em atenção ao art. 5º, VII,
da IN – GSI/PR 1/2008,
9.1.4. institua comitê gestor de segurança da informação e comunicações, à semelhança das
orientações contidas no item 6.1.2 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005 e em atenção ao art. 5º, VI,
da IN – GSI/PR 1/2008 c/c o item 5.3.7.3 da NC – DSIC/GSI/PR 3/IN01, de 30 de junho de 2009;
9.1.5. designe formalmente responsável pela segurança da informação e comunicações, à
semelhança das orientações contidas no item 6.1.3 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005 e em atenção
ao art. 5º, IV, da IN – GSI/PR 1/2008 c/c o item 5.3.7.2 da NC – DSIC/GSI/PR 3/IN01, de 30 de junho
de 2009;
9.1.6. institua formalmente equipe de tratamento e resposta a incidentes em redes
computacionais, à semelhança das orientações contidas na seção 13 da ABNT NBR ISO/IEC
27002:2005 e em atenção ao art. 5º, V, da IN – GSI/PR 1/2008 e às disposições contidas na NC –
DSIC/GSI/PR 5/IN01, de 14 de agosto de 2009;
9.1.7. elabore, execute e teste periodicamente o plano de gestão de continuidade do negócio, de
forma a minimizar os impactos decorrentes de falhas, desastres ou indisponibilidades significativas
sobre as atividades da entidade, à semelhança das orientações contidas na seção 14 da ABNT NBR
ISO/IEC 27.002:2005, nas seções 8.6 e 8.7 da ABNT NBR 15999-1:2007, no Cobit 5, DSS04.3 –
Develop and implement a business continuity response (Desenvolver e implementar resposta à
continuidade do negócio – tradução livre) e em atenção às disposições contidas na NC – DSIC/GSI/PR
6/IN01, de 11 de novembro de 2009, e no item 9.2 do acórdão 1603/2008-TCU-Plenário;
9.1.8. elabore e execute processo de gestão de ativos de informação, à semelhança das
orientações contidas na seção 7.1 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005, no Cobit 5, Processo BAI09 –
Manage assets (Gerenciar ativos – tradução livre) e em atenção ao disposto na NC – DSIC/GSI/PR
10/IN01, de 30 de janeiro de 2012;
9.1.9. elabore e aprove formalmente a política de controle de acesso a informações e recursos de
TI, com base nos requisitos de negócio e de segurança da informação da entidade, à semelhança das
orientações contidas na seção 11.1.1 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005 e em atenção ao item 2.6
da NC – DSIC/GSI/PR 7/IN01, de 6 de maio de 2010, e ao item 9.2 do acórdão 1603/2008-TCUPlenário;
9.1.10. elabore e implemente processo de gestão de riscos de segurança da informação, à
semelhança das orientações contidas na seção 4 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005 e em atenção ao
disposto na NC – DSIC/GSI/PR 4/IN01, de 15 de fevereiro de 2013;
9.1.11. elabore e execute processo de gestão de incidentes de segurança da informação, bem
como institua formalmente equipe específica para tratar dos incidentes dessa natureza, à semelhança
das orientações contidas na seção 13 da ABNT NBR ISO/IEC 27.002:2005 e em atenção ao item 3.2.7
da NC – DSIC/GSI/PR 2/IN01, de 13 de outubro de 2008;
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.12. dissemine entre os membros da alta administração a necessidade de estabelecer e de
monitorar as políticas corporativas da entidade, a exemplo da política de segurança da informação e
das demais políticas relativas à governança de tecnologia da informação, em atenção às boas práticas
contidas na seção 2.3 do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC;
9.1.13. estabeleça formalmente, em consonância com o disposto no item 9.1.1 do acórdão
2308/2010-TCU-Plenário e com base nas boas práticas contidas na seção 3.3 da ABNT NBR ISO/IEC
38500:2009, os seguintes elementos:
9.1.13.1 objetivos de gestão e de uso corporativos de TI alinhados às estratégias de negócio;
9.1.13.2 indicadores de desempenho para os objetivos de gestão definidos;
9.1.13.3 metas de desempenho da gestão e do uso corporativos de TI para cada indicador
definido;
9.1.13.4 mecanismos para acompanhamento e para gestão dos riscos de TI;
9.1.14. aprove formalmente o plano anual de auditoria interna, que deverá conter, entre outras
atividades, ações com o objetivo de fornecer avaliação objetiva à alta administração quanto é eficácia
do gerenciamento de riscos, em consonância com o disposto no item 9.1.1 do acórdão 2308/2010TCU-Plenário e com as boas práticas contidas na seção 3.3 da ABNT NBR ISO/IEC 38500:2009;
9.1.15. elabore e aprove formalmente processo de aprimoramento contínuo da governança de TI,
a exemplo das boas práticas contidas no capítulo 3 do guia de referência da implementação do Cobit 5,
que contemple pelo menos o seguinte:
9.1.15.1. definição de papéis e responsabilidades voltadas especificamente para a melhoria da
governança de TI;
9.1.15.2. realização de diagnósticos ou autoavaliações de governança e de gestão de TI;
9.1.15.3. definição e acompanhamento de metas de governança de TI e das ações necessárias
para alcançá-las, com base em parâmetros de governança, necessidades de negócio e riscos relevantes;
9.1.16. faça constar do plano diretor de TI pelo menos os seguintes elementos, haja vista o
disposto no art. 6º, I, do Decreto-Lei 200/1967:
9.1.16.1. desdobramento das diretrizes estabelecidas em planos estratégicos, a exemplo do plano
estratégico institucional e do plano estratégico de TI;
9.1.16.2. vinculação das ações de TI (atividades e projetos) a indicadores e metas de negócio;
9.1.16.3. vinculação das ações de TI a indicadores e metas de serviços ao cidadão;
9.1.16.4. vinculação entre as ações de TI priorizadas e o orçamento de TI;
9.1.16.5. quantitativo necessário (ideal) para a força de trabalho em TI;
9.1.17. envide esforços para dotar o setor de TI com o quantitativo de pessoal adequado para
suprir as necessidades de trabalho em TI, à semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de
Gestão APO07.01 – Maintain adequate and appropriate staffing (Manter pessoal adequado e
apropriado – tradução livre);
9.1.18. elabore, aprove e acompanhe a execução de plano anual de capacitação do pessoal do
setor de TI, de forma a prover e aprimorar o conhecimento necessário para a gestão e operação de TI, à
semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO07.03 – Maintain the skills and
competencies of personnel (Manter as habilidades e as competências de pessoal – tradução livre),
atividades 4 e 5;
9.1.19. implemente processo de gestão de nível de serviço de TI, de forma a assegurar que níveis
adequados de serviço sejam entregues aos clientes internos de TI, de acordo com as prioridades do
negócio e dentro do orçamento estabelecido, à semelhança das orientações contidas na seção 6.1.3 da
ABNT NBR ISO/IEC 20.000-2:2008;
9.1.20. elabore, publique e mantenha atualizado catálogo de serviços de TI, à semelhança das
orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO09.02 – Catalogue IT-enabled services
(Catalogar serviços de tecnologia da informação habilitados – tradução livre);
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.21. elabore e execute processo de gestão de continuidade dos serviços de TI, à semelhança
das orientações contidas no Cobit 5, DSS04.3 – Develop and implement a business continuity response
(Desenvolver e implementar resposta à continuidade do negócio – tradução livre);
9.1.22. em consonância com o item 9.2.9.9 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário, implante
formalmente processo de contratação de soluções de TI, adequando o processo definido na IN –
SLTI/MP 4/2010 ao contexto da entidade;
9.1.23. implante formalmente processo de gestão de contratos de soluções de TI, adequando o
processo definido na IN – SLTI/MP 4/2010 ao contexto da entidade e em consonância com o item
9.2.9.9 do acórdão 1233/2012-TCU-Plenário;
9.2. determinar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que inclua nos relatórios de
gestão dos exercícios vindouros informações específicas que permitam o acompanhamento pelos
órgãos de controle das ações afetas à governança de TI, conforme orientações contidas no item 7 e
seus subitens do Anexo Único da Portaria TCU 175/2013;
9.3. alertar a Superintendência da Zona Franca de Manaus sobre os riscos atinentes à contratação
de bens e serviços de TI, elencados no item 28 da proposta de deliberação, a que está exposta ao não
adotar adequadamente as boas práticas utilizadas como parâmetro de avaliação, bem como as
recomendações exaradas nos acórdãos de referência;
9.4. encerrar o presente processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1057-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1058/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 022.248/2013-7.
2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Representação.
3. Responsáveis: Anderson Cardoso Silva (941.020.154-34); Conexão Ltda. (04.806.111/000140).
4. Entidade: Superintendência Regional da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) de
Maceió/AL.
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Alagoas (Secex-AL).
8. Advogado constituído nos autos: Jamilla de Paula dos Santos, OAB/AL 10.238, peça 48.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de supostas irregularidades
ocorridas no pregão eletrônico 8/2013, promovido pela superintendência regional da Companhia
Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) de Maceió/AL.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fundamento no art. 237, VII, do RI/TCU, para, no
mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo sr. Anderson Cardoso Silva;
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3. aplicar individualmente ao sr. Anderson Cardoso Silva a multa prevista no art. 58, II, da Lei
8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento,
se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar o desconto da dívida na remuneração do servidor, observado o disposto no art. 46
da Lei 8.112/1990;
9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da
dívida, caso não atendida a notificação;
9.6. declarar a empresa Conexão Ltda. (CNPJ 04.806.111/0001-40) inidônea para participar, por
1 (um) ano, de licitação na Administração Pública Federal, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992;
9.7. determinar à superintendência regional da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)
de Maceió/AL que se abstenha de prorrogar o contrato 16/2013, firmado com a empresa Conexão
Ltda., em decorrência do pregão 8/2013, adotando, tempestivamente, providências para nova licitação
dos serviços providos por meio do referido instrumento;
9.8. encaminhar cópia desta deliberação à Controladoria-Geral da União (CGU), para as
providências ao cumprimento do subitem 9.6, em especial no que diz respeito à inscrição no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS);
9.9. encaminhar cópia desta deliberação à superintendência regional da Companhia Brasileira de
Trens Urbanos (CBTU) de Maceió/AL, à representante e aos responsáveis;
9.10. encerrar o processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1058-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1059/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 023.048/2013-1.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidade: Banco Central do Brasil.
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria realizada no Banco Central do
Brasil com vistas a avaliar a governança de tecnologia da informação (TI), com foco na avaliação da
entrega de resultados e na gestão de riscos, realizada na sistemática de Fiscalização de Orientação
Centralizada (FOC).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo relator, em:
9.1. recomendar ao Banco Central do Brasil que:
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.1. aperfeiçoe os seus processos de governança e de gestão de TI a fim de viabilizar a
identificação e correção de desvios em relação às metas estabelecidas, bem como a divulgação interna
e externa do alcance das metas, ou dos motivos de não as ter alcançado, com fundamento no art. 37, da
Constituição Federal e no art. 6º, I e V, do Decreto-Lei 200/1967, e em consonância com o item 9.2 do
acórdão 1233/2012-TCU-Plenário;
9.1.2. institua procedimentos para avaliação prévia sistemática de projetos e ações de TI quanto à
sua relação custo-benefício, a fim de analisar sua viabilidade e apoiar sua priorização, considerando os
objetivos estratégicos da entidade, com fundamento nas orientações contidas no Cobit 5, Práticas de
Governança EDM02.01 – Evaluate value optimisation e EDM02.02 – Direct value optimisation;
9.1.3. institua processo de gestão de nível de serviço de TI, à semelhança das orientações
contidas no Cobit 5, processo APO09 – Manage service agreements e na seção 6.1 da ABNT NBR
ISO/IEC 20000-2:2008, prevendo:
9.1.3.1. a elaboração e publicação de um catálogo de serviços de TI, com fundamento no Cobit
5, APO09.02 e no item 6.1.3.2 da norma ABNT NBR ISO/IEC 20000-2;
9.1.3.2. a avaliação da necessidade de estabelecimento de acordos formais de níveis de serviço
entre as áreas de negócio e as áreas clientes de TI, além de diretrizes e normativos que definam
responsabilidades e procedimentos para identificação e estabelecimento desses acordos, de forma a
assegurar que níveis adequados de serviço sejam entregues aos clientes internos de acordo com as
prioridades do negócio e dentro do orçamento estabelecido, com fundamento no Cobit 5, APO09.03, e
no item 6.1.3.3 da norma ABNT NBR ISO/IEC 20000-2;
9.1.4. avalie os resultados da pesquisa feita com os gestores das áreas de negócio a fim de
identificar as causas que originaram a baixa satisfação dos clientes do setor de TI da entidade em
relação ao tempo de atendimento das demandas de sistema (manutenções corretivas e evolutivas), com
o objetivo de aprimorar os serviços prestados pelo setor, com fundamento no art. 37 da Constituição
Federal e à semelhança das orientações contidas no Cobit 5, Prática de Gestão APO08.05 – Provide
input to the continual improvement of services;
9.2. dar ciência ao Banco Central do Brasil de que a ausência dos seguintes elementos no
planejamento da contratação que deu origem ao Contrato Bacen/Deinf 51547/2012, estão em
desconformidade com o art. 9º, incisos I e II, da IN – SLTI/MP 4/2010 e o item 9.1.2 do acórdão
2471/2008-TCU-Plenário:
9.2.1. necessidade da contratação, considerando os objetivos estratégicos e as necessidades
corporativas da instituição, bem como o seu alinhamento ao PDTI da entidade;
9.2.2. demonstrativo de resultados a serem alcançados com a contratação;
9.3. dar ciência ao Banco Central do Brasil de que a ausência dos seguintes elementos no
Contrato Bacen/Deinf 51547/2012 e no seu projeto básico, estão em desconformidade com o art. 15,
III, ‘a’ e ‘e’, da IN – SLTI/MP 4/2010 e com a Súmula 269 do TCU:
9.3.1. procedimentos e critérios de aceitação dos serviços prestados ou bens fornecidos,
abrangendo métricas, indicadores e valores mínimos aceitáveis;
9.3.2. vinculação explícita da remuneração dos fornecedores a resultados ou ao atendimento de
níveis de serviço.
9.4. dar ciência ao Banco Central do Brasil de que a ausência dos seguintes elementos na análise
de riscos efetuada durante o planejamento da contratação que deu origem ao Contrato Bacen/Deinf
51547/2012, está em desconformidade com o art. 16 da IN – SLTI/MP 4/2010:
9.4.1. identificação dos principais riscos que possam fazer com que a solução de TI contratada
não alcance os resultados que atendam às necessidades da contratação;
9.4.2. identificação das possibilidades de ocorrência e dos danos potenciais de cada risco
identificado;
9.4.3. definição das ações previstas a serem tomadas para reduzir ou eliminar as chances de
ocorrência dos eventos relacionados a cada risco;
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.4.4. definição das ações de contingência a serem tomadas caso os eventos correspondentes aos
riscos se concretizem;
9.4.5. definição dos responsáveis pelas ações de prevenção dos riscos e dos procedimentos de
contingência.
9.5. determinar ao Banco Central do Brasil que inclua nos relatórios de gestão dos exercícios
vindouros informações específicas que permitam o acompanhamento pelos órgãos de controle das
ações afetas à governança de TI, conforme orientações contidas no item 7 e seus subitens do Anexo
Único da Portaria-TCU 175/2013;
9.6. encerrar o presente processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1059-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
ACÓRDÃO Nº 1060/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 023.356/2011-1.
1.1. Apenso: 005.737/2011-7
2. Grupo I – Classe: V – Assunto: Monitoramento
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Rodoviárias (SecobRodovia).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento das determinações constantes do
item 9.1 do acórdão 1899/2011-TCU-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar cumprido o item 9.1 do acórdão 1899/2011-TCU-Plenário;
9.2. dar ciência desta deliberação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DNIT);
9.3. encerrar o processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1060-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira
(Relator).
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 1061/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.701/2007-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V Relatório de Levantamento.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Adenauher Figueira Nunes (031.193.352-15); Aglair Amorim Galo Espinoza
(407.915.647-20); Airton Rodrigues Chaves (018.244.144-04); Celso José Leão e Silva (021.571.35405); Eduardo Gomes de Paula Menezes (621.154.054-04); Eleuza Teresinha Manzoni dos Santos Lore
(369.876.387-72); Engevix Engenharia S/A (00.103.582/0001-31); José Antonio de Castro Pereira
(165.741.843-04); José Antonio Pessoa Neto (783.344.114-72); José Eduardo de Amorim Alves
(101.144.404-68); José Welington Moura (052.140.505-00); Maria Emília Negreiros Ribas da Silva
(234.530.874-53); Paulo Heliomar Barreto da Silva Junior (616.682.734-20); Sidney Brito da Silva
(590.832.124-91); Wellington Pereira Santos (113.380.164-15).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades técnicas: Secretaria de Controle Externo - BA (Secex-BA); Secretaria de
Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdificação).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento da fiscalização das
obras da torre de controle do aeroporto de Salvador, integrante do plano anual de fiscalização de obras
(Fiscobras) de 2007;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa de José Welington Moura, quanto à obstrução à
fiscalização, em decorrência do não fornecimento das anotações de responsabilidade técnica dos
projetistas que elaboraram o objeto do contrato e da planilha de composição de preços da licitante;
9.2. acolher as razões de justificativa de José Antônio Pessoa Neto, José Welington Moura,
Wellington Pereira dos Santos, Aglair Amorim Galo Espinosa, Eduardo Gomes de Meneses, Celso
José Leão e Silva, José Antônio de Castro Pereira, Airton Rodrigues Chaves, Paulo Heliomar Barreto
da Silva Junior, Sidney Brito da Silva, José Eduardo de Amorim Alves e Maria Emília Negreiros Ribas
da Silva, quanto à inclusão, pela contratada, de imposto de renda pessoa jurídica (IRPJ), na planilha de
benefícios e despesas indiretas (BDI);
9.3. acolher as razões de justificativa de José Welington Moura, Eduardo Gomes de Paula
Menezes, Eleuza Terezinha Manzoni dos Santos Lores e Adenauher Figueira Nunes em relação à
inclusão do projeto da torre de controle do aeroporto de Salvador no contrato, por meio de termo
aditivo, em vez de realizar nova licitação;
9.4. acolher as razões de justificativa de José Antônio Pessoa Neto, José Welington Moura,
Wellington Pereira dos Santos, Aglair Amorim Galo Espinosa, Eduardo Gomes de Meneses, Celso
José Leão e Silva, José Antônio de Castro Pereira, Airton Rodrigues Chaves, Paulo Heliomar Barreto
da Silva Junior, Sidney Brito da Silva, José Eduardo de Amorim Alves e Maria Emília Negreiros Ribas
da Silva, quanto à deficiência dos critérios de avaliação técnica e não exigência da documentação de
qualificação técnica na fase de habilitação da concorrência;
9.5. acolher as razões de justificativa de José Welington Moura, José Antônio de Castro Pereira e
Eduardo Gomes de Paula Menezes quanto à permissão de subcontratação irregular de outra empresa
para elaboração de projetos da torre de controle;
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.6. acolher parcialmente as razões de justificativa de José Welington Moura, José Antônio de
Castro Pereira, Airton Rodrigues Chaves, Aglair Amorim Galo Espinoza, José Eduardo de Amorim
Alves, Sidney Brito da Silva e Paulo Heliomar Barreto da Silva quanto ao critério de pontuação em
concorrência em desacordo com o princípio da seleção da proposta mais vantajosa previsto no art. 3º
da Lei nº 8.666/93;
9.7. acolher parcialmente as razões de justificativa de Eduardo Gomes de Paula Menezes pela
não adoção de providências para rescisão contratual ou reconstituição da equipe informada pela
licitante, em face do descumprimento do edital no que se refere à equipe de profissionais utilizada na
execução dos serviços;
9.8. acolher parcialmente as razões de justificativa de José Welington Moura, Celso José Leão e
Silva, José Antônio de Castro Pereira, Airton Rodrigues Chaves, Paulo Heliomar Barreto da Silva
Junior, Sidney Brito da Silva, José Eduardo de Amorim Alves e Maria Emília Negreiros Ribas da Silva
pela fixação de faixa de variação acima do orçamento básico como critério de aceitabilidade de preço
global da concorrência;
9.9. acolher parcialmente as razões de justificativa de José Welington Moura, José Antônio de
Castro Pereira, Aglair Amorim Galo Espinoza e Eduardo Gomes de Paula Menezes quanto a
pagamento por serviços não executados;
9.10. rejeitar as razões de justificativa dos integrantes da comissão de licitação, José Antônio
Pessoa Neto, Eduardo Gomes de Paula Menezes, Maria Emília Negreiros Ribas, Wellington Pereira
dos Santos e Celso José Leão, quanto ao critério de pontuação em concorrência em desacordo com o
princípio da seleção da proposta mais vantajosa previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/93;
9.11. rejeitar as razões de justificativa de José Antônio de Castro Pereira, supervisor do contrato,
e José Welington Moura, ex-Superintendente Regional da Infraero do Nordeste, pela não adoção de
providências para rescisão contratual ou reconstituição da equipe informada pela licitante, frente ao
descumprimento do edital no que se refere à equipe de profissionais utilizada na execução dos
serviços;
9.12. aplicar ao supervisor do contrato, José Antônio de Castro Pereira, e ao ex-Superintendente
Regional da Infraero do Nordeste, José Welington Moura, a multa individual prevista no art. 58, inciso
II, da Lei n° 8.443/92 c/c o art. 268 do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da multa ao Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente da data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, na
forma da legislação em vigor;
9.13. autorizar desde logo a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
nº 8.443/92, caso não atendida a notificação;
9.14. determinar à Infraero que, em futuras licitações/contratos:
9.14.1. observe o disposto no art. 1º da Lei nº 6.496/77 quanto à exigência de anotações de
responsabilidade técnica em contratos para execução de obras ou prestação de serviços profissionais
referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia;
9.14.2. na planilha orçamentária, não cote itens mediante “verba” ou “conjunto” (art. 6º, inciso
IX, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93);
9.14.3. na apuração da nota de preço em licitações de técnica e preço, observe o princípio da
seleção da proposta mais vantajosa para a Administração (art. 3º da Lei nº 8.666/93);
9.14.4. não fixe faixa de variação em relação a preços de referência como critério de
aceitabilidade de preço global e revise o normativo interno que trata desse tema (art. 40, inciso X, da
Lei nº 8.666/93);
9.14.5. na contratação de serviços continuados, adote, como regra, unidade de medida que
permita a mensuração dos resultados para pagamento da contratada, e que elimine a possibilidade de
remunerar as empresas com base na quantidade de horas de serviço ou por postos de trabalho (art. 11
da Instrução Normativa nº 2/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1061-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1062/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 017.424/2012-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Superintendência Estadual da Funasa no Estado do Pará.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PA (Secex-PA).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria operacional, autorizada pelo
Acórdão 993/2012-Plenário, com objetivo de avaliar aspectos de legalidade e desempenho operacional
da gestão da Superintendência Estadual do Pará da Fundação Nacional de Saúde (Suest-PA) relativos à
gestão de recursos destinados a obras de saneamento,
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, com
fundamento nos arts. 1º, inciso II; 38, inciso I, da Lei nº 8.443/92, c/c os arts. 239 e 250, do Regimento
Interno do TCU, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar à Fundação Nacional de Saúde que:
9.1.1. estabeleça em ato normativo a obrigatoriedade de aprovação dos projetos básicos das
obras de saneamento previamente à celebração dos pactos, ressalvadas as hipóteses em que haja
justificativa técnica para aprovação a posteriori;
9.1.2. promova alteração na Portaria 902/2013, ou no normativo que venha a substituí-la, a fim
de condicionar a transferência de recursos relativos à execução de termos de compromisso à prévia
comprovação, por meio de visita técnica e preenchimento do respectivo relatório (R3), de que o
compromitente cumpriu o cronograma físico-financeiro integrante do plano de trabalho:
9.1.2.1 em percentual equivalente, no mínimo, ao valor a ser transferido, para a transferência da
primeira parcela dos recursos;
9.1.2.2. em percentual equivalente a 100% dos recursos anteriormente liberados, para a
transferência das parcelas subsequentes à primeira;
9.1.2.3. restringir a autorização de repasse de parcela inicial de recursos sem prévia comprovação
de execução física equivalente às hipóteses em que haja justificativa técnica fundamentada para tal
procedimento; e
9.1.3. restrinja a liberação de parcelas de recursos sem visita técnica prévia às situações em que
seja demonstrada, em parecer fundamentado, a inviabilidade de realização de verificação in loco por
engenheiro da autarquia;
9.2. determinar à Funasa que se abstenha de constituir processos distintos para formalização dos
atos referentes ao mesmo Termo de Compromisso (processo de convênio e processo de projeto),
porquanto tal prática contraria a Orientação Normativa 02, de 01/4/2009, da Advocacia Geral da
União, no sentido de que o processo referente a convênio e outro pacto congênere deve ser único;
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3. determinar à Suest-PA que, no prazo de sessenta dias:
9.3.1. informe a este Tribunal o resultado das medidas visando à apuração dos indícios de:
9.3.1.1 inexecução verificados nas obras de saneamento nos municípios de Santo Antônio do
Tauá, Ourém e Tracuateua, o que afronta o art. 8º, parágrafo único, e art. 66, todos da Lei 8.666/1993,
adotando as medidas necessárias junto ao compromitentes para compatibilizar a execução físicas das
obras com os valores desembolsados; e
9.3.1.2. descompasso entre os serviços pagos e executados nos SAA de Santo Antônio do Tauá e
Ourém, o que afronta o art. 8º, parágrafo único, e o art. 66, todos da Lei 8.666/1993 adotando as
medidas necessárias junto ao compromitentes para compatibilizar a execução físicas das obras com os
valores desembolsados;
9.3.2. adote providências necessárias a solucionar eventuais pendências ou a evitar ocorrências
semelhantes, relativamente à ocorrências abaixo relacionadas:
9.3.2.1 em relação ao TC/PAC 140/2010 (SIAFI 666149), aproveitamento de licitação e
contrato, bem como o pagamento de despesa, anteriores à celebração do Termo de Compromisso,
contrariando o disposto no art. 62 da Lei 4.320/164 e art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
9.3.2.2. inobservância, nos termos de compromisso abaixo especificados, das disposições do
manual para a execução de convênios ou termos de compromisso da Fundação Nacional de Saúde, em
razão da inexistência dos documentos indicados:
- TC/PAC 0245/11, TC/PAC 0139/11, TC/PAC 0094/11: declaração de compatibilidade de
preços da planilha orçamentária com o Sinapi;
- TC/PAC 0245/11, TC/PAC 0139/11, TC/PAC 316/2010, TC/PAC 371/2010, TC/PAC 72/2011
e TC/PAC 689/2011: ausência da composição dos custos unitários dos projetos, identificada nos
processos dos termos de compromisso;
- TC/PAC 0245/11, TC/PAC 0139/11, TC/PAC 0094/11, TC/PAC 316/2010, TC/PAC
371/2010, TC/PAC 72/2011e TC/PAC 689/2011: plantas e desenhos complementares sem data e
assinatura do responsável técnico pelo projeto, identificada nos processos dos termos de compromisso;
- TC/PAC 0094/11: a ausência de declaração de que o serviço de água e esgoto não está
terceirizado ou privatizado, identificada nos processos do termo de compromisso.
9.4. recomendar à Suest/PA que:
9.4.1 implante novas rotinas de controle interno, e/ou aperfeiçoe as existentes, no âmbito das
divisões internas da Secon e Diesp, com vistas a assegurar a observâncias dos normativos relativos à
celebração de termos de compromisso, à aprovação de projetos e ao acompanhamento da execução de
obras objeto de termos de compromisso;
9.4.2 expeça orientações aos compromitentes quanto ao cumprimento do art. 62 da Lei
4.320/1964 e passe a exigir demonstração da compatibilidade entre os pagamentos às empresas
contratadas e o percentual de execução física, de modo a prevenir a ocorrência de antecipação
injustificada de pagamento com recursos federais; e
9.4.3 identifique as transferências que estão com obras em atraso, adotando as medidas
pertinentes à consecução do objeto pactuado, ao cancelamento dos recursos não repassados ou à
recomposição de valores repassados, cuja aplicação esteja relacionada à ocorrência de vícios
insanáveis.
9.5. determinar à Segecex que, em conjunto com suas unidades técnicas, defina como se dará o
monitoramento do resultado do presente relatório de fiscalização, bem assim das fiscalizações de que
tratam os TC 006.993/2011-7 (Acórdão 198/2013-Plenário), TC 006.688/2011-0, TC 006.670/2012-1
(Acórdão TCU 2660/2012-Plenário) e TC 014.467/2011-9 (Acórdão 2.224/2012-Plenário), e
encaminhe ao Gabinete do relator, no prazo de 30 dias, informações acerca das providências adotadas
e do andamento dos trabalhos.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1062-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ENCERRAMENTO
Às quinze horas e cinquenta e nove minutos, a Presidência convocou Sessão Extraordinária de
Caráter Reservado a ser realizada a seguir e encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser
aprovada pelo Presidente e homologada pelo Plenário.
ELENIR TEODORO GONÇALVES DOS SANTOS
Subsecretária do Plenário, em substituição
Aprovada em 25 de abril de 2014.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 13, DE 23 DE ABRIL DE 2014
(Sessão Ordinária do Plenário)
COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pelo Presidente, Ministro João Augusto Ribeiro Nardes.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Esta Presidência gostaria de pedir licença a Vossas Excelências para dirigir algumas palavras à
assistência, aos senhores advogados, responsáveis, gestores públicos, aos assessores de Ministros,
Ministros-Substitutos, demais servidores, todos, enfim, que se encontram no exercício de suas
atividades profissionais e que nos prestigiam com sua presença nesta recém-inaugurada Sala das
Sessões do Tribunal de Contas da União.
Este recinto foi planejado e remodelado com vistas a propiciar a todos um ambiente adequado
para a realização dos trabalhos de apreciação e julgamento de processos. Para que tais atividades
transcorram sem problemas, faz-se necessária a observância de condutas condizentes com espaços
como este, cuja solenidade e sobriedade são inerentes ao rito aqui empregado.
Dessa forma, a Presidência solicita especial atenção no sentido de que sejam evitadas conversas
desnecessárias, ressaltando, novamente, a proibição do uso do telefone celular para comunicação oral.
Observamos, ainda, que continua desaconselhado o consumo de alimentos e bebidas neste ambiente.
Agradecendo a atenção, estou certo que este Colegiado receberá de todos o usual respeito e
consideração.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 23 de abril de 2014.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que na próxima semana será disponibilizada para todo o
Tribunal nova solução de Tecnologia da Informação que permitirá leitura dos processos eletrônicos do
TCU de forma fácil e intuitiva, à semelhança da interação de leitores com livros e revistas digitais.
Esse produto inovador, a ser implantado pelas secretarias de TI, em parceria com as áreas
gestoras de sistemas da Segepres, da Segecex e da Segedam, visa aumentar a produtividade na
instrução de processos no âmbito desta Corte de Contas e também facilitar a vista aos seus autos pelas
partes interessadas.
A solução agregará importantes funcionalidades ao sistema e-TCU, como pesquisa em peças do
processo, registro e compartilhamento de comentários e realce de trechos de documentos.
Cabe destacar que essa nova forma de visualização dos processos eletrônicos do Tribunal
também poderá ser utilizada por usuários de tablets e smartphones.
Por fim, gostaria de ressaltar que essa iniciativa demostra mais uma vez o compromisso deste
Tribunal com a modernização de seus procedimentos, por meio do uso crescente de tecnologia da
informação, para oferecer cada vez mais benefícios à sociedade.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de abril de 2014.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Em cumprimento ao disposto no art. 28, inciso XLII, do Regimento Interno, apresento a Vossas
Excelências o Relatório de Gestão do TCU relativo ao exercício de 2013. Esse documento, que faço
distribuir nesta oportunidade, contém o resumo das principais realizações da Casa nas áreas
administrativa e de controle externo.
Em 2013, teve destaque a reestruturação da Segecex, notadamente por meio da especialização
das unidades técnicas da Sede. Essa evolução da estrutura, medida prevista no Plano Estratégico do
Tribunal, implica grande impacto no desempenho da nossa missão institucional.
Alocamos para realização de fiscalizações mais de 30% da força de trabalho disponível, sem
descuido da tempestividade da atuação desta Corte, permanecendo estável o estoque de processos
pendentes de apreciação. A conjunção de esforços dos gabinetes de autoridades, dos dirigentes e dos
servidores desta Casa permitiu que o benefício financeiro potencial das ações de controle no ano
alcançasse valores da ordem de vinte bilhões de reais.
Além disso, adotamos a diretriz estratégica de atuação com foco na busca do aperfeiçoamento da
governança pública brasileira. Firmamos parceria com a Organização para a Cooperação e
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Desenvolvimento Econômico (OCDE) para realização de estudo conjunto que aponte caminhos para a
melhoria da governança no Brasil e publicamos o Referencial Básico de Governança, aplicável a
órgãos e entidades da Administração Pública.
Ao fazer aqui esta síntese de algumas ações desenvolvidas por este Tribunal em 2013, aproveito
para parabenizar a atuação dos Senhores Ministros, Ministros-Substitutos, Membros do Ministério
Público junto ao TCU e de todo o corpo técnico da Instituição, pelos profícuos resultados alcançados
no exercício passado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de abril de 2014.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Registro meus cumprimentos pela qualidade do Levantamento de Governança de Segurança
Pública realizado na Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça e nos órgãos
de segurança pública de todos os Estados da Federação. A matéria é objeto do TC-018.922/2013-9,
que será relatado nesta Sessão pelo Ministro José Jorge.
Quero, nesta oportunidade, congratular-me com o eminente relator e sua equipe e também com o
pessoal da SecexDefesa, na pessoa do Secretário Márcio Albuquerque, pela atuação no referido
processo.
Relembro aos meus Pares e aos demais presentes que Segurança Pública é um tema de interesse
nacional e que esse trabalho enquadra-se na estratégia do Tribunal de promover diagnósticos
sistemáticos, mais amplos e profundos da realidade nacional nas mais importantes áreas de atuação do
governo, no intuito de contribuir para o aperfeiçoamento da administração pública, em benefício da
sociedade, a se traduzir, segundo esperamos, em serviços públicos com maior amplitude de cobertura e
com melhores níveis de qualidade.
Ainda nesse sentido, comunico a Vossas Excelências que, no próximo dia 13 de maio,
acontecerá aqui no Tribunal, no Auditório Ministro Pereira Lira, o evento “Diálogo Público – em
Busca de Soluções para a Governança das Políticas Públicas de Segurança”, o qual contará com a
presença do Ministro da Justiça, dos Governadores de Goiás e do Distrito Federal, do Senador Pedro
Taques (relator da Comissão Especial de Segurança Pública do Senado Federal), dos Secretários de
Segurança Pública do Estado de Goiás e do Distrito Federal, além de outras autoridades e especialistas
da área.
Dessa forma, convido todos os Ministros, Ministros-Substitutos, Membros do Ministério Público
junto ao TCU e servidores desta Casa para comparecer ao evento, ocasião em que serão debatidos
assuntos de extrema relevância para a política de segurança do País.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de abril de 2014.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ANEXO II DA ATA Nº 13, DE 23 DE ABRIL DE 2014
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios e Votos emitidos pelos respectivos relatores, bem como os Acórdãos de nº 1041 a
1062, aprovados pelo Plenário.
GRUPO II – CLASSE III – Plenário
TC 001.405/2013-6
Natureza: Consulta
Consulente: Nelson Henrique Barbosa Filho, Ministro de Estado da Fazenda Interino
Interessado: Banco do Brasil S.A.
Unidade: Ministério da Fazenda
SUMÁRIO: CONSULTA. POSSIBILIDADE DE USO, PELAS INSTITUIÇÕES
FINANCEIRAS OFICIAIS, DO SERVIÇO DE TRANSPORTE AÉREO EXECUTIVO. MATÉRIA
SUSCITADA NÃO VERSA SOBRE DÚVIDA NA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL OU
REGULAMENTAR. NÃO CONHECIMENTO. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Ministro de Estado da Fazenda Interino Nelson Henrique
Barbosa Filho a respeito da possibilidade de contratação, pelas instituições financeiras oficiais, do
serviço de transporte aéreo executivo, na modalidade fretamento aéreo.
2. No documento, o ministro tece diversas considerações acerca da necessidade de as
instituições financeiras oficiais competirem em igualdade de condições com as instituições privadas e
da necessidade de deslocamento rápido e seguro de seus executivos no País e no exterior, questionando
se é possível a contratação desse tipo de serviço, obedecidas as regras dispostas na Lei de Licitações.
3. Posteriormente, o Banco do Brasil protocolou pedido de ingresso no processo como
interessado, e, no mesmo documento, elencou as supostas vantagens que a contratação do fretamento
aéreo proporcionaria à instituição, tais como segurança da informação e das pessoas politicamente
expostas, segurança logística e benefícios indiretos decorrentes do aumento da eficiência e da
economicidade.
4. Apresento, a seguir, o exame da matéria, consoante registrado na instrução elaborada pela
SecexFazenda:
“EXAME DE ADMISSIBILIDADE
(...)
5. A consulta foi apresentada por pessoa legitimada, ministro de Estado, foi instruída com
parecer do órgão de assistência jurídica e há pertinência temática da consulta com as atividades do
Ministério da Fazenda.
6. No entanto, não atende ao requisito previsto no caput do art. 264 do Regimento Interno e no
inciso XVII do art. 1º da Lei 8.443/1992, por não indicar quais dispositivos legais ou regulamentares
geram dúvida a respeito da possibilidade legal da contratação. Pela mesma razão, pode-se dizer que
a consulta também não atende ao requisito do parágrafo § 1º do art. 264 do Regimento Interno, no
que diz respeito à necessidade de formular articuladamente a consulta.
7. Caberia ao consulente ter demonstrado de forma articulada a razão de sua dúvida, indicando
quais os dispositivos legais que geram perplexidade, permitindo, dessa forma, que a Corte pudesse
manifestar-se objetivamente, fixando o seu entendimento sobre a matéria.
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. O texto da consulta, no entanto, limita-se a apresentar elementos que pretensamente
justificariam a necessidade da contratação, tais como a melhoria na competitividade das instituições
financeiras oficiais e na segurança de seus executivos, sem em nenhum momento indicar de forma
clara em que se baseia a dúvida sobre a legislação que regula o tema.
9. Aparentemente, o consulente pretende que o Tribunal aprove previamente a contratação
desse tipo de serviço, antecipando as justificativas a serem apresentadas pelas instituições financeiras
oficiais, o que não se coaduna com a finalidade do instituto da consulta.
10. Ademais, a decisão de contratar ou não determinado serviço é matéria tipicamente sujeita a
discricionariedade do gestor, não cabendo ao Tribunal decidir o que pode ou não ser adquirido, o que
se constituiria em verdadeiro controle prévio da Administração, que, em regra, não é compatível com
os preceitos legais e constitucionais que regem a atuação da Corte de Contas.
11. Por fim, registra-se que o assunto já foi objeto de diversas deliberações do Tribunal, e,
como demonstrado a seguir, as decisões adotadas não deixam dúvidas acerca do posicionamento
desta Corte de Contas a respeito da contratação desse tipo de serviço.
12. Assim, conclui-se que a presente consulta não deve ser conhecida, por não atender
integralmente aos requisitos de admissibilidade, devendo ser arquivada após a comunicação ao
consulente, na forma do art. 265 do Regimento Interno do TCU.
DO INGRESSO DO INTERESSADO
13. O art. 146 do Regimento Interno do TCU prevê a possibilidade de habilitação de
interessado em processo mediante o deferimento de pedido de ingresso apresentado por escrito e
devidamente fundamentado, com a demonstração de forma clara e objetiva de razão legítima para
intervir no processo.
14. A razão para intervenção do Banco do Brasil no processo é evidente, tendo em vista tratarse da maior instituição financeira oficial brasileira, provavelmente a principal interessada na
contratação do serviço de fretamento aéreo.
15. Assim, não resta óbice para o deferimento do pedido, que, no entanto, em nada altera a
proposta de encaminhamento a ser oferecida por esta unidade técnica, de não conhecimento da
consulta, haja vista que o Banco do Brasil, no documento apresentado (peça 2), limitou-se a tecer
considerações sobre a necessidade da contratação, e, assim como o consulente, não apontou os
dispositivos legais que geraram dúvida em sua aplicação.
INFORMAÇÕES ADICIONAIS
16. Como mencionado, o assunto a que se refere a consulta já foi objeto de diversas decisões do
Tribunal, em processos relacionados a outros órgãos da Administração Indireta que contratam ou
contrataram esse tipo de serviço.
17. Nessas decisões, a seguir parcialmente reproduzidas, o Tribunal tem considerado regular a
utilização do serviço apenas nos casos em que se verifiquem circunstâncias que caracterizem
excepcionalidade, emergência ou urgência, em observância aos princípios da economicidade e da
razoabilidade, haja vista o custo significativamente maior do fretamento em relação ao uso de linhas
regulares de transporte aéreo.
18. No Acórdão 1.693/2007 – 1ª Câmara, o Tribunal determinou ao Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Goiás que se abstivesse de utilizar o meio de transporte
aéreo para deslocamentos de curta distância, ‘por não se configurar razoável e por malferir o
princípio constitucional da economicidade’.
19. No Acórdão 1.022/2008 – Plenário, cuja redação foi reformada pelo Acórdão 985/2009 –
Plenário, o Tribunal expediu a seguinte determinação à Petrobras:
‘9.8.4. na contratação vigente e nas próximas, restrinja a utilização dos serviços de fretamento
de aeronaves executivas privadas apenas aos casos excepcionais ou de emergência, nos quais reste
comprovada a indisponibilidade de voos de carreira, fazendo uso do adequado planejamento das
viagens, com vistas à utilização preferencial de voos comerciais no transporte de autoridades e
dirigentes da alta administração da Companhia, identificando e registrando, nas respectivas Ordens
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Serviços ou documento similar, o nome e função/cargo de todas as pessoas que utilizaram os
serviços.’
20. Determinação semelhante foi expedida à Eletrobrás, por meio do Acórdão 1.713/2008 –
Plenário:
‘9.2.1. restrinja a utilização dos serviços de fretamento de aeronaves executivas privadas
apenas aos casos excepcionais ou de emergência, nos quais reste comprovada a indisponibilidade de
voos de carreira, fazendo uso do adequado planejamento das viagens, com vistas à utilização
preferencial de voos comerciais no transporte de autoridades e dirigentes da alta administração da
entidade, observando, para esse fim, os preceitos da Lei 8.666/1993.’
21. Por fim, destaca-se ainda o posicionamento adotado pelo Tribunal no Acórdão 2.854/2009
– 2ª Câmara, ao determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Administração Regional de
São Paulo que restringisse o fretamento de aeronaves ‘às efetivas situações de urgência ou
emergência, justificando expressamente a opção em detrimento do uso de voos comerciais’.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
22. Diante do exposto, encaminha-se o processo à consideração superior, propondo-se:
22.1 deferir a habilitação do Banco do Brasil como interessado no processo, na forma do art.
146 do Regimento Interno do TCU;
22.2 não conhecer da presente solicitação, por não atender integralmente aos requisitos de
admissibilidade previstos no art. 264 do Regimento Interno do Tribunal;
22.3 comunicar a decisão que vier a ser adotada ao consulente e ao interessado e arquivar os
autos, na forma do art. 265 do Regimento Interno do TCU.”
5. Ante a natureza da matéria, solicitei o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU,
tendo o Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado elaborado o parecer que passo a reproduzir:
“De plano, posiciono-me favoravelmente à habilitação do Banco do Brasil S/A para funcionar,
nestes autos, como interessado.
Quanto à admissibilidade da presente consulta, permito-me, com as vênias de estilo, divergir do
entendimento defendido pela SecexFazenda.
A unidade técnica reconhece que a consulta foi formulada por pessoa legitimada e que foi
instruída com parecer do competente órgão de assistência jurídica. Reconhece, também, haver
pertinência temática da consulta com as atividades do Ministério da Fazenda. Todavia, para a
SecexFazenda, a consulta não atende ao requisito previsto no artigo 1º, inciso XVII, da Lei
8.443/1992, e no caput do artigo 264 do Regimento Interno do TCU, uma vez que não há indicação de
quais dispositivos legais ou regulamentares geraram dúvida em sua aplicação. Por conta dessa
omissão, conclui a unidade técnica que o Tribunal não deve conhecer da consulta.
Tenho, no entanto, que nem sempre é possível ao consulente indicar com precisão os
dispositivos legais e/ou regulamentares envolvidos na questão apresentada ao TCU. E é justamente
isso o que me parece ocorrer na consulta ora em exame, em que se indaga do Tribunal se as
instituições financeiras controladas pela União podem contratar serviço de transporte aéreo na
modalidade de fretamento.
Não havendo, na legislação, disposições diretas ou expressas no sentido de permitir ou de
vedar a contratação daquele serviço, ou mesmo de serviços genéricos entre os quais poderia se
enquadrar aquela espécie, então é de se esperar que a resposta à questão formulada na presente
consulta se revele a partir da consideração de preceitos jurídicos esparsos aplicáveis à matéria. Isso
explica por que o consulente não apontou os tópicos da legislação que estariam a lhe suscitar
dúvidas.
Assim, defendendo que, neste feito, não cabe exigir a satisfação do requisito de admissibilidade
consistente na indicação dos dispositivos legais e/ou regulamentares que suscitaram dúvidas em sua
aplicação, propugno, então, que o Tribunal conheça da presente consulta.
Apresentadas, pois, as razões que me conduzem a entender que esta consulta deve ser
conhecida pelo Tribunal, passo, então, a tratar do seu mérito.
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Apesar de ter proposto ao Tribunal não conhecer desta consulta, a SecexFazenda fez um exame
breve, porém preciso, da questão formulada pelo Ministro de Estado da Fazenda Interino. Lembrou a
unidade técnica, citando algumas deliberações do TCU, que o assunto abordado na presente consulta
já foi objeto de exame pelo Tribunal em outras oportunidades. Entre as deliberações mencionadas
pela SecexFazenda, destaco, por ilustrar com exatidão e clareza o posicionamento que o Tribunal vem
adotando em relação à matéria, o Acórdão 1.022/2008 – Plenário, por meio do qual foi expedida
determinação à Petróleo Brasileiro S/A – Petrobras no sentido de que:
‘9.8.4. na contratação vigente e nas próximas, restrinja a utilização dos serviços de fretamento
de aeronaves executivas privadas apenas aos casos excepcionais ou de emergência, nos quais reste
comprovada a indisponibilidade de voos de carreira, fazendo uso do adequado planejamento das
viagens, com vistas à utilização preferencial de voos comerciais no transporte de autoridades e
dirigentes da alta administração da Companhia, identificando e registrando, nas respectivas Ordens
de Serviços ou documento similar, o nome e função/cargo de todas as pessoas que utilizaram os
serviços.’
Esse posicionamento do TCU coaduna-se perfeitamente com o entendimento que tenho acerca
da matéria ora em tela.
Em tese, qualquer objeto, desde que lícito, pode ser contratado pela Administração. É evidente,
no entanto, que a licitude do objeto não configura condição suficiente para que a Administração
decida pela sua contratação. É preciso, ainda, que a escolha por um determinado objeto traduza, para
a Administração, frente a outras escolhas possíveis, a satisfação, da maneira mais vantajosa possível,
de uma necessidade de fato imprescindível.
E não poderia ser diferente com o serviço de transporte aéreo na modalidade de fretamento. A
opção por esse serviço, ainda que feita por empresa estatal que explore atividade econômica em
regime de concorrência, deve, também, respeitar as balizas da imprescindibilidade e da vantagem
para a Administração.
Daí que, se o custo do serviço de transporte aéreo é, como se sabe, significativamente maior na
modalidade de fretamento do que na modalidade comercial realizada mediante voos de carreira,
então a opção pelo fretamento somente se pode reputar imprescindível em situações
comprovadamente excepcionais, que tenham escapado do rigoroso planejamento de viagens a que
necessariamente deve se dedicar a Administração justamente em razão da urgência ou emergência do
deslocamento associada concomitantemente à indisponibilidade de voos de carreira.
E é de se ressaltar que, mesmo nessas situações excepcionais, faz-se obrigatório que a
Administração busque contratar o serviço de fretamento aéreo de forma economicamente vantajosa e
condizente com os preços normalmente praticados no mercado.
Acrescento, ainda, que, se todo e qualquer ato administrativo deve ser transparente, com tanto
mais razão deve a Administração zelar pela transparência dos atos que se determinam pela
excepcionalidade. Dessa forma, em caso de uso do transporte aéreo na modalidade de fretamento,
deve a Administração manter registro circunstanciado dos voos, com indicação dos trajetos,
explanação dos motivos e identificação dos usuários, de tudo efetuando a devida publicação.
Arremato fazendo ver que as considerações acima expostas são fiéis expressões dos princípios
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência, todos eles previstos
no artigo 37, caput, da Constituição Federal.
Diante do exposto, este representante do Ministério Público junto ao TCU manifesta-se no
sentido de que:
I) seja deferida a solicitação formulada pelo Banco do Brasil S/A, habilitando-o a funcionar,
nestes autos, como interessado;
II) o Tribunal conheça desta consulta para, no mérito, responder ao consulente nos seguintes
termos, ou em outros que se lhes equivalham:
a) a contratação administrativa do serviço de transporte aéreo na modalidade de fretamento
somente pode ser realizada quando se revelar imprescindível, devendo, pois, o uso desse serviço,
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
limitar-se a situações comprovadamente excepcionais, que tenham escapado do rigoroso
planejamento de viagens a que necessariamente deve se dedicar a Administração justamente em razão
da urgência ou emergência do deslocamento associada concomitantemente à indisponibilidade de
voos de carreira;
b) mesmo nas aludidas situações excepcionais, faz-se obrigatório que a Administração busque
contratar o serviço de fretamento aéreo de forma economicamente vantajosa e condizente com os
preços normalmente praticados no mercado; e
c) em caso de uso do transporte aéreo na modalidade de fretamento, deve a Administração
manter registro circunstanciado dos voos, com indicação dos trajetos, explanação dos motivos e
identificação dos usuários, de tudo dando a devida publicidade;
III) seja dada ciência da decisão que vier a ser adotada nestes autos ao consulente e ao
interessado; e
IV) sejam arquivados estes autos.”
É o relatório.
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VOTO
Em exame consulta apresentada pelo Ministro de Estado da Fazenda Interino Nelson Henrique
Barbosa Filho a respeito da possibilidade de que “as instituições financeiras controladas pela União
contratem transporte aéreo executivo, na modalidade de fretamento, obedecidas as regras dispostas
na Lei de Licitações e observados os ditames traçados pelo TCU”.
2. De acordo com o art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c com o art. 264 do Regimento
Interno do TCU, as consultas endereçadas ao Tribunal devem versar sobre dúvidas na aplicação de
dispositivos legais ou regulamentares.
3. O consulente, entretanto, não indica quais normativos estariam envolvidos na discussão da
questão por ele posta, impossibilitando o pronunciamento desta Corte de Contas.
4. Manifesto-me, assim, pelo não conhecimento da presente consulta, em face do não
atendimento dos requisitos aplicáveis à espécie.
5. Não obstante a solicitação encaminhada pelo Ministro de Estado da Fazenda Interino não
poder ser atendida, cabe aqui fazer algumas ponderações sobre o tema trazido à baila neste processo.
6. Como indicado nos pareceres da unidade técnica e do MP/TCU, a opção pelo transporte aéreo
executivo, por ser substancialmente mais oneroso que a utilização de linhas comerciais regulares, deve
ficar limitada a situações excepcionais, que realmente a justifique.
7. Aliás, em ocasiões anteriores, ao apreciar assuntos similares, o Tribunal adotou o mesmo
entendimento. Cito, em particular, o Acórdão 985/2009 – Plenário, endereçado à Petrobras, e o
Acórdão 1.713/2008 – Plenário, destinado à Eletrobras, nos quais ficou assente o caráter extraordinário
ou emergencial da utilização de serviços de fretamento de aeronaves executivas.
8. Registro, por fim, que o pedido formulado pelo Banco do Brasil de ingresso nos autos pode
ser atendido, uma vez que é evidente seu interesse, como maior instituição financeira estatal, no
acompanhamento da matéria.
Ante o exposto, manifesto-me de acordo com o parecer elaborado pela unidade técnica e voto
por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1041/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 001.405/2013-6
2. Grupo II – Classe de Assunto: III – Consulta
3. Consulente: Nelson Henrique Barbosa Filho, Ministro de Estado da Fazenda Interino
3.1. Interessado: Banco do Brasil S.A.
4. Unidade: Ministério da Fazenda
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda)
8. Advogado constituído nos autos: Nivaldo Pellizzer Júnior (OAB/RS 17.904)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado da
Fazenda Interino Nelson Henrique Barbosa Filho a respeito da possibilidade de contratação, pelas
instituições financeiras oficiais, do serviço de transporte aéreo executivo, na modalidade fretamento
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
aéreo.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992 e
nos arts. 169, inciso V, 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. habilitar o ingresso do Banco do Brasil como interessado nos autos;
9.2. não conhecer da presente consulta, em face de a matéria suscitada não versar sobre dúvida
na aplicação de dispositivo legal ou regulamentar, não atendendo, consequentemente, aos requisitos
previstos para a espécie;
9.3. dar ciência desta decisão ao consulente e ao interessado;
9.4. arquivar o processo.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1041-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 018.922/2013-9.
Natureza: Relatório de Levantamentos.
Órgãos e Entidades: Fundo Nacional de Segurança Pública; Secretaria Nacional de Segurança
Pública e Organizações de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal (OSPEs).
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA COM O OBJETIVO DE CONHECER E
AVALIAR AS CONDIÇÕES DE GOVERNANÇA E DE GESTÃO DA SECRETARIA NACIONAL
DE SEGURANÇA PÚBLICA (SENASP) E DAS ORGANIZAÇÕES DE SEGURANÇA PÚBLICA
DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (OSPE). VERIFICAÇÃO DA INEXISTÊNCIA DE
REGULAMENTOS OU DOCUMENTOS QUE CONSOLIDEM A POLÍTICA NACIONAL DE
SEGURANÇA PÚBLICA E O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA. ELABORAÇÃO
DE MODELO PARA CÁLCULO DE ÍNDICE DE GOVERNANÇA PELA UNIDADE TÉCNICA.
APLICAÇÃO DO MODELO A QUASE TODAS AS REFERIDAS ORGANIZAÇÕES,
MENSURAÇÃO DE TAL ÍNDICE PARA CADA UMA DELAS E CLASSIFICAÇÃO DAS
ENTIDADES EM PATAMARES DE GOVERNANÇA (APRIMORADO, INTERMEDIÁRIO,
INICIAL E INSUFICIENTE). EXPEDIÇÃO DE RECOMENDAÇÕES À CASA CIVIL DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E À SENASP.
ENCAMINHAMENTO DO PRESENTE ACÓRDÃO, ASSIM COMO DO RELATÓRIO, E VOTO
QUE O FUNDAMENTAM A DIVERSOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
RELATÓRIO
Transcrevo, em seguida, Relatório de Levantamento de Auditoria produzido por equipe da
SecexDefesa:
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“Introdução
1.1. Origem
1. O presente trabalho é decorrente de Despacho do Ministro José Jorge, de 2 de julho de 2013,
no âmbito do TC 015.150/2013 (administrativo), por meio do qual a SecexDefesa propôs a realização
de fiscalização, na modalidade de levantamento.
2. De acordo com o parecer da Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços
Essenciais ao Estado e das Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado) nos autos do TC 015.150/2013-5
(peça 5), a proposta se alinhou ao Plano de Controle Externo 2013-2014 e ao Plano de Fiscalização
2013, conforme as linhas de ação do objetivo estratégico V (tema I): “avaliar a capacidade das
principais unidades repassadoras de recursos de supervisionar as ações dos entes executores ”; e do
objetivo estratégico VI (tema I): “avaliar a governança e a gestão no Sistema Único de Saúde (SUS),
na segurança pública, na defesa nacional, na previdência complementar, na sistemática de
descentralização de recursos federais, nas universidades públicas federais e nos institutos federais de
educação, ciência e tecnologia, nos setores de pessoal, de tecnologia da informação e de aquisições,
dentre outras áreas” (grifos nossos).
1.2. Objetivo e escopo
3. O objetivo deste trabalho é conhecer e avaliar as condições de governança e de gestão da
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e das organizações de segurança pública
estaduais e do Distrito Federal (OSPE), quanto às condições para implementar a Política Nacional de
Segurança Pública.
4. Em especial, buscou-se identificar como as organizações de segurança pública nos estados
estão estruturadas para executar a política de segurança de sua respectiva unidade da federação.
5. Adicionalmente, procurou-se avaliar em que medida essas políticas estaduais de segurança se
alinham às diretrizes emanadas pelo Governo Federal, por meio da Senasp.
6. Vale esclarecer que, devido à diversidade de nomenclatura encontrada (secretaria de
segurança pública, secretaria de defesa social, secretaria de segurança e justiça etc.), denominou-se
organização de segurança pública estadual (OSPE) o órgão responsável por gerir e coordenar a
segurança pública nas unidades da federação.
1.3. Métodos e limitações
7. Não obstante os recentes trabalhos realizados pelo Tribunal com foco em governança (nas
áreas de tecnologia da informação e de pessoal, por exemplo), ainda não se estabeleceu uma
definição precisa do que vem a ser governança para o controle externo.
8. Diante disso, e considerando que governança é um conceito que vem sendo amplamente
utilizado, tanto nas organizações privadas quanto na esfera pública (inclusive pelo próprio TCU),
podendo adquirir diferentes significados a depender da perspectiva que será analisada, a equipe da
SecexDefesa entendeu necessário, preliminarmente, desenvolver um modelo próprio que pudesse
servir de marco teórico para este levantamento na área de segurança pública.
9. Dessa forma, a fase de planejamento da fiscalização consistiu, basicamente, na elaboração,
por especialista sênior, do modelo conceitual de “governança de segurança pública”. Além disso,
para facilitar o entendimento do assunto, foram realizadas reuniões preliminares com a Senasp e com
a Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal (SSP/DF), que explicaram, de modo geral,
como eram sua estrutura e seu funcionamento.
10. Ainda na fase inicial dos trabalhos, foram consultados os especialistas Luiz Carlos
Magalhães, policial federal e ex-secretário municipal de segurança do município de São Luís (MA), e
o professor da Universidade de Brasília (UnB) e Coordenador do Núcleo de Estudos sobre Violência
e Segurança (NEVIS/UnB), Arthur Trindade Maranhão Costa, que realizou recente pesquisa sobre a
capacidade que as secretarias estaduais de segurança pública têm de formular e coordenar políticas
públicas na área de segurança.
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
11. Com base no modelo então desenvolvido, foram elaborados o questionário, que foi aplicado
à organização de segurança pública de cada unidade da federação, e os roteiros de entrevista,
utilizados nas reuniões com a alta administração da Senasp (secretária e diretores).
12. O questionário foi organizado em 68 questões, totalizando 354 itens a serem preenchidos,
dos quais 90 representaram itens abertos, sendo os demais, fechados. Os itens foram distribuídos
entre perguntas de seleção única (check box), de seleção múltipla (combo box) e de níveis de
avaliação.
13. Com vistas a validar o questionário, realizou-se teste-piloto na Secretaria de Segurança
Pública do Distrito Federal (SSP/DF), por meio do encaminhamento, por e-mail, da primeira versão
do questionário àquela secretaria. Após o recebimento das respostas, a equipe se reuniu com os
gestores da SSP/DF, os quais manifestaram suas impressões acerca das questões e fizeram sugestões
para seu aprimoramento.
14. Em seguida, feitos os devidos ajustes, o questionário foi enviado a cada uma das 27
secretarias de segurança pública (ou órgãos equivalentes) nas unidades da federação (incluído o
Distrito Federal novamente). Apenas as organizações de segurança pública dos estados de Mato
Grosso do Sul (MS) e do Amapá (AP) não enviaram suas respostas à equipe de auditoria, o que
resultou numa taxa de resposta de 92,6%.
15. Cabe ressaltar que o questionário foi a principal ferramenta empregada na obtenção de
dados/informações que permitissem avaliar o nível de governança das OSPE. Nesse sentido, vale
enaltecer a participação das secretarias de controle externo nos estados, que contribuíram muito para
a alta taxa de resposta alcançada, vez que estabeleceram contato direto com a respectiva organização
de segurança pública de seu estado, ressaltando a importância do levantamento e esclarecendo
eventuais dúvidas acerca do trabalho.
16. Adicionalmente à aplicação do questionário, ainda na fase de execução, foram realizados
grupos focais nas organizações de segurança pública das seguintes unidades da federação: Goiás
(GO), Santa Catarina (SC), São Paulo (SP), Pará (PA), Pernambuco (PE) e Alagoas (AL). A
utilização dessa técnica possibilitou à equipe ter informações qualitativas sobre o funcionamento
dessas organizações e seu papel na execução da política pública de segurança.
17. Além da visita aos estados mencionados no item anterior, estava prevista também a
realização de grupo focal na Secretaria de Estado de Segurança do Rio de janeiro (Seseg/RJ).
Entretanto, a dinâmica inicialmente prevista para os dias 21 e 22 de outubro foi postergada, a pedido
da Seseg/RJ, para os dias 30 e 31 do mesmo mês.
18. Posteriormente, foi solicitado novo adiamento, o que, em razão do prazo para a conclusão
do levantamento, culminou com a retirada daquela unidade da federação da amostra de secretarias
de segurança que foram visitadas pela equipe.
19. Vale destacar que, de acordo com o escopo estabelecido, o presente levantamento não
abrangeu os aspectos operacionais das forças de segurança pública (polícias militares e civis e
bombeiros militares) nem o sistema penitenciário. Também não foram realizados testes substantivos
para comprovar a fidedignidade das respostas ao questionário.
20. Além disso, a ausência de documento/normativo que formaliza a atual Política Nacional de
Segurança Pública, aliada à complexidade do assunto, demandou da equipe um esforço adicional
para a realização deste trabalho inovador.
21. Desse modo, os dados obtidos a partir das respostas ao questionário foram tabulados e
utilizados para o cálculo do Índice de Governança de Segurança Pública (iGovSeg), conforme
critérios previamente definidos, com a consequente classificação das OSPE quanto ao nível de
governança, cujo resultado será apresentado na Seção 3 deste relatório.
22. Cabe esclarecer que, em razão do compromisso firmado pela equipe de não divulgar
individualmente os dados de cada OSPE, a classificação a ser apresentada utilizará um código para
designar cada uma das organizações de segurança pública participantes deste levantamento (a tabela
de equivalência dos códigos utilizados constitui a peça 13).
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
23. A tabela 1 apresenta a estrutura do questionário, que é composto por 354 itens de
preenchimento.
Tabela 1. Estrutura do questionário.
ESTRUTURA DO QUESTIONÁRIO
Dimensões
Estratégia
Arranjos institucionais
Tecnologia e conhecimento
Resultados
Gestão
Pessoas
Controles
Itens de análise
Planejamento estratégico
Relação entre política nacional e políticas
estaduais
Integração interna
Integração entre atores governamentais
Interação governo-sociedade
Interação com organizações estrangeiras
Normas
Tecnologia
Conhecimento
Avaliação estadual
Accountability
Estrutura
Processos finalísticos
Processos de apoio
Orçamento
Capital humano
Reconhecimento
Aprendizagem
Controles internos
Gestão de riscos
24. A seguir, para melhor compreensão do presente levantamento, apresenta-se, de forma
resumida, o modelo de governança que norteou todo o trabalho.
1.3.1. Breve descrição do modelo de governança
25. O modelo de avaliação de governança de segurança pública desenvolvido para a realização
desse levantamento fundamenta-se nas teorias neoinstitucionais e é composto de duas
macrodimensões de governança: (i) pública; e (ii) corporativa.
26. As macrodimensões se subdividem em dimensões, e essas, em itens de análise, os quais são
os agregadores das questões que compuseram o questionário aplicado às organizações de segurança
pública estaduais. A figura 1 ilustra a estrutura do modelo de avaliação.
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 1. Modelo de Avaliação de
Levantamento.
Governança de Segurança Pública adotado no
27. A base teórica que sustenta o modelo de avaliação de governança de segurança pública
pode ser subdividida em dois segmentos das ciências sociais: perspectiva institucional e teorias sobre
governança, ambas no contexto da Administração Pública.
28. A base teórica do modelo desenvolvido para a execução deste levantamento encontra-se
detalhada no Anexo 1.
29. Vale registrar que o Tribunal constituiu grupo de trabalho com o objetivo de definir
referencial básico de governança, para uniformizar o entendimento do corpo técnico acerca do
assunto, a fim de balizar futuras ações de controle externo sobre governança no setor público.
30. No entanto, até a conclusão da fase de execução, a minuta do “Referencial Básico de
Governança” ainda se encontrava sob consulta, razão pela qual o levantamento se fundamentou
exclusivamente em modelo próprio.
2. Visão geral da Segurança Pública
31. A Constituição Federal de 1988 (CF) estabelece, em seu artigo 144, que a segurança
pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio dos seguintes órgãos: em
nível federal - Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal; e em nível
estadual pelas Polícias Civil e Militar e pelo Corpo de Bombeiros Militar.
32. A Carta Magna não atribui à União competência para legislar sobre segurança pública, em
sentido amplo, cabendo-lhe apenas estabelecer, em caráter privativo, normas gerais de organização,
efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias e dos corpos de bombeiros
militares, na forma do inciso XXI do art. 22.
33. Em relação às Polícias Civis, a Constituição Federal de 1988 atribui à União a competência
concorrente para legislar sobre a organização, as garantias, os direitos e os deveres das polícias
civis, conforme determina o inciso XVI do art. 24.
34. Essa ausência de previsão constitucional levou os estados da federação a assumirem a
responsabilidade sobre o tema, o que ensejou o surgimento de diversas políticas locais de segurança
pública, dificultando, com isso, uma ação coordenada, pela União, de combate à violência.
35. Para minimizar esse problema, o governo federal criou, em 1997, a Secretaria Nacional de
Segurança Pública (Senasp), vinculada ao Ministério da Justiça, conforme descrição a seguir.
2.1. Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2.1.1. Estrutura e competências
36. A Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), foi criada pelo Decreto 2.315, de 4
de setembro de 1997, em razão da transformação da antiga Secretaria de Planejamento de Ações
Nacionais de Segurança Pública (Seplanseg), criada por meio da Medida Provisória 813, de 1º de
janeiro de 1995 (convertida na Lei 9.649, de 27 de maio de 1998).
37. Com base na alínea b do inciso II do art. 2º do Anexo I do Decreto 6.061/2007, o quadro a
seguir retrata a estrutura organizacional da Senasp, com quatro departamentos, cujas competências
foram arroladas nos artigos 12 a 16 do Anexo I do Decreto 6.061/2007.
Figura 2. Organograma da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp).
Fonte: Relatório de Gestão da Senasp (Exercício 2012).
38. A Senasp tem por finalidade assessorar o Ministro de Estado da Justiça na definição e na
implementação da Política Nacional de Segurança Pública e, em todo o território nacional,
acompanhar as atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública, por meio de ações como:
a) desenvolver e apoiar projetos de modernização das instituições policiais do país; b) efetivar o
intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre os serviços policiais; c) estimular a
capacitação dos profissionais da área de segurança pública; d) realizar estudos e pesquisas; e
e) consolidar estatísticas nacionais de crimes.
39. Em 2012, a proposta orçamentária da Senasp totalizou R$ 932.590.600,00, sendo a Lei
Orçamentária aprovada no valor de R$ 1.064.658.201,00, ou seja, com um acréscimo de
R$ 269.130.174,00. Esse aumento correspondeu a emendas parlamentares, as quais beneficiaram
somente alguns entes federados. Nesse mesmo exercício financeiro, foi transferido às unidades da
federação, mediante celebração de convênios, o montante de R$ 388.745.784,05, sendo
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
R$ 117.728.158,14 pela Senasp e R$ 271.017.625,91 pelo Fundo Nacional de Segurança Pública
(Relatório de Gestão Senasp 2012 - p. 22 e 79).
40. Vale ressaltar a inexistência de Política Nacional de Segurança Pública formalizada, ou
seja, não há documento ou normativo que estabeleça princípios, diretrizes, objetivos, metas e
estratégias, a exemplo da Política Nacional de Defesa. Segundo a Senasp (peça 11, p. 4), a atual
política do governo federal vem sendo executada por meio de quatro eixos estruturantes, os quais
serão descritos a seguir.
2.1.2. Eixos estruturantes
41. Os principais eixos que norteiam a atuação da Senasp atualmente são: (i) Crack, é possível
vencer; (ii) Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas Sinesp; (iii) Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras - Enafron; e (iv) Brasil Mais
Seguro.
Crack, é possível vencer
42. Detectado no Brasil no final da década de 1980 e início dos anos 90, o crack disseminou-se
na maioria dos centros urbanos do país, alcançando cidades do interior e mesmo as zonas rurais, com
problemas relacionados ao consumo e tráfico. Diante disso, o Governo Federal lançou em dezembro
de 2011 o Programa “Crack, é possível vencer”, com a finalidade de prevenir o uso e de promover a
atenção integral ao usuário de crack, bem como enfrentar o tráfico de drogas. Conforme informação
do Ministério da Justiça, o programa prevê investimentos de R$ 4 bilhões, de forma articulada com os
estados, Distrito Federal e municípios, além da participação da sociedade civil.
43. Observada a Lei 11.343/2006 (institui o Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas –
Sisnad), o programa reúne diversas ações que envolvem diretamente as políticas de saúde, de
assistência social e de segurança pública e, de forma complementar, ações de educação e de garantia
de direitos. Dessa forma, o Governo Federal disponibiliza recursos financeiros a estados, municípios
e DF, os quais poderão aderir ao programa assumindo contrapartidas e fornecendo os equipamentos
de saúde, a assistência social e a segurança pública.
44. Conforme cartilha do Ministério da Justiça, a implantação do programa se dá em cinco
passos interdependentes, ilustrados na figura 3 a seguir:
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura
3.
Passos
para
implantação
do
programa
“Crack,
é
possível
vencer”.
Fonte: cartilha do Programa “Crack, é possível vencer”.
45. Caberá aos estados, aos municípios e ao DF a instalação de instâncias de gestão integrada
do programa em âmbito local, por meio de comitês que articulem as áreas de segurança, saúde,
assistência social, educação, entre outras, para o planejamento, execução e avaliação das ações.
46. Conforme ilustra a figura 4, as ações são organizadas em três eixos temáticos: prevenção,
cuidado e autoridade.
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura
4.
Eixos
temáticos
do
programa
“Crack,
é
possível
vencer”.
Fonte: cartilha do Programa “Crack, é possível vencer”.
47. As ações do eixo “Prevenção” visam a fortalecer fatores de proteção e a reduzir fatores de
riscos para o uso de drogas. São, portanto, oferecidos programas continuados a partir das
comunidades escolares, que buscam fortalecer vínculos familiares e comunitários, trazer informações
sobre as drogas e reforçar a capacidade dos jovens para escolher, com consciência e
responsabilidade, seus caminhos.
48. O eixo “Cuidado” trata da estruturação de redes de atenção de saúde e de assistência social
para o atendimento aos usuários de drogas e a seus familiares, cabendo ao Governo Federal
disponibilizar aos estados, aos municípios e ao Distrito Federal diretrizes técnicas e financiamento
para fortalecer e qualificar a rede de serviços de saúde e assistência social.
49. Por último, o eixo “Autoridade” tem como objetivo a redução da oferta de drogas ilícitas no
Brasil, tanto no âmbito nacional como no local. Para tanto, concentra esforços na articulação das
forças de segurança pública para repressão ao tráfico de drogas ilícitas e ao crime organizado.
Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (Sinesp)
50. O Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas
(Sinesp) é um portal de informações integradas, que possibilita consultas operacionais,
investigativas e estratégicas, sobre drogas, segurança pública, justiça, sistema prisional, entre
outras, implementado em parceria com os entes federados. O Sistema tem como principal objetivo
subsidiar a realização de diagnóstico sobre criminalidade, formulação e avaliação de políticas
públicas, bem como promover a integração nacional de informações.
51. O Sinesp foi instituído pela Lei 12.681de 2012, que torna obrigatória a produção e o envio
de dados pelas secretarias estaduais responsáveis pela execução da política pública de segurança. A
gestão do sistema é de responsabilidade da Coordenação Geral de Pesquisa e Análise da Informação,
da Senasp, e conta com a colaboração de gestores estaduais, que têm a atribuição de enviar e validar
os dados sistematicamente.
Figura 5. Estrutura do Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e
sobre Drogas (Sinesp).
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Manual do Sinesp - Módulo Polícia Civil.
52. Em relação ao fluxo do sistema de coleta de dados, o manual do Sinesp informa que há
quatro níveis diferentes de sistematização das informações: as delegacias distritais e especializadas
da Polícia Civil, um órgão central da Polícia Civil, as organizações de segurança pública estaduais e
a Secretaria Nacional de Segurança Pública.
53. As delegacias da Polícia Civil das unidades federativas enviarão as totalizações dos seus
registros a um órgão central da Polícia Civil, que reunirá as informações das diversas delegacias e
repassará as totalizações para a respectiva secretaria de segurança pública do estado.
54. As organizações de segurança pública estaduais encaminharão à Senasp, mensalmente, os
dados totalizados, relativos ao seu estado e a cada um dos municípios com 100 mil habitantes, ou
mais, existentes nesse estado. Esse fluxo pode não incluir um órgão central da Polícia Civil, sendo a
totalização, nesse caso, realizada diretamente pela OSPE.
55. O envio de informações das delegacias ao órgão central da Polícia Civil e do órgão central
à secretaria de segurança pública estadual será realizado por qualquer meio acordado entre as duas
partes: impresso, meio digital ou outro meio. O envio dos dados totalizados à Senasp se dará através
da Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização (Rede
Infoseg), utilizando um software disponibilizado pela Senasp. As atividades de totalização de registros
e de manuseio desse software serão efetuadas por técnicos estatísticos, cadastrados e treinados pela
Senasp.
56. Quanto ao sistema de coleta de informações, o manual do Sinesp especifica que a
implantação pode ser realizada de três modos diferentes, variando em função do nível de maturidade
tecnológica do sistema de registro de informações criminais de cada estado.
57. Uma primeira situação envolve os estados onde o sistema de registro ainda é manual e as
informações são armazenadas somente em papel. Nesse caso, os técnicos estatísticos inserem no
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sistema as totalizações de registros de cada delegacia e o software sistematizará automaticamente os
dados relativos às unidades espaciais analisadas.
58. Além de servir como instrumento para a alimentação da base de dados da Senasp, o
software poderá ser utilizado pelas próprias organizações policiais como meio para agregar os dados
das delegacias de polícia e gerar relatórios mensais sobre o desempenho de cada uma das unidades
policiais, dos municípios mais populosos e do estado como um todo.
59. Uma situação diferente é a dos estados que já contam com um sistema informatizado de
registro de dados criminais. Nesse caso, os técnicos estatísticos inserirão, no software elaborado pela
Senasp, os dados referentes a cada um dos municípios analisados e o total da unidade da federação
(UF), informando simultaneamente os nomes e os códigos das delegacias que enviaram dados. Da
mesma forma que no caso anterior, o software da Senasp também poderá ser utilizado pelas UFs para
a elaboração de relatórios mensais comparativos.
60. Uma última situação é a dos estados que possuem sistemas avançados de registro de dados
criminais, aos quais a Senasp poderá acoplar sistemas automáticos de coleta de informações. Nesse
caso, todo o processo se fará automaticamente e a atuação dos técnicos estatísticos se restringirá a
confirmar e oficializar o envio das informações.
61. Segundo o manual do Sinesp, no que diz respeito à fonte dos dados criminais, para a
alimentação da base de dados nacional, levam-se em conta os títulos atribuídos aos crimes notificados
na ocasião da ocorrência. Como a capitulação ou titulação dada ao delito no momento da elaboração
do registro de ocorrência ou do flagrante delito é provisória, muitos estados trabalham com a
retificação ou aditamento dos registros efetuados.
62. Dessa forma, para evitar incongruências entre os dados da base estadual e aqueles
encaminhados à base nacional, a Senasp admitirá a retificação dos dados estaduais no prazo máximo
de 30 dias após a data de encaminhamento das informações originais.
63. Vale destacar que, apesar de a legislação penal brasileira ser única, verifica-se uma enorme
heterogeneidade nas categorias classificatórias utilizadas pelas diferentes unidades da federação, em
função de distintas interpretações da lei e/ou de diferentes culturas e práticas institucionais o que
dificulta a comparação estatística.
64. Em alguns estados, ou em alguns gêneros de registro, pouco ou nada é acrescentado aos
tipos penais previstos no Código Penal Brasileiro, enquanto em outros se introduzem mais conteúdos
informativos, incorporando especificações presentes nos parágrafos e incisos legais, ou elementos não
explicitados na legislação.
65. Com o objetivo de reduzir tais problemas, o manual do Sinesp estabelece uma padronização
das categorias utilizadas para tipificar as ocorrências previstas no “Formulário de Coleta Mensal de
Ocorrências Policiais/Módulo Polícia Civil”. O sistema classificatório proposto baseia-se na
legislação em vigor, mas não privilegia necessariamente as titulações mais genéricas, pois em muitos
casos, isso acarreta perda de dados fundamentais.
Enafron
66. A Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (Enafron) apresenta-se como o
conjunto de políticas e projetos do Governo Federal, que tem por finalidades melhorar a percepção de
segurança pública junto à sociedade e garantir a presença permanente das instituições policiais e de
fiscalização na região de fronteira do Brasil, otimizando a prevenção e a repressão aos crimes
transfronteiriços, por meio de ações integradas de diversos órgãos federais, estaduais e municipais. A
figura 6 apresenta a estrutura analítica da Enafron.
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 6. Estrutura Analítica da Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras
(Enafron).
Fonte: Ministério da Justiça.
67. Além da articulação entre órgãos de segurança pública, de defesa, de fiscalização e o
sistema de justiça criminal, a Enafron conta com a integração das unidades da federação envolvidas,
assim como com a cooperação internacional (países fronteiriços, Unasul, Mercosul, Interpol e
Europol). Com abrangência em onze unidades da federação da federação (Acre, Amapá, Amazonas,
Matogrosso, Matogrosso do Sul, Pará, Paraná, Rondônia, Roraima, Rio Grande do Sul e Santa
Catarina) e correspondendo a 27% do território brasileiro, a Enafron ocupa uma faixa de
150 quilômetros de largura e cerca de dezessete mil quilômetros de extensão.
Figura 7. Faixa de fronteira.
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Estratégia Nacional de Fronteira.
68. A Enafron tem como objetivo enfrentar os ilícitos penais típicos das regiões de fronteira e
promover o bloqueio e a desarticulação das atividades de financiamento, planejamento, distribuição e
logística do crime organizado e dos crimes transnacionais, cujos efeitos atingem os grandes centros
urbanos e a sociedade brasileira com um todo.
69. Objetiva igualmente promover a articulação dos atores governamentais, das três esferas de
governo, no sentido de incentivar e de fomentar políticas públicas de segurança, de uniformizar
entendimentos e ações e de otimizar o investimento de recursos públicos nas regiões de fronteira.
70. A gestão estratégica da Enafron se viabiliza mediante encontros periódicos, nos quais os
órgãos participantes se reúnem para avaliar as ações realizadas no período anterior e para definir as
metas para o próximo período, buscando conjugar esforços, a fim de otimizar recursos públicos,
difundir informações e aprofundar a integração operacional.
Brasil Mais Seguro
71. Em virtude do crescimento das taxas de homicídio no Brasil nos últimos 30 anos, observado
a partir dos dados sobre agressões divulgados pelo Sistema Único de Saúde (Departamento de
Informática do Sistema Único de Saúde - Datasus), o Ministério da Justiça, por meio da Secretaria
Nacional de Segurança Pública (Senasp), iniciou a implementação, em 2012, do Programa Brasil
Mais Seguro – pacto pela redução de crimes violentos.
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
72. O programa tem por objetivo induzir e promover a atuação qualificada dos órgãos de
segurança pública e conta com atividades de fortalecimento da perícia forense e da Polícia Civil,
controle de armas e articulação com o Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública, além
de policiamento ostensivo e de proximidade nos territórios com maiores índices de vulnerabilidade a
situações de violência e criminalidade.
73. As ações do programa permeiam os seguintes eixos centrais: enfrentamento à impunidade;
aumento da sensação de segurança; controle de armas; e combate a grupos de extermínio e
organizações criminosas.
74. O Ministério da Justiça lançou no dia 27 de junho de 2012, em Maceió/AL, a experiência
piloto do Programa Brasil Mais Seguro, por meio de um acordo de cooperação assinado pelos
governos federal, estadual e municipal, para o desenvolvimento de ações conjuntas voltadas à
redução da criminalidade violenta na capital alagoana e no município de Arapiraca/AL.
75. Segundo seu relatório de gestão referente ao exercício de 2012, a Senasp repassou recursos
ao Estado de Alagoas, para o aparelhamento de doze unidades da Polícia Civil e de uma delegacia
móvel de homicídios; aparelhamento de dez bases fixas de polícia de proximidade, construídas pelo
estado, e aquisição de seis bases móveis para implantação do policiamento de proximidade nos
territórios indicados como prioritários para o programa; implantação do Projeto Gênesis – socorro a
vítimas de tentativa de homicídio pelo corpo de bombeiros militar -, e seis veículos de resgate; e
implantação de sistema de radiocomunicação nos doze municípios da Região Metropolitana de
Maceió e no município de Arapiraca.
76. O estado também recebeu auxílio de peritos e de policiais civis e militares da Força
Nacional para realizar os inquéritos e cumprir mandados de prisão e reforçar o policiamento
ostensivo em áreas prioritárias.
77. No âmbito do Poder Judiciário, foi criada a Câmara de Monitoramento de Processos,
acompanhada pela Secretaria de Reforma do Judiciário/MJ.
78. Considerando que o aumento do número de homicídios no Brasil se concentra na Região
Nordeste, em 2013, os estados da Paraíba, do Rio Grande do Norte e de Sergipe também aderiram ao
programa.
2.2. Organizações de Segurança Pública Estaduais (OSPE)
2.2.1. Das secretarias estaduais responsáveis pela política de segurança pública
79. Às secretarias estaduais ou organizações afins de segurança pública compete: a execução
da política governamental para preservação da ordem pública e do patrimônio; a manutenção e a
garantia dos direitos dos cidadãos; o desenvolvimento dos planos estaduais de segurança pública; o
fortalecimento das organizações policiais estaduais e municipais; e a qualificação dos agentes de
segurança pública (Acórdão 2.718/2008 - TCU – Plenário).
80. Essas secretarias coordenam a execução de programas estaduais próprios, ou federais,
conforme indução da Senasp. Nesse sentido, os recursos financeiros provêm, na sua maior parte, do
orçamento estadual, sendo o aporte de recursos federais, de certa forma, subsidiário ou
complementar.
81. No que toca ao funcionamento, as secretarias apresentam-se como organizações destinadas
a formular e a executar a política governamental para preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, promovendo a segurança da população, assim como ações
de prevenção da criminalidade e de integração das polícias militares, corpos de bombeiros militares e
polícias civis.
82. As secretarias responsáveis pelas políticas de segurança pública nas unidades da federação
não obedecem a um padrão organizacional uniforme. Em alguns estados, as OSPE não possuem em
sua estrutura organizacional os principais operadores de segurança pública: a Polícia Militar e a
Polícia Civil. Noutros, as polícias subordinam-se diretamente ao secretário estadual de segurança
pública.
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
83. A título de ilustração, as secretarias de segurança pública dos estados de AL, ES, PI, PB,
PR, RJ, RO, RS e SC informaram, por meio do questionário, que há subordinação das Polícias Civil e
Militar à organização de segurança pública estadual (OSPE). Já nos estados de Tocantins (TO) e de
Sergipe (SE), tal subordinação somente se observa em relação à Polícia Militar. Nos demais estados
que responderam à pesquisa, ocorre apenas vinculação das forças de segurança pública ao
correspondente secretário estadual.
84. Cumpre ressaltar, ainda, a existência de estados em que, além de cuidarem das políticas de
segurança pública, as OSPE também se encarregam de outros temas, a exemplo da custódia e da
reinserção social dos indivíduos privados de liberdade, da defesa civil, do trânsito, entre outros.
2.2.2. Das polícias militares e das polícias civis
85. Preliminarmente, cabe lembrar que as Polícias Civil e Militar não foram objeto de estudo do
presente trabalho, o qual se concentrou nas organizações de segurança pública dos estados e do
Distrito Federal. No entanto, como os operadores de segurança (as polícias) se relacionam
intensamente com as OSPE, nesta seção será apresentado, de modo superficial, seu funcionamento.
86. Em que pese a falta de uniformização das estruturas organizacionais das secretarias
responsáveis pelas políticas de segurança pública, as polícias civis e militares apresentam estrutura
análoga, permanente e estável, em todo território nacional, o que, segundo doutrina especializada, se
dá em razão do caráter secular dessas instituições.
87. As polícias civis têm como unidade básica de atuação as delegacias de polícia, compostas
por delegados, agentes e escrivães. As polícias militares, organizadas com base na hierarquia e na
disciplina, se desdobram em pelotões, companhias ou batalhões, integrados por militares, conforme
escalão hierárquico, de soldado a coronel. Cumpre ressaltar que os estados do CE, BA, AL, RJ, RN,
SP, RS, PR, SC e PA revelaram existência de órgão autônomo de polícia técnica (perícia), que, em
outros estados, vinculam-se às polícias civis.
88. No regime jurídico atual, são atribuições das polícias militares o policiamento ostensivo e o
preventivo e a manutenção da ordem pública. Às polícias civis, por sua vez, cabem, ressalvada a
competência da Polícia Federal, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
exceto as militares (art. 144 da CF/1988).
89. Para o exercício dessas competências, ambas as polícias constituem unidades gestoras
autônomas para execução das despesas correlatas às ações ou aos programas governamentais na
área de segurança pública. No caso dos recursos federais, os repasses lhes são feitos de forma direta
ou indireta, nesse último caso por intermédio da secretaria estadual correspondente.
90. Ressalta-se que, em alguns estados (AL, ES, PI, PB, PR, RJ, RO, RS e SC), os principais
operadores de segurança (polícias militares, polícias civis e corpos de bombeiros militares)
subordinam-se às secretarias de segurança pública; noutros, reportam-se diretamente ao respectivo
governador, remanescendo às secretarias o papel de articulação ou coordenação das polícias.
91. De forma resumida, pode-se dizer que o modelo de atuação da polícia no Brasil se baseia na
repartição de competências entre as Polícias Civil e Militar, cabendo àquela a atividade investigativa
(polícia judiciária) e a essa última o policiamento ostensivo.
92. Apesar dessa divisão de competências, as atividades de ambas as polícias são
interdependentes e complementares, fortalecendo a necessidade de integração e de melhor articulação
entre a Polícia Civil e a militar.
93. Por fim, importa ressaltar que, em MG, SC, GO e RO, as secretarias responsáveis pela
segurança pública dispõem de diretorias, divisões ou setores específicos para cuidar do tema
integração policial.
3. Governança de Segurança Pública
94. Nesta seção, serão apresentados os resultados obtidos a partir da análise dos dados
coletados por intermédio do questionário encaminhado às OSPE, bem como das informações
levantadas durante as visitas a seis estados da federação, nos quais se realizou a técnica de grupo
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
focal. Além disso, as respostas encaminhadas pela Senasp, em atendimento aos ofícios de requisição
da equipe, também subsidiaram a avaliação de governança de segurança pública.
95. O Anexo 2 deste relatório descreve a tabulação das respostas ao questionário, bem como a
determinação dos pesos atribuídos às questões, a qual foi conduzida por meio do Método de Análise
Hierárquica (Analytic Hierarchy Process – AHP).
96. Com base na citada metodologia, foi criado o Índice de Governança de Segurança Pública
(iGovSeg).
97. O iGovSeg, de acordo com o modelo desenvolvido para este trabalho (subitem 1.3.1), é um
índice que visa a demonstrar a capacidade e a habilidade que as organizações de segurança pública
estaduais possuem para implementar as políticas de segurança pública. Desse modo, o iGovSeg
obtido para as unidades da federação que responderam ao questionário (as quais encontram-se
codificadas para se manter o sigilo da informação - peça 13) está apresentado na tabela 2, a seguir.
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela 2. Ordenamento das UF por iGovSeg decrescente.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Código UF
b
u
o
p
g
t
j
z
v
r
h
e
i
y
l
m
x
f
k
q
d
a
n
s
c
I GovSeg
73
71
69
68
67
65
65
64
64
60
60
60
59
59
58
58
55
53
51
50
49
45
44
39
39
98. Tomando por base a estratificação dos níveis de avaliação empregados no questionário
(quatro níveis de avaliação), os resultados foram agrupados em quatro níveis de governança de
segurança pública: (i) aprimorado (iGovSeg igual ou superior a 75); (ii) intermediário (iGovSeg
inferior a 75 e igual ou superior 50); (iii) inicial (iGovSeg inferior a 50 e igual ou superior 25); e
(iv) insuficiente (iGovSeg inferior a 25).
99. No nível aprimorado são classificadas as organizações que implantaram práticas de
governança suficientes, tanto em importância, quanto em quantidade, permitindo concluir que há forte
comprometimento da alta administração com a manutenção do elevado nível de governança já
atingido.
100. O nível intermediário compreende as organizações que implantaram práticas de
governança, tanto em importância, quanto em quantidade, que permitem concluir que a alta
administração conhece e busca implementar, de forma contínua, práticas de governança.
101. O nível inicial compreende as organizações que implantaram práticas de governança,
tanto em importância, quanto em quantidade, que permitem concluir que a alta administração busca
conhecer e implementar práticas que melhorem a governança.
102. O nível insuficiente compreende as organizações que não adotaram práticas suficientes,
tanto em importância, quanto em quantidade, para que se pudesse concluir se há comprometimento da
alta administração em melhorar a governança.
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
103. A distribuição das unidades da federação pelos níveis de governança estabelecidos
encontra-se ilustrado na figura 8.
Figura 8. Distribuição das organizações de segurança pública estaduais pelos níveis de
governança: valores absolutos.
104. Como se observa na figura 8, nenhuma organização de segurança pública estadual se
encontra em nível aprimorado de governança de segurança pública. A maioria das OSPE (20 do total
de 25, ou 80%) foi classificada no nível intermediário.
105. Os resultados por dimensão do modelo estão apresentados, de forma comparativa, na
figura 9.
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 9. Resultado do iGovSeg, por UF, desdobrado em suas sete dimensões.
106. A figura 9 permite a análise comparativa da constituição do iGovSeg de cada UF por suas
sete dimensões. Essa comparação reflete um desempenho uniforme quanto à dimensão arranjos
institucionais, enquanto se verificam variações significativas na dimensão resultados.
107. Entretanto, essa forma de apresentação dos resultados por dimensão do modelo não
permite a visualização da dispersão dos resultados entre as dimensões do modelo de governança de
segurança pública, uma vez que o gráfico foi construído a partir dos resultados em valores absolutos
e que as pontuações máximas a serem atingidas em cada dimensão variam de acordo com os
respectivos pesos que lhes foram atribuídos, segundo o Método AHP.
108. Para comparar os resultados obtidos entre as sete dimensões do modelo, os valores médios,
por dimensão, foram convertidos em escala percentual. O confronto das médias permite identificar, no
agregado, qual(is) dimensão(ões) apresenta(m) maior ou menor aprimoramento. O resultado
comparativo dessa conversão encontra-se na figura 10.
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 10. Gráfico comparativo dos resultados médios por dimensão do modelo de governança
de segurança pública.
109. O gráfico da figura 10 mostra que o agregado das OSPE se encontra em estágio
aprimorado na dimensão tecnologia e conhecimento (média de 80,6%) e em estágio intermediário na
dimensão arranjos institucionais (média de 74,4%), o que contrasta com o nível inicial das dimensões
relativas a pessoas (média de 39,64%) e a controles (média de 29,3%).
110. Esse desbalanceamento entre as dimensões coloca em risco o resultado das políticas
públicas de segurança, especialmente quando os controles internos e a gestão de risco se mostram
pouco estruturados, aumentando a probabilidade de que eventos adversos comprometam, parcial ou
totalmente, o alcance dos objetivos da organização e, em última análise, a efetividade das políticas
públicas de segurança.
111. Os resultados do iGovSeg por UF foram cruzados com os seguintes dados, para fins de
análise: (i) orçamento da UF alocado à segurança pública em 2012, em percentual do respectivo
orçamento total; (ii) participação de transferências da Senasp na segurança pública da unidade da
federação, em relação ao total dos recursos da UF alocados à segurança pública; (iii) número de
crimes violentos letais intencionais (CVLI) por 100 mil habitantes, em 2012; e (iv) variação
percentual de CVLI entre 2011 e 2012.
112. Os percentuais de orçamento de cada unidade da federação alocados à segurança pública
e a participação de transferências da Senasp no orçamento da segurança pública de cada UF,
também em percentual, foram calculados a partir dos dados fornecidos pelas OSPE por meio do
questionário respondido. Os dados relacionados às estatísticas de CVLI foram obtidos a partir do
Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2013, Edição 7.
113. Importante ressaltar que alguns dados foram excluídos da amostra analisada em razão da
elevada dispersão que apresentaram, sugerindo ter havido erro de preenchimento do questionário ou
não compreensão a respeito do dado que foi solicitado.
114. A figura 11, a seguir, apresenta o cruzamento dos percentuais que cada unidade da
federação alocou, do seu orçamento total, à segurança pública, no exercício financeiro de 2012, com
o iGovSeg da respectiva unidade da federação.
Figura 11. iGovSeg versus Orçamento da UF alocado à Segurança Pública, em 2012.
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
115. O gráfico da figura 11 permite confrontar o volume relativo de recursos alocado à
segurança pública da UF com o respectivo nível de governança. A combinação de maior risco é
aquela em que um elevado percentual do orçamento da UF é alocado à segurança pública em
combinação com uma baixa governança da respectiva organização de segurança pública. Essa
combinação equivale à região mais acima e à esquerda do gráfico da figura 11 (região rosa).
116. No outro extremo, temos as UF com maior índice de governança e que aplicam um menor
percentual dos seus orçamentos à segurança pública. Essa combinação equivale à região mais abaixo
e à direita do gráfico da figura 11 (região azul).
117. Ainda relacionado ao tema orçamentário, a figura 12 mostra a relação entre o iGovSeg e a
participação de transferências da Senasp em relação ao total dos recursos da UF alocados à
segurança pública.
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 12. iGovSeg versus participação de transferências da Senasp no orçamento da
segurança pública.
118. O gráfico da figura 12 revela uma tendência de maior participação dos recursos
transferidos pela Senasp nos orçamentos de segurança pública de unidades da federação cujas OSPE
apresentam menores índices de governança de segurança pública.
119. A correlação do número de crimes violentos letais intencionais (CVLI) por 100 mil
habitantes, ocorridos em 2012, com o iGovSeg é apresentada no gráfico da figura 13.
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 13. iGovSeg versus número de crimes violentos letais intencionais (CVLI) por 100 mil
habitantes, em 2012.
120. O Gráfico da figura 13 mostra fraca correlação positiva entre o Índice de Governança de
Segurança Pública (iGovSeg) e o número de CVLI/100 mil hab., em 2012.
121. Tal correlação sugere que as unidades da federação com elevados índices de CVLI/ 100
mil hab. sofrem maior demanda por melhorias nas suas políticas de segurança pública, gerando
externalidades positivas no campo da governança de segurança pública.
122. Essa análise é corroborada pela variação de CVLI entre os exercícios de 2011 e 2012
versus iGovSeg, conforme mostra a figura 14.
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 14. iGovSeg versus Variação de CVLI 2011-2012.
123. O gráfico da figura 14 indica que o aumento do Índice de Governança de Segurança
Pública (iGovSeg) está relacionado a taxas menores de crescimento de CVLI/100 mil hab., ou mesmo
a decréscimos nesse indicador, justificando melhorias no campo da governança como forma de
capacitar e habilitar as organizações de segurança pública para uma implementação efetiva de suas
políticas públicas.
124. Entretanto, é importante esclarecer que a criminalidade tem sua origem em muitas outras
variáveis, inclusive naquelas de natureza socioeconômica e cultural, e que o propósito deste
levantamento não é estudar as causas da criminalidade ou avaliar a efetividade das políticas públicas
escolhidas para a transformação dessa realidade.
125. Desse modo, para facilitar a compreensão do trabalho, serão apresentados os resultados e
as respectivas análises por dimensão do modelo adotado nesse levantamento, com a finalidade de
fornecer diagnóstico atual da situação de governança das OSPE, identificando seus pontos fortes e
fracos, com vistas a contribuir para uma melhor gestão da segurança pública.
126. Serão tratadas, a seguir, de forma individualizada, as dimensões do modelo de governança
de segurança pública, quais sejam: estratégia; arranjos institucionais; tecnologia e conhecimento;
resultados; gestão; pessoas e controles.
3.1. Estratégia
127. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão estratégia é
composta pelos itens de análise: planejamento estratégico e relação entre política nacional e políticas
estaduais. O cálculo do iGovSeg apenas na dimensão estratégia forneceu os valores apresentados na
tabela 3.
Tabela 3. Resultados da dimensão estratégia, por UF.
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Código UF
v
u
h
p
b
z
o
i
j
q
e
k
y
g
a
x
t
f
m
n
d
c
l
r
s
Estratégia
6,8
6,7
6,4
6,3
6,0
5,9
5,6
5,6
5,5
5,1
4,9
4,9
4,7
4,7
4,6
4,6
4,4
4,3
4,2
4,0
2,8
2,7
2,4
2,0
1,5
128. A estratégia está relacionada à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade das
organizações. Por consequência, no nível estratégico são estabelecidas as metas de alto nível,
alinhadas e dando suporte à missão da organização.
129. Essa dimensão é importante para as organizações de segurança pública, visto que a
estratégia claramente definida e comunicada concorre para aprimorar o desempenho de tais órgãos
por meio do cumprimento de metas e do alcance de objetivos, de forma mensurável.
130. Nessa dimensão, seis (24%) secretarias foram classificadas no nível aprimorado, quatorze
(56%) no nível intermediário e quatro (16%) no nível inicial. A figura 15 mostra essa distribuição
entre os níveis de governança.
Figura 15. Distribuição das UF entre os níveis de governança. Dimensão estratégia.
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
131. Os resultados das OSPE no item de análise “planejamento estratégico” foram mais
heterogêneos entre si, ou seja, enquanto algumas secretarias adotam quase todas as práticas
pesquisadas, duas OSPE não realizam nenhuma delas. As secretarias atingiram média de 55,28% dos
pontos distribuídos nesse item. Oito organizações (32%) atingiram o nível aprimorado, cinco (20%) o
intermediário, oito (32%) o inicial e quatro (16%) ficaram no nível insuficiente.
132. No item “relação entre política nacional e políticas estaduais”, as OSPE antigiram média
de 65% dos pontos distribuídos, tendo os resultados se mostrado mais homogêneos entre si. Sete
(28%) organizações atingiram o nível aprimorado e treze (52%), o nível intermediário; porém, três
(12%) ficaram no nível inicial e uma (4%), no nível insuficiente.
133. A figura 16 permite comparar, entre as UF, os resultados dos itens de análise que
compõem a dimensão estratégia (planejamento estratégico e relação entre política nacional e
políticas estaduais).
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 16. Composição da Dimensão estratégia por itens de análise (Relação entre política
nacional e políticas estaduais e planejamento estratégico).
3.1.1. Planejamento Estratégico
134. 24% das OSPE não têm referencial estratégico e 60% não formalizaram seus planos
estratégicos.
135. O referencial estratégico representa o estágio inicial do planejamento organizacional.
Compreende um conjunto de passos onde são identificados o negócio, a missão, a visão de futuro e os
valores institucionais da organização. A sua elaboração pressupõe o diagnóstico do ambiente, que
compreende a análise de fatores internos e externos à organização capazes de influenciar sua
atuação.
136. O planejamento estratégico, por seu turno, é o processo de concepção do plano estratégico
da organização, podendo ser conduzido por meio de uma miríade de métodos, entre os quais se
destaca o da prospecção de cenários.
137. O plano estratégico é o instrumento que consolida as diretrizes e as formas de atuação da
organização, devendo ser claro e amplamente divulgado.
138. Inicialmente, verificou-se que seis (24%) OSPE não estabeleceram referencial estratégico.
No outro extremo, cinco secretarias (20%) divulgaram seu referencial estratégico interna e
externamente.
139. Sete secretarias (28%) não executam processo de planejamento estratégico, sendo que
metade das que executam (nove) não o fazem de forma periódica.
140. Registre-se que o fato de a OSPE ter referencial e plano estratégico não garante que o
plano construído está implantado de forma efetiva, conforme revelou um dos participantes do grupo
focal realizado em uma dessas secretarias, o qual apontou estar havendo um esforço para “retirar o
plano do papel e fazer com que comece a funcionar”.
141. No âmbito federal, a Senasp informou ter planejamento estratégico válido para o período
2011-2014, estando entre os responsáveis pelo desenvolvimento da estratégia a Presidência da
República, a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Justiça, e tendo como principal
produto o mapa estratégico da Senasp (peça 11, p. 1-2).
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
142. Cabe destacar que esse processo gerou a carteira de projetos estratégicos da Senasp:
Enafron; Crack, é possível vencer; Brasil Mais Seguro; e Sinesp (peça 11, p. 2), os quais foram
descritos sucintamente no subitem 2.1.2 deste relatório.
143. Deve-se salientar a importância da definição clara da estratégia da Senasp, tendo em vista
que vinte (80%) unidades da federação responderam que alinham seu plano estratégico com o da
Senasp, integralmente ou na maioria dos aspectos.
144. Por outro lado, três estados (12%) não integram, ou integram pouco, o plano estratégico
da Secretaria com o Plano Plurianual Estadual, o que pode resultar no estabelecimento de
prioridades diversas das prioridades da alta administração estadual.
145. Em relação ao plano estratégico, verifica-se que quinze (60%) secretarias informaram ter
formalizado seu planejamento estratégico, sendo que apenas oito (32%) divulgam o plano estratégico
para a sociedade, dificultando a compreensão da estratégia por parte população.
146. Sobre os planos táticos, ou setoriais, apenas onze (44%) secretarias informaram desdobrar
seus planos estratégicos em planos táticos e dezessete (68%) informaram que têm planos
operacionais.
147. Sobre esse aspecto, oito (32%) secretarias que não têm planejamento estratégico
formalizado informaram que possuem planos operacionais, indicando uma possível inconsistência na
resposta ou que alinham seus planos operacionais ao plano de governo da sua unidade da federação.
148. Por fim, registra-se como fato positivo que 22 (88%) secretarias informaram ter cumprido
as metas institucionais no período 2010-2012, sendo que três (12%) as cumpriram integralmente. Por
outro lado, todas as secretarias que informaram não ter cumprido as metas (3 ou 12%) não têm
planejamento estratégico formalizado.
3.1.2. Relação entre política nacional e políticas estaduais
149. Seis estados (24%) não formalizaram suas políticas de segurança pública e dez (40%) não
elaboraram plano de segurança pública. Doze (48%) informaram seguir integralmente as diretrizes
estabelecidas pelo Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp).
150. Em relação a políticas e planos estaduais de segurança pública, verifica-se que seis (24%)
estados não formalizaram suas políticas de segurança pública e que dez (40%) estados não
elaboraram plano de segurança pública.
151. Esses dois instrumentos são fundamentais para o estabelecimento das diretrizes das
unidades da federação na área de segurança pública, tendo em vista que a responsabilidade pela área
de segurança é compartilhada entre diversas organizações, muitas delas não vinculadas diretamente à
OSPE.
152. Chama a atenção também que vinte (80%) estados não foram assistidos pela Senasp para a
elaboração de seus planos de segurança pública, apesar de estar prevista, no inciso VIII do art. 12 do
Anexo I do Decreto 6.061/2007, a competência da Senasp para a elaboração de planos e programas
integrados de segurança pública.
153. Como já mencionado anteriormente, não há um Plano Nacional de Segurança Pública
formalizado. De acordo com a Senasp, esse plano “está disperso em um conjunto de documentos que
orientam a ação das distintas agências envolvidas em segurança pública” (peça 11, p. 3).
154. Questionados sobre o assunto nos grupos focais, os participantes expressaram que a
Política Nacional de Segurança Pública era compreendida como sendo a política pública mais afeta à
sua unidade da federação, como, por exemplo, o “Brasil Mais Seguro”, nos casos em que há acordo
de cooperação entre o estado e a União, ou a Enafron, nos estados que se encontram nas áreas de
fronteiras transnacionais.
155. Esse entendimento foi corroborado nas respostas ao questionário, tendo em vista que
apenas duas (8%) OSPE informaram que não há relação entre a política de segurança pública de seu
estado e a política nacional.
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
156. Ainda nesse item de análise, foram feitas perguntas sobre o Conselho Nacional de
Segurança Pública (Conasp), previsto no inciso XIV do art. 29 da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003.
Esse Conselho tem como competência principal articular e apoiar, sistematicamente, os Conselhos de
Segurança Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com vistas à formulação de
diretrizes básicas comuns e à potencialização do exercício das suas atribuições legais e
regulamentares, nos termos do inciso V do art. 2º do Decreto 7.413/2010.
157. Sobre a atuação desse conselho, dezoito (72%) organizações de segurança pública
disseram conhecer integralmente as diretrizes estabelecidas pelo Conasp. No entanto, apenas doze
(48%) informaram seguir integralmente essas diretrizes.
158. Como contraponto aos números apresentados, opinião comum entre os participantes dos
grupos focais foi a de que algumas das diretrizes estabelecidas não eram pertinentes para os estados.
Além disso, ressaltou-se a baixa representatividade dos estados no Conasp.
159. Em relação aos conselhos estaduais de segurança pública, verifica-se que cinco (20%)
estados não o implantaram. Entre os estados que o implantaram, em treze (65%), a presidência é
ocupada pelo secretário responsável pela segurança pública. Em cinco (25%) unidades da federação
em que há conselho de segurança pública, as diretrizes estabelecidas não são seguidas na maioria dos
assuntos.
Conclusões
160. A jurisprudência do TCU acerca da importância do planejamento estratégico é ampla e
pacífica (Acórdãos 1.521/2003, 1.558/2003, 2.094/2004, 786/2006, 1.603/2008 e 2.585/2012, todos do
Plenário), estando fundamentada especialmente no Decreto-Lei 200/1967, art. 6º, inciso I, e art. 7º, o
qual informa sobre a necessidade de os órgãos e as entidades da administração pública federal
estabelecerem processo de planejamento estratégico.
161. Embora dezenove das 25 OSPE tenham referencial estratégico, observou-se que apenas dez
(das 25) organizações formalizaram seus planos estratégicos, sugerindo descontinuidade no processo
de planejamento estratégico.
162. Destaca-se que a existência de referencial estratégico é considerada boa prática pelos
principais modelos de governança corporativa, como, por exemplo, o Commitee of the Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission (COSO).
163. Por ter realizado seu planejamento estratégico recentemente, a Senasp se mostra apta para
induzir as OSPE a adotarem seu próprio processo de planejamento estratégico, especialmente por
meio de ações de capacitação e de editais específicos para a implantação desse processo.
164. De fato, observa-se que as ações da Senasp estão concentradas nos quatro eixos
prioritários e destinam-se a conceder recursos para a aquisição de equipamentos e de serviços
relacionados à execução dessa política de segurança pública, e não à melhoria da gestão das OSPE.
165. A situação se agrava, tendo em vista que a Senasp ainda não formalizou nem consolidou
uma política nacional que sirva de espinha dorsal para o desenvolvimento de políticas estaduais de
segurança pública que possam ser mais efetivas no combate à criminalidade.
166. Ressalta-se que, no âmbito estadual, seis (24%) estados não formalizaram suas políticas de
segurança pública e dez (40%) não elaboraram plano de segurança pública.
167. Deve-se ter em mente que são essas políticas que conferem as bases e os limites que
norteiam a segurança pública nos estados e na União. Ou seja, são as diretrizes elementares para a
implantação de todas as demais práticas de governança.
168. A implantação dessas políticas se torna essencial no contexto da segurança pública, tendo
em vista a responsabilidade compartilhada entre a União e os Estados, no nível federativo, e entre os
diversos órgãos de segurança pública, no nível interorganizacional.
169. Dessa forma, a ausência de políticas, materializadas em documentos e planos, pode
comprometer a convergência das ações dos diversos órgãos voltados para a segurança pública, além
reduzir as chances de sucesso de ações conjuntas entre diferentes entes da federação.
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
170. Por esse motivo, faz-se necessário determinar à Senasp que, ouvidas as unidades da
federação, e em consonância com o inciso III do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061/2007, formalize
a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano Nacional de Segurança Pública.
171. No que diz respeito ao Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), constatou-se
que ele não se mostra efetivo para os estados, visto que apenas doze (48%) OSPE informaram seguir
integralmente as diretrizes estabelecidas.
172. A principal causa da falta de efetividade desse conselho, segundo informações coletadas
durante a realização dos grupos focais, é a ausência de representatividade das unidades da federação.
173. A legitimidade da atuação do Conasp é ainda mais importante no contexto da segurança
pública devido a cada ente federativo ter independência e autonomia para ter sua própria política de
segurança pública.
174. No entanto, as diversas políticas de segurança pública devem levar em consideração que é
desejável a existência de um padrão de atuação dos órgãos de segurança pública para os cidadãos
nas diversas unidades da federação.
175. Conforme estabelecido anteriormente, não há que se falar em hierarquia nas relações entre
os entes e os órgãos responsáveis pela segurança pública. Portanto, o Conasp deve ter legitimidade
para garantir a coordenação, cooperação e convergência de propósitos para implementação das
políticas dessa área.
176. A importância do conselho se justifica, também, como instrumento de controle da
governança pública. Nesse contexto, o Conasp deve ter legitimidade para monitorar e incentivar o
comportamento da União para que os interesses da população sejam atendidos.
177. Essa legitimidade, porém, só pode ser alcançada com a efetiva participação das unidades
da federação em sua composição.
178. Os resultados do presente levantamento apontam na direção de que a atual estrutura do
Conasp não é suficiente para garantir essa legitimidade, uma vez que há um nítido desbalanceamento
na quantidade de conselheiros, pois, conforme estabelece o art. 4º do Decreto 7.413/10, entre os trinta
integrantes do Conasp, apenas nove representam os governos federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal, além do comando ou direção das forças policiais.
179. Dessa forma, faz-se necessário recomendar à Casa Civil da Presidência da República que,
em conjunto com a Senasp, reformule a estrutura, a composição, as competências e o funcionamento
do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), de forma a conferir mais representatividade
ao órgão de segurança pública das unidades da federação.
3.2. Arranjos institucionais
180. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão arranjos
institucionais é composta pelos seguintes itens de análise: integração interna, integração entre entes
governamentais, interação governo-sociedade, interação com organizações estrangeiras, e normas.
181. O cálculo do Índice de Governança de Segurança pública apenas na dimensão arranjos
institucionais forneceu os valores apresentados na tabela 4.
75
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela 4. Resultados da dimensão arranjos institucionais, por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
UF
t
o
j
v
p
l
u
b
g
i
q
m
e
y
z
r
k
h
x
d
n
f
a
c
s
Arranjos institucionais
27,8
27,4
27,2
26,0
26,0
25,5
25,1
25,0
24,9
24,4
24,0
23,9
23,5
22,9
22,9
22,9
22,6
21,9
20,3
18,3
17,9
17,4
17,1
16,5
16,1
182. A dimensão arranjos institucionais reflete à atuação da Senasp e das OSPE no nível
interorganizacional, ou seja, possibilita uma visão desses órgãos na perspectiva institucional, de
como eles se relacionam entre si.
183. As OSPE e a Senasp atuam na segurança pública em conjunto com os demais órgãos,
como, por exemplo, as Polícias Civil e Militar. Dessa forma, a capacidade de articulação é
fundamental para o alcance dos objetivos e das metas no domínio da segurança pública.
184. Os resultados alcançados nessa dimensão foram superiores à média do iGovSeg, não
havendo OSPE classificadas nos níveis inicial e insuficiente. Doze (48%) secretarias foram
classificadas no nível aprimorado e treze (52%), no nível intermediário.
Figura 17. Distribuição entre os níveis de governança. Dimensão arranjos institucionais.
76
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
185. Os resultados entre os itens de avaliação mostraram-se homogêneos. A única exceção foi o
item “interação com organizações estrangeiras” que teve doze (48%) OSPE classificadas nos níveis
inicial e insuficiente.
186. Em relação aos demais itens de análise, foram classificadas nos níveis inicial e insuficiente
apenas uma (4%) OSPE no item integração interna, três (12%) no item integração governo-sociedade
e uma (4%) no item normas.
187. A figura 18 mostra, de forma comparativa, a composição da dimensão arranjos
institucionais.
Figura 18. Composição da Dimensão arranjos institucionais por itens de análise (Integração
Interna, Integração entre entes governamentais, Interação governo-sociedade, Interação com
organizações estrangeiras e Normas).
3.2.1. Integração Interna
188. 24 (96%) OSPE informaram que a alta administração tem acesso periódico a
informações gerenciais para a tomada de decisão.
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
189. Esse item de análise reflete as práticas de governança que tiveram como base o
relacionamento da alta administração da OSPE com seu público interno.
190. Para fins deste trabalho, o conjunto de servidores que compõem a alta administração da
OSPE compreendeu o secretário e o corpo de dirigentes ligados diretamente a ele, em nível de
diretoria. Já o público interno foi considerado como o conjunto de servidores efetivos, ocupantes de
cargo em comissão, de função de confiança, de função comissionada, terceirizados, estagiários e
demais colaboradores da secretaria.
191. As respostas ao questionário demonstraram que há um fluxo contínuo de informações entre
a alta administração e o público interno na maioria das unidades, principal aspecto pesquisado nas
questões sobre esse item de análise. Nesse sentido, dezesseis (64%) OSPE atingiram o nível
aprimorado, sendo três no nível máximo. Por outro lado, apenas uma secretaria permaneceu no nível
inicial e não houve secretarias no nível insuficiente.
192. Sobre a utilização de informações produzidas pelos processos de gestão de riscos e de
controle interno (como será visto nos tópicos 3.7.1 e 3.7.2), verifica-se que quinze (60%) OSPE
utilizam integralmente as informações do controle interno e sete (28%) utilizam integralmente as
informações geradas pelo processo de gestão de riscos para tomada de decisões.
193. Ainda relacionado ao processo decisório, verifica-se que 24 OSPE informaram que a alta
administração tem acesso periódico a informações gerenciais para a tomada de decisão. Nesse
universo, 22 OSPE revelaram utilizar dados oriundos de relatórios impressos e dezoito informaram
obter dados a partir de sistemas online, revelando o predomínio do acesso a dados com menor valor
agregado.
194. Por outro lado, apenas seis OSPE informaram obter dados por meio de datawarehouse e
dez, com a utilização de ferramentas de business intelligence.
195. Por fim, 23 OSPE afirmaram divulgar internamente suas ações, enquanto 21 divulgam seus
resultados para seu público interno, indicando, assim, haver um fluxo de informações relevante da
alta administração para os colaboradores da OSPE.
3.2.2. Integração entre atores governamentais
196. Sete (28%) secretarias informaram não compartilhar informações com outros atores de
seu estado e dezessete (68%) não o fazem com os estados limítrofes.
197. Esse item de análise reflete como as OSPE se relacionam entre si e com as principais
organizações responsáveis pela segurança pública das unidades da federação, notadamente os órgãos
policiais, como a polícia federal, as Polícias Civil e Militar, bem como a governadoria da respectiva
unidade da federação.
198. Está relacionado também à competência da Senasp para promover a integração dos órgãos
de segurança pública, estabelecida no inciso IV do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061/2007, bem
como a competência do Conasp para promover a integração entre órgãos de segurança pública
federais, estaduais, do Distrito Federal, estabelecida no inciso VIII do art. 2º do Decreto 7.413/2010.
199. Inicialmente, registra-se que todas as secretarias informaram interagir com a Senasp.
200. Em relação à participação em Gabinetes de Gestão Integrada (GGI), apenas duas (8%)
secretarias informaram que não participam de GGI Estadual. Já em relação aos GGIs Regionais, dez
(40%) revelaram que não participam.
201. No que se refere ao compartilhamento de informações com outros atores responsáveis pela
segurança pública, sete (28%) secretarias informaram não compartilhar informações com outros
atores de seu estado e dezessete (68%) não o fazem com os estados limítrofes.
202. Outro tema pesquisado foi a participação da OSPE em trabalhos integrados para a
segurança de grandes eventos. A maioria das OSPE informou participar de grupo de trabalho para a
segurança de grandes eventos, sendo 23 (92%) em nível estadual e dezenove (76%) em nível nacional.
203. Sobre a existência de centros de comando e controle nas unidades da federação, verificouse que há centros integrados de comando e controle em dezesseis (64%) unidades, e que, em dez
dessas dezesseis (63% das dezesseis), a coordenação é exercida pelo secretário da OSPE.
78
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
204. Quanto à realização de trabalhos com outros órgãos, 23 (92%) OSPE revelaram já ter
participado de trabalhos conjuntos com o Departamento de Polícia Federal e 22 (88%) com o
Departamento de Polícia Rodoviária Federal.
205. No que diz respeito à participação do governador na política estadual de segurança
pública, dezessete (68%) OSPE informaram que o gabinete do governador de seu estado participou da
formulação da política; em 21 (84%) UF, o governador aprovou a política; e onze (44%) OSPE
disseram que o governador foi o responsável por sua publicação.
206. Ressalta-se que o patrocínio do governador foi apontado como fator crítico para o sucesso
da política de segurança pública em todos os estados visitados pela equipe, tendo em vista a
capacidade que a autoridade máxima estadual possui de integrar a política de segurança com as
demais políticas públicas da sua unidade da federação, de forma a maximizar o uso dos meios e a
garantir a complementaridade delas.
207. Apesar disso, em sete (28%) unidades da federação o governador não avalia formalmente
os resultados da secretaria, sendo que três dessas sete (43%) OSPE não prestam contas de seus
resultados formalmente ao Gabinete do Governador do Estado.
3.2.3. Interação Governo-sociedade
208. Dez (40%) OSPE não disponibilizam informações sobre suas competências legais e seu
regimento interno na internet e doze (48%) não apresentam o portfólio de serviços oferecidos à
sociedade.
209. Esse item de análise reflete como as OSPE se relacionam com a sociedade em temas de
interesse público e na promoção da cidadania dos indivíduos. Essa interação pode se dar, por
exemplo, mediante ouvidoria, serviços oferecidos pela internet ou audiências públicas no âmbito de
estratégias de policiamento comunitário.
210. Registre-se que treze (52%) OSPE atingiram o nível aprimorado nesse item de análise,
sendo que seis delas informaram adotar todas as práticas pesquisadas.
211. Em relação aos dados obtidos, seis (24%) OSPE não possibilitam à sociedade formas de
participação na formulação de suas políticas públicas. Entre as que oferecem essa possibilidade, as
formas mais utilizadas são a participação por meio de conselhos estaduais e de fóruns comunitários.
212. Já em relação aos serviços e às informações disponibilizadas na internet, 21 (84%) OSPE
oferecem serviços à sociedade por meio de seu sítio eletrônico.
213. Exemplos dos serviços oferecidos são a emissão de atestado de ausência de antecedentes
criminais, a realização de boletins de ocorrência, o recebimento de denúncias e a disponibilização de
estatísticas.
214. Por outro lado, dez (40%) OSPE não disponibilizam informações sobre suas competências
legais e seu regimento interno, e doze (48%) não apresentam o portfólio de serviços oferecidos com o
objetivo de informar ao cidadão os serviços prestados, as formas de acesso a esses serviços e os
respectivos compromissos e padrões de qualidade.
3.2.4. Integração com organizações estrangeiras
215. Treze (52%) OSPE nunca realizaram trabalhos em conjunto com organizações
estrangeiras de segurança pública.
216. Esse item de análise reflete como as OSPE se relacionam com organizações estrangeiras,
seja por meio de benchmarking, ou por meio de eventos de treinamento ou de troca de informações
sobre temas de mútuo interesse.
217. Os dados demonstram que quinze (60%) OSPE já fizeram benchmarking com organizações
congêneres de outros países, nove (36%) secretarias já receberam consultorias de gestão e de
avaliação de suas políticas públicas de segurança de organizações internacionais, e doze (48%) já
realizaram trabalhos em conjunto com organizações estrangeiras de segurança pública.
3.2.5. Normas
218. Sete (28%) OSPE informaram não ter normatizado as competências de seus órgãos
subordinados.
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
219. Esse item de análise reflete a percepção das OSPE sobre a suficiência e a adequação do
arcabouço normativo da área de segurança pública.
220. Registre-se que, para 23 (92%) OSPE, as normas de segurança pública distinguem
claramente as competências estaduais das competências federais. Na comparação das competências
estaduais com as municipais, 21 (84%) secretarias acreditam haver clareza na legislação.
221. Já 22 (88%) OSPE declaram ser totalmente válida a afirmação de que é do interesse do seu
do estado a garantia legal de maior aporte de recursos federais por meio de transferências
voluntárias.
222. As OSPE informaram que a Força Nacional de Segurança Pública já atuou em vinte (80%)
unidades da federação. No entanto, essa atuação não está claramente definida na legislação para oito
(40% de 20) dessas OSPE.
223. Em relação à normatização de competências, duas (8%) OSPE informaram que as suas
competências não foram normatizadas pela unidade da federação. Além disso, sete (28%) OSPE
informaram não ter normatizado as competências de seus órgãos subordinados e três (12%) não
normatizaram as de seus departamentos. Ressalta-se que dezessete (68%) OSPE não instituíram
processo para revisão e para atualização de seus normativos.
224. Por fim, registre-se que 23 (92%) OSPE não possuem código de ética formalizado.
Conclusões
225. Modelos consagrados na literatura de governança preveem práticas relacionadas à
integração interna das organizações avaliadas, como, por exemplo, o elaborado pelo Commitee of the
Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), denominado “Gerenciamento de
Riscos Corporativos – Estrutura Integrada” (COSO II), no contexto do item informação e
comunicação, especificamente sobre plano de comunicação entre os níveis hierárquicos da
organização e qualidade das informações.
226. A necessidade de integração entre os atores responsáveis é prevista no modelo da
IFAC/CIPFA, especialmente no princípio B3 – envolvimento abrangente com stakeholders
institucionais e também foi abordado na seção Legitimidade e Coordenação da Nota Técnica da
Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria do Tribunal de Contas da União (Seaud)
2/2013.
227. A integração interna das organizações também é ressaltada no Guia de Padrões de boa
governança para serviços públicos, elaborado de forma conjunta pelo o International Federation of
Accountants (IFAC) e pelo Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA), no
contexto dos Princípios D – determinando as intervenções necessárias para otimizar o alcance dos
resultados pretendidos, especificamente quanto à informação tempestiva e de qualidade para a
tomada de decisão robusta; E1 – desenvolvendo a capacidade da entidade, especificamente sobre uso
da TI internamente e para aprimorar a oferta de serviços públicos; F3 – controle interno robusto,
especificamente sobre provimento de informações gerenciais à alta administração.
228. No contexto regional, a maioria das OSPE (68%) não compartilham informações com os
estados limítrofes, facilitando a migração geográfica da criminalidade entre estados vizinhos, o que
dificulta o seu combate, além de se perder a possibilidade de sinergias decorrentes de possíveis
operações conjuntas.
229. Em contrapartida, pode-se concluir que a cultura de trabalhos integrados para a
segurança de grandes eventos está presente na maioria das unidades da federação (76% participam
de algum grupo de trabalho em nível nacional), incluindo algumas que não serão sede da Copa do
Mundo 2014, nem das Olimpíadas e Paralimpíadas 2016.
230. Os resultados gerais alcançados na dimensão arranjos institucionais foram superiores à
média do iGovSeg, não havendo OSPE classificadas nos níveis inicial e insuficiente.
231. No entanto, os dados demonstraram que há oportunidades de melhoria em alguns temas
específicos, como, por exemplo, em relação ao compartilhamento de informações, pois dezessete
80
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
OSPE (68%) não o fazem com os estados limítrofes, indicando que há uma oportunidade de a esfera
federal buscar integrar essas unidades da federação.
232. Do ponto de vista normativo, o principal anseio dos estados é ter a garantia legal de maior
aporte de recursos federais por meio de transferências voluntárias. Nesse sentido, iniciativas como,
por exemplo, a PEC 24/2012, que visa instituir o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Segurança
Pública, podem atender à demanda das unidades da federação por mais recursos, por tornar mais
previsível o montante destinado a cada uma delas.
233. A ausência de recursos com receita vinculada à segurança pública foi apontada pela
Senasp como uma das principais dificuldades encontradas na sua gestão, tendo em vista que
compromete o planejamento e a execução das políticas públicas de longo prazo, as quais muitas vezes
não atingem completamente os objetivos inicialmente previstos em razão da restrição orçamentária
(peça 11, p.17-18).
234. Outra questão apontada pela Senasp e pelos estados nos grupos focais foi a ausência de
normas gerais que estabeleçam competências para segurança pública lato sensu.
235. Conforme exposto anteriormente, verifica-se que a Constituição Federal de 1988 (CF)
estabelece, em seu artigo 144, que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio.
236. Os dispositivos constitucionais estabelecem apenas que compete à União legislar sobre os
órgãos executores da segurança pública (Polícias Civil e Militar e Corpo de Bombeiros Militar).
237. Nesse sentido, em termos organizacionais, a CF estabelece que a segurança pública será
realizada pelos seguintes órgãos: em nível federal - Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e
Polícia Ferroviária Federal; e em nível estadual pelas Polícias Civil e Militar e pelo Corpo de
Bombeiros Militar.
238. Já o parágrafo 6º do art. 144 da CF estabelece que as polícias militares, os corpos de
bombeiros militares e as polícias civis subordinam-se aos respectivos governadores dos estados, do
Distrito Federal e dos territórios. O parágrafo 7º do mesmo artigo, por sua vez, dispõe que a lei
disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública.
239. De fato, conforme ressaltado pela Senasp (peça 11, pg.17-18), apenas as competências dos
órgãos policiais de segurança pública estão bem definidas na Constituição Federal. Merece destaque
a Força Nacional de Segurança Pública, cuja atuação não está bem definida na legislação para 30%
das OSPE.
240. Com relação às políticas públicas que ultrapassam as atividades exclusivamente policiais,
essas também carecem de normatização.
241. Quanto a esse aspecto, a Senasp informa que, em parceria com a Secretaria de Assuntos
Legislativos, “tem feito diálogo constante com os órgãos e entidades envolvidas na matéria, de modo
a criar ambiência dentro do processo legislativo para viabilizar a aprovação das matérias” (peça 11,
pg.18).
3.3. Tecnologia e conhecimento
242. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão tecnologia e
conhecimento é composta exatamente pelos itens de análise “tecnologia” e “conhecimento”.
243. A governança acerca da tecnologia e conhecimento exerce papel de relevo nas
organizações, em razão do caráter transversal em relação às demais áreas das organizações.
Tecnologia e conhecimento não estão isolados nem estanques no ambiente corporativo, mas sim
conectados ao ambiente geral da organização. Especificamente em relação ao iGovSeg, a
individualização na dimensão tecnologia e conhecimento resultou na tabela 5, permitindo verificar
relativas modificações ou inversões das posições dos estados comparativamente como o ranking geral
do resultado das unidades da federação.
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela 5. Resultados da dimensão Tecnologia e Conhecimento por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
UF
t
u
i
x
h
p
r
o
f
g
b
j
s
l
y
n
a
e
v
m
z
c
q
d
k
Tecnologia e Conhecimento
10,8
10,7
10,6
10,3
9,5
9,4
9,4
9,3
9,3
9,1
9,1
9,0
9,0
8,8
8,5
8,5
8,4
8,2
8,1
8,0
7,9
7,2
6,9
6,3
6,2
244. Levando-se em consideração a individualização supramencionada, o gráfico da figura 19
ilustra que 68% (17) das unidades da federação encontram-se no nível aprimorado e 32% (8)
encontram-se em patamar intermediário.
Figura 19. Distribuição das UF entre os níveis de governança. Dimensão Tecnologia e
Conhecimento.
82
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
245. De certa forma, as colunas refletem parcialmente os setores do gráfico da figura 10, em
que o nível da governança de tecnologia e conhecimento das secretarias estaduais localiza-se próximo
da borda, indicando resultado das secretarias no nível aprimorado de governança.
246. A composição da dimensão tecnologia e conhecimento a partir dos seus itens de análise
mostra que há maior peso no conhecimento do que em tecnologia. A figura 20 ilustra essa
comparação.
Figura 20. Composição da dimensão Tecnologia e Conhecimento, por itens de análise
(Tecnologia
e
Conhecimento).
3.3.1. Tecnologia
247. 100% das unidades da federação concordaram total ou parcialmente com a assertiva de
que a Secretaria possui infraestrutura tecnológica adequada para gerenciar suas informações e
seus processos de trabalho (Ex.: computadores, servidores, internet, rede, sistemas informatizados).
248. Ressalta-se que a situação ora relatada contrasta com a realidade das secretarias
estaduais de segurança pública, retratada no Acórdão-TCU 724/2005 – Plenário, diante da miríade
de deficiências daquelas instituições, levantadas naquela ocasião:
3.23. A insuficiência e inadequação de equipamentos de informática acarreta morosidade no
atendimento ao público que, por isso, muitas vezes, desiste de procurar as delegacias e de registrar queixas.
Além disso, há subnotificação de ocorrências policiais, que pode gerar índices de criminalidade que não
representam a realidade nacional. Outro efeito dessa insuficiência de recursos materiais é a insatisfação dos
servidores da área com as condições de trabalho. Tudo isso leva à baixa qualidade do serviço prestado e ao
descontentamento dos cidadãos com os serviços de segurança pública.
3.24. Diante das dificuldades enfrentadas pelo poder público, a sociedade, muitas vezes, contribui para
minorar as deficiências de materiais e equipamentos da polícia. É comum que associações, comerciantes,
profissionais liberais, isolada ou conjuntamente, façam doações de computadores, viaturas, móveis e materiais
de escritório. Essa iniciativa, se por um lado contribui para melhorar as condições de trabalho na área de
segurança pública, por outro lado, deve ser vista com cautela. É necessário cuidar para que a dependência de
recursos provenientes da comunidade não resulte em comprometimento da atividade policial.
249. Nesse sentido, o resultado médio para a dimensão tecnologia e conhecimento, ilustrado no
gráfico da figura 10, advém de esforços das OSPE para adotar meios tecnológicos eficazes no
combate ao crime, bem como para racionalizar, via informatização, seus processos de trabalho,
incluindo processamento de dados e de informações das entidades responsáveis pela segurança
pública.
250. Assim, 24 (96%) organizações de segurança pública estaduais possuem sistemas
informatizados para gerenciar ocorrências policiais. Entretanto, conforme informação obtida por
83
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
meio da realização dos grupos focais, tais sistemas se ressentem de uma uniformização de
classificação de ilícitos, fato anteriormente apontado no Acórdão-TCU 2.718/2008 – Plenário.
251. Destaca-se que 22 (88%) OSPE utilizam sistema de informação geográfica (SIG), com a
finalidade de produzir dados georreferenciados para a produção de estatísticas e de análises
criminais.
252. A prática de difusão de dados no ambiente da segurança pública interno à unidade da
federação também se mostrou consolidada, pois 21 (84%) OSPE disponibilizam suas bases de dados
aos demais órgãos de segurança pública de sua unidade da federação, enquanto 23 (92%) acessam as
bases de dados dos demais órgãos de segurança pública de seu estado.
253. No entanto, ainda há oportunidade de melhoria no compartilhamento de dados e de
informações de segurança entre as unidades da federação e entre elas e a União, o que resta
demonstrado a partir da constatação de que quinze (60%) OSPE acessam as bases de dados de
segurança pública de outras unidades da federação ou do governo federal.
254. Vale ressaltar que, como dito anteriormente (subitem 2.1.2 deste relatório), o Sinesp
também possui a finalidade de facilitar o compartilhamento de dados entre todos os entes federativos,
no que diz respeito a informações de interesse da segurança pública.
3.3.2. Conhecimento
255. 100% das organizações de segurança pública estaduais possuem unidade de inteligência
em sua estrutura.
256. Em 23 (92%) unidades da federação, além da unidade de inteligência da organização
estadual de segurança pública, há também unidade de inteligência na estrutura das polícias,
demandando a integração dessas unidades, para que não haja duplicidade de esforços na produção
de conhecimento.
257. Cumpre esclarecer que integração não se confunde com unificação das unidades de
inteligência, mas sim a criação de um sistema de inteligência que possa favorecer a articulação entre
as OSPE e as respectivas Polícias Civil e Militar.
258. Quanto à produção de estatísticas criminais e à análise criminal, ambas se mostram
consolidadas nas organizações de segurança pública estaduais, pois 24 (96%) OSPE afirmam
empregar as estatísticas na formulação de suas políticas públicas, enquanto 21 (84%) utilizam
também a análise criminal nessa formulação.
259. Apenas uma (4%) OSPE não possui setor específico para produção de estatística criminal,
enquanto duas (8%) não possuem unidade destinada à realização de análise criminal. Tal constatação
reflete a preocupação com a produção de informação que oriente o planejamento tático e operacional
dos órgãos de segurança pública, na medida em que agrega valor aos dados obtidos a partir dos
registros policiais.
Conclusões
260. A informação como fonte para o diagnóstico das políticas de segurança pública nos níveis
estratégico, tático e operacional tem sido valorizada pelas organizações de segurança pública
estaduais, na medida em que a maioria, em maior ou menor grau de concordância, avalia dispor de
infraestrutura tecnológica adequada para gerenciar suas informações e seus processos de trabalho.
261. O compartilhamento de bases de dados entre órgãos de segurança pública de uma mesma
unidade da federação se apresenta aparentemente consolidado, enquanto o compartilhamento entre
unidades da federação e entre elas e a União ainda é passível de melhoria, pois 40% das OSPE
informaram que ainda não acessam bases de dados de órgãos de segurança pública de outras
unidades da federação ou do governo federal.
262. O compartilhamento interfederativo de dados e de informações de segurança pública
indica maturidade institucional e deve se sobrepor ao receio da utilização desses dados e dessas
informações em disputas eleitorais em qualquer esfera de governo, sob pena de comprometer a
convergência de esforços, tanto em nível regional, quanto nacional, na promoção de maior sensação
de segurança à sociedade.
84
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.4. Resultados
263. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão resultados é
composta pelos seguintes itens de análise: avaliação nacional/avaliação estadual e accountability. O
cálculo do Índice de Governança de Segurança Pública apenas na dimensão resultados forneceu os
valores apresentados na tabela 6.
Tabela 6. Resultados da dimensão resultados, por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
UF
p
v
u
t
g
k
m
y
i
j
b
z
l
o
x
r
e
n
q
h
c
f
d
a
s
Resultados
6,0
5,7
5,7
5,4
5,4
5,2
4,9
4,9
4,9
4,6
4,3
4,3
4,1
3,8
3,8
3,5
3,5
3,3
3,0
2,4
2,4
2,4
2,4
1,6
0,8
264. A partir dos resultados constantes da tabela 6, verifica-se que nenhuma OSPE se encontra
em estado aprimorado nessa dimensão. Das 25 organizações estaduais de segurança pública
respondentes, 23 (92%) atingiram os níveis intermediário (12 organizações, 48%) e inicial (11
organizações, 44%). Apenas 2 (8%) OSPE se encontram em nível insuficiente. A figura 21 mostra a
distribuição das UF, entre os níveis de governança, para a dimensão resultados.
Figura 21. Distribuição das UF entre os níveis de governança. Dimensão resultados.
85
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
265. A composição da dimensão resultados a partir dos seus itens de análise mostra que há
maior variação nos valores do item de análise avaliação nacional/estadual, do que em accountability.
A figura 22 ilustra essa comparação.
Figura 22. Composição da dimensão resultados, por itens de análise (Accountability e
Avaliação nacional/estadual).
3.4.1. Avaliação nacional/estadual
266. A maioria das OSPE (80%) avalia seus resultados por meio de indicadores, porém apenas
3 (12%) declararam se submeter a avaliações externas.
267. Vinte (80%) organizações estaduais de segurança pública avaliam os resultados de suas
políticas por meio de indicadores. Entretanto, do universo de 25 OSPE, apenas 3 (12%) foram
submetidas a avaliações conduzidas por atores externos e onze (44%) declararam realizar avaliações
com auxílio de atores externos. Somente uma unidade da federação foi avaliada por atores externos e
também realizou avaliações com auxílio de atores externos.
268. Quanto à utilização dos resultados das avaliações na reformulação da política estadual de
segurança pública, dezenove (76%) OSPE consideram esses resultados na implementação de ajustes
na política.
269. No plano federal, a Senasp informou (peça 11, p. 24 - 25) que o processo de avaliação e de
monitoramento dos seus resultados abrange um grupo específico de processos de gerenciamento de
projetos voltados às ações estratégicas sob sua responsabilidade (Enafron, Crack, é possível vencer, e
o Sinesp).
270. As ações estratégicas supramencionadas são monitoradas por meio de um painel de
indicadores e de ciclos de monitoramento, conforme sistemática elaborada pela própria Senasp.
86
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
271. Quanto à participação da Senasp na avaliação da implementação da política de segurança
pública em nível estadual, ela informou que exerce o papel de fomento à política de segurança pública
nos estados de forma pontual, sem interferir nas ações do estado, mas buscando alavancar seus
resultados.
272. A Senasp exemplificou por meio do programa Brasil Mais Seguro, seu processo de
formulação de políticas públicas mediante diálogo com as unidades da federação, previamente à
definição das diretrizes do programa.
3.4.2. Accountability
273. Todas as OSPE oferecem meios para que a sociedade denuncie irregularidades
praticadas por seus servidores.
274. Todas as OSPE são submetidas a alguma forma de avaliação, sendo 20 (80%) avaliadas
pelo tribunal de contas ao qual está jurisdicionada.
275. Verificou-se, também, que a quase totalidade das organizações de segurança pública (24
de 25, ou 96%) divulgam estatísticas criminais à sociedade.
276. Apenas três (12%) divulgam seu código de ética profissional, embora todas ofereçam
meios, a exemplo das ouvidorias, para que a sociedade lhes comunique irregularidades praticadas
por seus servidores, incluindo os que integram as Polícias Civil e Militar.
277. Conquanto todas as organizações estaduais de segurança pública ofereçam canais para a
sociedade denunciar irregularidades praticadas por seus servidores, inclusive os que integram as
polícias, apenas em 44% (11 de 25) das OSPE a unidade de corregedoria das polícias pertence a sua
estrutura.
278. Em relação ao controle social, treze (52%) OSPE disponibilizam à sociedade formas de
controle de suas políticas públicas, sendo que apenas uma, daquele universo, não divulga para a
sociedade os benefícios produzidos pela política de segurança pública.
279. A Senasp, por sua vez, apresentou exemplos de participação social na formulação de
políticas de segurança pública, como o Grupo de Trabalho de Segurança Pública e População em
Situação de Rua, criado por meio da Portaria MJ 053/2011, o qual contou com a participação de
representantes de Movimentos de População em Situação de Rua (peça 11, p.13 - 14).
280. O Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) foi apontado pela Senasp também
como exemplo de participação social no ciclo das políticas de segurança pública, pois, entre seus
trinta membros, doze são representantes da sociedade civil.
281. Por fim, a Senasp destacou que a Assessoria de Comunicação do Ministério da Justiça
divulga informações de suas principais ações, incluindo as conduzidas pela Senasp, por meio das
redes sociais (peça 11, p. 25).
Conclusões
282. A maior parte das organizações estaduais de segurança pública (88%) não é avaliada por
atores externos, o que pode resultar na subavaliação de suas fraquezas e dos riscos aos quais seus
objetivos estão expostos.
283. Em paralelo, a relevância atingida pela segurança pública entre as demandas sociais
conduziu o tema ao centro do debate político, levando os governos estaduais a, muitas vezes, evitar
avaliações independentes e medidas de transparência para resultados, favorecendo-se, assim, da
assimetria de informação em relação ao cidadão.
3.5. Gestão
284. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão gestão é
composta pelos seguintes itens de análise: estrutura, processos finalísticos, processos de apoio e
orçamento. O cálculo do Índice de Governança de Segurança Pública apenas na dimensão gestão
forneceu os valores apresentados na tabela 7.
87
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela 7. Resultados da dimensão gestão, por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
UF
b
u
e
g
t
z
h
p
o
l
v
y
m
d
r
f
j
s
i
q
c
a
x
k
n
Gestão
15,7
15,2
14,7
13,8
12,9
12,8
12,5
12,0
11,6
11,5
11,4
11,4
11,0
10,9
10,7
10,6
9,9
8,7
8,6
8,3
7,4
7,2
7,1
7,0
6,4
285. A partir dos resultados constantes da tabela 7, verifica-se que três (12%) OSPE se
encontram em estado aprimorado nessa dimensão. As demais organizações de segurança pública
estadual (22, ou 88%) estão distribuídas entre os níveis intermediário (14 de 25, ou 56%) e inicial (8
de 25, ou 32%). A figura 23 mostra a distribuição das UF, entre os níveis de governança, para a
dimensão gestão.
88
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 23. Distribuição das UF entre os níveis de governança. Dimensão gestão.
286. A composição da dimensão gestão, a partir dos seus itens de análise, mostra maior
variação nos valores referentes aos processos finalísticos, do que nos demais itens de análise
(orçamento, processos de apoio e estrutura). A figura 24 ilustra a comparação.
Figura 24. Composição da dimensão gestão, por itens de análise (orçamento, processos de
apoio, processos finalísticos e estrutura).
3.5.1. Estrutura
287. Em apenas nove (36%) unidades da federação as Polícias Civil e Militar são
subordinadas à organização de segurança pública estadual. A vinculação é a relação predominante
na relação entre as OSPE e as polícias.
288. De acordo com o modelo de governança de segurança pública concebido para a realização
do presente levantamento, a estrutura de uma organização está relacionada com a macrodimensão de
governança corporativa e estabelece as unidades e subunidades por meio das quais a organização
exerce suas competências e organiza seus processos de trabalho (finalísticos e de apoio).
289. Nove (36%) organizações estaduais de segurança pública têm as Polícias Civil e Militar
como órgão subordinado, enquanto em 14 (56%) OSPE a relação é de vinculação com essas duas
forças de segurança.
290. Durante a realização de grupos focais, consolidou-se a percepção de que a subordinação
formal das Polícias Civil e Militar à organização de segurança pública estadual não garante a
preponderância de suas decisões em relação àquelas corporações, as quais, em alguns casos, mesmo
89
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
estando subordinadas a uma secretaria de segurança ou congênere, ainda assim reportam-se
diretamente ao governador da respectiva unidade da federação.
291. Por outro lado, observou-se que a ausência de subordinação das polícias ao secretário de
segurança pública dificulta muito o papel de coordenação que cabe à OSPE, segundo relato dos
próprios secretários.
292. Quanto à análise da estrutura da OSPE, merece destaque a indução exercida pelo
Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI, o qual, mediante a Lei
11.530, de 2007, com as alterações promovidas pela Lei 11.707, de 2008, exigiu a criação de
gabinetes de gestão integrada (GGI) como condição para adesão dos estados ao programa.
293. Como reflexo dessa medida institucional por parte do governo federal, 23 (92%) OSPE
informaram possuir gabinetes de gestão integrada em sua estrutura. Vale ressaltar que o grau de
atividade de tais gabinetes nas unidades da federação não foi avaliado neste levantamento.
294. Quando perguntadas sobre quais unidades compõem sua estrutura organizacional,
verificou-se que 23 (92%) OSPE possuem unidade específica para convênios em sua estrutura. Esse
resultado demonstra a importância das transferências voluntárias para a segurança pública estadual.
3.5.2. Processos finalísticos
295. Os processos finalísticos são mensurados por indicadores em treze (52%) OSPE.
296. Os processos finalísticos são aqueles que caracterizam a atuação da organização, são
apoiados por outros processos (processos de apoio) e geram produtos e/ou serviços para a sociedade.
Há forte interdependência entre os processos finalísticos de uma organização e seus objetivos.
297. Menos da metade das OSPE (12 entre 25, ou 48%) identificou seus processos críticos, ou
seja, aqueles considerados estratégicos para o sucesso institucional.
298. Os processos finalísticos são mensurados por indicadores em treze (52%) OSPE.
Entretanto, apenas cinco (20%) mantêm tais indicadores atualizados em seus sistemas de tecnologia
da informação. Todas as organizações incluídas nesse último grupo se encontram no nível
intermediário de governança de segurança pública (iGovSeg), ocupando quatro entre as dez
primeiras posições do iGovSeg.
3.5.3. Processos de apoio
299. Apenas sete (28%) organizações de segurança pública estadual mapearam seus processos
de apoio e somente duas (8%) OSPE possuem indicadores para monitorar seus processos de apoio e
os acompanham sistematicamente.
300. Os processos de apoio fornecem suporte aos processos finalísticos e seus produtos e
serviços têm como principal destinatário a própria organização. Em geral, seus resultados não são
percebidos pela sociedade, mas são essenciais para o funcionamento dos processos finalísticos e, em
última análise, para o sucesso das organizações.
301. Constatou-se baixa maturidade da gestão, em relação aos processos de apoio, ao se
verificar que apenas sete (28%) OSPE mapearam seus processos de apoio.
302. Em que pese a essencialidade dos processos de apoio para a gestão, apenas duas (8%)
organizações de segurança pública estadual possuem indicadores para monitorar seus processos de
apoio e os acompanham sistematicamente.
303. Vale ressaltar que as duas OSPE que monitoram seus processos de apoio se encontram
entre as cinco organizações de segurança pública estaduais com maior iGovSeg, sendo uma delas a
que apresentou o maior Índice de Governança de Segurança Pública entre todas.
304. Apenas uma OSPE mapeou seus processos de apoio por níveis de criticidade, formalizouos, possui indicadores para monitorá-los e realiza acompanhamento sistemático de tais indicadores.
3.5.4. Orçamento
305. Vinte (80%) unidades da federação possuem, nos seus respectivos planos plurianuais,
programas que guardam relação com programas de segurança pública constantes do PPA da
União.
90
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
306. O orçamento, nos termos da Constituição Federal de 1988, é instrumento que concretiza os
objetivos visados no planejamento. As ações orçamentárias guardam relação com os programas
integrantes do Plano Plurianual (PPA) e se situam no nível operacional do ciclo das políticas
públicas.
307. Em termos de coordenação entre programas das esferas estadual e federal, verificou-se que
vinte (80%) unidades da federação possuem, nos seus respectivos planos plurianuais, programas que
guardam relação com programas de segurança pública constantes do PPA da União.
308. Em relação às transferências voluntárias provenientes da União, apenas três (12%) OSPE
consideram inválida a proposição de que o Governo Federal repassa recursos de convênios de acordo
com os planos de trabalho aprovados pela Senasp.
309. A partir dos dados coletados por meio dos questionários, constatou-se que, em média, as
transferências voluntárias da Senasp representaram apenas 0,55% do orçamento de segurança
pública das unidades da federação, em 2012, havendo duas unidades da federação em que a
representatividade dos repasses efetuados pela Senasp atinge valores que representam cerca de 2,5%
dos recursos estaduais destinados à segurança pública.
310. Vale ressaltar que esta participação tende a aumentar quando se consideram as aquisições
diretas, seguidas de doação para as unidades da federação, realizadas pela Senasp.
Conclusões
311. Na maior parte (56%) das OSPE a relação com as polícias é de vinculação, o que pode
aumentar o risco de fragmentação da política de segurança pública e de que não haja convergência
de objetivos.
312. A coordenação única das ações de segurança pública tende a colaborar para o melhor
emprego dos recursos públicos, na medida em que estabelece apenas um responsável, a organização
de segurança pública estadual, pelos resultados dessa área de atuação do governo.
313. A relação das OSPE com os órgãos executores requer avanços na direção de situá-las
numa posição de coordenação central em relação aos órgãos operacionais da segurança pública,
principalmente no que se refere às Polícias Civil e Militar.
314. As impressões colhidas nos grupos focais apontam no sentido de que cabe ao governador
da unidade da federação centralizar, de fato, na organização de segurança pública a coordenação das
polícias. Mesmo nos casos em que as polícias se subordinam formalmente à organização de
segurança pública de sua unidade da federação, houve relatos de que tal estrutura não garante à
OSPE a coordenação central das políticas de segurança pública, principalmente em razão do
protagonismo histórico das organizações policiais no cenário da segurança pública no país.
315. No sentido de promover uma reforma institucional da segurança pública no Brasil,
encontra-se em tramitação no Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição
(PEC) 51/2013, que altera os arts. 21, 24 e 144, acrescenta os arts. 143-A, 144-A e 144-B e
reestrutura o modelo de segurança pública, desmilitarizando as polícias estaduais. Entre as
modificações propostas pela PEC 51/2013, destaca-se a implantação de polícias de ciclo único,
responsáveis pelo policiamento ostensivo e pela investigação criminal.
316. A PEC 51/2013 também redistribui as competências, em matéria de segurança pública,
entre os entes da federação, atribuindo à União, por exemplo, a competência para estabelecer normas
gerais sobre a organização dos órgãos de segurança pública.
317. Em relação aos processos, finalísticos e de apoio, conclui-se que o agregado das OSPE
apresenta baixa maturidade e que há necessidade de se promoverem avanços nessa área da gestão,
iniciando pelo mapeamento de processos, identificando aqueles de maior criticidade, formalizando-os,
estabelecendo indicadores para acompanhá-los e mantendo tais indicadores atualizados.
318. No campo orçamentário, a integração entre a maioria (80%) dos PPAs das unidades da
federação e o PPA da União ressalta o caráter federativo das políticas de segurança, enquanto o
reconhecimento, por parte da maioria das OSPE (88%), da tempestividade na liberação de recursos
de convênios revela a priorização das transferências voluntárias na área de segurança pública por
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
parte da União, apesar dos constantes contingenciamentos orçamentários que atingem a
administração pública federal.
319. No plano estadual/distrital, os grupos focais reforçaram a percepção de priorização
orçamentária da segurança pública, caracterizada pelo não contingenciamento de recursos
estaduais/distritais destinados a essa área.
320. A dinâmica de grupo focal também permitiu perceber que, sob o ponto de vista
operacional, a segurança pública ainda requer elevados contingentes de pessoal, mesmo após a
implantação de centrais de monitoramento.
321. Nesse sentido, o encaminhamento de questões como a melhoria da remuneração dos
operadores de segurança pública (policiais, bombeiros e agentes penitenciários, na sua maioria) e o
estabelecimento de um piso mínimo nacional tende a uma sistematização legal similar às áreas de
saúde e de educação, baseada na vinculação constitucional de recursos que são repassados às
unidades da federação por meio de transferências fundo a fundo.
322. O aporte de recursos por meio de fundo constitucional associado ao mecanismo de
transferência fundo a fundo contribuiria para a melhoria da remuneração e da capacitação dos
operadores de segurança pública, além de reduzir custos operacionais relacionados à gestão de
convênios e de aumentar a previsibilidade do fluxo financeiro para a segurança pública, sob o ponto
de vista das unidades da federação, permitindo-lhes planejar com maior antecedência.
323. As demandas crescentes da sociedade por maior sensação de segurança têm resultado em
aumentos dos efetivos das polícias, com reflexos na situação fiscal das unidades da federação. À
exceção do Distrito Federal, Amapá e Roraima, os quais possuem garantia constitucional de repasses
federais para o custeio de pessoal das polícias e do corpo de bombeiros militar, os demais entes
federativos têm seus orçamentos pressionados pelas despesas com pessoal.
324. Além do limite de gastos com pessoal imposto pela Lei Complementar 101, de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), o desequilíbrio do sistema tributário em favor da União
e em detrimento das unidades da federação, aliado à vedação do inciso X do artigo 167 da
Constituição Federal, impõe às unidades da federação severas restrições ao aumento de gastos com
pessoal.
325. É cediço que tal desbalanceamento entre competências e fontes de recursos, em desfavor
dos estados, deve ser corrigido por meio de uma reforma tributária. Entretanto, esse problema vem
sendo mitigado por meio das transferências tributárias constitucionais e das transferências
voluntárias, essas últimas envolvendo elevados custos de transação, na medida em que torna
necessária a criação de estruturas e a alocação de recursos humanos a atividades relacionadas a
convênios e instrumentos congêneres.
326. Outro mecanismo mitigador que merece destaque é o das transferências fundo a fundo,
amplamente utilizado nas áreas da educação e da saúde, as quais viabilizam o emprego, por parte dos
estados, de recursos recebidos da União para custeio de despesas com pessoal.
327. Nesse sentido, tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
24/2012, que institui o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Segurança Pública, cujos recursos se
destinariam ao aparelhamento, remuneração, capacitação e integração dos órgãos de segurança
pública.
328. As alterações propostas por meio da PEC 24/2012, alinham-se com a demanda, por
aumento e por maior previsibilidade de recursos, percebida nas dinâmicas de grupo focal, na medida
em que o fundo constitucional a ser criado (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Segurança
Pública) destinaria recursos ao aparelhamento dos órgãos de segurança pública das unidades da
federação, à capacitação de recursos humanos e à remuneração de pessoal.
3.6. Pessoas
329. 24% das unidades da federação encontram-se no nível intermediário, 52% no patamar
inicial e 24% no estágio insuficiente, no que toca à governança de Pessoas.
92
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
330. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão pessoas é
composta pelos seguintes itens de análise: capital humano, reconhecimento e aprendizagem.
331. Especificamente em relação ao iGovSeg, o cálculo individualizado do índice de
governança na dimensão pessoas forneceu os valores e a classificação dos estados como apresentado
na tabela 8.
Tabela 8. Resultados da dimensão pessoas, por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
UF
r
b
g
d
z
o
j
x
y
p
f
u
v
l
h
e
m
k
t
a
i
c
s
n
q
Pessoas
10,4
9,0
8,8
8,0
7,7
7,6
6,8
6,6
6,3
6,0
6,0
5,8
5,6
5,4
5,0
4,2
4,1
3,9
3,7
3,4
3,1
2,6
2,3
1,6
1,0
332. Com base nessa individualização, o gráfico da figura 25 ilustra que seis (24%) unidades da
federação encontram-se no nível intermediário, treze (52%) no patamar inicial e seis (24%) no
estágio insuficiente, no que toca à governança de pessoas.
Figura 25. Distribuição das UF entre os níveis de governança na Dimensão Pessoas.
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
333. Dada a relevância do tema, as perguntas nessa dimensão foram categorizadas nos itens
aprendizagem, reconhecimento e capital humano. A figura 26 mostra a composição do resultado, por
unidade da federação, da dimensão pessoas, de forma a permitir a comparação entre as diversas UF.
Figura 26. Composição da dimensão pessoas, por itens de análise (Capital Humano,
Reconhecimento e Aprendizagem).
3.6.1. Capital Humano
334. 48% das OSPE Pública não realizam levantamento de necessidades de capacitação.
335. Acerca do perfil profissional dos recursos humanos das secretarias estaduais responsáveis
pelas políticas de segurança pública, as respostas ao questionário demonstraram que 52% realizam
levantamento prévio de hiatos ou de lacunas de competências para estabelecer as ações de
capacitação. Além disso, essa constatação articula-se com a de que 44% avaliam o impacto das ações
de capacitação.
336. Os percentuais supramencionados refletem um considerável número de secretarias que não
efetuam planos, controles ou análises para concepção de ações de capacitação de sua força de
trabalho. Os planos e análises, prévias às ações de capacitação, apresentam-se como fundamentais
para a identificação de necessidades atuais e futuras, fornecendo informações críticas para o
processo de planejamento no nível organizacional.
337. Além de potencializar a contribuição do capital humano para o alcance dos resultados
organizacionais, o plano de capacitação de pessoas, bem como a correspondente avaliação dos
efeitos das competências implementadas, também são mecanismos de transparência da gestão
94
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pública, permitindo o controle social pelos interessados e mitigando o risco de as ações de
capacitação atenderem a interesses particulares ou se orientarem por iniciativas casuísticas, em
detrimento das reais necessidades da organização.
338. A não identificação dessas lacunas de competência, bem como a ausência da
correspondente avaliação dos impactos, constituem fatores que prejudicam o ciclo do planejamento,
aumentando, por exemplo, o risco de as ações de capacitação não atenderem às necessidades da
organização. A consequência mais provável disso é o aumento das despesas de pessoal no orçamento
sem o incremento de competências ao capital humano da organização ou a agregação de valor para a
sociedade (Acórdão 3023/2013 – TCU – Plenário).
339. Quando as decisões referentes à gestão de pessoas não são orientadas por informações
precisas e relevantes, as organizações ficam expostas a diversas situações que podem comprometer
significativamente o seu desempenho (Acórdão 3023/2013 – TCU – Plenário):
Falta de servidores em ocupações críticas;
Falta de servidores com competências críticas;
Baixa motivação e comprometimento dos servidores;
Abuso na utilização de licenças para capacitação;
Recorrência de acidentes de trabalho;
Queda no desempenho individual;
Gasto excessivo de tempo e recursos para lidar com conflitos e reclamações acerca do ambiente
de trabalho; etc.
340. Cabe lembrar que planejamento, transparência e prestação de contas são mecanismos de
governança e exigências legais (Decreto-Lei 200/1967, art. 6º; CF/1988, arts. 70 a 74; Lei
8443/1992; Lei 9755/1998; Lei Complementar 101/2001, arts. 1º, § 1º, 48, 48-A, 49 e 67, II; Lei
12527/2011).
341. Nesse sentido, a ausência do plano de capacitação, ressalte-se, prejudica ou inviabiliza a
avaliação dos resultados da gestão de pessoas (eficácia) e do seu impacto no cumprimento da missão
organizacional (efetividade). Capacitações que não se baseiam em diagnósticos precisos das lacunas
de competência organizacionais podem não contribuir para a melhoria do desempenho e para o
cumprimento da missão organizacional.
342. A Senasp tem implementado ações de capacitação de profissionais estaduais em segurança
pública a exemplo dos mais de sessenta cursos oferecidos pela Rede de Ensino à Distância
EAD/SENASP (peça 11, p. 26-28).
343. Contudo, é possível que a eficácia e a efetividade dessas ações sejam comprometidas, vez
que 52% das secretarias estaduais negligenciam a identificação das lacunas de competência e 48%
não realizam avaliação de impactos de modo a permitir a adoção de estratégias para atender às
necessidades organizacionais identificadas ou do capital humano necessário para alcançar suas
metas.
344. Quanto à rotatividade (turn over) de pessoal, as respostas ao questionário indicam haver
baixa rotatividade anual (entre 0 e 5%) de colaboradores (servidores efetivos do quadro próprio da
OSPE, servidores cedidos e terceirizados).
345. Entretanto, durante as dinâmicas de grupo focal se consolidou a percepção de que a
ausência de carreira própria, situação predominante entre as OSPE, contribui, entre outros fatores,
para maior rotatividade de recursos humanos.
346. No plano federal, o recrutamento e a seleção dos recursos humanos da Senasp espelham as
OSPE, ou seja, são provenientes de outros órgãos do Ministério da Justiça (Departamentos de Polícia
Federal e de Polícia Rodoviária Federal, por exemplo) ou de órgãos policiais dos estados e do
Distrito Federal.
347. Embora o Ministério da Justiça possua carreira administrativa própria, a maior
atratividade de outras carreiras públicas, concorre, entre outros fatores, para o aumento da
rotatividade de seu pessoal.
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.6.2. Reconhecimento
348. Em 56% das secretarias os recursos humanos não são submetidos a processo formal e
regular de avaliação de desempenho
349. A maioria (56%) das secretarias estaduais responsáveis pela segurança pública não adota
políticas definidas de avaliação de desempenho dos seus servidores. Tal constatação chama a
atenção, especialmente pela ênfase dada à avaliação de desempenho na Constituição Federal,
conforme diretrizes abaixo transcritas (grifou-se):
Art. 37.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração
direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o
poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre:
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade
dos dirigentes;’
Art. 41.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de
desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
Art. 173.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou
de prestação de serviços, dispondo sobre:
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
350. Ressalta-se que no âmbito federal há leis específicas que exigem a avaliação de
desempenho individual dos servidores, numa tentativa de adequar a gestão de pessoas às regras da
Carta Maior. Nesse sentido, citam-se os seguintes dispositivos da Lei 11.784/2008 (grifou-se):
Art. 140. Fica instituído sistemática para avaliação de desempenho dos servidores de cargos de
provimento efetivo e dos ocupantes dos cargos de provimento em comissão da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, com os seguintes objetivos:
I - promover a melhoria da qualificação dos serviços públicos; e
II - subsidiar a política de gestão de pessoas, principalmente quanto à capacitação,
desenvolvimento no cargo ou na carreira, remuneração e movimentação de pessoal.
Art. 141. Para os fins previstos nesta Lei, define-se como avaliação de desempenho o
monitoramento sistemático e contínuo da atuação individual do servidor e institucional dos órgãos e
das entidades, tendo como referência as metas globais e intermediárias dos órgãos e entidades que
compõem o Sistema de Pessoal Civil, de que trata o Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967,
conforme disposto nos incisos I e II do art. 144 e no art. 145 desta Lei.
351. Essas exigências, tanto no plano constitucional como no legal (em âmbito federal),
fundamentam-se no fato de que a boa governança no setor público depende da capacidade das suas
organizações, a qual, por sua vez, está condicionada ao desempenho dos seus gestores e servidores.
352. Respaldam-se também no dever de os servidores prestarem contas das suas contribuições
pessoais por meio de avaliações individuais periódicas de desempenho, inclusive com repercussão
direta na remuneração como forma de reconhecimento institucional.
353. Portanto, devem ser evitadas regras ou ações que tratam de maneira uniforme os
servidores, sem distinção acerca dos padrões individuais de produtividade na organização. Ademais,
ressalte-se que a ausência de avaliação periódica do desempenho individual revela falta de
monitoramento dos papéis e das responsabilidades estabelecidos.
3.6.3. Aprendizagem
96
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
354. 60% das OSPE não implantaram planos de capacitação de servidores para a gestão de
convênios e para a gestão de licitações e contratos.
355. Em que pese as transferências voluntárias mediante a celebração de convênios sejam uma
das fontes de recursos para a realização de investimentos na área de segurança pública em nível
estadual/distrital, mais da metade (60%) das organizações de segurança pública estaduais
reconheceram não implantar plano de capacitação de servidores que atuam na gestão de convênios.
356. À exceção das aquisições diretas feitas pela Senasp, as transferências voluntárias federais
aos estados, na função segurança pública, se dão mediante celebração de convênio, ou de instrumento
congênere, que exige posterior prestação e análise de contas.
357. Deve-se ressaltar que o regular processo de licitação, convênio, prestação de contas, bem
como a correspondente análise e aprovação pela Senasp das contas dos convênios pactuados, refletem
boa governança, caracterizada pela conformidade em relação às disposições legais sobre o tema
(Decreto-Lei 200/1967, art. 6º; CF/1988, arts. 70 a 74; Lei 8.443/1992; Lei 9.755/1998; Lei
Complementar 101/2001, arts. 1º, § 1º, 48, 48-A, 49 e 67, II; Lei 12.527/2011).
358. Os processos de convênios têm se apresentado como gargalo na dinâmica dos trabalhos da
Senasp. O Relatório de Gestão dessa Secretaria, de 2012, consigna que havia 433 instrumentos de
convênios do Fundo Nacional de Segurança Pública em vigor naquele exercício. Retrata ainda que
432 da própria Senasp, celebrados com os estados, entre 2008 e 2011, encontram-se na situação de
inadimplência. Além disso, a situação anterior a 2008 afigura-se igualmente crítica - remanesce um
saldo de R$ 1.738.521.066,90 de prestações de contas a serem analisadas.
359. Ante a materialidade dos recursos conveniados entre a Senasp e as unidades da federação
por meio de suas organizações de segurança pública, é justificável que haja plano específico de
capacitação para a gestão de convênios.
360. Como reflexo desse estoque de contas a analisar pela Senasp, houve observações das
secretarias estaduais acerca das dificuldades em sanar eventuais irregularidades nas prestações de
contas de convênios, caso a Senasp diligencie, dado o longo tempo entre a elaboração do processo de
contas e o atendimento de eventuais diligências. Citaram casos em que esse interstício ultrapassa dez
anos, dificultando o controle de bens, cuja vida útil se expirou, ou mesmo a localização de servidores
responsáveis, em decorrência de afastamentos, demissões, aposentadorias e falecimentos.
361. Portanto, a potencial melhora qualitativa nos processos de prestação de contas dos
convênios celebrados, possivelmente advinda da capacitação do gestor estadual, pode impactar
positivamente os processos de trabalhos da Senasp. Haverá aprimoramento nos diversos estágios por
que passam os convênios – elaboração de planos de trabalho, licitações, execução e prestação de
contas. Serão evitadas duplicidades de esforços em análise e reanálise de prestações de contas. Ou
seja, haverá menos devoluções para saneamento de impropriedades ou atendimento de diligências
advindas da Senasp.
362. Quanto à realização de benchmarking com organizações congêneres, doze (48%)
organizações de segurança pública estadual o fizeram. Vale destacar que, nesse universo, oito OSPE
se encontram entre os dez maiores índices de governança de segurança pública (iGovSeg), sugerindo
uma correlação entre a aprendizagem comparativa e o nível de governança.
Conclusões
363. Pode-se entender a governança de pessoas como componente fundamental da governança
das organizações, compreendendo os sistemas pelos quais a supervisão e a liderança são exercidas,
com vistas à aplicação efetiva de estratégias, de políticas e de práticas de gestão de pessoas na
consecução dos objetivos organizacionais (Acórdão 3023/203 – TCU – Plenário).
364. Nessa linha, a boa governança de pessoas pode contribuir para maximizar o valor do
capital humano da organização, de modo a obter maior sinergia no uso da força de trabalho e
compatibilizar as expectativas das partes interessadas. De forma mais detalhada, a governança de
pessoas tem por objetivo (Acórdão 3023/203 – TCU – Plenário):
97
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
- alinhar as políticas e as estratégias de gestão de pessoas com as prioridades do negócio da
organização em prol de resultados;
- assegurar a utilização eficiente de recursos;
- otimizar a disponibilidade e o desempenho das pessoas;
- mitigar riscos;
- auxiliar a tomada de decisão;
- assegurar o cumprimento dos papéis e das responsabilidades e a transparência dos resultados.
365. A importância de se aperfeiçoar continuamente os sistemas de governança e de gestão de
pessoas no setor público decorre da relação com a geração de resultados para a sociedade bem como
da elevada materialidade dos gastos nessa área.
366. No caso específico da segurança pública, essa importância é potencializada em razão dos
consideráveis gastos com os efetivos de policiais bem como do contato direto desses profissionais com
a sociedade, exigindo-lhes formação técnica específica, além de formação humanística complementar.
367. Conforme analisado, número significativo de secretarias estaduais responsáveis pela
segurança pública apresentam: ausência de planejamento e de controle das ações de capacitação;
inexistência de aprovação e de publicação de diretrizes acerca da política de avaliação de
desempenho; falta de capacitações quanto à gestão de convênios.
368. No que toca à avaliação de desempenho, as secretarias não dispõem de sistema de
avaliação de desempenho que esteja vinculado aos resultados planejados e que diferencie os altos dos
baixos níveis de desempenho. Do mesmo modo, inexistem formas de recompensa a indivíduos e
equipes que contribuíram para o alcance de metas ou para a melhoria do desempenho da
Administração Pública. Embora o texto constitucional enfatize o tema e a Senasp tenha executado
ações para promover o reconhecimento do capital humano (peça 11, p.26-28), a questão persiste nas
unidades da federação.
369. Vale mencionar que a Senasp tem implementado ações de capacitação de profissionais
estaduais em segurança pública (peça 11, p. 26-28). Contudo, número considerável de secretarias
estaduais não identifica as lacunas de competência, de modo a permitir a adoção de estratégias
adequadas para atender às suas necessidades institucionais ou do capital humano para alcançar as
metas organizacionais. Igualmente, poucas secretarias estabelecem planejamento para nortear o
controle e a avaliação das ações de capacitações.
370. Em síntese, as respostas ao questionário encaminhado evidenciam que maior parte das
secretarias estaduais responsáveis pela segurança pública carece de modelo de competências como
base para a gestão de pessoas, cumprindo ressaltar que, no governo federal, se reconhece a
importância desse instrumento conforme publicado no Decreto 5.707/2006 (grifos nossos):
Art. 1º Fica instituída a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a ser implementada
pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com as
seguintes finalidades:
I - melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;
II - desenvolvimento permanente do servidor público;
III - adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições,
tendo como referência o plano plurianual;
IV - divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e
V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.
(...)
Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal:
I - plano anual de capacitação;
II - relatório de execução do plano anual de capacitação; e
III - sistema de gestão por competência.
371. Em resumo, o modelo de competências como base para a gestão de pessoas é o primeiro
passo para o estabelecimento da gestão por competências, que é um instrumento da governança de
98
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pessoas. Consiste na descrição das competências (conhecimentos, habilidades e atitudes) necessárias
para o bom desempenho das atribuições da organização, sendo fundamental para alinhar os
processos de gestão de pessoas com a estratégia estabelecida pela organização (Acórdão 3023/203 –
TCU – Plenário).
372. Quanto à rotatividade (turn over) dos recursos humanos, o turn over refletido pelas
respostas ao questionário não se mostrou coerente com as impressões coletadas durante os grupos
focais realizados em seis OSPE e as entrevistas realizadas na Senasp.
373. A alta rotatividade dos recursos humanos pode ter impactos negativos sobre os resultados
das organizações, na medida em que representa perda de eficiência causada, por exemplo, pela perda
de profissionais qualificados e experientes, o que representa perda de conhecimento para a
organização, pelo tempo necessário para treinamento de novos colaboradores, pelo tempo consumido
dos profissionais mais antigos no treinamento dos novos colaboradores e pelo tempo necessário para
a ambientação dos novos colaboradores.
3.7. Controles
374. No modelo de avaliação de governança de segurança pública, a dimensão controles é
composta pelos itens de análise controles internos e gestão de riscos. O cálculo do Índice de
Governança de Segurança Pública apenas na dimensão controles forneceu os valores apresentados
na tabela 9.
Tabela 9. Resultados da dimensão controles, por UF.
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
.
UF
o
b
f
h
x
z
i
q
a
u
m
p
n
j
r
k
s
l
g
e
d
t
y
v
c
Controles
4,0
3,5
2,6
2,5
2,5
2,4
2,3
2,3
2,3
2,2
2,2
2,1
2,1
1,4
1,4
0,9
0,9
0,9
0,8
0,6
0,4
0,4
0,3
0,0
0,0
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
375. A partir dos resultados constantes da tabela 9, verifica-se que nenhuma OSPE se encontra
em estado aprimorado nessa dimensão, apenas uma organização estadual de segurança pública se
encontra no nível intermediário e as demais (24, ou 96%) se distribuíram entre os níveis inicial (12 de
25, ou 48%) e insuficiente (12 de 25, ou 48%). A figura 27 mostra a distribuição das UF, entre os
níveis de governança, para a dimensão controles.
Figura 27. Distribuição das UF entre os níveis de governança. Dimensão controles.
376. A composição da dimensão controles, a partir dos seus itens de análise, mostra maior
variação nos valores do item de análise gestão de riscos, do que no item controles internos. A figura
28 ilustra a comparação.
Figura 28. Composição da dimensão gestão, por itens de análise (controles internos e gestão de
riscos).
3.7.1. Controles Internos
377. Os controles visam a minimizar a possibilidade de que eventos adversos prejudiquem o
alcance dos objetivos da organização. Portanto, representa boa prática de governança estabelecer
controles internos integrados a uma gestão de riscos que busque identificar, tratar, monitorar e
avaliar constantemente os riscos aos quais as organizações podem estar sujeitas.
378. Em doze (48%) OSPE os procedimentos de controle são formalizados e em onze (44%) a
unidade de controle interno está subordinada diretamente à alta administração da organização. Em
apenas 8 (32%) organizações de segurança pública estadual são adotadas simultaneamente as duas
práticas anteriormente apontadas.
100
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
379. Com relação à Senasp, o seu principal processo de controle interno é a gestão por
processos associada à realização de ciclos de monitoramento de processos. Durante esses ciclos, são
analisados os resultados dos indicadores de processos e globais, a situação dos planos de
implantação de melhorias e do plano de contramedidas, direcionado às metas que não foram
alcançadas e às ações de melhorias em atraso (peça 11, p. 14).
3.7.2. Gestão de riscos
380. Embora apenas três (12%) OSPE considerem inválida a afirmativa de que os controles
internos são essenciais à consecução dos seus objetivos, a adoção de poucas ou de nenhuma prática
nessa área revela a insuficiência das organizações de segurança pública estadual no que tange à
gestão de riscos, o que é evidenciado pelo fato de apenas uma (4%) organização de segurança pública
estadual ter estabelecido formalmente os mecanismos de gestão de riscos para identificar, avaliar,
tratar e monitorar os riscos relevantes.
381. As duas unidades da federação que adotaram o maior número de práticas de gestão de
riscos possuem dois dos três maiores índices de governança de segurança pública (iGovSeg), em que
pese a contribuição desse item de análise seja de apenas 3,15% da composição total do iGovSeg.
382. Por meio das dinâmicas de grupo focal, foi possível verificar que em apenas uma das seis
unidades da federação visitadas foram adotadas práticas de gestão de riscos, ainda que não
formalizadas.
383. Com relação à gestão de riscos, a Senasp informou que realiza gestão de riscos do seu
plano estratégico mediante o monitoramento periódico das principais iniciativas estratégicas projetos e processos (peça 11, p. 15).
384. Ressaltou, ainda, que analisa os principais riscos e anomalias em curso, causas,
contramedidas e responsáveis, por meio de metodologia de gerenciamento de projetos do Ministério
da Justiça, do Sistema de Gerenciamento de Projetos GEPnet e da sistemática de monitoramento de
processos construída pela Senasp com auxílio de empresa de consultoria (peça 11, p. 15).
385. Por fim, a Senasp também informou que não oferece suporte à gestão de riscos das
organizações de segurança pública estaduais (peça 11, p. 15).
Conclusões
386. Quanto ao ambiente de controle das OSPE, as respostas ao questionário e as informações
fornecidas pela Senasp evidenciam a baixa maturidade desses órgãos quanto às práticas de controle,
principalmente no que se refere à gestão de riscos, que, conforme ilustra a figura 28, é inexistente na
quase totalidade das organizações de segurança pública estaduais.
387. Em relação à Senasp, seus controles internos apresentam-se melhor estruturados quando
comparados com as OSPE. Entretanto, sua gestão de riscos, assim como a das organizações de
segurança pública estaduais, necessita ser formalmente implantada.
4. Principais riscos e possíveis ações de controle
388. O orçamento de transferências voluntárias da Senasp associado ao iGovSeg permite obter
distribuição indicativa de risco, como visto na figura 29. Essa informação complementa o disposto nas
figuras 11 (iGovSeg versus Orçamento da UF alocado à Segurança Pública, em 2012) e 12 (iGovSeg
versus participação de transferências da Senasp no orçamento da Segurança Pública).
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 29. Relação entre as transferências voluntárias da Senasp em 2012 (R$) e o iGovSeg.
389. A Figura 29 demonstra uma correlação que aponta para uma maior distribuição de
recursos para as unidades da federação com menor iGovSeg. Do ponto de vista do risco na gestão
desses recursos, pode-se fazer a análise a seguir.
390. Em vermelho e laranja, estão localizadas as organizações para as quais a Senasp destina
maior volume de recursos em relação a sua capacidade de governança. Nesses casos, em princípio, o
risco de desperdício do dinheiro público é provavelmente maior, sugerindo a necessidade de maior
controle da aplicação desses recursos pelas unidades da federação.
391. Em amarelo e verde claro, encontram-se as OSPE que têm boa governança e administram
volume relevante de recursos federais, ou as OSPE que têm governança inicial, mas não despendem
grandes somas federais. Nesses casos, os riscos provavelmente estão mitigados, sugerindo a
necessidade de fiscalizações sobre os controles utilizados na transferência desses recursos pelo órgão
concedente.
392. Em verde escuro e azul, estão as organizações que têm razoável governança e administram
despesas medianas. Nesses casos, os controles existentes possivelmente são suficientes.
393. Registre-se que as OSPE com maior iGovSeg são as que apresentaram os maiores índices
de crimes violentos letais e intencionais (CVLI) por cem mil habitantes no ano de 2012 (Figura 13).
Porém, essas OSPE também apresentam a maior variação negativa no indicador citado (CVLI/100
mil hab.) entre 2011 e 2012 (Figura 14).
394. Ou seja, as correlações indicam que as unidades da federação com problemas relacionados
à criminalidade mais violenta estão buscando melhorar sua capacidade de governar a segurança
pública.
395. Deve-se considerar que as organizações públicas, incluindo as OSPE, não têm a finalidade
primordial de gestão de recursos públicos, mas sim a de implementação de políticas públicas. Nesse
sentido, as diferentes realidades regionais na área de segurança, ocasionadas em grande parte por
fatores culturais, sociais, históricos e econômicos, impossibilitam a restrição da quantidade de
recursos repassados à maior capacidade de governança do órgão.
396. No entanto, a Senasp deve considerar os resultados do iGovSeg como um parâmetro para
melhorar a destinação de recursos federais, especialmente no tocante aos objetos das transferências
de recursos.
102
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
397. No presente levantamento, as OSPE apresentaram lacunas maiores de governança nas
áreas de pessoal e de controles internos quando comparadas às dimensões tecnologia e
conhecimento e arranjos institucionais.
398. Diante dos riscos identificados, sugerem-se as seguintes ações de controle:
398.1. auditoria piloto, com a participação de um Tribunal de Contas do Estadual/Distrital e de
uma Secretaria de Controle Externo no Estado, com o propósito de desenvolver metodologia para
aferir a qualidade das informações prestadas pelas OSPE nos questionários de governança;
398.2. realização de futuras fiscalizações de governança dos órgãos de segurança pública
estaduais, a serem conduzidas pelas secretarias de controle externo dos estados em parceria com os
respectivos tribunais de contas estaduais, com o objetivo de verificar a efetiva implantação das
práticas de governança informadas pelas organizações estaduais de segurança pública e pela
Secretaria Nacional de Segurança Pública, com base na auditoria piloto acima sugerida;
398.3. realização de futuros levantamentos de governança nos órgãos responsáveis pela
segurança pública, incluindo aqueles não fiscalizados por meio do presente levantamento, como, por
exemplo, os órgãos executores da segurança pública e os órgãos do sistema penitenciário, com o
objetivo de atualizar os resultados do Índice de Governança de Segurança Pública (iGovSeg).
5. Conclusões
399. O presente levantamento teve por objetivo conhecer e avaliar as condições de governança e
de gestão da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e das organizações de segurança
pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE), quanto às condições para implementar a Política
Nacional de Segurança Pública.
400. Para a realização deste trabalho foi elaborado modelo de avaliação de governança de
segurança pública, composto de duas macrodimensões (governança pública e governança
corporativa) e de sete dimensões (estratégia, arranjos institucionais, tecnologia e conhecimento,
resultados, gestão, pessoas e controles), as quais foram desdobradas em itens de análise, que
orientaram a elaboração do questionário respondido pelas OSPE, cujas questões representam as
principais boas práticas de governança consideradas no modelo desenvolvido (Anexo 1).
401. Além do questionário, a equipe elaborou roteiros de grupo focal - técnica utilizada nas
visitas à OSPE de seis unidades da federação (Alagoas, Goiás, Pará, Pernambuco, Santa Catarina e
São Paulo) e ofícios de requisição de informações para a Senasp.
402. A taxa de resposta ao questionário foi de 92,6%, correspondendo a 25 OSPE do universo
de 27 unidades da federação. Apenas os estados do Amapá e do Mato Grosso do Sul não responderam
o questionário.
403. As respostas ao questionário, conjugadas às informações colhidas por meio da realização
de grupos focais e de ofícios de requisição encaminhados à Senasp, permitiram as conclusões gerais e
específicas que são apresentadas a seguir.
404. De modo geral, do universo de 25 organizações de segurança pública estaduais que
responderam o questionário, vinte (80%) se encontram em nível intermediário de governança de
segurança pública, enquanto as outras cinco (20%) se localizam no nível inicial. Nenhuma OSPE foi
classificada nos níveis aprimorado ou insuficiente, que são os extremos da escala de níveis de
governança (positivo e negativo, respectivamente).
405. Quando se analisam os resultados por dimensão, observa-se que a média das OSPE se
encontra em nível aprimorado na dimensão tecnologia e conhecimento (78,5%), em nível
intermediário nas dimensões arranjos institucionais (71,9%), estratégia (59,3%), e gestão (54,5%),
em nível inicial nas dimensões resultados (46,2%) e pessoas (38,5%), e em nível insuficiente na
dimensão controles (22,8%).
406. Embora as causas da criminalidade sejam diversas e com graus de influência variados,
verificou-se que nas unidades da federação em que as OSPE apresentaram maiores índices de
governança, a variação (2011 – 2012) da taxa de crimes violentos letais intencionais (CVLI), por 100
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mil habitantes, apresentou inflexão, refletida por crescimentos menores ou mesmo por decréscimos em
algumas UF.
407. Conquanto o presente levantamento seja o primeiro a aferir a governança de segurança
pública, o Tribunal de Contas da União, em outras oportunidades, já havia apontado falhas nessa
área, a exemplo dos acórdãos TCU 724/2005 e 2.718/2008, ambos do Plenário.
408. Os relatórios que fundamentaram tais acórdãos indicavam a precariedade da
infraestrutura dos órgãos de segurança pública e a falta de sistemas de informação capazes de
fornecer dados confiáveis para a produção de estatísticas e a realização de análise criminal.
409. Entretanto, os resultados positivos ora apresentados para a dimensão tecnologia e
conhecimento demonstram que a atuação do TCU pode ter contribuído para maior comprometimento
dos órgãos responsáveis pelas políticas de segurança em relação à melhoria da infraestrutura, em
especial a relacionada à tecnologia da informação.
410. Com relação à dimensão arranjos institucionais, do ponto de vista normativo, constatou-se
que a principal demanda dos estados é a garantia legal de maior aporte de recursos por meio de
transferências de recursos federais.
411. Nesse sentido, iniciativas como, por exemplo, a PEC 24/2012, que visa a instituir o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Segurança Pública, concorrem para maior estabilidade e
previsibilidade dos fluxos de recursos da União para as unidades da federação, contribuindo para o
aumento da eficácia dos programas de governo em nível estadual/distrital.
412. Ainda relacionada à dimensão arranjos institucionais, outra constatação que merece
destaque é a lacuna legislativa sobre a segurança pública. A Constituição Federal, no Capítulo III,
art. 144, dispôs sobre as competências dos principais órgãos executores dessa política (polícias civil,
militar e federal e corpos de bombeiros militares), cabendo à lei disciplinar a organização e o
funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública (§6º do art. 144).
413. Contudo, a CF não atribuiu a nenhum ente federativo a competência para legislar sobre o
tema, havendo, portanto, ausência de normas gerais que disponham acerca das competências para a
segurança pública lato sensu.
414. Desse modo, não há normativo que regulamente como os órgãos das três esferas de
governo devem se articular para formular e implementar as políticas de segurança pública, assim
como não há previsão de que um órgão central (secretaria de segurança pública, por exemplo), seja
na esfera federal ou na estadual, deva coordenar as ações dessa política.
415. Quanto à dimensão estratégia, o principal aspecto identificado foi a inexistência de uma
Política Nacional de Segurança Pública formalizada e de um Política Nacional de Segurança Pública,
além da baixa efetividade do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) como instância
formuladora de diretrizes setoriais.
416. Vale ressaltar que a ausência de um Política Nacional de Segurança Pública, que
estabeleça claramente as diretrizes, as estratégias e os objetivos para a segurança pública no país,
dificulta o planejamento das organizações, a articulação entre o governo federal e os estaduais, a
transparência e a accountability (cobrança de resultados).
417. No que toca à dimensão gestão, verificou-se, por intermédio dos grupos focais e das
respostas ao questionário, que a ausência de unicidade na condução das políticas de segurança nas
unidades da federação pode acarretar conflitos na coordenação das ações nessa área e prejudicar os
resultados almejados.
418. O parágrafo 6º do art. 144 da CF estabelece que as polícias militares, os corpos de
bombeiros militares e as polícias civis subordinam-se aos respectivos governadores dos estados, do
Distrito Federal e dos territórios. O parágrafo 7º do art. 114 da CF, por sua vez, dispõe que a lei
disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública.
419. Dessa forma, o papel das OSPE ainda não está claramente definido, variando bastante de
estado para estado. De acordo com o pesquisador da UnB, Arthur Trindade:
104
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Embora desempenhem papel relevante, as Secretarias Estaduais de Segurança Pública (SESP)
são muito pouco conhecidas. Sua estrutura varia a cada estado, bem como o perfil dos profissionais
que nela trabalham. Além disso, há importantes diferenças no que diz respeito ao seu status político
vis-à-vis as polícias civis e militares. Há casos em que as polícias são formalmente subordinadas aos
secretários de segurança pública. Noutras situações, os comandantes e chefes de polícia têm as
mesmas prerrogativas dos secretários. Essas diferenças acabam por repercutir na capacidade dessas
secretarias de elaborar e implantar políticas públicas de segurança.
420. Observa-se, portanto, que a subordinação, formal e de fato, dos órgãos executores da
segurança pública (Polícias Civil e Militar) à OSPE da sua unidade da federação pode representar
uma evolução estrutural, que poderá repercutir no aumento da efetividade das políticas públicas de
segurança, na medida em que, havendo unicidade de comando, haverá maior transparência das ações
do poder público estadual/distrital e tornará mais clara a responsabilidade das OSPE por resultados.
421. Na dimensão resultados, constatou-se que as OSPE, em sua maioria, não são avaliadas por
atores externos e não se submetem ao controle, em especial, o social.
422. Cabe mencionar que a avaliação externa é importante, porque pode identificar fragilidades
que não são facilmente detectadas por quem está envolvido nas atividades rotineiras da organização.
Nesse sentido, uma avaliação imparcial pode contribuir para a melhoria dos processos de trabalho,
na medida em que identifica as vulnerabilidades e os pontos fracos da instituição e sugere
providências para mitigar essas falhas.
423. O nível inicial para a média das OSPE na dimensão pessoas demonstra que elas
implantaram poucas práticas de governança, permitindo concluir que os esforços empregados nessa
área não traduzem a importância dos recursos humanos para a segurança pública, enquanto política
social.
424. Vale destacar que o setor de segurança pública depende muito dos recursos humanos,
sendo a qualificação e o bom emprego de tais recursos decisivos para que as políticas públicas de
segurança sejam efetivas.
425. Cabe observar que o quadro de pessoal das OSPE, em geral, é composto por servidores
cedidos de outros órgãos, em especial pelas Polícias Civil e Militar, e entidades da administração
pública estadual/distrital ou federal, bem como por terceirizados e ocupantes de cargos de confiança
e similares. Portanto, são raras as unidades da federação em que a organização estadual de
segurança pública possui quadro próprio, constituído de servidores efetivos em carreira própria.
426. Tal fato é preocupante, porque contribui para o aumento da rotatividade de pessoal, o que
acaba por prejudicar a institucionalização do conhecimento, pois os servidores capacitados não
possuem vínculo com a OSPE e acabam retornando para seus órgãos de origem e levando consigo o
conhecimento adquirido por meio dos cursos de capacitação.
427. Nesse sentido, a Senasp manifestou a mesma preocupação, pois também há alta
rotatividade de servidores naquela organização. De acordo com a secretaria, a maioria dos seus
recursos humanos é cedida por outros órgãos do Ministério da Justiça, bem como de órgãos
estaduais/distritais e, em razão da maior atratividade de outras carreiras da administração pública,
entre outros fatores, muitos desses servidores migram, via concurso público, para outros órgãos e
entidades e, com isso, o conhecimento adquirido por esses servidores não se consolida na Senasp.
428. No que diz respeito à capacitação dos operadores de segurança nos estados da federação,
em que pese a Senasp ter se especializado em ações dessa natureza, inclusive com a oferta, em larga
escala, de cursos à distância, observa-se que as qualificações oferecidas têm como foco o nível
operacional e não a alta administração, o que pode ser constatado pela ausência de disciplinas que se
enquadram no nível estratégico da gestão da segurança pública.
429. Quanto à dimensão controles, à exceção de uma unidade da federação, que se encontra no
nível intermediário, as demais se encontram no nível inicial ou insuficiente. Nas OSPE, os controles
internos e a gestão de risco se mostram pouco estruturados, aumentando probabilidade de que
105
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
eventos possam comprometer o alcance dos objetivos da organização e, em última análise, a
efetividade das políticas públicas de segurança.
430. Em relação à Senasp, sua gestão de riscos, assim como a das organizações de segurança
pública estadual, necessita ser formalmente implantada.
431. O cruzamento do Índice de Governança de Segurança Pública (iGovSeg) com dados
orçamentários e com indicadores de criminalidade permitiu concluir que os recursos repassados pela
Senasp são mais relevantes nos orçamentos das unidades da federação cujas OSPE apresentaram
menores índices de governança. Considerando que os editais da Senasp geralmente ofertam recursos
para investimento em infraestrutura, conclui-se que tais investimentos não sustentarão resultados de
longo prazo, sendo necessária, no caso dessas OSPE, a priorização da implementação de boas
práticas de governança.
432. Por fim, vale reproduzir as palavras do coordenador do Núcleo de estudos sobre violência
e segurança da UnB, professor Arthur Trindade:
Como em outras áreas, as políticas públicas de segurança têm esbarrado em obstáculos
institucionais e na cultura organizacional. Por vezes, são as limitações e os conflitos de competência
que dificultam a implantação de novas políticas. Noutras ocasiões, são as estruturas internas das
instituições de segurança pública e justiça criminal que dificultam a inovação. Além disso, a cultura
organizacional, permeada por desconfianças e preconceitos, tem dificultado bastante a implantação
de novas políticas públicas de segurança.
6. Proposta de encaminhamento
433. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, com as seguintes propostas:
434. determinar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso II, ao
Ministério da Justiça, que, em 120 dias, apresente à Casa Civil da Presidência da República proposta
de regulamento que estabeleça a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano Nacional de
Segurança Pública, em consonância com o inciso I do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de 2007,
dando ciência a este Tribunal da proposta encaminhada (item 3.1.2);
435. recomendar, com fulcro na Lei nº 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III,
à Casa Civil da Presidência da República que regulamente, em conjunto com a Secretaria Nacional
de Segurança Pública (Senasp), na forma do inciso III do artigo 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de
2007, as competências e o funcionamento do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), com
objetivo de reformular/atualizar sua estrutura e sua composição e de conferir maior
representatividade aos órgãos de segurança pública dos estados da federação e do Distrito Federal
(item 3.1.2);
436. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III, à
Senasp que, em atenção ao “, estabeleça critérios para a realização de transferências voluntárias às
organizações de segurança pública estaduais com o objetivo de auxiliá-las na implantação de práticas
destinadas à melhoria da governança, a exemplo de projetos voltados para a implantação ou melhoria
do planejamento estratégico, da gestão de processos, do estudo e adoção de medidas visando à
redução da rotatividade de pessoal, da melhoria dos controles internos e da gestão de riscos (item 3);
437. recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, em conjunto com a
SecexDefesa, avalie a oportunidade e a conveniência de incluir em seu plano de controle externo a
realização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação de tribunal de
contas estadual, a fim de verificar e de atualizar as informações prestadas pela respectiva
organização de segurança pública por intermédio do questionário de governança de segurança
pública, visando à atualização do iGovSeg e à proposição de outras ações de controle externo
voltadas para a melhoria da governança de segurança pública (item 4);
438. determinar à Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
que remeta às organizações de segurança pública estaduais participantes deste levantamento
relatório contendo sua avaliação individualizada, informando seu Índice de Governança de
Segurança Pública (iGovSeg), bem como sua posição em relação às demais organizações congêneres
106
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
nas unidades da federação, atentando para o sigilo das informações, de modo que cada OSPE seja
informada apenas de seu resultado e de sua posição relativa;
439. dar ciência do acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentarem, aos seguintes
órgãos/entidades: Presidência do Congresso Nacional; Comissão Especial de Segurança Pública do
Senado Federal; Subcomissão Permanente de Segurança Pública da Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania do Senado Federal; Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime
Organizado da Câmara dos Deputados; Casa Civil da Presidência da República; Gabinete do
Ministro da Justiça; Secretaria Nacional de Segurança Pública; Conselho Nacional de Justiça;
Conselho Nacional do Ministério Público; Organização de Segurança Pública dos 26 estados da
federação e do Distrito Federal; Tribunais de Contas das 26 unidades federativas e do Distrito
Federal.”
2. A Sra. Assessora da SecexDefesa assim se pronunciou:
“Manifesto-me de acordo com as propostas formuladas pela equipe no item 6 do relatório. No
entanto, considero importante fazer algumas pequenas correções e esclarecimentos para que não
paire qualquer dúvida acerca do objeto estudado neste levantamento.
No subitem 398.3 do relatório, os órgãos executores de segurança pública a que se refere a
equipe são a polícia civil e a polícia militar. Como o presente trabalho se concentrou apenas na
secretaria de segurança pública (ou órgão congênere) dos estados, pelas razões expostas no relatório,
entende-se que, para se ter uma visão mais completa de como funciona o sistema de segurança
pública de uma unidade da federação, é necessário conhecer também a estrutura e o funcionamento
das polícias, bem como identificar como esses órgãos policiais se relacionam com a respectiva
secretaria de segurança pública.
Essa análise é relevante pois, conhecendo melhor o sistema de segurança no nível estadual, o
Tribunal poderá contribuir para uma atuação mais efetiva da Secretaria Nacional de Segurança
Pública (Senasp), órgão responsável por assessorar o Ministro de Estado da Justiça na definição e na
implementação da Política Nacional de Segurança Pública e, em todo o território nacional,
acompanhar as atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública.
Por fim, com relação ao item 415 do relatório, houve erro de digitação. Assim, para melhor
compreensão do parágrafo, o texto correto é o seguinte:
“415. Quanto à dimensão estratégia, os principais aspectos identificados foram a inexistência
de uma Política Nacional de Segurança Pública formalizada e de um Plano Nacional de Segurança
Pública, além da baixa efetividade do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) como
instância formuladora de diretrizes setoriais”.
3. O Sr. Secretário manifestou-se nos seguintes termos:
“Não possuo qualquer reparo a fazer com relação ao encaminhamento oferecido pela equipe de
fiscalização, com os ajustes feitos pela supervisora. Não obstante, entendo pertinente fazer breve
comentário sobre o modo como o trabalho foi conduzido.
O presente levantamento teve como objetivo conhecer e avaliar as condições de governança e de
gestão da Senasp e das organizações de segurança pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE),
quanto às condições para implementar a política nacional de segurança pública.
Para tanto, a equipe se debruçou por mais de cinco meses entre pesquisas, estudos, trabalhos de
campo, discussões e relatório.
Pelo seu ineditismo, inicialmente, foi necessário construir um modelo para servir de marco
teórico para este levantamento na área de segurança pública. Após mais de um mês de dedicação
exclusiva da equipe, tendo sido ouvidos vários especialistas no assunto, o modelo foi apresentado ao
Coordenador-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das Regiões Sul e
Centro-Oeste, Auditor Federal de Controle Externo Cláudio Souza Castello Branco, e a outros
servidores deste Tribunal que possuem conhecimentos mais aprofundados sobre governança, a fim de
que fossem realizadas críticas visando ao seu aprimoramento.
107
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Passada esta fase, a equipe partiu para a elaboração do questionário que seria remetido a todas
as organizações de segurança pública estaduais. Essa foi a principal ferramenta de avaliação de
governança. Não posso me furtar neste momento de render homenagens ao Auditor Federal de
Controle Externo Cláudio Silva da Cruz pela incansável ajuda prestada aos membros da equipe para
o aperfeiçoamento do questionário.
O questionário foi organizado em 68 questões, totalizando 354 itens a serem preenchidos, dos
quais 90 representaram itens abertos, sendo os demais fechados. Com vistas a validar o questionário,
realizou-se teste-piloto na Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal (SSP/DF), a qual
contribuiu de forma significativa para o aprimoramento da ferramenta.
Importa destacar o papel desempenhado por todos os secretários estaduais de controle externo
para a consecução deste trabalho. Por meio de visitas aos secretários estaduais de segurança pública,
tiveram importante papel de convencimento das OSPE para responderem os questionários. Essa
dedicação pode ser confirmada pelos números alcançados: somente duas secretarias de segurança
pública, as dos estados do Amapá e de Mato Grosso do Sul, não apresentaram suas respostas.
Percentualmente comparando, os números alcançaram patamares maiores do que todos os outros
trabalhos de governança realizados nesta Corte de Contas.
Além do questionário, foram realizados grupos focais nas organizações de segurança pública
das seguintes unidades da federação: Goiás, Santa Catarina, São Paulo, Pernambuco, Alagoas e
Pará. A utilização dessa técnica possibilitou à equipe ter informações qualitativas sobre o
funcionamento dessas organizações e seu papel na execução da política pública de segurança. Vale
registrar a acolhida e a colaboração dos servidores das respectivas secretarias de controle externo.
De todo o exposto, é possível concluir que o presente trabalho somente foi capaz de chegar ao
cabo devido ao esforço de todas as unidades técnicas estaduais deste Tribunal, mormente daquelas em
que foram realizados os grupos focais.
Não poderia concluir sem deixar de registrar o meu reconhecimento à equipe de fiscalização da
SecexDefesa pelo esforço e dedicação, principalmente aos Auditores Federais de Controle Externo
Egbert Nascimento Buarque e Robson Hugo Araújo dos Santos, que não raras vezes deixaram o
Tribunal após as 23 horas, a fim de poder entregar o trabalho no prazo acordado com a Segecex.”
É o Relatório.
108
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VOTO
O levantamento de auditoria ora sob exame foi efetuado com o objetivo de avaliar as condições
de governança e de gestão da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e das organizações
de segurança pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE), geralmente denominadas secretarias de
segurança pública, em especial quanto às condições de implementação da Política Nacional de
Segurança Pública. A proposta de realização deste levantamento foi efetuada pela SecexDefesa e
mereceu anuência da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área Social e da Região Nordeste,
que ressaltou sua aderência ao Plano de Controle Externo 2013-2014. Ao ter em vista a relevância do
tema e o significativo montante de recursos repassados aos estados pela Senasp e pelo Fundo Nacional
de Segurança Pública, autorizei a realização dos trabalhos.
I - Síntese dos Achados, Conclusões e Proposta de Encaminhamento da SecexDefesa
I.I - Visão Geral
2. A equipe da SecexDefesa, na parte inicial de sua instrução, forneceu “Visão geral da
segurança pública”- tópico 2 do Relatório da equipe, transcrito no Relatório supra. Anotou que
compete à União editar “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação
e mobilização das polícias e dos corpos de bombeiros militares, na forma do inciso XXI do art. 22 da
Constituição Federal”. E que a União, estados e o Distrito Federal – DF possuem competência
concorrente para legislar sobre a organização, as garantias, os direitos e os deveres das polícias civis
(inciso XVI do art. 24). Tal panorama normativo induziu os estados a formularem políticas locais de
segurança pública. O governo federal, em 1997, com o intuito de viabilizar ação coordenada de
combate à violência criou a Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp.
3. A Senasp tem a missão de assessorar o Ministro da Justiça na definição e implementação da
Política Nacional de Segurança Pública e acompanhar as atividades de órgãos de segurança pública,
em todo o território nacional. No exercício de 2012, a dotação orçamentária da Senasp foi de
R$ 1.064 milhões, que repassou a estados e ao DF, por meio de convênios e congêneres,
R$ 388,7 milhões (R$ 117,7 pela Senasp e R$ 271,0 pelo Fundo Nacional de Segurança Pública).
Verificou-se, ainda, “a inexistência de Política Nacional de Segurança Pública formalizada”. Segundo
a Senasp, a política de segurança do governo federal está calcada nos seguintes quatro eixos
estruturantes: i) Crack, é possível vencer; ii) Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública,
Prisionais e sobre Drogas – Sinesp; iii) Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras Enafron; e iv) Brasil Mais Seguro.
4. A execução da política governamental para preservação da ordem pública e do patrimônio, a
manutenção e a garantia dos direitos dos cidadãos, o desenvolvimento dos planos estaduais de
segurança pública são incumbências das OSPEs (Acórdão 2.718/2008 - TCU – Plenário). Anotou a
equipe que, em algumas unidades da federação, as polícias militar e civil subordinam-se diretamente
ao secretário estadual de segurança pública. Em outras, não. Em alguns estados, “além de cuidarem
das políticas de segurança pública, as OSPE também se encarregam de outros temas, a exemplo da
custódia e da reinserção social dos indivíduos privados de liberdade, da defesa civil, do trânsito ...”.
Compete às polícias militares o policiamento ostensivo e o preventivo e a manutenção da ordem
pública; às polícias civis, a apuração de infrações penais e atividade investigativa (art. 144 da
CF/1988).
I.II – Governança das Organizações de Segurança Pública
5. A SecexDefesa elaborou modelo de avaliação de governança de segurança pública, que levou
em conta as seguintes dimensões: estratégia; arranjos institucionais; tecnologia e conhecimento;
resultados; gestão; pessoas e controles. Daí resultou o iGovSeg que foi definido como “um índice que
visa demonstrar a capacidade e a habilidade que as organizações de segurança pública estaduais
possuem para implementar as políticas de segurança pública”. Com suporte nesse modelo, cuja base
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
teórica consta do Anexo 1 ao citado Relatório, foram elaborados questionário e roteiros de grupo focal.
O referido questionário foi concebido com 68 questões, em um total de 354 quesitos. Foram aplicados
questionários a todos os estados e ao DF. Apenas Amapá e Mato Grosso do Sul deixaram de respondêlo. Foram realizadas visitas (grupos focais), com o objetivo de obter informações sobre o
funcionamento das instituições nas OSPEs de Alagoas, Goiás, Pará, Pernambuco, Santa Catarina e São
Paulo.
6. Os resultados dos questionários foram agrupados em quatro níveis de governança de
segurança pública: i) aprimorado (iGovSeg igual ou superior a 75); (ii) intermediário (iGovSeg
inferior a 75 e igual ou superior 50); (iii) inicial (iGovSeg inferior a 50 e igual ou superior 25); e
(iv) insuficiente (iGovSeg inferior a 25)” – vide §§ 99 a 102 do Relatório da equipe. Cada uma das
dimensões acima destacadas foi isoladamente avaliada, para cada uma das organizações de segurança
pública dos estados e DF e, ao final, calculou-se o iGovSeg abrangentes para cada um desses entes. A
SecexDefesa elaborou gráficos e tabelas em que designou as respectivas unidades da federação com
letras do alfabeto, com a finalidade de impedir comparações diretas entre organizações. Desde o
início, houve o compromisso de que as OSPEs seriam informadas apenas de seus resultados e da
posição que viriam a obter, em relação ao conjunto das entidades avaliadas.
7. A classificação das OSPEs com base nesse índice e seu enquadramento entre os níveis de
governança segundo a classificação descrita anteriormente (aprimorado, intermediário, inicial e
insuficiente) foi apresentada por meio de gráficos e tabelas. Várias conclusões parciais foram extraídas
dos resultados obtidos. Anotou a equipe, por exemplo, que “a média das OSPE se encontra em nível
aprimorado na dimensão tecnologia e conhecimento (78,5%), em nível intermediário nas dimensões
arranjos institucionais (71,9%), estratégia (59,3%), e gestão (54,5%), em nível inicial nas dimensões
resultados (46,2%) e pessoas (38,5%), e em nível insuficiente na dimensão controles (22,8%)”. A
avaliação global de cada uma das 25 organizações de segurança pública estaduais que responderam o
questionário revelou que vinte (80%) delas encontram-se em nível intermediário de governança de
segurança pública, enquanto que as outras cinco (20%) se situam no nível inicial. Nenhuma das
organizações foi classificada nos níveis aprimorado ou insuficiente.
8. Cumpre destacar, ainda, entre várias anotações contidas no Relatório supra que, quanto à
dimensão estratégia, o principal aspecto identificado foi a inexistência de uma Política Nacional de
Segurança Pública formalizada e de um Plano Nacional de Segurança Pública. Ressaltou a equipe
também a baixa efetividade do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) como instância
formuladora de diretrizes setoriais, uma vez que “apenas doze (48%) OSPE informaram seguir
integralmente as diretrizes estabelecidas”. E mais: “A principal causa da falta de efetividade desse
conselho, segundo informações coletadas durante a realização dos grupos focais, é a ausência de
representatividade das unidades da federação”.
9. Ao final, a SecexDefesa, após levar em conta todos os achados contidos nos autos, forneceu a
seguinte proposta de encaminhamento, com a numeração de itens que apresento em seguida, apenas
para facilitar a remissão a estes comandos nos parágrafos seguintes deste Voto:
1 - determinar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso II, ao
Ministério da Justiça, que, em 120 dias, apresente à Casa Civil da Presidência da República proposta
de regulamento que estabeleça a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano Nacional de
Segurança Pública, em consonância com o inciso I do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de 2007,
dando ciência a este Tribunal da proposta encaminhada (item 3.1.2);
2 - recomendar, com fulcro na Lei nº 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III, à
Casa Civil da Presidência da República que regulamente, em conjunto com a Secretaria Nacional de
Segurança Pública (Senasp), na forma do inciso III do artigo 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de
2007, as competências e o funcionamento do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), com
objetivo de reformular/atualizar sua estrutura e sua composição e de conferir maior
representatividade aos órgãos de segurança pública dos estados da federação e do Distrito Federal
(item 3.1.2);
110
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3 - recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III, à
Senasp que, em atenção ao inciso V do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de 2007, estabeleça
critérios para a realização de transferências voluntárias às organizações de segurança pública
estaduais com o objetivo de auxiliá-las na implantação de práticas destinadas à melhoria da
governança, a exemplo de projetos voltados para a implantação ou melhoria do planejamento
estratégico, da gestão de processos, do estudo e adoção de medidas visando à redução da rotatividade
de pessoal, da melhoria dos controles internos e da gestão de riscos (item 3);
4 - recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, em conjunto com a
SecexDefesa, avalie a oportunidade e a conveniência de incluir em seu plano de controle externo a
realização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação de tribunal de
contas estadual, a fim de verificar e de atualizar as informações prestadas pela respectiva
organização de segurança pública por intermédio do questionário de governança de segurança
pública, visando à atualização do iGovSeg e à proposição de outras ações de controle externo
voltadas para a melhoria da governança de segurança pública (item 4);
5 - determinar à Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
que remeta às organizações de segurança pública estaduais participantes deste levantamento
relatório contendo sua avaliação individualizada, informando seu Índice de Governança de
Segurança Pública (iGovSeg), bem como sua posição em relação às demais organizações congêneres
nas unidades da federação, atentando para o sigilo das informações, de modo que cada OSPE seja
informada apenas de seu resultado e de sua posição relativa;
6 - dar ciência do acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentarem, aos seguintes
órgãos/entidades: Presidência do Congresso Nacional; Comissão Especial de Segurança Pública do
Senado Federal; Subcomissão Permanente de Segurança Pública da Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania do Senado Federal; Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime
Organizado da Câmara dos Deputados; Casa Civil da Presidência da República; Gabinete do
Ministro da Justiça; Secretaria Nacional de Segurança Pública; Conselho Nacional de Justiça;
Conselho Nacional do Ministério Público; Organização de Segurança Pública dos 26 estados da
federação e do Distrito Federal; Tribunais de Contas das 26 unidades federativas e do Distrito
Federal.”
II – Exame das Propostas
II.I - Política de Segurança Pública e Plano Nacional de Segurança Pública
10. Passo, a partir deste momento, a avaliar as proposições formuladas pela Unidade Técnica.
Desde já, enalteço o trabalho sob exame, que aborda questões de inegável importância para a
sociedade brasileira. Trata-se, por certo, de trabalho árduo da SecexDefesa, desenvolvido de forma
sistemática e apresentado logicamente, que revela interessantes e pertinentes conclusões. Ressalto, no
entanto, que a abordagem acerca da matéria tratada no levantamento de que ora se cuida deve ter como
referência a moldura constitucional e legal que define as competências de órgãos e entes federais e
estaduais. A partir de tal panorama normativo, buscarei estabelecer os limites para a atuação deste
Tribunal e avaliar a pertinência de cada uma das proposições anteriormente transcritas.
11. Primeiramente, examino a proposta de determinação dirigida ao Ministério da Justiça
impondo a esse órgão o encaminhamento à Casa Civil da Presidência da República de minuta de
regulamento que estabeleça a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano Nacional de Segurança
Pública (subitem 9.1 deste Voto). A Unidade Técnica fundamentou sua proposta no comando contido
no inciso I do art. 12 do Anexo I do Decreto 6.061, de 2007, o qual estabelece que:
“Art. 12. À Secretaria Nacional de Segurança Pública compete: I - assessorar o Ministro de Estado
na definição, implementação e acompanhamento da Política Nacional de Segurança Pública e dos
Programas Federais de Prevenção Social e Controle da Violência e Criminalidade; (...)”.
12. Ao justificar essa sugestão de encaminhamento, a equipe destacou que “a Senasp ainda não
formalizou nem consolidou uma política nacional que sirva de espinha dorsal para o desenvolvimento
de políticas estaduais de segurança pública”. Segundo a Senasp, o Plano Nacional de Segurança
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Pública estaria disperso “em um conjunto de documentos que orientam a ação das distintas agências
envolvidas em segurança pública”. Além disso, as OSPEs que responderam aos questionários, em
regra, compreendem a Política Nacional de Segurança Pública “como sendo a política pública mais
afeta à sua unidade da federação, como, por exemplo, o “Brasil Mais Seguro”, nos casos em que há
acordo de cooperação entre o estado e a União, ou a Enafron, nos estados que se encontram nas
áreas de fronteiras transnacionais...”.
13. Entendo, em face desses elementos e em linha de consonância com a SecexDefesa, que a
aventada formalização forneceria orientação importante para o desenvolvimento de políticas estaduais.
Ainda que se reconheça a existência de uma política de segurança pública, a ausência de sua
consolidação compromete a efetividade das ações voltadas ao combate da criminalidade. Essa
sistematização forneceria referencial importante para o efetivo estabelecimento de políticas estaduais
de segurança pública. Conforme destacado no Relatório da equipe, 24% dos estados brasileiros não
formalizaram suas políticas de segurança pública. Por certo, “a ausência de políticas, materializadas
em documentos e planos, pode comprometer a convergência das ações dos diversos órgãos voltados
para a segurança pública, além reduzir as chances de sucesso de ações conjuntas entre diferentes
entes da federação”.
14. Em linhas gerais, considero pertinentes as ponderações e conclusões da equipe da
SecexDefesa. Entendo, no entanto, necessários os seguintes ajustes na citada proposta de
encaminhamento. Primeiramente, não se afigura necessária a expedição de “regulamento”. Basta que o
Plano de Segurança Pública e a Política de Segurança Pública tenham a forma de estudo ou
documento, tendo em vista que não possuem caráter cogente, em relação aos estados da federação.
Além disso, não me parece adequado expedir determinação ao Ministério da Justiça visando
estabelecimento da Política Nacional de Segurança Pública e do Plano Nacional de Segurança Pública.
Isso porque não se pode concluir pela inexistência de ambos, mas apenas pela anotada falta de
sistematização. Por esses motivos, entendo bastante recomendar ao Ministério da Justiça que promova
a consolidação da Política Nacional de Segurança Pública e do Plano Nacional de Segurança Pública,
em peças únicas.
II.II - Conselho Nacional de Segurança Pública
15. Passo à proposição reproduzida no subitem 9.2 deste Voto. A equipe ponderou ser baixa a
efetividade do Conselho Nacional de Segurança Pública “como instância formuladora de diretrizes
setoriais”. Anotou ainda que “ele não se mostra efetivo para os estados, visto que apenas doze (48%)
OSPE informaram seguir integralmente as diretrizes estabelecidas”. O motivo fundamental para essa
falta de efetividade, consoante se depreende das informações coletadas por meio dos grupos focais,
seria “a ausência de representatividade das unidades da federação”. A SecexDefesa, então, propõe
recomendar à Casa Civil que, em conjunto com a Senasp, regulamente as competências e o
funcionamento do Conasp, “com objetivo de reformular/atualizar sua estrutura e sua composição e de
conferir maior representatividade aos órgãos de segurança pública dos estados da federação e do
Distrito Federal”.
16. Quanto a esse tópico, anoto que já há regulamento (Decreto 7413/2010) que estabelece as
competências do Conasp (art. 2º); estipula quais seus integrantes (art. 3º); a composição do conselho e
a forma de escolha de seus conselheiros (art. 4º); a sistemática de substituição dos conselheiros em
suas ausências, a forma das sessões (art. 7º); a periodicidade das reuniões (art. 10). Tal
regulamentação, entendo, resultou do exercício de competência discricionária da Presidência da
República, que já foi exercida. Por esse motivo, entendo que se deva abrandar a sugestão contida na
citada proposta. Parece-me adequado apenas informar à Casa Civil sobre as conclusões contidas no
Relatório da SecexDefesa, no sentido de que o aumento da representatividade dos órgãos de segurança
pública dos estados da federação e do Distrito Federal no Conasp poderia conduzir ao aumento na
efetividade da atuação desse Conselho.
II.III - Governança das Organizações de Segurança Pública dos Estados
112
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
17. Com o intuito de apreciar a pertinência das propostas de encaminhamento fornecidas pela
SecexDefesa, transcritas no subitem 9.3 e 9.4 deste Voto, cumpre avaliar os limites para atuação deste
Tribunal. Tal investigação passa pela explicitação da estrutura da segurança pública no Brasil, a qual,
segundo estabelece o art. 144 da Constituição Federal, é exercida por meio dos seguintes órgãos: no
âmbito federal, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal; no âmbito
estadual, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares.
18. Quanto às competências legislativas, a Constituição conferiu à União a incumbência de
estabelecer, privativamente, “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias,
convocação e mobilização das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares” (inciso XXI do
art. 22). Em relação às Polícias Civis, a Constituição Federal de 1988 atribui à União a competência
concorrente para legislar sobre a organização, as garantias, os direitos e os deveres das polícias
civis, conforme determina o inciso XVI de seu art. 24. Essa moldura constitucional “levou os estados
da federação a assumirem a responsabilidade sobre o tema, o que ensejou o surgimento de diversas
políticas locais de segurança pública”, como destacado no Relatório da SecexDefesa.
19. A Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal integram a estrutura do Ministério da
Justiça. A Polícia Federal é responsável pelo controle de fronteiras e investigação de crimes federais,
entre outras competências (§ 1º do art. 144). A Polícia Rodoviária Federal é incumbida do
patrulhamento das rodovias federais e a Polícia Ferroviária Federal executa o patrulhamento das
ferrovias federais (§§ 2º e 3º). No âmbito estadual, compete às polícias militares o policiamento
ostensivo e preventivo e a manutenção da ordem pública. Compete aos corpos de bombeiros a
execução de atividades de defesa civil, entre outras. Às polícias civis são conferidas as funções de
polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
20. E mais: “As polícias civis e militares e corpos de bombeiro militares, forças auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territórios” (art. 144, § 6, CF). Compete às secretarias de segurança pública
estaduais (OSPE) a execução da política de governo para preservação da ordem pública e do
patrimônio, assim como a manutenção e a garantia dos direitos dos cidadãos, o desenvolvimento dos
planos estaduais de segurança pública, o fortalecimento das organizações policiais estaduais e
municipais. Tais são, portanto, em linhas gerais, a organização e as competências dos entes
incumbidos da segurança pública.
21. A Senasp e o Fundo Nacional de Segurança Pública, conforme já destacado no parágrafo 3º
deste Voto, realizam transferências voluntárias, com o intuito de viabilizar a implementação de ações
nessa área. A formulação de modelo e aplicação da metodologia empregada pela SecexDefesa com o
objetivo de mensurar a governança das OSPEs, em alguma medida, fornecerá subsídios à Senasp para
a destinação de recursos federais a estes estaduais. Essa avaliação tende a contribuir para melhoria da
efetividade do emprego de recursos públicos escassos.
22. Endosso, por isso, a sugestão da SecexDefesa, transcrita no subitem 9.3 deste Voto.
Consoante destacado no Relatório da equipe, a Senasp pode, por meio do estabelecimento de critérios
ou condições para repasse de recursos àquelas entidades estaduais, induzir práticas que contribuam
para a melhoria da governança. Tal sugestão encontra amparo no disposto no inciso V do art. 12 do
Anexo I do Decreto 6.061/2007. Esse comando estipula que compete à Senasp “V – estimular a
modernização e o reaparelhamento dos órgãos de segurança pública”. Pertinente, por isso, a
implementação da medida sugerida, com ligeiro ajuste de redação.
23. Anoto ainda que a União possui relevante papel indutor de melhorias na governança das
entidades estaduais de segurança pública e interesse em seu aprimoramento. Considero, por isso, que
também se afigura pertinente a proposta da dar seguimento às ações de controle conduzidas por este
Tribunal, com a realização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação
de tribunal de contas estadual, visando à atualização do iGovSeg e à proposição de outras ações de
controle externo voltadas para a melhoria da governança de segurança pública.
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24. Anoto, por fim, que o trabalho realizado pelo Tribunal merece ser divulgado, nos moldes
propostos pela Unidade Técnica. Por certo, a metodologia nele empregada, os dados obtidos e
consolidados, as avaliações pontuais e respectivas conclusões poderão fornecer subsídios relevantes
para a melhoria da gestão e governança dos entes que têm a missão de garantir a segurança pública, em
especial às secretarias estaduais de segurança pública e congêneres. Poderão também contribuir para a
atuação de órgãos de controle estaduais e do Distrito Federal.
Ante o exposto, Voto no sentido de que adote a deliberação que ora submeto à apreciação do
Plenário.
ACÓRDÃO Nº 1042/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.922/2013-9.
2. Grupo II - Classe de Assunto: V - Relatório de Levantamentos.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Órgãos e entidades: Secretaria Nacional de Segurança Pública e organizações de segurança
pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE).
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefes).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria efetuado com o objetivo
de avaliar as condições de governança e de gestão da Secretaria Nacional de Segurança Pública
(Senasp) e das organizações de segurança pública dos estados e do Distrito Federal (OSPE),
geralmente denominadas secretarias de segurança pública, em especial quanto às condições de
implementação da Política Nacional de Segurança Pública.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, à
Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Justiça que envidem esforços no sentido de
viabilizar a edição de documentos que consolidem a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano
Nacional de Segurança Pública, aos quais se refere o Decreto 6.061 de 2007 (Anexo I);
9.2. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art.250, inciso III, à
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) que, em atenção ao inciso V do art. 12 do Anexo I
do Decreto 6.061 de 2007, estabeleça condições e critérios para a realização de transferências
voluntárias às organizações de segurança pública estaduais e do Distrito Federal que privilegiem ações
que contribuam para a melhoria da governança, a exemplo de projetos voltados para a implantação ou
melhoria do planejamento estratégico, da gestão de processos, do estudo e adoção de medidas visando
à redução da rotatividade de pessoal, da melhoria dos controles internos e da gestão de riscos;
9.3. dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Secretaria Nacional de Segurança
Pública (Senasp) sobre a conclusão contida no Relatório da SecexDefesa transcrito no Relatório supra,
no sentido de que o aumento da representatividade dos órgãos de segurança pública dos estados da
federação e do Distrito Federal no Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) pode conduzir
ao aumento na efetividade da atuação desse conselho;
9.4. recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, em conjunto com a
SecexDefesa, avalie a oportunidade e a conveniência de incluir em seu plano de controle externo a
realização de auditoria piloto, a ser coordenada pela SecexDefesa, com a participação de tribunal de
114
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
contas estadual, a fim de verificar e de atualizar as informações prestadas pela respectiva organização
de segurança pública por intermédio do questionário de governança de segurança pública, visando à
atualização do iGovSeg e à proposição de outras ações de controle externo voltadas para a melhoria da
governança de segurança pública;
9.5. determinar à Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública que
remeta às organizações de segurança pública estaduais participantes deste levantamento relatório
contendo sua avaliação individualizada, com informação de seu Índice de Governança de Segurança
Pública (iGovSeg), bem como sua posição em relação às demais organizações congêneres nas
unidades da federação, ocasião em que se deverá atentar para a necessidade de preservação do sigilo
das informações, de modo que cada OSPE seja informada apenas de seu resultado e de sua posição
relativa;
9.6. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, aos
seguintes órgãos/entidades: Presidência do Congresso Nacional; Comissão Especial de Segurança
Pública do Senado Federal; Subcomissão Permanente de Segurança Pública da Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal; Comissão de Segurança Pública e Combate ao
Crime Organizado da Câmara dos Deputados; Casa Civil da Presidência da República; Gabinete do
Ministro da Justiça; Secretaria Nacional de Segurança Pública; Conselho Nacional de Justiça;
Conselho Nacional do Ministério Público; Organização de Segurança Pública dos 26 estados da
federação e do Distrito Federal; Tribunais de Contas das 26 unidades federativas e do Distrito Federal.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1042-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC n° 005.534/2011-9 [Apensos: TC n° 032.328/2012-5, TC n° 011.792/2011-6]
Natureza: Pedido de Reexame em Relatório de Auditoria
Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres - MT
Responsáveis: Agência Nacional de Transportes Terrestres - MT (CNPJ n° 04.898.488/0001-77);
Ana Maria Leal Cantedelli (CPF n° 214.196.711-20); Autopista Litoral Sul (CNPJ n°
09.313.969/0001-97); Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira (CPF n° 066.814.761-04);
Carlos Alberto São Tiago Hagstrom (CPF n° 003.893.231-87); Deuzedir Martins (CPF n°
276.724.178-00); Francisco de Oliveira Filho (CPF n° 011.344.346-34); Léia Cristina Borges de Assis
(CPF n° 795.695.791-53); Manoel Lucivio de Loiola (CPF n° 009.340.971-00); Mario Rodrigues
Junior (CPF n° 022.388.828-12); Mário Mondolfo (CPF n° 913.529.248-20); Rubens Narciso Peduti
Dal Molin (CPF n° 454.158.978-87) e Wagner de Carvalho Garcia (CPF n° 119.577.866-04)
Interessado: Esperidião Amim Hellou Filho (CPF n° 112.687.869-34)
Advogados constituídos nos autos: Cairo Roberto Bittar Hamú Silva Júnior (OAB/DF n°
17.042), Livia Carvalho Gouveia (OAB/DF n° 26.937), Luiz Piauhylino de Mello Monteiro (OAB/DF
n° 1.296/A), Luiz Piauhylino Monteiro Filho (OAB/DF n° 1.72I/A), José Roberto Manesco (OAB/SP
n° 61.471), Eduardo Augusto de Oliveira Ramires (OAB/SP n° 69.219), Marcos Augusto Perez
(OAB/SP n° 100.075), Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto (OAB/SP n° 112.208), Ane Elisa
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Perez (OAB/SP n° 138.128), Tatiana Matiello Cymbalista (OAB/SP n° 131.662), Fábio Barbalho
Leite (OAB/SP n° 168.881-B), Luis Justiniano Arantes Fernandes (OAB/SP n° 119.324 e OAB/DF
n° 2.193/A), Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF n° 24.625), Eduardo Stênio Silva Sousa
(OAB/DF n° 20.327) e Luciana Rodrigues Nunes (OAB/DF n° 31.409).
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. CONTRATO DE CONCESSÃO PARA
EXPLORAÇÃO DAS RODOVIAS BR-101/SC E BR-116/376/PR, NO TRECHO ENTRE
FLORIANÓPOLIS E CURITIBA. IRREGULARIDADES QUE PODEM COMPROMETER A
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ADEQUADOS AOS USUÁRIOS DA RODOVIA. ANÁLISE DA
DOCUMENTAÇÃO ENCAMINHADA EM DECORRÊNCIA DAS OITIVAS DA ANTT, DO
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES E DA CONCESSIONÁRIA (AUTOPISTA LITORAL SUL –
ALS). ARGUMENTAÇÃO APRESENTADA INSUFICIENTE PARA AFASTAR AS
IRREGULARIDADES APONTADAS. AUDIÊNCIAS. DETERMINAÇÕES À ANTT. PEDIDOS
DE REEXAME. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS À
UNIDADE TÉCNICA PARA AVALIAÇÃO DAS AUDIÊNCIAS DETERMINADAS NO
ACÓRDÃO RECORRIDO. MONITORAMENTO DO CUMPRIMENTO DAS DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Peça 271) e pela Autopista Litoral Sul S.A. - ALS (Peça 244 e anexos às Peças 245 a 254 e
296) contra o Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário (Peça 229), prolatado nestes autos de Relatório de
Auditoria.
2. Este Relatório se refere à fiscalização realizada pela Secretaria de Controle Externo de Santa
Catarina – Secex/SC, com a participação da então 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização – 1ª
Sefid, no período de 14/3 a 26/8/2011, com o objetivo de avaliar a atuação da ANTT, nos termos das
Leis n° 8.987/1995 e n° 10.233/2001 e das cláusulas contratuais, no tocante à regulação, ao controle e
à fiscalização da execução do contrato de concessão para exploração das Rodovias BR-101/SC e BR116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, referente ao Edital ANTT n° 3/2007.
3. O aludido contrato de concessão contempla a exploração da infraestrutura, a prestação de
serviços públicos e a execução de obras e serviços de recuperação, manutenção, monitoramento,
conservação, operação, ampliação e melhorias do lote rodoviário concedido (com extensão de 382,30
km), mediante a cobrança de pedágio (p. 9 da Peça 32).
4. A auditoria foi realizada em cumprimento ao disposto no Acórdão n° 559/2011 - Plenário (TC
n° 004.715/2011-0) e o volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 5.987.643.947,77
(cinco bilhões, novecentos e oitenta e sete milhões, seiscentos e quarenta e três mil, novecentos e
quarenta e sete reais e setenta e sete centavos), correspondente às receitas brutas totais da
concessionária (ALS) ao longo do período de 25 anos de concessão.
5. Os achados apontados pela equipe de auditoria foram os seguintes (p. 5 da Peça 118):
a) compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos no início da cobrança do
pedágio por motivos de responsabilidade da concessionária que foram indevidamente imputados à
Administração pela ANTT;
b) remuneração em duplicidade dos encargos referentes às vias marginais;
c) postergação das obras do Contorno de Florianópolis e de outras obras obrigatórias a fim de
compensar tarifas não auferidas pela concessionária em razão de atrasos de sua responsabilidade;
d) alteração do projeto do Contorno de Florianópolis, com prejuízo de suas características
técnicas, em desacordo com o contrato e o interesse dos usuários, o que gerou o desequilíbrio
econômico-financeiro em favor da concessionária;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) inexecução de obras obrigatórias;
f) execução de obras não obrigatórias em desacordo com os planejamentos anuais e mensais
aprovados e com as resoluções da ANTT;
g) descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no Programa de Exploração da
Rodovia (PER) relativos ao pavimento e à sinalização horizontal;
h) deficiência dos procedimentos de fiscalização da execução contratual;
i) desequilíbrio econômico-financeiro em favor da concessionária em razão de alterações e
revisões do PER e de inexecução de obras.
6. Diante desses achados, esta Corte, por meio do Acórdão n° 2.954/2011 - Plenário (Peça 129),
determinou a realização de oitivas do Ministério dos Transportes, da ANTT e da Autopista Litoral Sul
S.A. Na instrução constante da Peça 215, a Secex/SC analisou os argumentos apresentados pela ANTT
e pela Autopista Litoral Sul em resposta às oitivas (Peças 152 e 156).
7. Em seguida, foi proferido o Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário (Peça 229), transcrito
parcialmente a seguir:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, o prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
9.1.1. adote as providências necessárias com vistas à revisão da Deliberação n° 480/08 que
autorizou o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas e à
medida que fossem concluídas e aptas à operação, em decorrência das várias ponderações efetuadas
nestes autos pela unidade técnica deste Tribunal (Item 9.1.2.1 da oitiva);
9.1.2. refaça os cálculos relativos ao ressarcimento à concessionária de receitas não auferidas
em razão de atrasos no início da cobrança do pedágio, de forma a considerar apenas o prazo de 122
dias (aproximadamente 4 meses), para todas as praças de pedágio, período entre a assinatura do
contrato (22/02/2008) e a expedição da Licença Ambiental de Operação – LAO em nome da Autopista
Litoral Sul (26/06/2008) – (Item 9.1.2.1 da oitiva);
9.1.3. corrija a duplicidade de contagem de custos relativos a serviços realizados nas vias
marginais que já estavam embutidos nos cálculos iniciais para definição da tarifa e foram indevida e
novamente inseridos por meio da 2ª Revisão Extraordinária, adotando as devidas providências para
que a concessionária devolva os valores indevidamente recebidos por conta dessa duplicidade (Item
9.1.2.2 da oitiva);
9.1.4 abstenha-se de incluir, no fluxo de caixa, os valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas,
inserindo-os apenas após a completa conclusão destes empreendimentos, isto é, quando a totalidade
da extensão do alinhamento geral definitivo estiver operando, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída, ocasião em que a nova tarifa poderá compensar os valores não cobrados no
período de execução (Item 9.1.2.3 da oitiva);
9.1.5. efetue o devido ajuste no fluxo de caixa para expurgo dos valores relativos às obras que
estão sendo executadas pelo DNIT, tendo em vista que não representam dispêndios a serem
computados no âmbito da concessão rodoviária em tela (Item 9.1.2.5 da oitiva);
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
9.1.6.1. expurgar o acréscimo indevido decorrente da aprovação da 1ª Revisão Extraordinária,
ressarcindo a concessionária pela perda de arrecadação apenas no período entre 08/02 e 08/06/2009,
idêntico para todas as praças de pedágio (Item 9.1.2.1 da oitiva);
9.1.6.2. corrigir o cômputo, em duplicidade, dos custos referentes aos serviços executados nas
vias marginais, ocorrido quando da realização da 2ª Revisão Extraordinária (Item 9.1.2.2 da oitiva);
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.6.3. expurgar do fluxo de caixa os valores contratuais relativos a serviços que foram
executados pelo DNIT e não pela concessionária (Item 9.1.2.5 da oitiva);
9.1.6.4. efetuar a efetiva compensação dos valores recebidos de forma indevida pela
concessionária, por conta da revisões extraordinárias (1ª e 2ª) e da remuneração pela execução de
serviços que acabaram sendo implementados pelo DNIT;
9.1.6.5. desconsiderar no fluxo de caixa os valores contratuais relativos à execução do
Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas até a conclusão final
dos aludidos empreendimentos, nos termos do subitem 9.1.4. supra;
9.1.7. encaminhe a este Tribunal relatório descrevendo as providências adotadas com vistas ao
cumprimento das determinações contidas no subitem 9.1 deste Acórdão, devidamente acompanhado
dos respectivos documentos comprobatórios;
9.2. determinar à Secex/SC que, em conjunto com a 1ª Sefid, efetue o acompanhamento das
medidas implementadas pela ANTT em atendimento ao subitem 9.1. deste Acórdão, bem como
examine o estudo feito pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de São
Paulo, bem como os demais elementos encaminhados pela ANTT e pela Concessionária ALS, devendo
ainda adotar as providências pertinentes para incluí-los eletronicamente nos autos;
9.3. com relação ao contorno de Florianópolis previsto no contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
9.3.1. abstenha-se de postergar novamente a data de conclusão do Contorno de Florianópolis
(com extensão de 47,33 km) e das obras associadas, prevista para fevereiro de 2015, levando-se em
conta as seguintes condições:
9.3.1.1. somente será admitida eventual postergação da data de conclusão do Contorno de
Florianópolis na hipótese de ocorrer aumento da extensão do trecho do contorno, limitando-se o
acréscimo de prazo para conclusão da obra, neste caso, ao número de meses resultante da aplicação,
sobre o prazo original de construção de quatro anos, da proporção entre a nova extensão total da
linha geral, descontando-se as alças de interseção, e a extensão contratual de 47,33 km (item 9.1.2.3
da oitiva);
9.3.1.2. no caso da exceção prevista no subitem acima, não será admitido que eventuais trechos
de ligação necessários para permitir a entrada em operação do contorno em etapas, ou seja, trechos
que não façam parte do alinhamento geral definitivo do Contorno de Florianópolis, sejam
considerados como parte dos 47,33 km contratuais, mas que sejam objeto de remuneração adicional
pelo preço unitário de contorno da proposta da concessionária, conforme cláusula contratual 17.33
(item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.2. aplique a previsão contratual de multa moratória da cláusula 19.9, caso os 47,33 km
contratuais do Contorno de Florianópolis e cada uma das obras associadas não sejam concluídos em
fevereiro de 2015, data de conclusão vigente, postergada pela Resolução n° 3.312, de 05/11/2009,
com a ressalva do item acima relativa a eventual aumento de extensão do contorno (o contorno e as
obras associadas somente devem ser considerados concluídos quando o alinhamento geral definitivo
do contorno estiver operando na totalidade de sua extensão, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída) - (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.3.3. fixe prazo final e definitivo para a conclusão das obras do Contorno de Florianópolis e
obras associadas para fins de aplicação do disposto nas cláusulas contratuais 19.39 e 19.40, que
tratam da caducidade do contrato de concessão em caso de reiteradas inexecuções contratuais (item
9.1.2.3 de oitiva);
9.3.4. abstenha-se de acolher como justificativas para eventuais novos atrasos na conclusão do
Contorno de Florianópolis e das obras associadas, em relação à data de conclusão vigente (fevereiro
de 2015), alegações sem a devida comprovação, conforme aquelas já apresentadas pela
concessionária e rechaçadas por este Tribunal (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.3.5. esclareça à Autopista Litoral Sul – ALS que, consoante os termos do edital que serviu de
base para o contrato de concessão pactuado, a extensão prevista para o Contorno de Florianópolis é
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de 47,33 km, servindo este valor, portanto, como referência tanto para a definição dos serviços
atinentes à implementação do empreendimento como para a estipulação dos custos e das etapas
referentes à desapropriação (item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa , o valor unitário por unidade de área
que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km, de
acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida desde
a data de assinatura do contrato (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.3.7. adote providências para que o projeto do Contorno de Florianópolis e de todas as obras
a ele associadas:
9.3.7.1. apresente perfil geométrico de modo a minimizar as interferências nas áreas urbanas e
atender, comprovadamente, aos interesses públicos difusos dos usuários, da comunidade lindeira e da
Grande Florianópolis (item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.7.2. atenda rigorosamente a todas as normas aplicáveis, em especial os manuais elaborados
pelo DNIT e as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, bem como utilize como
referência os documentos técnicos e estudos elaborados pelo Instituto de Pesquisas Rodoviárias –
IPR, principalmente no que concerne à elaboração do projeto geométrico, conferindo características
técnico-operacionais adequadas à função de um contorno rodoviário, de forma a garantir
atratividade, economia e segurança ao tráfego da rodovia em questão (item 9.1.2.4 da oitiva);
9.4. quanto à verificação do desempenho da Autopista Litoral Sul – ALS no âmbito do contrato
de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à
ANTT que:
9.4.1. inicie a aplicação das multas moratórias por insuficiência de desempenho após a emissão
de relatório consolidado que identifique trechos não conformes, sem que haja concessão de novos
prazos, não previstos no contrato, para efetivação das respectivas correções, de forma a que a ANTT
cumpra sua função de coibir novas ocorrências desse tipo de insuficiência (item 9.1.2.7 da oitiva);
9.4.2. abstenha-se de aceitar situações previsíveis como justificativa para o não atendimento ao
desempenho previsto no PER e para a ocorrência de desconformidades em relação às previsões
iniciais, somente aceitando as alegações da concessionária para insuficiência de desempenho em
ocasiões especialíssimas, previamente identificadas e aprovadas pela ANTT (item 9.1.2.7 da oitiva);
9.4.3. exija da concessionária que os valores do índice que mede a irregularidade longitudinal
do pavimento (IRI) a serem confrontados com os limites exigíveis sejam obtidos consoante as
sistemáticas contidas nos manuais do DNIT e no PER;
9.4.4. no tocante às medidas do índice de irregularidade longitudinal (IRI), exija a
apresentação dos valores reais, para todos os segmentos de 320 m, sem exceção, ao invés da exibição
apenas da média ao longo de um quilômetro de rodovia, bem como requeira o encaminhamento da
descrição detalhada de eventuais pontos notáveis que tenham influência no valor medido (item 9.1.2.7
da oitiva);
9.4.5. exija da concessionária o atendimento integral aos procedimentos para a aferição da
qualidade das faixas de pintura da sinalização horizontal previstos na norma ABNT NBR n°
14723/2005 (Sinalização Horizontal Viária Avaliação da Retrorrefletividade), especialmente no que
tange ao tratamento de valores não conformes, e exija que as três faixas de sinalização de um
segmento de análise atendam simultaneamente aos requisitos previstos no PER para fins de avaliação
de sua conformidade (item 9.1.2.7 da oitiva);
9.4.6. determine à concessionária que, ao efetuar as leituras de irregularidade longitudinal do
pavimento (IRI), de retrorrefletividade da sinalização horizontal ou de qualquer outra medida cuja
exigência de desempenho se refira a percentuais da extensão total da rodovia, tome como base toda a
extensão da rodovia e utilize um único documento de medição, de forma a que as medidas se refiram à
mesma data-base (item 9.1.2.7 da oitiva);
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9.4.7. exija da concessionária, quanto às medições dos parâmetros para verificação de
desempenho do pavimento, que sejam respeitadas todas as especificações contidas no PER (item
9.1.2.7-8 da oitiva);
9.4.8. obrigue a concessionária a efetuar controle individual dos segmentos não conformes
imediatamente após as intervenções de reparação, a ser realizado com os mesmos procedimentos
adotados nas campanhas de medição dos parâmetros de desempenho ou em qualquer levantamento de
campo, para que seja possível verificar a adequabilidade da correção efetivada e identificar a data
final para estipulação das multas moratórias (item 9.1.2.7 da oitiva);
9.4.9. faça com que a concessionária, em um prazo de 120 dias, efetue o controle de nível de
serviço nos trechos com maior tráfego, mesmo que por mecanismos provisórios, porém efetivos, até
que o novo Sistema de Controle de Tráfego inteligente (ITS) de abrangência nacional da ANTT
comece a operar (item 9.1.2.8 da oitiva);
9.5. com relação às obras obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC e
BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que (item 9.1.2.5 da
oitiva):
9.5.1. mantenha o foco na celeridade dos processos de apuração de inexecuções, efetuando
adaptação de procedimentos, edição ou revisão de normativos, com vistas a priorizar a aplicação
rigorosa dos prazos previstos e objetivando que as inexecuções de um determinado ano venham a
produzir efeitos na tarifa do ano imediatamente seguinte;
9.5.2. exija da concessionária a apresentação de relatórios de planejamento detalhados, de
forma a facilitar a fiscalização da execução de cada uma das várias obras previstas;
9.5.3. acompanhe a execução das obras obrigatórias ao longo de todo o ano de concessão, com
nível de detalhamento adequado para retratar de forma clara, objetiva, cronológica e fiel o
cumprimento do cronograma de execução dessas obras e verificar se os prazos de conclusão estão
sendo cumpridos, consoante a cláusula contratual 17.26;
9.5.4. proceda a análises detalhadas e céleres para possibilitar a aplicação tempestiva de
eventuais penalidades contratuais relativas às inexecuções contratuais, de forma a que essas
penalidades cumpram a função de serem instrumentos para coibir a inexecução das obras
obrigatórias;
9.6. com relação às obras não obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
9.6.1. aplique a multa moratória da cláusula contratual 19.9, caso as obras de recuperação da
rodovia não estejam totalmente concluídas ao final do 5º ano, conforme previsão do PER (item 9.1.2.6
da oitiva);
9.6.2. exija da concessionária a execução gradual das obras não obrigatórias de acordo com as
previsões do PER, tanto nas fases de recuperação como de manutenção da rodovia (item 9.1.2.6 da
oitiva);
9.6.3. condicione a alteração dos planejamentos anuais e mensais da concessionária à prévia
autorização da ANTT, a ser efetivada apenas nos casos em que for apresentada, previamente,
justificativa fundamentada para essa alteração, tendo em vista o contido nos arts. 11 e 12 da
Resolução ANTT 1187/2005 (item 9.1.2.6 da oitiva);
9.6.4. considere o cronograma de implantação de obras e melhorias e de disponibilização de
benfeitorias e serviços ao usuário presente nos planejamentos mensais e anuais, depois de aprovado
pela ANTT, salvo alteração prévia, como coercitivo e o seu descumprimento como inexecução
contratual (item 9.1.2.6 da oitiva);
9.6.5. preveja, para os futuros contratos de concessão que firmar, a estipulação de regras
objetivas para a garantia da aplicação dos pressupostos previstos no âmbito da redação padrão do
PER atual, no que concerne à recuperação gradual e à priorização de segmentos mais importantes na
fase de recuperação da rodovia e de construção de melhorias (item 9.1.2.7 da oitiva);
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.7. com relação à fiscalização em geral dos contratos de concessão, determinar à ANTT que
(item 9.1.2.8 da oitiva):
9.7.1. exija da concessionária a adoção de soluções tecnicamente adequadas para obras,
benfeitorias e serviços na rodovia e que minimizem o número de intervenções com impacto sobre o
tráfego;
9.7.2. estabeleça procedimentos objetivos, detalhados e eficazes para a validação das
informações produzidas e apresentadas pela concessionária sobre o desempenho da rodovia, de forma
a contornar o conflito de interesses decorrente da possibilidade de que o controle realizado resulte na
penalização da própria concessionária;
9.7.3. otimize o conteúdo dos relatórios de planejamento da concessionária e de
acompanhamento da execução (Relatórios Técnico-Operacional Físico e Financeiro – Rettofs), de
forma a possibilitar a verificação da sua execução em campo pela fiscalização da ANTT;
9.7.4. implemente melhorias nos procedimentos adotados na prática pela ANTT para que,
quando verificadas insuficiência de desempenho e não conformidades frente ao PER, sejam aplicadas
as sanções contratuais;
9.7.5. abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização;
9.7.6. implemente melhorias de forma a combater a morosidade nos processos de análise de
não conformidades e de penalização;
9.8. determinar a constituição de processo apartado destes autos, cuja instrução ficará a cargo
da 2ª Secob, para abordar exclusivamente as questões relativas à implementação do Contorno de
Florianópolis e suas obras associadas e efetuar o acompanhamento do cumprimento das
determinações contidas no subitem 9.3 desta deliberação;
9.9. determinar à ANTT que encaminhe cópia, em meio digital, à 2ª Secob dos seguintes
elementos:
9.9.1. projeto básico ou executivo do Contorno de Florianópolis imediatamente após a sua
aprovação para verificação do atendimento de suas características técnico-operacionais às normas
rodoviárias, ressaltando-se que o início das obras não deverá ser condicionado à prévia manifestação
deste Tribunal (Item 9.1.2.4 da oitiva);
9.9.2. todos os documentos relativos ao licenciamento ambiental do Contorno de Florianópolis
que foram produzidos desde o início de 2012 e os que venham a ser produzidos após a data deste
Acórdão (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.9.3. imediatamente após o final do quinto ano de concessão, seja remetida a cópia do
Relatório de Entrega da Fase de Recuperação da Rodovia que contenha os dados, as análises e as
conclusões no que concerne a:
9.9.3.1. todas as obras obrigatórias e de recuperação da rodovia previstas no PER (itens
9.1.2.5 e 9.1.2.6 da oitiva);
9.9.3.2. todos os parâmetros de desempenho previstos no PER (item 9.1.2.7-8 da oitiva);”
8. Adicionalmente, foram expedidas recomendações à ANTT e determinada a audiência de
diversos responsáveis (itens 9.10 e 9.11 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário, respectivamente).
9. Contra o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, foram opostos embargos de declaração pela
ANTT (Peça 243), que foram conhecidos e parcialmente acolhidos por meio do Acórdão nº 427/2013 Plenário (Peça 258), transcrito a seguir:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos Embargos de Declaração, para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, com
vista a esclarecer os seguintes pontos do referido decisum:
9.1.1. a determinação dos subitens 9.3.1.1 e 9.3.3 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário não
exclui as demais hipóteses de postergação contratual previstas na lei ou no contrato, a exemplo das
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
motivadas por áleas extraordinárias; contudo, para que essas postergações possam ser admitidas, não
bastam meras alegações da concessionária, deve haver a comprovação de que os fatos alegados
decorreram de culpa da Administração ou de circunstancias realmente imprevisíveis ou previsíveis,
porém com consequências incalculáveis; bem como a demonstração, suportada por documentos e
elementos técnicos, da exata medida em que tais fatos afetaram o empreendimento;
9.1.2. como ficou evidenciado nestes autos, os ‘interesses públicos difusos dos usuários, da
comunidade lindeira e da Grande Florianópolis’ aos quais se refere o item 9.3.7.1 do Acórdão nº
3.346/2012 – Plenário demonstram que o Contorno de Florianópolis deverá passar ao largo das
zonas urbanas, conforme o traçado original, o qual foi ratificado pelas várias manifestações da
população afetada, por meio de audiências públicas e de documentos remetidos por prefeituras dos
municípios envolvidos, pelo governo do Estado de Santa Catarina e por órgãos e entidades afetos à
questão, a exemplo do CREA e da OAB, todos unânimes a favor da manutenção do traçado original;
9.2. encaminhar estes autos à Secretaria de Recursos - Serur para exame de admissibilidade do
Pedido de Reexame manejado contra o Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário pela empresa Autopista
Litoral Sul S.A;
9.3. dar ciência desta deliberação à embargante.”
10. Tanto a Autopista Litoral Sul S.A. quanto a ANTT interpuseram pedido de reexame contra o
Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário (Peças 244 e 271). Inicialmente, a ANTT impugnou apenas os itens
9.6.5, 9.7.5 e 9.10.1 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário (pp. 16 a 19 da Peça 271) e informou que
estaria cumprindo os itens 9.1.5, 9.1.6.3, 9.3.1, 9.3.2, 9.3.3, 9.3.4, 9.3.7, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.5,
9.4.6, 9.4.7, 9.4.8, 9.49, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.4.5, 9.6.1, 9.6.2, 9.6.3, 9.6.4, 9.7.1, 9.7.2, 9.7.3, 9.7.4,
9.7.6, 9.9.3, 9.10.2, 9.10.3, 9.10.4, 9.10.5, 9.10.6, 9.10.7, 9.10.8, 9.10.9, 9.10.10 e 9.10.11 (p. 20 da
Peça 271). Posteriormente, apresentou emenda ao pedido de reexame (Peça 289), para impugnar
também os itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.1.1, 9.3.1.2, 9.3.3, 9.3.5 e 9.3.6 da referida deliberação.
11. A ALS, por sua vez, requereu a suspensão dos efeitos dos itens 9.1 a 9.7 do acórdão
recorrido e o provimento do seu recurso, a fim de o TCU “reconhecer a improcedência dos indícios de
irregularidades apontados no Relatório de Auditoria, com o consequente arquivamento do processo”
(p. 122 da Peça 244). Registre-se que, após a interposição do recurso, a referida empresa apresentou os
elementos complementares que compõem as Peças 256 e 287.
12. A Serur analisou a admissibilidade dos recursos em tela (Peças 244 e 271) e concluiu pelo
conhecimento dos pedidos de reexame e pela suspensão dos itens 9.1 a 9.6 (em razão do recurso da
ALS) e dos itens 9.6.5 e 9.7.5 (em razão do recurso da ANTT) do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário.
Na Peça 273, a unidade técnica registrou a não sucumbência da ANTT com relação à recomendação
exarada no item 9.10.1 do Acórdão recorrido.
13. Por meio de despacho (Peça 276), acolhi as conclusões dos exames de admissibilidade
realizados pela Serur, conheci dos recursos sob comento e suspendi os efeitos dos itens 9.1 a 9.7 do
Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário.
14. Na instrução relativa ao mérito desses recursos, a Serur reexaminou a admissibilidade do
recurso interposto pela ALS e destacou que:
14.1) essa empresa carece de interesse recursal com relação a uma parte das determinações
recorridas, seja porque a determinação não lhe causou gravame (ausência de sucumbência), seja
porque as razões recursais não impugnaram o conteúdo da determinação, mas apenas os fundamentos
expostos no relatório e no voto condutor do acórdão recorrido. As determinações sob comento são as
seguintes (fez-se referência aos itens do Acórdão recorrido):
a) itens 9.3.1.1, 9.3.1.2, 9.3.2, 9.3.3 e 9.3.5: a ALS não se insurge contra o conteúdo dessas
determinações (considerados os esclarecimentos prestados pelo Acórdão nº 427/2013 - Plenário).
Afinal, não questiona que a extensão contratual do Contorno de Florianópolis seja de 47,33 km
(expressamente prevista no item 5.1.4 do PER – p. 90 da Peça 34) nem que a postergação da data de
conclusão do Contorno de Florianópolis só deva ocorrer na hipótese de aumento dessa extensão ou nas
demais hipóteses previstas na lei ou no contrato, desde que devidamente justificadas. Embora alegue
122
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que não procedeu a nenhuma alteração de traçado, haja vista que não estava vinculada ao traçado
previsto no projeto do DNER (de 1999) e que os pontos de início (km 196) e final (km 220) do seu
projeto atenderam ao determinado no PER, como as referidas determinações não impuseram qualquer
vinculação da concessionária ao projeto elaborado pelo DNER nem estipularam os pontos de início e
final do Contorno de Florianópolis, não se vislumbra interesse recursal da ALS em relação a esses
itens. Ademais, a própria ALS informa no seu recurso que elaborou novo projeto funcional para o
Contorno de Florianópolis, considerando o início do traçado no km 175 da BR 101/SC, para atender
aos anseios da população local e à determinação da ANTT (pp. 55, 119 e 120 da Peça 244). Informa,
também, que esse novo projeto foi aprovado pela ANTT em 17/12/2012 (p. 120 da Peça 244 e Peça
287). Sendo assim, não se verifica o interesse da ALS em alterar o conteúdo das determinações em
questão;
b) itens 9.3.7.1 e 9.3.7.2: determinações à ANTT efetuadas visando que o projeto do Contorno
de Florianópolis cumpra as normas aplicáveis. A concessionária não se insurge quanto ao teor desses
itens, ao contrário, afirma no recurso que acatou as diretrizes constantes dessas determinações quando
da elaboração do novo projeto para o Contorno de Florianópolis;
c) itens 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.8 e 9.4.9: determinações à ANTT visando
aprimorar a verificação do desempenho da contratada. A concessionária afirmou que não descumpriu
os parâmetros de desempenho. Contudo, ela não se insurgiu contra o conteúdo dessas determinações, o
que revela a falta de interesse recursal;
d) itens 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3 e 9.5.4: determinações feitas à ANTT visando aperfeiçoar a
fiscalização das obras obrigatórias previstas no contrato de concessão. A concessionária não se insurge
contra o conteúdo dessas determinações, nem mesmo contra a exigência de apresentação de relatórios
de planejamento detalhados (item 9.5.2), o que revela a falta de interesse recursal;
e) itens 9.6.1, 9.6.2 e 9.6.3: determinações feitas à ANTT que apenas reiteram obrigações
contratuais ou a necessidade de cumprimento de norma, não ensejando sucumbência da
concessionária, por não afetarem seu patrimônio jurídico. Ademais, a ALS não questiona o conteúdo
dessas determinações, o que revela a falta de interesse recursal;
f) item 9.6.5: determinação à ANTT aplicável aos futuros contratos de concessão firmados por
essa agência, não acarretando sucumbência da ALS, diante da falta de impacto no contrato de
concessão da BR-101-SC e BR-116/376/PR, trecho entre Florianópolis e Curitiba;
g) itens 9.7.1, 9.7.2, 9.73. 9.7.4, 9.7.5 e 9.7.6: determinações feitas à ANTT visando ao
aprimoramento da fiscalização em geral dos contratos de concessão, não havendo qualquer
sucumbência para a ALS.
14.2) a aferição de sucumbência ou não do recorrente deve ser feita levando-se em conta a parte
dispositiva da deliberação, de modo que não há interesse recursal em questionar apenas os
fundamentos da deliberação, constantes dos respectivos relatório e voto, quando não há imposição de
gravame ao recorrente na parte dispositiva da deliberação (acórdão);
14.3) sendo assim, em razão da falta de interesse recursal da ALS, não será feita a análise de
mérito de eventuais argumentos por ela apresentados quanto aos itens 9.3.1, 9.3.2, 9.3.3, 9.3.5, 9.3.7.1,
9.3.7.2, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.8, 9.4.9, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.5.4, 9.6.1, 9.6.2, 9.6.3,
9.6.5, 9.7.1, 9.7.2, 9.7.3, 9.7.4, 9.7.5 e 9.7.6 do acórdão recorrido;
14.4) a ALS não trouxe nenhum argumento específico em relação ao item 9.3.6 do acórdão
recorrido;
14.5) quanto aos itens 9.1, 9.3.4, 9.4.5 (parte final) e 9.6.4, entende-se que está presente o
interesse recursal da ALS, de modo que seu recurso merece ser conhecido para análise de mérito dos
argumentos relativos a esses itens.
15. Em relação ao pedido de reexame interposto pela ANTT, a Secretaria de Recursos destacou
que:
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) houve a apresentação de adendo recursal (Peça 289), logo, cabe complementar a análise
preliminar feita pela Serur, que havia concluído pelo seu conhecimento, com a suspensão dos itens
9.6.5 e 9.7.5 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário;
b) no referido adendo, embora a ANTT pleiteie a reforma dos itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.1, 9.3.3,
9.3.5 e 9.3.6 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário (p. 1 da Peça 289), pela leitura dos argumentos
apresentados, verifica-se que ela não questiona o conteúdo em si dos itens 9.3.1 e 9.3.3 do Acórdão n°
3.346/2012 - Plenário, com a redação conferida pelo Acórdão n° 427/2013 – Plenário. Apenas busca
justificar uma nova prorrogação da data de conclusão das obras do Contorno de Florianópolis e alega
que apresentará no processo a comprovação dos fatos que levaram a ANTT a decidir por essa
postergação (pp. 4 a 8 da Peça 289). Como o acórdão recorrido não impediu que houvesse novas
prorrogações dessas obras, nas hipóteses previstas em lei ou no contrato, mas apenas exigiu a
comprovação das justificativas para tais prorrogações, a questão sobre a necessidade de nova
prorrogação das obras do Contorno de Florianópolis não deve ser apreciada nesta instância recursal,
mas sim por ocasião do monitoramento do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário (item 9.8);
c) assim, entende-se que não há interesse recursal da ANTT em relação aos itens 9.3.1.1, 9.3.1.2
e 9.3.3 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário, de modo que só será analisado o mérito dos seus
argumentos relativos aos itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.5, 9.3.6, 9.6.5 e 9.7.5 desse acórdão, cujos conteúdos
foram expressamente impugnados por essa recorrente.
16. Após tecer essas considerações a Serur passou ao exame do mérito dos recursos em tela,
tendo destacado que:
I - Compensação indevida em benefício da concessionária de receitas que deixaram de ser
auferidas em razão de atrasos na conclusão das praças de pedágio atribuíveis em grande parte à
própria concessionária (itens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.6.1 e parte do item 9.1.6.4)
- Argumentos da ALS
a) após apresentar os fatos do presente processo relacionados aos atrasos na conclusão das
praças de pedágio (pp. 10 e 11 da Peça 244), alegou que alguns deles podem ser atribuídos à
Administração Pública, além dos 4 meses definidos pela decisão vergastada;
b) em primeiro lugar, destacou atrasos ocorridos na imissão da posse decorrentes da demora na
expedição do Decreto de Utilidade Pública – DUP. Apesar de contratualmente a concessionária ser
responsável pelas desapropriações, o processo se inicia somente após a expedição do DUP pelo Poder
Executivo, o que seria uma condição sine qua non. Para a emissão do DUP, a concessionária deveria
apresentar levantamento das áreas desapropriadas, o que dependia do Termo de Cessão de Bens a ser
formalizado pelo DNIT, a quem compete aferir com exatidão os limites da faixa de domínio do trecho
concedido. Houve atraso na formalização do referido termo, que somente ocorreu quatro meses após a
assinatura do contrato. Tal atraso impediu a empresa de apresentar o levantamento com a precisão
necessária para o DUP;
c) apresentou ao poder concedente, em 9/5/2008, levantamento com base nos dados que possuía,
pois até então não havia sido formalizado o Termo de Cessão de Bens. Entretanto, a apresentação
desse levantamento não supre a falta nem exclui a responsabilidade da Administração Pública no que
tange ao atraso na formalização do referido Termo;
d) assim, não deve prosperar o entendimento de que o atraso na formalização do termo não
prejudicou a concessionária, visto que conseguiu entregar à ANTT a proposta de DUP um mês antes
da formalização do termo. Tal entrega serve para comprovar sua atuação diligente ao assumir riscos
não previstos na proposta comercial para dar cumprimento aos prazos contratuais, o que pode ser
comprovado pelos documentos acostados aos presentes autos que tratam do processo de
desapropriação (pp. 1 a 25 da Peça 254);
e) não pode ser penalizada por ter agido com zelo;
f) a culpa da Administração não reside apenas no atraso para a expedição do decreto, mas
também no atraso para a formalização do Termo de Cessão de Bens, que continha informações
imprescindíveis à identificação dos locais onde seriam feitas as desapropriações;
124
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
g) segundo consta de reportagem (Peça 256), o Ministro dos Transportes, em 15/02/2013,
afirmou ser necessário conferir mais celeridade aos processos de desapropriação e licenciamento
ambiental. Nessa linha, alegou que o atraso na adoção dessas medidas prévias foi causado pela
Administração Pública, conseqüentemente, não pode ser imputado à concessionária;
- Análise da unidade técnica
a) a decisão ora recorrida deu razão à concessionária quanto ao atraso na formalização do Termo
de Cessão de Bens e na expedição da Licença Ambiental de Operação - LAO, conforme consta do
seguinte trecho do relatório condutor do Acórdão vergastado (p. 4 da Peça 228):
“A.1) Termo de Cessão de Bens
Manifestação da ANTT (pp. 45 a 52 da Peça 152)
8. A ANTT, em relação ao Termo de Cessão de Bens, justifica que o documento do DNIT era
imprescindível para a realização de obras na faixa de domínio, verbis: ‘pois compõem esse
documento as descrições dos bens transferidos, com todas as informações de limites da área de
utilidade pública, bem como o cadastro de ocupações (interferências, inclusive subterrâneas do tipo
tubulação da TRANSPETRO), sem os quais a realização de serviços seria temerária’ (p. 48);
Manifestação da concessionária (pp. 5 a 13 da Peça 156)
9. A Autopista Litoral Sul S.A., em relação ao Termo de Cessão de Bens, argumenta que, nos
termos contratuais, o documento deveria ter sido formalizado em até 30 dias do início do contrato,
portanto até 16/3/2008, mas só foi efetivamente firmado em 13/6/2008 (p. 6).
Análise
10. Assiste razão aos responsáveis ouvidos quanto ao atraso na expedição do Termo de Cessão
de Bens que pode ser considerado como de responsabilidade da Administração Pública.
11. Portanto, até a data de 13/6/2008, considera-se que a impossibilidade de realização das
obras das praças de pedágio decorreu de responsabilidade da Administração, devendo-se acatar,
neste aspecto, os argumentos apresentados pelos responsáveis.
12. Ressalva-se que a consideração integral do período desde a assinatura do contrato é
conservadora, portanto, benéfica à concessionária, uma vez que no prazo contratual de seis meses
para a conclusão das obras das praças de pedágio já estava incluso um prazo para a obtenção do
documento em questão.
13. Considerando a previsão contratual da cláusula 19.2 (Peça 32), este atraso pode ser objeto
de reequilíbrio econômico-financeiro para compensar o período sem cobrança de pedágio.
A.2) Licença Ambiental de Operação (LAO)
(...)
Análise
16. Apesar de a troca de empreendedor na Licença Ambiental de Operação da rodovia não ser
obrigação da Administração e de não ser procedente a alegação de que a concessionária estaria
impedida de requerer administrativamente ao Ibama antes da expedição da LAO em seu nome,
considera-se que a orientação do DNIT no sentido de que a concessionária não realizasse obras,
exceto as de manutenção da pista, até a expedição da LAO em seu nome teve como resultado um
atraso nas obras das praças de pedágio.
17. Do exposto, é possível acatar apenas parcialmente as argumentações dos responsáveis e
considerar que a impossibilidade de realização das obras das praças de pedágio desde a data da
assinatura do contrato até a data de 26/6/2008 foi de responsabilidade da Administração.
18. Ressalva-se que a consideração integral do período desde a assinatura do contrato é
conservadora, portanto, benéfica à concessionária, uma vez que no prazo contratual de seis meses
para a conclusão das obras das praças de pedágio já estava incluso um prazo para a obtenção do
documento em questão.
19. Ou seja, a administração somente pode ser responsabilizada por um atraso máximo de 122
dias, aproximadamente, quatro meses, nas obras das praças de pedágio.
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
20. Considerando a previsão contratual da cláusula 19.2 (Peça 32), este atraso pode ser objeto
de reequilíbrio econômico-financeiro para compensar o período sem cobrança de pedágio. Este
período já engloba o atraso observado na expedição do Termo de Cessão de Bens.”
b) esta Corte entendeu que o prazo de emissão do DUP não influenciou na extrapolação do
prazo fixado para a realização das obras das praças de pedágio, o que afasta de pronto qualquer
discussão acerca de possível atraso por culpa da Administração com base no prazo para emissão do
referido decreto. Nesse sentido, foram redigidos os seguintes trechos do relatório condutor do Acórdão
recorrido (pp. 6 e 7 da Peça 228):
“23. A alegação de que o Termo de Cessão de Bens era necessário para o levantamento das
áreas a serem desapropriadas não se verificou na prática, pois a concessionária entregou o
levantamento das áreas, a seu cargo, em 9/5/2008 (p. 44 da Peça 55), mais de um mês antes da
formalização do Termo de Cessão (de 13/6/2008).
24. Não há, portanto, como condicionar a realização do levantamento à posse prévia do termo
de Cessão de Bens.
25. Quanto à necessidade de apresentação do decreto de utilidade pública para requerer a
licença ambiental das praças de pedágio, o argumento só pode ser aproveitado para a praça P1,
única sujeita ao processo de licenciamento, pois, segundo manifestação do Ibama (p. 141 da Peça
188), as demais praças (P2, P3, P4 e P5) estariam dentro da faixa de domínio, verbis:
(...)
26. Considerando que a praça de pedágio P1 foi a primeira a ser concluída, resta prejudicada
a argumentação dos responsáveis.
27. A ANTT ainda informou que o lapso temporal para a expedição do Decreto não se
constituiu em ponto crítico da análise , pois, verbis: ‘essas linhas de ação não geraram atrasos
computáveis vez que não impactaram a conclusão das obras de forma superior aos outros atrasos, por
não integrarem o caminho crítico do cronograma.’ (Peça 152, p. 51).
28. Nesse sentido, verifica-se que o atraso na expedição do Decreto de Utilidade Pública não
teve influência no atraso das obras das praças de pedágio, como alegou a concessionária. Ainda que
o prazo de expedição do decreto fosse relevante no atraso das obras, não se poderia atribuir culpa
exclusiva à Administração, pois, no processo expropriatório, a fase inicial de levantamento das áreas
particulares objeto de desapropriação é de responsabilidade exclusiva da concessionária. Tendo o
levantamento somente sido concluído em 9/5/2008, ou seja, no terceiro mês de vigência do contrato,
seria impossível a conclusão das obras das praças de pedágio dentro do cronograma do PER, que
fixava sua conclusão ao final do sexto mês, mesmo não havendo nenhum dos atrasos mencionados
anteriormente.
29. Ademais, considerando a complexidade do ato expropriatório, a concessionária já deveria
incluir o prazo de tramitação do processo para a expedição do Decreto de Utilidade Pública em seu
planejamento.
30. Do exposto, conclui-se que o atraso decorrente dos procedimentos para a declaração da
utilidade pública das áreas afetadas pelas praças de pedágio não ocasionou atrasos na conclusão das
suas obras e, mesmo que houvesse, não poderia ser atribuída responsabilidade à Administração
Pública.”
d) o prazo para publicação do Termo de Cessão de Bens foi considerado por esta Corte como
atraso causado pela Administração Pública. Contudo, o prazo para a expedição do DUP não foi
computado, tendo em vista que este último não fazia parte do ponto crítico do cronograma. Ademais,
somente para a praça P1 seria necessário o mencionado Decreto. Entretanto, ela foi a primeira a ser
concluída, o que de pronto justifica o entendimento da decisão vergastada no sentido de que o atraso
das obras não decorreu do atraso na publicação do Decreto de Utilidade Pública (ocorrida em
15/7/2008 – p. 35 da Peça 254);
e) a concessionária não previu adequadamente o prazo para expedição do DUP. O cronograma
por ela elaborado fixava o término das obras ao final do sexto mês, considerando todo o trâmite para
126
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desapropriação das áreas necessárias para as obras. Além disso, a empresa alegou que o Termo de
Cessão de Bens era necessário para realizar o levantamento das áreas a serem desapropriadas, mas na
prática realizou esse levantamento sem o referido termo. Se a empresa assumiu risco não previsto no
contrato, como foi alegado pelo recorrente, essa foi uma decisão empresarial, que não pode ser
repassada à Administração Pública, tendo em vista a falta de previsão contratual. Nesse sentido, vejase o seguinte excerto extraído do voto condutor (p. 4 da Peça 227):
“21.1. considerando-se que, para expedição do Decreto de Utilidade Pública, há uma fase
preliminar de levantamento das áreas a serem desapropriadas, a alegação de que o Termo de
Cessão de Bens era necessário para se definir o limite da faixa de domínio de cada trecho rodoviário
e se efetuar o aludido levantamento não foi comprovada na prática, pois a concessionária entregou
esse levantamento a seu cargo em 9/5/2008, ou seja, mais de um mês antes da formalização do
mencionado Termo de Cessão (de 13/6/2008);
21.2. ademais, ainda que se considere que o prazo de expedição do aludido decreto impactou
diretamente no andamento das obras de implantação das praças de pedágio, no caso do processo
expropriatório não restou caracterizada culpa da Administração, pois a fase inicial de levantamento
das áreas particulares objeto de desapropriação é de responsabilidade exclusiva da concessionária e
como esse levantamento somente foi concluído em 09/05/2008, ou seja, no terceiro mês de vigência do
contrato, tornou-se impossível o cumprimento do cronograma do PER no tocante à previsão para
conclusão de todas as obras das praças de pedágio ao final do sexto mês após o início da concessão.”
f) o TCU ponderou e calculou precisamente o atraso ocorrido por culpa da Administração
Pública. A reportagem do jornal colacionada aos autos pela concessionária à Peça 256 não tem o
condão de modificar o entendimento desta Corte. Isto porque a recorrente já estava ciente, antes de
assinar o contrato de concessão, de todo o ordenamento jurídico vigente à época além de outros fatores
que poderiam influenciar no prazo para a conclusão das obras. Contudo, não calculou adequadamente
o prazo. Dessa forma, não há como acatar suas alegações;
- Argumentos da ALS
a) em que pese a decisão vergastada ter afirmado que a realização das desapropriações é de
responsabilidade exclusiva da empresa e que os atrasos por ela elencados eram previsíveis, alegou ter
adotado todas as medidas necessárias para a execução do contrato de concessão;
b) o atraso verificado foi além do razoável, por isso não foi contemplado no projeto de
implantação de praças e pedágios;
c) a imissão na posse pela empresa também restou prejudicada, pois para a concessão da liminar
necessária para esse fim, o Poder Judiciário de Santa Cataria exigiu que um perito judicial avaliasse o
valor da indenização, apesar de a empresa ter depositado o valor em juízo com base em laudos de
peritos de sua confiança;
d) por exemplo, em relação à praça de pedágio 4, apenas dois meses após a entrega do
levantamento pela concessionária foi publicado o DUP. Assim sendo, o prazo para imissão na posse
atingiu sete meses. Mesmo considerando o atraso decorrente da linha adotada pelo Poder Judiciário,
não seria razoável prever que o prazo para imissão na posse superasse o prazo de execução da obra,
que era de cinco meses (prazo total de seis meses subtraído de um mês previsto para a expedição do
Termo de Cessão de Bens);
e) as ações foram distribuídas na Justiça logo após a publicação do DUP, conforme comprovam
os documentos acostados às pp. 29 a 33 da Peça 254);
- Análise da unidade técnica
a) não existe correlação temporal necessária entre o tempo de execução da obra e o prazo para
conclusão do processo de imissão de posse. Os referidos prazos são de naturezas distintas, o que
impede sua comparação ou sua previsão comparativa. Logo, nada garante que se a obra duraria cinco
meses, o processo de imissão de posse duraria menos;
b) a previsão contratual para a expedição do Termo de Cessão de Bens foi de 30 dias (cláusula
2.8 do contrato de concessão – p. 10 da Peça 32);
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) a metodologia adequada para prever a duração das etapas de um processo de desapropriação
para a construção de praças e pedágios deve se adequar à finalidade de cada etapa, mediante o
emprego de uma ferramenta estatística. No presente caso, a empresa não fez uma previsão adequada,
como foi registrado no seguinte trecho do relatório condutor do Acórdão recorrido (p. 12 da Peça 228):
“64. Quanto à previsibilidade, a própria defesa da concessionária declara que aos
procedimentos para imissão de posse não pode ser aplicada a teoria da imprevisibilidade, pois verbis:
‘na linha de precedentes do Poder Judiciário de Santa Cantarina, tem-se observado, com
clarividência, apenas o deferimento da concessão da imissão na posse depois de avaliação realizada
por perito nomeado pelo juízo’ (Peça 156, p. 8).”
f) o risco de realizar uma previsão inadequada é da concessionária, conforme foi ressaltado na
decisão vergastada, verbis (p. 5 da Peça 227):
“28. Ainda acerca desse conceito de caminho crítico, cumpre ressaltar que a concessionária,
como qualquer empresa inserida em um mercado competitivo, deve se pautar por técnicas de
planejamento e controle de projetos, de tal forma que suas projeções de prazo sejam realistas,
calcadas não em situações ideais, mas no histórico do tipo de empreendimento que está sendo
executado.
29. Dessarte, atrasos previsíveis deveriam estar contemplados para elaboração do caminho
crítico relativo ao projeto implementação de praças de pedágio.”
g) ademais, o contrato que rege a concessão sob análise (p. 35 da Peça 32) atribuiu como risco
da concessionária os processos judiciais de desapropriação, nesse sentido o Voto condutor do Acórdão
recorrido esclareceu que:
“30. Também não se presta a justificar a revisão tarifária o alegado atraso na imissão na posse
nos processos expropriatórios.
30.1. conforme disposição contratual (cláusula 16.26), os processos judiciais de
desapropriação correm por conta e risco da contratada, não havendo como imputar à Administração
culpa por atrasos decorrentes da imissão de posse. Esses, ao contrário do que afirma a
concessionária, não caracterizam “fato do príncipe”, pois, consoante se infere dos argumentos por
ela própria apresentados, o dispêndio de tempo com os processos expropriatórios já era algo
esperado, que não pode ser considerado um fato improvável ou imprevisível.”
h) diante da análise acima, não é possível acatar essas alegações recursais;
- Argumentos da ALS
a) as praças P2 a P5 estendem-se além dos limites da faixa de domínio;
b) o TCU foi induzido a erro quando da análise do Relatório de Vistoria Técnica do Ibama de
3/6/2008;
c) o Ibama se equivocou, pois todas as praças utilizaram áreas particulares para instalar as
edificações das praças de pedágio;
d) reproduziu os croquis das praças de pedágios para demonstrar que as áreas desapropriadas
eram essenciais às obras, pois nessas áreas foram construídos o prédio da administração e a praça de
arrecadação (pp. 16 a 19 da Peça 244);
e) o próprio DUP é prova desse fato (pp. 34 a 36 da Peça 254);
f) a desapropriação não serviu apenas para recompor a faixa de domínio, mas foi essencial para
a efetiva instalação das praças de pedágio;
g) não esperou a conclusão do processo de desapropriação para iniciar as obras, que começaram
na faixa de domínio e foram se estendendo progressivamente;
- Análise da unidade técnica
a) o início das obras antes do término das desapropriações não foi suficiente para diminuir o
atraso na conclusão das obras atribuível à empresa;
b) o relatório do Ibama é um documento oficial que tem fé pública, nos termos do art. 19, II, da
Constituição Federal. Para ser superado como quer a recorrente, ela deveria ter se insurgido contra o
entendimento daquele órgão no momento da emissão do relatório em questão. Entretanto, não consta
128
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dos presentes autos qualquer documento que demonstre que a empresa tenha contestado perante o
Ibama o referido relatório nem que esse Instituto tenha emitido novo relatório para retificar algum
erro;
c) essa questão foi tratada no relatório condutor da decisão ora recorrida, verbis (p. 6 da Peça
228:
“25. Quanto à necessidade de apresentação do decreto de utilidade pública para requerer a
licença ambiental das praças de pedágio, o argumento só pode ser aproveitado para a praça P1,
única sujeita ao processo de licenciamento, pois, segundo manifestação do Ibama (Peça 188, p. 141),
as demais praças (P2, P3, P4 e P5) estariam dentro da faixa de domínio, verbis:
• Para a Autopista Fernão Dias - deverá ser licenciada a Praça de Pedágio 01 - P01,
localizada no município de Mairiporã/SP;
• Para a Autopista Regis Bittencourt - deverá ser licenciada a Praça de Pedágio 05 - P05,
localizada dentro dos limites do Parque Estadual de Jacupiranga/SP;
• Para a Autopista Litoral Sul - deverá ser licenciada a Praça de Pedágio 01 - P01, localizada
no município de São José dos Pinhais/PR;
• Para a Autopista Planalto Sul - deverá ser licenciada a Praça de Pedágio 04 - P04, localizada
no município de Santa Cecília/SC;
• Para a Autopista Fluminense - deverão ser licenciadas as Praças de Pedágio 03 - P03,
localizada no município de Casimiro de Abreu/RJ, P04, localizada no município de Rio Bonito/RJ e
P05, localizada no município de Itaboraí/RJ.
As demais Praças de Pedágio e Bases de Operação foram liberadas de licenciamento
ambiental, uma vez que as mesmas se encontravam nos limites da faixa de domínio das rodovias e
ainda não apresentavam interferência em Áreas de Preservação Permanente - APP ou promoveriam
ações de realocação populacional.
No que se refere à Praça de Pedágio P05, localizada dentro dos limites do Parque Estadual de
Jacupiranga/SP, o empreendedor deverá buscar anuência prévia dessa instituição para a
instalação da mesma. Tal anuência deverá ser apresentada ao Ibama para fins de emissão da
Licença de Instalação pleiteada.
No que se refere às Praças de Pedágio localizadas na Autopista Fluminense, as mesmas estão
parcialmente localizadas em Áreas de Preservação Permanente - APP, devendo assim ser
apresentado o respectivo Decreto de Utilidade Pública, para emissão das Licenças de Instalação
pleiteadas.
Em relação às outras praças de pedágio verifica-se a necessidade de realocação populacional,
fato esse que a equipe técnica considerou necessário o respectivo licenciamento ambiental com
publicação do referido Decreto de Utilidade Pública de cada praça a ser licenciada.’
26. Considerando que a praça de pedágio P1 foi a primeira a ser concluída, resta prejudicada
a argumentação dos responsáveis.”
d) o Ibama é o órgão especializado e competente para deliberar sobre questões ambientais e
cabe a ele reconhecer um erro técnico. A Lei nº 7.735/1989, que criou esse Instituto, estabelece que:
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polícia ambiental;
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais,
relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos
recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadasas diretrizes
emanadas do Ministério do Meio Ambiente;”
e) tendo em vista que a recorrente não apresenta um novo relatório do Ibama, impõe-se a não
aceitação dos seus argumentos;
- Argumentos da ALS
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) chuvas atípicas prejudicaram o andamento das obras. O volume extraordinário dessas chuvas
pode ser comprovado pela decretação do estado de calamidade pelo Estado de Santa Catarina, pelo
confronto entre os índices pluviométricos observados e aqueles previstos no cronograma de obras e
pela cobertura da imprensa, inclusive internacional;
b) anexou cópia dos diários de obras das praças de pedágio (pp. 1 a 39 da Peça 253) com vistas
a demonstrar precisamente a influência das fortes chuvas. Citou como exemplo o dia 21/11/2008, em
que o serviço nas praças P1 e P2 foi paralisado devido às chuvas;
c) o decreto de calamidade pública listou 123 municípios, alguns deles distantes 368 km entre si;
d) apresentou uma planilha sobre os dias de chuva e a precipitação previstos pela Sulderhsa/PR
e pela Ciran/Epagri/SC a fim de demonstrar a anomalia das chuvas. Nessa planilha, são confrontados
os índices previstos com aqueles observados em cada praça de pedágio (p. 22 da Peça 244). Na região
em que se localizam três praças de pedágios, foram registradas precipitações que superaram em 100%
as expectativas. Na praça P3, o índice pluviométrico real foi 187% superior ao previsto;
e) as chuvas torrenciais causaram 132 pontos de deslizamentos na rodovia sob concessão,
consoante registrado em reportagens acostadas aos presentes autos (Peças 252 e 253). Nesse contexto,
houve a necessidade de deslocar pessoal das obras das praças P1 e P2 para desobstruir pontos da
rodovia e auxiliar municípios necessitados, o que se comprova pelos registros nos diários de obras;
f) apresentou fotos (Peças 248 a 251) para evidenciar a dimensão dos deslizamentos, além de
um esquema linear para demonstrar a proximidade dos deslizamentos das áreas de construção das
praças de pedágio (pp. 24 e 25 da Peça 244);
g) a implantação da praça de pedágio é realizada em fases. Contudo, a fase de terraplanagem
restou prejudicada pelas chuvas fortes e o serviço necessitou ser refeito para atingir a umidade
adequada para sua compactação;
h) diante do exposto, requer seja exonerada de qualquer responsabilidade pelo atraso na
execução das obras ou serviços bem como pelo descumprimento das obrigações contratuais, nos
termos do Capítulo XIX, itens 19.2 e 19.3, alínea “b”, do contrato de concessão, que trata sobre o caso
fortuito;
- Análise da unidade técnica
a) a recorrente apresentou em essência os mesmos argumentos trazidos aos autos em sede
de oitiva e rebatidos pelo relatório e voto condutores da decisão ora recorrida. Reproduzem-se
abaixo excertos do relatório condutor que analisam adequadamente o contexto pluviométrico citado
pela recorrente (pp. 13 e 14 da Peça 228):
"71. Quanto às fortes chuvas que acometeram o estado de Santa Catarina, não se nega a
ocorrência do evento, verificado no final do mês de novembro de 2008. Entretanto, o que se
questiona é o fato de se utilizar os decretos de calamidade pública, decorrentes dessa situação fática,
de forma direta para justificar atrasos na conclusão das praças de pedágio pelo prazo de até seis
meses (prazo de vigência dos decretos), sem a comprovação do efetivo dano às obras.
72. Não há como justificar atrasos de obras somente por haver um decreto de calamidade
pública e sem analisar o efetivo prejuízo causado pelas intempéries climáticas. Haveria a necessidade
de se avaliar, em cada praça, qual o impacto das chuvas, quer seja quanto aos trabalhos perdidos ou
quanto aos dias sem condições de trabalho, principalmente em razão da grande extensão da rodovia,
de 382 km. Não seria de se esperar que houvesse danos em todas as praças de pedágio em razão da
grande distância entre elas.
73. Ao se considerar os excessivos atrasos de responsabilidade da concessionária, de quase
dois meses para as praças P1 e P2, de mais de quatro meses para a praça P4 e de aproximadamente
cinco meses para as praças P3 e P5, já descontado o período de quatro meses considerado como de
responsabilidade da Administração, torna-se fácil demonstrar que as chuvas do final do mês de
novembro de 2008 não podem ser empregadas para justificar os atrasos na conclusão das obras dos
postos de pedágio.
74. A ANTT afirma que as chuvas afetam o cronograma de execução do contrato, sendo
130
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
irrelevante o fato de causar dano às estruturas. Contudo, não há como empreender essa
interpretação no caso em análise, uma vez que os fatores climáticos só poderiam afastar as
responsabilidades da concessionária no caso de prejuízos concreto para as obras. Não se pode
utilizar o prejuízo em tese para alterar as condições contratuais e conceder indenização à
concessionária.
75. Assim, é inapropriado justificar o atraso das obras somente porque há um Decreto de
Calamidade Pública. Devem ser analisados os impactos efetivamente causados em cada obra para ser
possível afastar a responsabilidade da concessionária.
76. Cumpre contestar ainda o argumento relativo à alteração do cronograma das obras em
decorrência dos atrasos nos documentos considerados essenciais pelos responsáveis. A
concessionária evidentemente não programou as obras para o período de março a agosto (período de
menor precipitação), conforme alegou, pois o primeiro ato, a seu cargo, para liberar as obras, ou
seja, a vistoria do órgão ambiental ao local das praças, foi agendado apenas para o final de
maio/2008 (Peça 188 – Processo de Licenciamento Ibama para Linha Geral da concessão, pp. 48/49),
o que demonstra que o argumento é incompatível com o ato praticado pela ALS.
77. Nesse sentido, há que se verificar a ocorrência das duas condições necessárias ao
afastamento da responsabilidade da concessionária: o nexo causal concreto entre o fenômeno natural
e os atrasos e a proporcionalidade dos atrasos gerados. Não basta a simples constatação de que o
município foi atingido por chuvas de maior intensidade durante um mês para justificar atrasos de seis
a nove meses na conclusão das obras imprescindíveis ao início da cobrança de pedágio.
78. Restam rejeitados os argumentos apresentados, pois não houve a caracterização do nexo
causal entre o fenômeno natural e o dano, bem como não pode ser demonstrada a proporcionalidade
entre as chuvas e o atraso de mais de seis meses nas obras, justificado pela ANTT.”
b) concorda-se plenamente com o disposto acima. Cabe acrescentar que os diários de obra
colacionados aos autos não são provas suficientes e adequadas para demonstrar por si só o impacto das
chuvas. Seria necessário verificar quantos dias de chuvas torrenciais, acima do esperado, de fato
ocorreram e em que medida tais chuvas impediram ou retardaram a execução das obras. A empresa
não apresenta tais dados, mas somente cópias dos diários de obra. Esse cálculo deveria ter sido
elaborado e demonstrado pela empresa a fim de superar os cálculos realizados por esta Corte em sede
de auditoria. Contudo, tal não ocorreu;
c) da mesma forma, as fotos não são hábeis para comprovar que os deslizamentos foram além
do razoavelmente esperado para a região. Além disso, mesmo que uma quantidade excepcional de
deslizamentos tivesse ocorrido, permaneceria a necessidade de demonstrar em que grau esses
fenômenos contribuíram para os atrasos nas obras das praças de pedágios, o que a empresa não fez;
d) não há como acatar a alegação referente à necessidade de refazer serviços por causa das fortes
chuvas. Mais uma vez, não houve a quantificação do atraso causado por essa necessidade;
e) diante da não demonstração do nexo de causalidade entre o fenômeno natural e o dano
supostamente verificado nas obras das praças de pedágio e da não quantificação desse dano, não
merecem prosperar os argumentos da empresa;
- Argumentos da ALS
a) esta Corte determinou à Agência Nacional de Transportes Terrestres que anulasse a
Deliberação nº 480/2008/ANTT. Referida deliberação estabeleceu, ao contrário do que havia sido
previsto no contrato, que as praças fossem abertas na medida em que cada empreendimento fosse
concluído;
b) a intenção dessa deliberação foi diminuir o impacto na tarifa, na medida em que, se fosse
aguardado o término das obras da última praça de pedágio para só então dar início à cobrança, o
impacto na tarifa seria maior;
c) apresentou tabela para exemplificar o aumento na tarifa (p. 27 da Peça 244), na qual consta
que o aumento seria de 1,15% considerando a abertura das cinco praças de pedágios em 17/6/2009
(data de abertura da praça P5);
131
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
d) a previsão contratual somente poderia ser mantida se o cronograma físico da empresa não
tivesse sido afetado por condutas do poder concedente. Contudo, houve atraso na expedição do DUP e
entraves para obtenção da liminar para imissão na posse. Ademais, não poderia ser constrangida a agir,
se havia pendências por parte do poder concedente;
e) durante a licitação, a empresa questionou sobre a possibilidade de cobrança das tarifas nas
praças de pedágio já construídas, em caso de ocorrerem atrasos por motivos de força maior ou alheios
a sua vontade, e a comissão de licitação respondeu positivamente (p. 28 da Peça 244). Salientou que
essa resposta apresenta cunho vinculante para todos os envolvidos, consoante se observa em Acórdão
prolatado pelo STJ, no qual se reafirmou o poder vinculante de resposta à consulta a respeito de
cláusula do edital, se a regra for comunicada a todos os interessados;
f) citou editais de licitação posteriores ao presente caso, em que se autorizou expressamente o
início parcial da cobrança de pedágio na medida em que as praças fossem sendo construídas, caso
ocorram impedimentos alheios à vontade da empresa;
g) apresentou tabela detalhando as datas de liberação das obras, o início das cobranças e o
intervalo de tempo entre esses dois momentos (p. 29 da Peça 244);
h) o objetivo da medida da ANTT foi prevenir prejuízos para os usuários decorrentes de
atrasos provocados pelo poder público, além de proteger o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, evitando a perda de receita da concessionária por motivos alheios a sua vontade;
i) assim sendo, requereu a manutenção da compensação dos valores recebidos por meio da 1ª
Revisão Extraordinária aprovada pela ANTT
- Análise da unidade técnica
a) a empresa apresenta em essência os mesmos argumentos colacionados aos autos em sede de
oitiva. Nesse sentido, como se anui plenamente à análise contida no relatório e voto condutores da
decisão a respeito, reproduzem-se abaixo excertos do relatório suficientes para o deslinde da questão
(pp. 10 e 11 da Peça 228):
“49. A perda de receita de pedágio devido aos atrasos em relação à data contratual, de quase
seis meses para as praças P1 e P2, de aproximadamente oito meses para a praça P4, próximo de nove
meses para a praça P3 e mais de nove meses para a praça P5, foi integralmente ressarcida à
concessionária pela ANTT por meio da revisão do valor da tarifa.
50. Conforme análise efetuada nos itens anteriores, o atraso imputado à Administração é
restrito ao período entre a data de assinatura do contrato, em 22/02/2008, e a data da expedição da
LAO em nome da concessionária, em 26/6/2008, portanto, de apenas quatro meses, aproximadamente.
51. A diferença entre os prazos consumidos pela concessionária para construir as várias praças
de pedágio não pode ser, portanto, atribuída à responsabilidade da Administração, visto que o
atraso de responsabilidade da Administração afetou a todas as praças de maneira idêntica.
52. Também não é possível aceitar a argumentação da ANTT e da concessionária de que a
liberação em etapas seria mais interessante aos usuários, pois reduziria a majoração do valor
da tarifa, visto que reduziria o número de dias a serem ressarcidos já que a efetiva cobrança seria
antecipada.
53. Esta lógica parte do princípio, equivocado, que as diferenças nas datas de conclusão das
praças de pedágio são de responsabilidade da Administração. Como não são, não há porque
providenciar revisão de tarifa, pois quando comprovada culpa da concessionária no atraso das obras,
o contrato não permite o reequilíbrio econômico-financeiro:
‘6.10 A Concessionária estará apta a iniciar a cobrança do pedágio tão logo estejam satisfeitas
as seguintes condições:
a) implantação de todas as Praças de Pedágio previstas;
b) conclusão dos ‘Trabalhos Iniciais’ detalhados no PER;
c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.
(...)
132
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.15 Na ocorrência de atraso de responsabilidade da Concessionária na conclusão ou execução
dos encargos estabelecidos para os ‘Trabalhos Iniciais’ ou na implantação de todas as Praças de
Pedágio não caberá reequilíbrio econômico das perdas relativas à data prevista no cronograma do
Contrato de Concessão e a data real de início de cobrança de Pedágio’ (p. 17 da Peça 32).
54. Portanto, a motivação para a liberação pela ANTT da cobrança nas praças à medida que
ficassem prontas é inválida.
55. De nada socorre à ANTT e à concessionária a resposta à comunicação ANTT/Ouvidoria
/2007 – 103.266, publicada durante o procedimento licitatório, que previa a possibilidade de a
Agência liberar a cobrança em todas as outras praças se algumas não pudessem ser concluídas no
prazo contratual em razão de haver alguma negativa de licença regularmente requerida pela
concessionária. O caso ressalvado na resposta à oitiva prevê explicitamente a situação de que uma ou
mais praças venham a ser prejudicadas por falta de licença o que, como já demonstrado, não ocorreu.
Trata-se, portanto, de um caso excepcional, pois é uma limitação específica a determinada obra,
verbis:
‘ANTT/Ouvidoria/2007 — 103.266 (pág. 284)
Se a concessionária não obtiver uma determinada licença para construção e/ou operação de
uma ou mais Praças de Pedágio, por motivo de força maior ou alheio à sua vontade, esta
Concessionária poderá iniciar a cobrança de pedágio em todas as demais Praças de Pedágio, uma
vez que cumpriu as condições estabelecidas no item 5.62 (a) dos Editas n° 001, 002 e 003, relativos
aos Lotes 06, 5 e 07, respectivamente?
Resposta:
Sim.’
56. Ademais, de forma a derrubar definitivamente este argumento da ANTT, registra-se que a
única praça em que o Ibama exigiu licença ambiental foi justamente a primeira a ser concluída, a
praça P1, em 17/2/2009.
57. Conclui-se, portanto, que um atraso da Administração por prazo certo e determinado e que
atingiu todas as praças de pedágio de forma idêntica, não pode ser justificativa para a liberação geral
e irrestrita dos prazos contratuais para realização das obras das praças, seguida da autorização para
compensação das tarifas não auferidas entre a data contratualmente prevista e a data da efetiva
conclusão.
58. Nesse sentido, após análise de todas as justificativas que fundamentaram o pedido de
alteração da liberação das praças de pedágio, restam inválidos os motivos que fundamentam a
expedição da Deliberação n° 480/08 (Peça 55, p. 182).”
b) a manifestação da comissão de licitação não se adéqua ao presente caso;
c) não se discutiu a vinculação dessa resposta, como arguiu a recorrente;
d) o atraso não atribuível à empresa foi considerado no sentido de compensar sua perda de
arrecadação, como se observa no seguinte excerto do relatório condutor (p. 15 da Peça 228):
“88. Não foram consideradas válidas as justificativas empregadas pela ANTT para aprovar a
alteração da condição para início da cobrança de pedágio, prevista contratualmente para se iniciar
somente após a conclusão de todas as praças, mas que foi alterada, liberando-se a cobrança em cada
praça isoladamente à medida que fossem concluídas.
89. Portanto, de acordo com as cláusulas contratuais, conclui-se que a concessionária somente
atendeu aos requisitos necessários para o início da cobrança de pedágio após o término das obras da
última praça de pedágio, a praça P5, que ocorreu em 8/6/2009 (pp. 166 a 170 da Peça 54).
90. No entanto, considerando que foi admitida a responsabilidade da Administração relativa ao
atraso de 122 dias, período entre a data da assinatura do contrato e a data da expedição da Licença
Ambiental em nome da concessionária, em 26/6/2008, apenas a perda de arrecadação durante o
período de 122 dias anterior à 8/6/2009, data de conclusão da praça P5, última praça de pedágio a
ser concluída, deve ser ressarcida à concessionária, nos termos da cláusula contratual 19.2 (Peça 32).
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
91. Ante o exposto, cumpre rejeitar a regularidade da 1ª Revisão Extraordinária – Proposta de
readequação de cronograma de obras e investimentos (processo ANTT n° 50500.039913/2009-08,
Peça 106), pois o período de atraso no início da cobrança de pedágio considerado como de
responsabilidade da Administração é muito superior ao devido.
92. Todo o período entre a data da efetiva conclusão de cada praça de pedágio e a data
contratualmente prevista para o início da cobrança de pedágio, 22/08/2008, foi computado
indevidamente pela ANTT como sendo de responsabilidade da Administração. São períodos de quase
seis meses para as praças P1 e P2, de aproximadamente oito meses para a praça P4, próximo de nove
meses para a praça P3 e de mais de 9 meses para a praça P5.
93. Na realidade, somente é devido à concessionária o ressarcimento por tarifas não auferidas
no período de 122 dias anterior à 08/06/2009. Ou seja, um período de aproximadamente quatro
meses, igual para todas as praças, e muito inferior ao aprovado pela ANTT, que variou entre seis e
nove meses para as diferentes praças.
94. A ANTT deve providenciar nova revisão extraordinária para considerar como passíveis de
ressarcimento à concessionária apenas o período de 08/02/2009 a 08/06/2009, idêntico para todas as
praças de pedágio, providenciando ainda a compensação no valor da tarifa dos valores
indevidamente recebidos pela concessionária desde a aprovação da 1ª Revisão Extraordinária até a
data da nova revisão extraordinária.”
e) dessa forma, o atraso alheio à vontade da empresa foi considerado pela decisão vergastada, o
que demonstra a adequabilidade da determinação combatida, que deve ser mantida em seus exatos
termos.
II - Remuneração em duplicidade dos encargos referentes às vias marginais (itens 9.1.3 e
9.1.6.2 e parte do item 9.1.6.4)
- Argumentos da ALS
a) os serviços e obras de recuperação, conservação, manutenção e operação das vias marginais
não estavam previstos inicialmente como obrigação da Concessionária, pois não constaram do edital,
do contrato (incluindo o PER) nem dos estudos de viabilidade efetuados pelo poder concedente;
b) haveria enriquecimento sem causa da Administração caso se executasse um serviço sem
previsão contratual, salvo se houvesse repactuação prévia do ajuste. No caso vertente, ocorreu essa
repactuação;
c) a contratação pública deve assumir a forma escrita por força do disposto no art. 22 da Lei n°
9.784/1999 e do art. 60 da Lei n°8.666/1993, o que impede a existência de serviços implícitos no
objeto da concessão;
d) essa exigência se destina a assegurar a fiscalização sobre o que foi pactuado;
e) esta Corte, na publicação “Licitações e Contratos Administrativos: orientações básicas”
(2003, p. 183), afirmou que as cláusulas contratuais devem ser estabelecidas com clareza e precisão;
f) as obras e serviços a serem executados são os definidos no PER, de acordo com a cláusula
17.1 do contrato. No referido plano, não há referência expressa à faixa de domínio nos capítulos de
melhoramentos e operação;
g) a ANTT reconheceu, por meio da Nota Técnica n° 25/2011/SUINF, que os serviços não
estavam contratualmente previstos. Esse reconhecimento fundamenta e justifica o incremento da tarifa;
h) essas considerações são suficientes para afastar o item da decisão recorrida segundo o qual o
contrato teria previsto implicitamente tais serviços e a empresa teria errado ao prever os quantitativos
para execução da obra. Assim sendo, considera justificado o reajuste tarifário questionado pelo
Acórdão vergastado, pois o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato se fez
necessário para incluir novos serviços;
i) aduziu que o equilíbrio econômico-financeiro do contrato deve ser preservado por força do
disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal de 1988. Ademais, sem esse reajuste tarifário, a
empresa sofrerá severos prejuízos, o que poderá ensejar a inviabilidade da contratação;
134
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
j) por fim, ressaltou ser descabido exigir do particular contratado o recebimento de valores
inferiores aos da proposta ou dos termos da contratação;
k) diante do acima exposto, afirmou não ser possível caracterizar duplicidade de pagamento;
- Análise da unidade técnica
a) os argumentos da recorrente já foram devidamente analisados, nesse sentido, consta do
relatório condutor da decisão recorrida que:
“114. Segundo a concessionária, o PER não menciona as ruas laterais a não ser no capítulo
que trata das obras de melhoria, referindo-se tão somente às novas marginais a serem construídas,
concluindo que o PER não abrangeria as marginais já existentes.
115. Contudo, nem esse argumento merece prosperar, uma vez que o PER cita especificamente
a manutenção dessas ruas laterais existentes, não dando margens a qualquer dúvida, pois, prevê a
necessidade de recuperação dos sistemas elétricos e de iluminação das vias laterais (p. 10 da Peça
34):
‘CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS
Recuperação dos Sistemas Elétricos e de Iluminação
Deverão ser implantados, no mínimo, os seguintes quantitativos:
- Iluminação de Vias Principais - em pista simples: 0 km
- em pista dupla: 101,0 km
- Iluminação de Vias Laterais, em pista simples: 20,7 km’
(...)
124. O argumento de que a oferta de preço da tarifa da concessionária fora calculada por meio
de desconto sobre a tarifa teto e, portanto, não incluiria serviços nas vias marginais, e que
acrescentar encargo sem contra remuneração representaria um enriquecimento ilícito da
Administração não pode ser aceito.
125. A tarifa apresentada deve abranger a prestação do serviço na sua completude, conforme a
natureza do serviço pressupõe e, portanto, se refere à manutenção de todos os elementos rodoviários
vinculados à concessão, conforme reza o contrato:
‘BENS DA CONCESSÃO
Bens Vinculados à Concessão
3.1 Integram a Concessão os trechos de Rodovia que compõem o Lote Rodoviário,
compreendendo seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, faixas de domínio, edificações e
terrenos destinados às atividades a elas vinculadas e, portanto, pertencentes à União na condição de
bens públicos de uso comum.
(...)
3.5 Os bens vinculados à Concessão transferidos à Concessionária deverão ser recuperados,
conservados, operados e mantidos em condições normais de uso, de forma que, quando devolvidos à
União, se encontrem em perfeito estado de conservação.
3.6 Os bens móveis e imóveis previstos no PER integram a Concessão, devendo ser registrados
em nome da Sociedade de Propósito Específico - SPE e constantes de cadastro a ser atualizado
permanentemente pela Concessionária e disponibilizado à ANTT sempre que solicitado.’ (PP. 10 e 11
da Peça 32).’
126. Ou seja, cada licitante deveria orçar seus custos para fazer frente aos encargos. Por
tratar-se de concessão de serviço público, os estudos indicativos conduzidos pelo poder concedente
apresentados aos licitantes são indicativos, não vinculam as propostas comerciais dos licitantes, ou
seja, cabe a cada um realizar seu próprio estudo, para subsidiar a sua tarifa a ser ofertada no leilão.”
b) a necessidade de preservar o objeto concedido faz parte da essência do contrato de concessão,
tendo em vista que os bens utilizados deverão ser devolvidos ao poder concedente em estado de
conservação adequado. Consideram-se, assim, superados os argumentos apresentados pela recorrente
acerca da necessidade de os serviços estarem explicitados no contrato, pois estavam delimitados nos
bens da concessão e na necessidade de preservação desses bens;
135
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) no que concerne ao estudo de viabilidade do empreendimento mencionado pela recorrente e à
alegada tese de que todos os serviços deveriam estar ali previstos e delimitados, o relatório que
fundamentou a decisão vergastada esclareceu que (pp. 20 e 21 da Peça 228):
“131. Em que pese o esforço interpretativo dos responsáveis no sentido da necessidade da
inclusão da remuneração destes serviços, o contrato impede que se acolha esse entendimento.
Os estudos indicativos que subsidiaram o processo de licitação da concessão não podem ser
confundidos com o projeto básico de uma contratação de obra pública.
132. Considerando ser um contrato de longo prazo, 25 anos, não há como vincular toda gestão
de um serviço público complexo a um estudo indicativo elaborado exclusivamente para subsidiar o
processo de licitação da concessão. Interpretar os estudos indicativos como um projeto básico traria
uma insegurança jurídica muito grande, pois todas as ocorrências futuras, que são impossíveis de
serem previstas no momento da contratação, seriam, depois de contratada a concessão, objeto de
revisão do equilíbrio econômico do contrato. Trata-se de interpretação inconcebível, pois
frontalmente contrária aos objetivos e ao espírito de uma concessão.
133. O Projeto Básico, de acordo com a Lei n° 8.666/1993, é um documento que vincula o
contratado, pois nele deve constar toda a descrição dos serviços a serem executados. Nesse caso, o
contrato decorrente dessa licitação deve observar a descrição do objeto contido no projeto básico
para atingir a finalidade pública dessa avença. Os estudos indicativos, diferentemente, como o
próprio nome já esclarece, são estudos, não exaustivos, que procuram subsidiar os proponentes na
elaboração de suas propostas nas licitações e concessões, regidas por legislação diversa.
134. Essa roupagem interpretativa solicitada pela concessionária, e concedida pela ANTT, não
pode ser aceita, pois será inviável a gestão contratual atribuindo-se aos estudos indicativos a
conformação de um projeto básico. Essa moldura interpretativa é contrária ao que reza o
contrato, bem como é uma afronta aos objetivos da concessão, nos termos da Lei n° 9.491/1997:
135. Não há porque confundir os dois elementos que subsidiam os processos de licitação, o
projeto básico, nas contratações públicas, e os estudos indicativos, nas concessões. Nem poderia ser
assim interpretado, pois o próprio contrato de concessão já faz essa ressalva (p. 13 da Peça 32):
‘4.3 Não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarifária devido à
existência de diferenças de quantidade ou desconhecimento das características da rodovia pela
Concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser identificados e
solucionados pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa, ressalvado o previsto no item
5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do trecho concedido, bem como pelo exame
de todos os projetos e relatórios técnicos que lhe são concernentes, quando da apresentação de sua
proposta no Leilão.’
136. Ainda na seara da interpretação contratual, cumpre registrar que o Edital, documento que
normatiza o processo licitatório, esclarece que erros de quantitativos presentes no PER ou o
desconhecimento das características da rodovia não serão objeto de reequilíbrio, conforme os
seguintes itens (Peça 57):
‘1.55 Não caberá, durante a concessão, qualquer solicitação de revisão tarifária por conta de
diferenças de quantidades ou desconhecimento da rodovia, no âmbito das intervenções realizadas
desde a sua construção, em especial aquelas decorrentes de fatores que possam ser identificadas e
solucionadas pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa.
5.89 A Concessionária assumirá integralmente, para todos os efeitos, o risco decorrente de
erros na determinação de quantitativos para execução de obras e serviços previstos no PER
apresentado pela Proponente vencedora do Leilão.
5.91 Não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarifária devido à
existência de diferenças de quantidade ou desconhecimento das características da rodovia pela
Concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser identificados e
solucionados pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa, ressalvado o previsto no item
5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do trecho concedido, bem como pelo exame
136
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de todos os projetos e relatórios técnicos que lhe são concernentes, quando da apresentação de sua
proposta no Leilão’.
d) o relatório condutor da decisão vergastada, assim analisou a anuência da ANTT à revisão
tarifária (PP. 17 a 19 da Peça 228:
“105. A Agência reconhece que a operação das ruas laterais é indissociável da operação da
Rodovia, ao afirmar que ‘todo sistema viário interno à faixa de domínio, como ruas laterais, compõem
a concessão e, como tal deve ser operado e mantido’ (Nota Técnica n° 011/2011 GEFOR/SUINF - p.
102 da Peça 45). Mas, para sustentar que as ruas laterais existentes não fazem parte dos encargos do
presente contrato, baseia-se no fato de que os custos relativos a sua recuperação e manutenção não
estariam incluídos na proposta comercial da concessionária, como consequência do fato de não terem
sido incluídos nas planilhas de custos dos Estudos Indicativos elaborados pela Agência para subsidiar
o procedimento licitatório (Nota Técnica n° 011/2011 GEFOR/SUINF – p. 102 da Peça 45).
106. Esse entendimento poderia ser comprovado, segundo a ANTT, em sua análise do pedido de
reequilíbrio da tarifa, pelo simples fato de que não teriam sido explicitados quantitativos para
imprimação das ruas laterais na proposta comercial da concessionária e pelo fato de a quantidade
deste serviço ‘que limita a área máxima de pavimento a recuperar, [ser] é inferior à área total de
pavimento das pistas acrescido das vias marginais, o que corrobora sua tese’ (Nota Técnica n°
011/2011 GEFOR/SUINF – p. 102 da Peça 45).
107. Na sequência, são analisados cada um dos argumentos empregados pela ANTT e pela
Concessionária na tentativa de justificar este entendimento.
108. É impossível tentar justificar tecnicamente a partir apenas dos quantitativos de
imprimação a falta de previsão de quantidades de serviço para a manutenção das ruas laterais, como
faz a ANTT, ao afirmar que ‘a recuperação demanda no mínimo uma camada de imprimação de área
igual à área do pavimento a recuperar’ (Nota Técnica n° 011/2011 GEFOR/SUINF – p. 101 da Peça
45).
109. Esta afirmação não procede, pois não é verdade que para a manutenção ou recuperação
de uma pista marginal a totalidade da área de seu revestimento deva ser removida, como a redação
da nota técnica quer fazer crer. Na realidade, a remoção do revestimento, seguida pela imprimação e
pelo novo revestimento, deve ser aplicada apenas nos trechos em que o pavimento encontra-se
extremamente danificado. Nos demais casos, bastam serviços de reforço com novas camadas de
revestimento que dispensam o serviço de imprimação.
110. Assim, para que um trecho de rodovia seja objeto de manutenção e conservação, não é
necessário que as áreas do serviço de imprimação sejam iguais à área total do pavimento.
111. Tanto é assim que a própria Nota Técnica n° 11 da ANTT, que embasou a revisão
contratual, em seu item 36 (p. 102 da Peça 45), traz o seguinte trecho: ‘a proposta técnica não
discrimina estes serviços, carecendo, portanto, de dados que permitam definir conclusivamente pela
veracidade, ou não, da assertiva de que não computou, em sua proposta, custos referentes a estes
serviços’.
112. No entanto, de forma contraditória, a conclusão da mesma nota desrespeita o aspecto
técnico ao afirmar que tais dados corroborariam a tese da concessionária de não ter previsto
serviços para recuperação e manutenção das pistas marginais, verbis (p. 102 da Peça 45):
‘Analisando os documentos verificamos que a quantidade de imprimação explicitada, e que
limita a área máxima de pavimento a recuperar, é inferior à área total de pavimento das pistas
acrescido das vias marginais, o que corrobora sua tese.’
113. A análise das quantidades do serviço de imprimação não é capaz, portanto, de comprovar
que os custos relativos à recuperação e manutenção de ruas laterais (pistas marginais) não fazem
parte de proposta da concessionária, como alega a ANTT.
(...)
123. De qualquer maneira, a ANTT já reconheceu que ‘todo o sistema viário interno à faixa de
domínio, como ruas laterais, compõe a concessão e, como tal, deve ser operado e mantido’ (Nota
137
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Técnica n° 011/2011 GEFOR/SUINF – p. 102 da Peça 45), tornando, portanto, insubsistente a
argumentação da Concessionária.”
e) no que tange à falta de recursos da empresa para fazer face aos serviços em questão, o
relatório condutor assim se manifestou (p. 21 da Peça 228):
“137. E também segundo o Edital, alínea e do item 2.39, não cabe à concessionária alegar o
desconhecimento das condições da rodovia. O contrato, expressamente, não deixa dúvidas quanto a
essa impossibilidade.
138. Na fase de execução contratual, não cabe à concessionária alegar que sua proposta não
contemplou recursos para manutenção e operação das vias laterais. Por força das regras de
contratação, esse pleito da concessionária não pode prosperar, sob pena de inviabilizar o contrato,
causar insegurança jurídica aos usuários da rodovia e remover a isonomia na licitação.
139. A alegada falta de recursos para suportar encargos diversos nas ruas laterais somente
poderia ter sido questionada na fase pré-contratual. Na execução da concessão, o Edital e o contrato
vedam a revisão e atribuem a responsabilidade à concessionária, conforme dispositivos contratuais
retrocitados.
140. Não sendo, portanto, possível à ALS alegar que as vias laterais não integram o escopo da
concessão, não há como acatar o pleito da concessionária para incorporar um elemento que já
pertence ao objeto concedido.
141. Nesse mesmo sentido, e determinando a redução da tarifa de pedágio na praça P2, a juíza
federal de Joinville, Exma. Sra. Claudia Maria Dadico, manifestou-se em decisão liminar:
‘Ora, a manifestação técnica da ANTT é de clareza solar: as vias marginais integram o sistema
rodoviário e, portanto, a ‘área da concessão’. Uma vez que integram a área de concessão, não
haveria qualquer justificativa plausível para que os custos referentes à sua operação, recuperação,
manutenção e conservação não fossem levados em conta desde o início da contratação, já que não foi
apontado, em nenhum momento do processo administrativo em que a ANTT examinou o pedido de
revisão extraordinária da tarifa, qualquer fato que impedisse o cômputo destes custos desde o início
da vigência do contrato.
Desta forma, a aludida revisão encontra óbice intransponível no item 4.3 do contrato de
concessão que estabelece:
'4.3. Não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarifária devido à
existência de diferenças de quantidade ou desconhecimento das características da rodovia pela
Concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser identificados e
solucionados pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa, ressalvado o previsto no item
5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do trecho concedido, bem como pelo exame
de todos os projetos e relatórios técnicos que lhe são concernentes, quando da apresentação de sua
proposta no Leilão’ (p. 4 da Peça 92).
f) a unidade técnica concorda plenamente com o disposto no relatório e voto condutores, por via
de consequência, as determinações contidas nos subitens 9.1.3 e 9.1.6.2 do Acórdão recorrido devem
ser mantidas em seus exatos termos a fim de expurgar da tarifa os serviços computados em
duplicidade;
g) por fim, cabe registrar a título de informação que a ANTT em sua Peça recursal (p. 53 da
Peça 271) afirmou que esta questão está sub judice, tendo acrescentado que aguarda o desfecho da
ação judicial em curso para tomar alguma providência.
III - Inexecução de obras obrigatórias sem a consequente redução tarifária (itens 9.1.5 e
9.1.6.3 e parte do 9.1.6.4)
- Argumentos da ALS
138
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) não se opõe à retirada dos valores referentes às obras previstas no PER que foram executadas
pelo DNIT. Ressalvou, contudo, que as verbas somente poderão ser expurgadas do contrato pela
ANTT quando o DNIT entregá-las de forma oficial e devidamente concluídas, conforme consta do
Parecer 29/2011/GEINV/SUINF (Peça 245, p. 1-34), o que não teria ocorrido até o momento;
b) informou que, para evitar a formalização de justificativas referentes a inexecuções, solicitou,
ainda em 2011, a reprogramação da referida verba para o 15º ano de concessão (ofício – p. 58 da Peça
247);
c) sua não oposição ao expurgo da verba demonstra sua idoneidade e boa- fé;
- Análise da unidade técnica
a) inicialmente, cumpre ressaltar que a empresa concorda em expurgar a verba questionada da
tarifa, contudo, discorda do momento em que isso deve ser feito;
b) a recorrente apresenta os mesmos argumentos anteriormente colacionados aos autos em sede
de oitiva. No relatório condutor, essa questão foi assim analisada (pp. 72 e 73 da Peça 228):
“588. Quanto às obras executadas pelo DNIT, que haviam sido previstas no PER, no valor de
R$ 15.253.537,29 (database 2007 - item 5.3 do PER), e que continuam incluídas na tarifa de pedágio,
não há manifestação da ANTT, apesar da importância da irregularidade. Apenas a Concessionária se
manifestou afirmando que, por não estarem totalmente concluídas, somente irá requisitar à ANTT o
reequilíbrio econômico-financeiro após receber a comunicação oficial de conclusão por parte do
DNIT.
589. Apesar de a concessionária informar que as obras a cargo do DNIT ainda não estão
conclusas, o que falta para executar é uma parcela muito pequena do total, tendo sido a maior parte
concluída logo nos primeiros anos da concessão.
590. Não há, portanto, razão alguma para que tais custos continuem sendo transferidos aos
usuários por meio da tarifa, pois nunca houve a hipótese, desde o início do contrato, de tais obras
virem a ser executadas pela concessionária.
591. Ademais não é necessário que haja a conclusão das obras e muito menos uma
comunicação oficial do DNIT para só então serem retiradas do fluxo de caixa e, portanto, da tarifa.
Muito menos uma iniciativa da Concessionária para tal.
592. É obrigatório que a ANTT, de ofício, retire os valores do fluxo de caixa para manter o
equilíbrio econômico da contratação, pois a manutenção do valor correspondente a estas obras na
tarifa do pedágio significa financiamento dos usuários à concessionária por obras que, sabidamente,
nunca serão executadas.
593. A postergação desse reequilíbrio favorece indevidamente a concessionária, pois funciona
como adiantamento de remuneração.
(...)
601. Não foi possível acatar como justificativa para a ANTT não ter retirado do fluxo de caixa
e, portanto, da tarifa, a prévia conclusão de obras previstas contratualmente, mas que ficaram a
cargo do DNIT, no valor de R$ 15 milhões (data base 2007), pois desde o início da execução
contratual já se encontravam em execução e já havia sido definido que seriam finalizadas pelo DNIT.
A retirada desses valores do fluxo de caixa apenas após a sua conclusão representa adiantamento
indevido de remuneração à concessionária.”
c) inexiste respaldo legal ou contratual para o pleito da recorrente no sentido de a verba ser
expurgada da tarifa somente após a conclusão das obras pelo DNIT. Essas obras estão sendo
executadas pelo próprio DNIT e não pela concessionária, tendo sido a maior parte delas concluída;
d) assim, as determinações constantes dos subitens 9.1.5, 9.1.6.3 e 9.1.6.4 do Acórdão recorrido
devem ser mantidas em seus exatos termos, para que se ajuste o fluxo de caixa expurgando os valores
relativos às obras que estão sendo executadas pelo DNIT e sejam compensados os valores já recebidos
pela concessionária referentes a obras já executadas ou a serem executadas pelo DNIT e não pela
concessionária;
139
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) cumpre ressaltar que a ANTT, em sua Peça recursal, informou que está cumprindo as
determinações contidas nos subitens 9.1.5 e 9.1.6.3 do Acórdão recorrido (Memorando n°
498/2013/GEINF/SUINF – pp. 20, 53 e 54 da Peça 271). O efetivo cumprimento dessas determinações
será analisado em momento oportuno pelo TCU;
IV - Postergação injustificada das obras do Contorno de Florianópolis e alteração indevida
no traçado do Contorno de Florianópolis (itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.4, 9.3.5 e 9.3.6)
- Alegações da ALS
a) as determinações para que a Agência Nacional de Transportes Terrestres suspenda o cômputo
no fluxo de caixa da Concessionária dos valores relativos aos custos de construção das obras do
Contorno de Florianópolis até sua integral execução, com a correspondente revisão tarifária (itens
9.1.4 e 9.1.6.5), violariam as normas estabelecidas no contrato firmado e desequilibrariam a equação
econômico-financeira nele prevista;
b) a metodologia normalmente empregada pela ANTT para a revisão da tarifa básica de
pedágio, em decorrência do adiamento de investimentos, consiste primeiramente em avaliar o impacto
positivo dessa postergação de gastos sobre o valor presente líquido do fluxo de caixa descontado da
Concessionária. Em seguida, reduz-se a tarifa básica de pedágio a ser praticada a partir da próxima
revisão tarifária, de modo que o impacto negativo dessa redução sobre o valor presente líquido do
fluxo de caixa descontado seja compense exatamente o ganho decorrente do adiamento do
investimento. Caso a responsabilidade pela postergação seja da concessionária, o Poder Concedente,
com amparo nas cláusulas contratuais, tem competência para aplicar as sanções cabíveis (pp. 35 e 36
da Peça 244);
c) a adoção dessa metodologia recompõe o equilíbrio econômico-financeiro de forma definitiva,
a menos que ocorram futuramente novos desequilíbrios. Ademais, tal metodologia estaria de acordo
com as normas contratuais, que prevêem a mesma tarifa básica de pedágio a preços iniciais ao longo
de todo o período de concessão (item 6.3 do contrato – PP. 36 e 37 da Peça 244), verbis:
“6.3. É pressuposto básico da equação econômico e financeira que as partes mantenham o
permanente equilíbrio entre os encargos da Concessionária e as receitas da Concessão, expresso no
valor da Tarifa Básica de Pedágio, ressalvado o disposto no Capítulo IV deste Contrato.”
d) o emprego do método determinado pelo Tribunal nos subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do acórdão
recorrido, além de confrontar a prática da ANTT e a essência do contrato de concessão, alterará o
equilíbrio econômico-financeiro até que as obras do Contorno de Florianópolis estejam concluídas,
visto que a obrigação da Concessionária em executá-las permanecerá, embora a Tarifa Básica de
Pedágio - TBP não contemple os respectivos custos. Ademais, o aspecto provisório da recomposição
do equilíbrio econômico-financeiro sugerida pelo TCU contraria norma contratual expressa (p. 16 da
Peça 32), verbis:
“6.6. Com a finalidade de assegurar, em caráter permanente, a preservação do inicial
equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, a Tarifa Básica de Pedágio será alterada pelas regras
de revisão previstas neste Contrato.”
e) a determinação questionada somente se suportaria se houvesse “motivos muito fortes”, o que
não restou demonstrado na deliberação vergastada. O argumento no sentido de que a postergação dos
investimentos seria benéfica à Concessionária não se sustenta, uma vez que a adoção da metodologia
normalmente empregada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, em caso de atraso das
obras, acaba por reduzir a Tarifa Básica de Pedágio, o que não é interessante para a Concessionária;
f) não há qualquer previsão contratual, ao contrário do que restou decidido por esta Corte, de
que o período máximo fixado no PER para a remuneração das obras antes da sua conclusão é de quatro
anos. Tal previsão, se existisse, visaria eliminar a possibilidade de postergação, seja por inexecução,
seja por interesse da Administração;
140
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
g) a inexistência do período máximo de quatro anos fixado no PER para a remuneração de obras
antes de sua conclusão fica evidente quando se observa que as obras de manutenção da rodovia, que
têm início previsto no quinto ano da concessão, estão devidamente consideradas no valor da tarifa
cobrada no início da concessão e não passam a ser remuneradas apenas após a sua conclusão;
h) caso essa determinação prevaleça, o término das obras acarretará um aumento considerável
do valor da tarifa, devido à reinclusão do custo da obra no fluxo de caixa da concessão. Além disso, os
riscos inerentes ao contrato serão significativamente aumentados, porque a recuperação dos valores
dos investimentos dependerá do comportamento futuro dos usuários da rodovia, o que se revela de
mais difícil projeção. Cabe ressaltar, ainda, que os custos para obtenção de capital por parte da
Concessionária aumentariam, haja vista que a alteração da forma usual de revisão da tarifa decorrente
da deliberação do TCU elevaria a desconfiança geral sobre o poder regulatório;
i) apresentou um exemplo hipotético de concessão de rodovia, na qual houve a postergação de
um determinado investimento. A partir desse contexto, foram aplicadas a metodologia geralmente
utilizada pela ANTT e aquela determinada pelo TCU, sempre buscando recompor o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Com fulcro nos resultados hipotéticos obtidos, afirmou que a
primeira metodologia é mais benéfica para todas as partes. Assim sendo, concluiu que a determinação
do TCU não acarretará qualquer vantagem para o Poder Concedente, a Concessionária ou os usuários;
- Alegações da ANTT
a) a retirada de tais valores do fluxo de caixa da Concessionária resultaria na exclusão das obras
viárias do Contorno de Florianópolis das obrigações da empresa. A partir do momento em que não
recebe pela execução de tais obras, nos termos da cláusula 6.2 do contrato, ela não teria mais a
obrigação de executá-las;
b) o valor financeiro referente ao Contorno de Florianópolis compõe a tarifa desde o início da
arrecadação e ainda não foi amortizado, de modo que sua retirada do fluxo de caixa causará
desequilíbrio econômico-financeiro;
c) em conformidade com o disposto nas cláusulas 6.2, 6.3, 6.34, 6.35 e 6.37 do contrato de
concessão, deve-se preservar, em caráter permanente, o equilíbrio entre os encargos da concessionária
e as receitas da concessão;
- Análise da unidade técnica
a) a metodologia comumente aplicada pela ANTT para reequilibrar a equação econômicofinanceira não é a mais adequada para o presente caso. Para que restem assegurados, ao menos em
parte, os interesses dos usuários que arcam com o pagamento do pedágio, as determinações
exaradas por esta Corte devem ser mantidas;
b) a metodologia empregada pela ANTT, embora preserve o equilíbrio econômico no que
concerne à postergação da construção do Contorno de Florianópolis, não garante adequadamente o
equilíbrio financeiro do contrato, haja vista que continua a computar na Tarifa Básica de Pedágio os
significativos valores relativos aos custos da principal obra prevista na avença. Note-se que essa obra
deveria estar concluída em fevereiro de 2012, mas, até o presente momento, sequer começou;
c) a adoção do procedimento usual da ANTT, no caso em apreço, acarreta uma pequena
diminuição da tarifa, em decorrência da postergação dos desembolsos no fluxo de caixa. Não são
compensados de forma adequada os benefícios financeiros auferidos pela concessionária em razão do
adiamento dos investimentos. Nesse sentido, transcrevem-se abaixo trechos do Relatório de Auditoria
produzido por esta Corte (pp. 149 e 150 da Peça 118):
“Deve-se considerar, ainda, que a postergação de obras obrigatórias, como é o caso do
Contorno de Florianópolis, mesmo com o reequilíbrio do Contrato de Concessão, por meio do ajuste
do cronograma do PER com a consequente redução do valor da taxa básica de pedágio, melhora as
condições financeiras da Concessionária, pois reduz o período necessário para a inversão do fluxo
financeiro e o prazo para o retorno dos investimentos realizados (payback).
Em outras palavras, é interessante para a Concessionária protelar investimentos vultosos,
muitas vezes em detrimento do interesse público e em prejuízo da prestação de serviço adequado, pois
141
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a redução da tarifa é diluída por todo o prazo de concessão. Desta forma, é possível fazer caixa com o
valor arrecadado pelo pedágio para fazer face a essas obras no futuro ou postergá-las
sucessivamente.
Essa melhoria nas condições financeiras, se não for monitorada e coibida, poderia melhorar
desproporcionalmente as condições econômico-financeiras da parte inicial do contrato chegando ao
ponto de levar a Concessionária ao desinteresse pela continuidade da prestação do serviço. Ou seja, a
Concessionária poderia ser tentada a optar por entregar a concessão ao invés de investir nas obras de
maior valor, pois a máxima lucratividade já teria sido alcançada e à medida que transcorresse o
contrato, ela diminuiria.
Assim, a ANTT não pode desprezar o efeito econômico-financeiro das inexecuções dessa obra,
diante da possibilidade da descontinuidade da concessão pelo desinteresse da Concessionária em
continuar prestando o serviço.”
d) a própria ANTT admitiu que a metodologia habitualmente utilizada para o reequilíbrio do
contrato nos casos em que há postergação dos desembolsos no fluxo de caixa tem cunho apenas
econômico. Tal entendimento foi expresso em documento emitido pela agência reguladora e acostado
a estes autos (p. 80 da Peça 152), verbis:
“Afirma o Relatório de Auditoria que o reequilíbrio do contrato utilizando o fluxo de caixa
descontado é apenas econômico e não impede que a concessionária protele deliberadamente
investimentos relevantes em obras obrigatórias, que deveriam ser realizados nos primeiros anos de
concessão, para fazer "caixa" para os anos seguintes, em evidente prejuízo à prestação do serviço
adequado.
Tal assertiva é verdadeira, porém, se a Concessionária postergasse de forma deliberada as
obras obrigatórias, sem as devidas justificativas, estaria sujeita às penalidades previstas em contrato,
cujas penas pecuniárias superam a casa de milhões de reais e, portanto, em lugar de vantagens
auferiria prejuízos.”
e) contudo, a aplicação de multa não ocorreu neste caso, pois a ANTT considerou
indevidamente que o atraso nas obras do Contorno de Florianópolis não era de responsabilidade da
concessionária e autorizou sua postergação por três anos, por meio da Resolução ANTT nº 3.312/2009;
f) a previsão inicial do PER (p. 85 da Peça 33) era de que as obras seriam concluídas pela
Concessionária até o final do 4º ano da concessão, ou seja, até fevereiro/2012. O adiamento dessa
conclusão para o final do 7º ano da concessão (fevereiro/2015), que foi autorizado pela ANTT, faz
com que a concessionária arrecade valores muito superiores aos previstos inicialmente para serem
auferidos até a realização dos investimentos. Assim, por medida de cautela, para assegurar os
interesses e os direitos dos usuários da rodovia concedida, que sofrem diversos custos operacionais
pela ausência de tão importante benfeitoria, entendeu por bem esta Corte determinar que o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato em tela se desse não mais apenas pelo lado econômico, como vinha
ocorrendo, mas pelo lado financeiro, o que não desrespeita qualquer norma contratual nem o regime
jurídico da concessão, haja vista que em todas as referências a reequilíbrio, faz-se menção à questão
econômica e também à financeira;
g) respeitou-se o que foi estipulado no PER (p. 3 da Peça 33), que assim dispõe sobre a
inexecução das obras obrigatórias:
“INTRODUÇÃO
Conteúdo e estrutura do PER
(...)
Os itens deste PER estão classificados como obrigatórios e não obrigatórios. Definem-se como
obrigatórios as obras e serviços cuja data de conclusão de execução ou de implantação encontra-se
aqui fixada, devendo seu cronograma ser cumprido ou, se revisto, efetuada a revisão da tarifa básica
de pedágio.”
h) a medida determinada pelo TCU, mesmo tendo sido adotada visando resguardar os direitos
dos usuários, em momento algum prejudica o direito da Concessionária de receber todos os valores
142
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
previstos contratualmente, já que, no momento da conclusão das obras, os respectivos custos
retornarão para o fluxo de caixa da concessão, incrementando-se o valor da tarifa. Assim, a
determinação combatida não exclui o direito da Concessionária à remuneração contratualmente
prevista pela construção do Contorno de Florianópolis nem afasta sua responsabilidade em executá-lo,
ao contrário do que afirma a ANTT, pois apenas suspende o recebimento da parcela de sua
remuneração atinente aos dispêndios com tais obras até que essas últimas sejam concluídas e colocadas
à disposição dos usuários. Nesse momento, essa remuneração será reintegrada e também serão
compensados os valores não cobrados no período de execução das obras, em atendimento ao método
do fluxo de caixa descontado que foi adotado contratualmente, conforme disposto na parte final do
item 9.1.4 do acórdão recorrido;
i) cabe reiterar os seguintes fundamentos expostos pelo Ministro Relator a quo no voto condutor
do Acórdão nº 427/2013 - Plenário, por meio do qual foram apreciados os embargos de declaração
opostos pela ANTT contra o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário (pp. 12 a 14 da Peça 257):
“32. (...), verifico que a determinação ora questionada em nada afronta o interesse público ou o
regime das concessões. Pelo contrário, o que ela busca é adequar a execução do contrato em tela ao
interesse público, à legislação aplicável a matéria e às condições inicialmente pactuadas. Não se
discute, no caso, a amortização total do empreendimento, mas o retorno à situação original que
embasou a elaboração do fluxo de caixa pactuado. Se a tarifa permanecer a mesma, o desequilíbrio
no fluxo de caixa em favor da concessionária não será corrigido, tendo em vista que o custo inerente à
fase de implantação dos serviços já foi pago antecipadamente. Nesse sentido, cabe transcrever os
seguintes trechos extraídos do Relatório e da Proposta de Deliberação que fundamentaram o Acórdão
n° 3.346/2012 – Plenário:
- Relatório
‘247. Para apresentar o projeto com extensão reduzida em 10/01/2011, a Concessionária
consumiu inconcebíveis 35 meses desde a data da assinatura do contrato, ou 22 meses, desde a
abertura do processo de licenciamento ambiental em 19/02/2009, ou ainda 15 meses, desde a data de
disponibilização do Termo de Referência Definitivo. Em outras palavras, a primeira versão do projeto
do contorno somente foi apresentada à ANTT após transcorridos quase três anos de um prazo total
original de quatro anos para a conclusão da obra, em fevereiro de 2012.
(...)
276. A atual situação não pode continuar porque altera as condições originais da contratação,
pois o período máximo de remuneração das obras do contorno antes de sua conclusão, por meio da
tarifa de pedágio, foi fixado pelo PER em quatro anos e já se encontra em cinco e foi prorrogado para
sete anos pela ANTT sem que as justificativas apresentadas tenham sido consideradas válidas.
277. A permanência da atual situação por período indefinido caracterizaria um adiantamento
excessivo de remuneração e poderia ensejar o abandono do contrato pela concessionária, pois
haveria percebido valores muito superiores aos previstos em contrato previamente à construção de
benfeitorias de valor muito elevado (R$ 330 milhões a preços de 2008).’
- Proposta de Deliberação
‘72. Embora demandasse adaptações e atualizações e não fosse obrigatório segui-lo, existia sim
um projeto elaborado pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER
(aprovado em 1999), empregado pela ANTT nos estudos indicativos para avaliação do valor da tarifa
de pedágio.
73. No entanto, a concessionária, por iniciativa própria, alterou a extensão do contorno de
47,33 km para 30,4 km, tendo demorado quase três anos, de um prazo inicialmente previsto para a
conclusão de todo o empreendimento de quatro anos, para apresentar, em 10/01/2011, uma versão
simplificada do projeto de engenharia que foi o primeiro documento entregue à ANTT.
74. Todos esses fatos demonstram a responsabilidade da concessionária pelo atraso no início
das obras, não se justificando, portanto, a postergação, pela ANTT, em três anos, do prazo
inicialmente fixado no contrato de concessão, sem a aplicação das sanções cabíveis.
143
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
75. Ressalto que o adiamento do início desse empreendimento, que envolve os maiores
dispêndios com obras do contrato (R$ 330 milhões a preços de 2008), beneficia a concessionária, pois
esses custos já estão sendo objeto de remuneração à contratada, desde o início da concessão, por
estarem embutidos no valor da tarifa. Tal adiamento é, ainda, extremamente prejudicial aos usuários
da rodovia, por envolver melhorias imprescindíveis para a segurança do tráfego, para a economia do
transporte e para a ordenação da ocupação urbana na região.
76. Ademais, as sucessivas dilações de prazo para a realização desse investimento pela
contratada, em razão de atrasos por ela própria ocasionados, enquanto sua remuneração continua
sendo paga pelos usuários, altera as condições originais da contratação. Isso porque o período
máximo fixado no PER para a remuneração das obras antes de sua conclusão, por meio da tarifa de
pedágio, era de quatro anos e, com as prorrogações, esse lapso temporal passou para sete anos.
77. Nessas condições, acolho a proposta da Secex/SC, no sentido de promover a audiência dos
responsáveis e realizar as determinações sugeridas, a fim de evitar novas prorrogações injustificadas
do prazo para a execução do Contorno de Florianópolis. Outrossim, cabe fixar prazo à ANTT, para
que retire do fluxo de caixa e do cálculo da tarifa de pedágio todos os valores contratuais relativos às
obras de execução do empreendimento em tela, reinserindo-os apenas após a completa conclusão
dessas obras, ocasião em que a nova tarifa poderá compensaros valores não cobrados no período.’
33. Com base nos fundamentos acima reproduzidos, determinou-se a ANTT que:
‘9.1.4 abstenha-se de incluir, no fluxo de caixa, os valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas,
inserindo-os apenas após a completa conclusão destes empreendimentos, isto é, quando a totalidade
da extensão do alinhamento geral definitivo estiver operando, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída, ocasião em que a nova tarifa poderá compensar os valores não cobrados no
período de execução (Item 9.1.2.3 da oitiva);’
34. Dessa forma, verifica-se que, conforme consta no acórdão questionado, a determinação em
tela tem por objetivo reestabelecer o equilíbrio contratual, retornando-o às condições originalmente
pactuadas. Isso porque, de acordo com o Plano de Exploração da Rodovia – PER, a remuneração das
obras do Contorno de Florianópolis antes de sua conclusão, por meio da tarifa de pedágio, estava
prevista para ocorrer por um período máximo de quatro anos (prazo que já foi bastante superado),
após o qual, já estando concluída a obra, ocorreria o restante da remuneração.
35. Há que se considerar que, quando o valor do pedágio foi estipulado, os cálculos para
compor esse valor abrangiam os custos para implantação do contorno rodoviário. Se essa
implantação não ocorreu em todo o período no qual foi cobrada a tarifa originalmente pactuada, a
concessionária foi beneficiada com antecipação de receita. Nesse sentido, tendo em vista que as
aludidas obras já deveriam ter sido finalizadas, a determinação do TCU é para que esses custos
embutidos na tarifa sejam temporariamente retirados, para que após a implementação do
empreendimento se retorne a situação originalmente prevista e o fluxo de caixa possa ser retomado.
36. Assim, a determinação deste Tribunal em nada contraria o interesse público ou o regime
das concessões. Tampouco terá como consequência o surgimento para a concessionária do direito de
deixar de construir o Contorno de Florianópolis. Ora, uma vez que, desde o início da exploração da
rodovia, a empresa vem sendo remunerada para executar essa obrigação, já tendo recebido
adiantamento de pagamentos por período superior ao contratualmente previsto, ela somente deverá
receber o restante após a completa conclusão do empreendimento, tal qual previsto no contrato de
concessão e determinado nos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário.”
j) as alegações da ALS de indesejada majoração futura da TBP, dos riscos para a Concessionária
e da elevação dos custos, além de eventual inviabilidade de contrair financiamentos para executar as
obras merecem uma análise mais detida. Em relação à majoração futura da TBP, levando-se em
consideração que a ALS continuaria a ser remunerada pela execução do Contorno de Florianópolis,
caso não houvesse a determinação desta Corte em sentido contrário, os riscos para os usuários que
arcam com tais custos embutidos na TBP dia a dia se elevariam, pois os valores relativos ao Contorno
144
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Florianópolis acabam sendo recebidos pela Concessionária sem que a contrapartida seja prestada ou
haja garantias reais para os usuários de que futuramente será prestada a contrapartida diante dos
reiterados adiamentos. Note-se que a revisão tarifária, por meio do método determinado por esta Corte,
visa equilibrar a relação entre o valor pago pelo usuário atual da rodovia e o serviço atualmente
prestado pela concessionária. Uma vez que, por culpa da concessionária, a obra mais relevante prevista
no contrato de concessão ainda nem foi iniciada, quando era para estar conclusa no exercício de 2012,
não é justo o usuário atual da rodovia concedida continuar pagando por um serviço não prestado. Ao
revés, no momento em que as obras estiverem concluídas e postas em operação, o então usuário da
rodovia pagará uma tarifa mais elevada (com a reinclusão dos custos da obra no fluxo de caixa da
concessão), mas terá, como contraprestação ao maior valor pago, um serviço de melhor qualidade;
k) em relação aos custos ou à viabilidade de a ALS obter financiamentos, fica evidente que as
parcelas embutidas na TBP referentes à construção do Contorno de Florianópolis, que deveriam ter
sido arrecadadas por quatro anos até a entrega da obra, já passaram ao poder da Concessionária pelo
período de cinco anos sem que as obras ao menos tenham sido iniciadas, o que revela ser cada vez
menor o valor a ser financiado. Ademais, um eventual aumento de riscos e custos para a ALS seria
uma consequência da própria inadimplência da concessionária frente ao contrato de concessão, pois
foram os atrasos imputados à empresa na construção das obras do Contorno de Florianópolis que
desequilibraram o contrato e motivaram o Tribunal a expedir, em caráter excepcional, as
determinações ora atacadas;
l) dessa forma, ao contrário do que defendem as recorrentes, as determinações constantes dos
subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do acórdão combatido não violam qualquer norma contratual e revelam-se
pertinentes no caso em apreço, devendo ser mantidas pelo Tribunal;
- Argumento da ALS
a) não foi responsável pelo atraso na execução das obras viárias do Contorno de Florianópolis, a
responsabilidade por esse atraso deve ser imputada à Administração Pública;
b) as chuvas que castigaram a região foram atípicas em todo o ano de 2008, especialmente entre
os meses de setembro e dezembro, o que prejudicou a realização de voos necessários para a realização
de estudos dos locais do traçado do Contorno de Florianópolis. Ressaltou que assim não pode
conseguir as informações necessárias para a obtenção das licenças ambientais;
c) as alterações ocorridas na ocupação habitacional da região, entre a elaboração do projeto
aprovado pelo DNER em 1999 e a licitação que culminou na concessão em apreço, teriam provocado a
realização de novos estudos e a proposta de alternativas de traçado. Isso também contribuiu para o
atraso na realização das obras sob comento;
d) utilizou o projeto definido pelo DNER em 1999 para obter a licença ambiental porque ele
englobava uma maior diversidade e intensidade de impactos e apresentava a maior extensão, entre as
três alternativas de que a empresa dispunha após a realização dos estudos;
e) não havia vinculação no edital de licitação ao projeto definido pelo DNER em 1999, até
porque tal projeto, à época da licitação, estava desatualizado em face do crescimento urbano na região
de Florianópolis. Por exemplo, diversos bairros surgiram a partir do ano 2000. Logo, não havia a
obrigatoriedade de a vencedora do certame licitatório executar exatamente o que foi previsto naquele
projeto;
- Análise da unidade técnica
a) de forma similar à conclusão das obras das praças de pedágio, entende-se ser de apenas 4
meses o atraso imputável à Administração no que concerne à execução das obras viárias do Contorno
de Florianópolis. Por via de conseqüência, cabe responsabilizar a ALS pelos demais atrasos ocorridos
nestas últimas obras;
b) as alegações de que as fortes chuvas ocorridas no exercício de 2008 teriam dificultado a
realização dos voos destinados à obtenção das fotografias aéreas necessárias para o desenvolvimento
dos projetos não têm o condão de alterar o acórdão recorrido. Afinal, segundo consta destes autos, não
foi necessário desenvolver estudos detalhados para iniciar o processo de licenciamento ambiental junto
145
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ao IBAMA. Nesse sentido, cabe reproduzir o seguinte trecho do Relatório que fundamentou o Acórdão
vergastado (pp. 26 e 27 da Peça 228):
“190. Não pode ser aceita a alegação da concessionária de que o desenvolvimento de vários
estudos detalhados para a definição do traçado era condição necessária para a instrução do pedido
de abertura do processo de licenciamento ambiental junto ao IBAMA.
191. O teor dos dados constantes na ficha de abertura de processo junto ao IBAMA (FAP),
protocolizada somente em 19/02/2009, ou seja, um ano após a assinatura do contrato (fevereiro
de 2008), contradiz frontalmente a alegação da concessionária.
192. Os dados e o traçado do projeto do DNER de 1999, empregado pela ANTT nos estudos
indicativos, foram informados no pedido junto ao Ibama, sem qualquer alteração (Processo
50500.039913/2009-08 - pp. 16 a 23 da Peça 108). Os pontos de início e fim em Governador Celso
Ramos (km 175) e Palhoça (km 220), a extensão total de 47 km, os nomes dos rios e municípios
atravessados comprovam esta afirmação.
193. Na realidade, não há nenhuma informação na FAP sobre o empreendimento que não
estivesse disponível anteriormente à data da assinatura do contrato. A Ficha de Solicitação de
Abertura de Processo (FAP) número de acompanhamento 2009.02.20.0045998 traz as seguintes
informações, todas disponíveis antes da assinatura do contrato de concessão, nada mais:
Data: 29/02/2009
Número do processo: 2009.02.020.0045998
Dados do empreendedor e contatos
Dados específicos:
Trecho: Rodovia BR-376/BR-101
Subtrecho: Curitiba/PR a Florianópolis/SC
Segmento: km 175,0 ao km 222,0
Extensão: 47 km
Classe da Rodovia: IA
Unidade do DNIT envolvida: 16ª UNIT
Municípios do ponto inicial e do ponto final: Governador Celso Ramos e Palhoça
Pontos do traçado: seis pontos com coordenadas geográficas (latitude e longitude) do traçado
Municípios envolvidos: Governador Celso Ramos, Palhoça, Biguaçu e São José
Bioma envolvido: Mata Atlântica
Área prioritária para proteção da Biodiversidade, prioridade alta: Vale do Rio Tijucas e
Biguaçu e prioridade muito alta: Corredor PAREST Serra do Tabuleiro
Corpos hídricos atravessados: Rio Inferninho, Rio Feitiço, R. Saudade, Rio dos Três Riachos,
Rio Biguaçu, Rib. Forquilha, R. Maruim e outros;
Descrição preliminar da atividade econômica predominante da área afetada: ‘Nas
proximidades da BR-101 existem grande aglomerações urbanas, tais como Palhoça, São José e
Biguaçu. O traçado do contorno, fora de suas conexões com a BR-101, passa em região
predominantemente rural’
Licenças emitidas por órgão ambientais: LO 714/2008 com vencimento em 26/06/2012
194. A FAP serve para que o IBAMA conheça a abertura do processo, sempre realizada pelo
interessado, e providencie os Termos de Referência que constituem a lista de exigências que o
empreendedor deve seguir para obter a licença. Ou seja, para apresentar o que a Concessionária
apresentou na ficha de abertura de processo, e que foi julgado suficiente pelo IBAMA, não seria
necessário prazo algum. Tanto foi suficiente que nenhuma outra informação foi exigida pelo Ibama
para encaminhar a Minuta do Termo de Referência (Peça 187, p. 32-82) em 09 de julho de 2009.
195. Esta constatação derruba a alegação da concessionária de ter sido necessário prazo para
o desenvolvimento de estudos técnicos para a instrução do pedido junto ao IBAMA.
196. Portanto, o atraso de um ano, entre a data da assinatura do contrato (20/02/2008) e o dia
19/02/2009, para o encaminhamento da FAP é de responsabilidade única e exclusiva do contratado.
146
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
197. A legitimidade da concessionária, negada por ela, para requerer administrativamente
junto ao Ibama antes da emissão da LAO em seu nome, ocorrida em 26/06/2008 pode ser
demonstrada pelas seguintes comunicações oficiais ocorridas antes desta data (Peça 188):
a) correspondência da Autopista Litoral Sul de 07/02/2008, protocolizada em 09/03/2008 junto
ao Ibama, que trata do cronograma das ‘vistorias programadas para semana de 25 a 30 de maio de
2008’ (p. 48);
b) Memória de Reunião de 18/03/2008 (p. 53) que registrou:
- que a Autopista Litoral Sul representa a Licença Ambiental LO 714/2008 relativa à concessão
da BR-376/116/101; a
- necessidade de vistorias técnicas às rodovias licenciadas;
- a avaliação para cada caso nos licenciamentos das praças de pedágio;
- o prosseguimento dos licenciamentos ocorreria após a informação oficial ao Ibama sobre o
novo empreendedor;
c) Ofício n° 49/2008/SUINF da ANTT de 27 de março de 2008, que informa oficialmente o
nome do novo empreendedor do trecho em questão (p. 58-60);
d) correspondência ALS 0024 – JUR, de 4 de abril de 2008, em que a concessionária
protocoliza relatório de obras emergenciais na rodovia BR-376, tendo sido objeto de despacho pelo
coordenador de transportes do Ibama (p. 61-62); e
e) correspondência ALS 0057 – JUR, de 24 de abril de 2008, em que a concessionária
encaminha documentação técnica dos requerimentos de autorização para implantação de praças de
pedágio e menciona instruções anteriores do Ibama, tanto referentes à reunião conjunta como a
reuniões posteriores (p. 63).
198. Assim, a afirmação da Concessionária de que ‘não seria possível iniciar o processo de
licenciamento em fevereiro de 2008 vez que ‘não tinha legitimidade para realizar qualquer pleito
perante o órgão ambiental antes da data de emissão da Licença Ambiental de Operação emitida tão
somente em 26/06/2008’ é, portanto, frontalmente contrária aos fatos.
199. Do exposto, resta demonstrado que a demora de 1 ano entre a data de assinatura do
contrato, em fevereiro de 2008, e a data de abertura do processo de licenciamento no Ibama, em
19/02/09, é de responsabilidade exclusiva da concessionária.”
c) além do atraso de um ano mencionado no trecho acima, houve também outros atrasos
atribuíveis à concessionária, conforme análise contida no relatório do acórdão recorrido (pp. 35 a 37 da
Peça 228):
“250. A postergação das obras obrigatórias do Contorno de Florianópolis e suas obras
associadas (viadutos, interseções, acessos etc.), do quarto para o sétimo ano, não pode ser justificada,
como pretendem a ANTT e a Concessionária, pelos atrasos na formalização do Termo de Cessão de
Bens e na apresentação da Licença Ambiental de Operação (LAO), ou ainda por atrasos na
publicação dos Decretos de Utilidade Pública e dos documentos de imissão de posse das áreas
necessárias, uma vez que, conforme tratado na análise do item da oitiva 9.1.1.2., somente pode ser
considerado de responsabilidade da administração um atraso de quatro meses, período muito inferior
ao adiamento de três anos concedido pela ANTT.
251. As chuvas excepcionais que ocorreram no final de 2008, no período de aproximadamente
um mês, não tem o condão de atrasar os referidos projetos em três anos. Veja-se que não se está
falando em obras, mas apenas em projetos.
(...)
256. Não procede a alegação de que os prazos do licenciamento ambiental consumidos pelo
IBAMA foram superiores aos normais em razão da complexidade atípica da obra. Os documentos do
processo de licenciamento no IBAMA (Processo n° 02001000869/09-16) comprovam que os prazos
despendidos pelo órgão ambiental para análise do licenciamento ambiental de uma rodovia de pista
dupla de primeira classe em terreno virgem foram prazos mínimos, que somam 37 dias úteis em cinco
147
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ocasiões, demonstrando a prioridade dispensada pelo órgão ambiental, que analisou e aprovou o
EIA-RIMA em prazo muito menor do que o usual.
257. Não é possível justificar o período de 13 meses, transcorrido entre a data do Termo de
Referência Definitivo disponibilizado pelo IBAMA e a data do pedido de vistoria, como resultante da
magnitude e complexidade acima do normal das obras em questão, bem como da quantidade e da
natureza das exigências do Ibama com relação aos levantamentos e estudos, pois não há de
excepcional nestas obras e muito menos nas exigências do Ibama.
258. A concessionária não foi capaz de justificar a demora de nove meses para a entrega de
uma nova versão do projeto sem que as alterações solicitadas pela ANTT tenham sido atendidas e sem
que o nível de detalhamento do projeto tenha sido aprofundado, sendo a demora de nove meses de sua
exclusiva responsabilidade.
259. A única exceção foi o prazo de quase sete meses para a disponibilização do Termo de
Referência Definitivo na fase inicial. No entanto, não se pode considerar todo este prazo como
improdutivo para a Concessionária, pois vários dos estudos absolutamente comuns e indispensáveis a
todos os licenciamentos rodoviários poderiam ter sido concomitantemente realizados durante este
período. Não é, portanto, possível justificar uma postergação de três anos das obras do contorno de
Florianópolis empregando como argumento os sete meses consumidos pelo IBAMA para
disponibilizar o termo de Referência.
260. Não se pode concordar com a Concessionária quando alega complexidade acima do
normal das obras em questão e excessivas exigências do IBAMA para justificar os atrasos, pois
nenhum aspecto técnico excepcional foi por ela objetivado e porque as análises do IBAMA, como
demonstrado, foram realizadas em prazo mínimo.
261. Todos os documentos do processo de licenciamento no IBAMA demonstram,
indubitavelmente, no mínimo, a falta de urgência e de diligência com que a concessionária conduziu o
licenciamento ambiental do Contorno de Florianópolis.
262. A inexistência de qualquer projeto vinculado ao edital e/ou ao PER não pode ser
empregada como argumento para justificar a postergação das obras, pois era facultada ao
concessionário a adoção do projeto existente com 47,33 km de extensão, aprovado pelo DNER em
1999.
263. De fato, o que gerou a postergação em três anos foi a iniciativa da Concessionária,
referendada pela ANTT, em alterar a extensão de 47,33 km, prevista no PER, para 30,48 km, e a
apresentação da primeira versão do projeto à Agência somente em 10/01/2011, ou seja, após
transcorridos quase três anos (35 meses) de um prazo total original de quatro anos para a conclusão
da obra, prevista para fevereiro de 2012.
264. A ausência de diligência e de celeridade da concessionária nos procedimentos para obter
a aprovação prévia dos usuários, dos municípios envolvidos e do Governo do Estado de Santa
Catarina, que agora exigem o traçado e a extensão originais (47,33 km), está produzindo atrasos
adicionais imputáveis somente à ANTT e à Concessionária.
(...)
266. É absolutamente necessário ter-se sempre muito presente que se trata de uma concessão
de serviços públicos, onde o que importa realmente é a prestação do serviço adequado, ou seja, o
resultado, não sendo possível que a sociedade suporte atrasos resultantes de fatos previstos e
previsíveis que fazem parte do risco da concessionária. Todos os fatos empregados pela ANTT e pela
Concessionária para justificar os atrasos eram previstos – necessidade de elaboração de projetos,
aprovações e licenças, não havendo, também, nada de imprevisível nas chuvas quando se consideram
períodos mais longos do que uma estação do ano.
d) dessa forma, os argumentos recursais não merecem acolhida.
- Argumentos da ANTT
a) em relação às determinações constantes dos subitens 9.3.5 e 9.3.6 do acórdão recorrido,
alegou que as verbas indenizatórias destinadas às desapropriações são uma estimativa, já que seria
148
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
impossível calcular com precisão a valorização imobiliária das áreas necessárias à implantação de
todas as obras previstas nos 25 anos de concessão (p. 8 da Peça 289). Ademais, a cláusula 6.37, alínea
“d”, do Contrato (p. 21 da Peça 32) prevê que a TBP será revista sempre que a Concessionária
promover a desapropriação de bens imóveis, desde que o total anual pago para esta finalidade seja
superior ou inferior à verba indenizatória prevista no PER (p. 8 da Peça 289);
b) não há no contrato de concessão nem no PER qualquer ligação dos valores da verba de
desapropriação com as obras do Contorno de Florianópolis;
c) concluiu afirmando que (p. 9 da Peça 289):
“Cabe salientar ainda que não há como mensurar, com a precisão necessária, a valorização
imobiliária ocorrida desde a assinatura do contrato de concessão ou ainda a que ocorrerá até a
conclusão da referida obra.”
- Análise da unidade técnica
a) cumpre esclarecer as razões que motivaram esta Corte a expedir as determinações contidas
nos itens 9.3.5 e 9.3.6 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário. Para tanto, transcrevem-se abaixo trechos
do relatório que embasou o referido acórdão (pp. 51 a 53 da Peça 228):
“407. Inobstante a questão da desapropriação, necessária para a construção das obras, ser
absolutamente fundamental para se garantir a construção do contorno nos prazos previstos e dentro
dos valores já propostos na licitação, nem a ANTT e tampouco a Concessionária se manifestaram
sobre ela.
408. Há apenas a informação da ANTT de que o valor incluído na proposta da Concessionária
e, portanto, no Fluxo de Caixa da Concessão, referia-se ao traçado com início no km 196,1 e término
no km 220,0 da BR-101/SC.
409. Tal afirmação não corresponde aos documentos contratuais.
410. O valor para as desapropriações, inclusive aquelas relativas ao Contorno de
Florianópolis, já está incluído no valor da tarifa de pedágio, pois fez parte da proposta comercial da
Concessionária. O valor previsto é de R$ 100.710.500,00 (Peça 64, p. 5, item 8).
411. Este valor global é uma verba proposta pela Concessionária (Peça 34, p. 5, item 8) para a
promoção de desapropriações e desocupações e está, portanto, vinculado à extensão de contorno
contratada de 47,33 km (Peça 34, p. 2, item 5.1.2). Não há como sustentar que o valor proposto para
a desapropriação do contorno refira-se a uma extensão menor do que a proposta para a construção
do contorno. Ademais, a própria ANTT, nos seus estudos indicativos previu uma área de
desapropriação de 2.366.500,00 m², resultantes da multiplicação de 47,33 km de extensão por uma
largura de 50 m (Peça 193, p. 11 e 15).
412. Estes dados contradizem frontalmente a afirmação da ANTT de que o valor de
desapropriação do contrato refere-se ao contorno com início no km 196,1 e término no km 220,0 da
BR-101/SC.
413. Além de apontar esta contradição, é necessário demonstrar os prejuízos relativos à
desapropriação que podem surgir devido à postergação das obras do contorno.
414. Para fazer frente a eventualidades relativas a pequenas variações do traçado ou
valorizações imobiliárias dentro do prazo original de quatro anos para a conclusão do contorno, o
contrato prevê, em sua cláusula 6.37.d (Peça 63, p. 21) e em sua cláusula 16.24 (Peça 32, p. 35), que
o valor total das desapropriações que exceder estes R$ 100.710.500,00 deverá ser repassado para o
valor da tarifa de pedágio.
415. Portanto, se houver atrasos desnecessários, implicando valorização temporal das
propriedades, ou se houver alteração de traçado em direção a áreas urbanas, mais valorizadas, o
valor da desapropriação aumentará, mas a conta não será paga pela contratada, mas pelos usuários.
Acresça-se a este fato que qualquer redução do custo de construção por quilômetro devido à
alteração de traçado para áreas mais planas ainda será apropriada pela contratada sem reflexo na
tarifa.
149
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
416. Ou seja, são duas penas ao usuário, além de se atrasar o benefício, ainda aumenta-se o
custo da tarifa. Por outro lado, há dois benefícios para a Concessionária, posterga-se o desembolso e
reduz-se o custo de construção por quilômetro.
417. No caso do projeto aprovado pela ANTT, todos estes prejuízos aos usuários estão
presentes.
418. O excessivo atraso das obras resulta em valorização temporal muito significativa das
terras em uma região metropolitana com elevados índices de expansão territorial e econômica. A
alteração do traçado com redução da extensão, por cortar áreas centrais muito valorizadas dentro da
cidade de Biguaçu, em detrimento de áreas rurais previstas no traçado do projeto do DNIT/DNER de
1999, também majora significativamente os valores relativos à desapropriação.
419. No entanto, os custos adicionais ao valor proposto para desapropriação pela
Concessionária na licitação serão pagos pelos usuários por meio de acréscimo no valor da tarifa.
420. O avanço da ocupação urbana sobre a região da diretriz ainda restringirá o projeto de
traçados de melhores características geométricas, ou seja, com curvas mais suaves. É exatamente o
que ocorre em Palhoça, onde um conjunto habitacional de grandes dimensões está sendo construído
na diretriz prevista pelo Projeto de 1999 do DNIT/DNER.
421. A alteração da geometria, com maior sinuosidade, ainda implica em menor custo de
construção, mas em menor segurança e economia de operação.
422. Os aumentos de custos relativos à valorização imobiliária, decorrentes da postergação das
obras, e à alteração de traçado não devem ser transferidos ao usuário se a responsabilidade dos
atrasos e das alterações forem da Concessionária, isto porque, a conduta reprovável não pode
favorecer o contratado, pois a ninguém é dado o direito de se beneficiar de sua própria conduta ilegal
ou irregular.
423. A previsão contratual que regula o repasse dos custos adicionais de desapropriação aos
usuários destina-se ao período contratual de quatro anos e aos casos em que for descaracterizada a
responsabilidade da contratada, tanto pelo atraso quanto pelas alterações de traçado. Se assim não
fosse, quaisquer custos extras de desapropriação seriam automaticamente arcados pelos usuários,
retirando qualquer incentivo à Concessionária para a busca de traçados mais econômicos e para a
rápida conclusão dos projetos e das obras de forma a atender ao interesse público. Ou seja, o
alongamento das discussões relativas ao projeto e às licenças representaria ganhos econômicos
importantes à contratada pela postergação dos investimentos sem as perdas relativas ao aumento de
custos da desapropriação.
424. A definição dos traçados junto às prefeituras dos municípios envolvidos e ao Governo do
Estado deveria ter sido prioridade da ANTT e da Concessionária, mas o que se vê são ações da
Concessionária, com o aval da ANTT, para alterar o traçado do projeto do DNIT/DNER aprovado em
1999, contrariando os interesses dos Municípios de Biguaçu e Palhoça, como será discutido no item
seguinte.
425. Mesmo existindo um traçado para o contorno previamente aprovado pelo DNIT/DNER, o
qual necessitava de pequenos ajuste, e previsão contratual para a sua conclusão ao final do 4º ano de
concessão, a Concessionária próximo ao final do 5º ano de concessão, ainda está discutindo o traçado
com os municípios, o que demonstra que a discussão com as prefeituras não está sendo conduzida
com a diligência necessária.
426. Conclui-se, portanto, que a postergação das obras do contorno, no que tange à
desapropriação, implicará prejuízos aos usuários pelo aumento do valor imobiliário, haja vista a
previsão contratual de aumento do valor da tarifa para fazer frente à superação da verba prevista em
contrato para este fim, caso seja considerado que a responsabilidade pelos atrasos seja da
Administração.
427. No entanto, não é permitido em nosso Direito que a conduta reprovável favoreça o seu
autor. Ou seja, não pode a Concessionária se beneficiar, transferindo o incremento de custos da
150
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desapropriação gerado em razão de suas ações ou omissões aos usuários por meio de elevação da
tarifa.
428. Também não é justificável que a ANTT conduza o processo do Contorno de Florianópolis
considerando que a extensão prevista para desapropriação seja inferior à prevista em contrato.”
b) as determinações em análise visam simplesmente impedir que haja aumento do valor por m²
destinado às desapropriações necessárias à construção do Contorno de Florianópolis, seja em razão de
valorizações imobiliárias (item 9.3.6 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário), seja em razão do
entendimento equivocado de que a extensão contratual do Contorno de Florianópolis seria inferior a
47,33 km (item 9.3.5 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário);
c) quanto à valorização imobiliária ocorrida no curso contratual, a diferença a maior entre o
valor gasto pela concessionária e o valor inicialmente previsto no contrato para a indenização dessas
desapropriações (cláusula 16.28 do contrato – p. 36 da Peça 32) não deve ser repassada ao usuário (via
revisão tarifária prevista na cláusula 6.37, “d’, do contrato) se tal valorização tiver ocorrido durante o
período de atraso das obras imputado à concessionária. Ou seja, se por culpa da concessionária, houve
atraso nos processos de desapropriação das áreas destinadas à execução do Contorno de Florianópolis,
o aumento de valor das indenizações aos proprietários dessas áreas decorrente da valorização
imobiliária verificada nesse período de atraso deve ser arcado pela própria concessionária, não pelo
usuário.
d) sendo assim, a revisão da tarifa prevista na cláusula 6.37, “d”, do contrato, citada pela ANTT,
não deve ser aplicada quando a contratada der causa ao incremento dos custos das desapropriações;
e) a ANTT alegou que a verba para desapropriação prevista no contrato é apenas uma estimativa
para arcar com as desapropriações que se fizerem necessárias nos 25 anos de concessão, não tendo
ligação específica com as obras do Contorno de Florianópolis. Ao contrário do que afirma a recorrente,
o prazo previsto para que a concessionária promovesse as desapropriações não era de 25 anos, mas de
apenas 5, conforme estipulado no cronograma anexo ao edital (p. 5 da Peça 63) e na proposta da
concessionária (p. 5 da Peça 64). Desses documentos, extrai-se o seguinte cronograma de aplicação,
por parte da Concessionária, dos valores relativos às desapropriações:
“- Item 8: Desapropriações e desocupações – R$ 100.710.500,00
- Subitem 8.1: Verba para desapropriações e indenizações – R$ 100.710.500,00
- 2º semestre do 1º ano: R$ 17.491.900,00
- 2º ano: R$ 49.460.300,00
- 3º ano: R$ 26.197.800,00
- 4º ano: R$ 5.880.600,00
- 5º ano: R$ 1.679.900,00”
f) considerando que constam dos instrumentos contratuais outras obras que necessitaram de
áreas desapropriadas pela Concessionária, como a construção das praças de pedágio, esta Corte não
vinculou a totalidade da verba de desapropriação (R$ 100.710.500,00) às obras do Contorno de
Florianópolis. O TCU apenas esclareceu que a parcela dessa verba que se relaciona a essas últimas
obras não pode ser aumentada em função da valorização imobiliária ocorrida no curso do contrato;
g) em conformidade com o cronograma de investimentos que integra os estudos indicativos da
concessão (p. 11 da Peça 193), o valor das desapropriações relativas ao Contorno de Florianópolis
(item 7.4.3), previsto para ser gasto até o 4º ano da concessão, representa cerca de 80% da verba total
destinada às desapropriações (item 7). Ademais, a memória de cálculo (p. 15 da Peça 193) deixa claro
que os valores previstos para desapropriação das áreas necessárias à execução do Contorno de
Florianópolis consideraram a extensão de 47,33 km (47.330 m x 50 m = 2.366.500 m²). Assim, é
perfeitamente possível, com base nos estudos que antecederam à licitação, estabelecer uma ligação
entre as obras do Contorno de Florianópolis e a verba para desapropriações e desocupações prevista no
contrato, não merecendo qualquer reparo a determinação contida no item 9.3.5 do acórdão recorrido;
h) aduz-se que os métodos utilizados nos referidos estudos para definir o valor por unidade de
área para fins de desapropriação, aliados a pesquisas junto ao mercado imobiliário, podem ser
151
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
utilizados para calcular a valorização imobiliária ocorrida no curso da execução contratual. Logo, não
é hábil para ensejar a reforma das determinações recorridas a simples e genérica alegação de
impossibilidade de mensuração das valorizações imobiliárias;
i) contudo, entende-se que a redação do item 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário merece
ser parcialmente modificada. Em vez de retirar da remuneração da concessionária toda a valorização
imobiliária ocorrida desde a assinatura do contrato, deve-se excluir apenas a valorização imobiliária
ocorrida a partir do início do 5º ano da concessão. Afinal, o aumento do custo das desapropriações
durante o período inicialmente previsto no contrato para a execução do Contorno de Florianópolis, até
o 4º ano da concessão, foi um risco atribuído ao poder concedente, não à concessionária, conforme
demonstrado no item 414 do relatório que embasou o acórdão recorrido. Assim, ainda que não tivesse
ocorrido qualquer atraso nas obras do Contorno por culpa da concessionária, haveria valorizações
imobiliárias aptas para ensejar a revisão do valor da tarifa de pedágio, consoante disposto na cláusula
6.37, “d”, do contrato em tela. Desse modo, não deve ser repassado ao usuário o aumento do custo das
desapropriações verificado após o período previsto no contrato para a execução das obras do Contorno
de Florianópolis;
j) por via de conseqüência, deve ser dado provimento parcial ao recurso da ANTT, para se
conferir ao item 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário a seguinte redação:
“9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa, o valor unitário por unidade de
área que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km,
de acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida
desde o início do 5º ano da concessão (item 9.1.2.3 da oitiva);”
V - Execução de obras não obrigatórias em desacordo com os planejamentos anuais e
mensais aprovados e com as resoluções da ANTT (item 9.6.4)
- Argumentos da ALS
a) negou o caráter cogente do cronograma de obras e serviços não obrigatórios, que foi atribuído
pelo TCU. Aduziu que o modelo de concessão adotado pelo Poder Público para a administração do
Lote 7 não impõe à concessionária a obrigação de comprovar os valores dos investimentos referentes
às obras e aos serviços não obrigatórios, mas apenas o dever de atender aos parâmetros fixados no
PER, de forma que o cronograma desses serviços é apenas indicativo (p. 82 da Peça 244).
b) não há uma correlação direta entre os valores despendidos pela concessionária e a realização
dos serviços não obrigatórios nos termos e condições do PER (p. 83 da Peça 244);
c) o cronograma das obras e serviços não obrigatórios, de acordo com a definição do PER, é
meramente indicativo, não sendo necessária a comprovação dos investimentos realizados, mas sim a
conclusão das obras de recuperação no final do 5º ano;
- Análise da unidade técnica
a) essas alegações da ALS já haviam sido apresentadas por ocasião da resposta à oitiva
promovida pelo TCU, tendo sido analisadas no seguinte trecho do relatório que precedeu o Acórdão
recorrido (pp. 73 a 79 da Peça 228):
“F. ITEM 9.1.2.6 DA OITIVA - Execução de obras não obrigatórias em desacordo com o
contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER), com a proposta da concessionária e com os
planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT, sem a apresentação de justificativas válidas e
sem a aplicação das sanções contratuais cabíveis, uma vez que a recuperação, conservação e
monitoração da rodovia, em especial as obras de manutenção do pavimento e de recuperação da
sinalização horizontal, bem como o alargamento e o reforço das inúmeras pontes, todas previstas
para serem totalmente concluídas ao final do 5º ano, estão sendo realizadas em desacordo com os
projetos e com os planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT.
607. Este item da oitiva está tratado no Relatório de Auditoria em seu item 3.6 (Peça 118, p.
66).
152
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(...)
Manifestação da Concessionária
616. A Concessionária inicialmente registra que ‘no modelo de concessão escolhido pelo Poder
Público para a administração do Lote 07, a Concessionária não está obrigada a comprovar os valores
de investimentos referentes às obras e serviços não obrigatórios estando, neste caso, somente
obrigada a atender parâmetros fixados pelo PER, de forma que, para tais itens temos que o
cronograma de serviços é apenas indicativo’ (Peça 156, p. 51, 5º §).
617. Quanto ao cronograma das obras não obrigatórias na Fase de Recuperação da Rodovia,
argumenta que apenas o prazo final para conclusão, 5º ano, é passível de exigência pela Agência
(Peça 156, p. 51, 8º §), apesar de reconhecer que ‘Tal fase tem como objetivo elevar os elementos da
Rodovia aos parâmetros definidos no PER de forma gradual, para diversos itens, até o final do 5° ano
de concessão’ (Peça 156, p. 51, 7º §).
618. De forma a descaracterizar a conclusão do Relatório de Auditoria, de que há atraso nos
serviços não obrigatórios, a contratada alega que ‘vem seguindo rigorosamente os projetos
aprovados na Agência e seus cronogramas anuais e mensais também no que diz respeito às obras e
serviços não obrigatórios’ (Peça 156, p. 52, 2º §) e sustenta que ‘não se pode correlacionar os valores
em percentuais distribuídos anualmente com o número de obras concluídas’ uma vez que só é
obrigada a atender aos parâmetros de desempenho (Peça 156, p. 51, 6º §).
619. Quanto às aprovações oficiais dos planejamentos anual e mensal das obras alega que ‘não
é válida a afirmativa de que, uma vez aprovado o projeto na Agência, seu planejamento seja
considerado obrigatório, devendo a Agência, em caso de descumprimento, aplicar sanções à
Concessionária, especialmente porque a administração do sistema concedido constitui processo
dinâmico, sendo que as alterações de cronograma constituem parte do processo de administração do
lote concedido’(Peça 156, p. 52, 3º §).
Análise
(...)
621. A ANTT sustenta que o contrato não exige a disponibilidade das obras não obrigatórias,
ou seja, as benfeitorias em si, mas exclusivamente a observação de níveis de desempenhos mínimos
previstos no PER, que se não atingidos, ensejariam a aplicação de sanções.
622. Sustenta também, assim como a Concessionária, que os percentuais graduais de execução
de serviços não obrigatórios ao longo dos cinco primeiros anos (recuperação de pavimento,
recuperação de pontes e viadutos, etc.), previstos no PER e na Proposta Comercial do
Concessionário, ‘são meramente informativos’ não sendo possível exigir nada além da sua conclusão
ao final do 5º ano, uma vez que a ‘cláusula 17.5 do contrato é explícita ao prever que o cronograma
apresentado para as obras e serviços não obrigatórios tem caráter meramente indicativo.
(...)
624. Na realidade, o que o PER e o contrato preveem é que os tipos e as quantidades de
serviços necessários para a recuperação da rodovia no prazo de cinco anos, assim como seus
cronogramas, são indicativos, mas não a recuperação da rodovia em si, que deve ocorrer de forma
gradual neste período (Peça 34, Item 1.2.1.3, p. 27, 6º §).
625. A importância da exigência da recuperação gradual da rodovia torna-se mais clara
quando se leva em conta que foram identificadas falhas graves na verificação e exigência de
atendimento aos parâmetros de desempenho por parte da ANTT, como será demonstrado em item
específico (Item de Oitiva 9.1.2.7), o que têm levado à prestação de serviço em qualidade inferior ao
previsto no PER.
626. A ausência de recuperação e alargamento das pontes existentes, identificada pela
auditoria, ilustra que um controle somente por parâmetros de desempenho, ainda que disponha de
muitas virtudes, pode se limitado em certos casos. A exigência de execução gradual destes serviços é,
portanto, indispensável.
153
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
627. Um dos principais argumentos da Agência para buscar descaracterizar a irregularidade é
sustentar que não há uma necessária correlação entre as benfeitorias exigidas como obras não
obrigatórias, dentre elas a restauração dos pavimentos, das pontes e dos viadutos, e os desempenhos
exigíveis, medidos pelos parâmetros de desempenho definidos no PER.
628. Assim, no seu entender, não caberia à ANTT nem a possibilidade de análise prévia de
procedimentos ou intervenções propostos pela Concessionária de forma a certificar-se de que não são
contrários à segurança e conforto dos usuários. Seria somente permitida à ANTT a verificação dos
parâmetros de desempenho.
629. Ora, este posicionamento é inaceitável para uma Agência Reguladora de Serviços
Públicos. Não se concebe que para sua atuação não se aparelhe de dispositivos capazes de evitar
prejuízos previsíveis aos usuários, limitando-se a exigir sua reparação caso sejam efetivamente
materializados.
630. Certamente o contrato e o marco jurídico da regulação de serviços públicos não impedem
estas ações preventivas.
631. Considera-se injustificável o entendimento que impeça a ANTT de coibir antecipadamente
certas intervenções da Concessionária que reconhecidamente irão produzir resultados insatisfatórios
e não duradouros, remetendo exclusivamente a uma avaliação posterior do desempenho, ocasião em
que os efeitos prejudiciais aos usuários já terão sido produzidos. Não se está falando na hipótese de a
agência elaborar projetos ou se responsabilizar por eles, mas daquelas intervenções cujos efeitos
prejudiciais sejam de fácil previsão. O entendimento prevalecente tanto não é esse que, segundo o
PER e o contrato, os projetos executivos devem obrigatoriamente serem aprovados previamente à sua
execução pela ANTT.
632. Ainda que haja certo grau de incerteza quanto ao desempenho de algumas intervenções de
engenharia, há muitos casos em que é perfeitamente possível, dentro da melhor técnica, antever suas
consequências com razoável precisão, de forma a evitar a materialização de prejuízos futuros aos
usuários. Por exemplo, se há problemas estruturais em um pavimento, a solução que garanta uma
determinada vida útil compatível com a importância da obra passa necessariamente por intervenções
estruturais. Se apenas intervenções funcionais forem levadas a cabo, além das vidas úteis serem muito
limitadas, o que não é desejável, pois serão exigidas repetidas intervenções com impacto no tráfego e
na segurança da via, a incerteza quanto a este prazo passa a ser muito elevada. Há exemplos mais
claros. Se as obras de alargamento das pontes não forem realizadas, obviamente o tráfego
permanecerá em vias com estreitamentos muito prejudiciais à segurança.
633. Este raciocínio tanto é verdadeiro e aplicável às concessões que, para a prestação do
serviço adequado e considerando as incertezas inerentes a algumas soluções de engenharia, o
PER prevê que as benfeitorias devam ser gradativamente entregues aos usuários ao longo dos
primeiros cinco anos de concessão (Peça 34, Item 1.2.1.3, p. 27, 6º §), assim como o contrato em sua
cláusula 18.5 (Peça 32, p. 46).
634. Entende-se que haja, portanto, um duplo grau de controle no contrato de concessão para a
garantia da prestação do serviço adequado e para a compatibilização entre a remuneração e os
encargos da Concessionária. O PER prevê a recuperação gradual da rodovia, item de maior peso
econômico do contrato, até o fim do quinto ano de concessão ao mesmo tempo em que exige a
observação de parâmetros de desempenho continuamente.
635. Tal previsão é prudente e antecipa eventuais problemas quanto ao atendimento das metas
do fim do quinto ano.
636. Ocorre que a ANTT, apesar da expressa previsão do PER quanto à necessidade de se
recuperar gradativamente o pavimento, alega que o Poder Concedente não tem prerrogativas para
exigir a disponibilização gradual das benfeitorias ao longo dos cinco primeiros anos. Considera que
não há obrigações intermediárias nesta etapa, havendo apenas a obrigação ao final deste período,
pois os percentuais de conclusão das obras não obrigatórias, a cada ano, presentes em sua proposta
comercial e PER seriam apenas indicativos, ou seja, não gerariam obrigações.
154
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
637. Não é possível concordar que uma Agência Reguladora não disponha de prerrogativas
para exigir a prestação do serviço adequado tal como previsto no PER e no Contrato. Os marcos
jurídicos da regulação de serviços públicos preveem esta prerrogativa em caráter amplo.
638. Partindo-se da hipótese de que a atuação da ANTT não pudesse exigir a gradual execução
das benfeitorias, seria lícito afirmar, por via de consequência, que as previsões do PER e do contrato
para a fase contratual de Recuperação da Rodovia, no que tange à conclusão gradual das obras não
obrigatórias, seriam absolutamente desnecessárias e desprovidas de sentido, pois, conforme defende a
Agência, somente seria exigível o atendimento aos parâmetros de desempenho. Certamente este
entendimento não corresponde à correta interpretação do PER, do contrato e da legislação relativa à
concessão de serviços públicos.
639. Na realidade, a fase de Recuperação da Rodovia foi considerada tão importante para a
prestação do serviço adequado e a manutenção das condições iniciais da contratação que o PER,
além de prever a verificação do desempenho, exigiu a recuperação gradativa da rodovia.
640. Como demonstrado em item específico (Item de Oitiva 9.1.2.7), também foram
identificadas falhas graves na verificação dos parâmetros de desempenho por parte da ANTT, o que
fortalece a necessidade da exigência da recuperação gradual da rodovia.
641. Não é possível, portanto, aceitar as alegações da ANTT quanto à impossibilidade e à
desnecessidade de exigir da Concessionária a recuperação gradual da rodovia ao longo dos cinco
anos iniciais da concessão.
642. Ainda que não haja vinculação direta entre os valores gastos com obras informados pela
Concessionária nos Retoffs (Relatórios Técnico Operacional Físico e Financeiro) e a efetiva
disponibilização gradativa das benfeitorias, pois há liberdade da contratada para apresentar soluções
mais eficientes e de menor custo em relação àquelas que sua proposta continha, pode-se considerar
que um dispêndio muito aquém do proposto é um indicativo de falta de investimento e disponibilização
das benfeitorias.
643. Ainda mais que, como demonstrado em item específico desta instrução, foi identificado que
as intervenções realizadas pela Concessionária não podiam ser consideradas de recuperação do
pavimento, mas apenas de conservação, com custos e desempenhos muito inferiores.
644. Também não é possível acatar as justificativas da ANTT quando afirma que os atrasos na
aplicação dos valores previstos na proposta decorreram exclusivamente das chuvas, do alto tráfego e
de outras situações alheias à vontade da Concessionária, já justificadas para a Agência.
645. As chuvas e o tráfego são elementos previsíveis durante um longo período de tempo e,
portanto, não podem justificar os expressivos atrasos na execução de obras não obrigatórias no
período. Ademais, não foram encaminhadas ao TCU as justificativas apresentadas pela
concessionária e aceitas pela ANTT.
646. Não se pode acatar as justificativas apresentadas pela ANTT com relação ao desrespeito
aos cronogramas anuais e mensais apresentados obrigatoriamente pela concessionária e formalmente
aprovados pela Agência.
647. As drásticas e sucessivas alterações nos cronogramas de intervenção, assim como a sua
revisão somente após expirados os prazos para sua execução, não permitem classificá-las como
revisões e alterações decorrentes de chuvas e de acidentes na rodovia, como sustenta a Agência.
648. Não foi só a equipe de auditoria que indicou como irregulares as extensas alterações dos
planejamentos anuais e mensais sem prévia autorização da Agência. O próprio Posto de Fiscalização
de Itapema da ANTT incluiu este registro em seus relatórios. Em sua Nota Técnica n°
010/2011/COINF/URRS/ANTT (Peça 86, p. 3 §1 e 2), classificou como irregular as extensas
alterações dos planejamentos anuais e mensais sem prévia autorização da Agência, visto que
contrariam os arts. 11 e12 da Resolução n° 1.187/2005.
649. Não é, portanto, suficiente fazer alegações genéricas como a ocorrência de acidentes e
chuvas para justificar tais alterações.
155
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
650. A necessidade de elaboração de um projeto de recuperação do pavimento inteiramente
novo, só apresentado em março de 2011, já no quarto ano de concessão, tendo em vista o insucesso do
primeiro projeto que vinha sendo empregado, demonstra a grande e generalizada amplitude das
alterações nos cronogramas anuais e mensais da concessionária.
651. Quanto ao risco de não se concluírem todos os tipos de serviços relativos à recuperação
da rodovia ao final do quinto ano de concessão, como apontado no relatório de auditoria, haja vista a
ausência de recuperação gradual, a ANTT apenas registrou, e somente quanto à pavimentação, que
‘em tese’ seria possível a sua conclusão, visto que há novo projeto de recuperação de pavimento.
652. Na realidade, a conclusão de todos os serviços de recuperação da rodovia não está
garantida justamente pela falta de exigência, por parte da ANTT, de sua execução gradual. A
ausência de um projeto eficiente de recuperação de pavimento desde o início desta fase é um exemplo
indiscutível deste fato, pois o projeto em execução foi elaborado já no quarto ano de concessão.
653. A Concessionária discorda da afirmação do Relatório de Auditoria quanto à
obrigatoriedade de cumprimento dos cronogramas dos projetos oficialmente aprovados pela ANTT e a
consequente possibilidade de sanção contratual. Argumenta que o sistema concedido é dinâmico,
sendo as alterações de cronograma muito comuns.
654. Não se discorda que a administração de uma rodovia exija alterações de cronograma, mas
sempre é possível alterar os cronogramas antes que sejam descumpridos, o que não vem acontecendo,
conforme demonstrado pelo relatório de auditoria e pelos relatórios dos Postos de Fiscalização. Esta
capacidade de gestão da iniciativa privada é um dos aspectos que se deseja capturar por meio de um
contrato de concessão.
655. Sem apresentar dados para comprovação, a Concessionária afirma que vem seguindo os
projetos e os cronogramas anuais e mensais aprovados pela ANTT.
656. A Concessionária não apresenta nenhum outro argumento novo em relação à
manifestação da ANTT. Apenas enfatiza que somente é obrigada a atender os parâmetros de
desempenho previstos para a Fase de Recuperação da Rodovia, apesar de reconhecer que ‘Tal fase
tem como objetivo elevar os elementos da Rodovia aos parâmetros definidos no PER de forma
gradual, para diversos itens, até o final do 5° ano de concessão’.
Conclusão
657. Não assiste razão à ANTT quando alega a impossibilidade e a desnecessidade de se exigir
da Concessionária a recuperação gradual da rodovia ao longo dos cinco anos iniciais da concessão,
mas apenas a exigibilidade do atendimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER.
658. A ANTT não pode abdicar do duplo grau de controle previsto no PER, representado pela
verificação do desempenho frente aos critérios do PER e pela previsão da recuperação gradual da
rodovia.
659. O PER e o contrato preveem a exigência da recuperação gradual da rodovia, além do que
suas prerrogativas de agência reguladora de serviços públicos permitem a edição de resoluções para
disciplinar objetivamente aspectos desta natureza. A Agência não pode alegar, portanto, falta de
prerrogativa para exigir a execução gradual de obras não obrigatórias, seja na fase de recuperação
da rodovia (cinco anos), seja na fase de manutenção subsequente (20 anos).
660. Este entendimento da ANTT possibilitou a ocorrência de atrasos significativos nas obras
não obrigatórias de recuperação do pavimento e da sinalização horizontal, bem como do alargamento
das inúmeras pontes, que deveriam ter sido gradualmente executados, conforme o PER, mas sequer
haviam sido iniciados até a metade do quarto ano da concessão.
661. A conclusão de todos os serviços de recuperação da rodovia, prevista para o final do 5º
ano de concessão, não está garantida justamente pela falta de exigência, por parte da ANTT, de sua
execução gradual.
662. Deve ser exigida a conclusão das etapas intermediárias de qualquer obra programada,
obrigatória ou não, que tenha prazo de execução longo, e não apenas da sua conclusão final, de
forma a se atuar preventivamente para garantir a disponibilidade da benfeitoria aos usuários como
156
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
previsto no PER e nos planejamentos aprovados e evitar desempenhos piores que os previstos. O
controle da entrega das benfeitorias deve ser concomitante à verificação do desempenho, pois são
complementares.
663. É necessário considerar o planejamento de obras e da disponibilização de benfeitorias e
serviços ao usuário, depois de aprovados pela ANTT, como coercitivo e sujeito à penalização, se não
houver alteração motivada, justificada e previamente aprovada pela agência.
664. Não é possível acatar as justificativas da ANTT quando afirma que os atrasos na aplicação
dos valores previstos na proposta decorreram exclusivamente das chuvas, do alto tráfego e de outras
situações alheias à vontade da Concessionária.
665. As extensas e sistemáticas alterações dos planejamentos anuais e mensais sem prévia
autorização da Agência não permitem classificá-las como revisões e alterações decorrentes de chuvas
e de acidentes na rodovia.
666. Contrariamente ao entendimento da concessionária e à prática da ANTT, os sistemáticos
descumprimentos do cronograma do PER, das programações anuais e mensais e dos cronogramas das
obras não obrigatórias, constantes dos projetos oficialmente aprovados pela ANTT, sem prévia
autorização da Agência, constitui irregularidade.
667. Caso as obras de recuperação da rodovia não estejam totalmente concluídas ao final do 5º
ano, será necessário aplicar a multa moratória da cláusula contratual 19.9 de maneira rápida, efetiva
e exemplar.
668. É necessário exigir da Concessionária a execução gradual das obras não obrigatórias de
acordo com as previsões do PER, tanto nas fases de recuperação como de manutenção da rodovia.”
b) as conclusões dessa análise foram acolhidas pelo Plenário do TCU, tendo sido determinado à
ANTT que, com relação às obras não obrigatórias previstas no contrato de concessão em exame,
considerasse o cronograma presente nos planejamentos mensais e anuais, depois de aprovado pela
agência, salvo alteração prévia, como coercitivo e seu descumprimento como inexecução contratual
(item 9.6.4 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário). À primeira vista, pode parecer que a determinação
em questão contraria o contrato e o PER, os quais atribuem caráter “meramente indicativo” ao
cronograma das obras e serviços não obrigatórios (cláusula 17.5 do contrato – p. 41 da Peça 32 e item
1.2.1.4 do PER – p. 29 da Peça 34). Porém, essa determinação decorre de uma interpretação mais
ampla e razoável do contrato e do PER, que busca garantir a prestação de serviço adequado ao usuário
da rodovia (art. 6º da Lei nº 8.897/1995 e cláusulas 16.1, “a”, e 18.6 do contrato);
c) essa interpretação reconhece que a concessionária não está obrigada a cumprir fielmente o
cronograma dos serviços não obrigatórios constante da proposta apresentada na licitação, no que tange
aos valores de investimento previstos para cada ano da concessão (Peça 64). Por outro lado, também
reconhece que, nos casos em que é exigida no curso do contrato a apresentação do projeto executivo e
do plano de trabalho pela concessionária, a serem submetidos à prévia aprovação da ANTT (como é o
caso dos serviços de recuperação – p. 26 da Peça 34), o cronograma aprovado torna-se coercitivo, só
podendo ser modificado pela concessionária mediante prévia autorização da agência reguladora;
d) tal interpretação visa dar maior efetividade à exigência de recuperação gradual da rodovia,
prevista expressamente no PER (p. 27 da Peça 34), e encontra respaldo nas seguintes cláusulas
contratuais (pp. 46, 47 e 50 da Peça 32):
“18.5. A fiscalização da execução do PER compreenderá, especialmente:
(...)
b) o controle da execução das obras de trabalhos iniciais, recuperação, melhoria e ampliação
de capacidade das Rodovias, com ênfase na observância das especificações, parâmetros, padrões de
qualidade e cronogramas estabelecidos no PER e nas normas técnicas aplicáveis.
(...)
18.7. A Concessionária deverá encaminhar à ANTT, antes do início efetivo da execução das
obras e serviços de engenharia previstos no PER, cópias dos respectivos projetos executivos,
diagramas e outros elementos elucidativos necessários à execução destas obras e referidos serviços.
157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
18.8. Não havendo objeções pela ANTT aos projetos, a Concessionária encaminhará à
fiscalização os planos de trabalho das obras e serviços, acompanhados dos respectivos cronogramas
de execução física.
18.9. No caso de existirem objeções aos planos de trabalho referidos no item 18.8, a ANTT as
encaminhará à Concessionária.
(...)
19.14. Os atrasos diários no cumprimento dos cronogramas físicos de execução das obras e
serviços obrigatórios vinculados à Concessão, bem assim nos cronogramas físicos que forem
ajustados pelas partes no decorrer da execução deste Contrato, inclusive os pertinentes a refazimento
de obras ou serviços deficientemente executados, importarão na aplicação de multa moratória, por
dia de atraso, no valor de 5 (cinco) URT’s para as obras e 8 (oito) URT’s para operação do Lote
Rodoviário.”
e) observa-se que o próprio contrato prevê que a concessionária, antes de executar as obras,
deve submeter à apreciação da ANTT os respectivos projetos executivos e planos de trabalho.
Ademais, a agência deve fiscalizar a execução das obras de recuperação da rodovia, com ênfase na
observância dos cronogramas estipulados. Sendo assim, se a concessionária apresenta, por força de
exigência contratual, um plano de trabalho à ANTT, contendo o cronograma de execução de obras não
obrigatórias, e ele é aprovado pela agência, não faz sentido que a concessionária possa descumpri-lo
sem que isso seja considerado inadimplemento contratual, mormente quando o próprio contrato prevê
aplicação de multa para o caso de descumprimento dos “cronogramas físicos que forem ajustados
pelas partes no decorrer da execução deste Contrato” (cláusula 19.14). Aduz-se que, de acordo com o
art. 4º, XXVII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, constitui infração da contratada “deixar de
cumprir a programação mensal e/ou suas alterações previamente enviadas à ANTT”.
f) esta Corte não exigiu que a concessionária comprovasse a aplicação dos valores de
investimentos relativos às obras não obrigatórias descritos na sua proposta comercial (Peça 64), mas
sim que executasse tais obras de acordo com o cronograma físico constante dos projetos e planos de
trabalho aprovados pela ANTT;
g) diante do acima exposto, deve ser mantida a determinação recorrida.
VI - Descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no PER relativos ao
pavimento e à sinalização horizontal (parte final do item 9.4.5 e item 9.6.5)
- Argumentos da ALS
a) insurgiu-se contra a parte final do item 9.4.5 do acórdão recorrido, referente à verificação do
cumprimento dos parâmetros de desempenho relativos à sinalização horizontal. Alegou que a média
geral das três faixas ao longo da extensão total da rodovia deve atender aos valores mínimos de
retrorrefletância previstos no item 1.2.2.3 do PER (p. 103 da Peça 244);
b) na análise do parâmetro de desempenho da sinalização horizontal, “deve ser levado em conta
a sua homogeneização em todas as faixas (bordos e eixo), ou seja, a média geral ao longo de toda a
rodovia” (p. 104 da Peça 244);
c) apresentou tabelas com dados de medição de retrorrefletividade relativos ao 2º, 3º e 4º anos
da concessão (5º, 6º e 7º relatórios de monitoramento, respectivamente), segundo as quais a média
geral da rodovia atendeu aos parâmetros de desempenho previstos no PER (pp. 104 e 106 da Peça
244);
- Análise da unidade técnica
a) tais argumentos foram apresentados anteriormente, na resposta à oitiva feita por esta Corte, e
foram afastados no relatório do acórdão recorrido (Peça 228). Esta Corte considerou inaceitável a
interpretação dada pela concessionária às prescrições do PER que tratam do critério de transição
estabelecido para aferir o desempenho da sinalização horizontal (percentual decrescente da extensão da
rodovia com medidas inferiores a 120 mcd/lux/m²). Reitera-se, aqui, a seguinte análise contida no
relatório do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário acerca da questão (pp. 112 e 113 da Peça 228):
158
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“973. Em segundo lugar, a concessionária defende uma interpretação inaceitável do critério de
transição do PER.
974. O PER prevê para a fase de recuperação da rodovia, além de refletância mínima de 80
mcd/lx/m², um critério de transição em que o índice de 120 mcd/lx/m² deve ser atendido em
percentagens mínimas de extensão da rodovia, crescentes ao longo dos cinco anos – 30%, 50%, 70%,
85% e 100% ao final do 1º, 2º 3º, 4º e 5º anos, respectivamente (item 1.2.2.3 do PER – p. 32 da Peça
34).
975. Em relação ao critério de transição, a concessionária defende que ‘a média geral’ das três
faixas ao longo da extensão total da rodovia deve atender simultaneamente aos percentuais mínimos
de retrorrefletância conforme previsto (Peça 156, p. 85, § 7º) e que tal média englobaria os dois
sentidos de tráfego (Peça 156, p. 85, § 8º).
976. Explicando melhor. A concessionária alega que a análise deve considerar a soma dos
comprimentos de todas as faixas de sinalização horizontal pintada na pista – faixa da borda
direita, do eixo e da borda esquerda – e em toda a extensão da rodovia e nos dois sentidos de tráfego
– pista em direção ao Norte e pista em direção ao Sul. Considerando que a rodovia concedida tem
382 km de extensão, haveria apenas três faixas virtuais de 764 km (2 sentidos x 382 km),
completamente independentes entre si, cujo percentual de segmentos de medição com refletância
maiores que 120 mcd/lx/m² deveriam ser confrontados com o limite percentual previsto no PER para
cada ano.
977. Portanto, considerando o critério para o final do 3º ano de concessão – mínimo de 70%
das leituras superiores a 120 mcd/lux/m², a interpretação da concessionária permitiria que os 30%
dos segmentos de medição não conformes estivessem localizados em qualquer posição. Se nenhum dos
segmentos não conformes de uma faixa coincidisse com os segmentos não conformes das outras duas
faixas, o que é permitido na interpretação da concessionária, em 90% da extensão da rodovia uma
das suas três faixas violaria o limite do PER e, consequentemente, 90% da extensão da rodovia seria
não conforme, o que ultrapassaria o limite máximo de 30% do PER.
978. Portanto, se uma das três faixas apresentar percentual de não conformidade de 30%, a
única combinação possível para que não haja descumprimento do PER seria as não conformidades
das demais faixas coincidirem com os segmentos não conformes da primeira faixa.
979. A correta interpretação do PER, portanto, exige que, para um segmento ser considerado
conforme, todas as suas faixas – bordas e eixo – atendam ao mesmo critério simultaneamente, ou seja,
apresentem refletância superior a 120 mcd/lx/m², pois o PER prevê textualmente que ‘No decorrer da
fase de RECUPERAÇÃO DA RODOVIA, deverão ser cumpridos os seguintes limites: 120 mcd/lx.m2
em, no mínimo, 70% da RODOVIA, no final do 3º ano’. Portanto, se
qualquer das faixas em um segmento de medição de 10 km for não conforme, o segmento é
automaticamente não conforme.
980. Esta interpretação se impõe não apenas literalmente, mas também tecnicamente, pois não
se pode admitir que um segmento de rodovia seja considerado aprovado se uma das suas faixas não o
for, visto que as três faixas são indispensáveis para a segurança do tráfego.
981. A abstração de se considerar todas as seis faixas de uma rodovia de pista dupla alinhadas
em uma única sequência para então calcular o percentual total de segmentos não conformes, como
quer a concessionária, é completamente dissociada da realidade de uma rodovia real e não pode ser
aceita, pois para qualquer extensão de rodovia, por menor que seja, é imprescindível a existência das
três faixas de sinalização. Ao considerar as faixas de sinalização horizontal das bordas e do eixo
separadamente não se consegue identificar segmentos inaptos para garantir a segurança, uma vez que
mesmo a ausência de apenas uma faixa devidamente pintada ao longo de 100 ou 200 m compromete a
visibilidade e a segurança, basta para ocasionar recorrentes acidentes que podem ser fatais.
982. Não é possível, portanto, acatar as conclusões da concessionária sobre o cumprimento dos
critérios de transição do PER para as faixas de sinalização horizontal para o 5º, 6º e 7º
monitoramentos, obtidas a partir das tabelas apresentadas em sua manifestação (Peça 156, p. 86 e
159
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
87), visto que sua interpretação, acima descrita e considerada na elaboração destas, não pode ser
aceita.”
b) a exigência de que “as três faixas de sinalização de um segmento de análise atendam
simultaneamente aos requisitos previstos no PER para fins de avaliação de sua conformidade”,
constante do item 9.4.5 do acórdão recorrido, decorre da interpretação adequada a ser dada às
disposições do PER, pois não faz sentido considerar um segmento conforme ao parâmetro de
desempenho estabelecido para a sinalização horizontal, se uma de suas faixas (bordo esquerdo, eixo e
bordo direito) não atende ao referido parâmetro;
c) desse modo, deve ser mantida a referida determinação;
- Argumentos da ANTT
a) o entendimento adotado no item 9.6.5 do acórdão recorrido não é correto, “porquanto a
preocupação com a recuperação da rodovia e manutenção de melhorias deve se estender a todo o
trecho concedido e não, somente, à sua parte mais importante” (p. 17 da Peça 271);
b) o não atendimento aos padrões de desempenho, depois de realizada a fiscalização, obrigará a
ANTT a intervir na execução contratual, fazendo com que o concessionário execute as correções
cabíveis em busca das metas estabelecidas para todo o trecho concedido, não somente para os
segmentos mais importantes, como deixou assente o TCU;
c) atua para que, na fase de recuperação da rodovia e construção de melhorias, todo o trecho
concedido seja fiscalizado e, se for o caso, corrigido, o que garante uma uniformização dos parâmetros
previstos no PER;
d) um dos pontos mais importantes dos contratos de concessão firmados pela ANTT com a
iniciativa privada é a fixação de parâmetros de desempenho para todo o trecho concedido. Se a
manutenção desses parâmetros for aplicada apenas em relação à parte mais importante da rodovia,
restará prejudicado um dos mais essenciais instrumentos de verificação dos objetivos da concessão: a
qualidade das obras executadas em toda a extensão rodoviária. Nesse caso, a Administração ficará sem
os dados relativos a alguns trechos, o que prejudicará o correto cálculo do padrão estabelecido para
toda a concessão;
e) não é desejo da ANTT, com relação às obras não obrigatórias, priorizar os segmentos mais
importantes na fase de recuperação da rodovia e construção de melhorias, porque, com isso, perde o
sentido o atingimento de parâmetros de desempenho;
- Análise da unidade técnica
a) cumpre esclarecer por que esta Corte efetuou a determinação contida no item 9.6.5 do
Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Para tanto, transcrevem-se abaixo trechos do relatório que
antecedeu o Acórdão recorrido, nos quais foram resumidas e analisadas as alegações da ANTT e da
ALS apresentadas nas respostas às oitivas (pp. 80 a 93 da Peça 228):
“Manifestação da ANTT
- Irregularidade Longitudinal – critério de transição
686. Com relação ao critério de transição, que considera percentuais decrescentes da extensão
da rodovia passíveis de apresentar irregularidade acima de determinados valores, ano a ano, a ANTT
registra que ‘o parâmetro é avaliado considerando a extensão total da rodovia’, não sendo possível
analisá-los em segmentos, mesmo que sejam os mais importantes da rodovia (Peça 152, p. 86, 5º §).
(...)
Manifestação da Concessionária
- Irregularidade Longitudinal – critério de transição
697. A Concessionária argumenta que ‘A análise do IRI foi feita para um segmento específico
da Rodovia, e não para o Sistema Concessionado como um todo, conforme determina o PER’ (Peça
156, p. 60, 1º §).
698. A Autopista Litoral Sul argumenta que se o critério de transição prevê que a Rodovia
apresente um máximo de 60% das medidas de IRI menores ou iguais a 2,7 m/km, para o final do 3º
ano de concessão, é necessário considerar as medidas da totalidade da extensão da rodovia e não de
160
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
apenas alguns segmentos, ainda que de maior importância, como realizado pela auditoria, visto que
os segmentos não considerados poderiam alterar a conclusão quanto ao cumprimento do parâmetro
de desempenho de transição.
699. A Concessionária, apesar de não apresentar os dados das leituras individuais para toda a
extensão da rodovia, inclui em sua manifestação valores que resumem a frequência das leituras para
cada faixa de valores de irregularidade e que estão apresentados na Tabela 1.
700. Em sua análise, com os valores da Tabela 1, as percentagens de extensão da rodovia em
cada uma das faixas de valores de irregularidade nunca superaram os limites previstos no PER e,
portanto, não haveria irregularidade (Peça 156, p. 62, 5-6º §).
Tabela 1 – Evolução da Irregularidade Longitudinal por faixas de valores (Autopista Litoral
Sul) (Peça 156, p. 62)
Trabalhos iniciais
Ano 1
Ano 2
Ano 3
IRI maior que 4
0%
0%
0%
0%
IRI entre 3,5 e 4,0
1,3%
5,5%
1,8%
7,7%
IRI entre 3,5 e 2,7
13%
15,0%
21,0%
23,6%
IRI menor 2,7
85,7%
79,5%
77,2%
68,7%
Análise
- Irregularidade Longitudinal - critério de transição
775. O critério de transição para o controle da irregularidade do pavimento da rodovia para o
fim do terceiro de concessão exige um máximo de 40% das medidas de IRI maiores que 2,7 m/km.
776. A ANTT e a Concessionária argumentam que as análises do relatório de auditoria, que
concluem que extensões superiores às permitidas pelos critérios do PER não podem ser consideradas
válidas porque não consideram a extensão total da rodovia como exige o PER, visto que os segmentos
não considerados poderiam alterar a conclusão quanto ao cumprimento do parâmetro de desempenho
de transição.
777. Esta argumentação está baseada na interpretação do item 1.2.1.3. do PER (Peça 34, p. 27)
que prevê como limite máximo para a irregularidade ‘2,7 m/km em, no mínimo, 60% da RODOVIA e
4,0 m/km no restante, no final do 3º ano’.
778. A ANTT afirma que o parâmetro percentual é avaliado considerando-se a extensão total
da rodovia, não sendo possível aplicá-lo a segmentos, mesmo que sejam os mais importantes da
rodovia.
779. Analisando literalmente a previsão do PER é possível autorizar a interpretação da ANTT e
da Concessionária. Ou seja, até o final do 4º ano seria possível que 40% da extensão total da rodovia
estivesse em mau estado, desde que o IRI não superasse 4,0 m/km.
780. E mais, seria possível que esta extensão em mau estado fosse justamente o trecho mais
importante ou mais movimentado. As análises do relatório de auditoria chegaram exatamente a esta
conclusão. Os trechos mais movimentados junto à região metropolitana de Florianópolis e ao porto
de Itajaí não atenderam a estes limites.
781. Aliás, conclusão sobre a qual a ANTT nunca teve ciência antes do relatório de auditoria,
pois nunca foi apresentado pela Concessionária e nem produzido pela Agência relatório consolidado
com os dados de irregularidade de pavimentos. Nem para os trechos da concessão no Paraná e Santa
Catarina individualmente, nem para os dois em conjunto como seria necessário segundo ela própria
pontuou.
782. A conclusão do relatório de auditoria serviu para demonstrar que a ANTT, na Fase de
Recuperação da Rodovia, não exigiu a realização das obras no pavimento de forma gradual e não
priorizou os locais mais críticos, conforme previsão explícita do PER em seus itens 1.2.1.3. (Peça 34,
p. 27, 6º§) e 1.2.1.4 (Peça 34, p. 29, 4º§).
161
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
783. Quanto às conclusões das análises apresentadas pela Concessionária, não é possível aferilas, uma vez que os dados das medições de IRI não foram apresentados, nem para os trechos objeto
das medições do TCU nem para os demais.
784. De qualquer maneira, as conclusões da Concessionária estão comprometidas em virtude
da adoção da média dos valores individuais de IRI para segmentos de 1 km, procedimento já
demonstrado como incorreto e contrário ao PER, e que tem como efeito reduzir indevidamente os
valores de irregularidade, favorecendo a aprovação de trechos que de outra forma seriam não
conformes.
785. Considerando os dados apresentados pela Concessionária, resumidos na Tabela 1, apesar
de comprometidos, percebe-se que o critério do PER para o final do terceiro ano de concessão, que
exige no mínimo 60% dos segmentos com valores de IRI inferiores a 2,7 m/km, foi atendido com uma
margem pequena, ou seja, com um percentual de 68,7% (última linha e coluna).
786. Muito provavelmente, ao se considerar as leituras individuais de IRI relativas a cada 320
m, de forma a se respeitar as prescrições do PER, este percentual seria menor e o limite para o
terceiro ano não seria cumprido. Ou seja, certamente o número de segmentos com IRI superiores a
2,7 m/km seria sensivelmente maior e provavelmente o limite mínimo, para o final do 3º ano, de 60%
da rodovia com índices menores que 2,7 m/km não seria respeitado. Quando a equipe de auditoria
analisou os dados de irregularidade da BR-101/SC, medidos em campo pelo TCU, observou
exatamente este efeito. No entanto, esta análise com os valores individuais de IRI relativos a 320 m,
somente seria possível se a ANTT tivesse apresentado estes dados para toda a extensão da rodovia, o
que não ocorreu.
787. A apresentação destes dados nesta oitiva seria necessária para demonstrar a
transparência no controle das condições de irregularidade do pavimento da rodovia concedida.
788. Ocorre também que, pelas razões já expostas quando da análise relativa ao limite de 4,0
m/km, mesmo que houvesse sido identificado o não cumprimento, não haveria as condições efetivas
para a aplicação de multas moratórias por descumprimento dos critérios de transição de
irregularidade do pavimento em razão do injustificado atraso nas análises dos relatórios pela ANTT e
da frequência apenas anual dos levantamentos de irregularidade.
789. A partir do final do 5º Ano de Concessão, que ocorre em fevereiro de 2013, passa a não
haver mais necessidade de se analisar 100% da extensão da rodovia para ser possível a aplicação de
penalidades, pois o critério passa ser único ao não se admitir em segmento algum irregularidade
superior a 2,7 m/km.
790. De qualquer maneira, para que no restante do período contratual, de 20 anos, seja
possível a apenação relativa ao descumprimento dos limites de irregularidade, os procedimentos da
ANTT devem ser alterados de forma a atender ao disposto no item 754.
791. É fundamental que, para os futuros contratos de concessão, sejam criadas regras objetivas
e claras para aplicação dos comandos conceituais, já existentes na redação padrão do PER atual,
sobre recuperação gradual e priorização de segmentos mais importantes na fase inicial (cinco anos)
de recuperação da rodovia.”
b) a determinação recorrida, voltada para futuros contratos de concessão, visa dar efetividade a
comandos conceituais já existentes na redação padrão do PER atual. De fato, o PER relativo ao
contrato de concessão em análise prevê expressamente que “ao longo da fase RECUPERAÇÃO DA
RODOVIA, do 1º ao 5º ano de concessão, os trechos em pavimento flexível da RODOVIA deverão ser
gradualmente recuperados” (p. 27 da Peça 34) e que “os serviços a serem executados no pavimento
referentes à fase de RECUPERAÇÃO DA RODOVIA deverão ter início a partir do 7º mês da
concessão e se estender até o final do 5º ano da concessão, priorizando os locais mais críticos” (p. 29
da Peça 34);
c) assim, a priorização de segmentos mais críticos é uma orientação já contida na redação atual
do PER, porém, a forma como o próprio PER disciplinou os parâmetros de desempenho, relacionando
os índices a percentuais da extensão total da rodovia (p. 28 da Peça 34), não contribuiu para que
162
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
houvesse a referida priorização. Com efeito, conforme previsão literal do PER, seria possível que, até
o final do 4º ano da concessão, 40% da extensão total da rodovia estivesse em mau estado de
conservação (desde que o índice de irregularidade longitudinal (IRI) não superasse 4,0 m/km) e que
essa extensão em mau estado de conservação fosse justamente o trecho mais importante ou mais
movimentado da rodovia concedida;
d) para evitar que isso ocorra, esta Corte determinou que, nos futuros contratos de concessão, a
ANTT estabeleça regras claras para aplicar os comandos conceituais existentes no PER sobre
recuperação gradual e priorização de segmentos mais importantes na fase de recuperação da rodovia.
Note-se que a priorização de determinados segmentos da rodovia não significa que os demais
segmentos não devam ser recuperados pela concessionária e fiscalizados pela ANTT. Ao contrário do
que entendeu a ANTT, esta Corte não excluiu a necessidade de fixação de parâmetros de desempenho
para todo o trecho concedido nem excluiu a obrigação de a ANTT fiscalizar a qualidade das obras
executadas em toda a extensão rodoviária. De fato, priorizar a qualidade de um determinado trecho da
rodovia, por ser o mais movimentado ou o mais suscetível a acidentes, não quer dizer que o restante da
rodovia não deva atender a algum parâmetro de desempenho. A priorização busca evitar que os
critérios de transição, fixados para aferir os parâmetros de desempenho, possibilitem que os serviços
de recuperação do pavimento realizados nos primeiros anos da concessão não beneficiem os
segmentos mais críticos e importantes da rodovia, como de fato ocorreu no presente caso;
e) sendo assim, deve ser mantida a determinação recorrida;
VII - Deficiência dos procedimentos de fiscalização da execução contratual (item 9.7.5)
- Argumentos da ANTT
a) em determinadas situações, devido à complexidade da situação analisada, deve-se conceder
prazos não previstos ou mais dilatados que os previstos nas normas, dentre elas o Manual de
Fiscalização. A vedação absoluta da concessão de lapsos temporais não elencados em normas e do
alargamento dos prazos expressamente previstos contraria o que seria razoável e proporcional, na
medida em que retira da ANTT um importante instrumento para a correta consideração do caso
concreto sob análise. Citou situação em que, em razão do período chuvoso, houve atrasos em obras
que se destinavam à correção de não conformidades e indagou se, nesse caso, seria razoável a vedação
absoluta de prorrogação do prazo anteriormente concedido;
b) transcreveu trecho do Manual de Fiscalização da ANTT (pp. 18 e 19 da Peça 271), para, em
seguida, defender que, em casos especiais e devidamente justificados, deve ser mantido o poder que a
ANTT possui de dilatar prazos anteriormente fixados ou de fixá-los em casos não previstos pela
legislação em vigor;
- Análise da unidade técnica
a) a determinação contida no item 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário decorreu da
seguinte constatação da equipe de auditoria (pp. 134 e 135 da Peça 118):
“Conclui-se, dessa forma, que parâmetros de desempenho relevantes para a segurança dos
usuários ou não estão sendo monitorados ou são monitorados de forma deficiente. Mesmo no caso de
infrações simples de serem detectadas e apenadas, como a existência de panelas na rodovia, percebese a falta da agilidade desejada na fiscalização. A cláusula 19.15, c, do contrato de concessão, denota
relevante preocupação com a segurança dos usuários da rodovia, pois determina que deva ser
aplicada multa moratória no caso da permanência de buracos (panelas) nas faixas de rolamento e nos
acostamentos, após vinte e quatro horas contadas da notificação expedida pela fiscalização.
A análise do relatório dos Termos de Registro de Ocorrência (TRO) emitidos entre 2008 e 2011
(Peça 41), contudo, revela que a fiscalização não tem a mesma preocupação do contrato com a
163
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
segurança, uma vez que da aplicação do TRO até a verificação do seu atendimento, transcorrem,
normalmente, sete dias, ou seja, período muito superior às 24 horas exigidas contratualmente.
Essa constatação é ratificada pelas observações da URSP no relatório mensal de fiscalização
referente ao mês de junho de 2010 (Peça 42, p. 43). Segundo a referida Regional, a verificação do
atendimento dos TRO é realizada, normalmente, na semana seguinte à emissão, em virtude do
planejamento estabelecido e da disponibilidade de recursos humanos e materiais.
(...)
Nesse sentido, as penalidades devem ser instrumentos de coerção para exigir determinados
desempenhos. Se os prazos para a sua regularização são alargados, seja pela regulação mal feita,
seja pela demora na fiscalização, o concessionário em vez de ser estimulado a realizar obras para
prevenir ocorrências proibidas, será estimulado a privilegiar sua remediação.”
b) a ANTT manifestou-se sobre a referida constatação em sua resposta à oitiva promovida pelo
TCU. Essa manifestação foi assim analisada pela Secex/SC (p. 126 da Peça 228):
“H.6) Não observação de prazos máximos para correção de defeitos.
Manifestação da ANTT
1085. A ANTT reconhece que o prazo médio de verificação dos defeitos por parte da
fiscalização, que deveria ser de 24 horas, mas na prática, conforme o Relatório de auditoria, é
superior a sete dias, ‘não é o desejável’, mas ‘há que se considerar que também é infundada qualquer
suposição de que a Concessionária não tenha cumprido os prazos regulamentares, mesmo porque
nada economizaria com isso e prejudicaria sua relação com os clientes’ (Peça 152, p. 106, 5º §).
1086. Sustenta também que a necessidade de apresentação de fotos da correção efetuada dentro
do prazo contratual dispensa a verificação imediata da fiscalização ao final do referido prazo (Peça
152, p. 106, 6º §).
1087. Afirma, no entanto, que ‘a fiscalização tem acontecido de forma efetiva’, ‘não havendo
que se falar em desídia da Administração’ e que seria ‘desejável e producente que a ANTT pudesse
ampliar seus quadros a fim de exercer melhor o acompanhamento dos serviços e das obras executados
pela Concessionária, bem como estivesse melhor aparelhada para fazê-lo’ (Peça 152, p. 106, 4º §).
Análise
1088. A ANTT considera que, mesmo não tendo verificado as correções de defeitos nos prazos
contratuais, a concessionária os teria corrigido, pois assim melhoraria sua relação com os clientes e
do contrário nada economizaria.
1089. Ora, quem tem poder sobre a concessionária é a agência e não os usuários, pois esta é a
razão da existência das agências reguladoras. Não se afigura crível imaginar que se não há
fiscalização, ainda assim a concessionária haveria de respeitar os exíguos prazos para a correção de
defeitos. Também é certo que o custo de reparar os defeitos o mais rapidamente possível é superior ao
de repará-los dentro de um cronograma mais alargado, pois seria possível iniciar e concluir as obras
por trechos e não individualmente à medida que fossem identificados os defeitos.
1090. O uso de fotos para comprovar as correções, tal como vêm sendo realizado, não é viável,
haja vista a grande extensão da rodovia e o fato de que após a correção torna-se muito difícil
relacionar cada defeito com sua reparação por meio de uma foto. Somente seria possível se cada foto
fosse georeferenciada em um sistema informatizado, o que não ocorre.
1091. Portanto, a não observação de prazos máximos para verificar a correção de defeitos por
parte da ANTT tem o efeito prático de submeter o usuário a desempenhos inferiores aos previstos por
tempo superior ao permitido e não pode ser aceita.”
c) o objetivo da determinação recorrida é evitar que a demora da ANTT em verificar a correção
de defeitos ou inconformidades na prestação do serviço (registrados em Termo de Registro de
Ocorrência - TRO) resulte, na prática, no alargamento dos prazos contratuais e regulamentares
previstos para tal correção, em benefício da concessionária e em prejuízo ao usuário do serviço;
d) a ANTT insurgiu-se contra a vedação absoluta de concessão de prazo superior ao previsto,
com o argumento de que, em casos especiais e devidamente justificados, seria razoável conceder um
164
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
prazo maior para corrigir a inconformidade. A agência trouxe cópia do Manual de Fiscalização de
2013, do qual se extraem as seguintes orientações (p. 37 da Peça 271):
“Em conformidade com o prazo de exigência de correção do problema detectado em TRO, nova
inspeção deve ser realizada, para verificação do atendimento à solicitação efetuada. No caso de não
correção, deverá ser registrado o não atendimento ao TRO e emitido o AI. Em casos específicos, onde
o defeito ou inconformidade exija intervenções mais complexas que de costume, sendo o prazo para
correção considerado insuficiente pelo Coordenador de Fiscalização da Exploração da Infraestrutura
Rodoviária, previamente à emissão do TRO, este prazo poderá ser estendido, devendo ser coerente
com a complexidade do problema detectado.”
e) tais orientações mostram-se compatíveis com o objetivo que levou esta Corte a expedir a
determinação recorrida, pois consignam que a ANTT deve verificar a correção do problema registrado
em TRO em conformidade com o prazo de exigência previsto. Ademais, esse prazo só poderá ser
estendido em casos específicos, em que a correção da inconformidade exija intervenções mais
complexas que as de costume;
f) recentemente, a ANTT editou a Resolução nº 4.071, de 3/4/2013, que regulamenta as
infrações sujeitas às penalidades de advertência e multa por inexecução contratual na exploração da
infraestrutura rodoviária federal concedida, cujo art. 14 assim dispõe:
“Art. 14. A Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária - SUINF, por meio
das Gerências ou Coordenações de Infraestrutura Rodoviária competentes poderão conceder novo
prazo, além do previsto no Contrato de Concessão, no PER ou nesta Resolução, caso seja
comprovado tecnicamente que a complexidade para correção da irregularidade demande extensão de
prazo.”
g) considera-se que o referido dispositivo é razoável, na medida em que vincula eventual
extensão do prazo previsto em norma, no contrato ou no PER para a correção da inconformidade à
comprovação técnica da maior complexidade para essa correção;
h) desse modo, entende-se que a redação da determinação recorrida merece ser alterada, para
contemplar a possibilidade de a ANTT, em situações especiais nas quais esteja demonstrada
tecnicamente maior complexidade que a usual para a correção de determinado defeito ou
inconformidade, conceder prazo superior ao previsto em contrato ou regulamento para essa correção;
i) portanto, deve ser dado provimento parcial ao pedido de reexame da ANTT, a fim de conferir
a seguinte redação ao item 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.7.5 abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização, a não ser em situações excepcionais, nas quais esteja demonstrada tecnicamente maior
complexidade que a usual para a correção da não conformidade;”
17. Por fim, a Serur destacou que:
a) a ANTT apresentou, em anexo a sua Peça recursal, alguns documentos (pp. 22 a 29 e 39 a 57
da Peça 271) e CDs (Peça 295), a fim de demonstrar o cumprimento dos itens 9.1.5, 9.1.6.3, 9.3.1,
9.3.2, 9.3.3, 9.3.4, 9.3.7, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.5, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.8, 9.4.9, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3,
9.5.4, 9.6.1, 9.6.2, 9.6.3, 9.6.4, 9.7.1, 9.7.2, 9.7.3, 9.7.4, 9.7.6, 9.9.3, 9.10.2, 9.10.3, 9.10.4, 9.10.5,
9.10.6, 9.10.7, 9.10.8, 9.10.9, 9.10.10 e 9.10.11 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Esses elementos
deverão ser analisados quando do monitoramento do Acórdão ora recorrido;
b) a ALS anexou à sua Peça recursal um CD contendo:
- relatório fotográfico sobre a execução das obras e dos serviços previstos no PER;
- diligências que estão sendo realizadas pela concessionária para o início das obras do Contorno
de Florianópolis;
- dados sobre a implantação do sistema ITS;
- correspondência emitida pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de
São Paulo acerca da elaboração de estudo sobre as condições do pavimento das rodovias objeto do
contrato de concessão em análise (Peça 296).
165
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) a concessionária também anexou a seu recurso cópia do referido estudo elaborado pela USP
(pp. 31 a 60 da Peça 246). Todos esses documentos já haviam sido encaminhados ao Ministro-Relator
a quo anteriormente à prolação do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário, tendo sido recebidos a título de
memorial e analisados no seguinte trecho do voto condutor do referido acórdão (p. 28 da Peça 227):
“153. Estando os autos em meu gabinete e encerrada a fase instrutiva dos autos, a Autopista
Litoral Sul encaminhou, em duas oportunidades, nova documentação, objetivando sua análise em
conjunto com os demais elementos do processo, a qual poderá ser juntada eletronicamente ao
processo, a título de memorial, com fulcro no art. 160, §§ 1º, 2º e 3º, do RI/TCU, cujas providências
pertinentes ficarão a cargo da Secex/SC.
(...)
157. A outra documentação posteriormente remetida pela concessionária contempla vasto
relatório fotográfico ilustrando serviços que foram implementados no âmbito da concessão em tela,
bem como traz notícia de contrato firmado com o Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da
Universidade de São Paulo para elaboração de um estudo acerca do monitoramento do pavimento da
rodovia concedida ora em análise.
158. Em 03/12/2012, recebi o estudo feito pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da
Universidade de São Paulo, no qual consta análise técnica sobre as condições dos pavimentos
pautada em grande parte em recentes relatórios, referentes a mapeamentos da rodovia realizados em
novembro de 2012, que indicam a existência de defeitos pontuais que não seriam capazes de
comprometer a qualidade da rodovia concedida. Aduz ao final (pág. 27) que:
‘A concessionária Autopista Litoral Sul informou que, após as medidas realizadas e o
recebimento do Relatório da Consultoria que executou os levantamentos, as providências foram
tomadas nestes pontos críticos cujos indicadores não alcançavam o aceitável e que os serviços foram
executados para a restauração das condições de aderência. A concessionária confirmou a esta
Assessoria que incluirá como Anexo ao processo que compreende este Parecer Técnico as
informações sobre estes serviços.’
159. Observo que também essa documentação não traz argumentação suficiente para refutar a
análise empreendida pela unidade técnica deste Tribunal, mormente quando se considera que, no
tocante ao desempenho do pavimento, o questionamento gira em torno dos defeitos detectados que
não foram corrigidos à época da fiscalização e que originaram valores de IRI – International
Roughness Index (Índice de Irregularidade de Superfície) superiores aos limites máximos admissíveis
explicitados no PER e nos manuais do DNIT.
160. Contudo, o recente estudo supramencionado poderá ser analisado detalhadamente no
âmbito do acompanhamento que ora proponho, a ser realizado pela Secex/SC com o auxílio da
unidade técnica especializada em desestatização, objetivando o exame específico de alterações
tarifárias e monitoramento do desempenho da rodovia concedida.”
d) no item 9.2 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, constou a seguinte determinação:
“9.2. determinar à Secex/SC que, em conjunto com a 1ª Sefid, efetue o acompanhamento das
medidas implementadas pela ANTT em atendimento ao subitem 9.1. deste Acórdão, bem como
examine o estudo feito pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de São
Paulo, bem como os demais elementos encaminhados pela ANTT e pela Concessionária ALS, devendo
ainda adotar as providências pertinentes para incluí-los eletronicamente nos autos;”
e) sendo assim, esses elementos anexados ao recurso da ALS, que não impactam no teor das
determinações exaradas no Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, poderão ser analisados no momento da
verificação do cumprimento dessas determinações.
18. A partir dessas considerações, a Serur concluiu que:
a) os recursos interpostos pela ANTT e ALS merecem ser conhecidos, pois preencheram os
requisitos de admissibilidade pertinentes. Porém, para alguns dos itens cujos efeitos foram suspensos
em razão do exame preliminar feito pela Serur (Peças 273 e 274) e do despacho do Relator (Peça 276),
166
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
constatou-se a inexistência de interesse recursal, razão pela qual não foi feita a análise de mérito dos
respectivos argumentos;
b) no mérito, deverá ser dado provimento parcial ao recurso interposto pela ANTT, para
modificar os itens 9.3.6 e 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, e deverá ser negado provimento
ao recurso da ALS.
19. Diante do acima exposto, a Secretaria de Recursos propôs:
a) conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT e pela Autopista Litoral Sul S.A. - ALS contra o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário,
com fundamento no art. 48 da Lei nº 8.443/1992;
b) no mérito, negar provimento ao pedido de reexame interposto pela ALS e dar provimento
parcial ao pedido de reexame interposto pela ANTT, de forma a:
b.1) dar a seguinte redação ao subitem 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa, o valor unitário por unidade de
área que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km,
de acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida
desde o início do 5º ano da concessão (item 9.1.2.3 da oitiva);”
b.2) dar a seguinte redação ao subitem 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.7.5 abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização, a não ser em situações excepcionais, nas quais esteja demonstrada tecnicamente maior
complexidade que a usual para a correção da não conformidade;”
c) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida às recorrentes, ao Procurador-Chefe da
Procuradoria Federal em Santa Catarina e aos demais interessados no processo.
20. No dia 24/07/2013, a ALS apresentou novos elementos. Em seguida, no dia 19/08/2013, a
concessionária ingressou nos autos com a petição de peça 321, acompanhada de laudo elaborado por
perito judicial nomeado no bojo do processo 5014533-38.2012.404.7200, referente à ação civil pública
que tramita na 3ª Vara Federal de Florianópolis (pp. 4 a 292 da peça 321). Nessa petição, a empresa
requereu que fosse adiado o julgamento do presente processo, que estava designado para o dia
21/08/2013, a fim de que esta Corte analisasse o referido laudo pericial.
21. Diante disso, proferi o seguinte despacho (peça 322):
“Estando os presentes autos em meu Gabinete, o Dr. Cairo Roberto Bittar Hamú Silva Junior,
por meio de petição, solicitou que este Tribunal avaliasse laudo pericial elaborado pelo economista
Evori Veiga de Assis. O referido laudo foi apresentado originalmente ao Juiz da 3ª Vara Federal de
Florianópolis – SC, encarregado de julgar a Ação Civil Pública nº 5014533- 38.2012.404.7200,
movida pelo Ministério Público Federal em face da Concessionária Autopista Litoral Sul S.A. e da
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT.
Considerando que muitas questões tratadas no mencionado laudo são também apreciadas neste
processo, entendo ser conveniente e oportuno determinar que a Secretaria de Recursos - Serur analise
o documento em tela.
Por oportuno, determino também que a Serur avalie os itens dos recursos que não foram
analisados na instrução de mérito anteriormente elaborada por essa unidade técnica.
À Serur, para que essa secretaria, com a brevidade possível, realize as análises acima
determinadas e se manifeste de forma conclusiva sobre o mérito dos recursos interpostos pela
concessionária e pela ANTT.”
22. Assim, os autos retornaram à Serur para a elaboração de nova instrução. Feito o exame
preliminar do laudo pericial, a Secretaria de Recursos entendeu ser necessária a formulação de quesitos
técnicos à Sefid/Transporte (peça 323). Por meio de despacho (peça 326), determinei o
encaminhamento deste processo àquela unidade especializada para que fossem respondidos os quesitos
formulados pela Serur.
167
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
23. Foi anexado aos presentes autos o Termo de Ajustamento de Conduta firmado pela ANTT e
pela ALS em agosto de 2013 (peças 328 e 329 dos autos). Em seguida, a Sefid/Transporte respondeu
aos quesitos acima citados (peça 330). Também foi anexado a este processo ofício por meio do qual a
ANTT informou o atendimento da determinação exarada no subitem 9.9.1 do Acórdão recorrido (peça
333).
24. Da instrução elaborada pela Sefid/Transporte, no que concerne às questões preliminares,
destaco os seguintes pontos:
a) a Secretaria de Recursos (Serur) apresentou os seguintes quesitos (peça 323, item 33):
- a postergação em 3 anos do prazo para executar as obras do Contorno de Florianópolis (p. 90
da peça 34) gerou benefícios econômicos ou financeiros para a concessionária não compensados pela
1ª Revisão Extraordinária da TBP, promovida pela Resolução nº 3.312/2009 da ANTT (p. 249 da peça
59), causando desequilíbrio econômico-financeiro do contrato?
- caso a resposta ao quesito anterior seja afirmativa, as determinações contidas nos itens 9.1.4 e
9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário são adequadas para restabelecer o equilíbrio econômicofinanceiro do contrato ou devem ser modificadas?
b) os referidos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário possuem a seguinte
redação:
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
(...)
9.1.4. abstenha-se de incluir, no fluxo de caixa, os valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas,
inserindo-os apenas após a completa conclusão destes empreendimentos, isto é, quando a totalidade
da extensão do alinhamento geral definitivo estiver operando, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída, ocasião em que a nova tarifa poderá compensar os valores não cobrados no
período de execução (Item 9.1.2.3 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
(...)
9.1.6.5. desconsiderar no fluxo de caixa os valores contratuais relativos à execução do
Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas até a conclusão final
dos aludidos empreendimentos, nos termos do subitem 9.1.4. supra;
c) o aludido contrato de concessão contempla a exploração da infraestrutura e a prestação de
serviços públicos, bem como a execução de obras e serviços de recuperação, manutenção,
monitoração, conservação, operação, ampliação e melhorias do lote rodoviário concedido (com
extensão de 382,30 km), mediante a cobrança de pedágio (p. 9 da peça 32);
d) a equipe de auditoria apontou nove achados em seu relatório, dentre os quais destacam-se os
seguintes afetos às determinações questionadas (p. 5 da peça 118):
- postergação das obras do Contorno de Florianópolis e de outras obras obrigatórias a fim de
compensar tarifas não auferidas pela concessionária em razão de atrasos de sua responsabilidade;
- alteração do projeto do Contorno de Florianópolis com prejuízo de suas características
técnicas, em desacordo com o contrato e o interesse dos usuários, o que gerou um desequilíbrio
econômico-financeiro em favor da concessionária;
- desequilíbrio econômico-financeiro em favor da concessionária em razão de alterações e
revisões do PER e da inexecução de obras.
e) diante desses achados, esta Corte, por meio do Acórdão nº 2.954/2011 - Plenário (peça 129),
determinou a realização de oitivas do Ministério dos Transportes, da ANTT e da Autopista Litoral Sul
S.A. Em seguida, foi proferido o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário (peça 229), contra o qual foram
168
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
opostos embargos de declaração pela ANTT (peça 243), conhecidos e parcialmente acolhidos pelo
Acórdão nº 427/2013 - Plenário (peça 258);
f) por meio de despacho (peça 276), o Relator conheceu dos recursos interpostos pela ANTT
(peça 271) e pela ALS (peça 244), suspendendo os efeitos dos itens 9.1 a 9.7 do Acórdão nº
3.346/2012 – Plenário;
g) a Serur identificou que o laudo pericial encaminhado a esta Corte pela ALS (peça 321) tratou
de aspectos econômico-financeiros relacionados à postergação de investimentos previstos no contrato
de concessão. Assim, em tese, o referido laudo poderia ensejar mudanças nos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do
Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário.
25. Em relação à análise de mérito, destaco os seguintes pontos da instrução da Sefid/Transporte:
- Conclusões do laudo pericial
a) ao responder ao 3º quesito elaborado pelo Ministério Público Federal, o perito judicial assim
se manifestou (pp. 5 e 6 da peça 321):
“não existe benefício econômico-financeiro no retardamento dos investimentos previstos no
PER para a concessionária, porque a redução de desembolsos, por exemplo, ocorrida com a
postergação dos investimentos é compensada por correspondente redução da Tarifa Básica de
Pedágio - TBP para que a TIR não alavancada seja mantida constante.
(...)
O tratamento econômico-financeiro dado aos investimentos prorrogados pela ANTT é a
compensação do menor desembolso com menor receita pela redução da TBP. Isto significa que o
ganho gerado pelo deslocamento no tempo (para frente) do investimento é equivalente, em termos
financeiros, à redução da TBP, utilizando a TIR não-alavancada como taxa de desconto. Dito de outra
forma, o valor presente líquido (VPL) da concessão não é afetado pelo deslocamento do investimento
porque o efeito financeiro da prorrogação no desembolso e na receita é equivalente.”
b) ao ser perguntado se a redução da tarifa calculada pela ANTT compensa a prorrogação dos
investimentos e se há perdas para os usuários no retardamento dos investimentos previstos no
Programa de Exploração da Rodovia (PER), do ponto de vista da qualidade dos serviços prestados (9º
quesito elaborado pelo MPF), o perito respondeu que (pp. 13 a 15 da peça 321):
“Sim, a redução da Tarifa calculada pela ANTT compensa a prorrogação de investimento;
Tecnicamente, a prorrogação dos investimentos é compensada por redução na TBP de modo a
se manter a TIR não alavancada do projeto.
As inexecuções observadas, que geram prorrogações para os períodos seguintes, geram
reduções na TBP, como apontado na tabela abaixo:
(...)
O fato de os usuários da rodovia não poderem utilizar os serviços que seriam gerados pelos
investimentos prorrogados gera uma perda, que é, tecnicamente, compensada pela redução
correspondente da tarifa.”
c) cabe registrar que, entre as inexecuções citadas pelo perito e relacionadas na tabela citada (pp.
13 e 14 da peça 321), consta a inexecução da obra relativa ao Contorno de Florianópolis, que impactou
negativamente a Tarifa Básica de Pedágio (TBP) em 1,51%, quando da 1ª Revisão Extraordinária;
d) no 11º quesito, foi perguntado ao perito “qual o ganho econômico-financeiro para a
Concessionária, do montante que deixou de ser realizado ano a ano, considerando o custo de
oportunidade atual e a TIR da proposta vencedora do leilão?” (p. 15 da peça 321). Após calcular a
diferença entre os valores de investimentos previstos no PER original e no PER revisado, o perito
calculou em R$ 30.043.000,00 o custo de oportunidade acumulado até o final do 3º ano da concessão e
afirmou que (p. 16 da peça 321):
“a Concessionária teve perda correspondente a este valor em decorrência de ter deixado de
aplicar os recursos na concessão à TIR não alavancada na Proposta Comercial, uma vez que o
rendimento obtido no mercado financeiro seria menor que o rendimento obtido pelo investimento na
Concessão.”
169
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) na resposta ao 13º quesito do autor, o perito consignou que “o equilíbrio econômicofinanceiro foi mantido nas revisões efetuadas, através do ajuste da TBP, de modo a manter constante
a TIR não-alavancada.” (p. 17 da peça 321);
f) por fim, ao ser perguntado se a não realização dos investimentos previstos no PER implicou
na redução da necessidade de aquisição de empréstimos pela concessionária, gerando-lhe um ganho
adicional (17º quesito do MPF), o perito assim respondeu (p. 17 da peça 321):
“De fato, a postergação implicou menores empréstimos;
O quadro mostrado com as origens e destinações dos recursos da Concessionária (resposta ao
quesito 6) mostra que a empresa possui linhas de crédito já aprovadas junto ao BNDES para efetuar
os investimentos, que são liberados à medida que os investimentos são efetuados.
A postergação dos investimentos significa a não utilização dos recursos das linhas de crédito e
isto representa um ganho para a empresa por não gerar encargos financeiros.
Mas, por outro lado, a postergação dos investimentos implica redução da TBP em medida que
contempla esta teórica vantagem financeira pela não utilização das linhas de crédito, mantendo o
equilíbrio econômico-financeiro;
Como a taxa de juros dos financiamentos do BNDES é subsidiada, a não-realização do
investimento seria uma vantagem para a Concessionária apenas no caso de não haver a redução da
TBP;”
g) verifica-se assim que, de acordo com o perito judicial, a postergação da realização de
investimentos pela concessionária, entre os quais os investimentos relativos à construção da obra do
Contorno de Florianópolis, não acarretou ganhos financeiros para a concessionária, uma vez que foi
acompanhada da redução da TBP, mantendo-se o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Registre-se que um dos principais fundamentos utilizados por esta Corte para expedir as determinações
constantes dos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do acórdão recorrido foi o desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato de concessão causado pela postergação em 3 anos do prazo para a execução das obras do
Contorno de Florianópolis, em razão do entendimento de que tal postergação acarretou ganhos
financeiros para a concessionária, não inteiramente compensados pela redução tarifária promovida pela
ANTT (itens 75 e 76 do voto condutor do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, itens 32 a 36 do voto
condutor do Acórdão nº 427/2013 - Plenário e pp. 149 e 150 da peça 118).
- Análise das conclusões do laudo judicial
a) conforme disposto nas regras vigentes, a postergação de investimentos, que acarreta um
desembolso de recursos menor, se for acompanhada pela redução proporcional da TBP, mantém o
equilíbrio do contrato, pois reestabelece a TIR não alavancada originalmente contratada. Nesse
sentido, foram redigidos os arts. 9º, §§ 2º e 4º, e 10 da Lei nº 8.987/1995 e as cláusulas 6.1 a 6.7 e 6.34
a 6.37 do contrato de concessão;
b) o perito judicial se manifestou de forma correta na parte inicial de seu laudo ao apresentar
entendimento similar ao acima exposto. Contudo, a redução tarifária realizada com vistas a
reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato não eliminou os ganhos financeiros
obtidos pelo concessionário com a postergação de investimentos;
c) não é correto afirmar que “a Concessionária teve perda em decorrência de ter deixado de
aplicar recursos na concessão à TIR não alavancada, uma vez que o rendimento obtido no mercado
financeiro seria menor que o rendimento obtido pelo investimento na concessão”. Tal entendimento
parte de premissas simplórias e não compreende a dinâmica própria do negócio ‘concessão
rodoviária’;
d) é inaceitável a assertiva do perito de que a redução tarifária compensa os usuários pelos
serviços não prestados, pois as concessões rodoviárias possuem razões de existir e funções sociais, as
quais não são realizadas quando os contratos não são cumpridos fielmente. As externalidades negativas
para os usuários, oriundas da não realização de investimento (por exemplo, perda de tempo ou
ocorrência de acidentes), não são compensadas pelas reduções tarifárias que visam restabelecer o
equilíbrio econômico do contrato;
170
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) para avaliar corretamente os benefícios percebidos pela concessionária em decorrência da
prorrogação da execução de obras e serviços é necessário compreender os benefícios alcançados pelos
acionistas dessa empresa. Afinal, a concessão é um empreendimento dentro de um portfólio de
investimentos e os acionistas almejam obter o maior retorno dos capitais envolvidos na concessão, o
qual está associado a estratégias de financiamento e ao fluxo de caixa do conjunto de
empreendimentos possuídos;
f) a obtenção desses ganhos financeiros é legítima e não macula o contrato, desde que não
prejudique a prestação adequada dos serviços públicos. De fato, investimentos não realizados pelas
concessionárias são compensados economicamente pela redução tarifária, que reequilibra
economicamente e financeiramente o contrato de concessão, como determinado em suas cláusulas.
Porém, existem efeitos financeiros indiretos gerados pela postergação de investimentos e,
possivelmente, alguns outros desconhecidos pela Administração Pública em razão da assimetria de
informações existente na execução de serviços públicos por particulares, que não afetam o equilíbrio
contratual;
g) nas concessões rodoviárias federais brasileiras, os recursos para a execução das obras
proveem prioritariamente de financiamento concedido pelo BNDES com taxas de juros subsidiadas.
Em caráter complementar, são utilizados recursos oriundos do caixa da concessionária ou dos
acionistas. Esses últimos buscam restringir ao mínimo possível a participação de seu capital no
financiamento da concessão com vistas a elevar sua rentabilidade, que decorre da relação entre o lucro
líquido da concessionária e o valor investido por seus proprietários. No caso em tela, essa rentabilidade
corresponde à Taxa Interna de Retorno (TIR) alavancada;
h) como medida da eficiência na alocação de recursos dos acionistas, a rentabilidade é mais
relevante que o lucro do negócio. O lucro é o percentual das receitas que, após pagas as despesas, os
custos e as demais obrigações, segue para os cofres do empreendedor. Já a rentabilidade resulta da
comparação do lucro auferido com o montante aplicado pelos acionistas, logo, ela evidencia a
capacidade da empresa de obter lucros a partir do capital dos acionistas. Devido a essa característica, a
rentabilidade é utilizada pelos investidores para definir a atratividade de um dado empreendimento.
Afinal, quanto maior o lucro e menor o dispêndio de recursos próprios dos acionistas, maior a
rentabilidade do negócio e, por via de consequência, sua atratividade;
i) a regra contratual que concentra os investimentos nos primeiros anos da concessão afeta o
fluxo de caixa e a rentabilidade dos acionistas, visto que exige dos empreendedores a aplicação de
recursos próprios até que a concessionária possa arcar sozinha com tais obrigações, contando para isso
com o caixa gerado pela arrecadação do pedágio. Nesse contexto, o ideal para os acionistas seria
retardar a implantação de grandes obras obrigatórias até quando não fosse necessário despender seus
recursos no objeto da concessão, caso isso fosse possível, verificar-se-ia o investimento zero associado
ao retorno máximo. Contudo, isso seria uma prática ilegal e passível de penalidades previstas em
contrato;
j) depreende-se que quanto mais a concessionária conseguir postergar a execução de obras,
menos recursos os acionistas serão obrigados a aportar na concessão, podendo, inclusive, pagar menos
juros sobre recursos de terceiros. Enquanto isso, a concessionária aumenta o seu caixa com a cobrança
de pedágio;
k) ademais, numa situação hipotética, sucessivas postergações da execução das obras
financeiramente mais relevantes da concessão poderiam levar a concessionária ao desinteresse pela
continuidade da prestação do serviço. Ou seja, a concessionária poderia ser tentada a optar por entregar
a concessão ao invés de investir nas obras de maior valor, pois a máxima rentabilidade já teria sido
alcançada e à medida que transcorresse o contrato, ela diminuiria. Contratualmente, nessa situação
extrema, o equilíbrio econômico aparente do contrato estaria preservado. Contudo, uma vez atingido
esse ponto, os efeitos danosos para os usuários decorrentes da não realização de investimentos não
poderiam mais ser compensados, nem mesmo pela eventual retomada da concessão pelo Poder
Concedente;
171
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
l) importa lembrar que o Contorno de Florianópolis e as obras a ele associadas são as que
apresentam os maiores valores entre aquelas previstas na concessão em comento (R$ 330 milhões a
preços iniciais). Ademais, a conclusão dessas obras estava prevista para os anos iniciais do contrato,
logo, elas eram as mais impactantes no fluxo de caixa. Por fim, cabe destacar que elas são as mais
importantes para a segurança dos usuários, pois atravessam a região de maior tráfego e com maior
impacto na ocupação lindeira, além de representarem grande economia para o transporte de carga que
usará o contorno;
m) portanto, apesar da independência da figura jurídica da concessionária em relação aos seus
controladores, essa empresa tem motivos e benefícios financeiros para postergar ao máximo a
execução de obras e serviços;
n) essa postergação não pode ser feita com a finalidade de obter ganhos financeiros, dados os
efeitos negativos à prestação do serviço. Somente postergações que tenham motivação em situações
inevitáveis deveriam ser aceitas, pois, nessas hipóteses, o ganho ou a perda financeira seria legítima;
o) a segunda conclusão do perito judicial, de que houve prejuízo à concessionária em
decorrência da realização intempestiva de investimentos, é errônea. Novamente, é preciso ter uma
visão mais ampla do negócio, enxergar os efeitos desses atrasos nos resultados da concessão e de seus
acionistas. A postergação de obras evita duas ocorrências negativas ao fluxo de caixa da concessão,
quais sejam, o pagamento de encargos financeiros relativos ao financiamento do BNDES e a aplicação
direta de recursos da concessionária para suporte dos investimentos, no caso em tela, na proporção de
30% dos investimentos programados. Logo, a concessionária consegue obter benefícios financeiros
relativos às estratégias de gerenciamento de fluxo de caixa próprio e dos acionistas. Esse ganho seria
legítimo desde que não causasse prejuízo à prestação dos serviços;
p) não é possível comparar a rentabilidade da concessão com a obtida no mercado financeiro,
conforme foi feito pelo perito, visto que o investimento comparado (NTN-B) apresenta risco teórico
zero e, conseqüentemente, um rendimento inferior, enquanto a concessão da ALS possui risco acima
de zero, assim como qualquer empreendimento. Assim sendo, devem ser comparadas oportunidades de
investimento que apresentam riscos similares;
q) a análise efetuada no laudo pericial sobre o processo de aplicação de recursos em obra de
uma concessão rodoviária, sua execução e posterior obtenção do retorno financeiro é falha e
superficial. Quando um valor é aplicado no mercado financeiro, num título de dívida do governo
federal, por exemplo, os rendimentos são percebidos a partir daquele exato momento, porém, numa
concessão rodoviária, a aplicação dos recursos e a execução do projeto ocorre ao longo de meses ou
anos e os benefícios somente serão auferidos após a conclusão da obra;
r) há ainda outro complicador: o término da construção de um contorno rodoviário não gera
incrementos instantâneos nas receitas de pedágio. O aumento de tráfego ocorre ao longo de meses ou
anos e de forma não linear, quando os usuários vão conhecendo e se acostumando com aquele novo
trajeto e as transportadoras de cargas e de pessoas vão aos poucos alterando suas rotas. Portanto, não é
possível comparar aplicações de recursos em concessões rodoviárias com investimentos no mercado
financeiro. Contudo, mesmo que tal comparação fosse plausível, a afirmativa do laudo pericial é
prejudicada pela não avaliação adequada das estratégias de gerenciamento do fluxo de caixa da
concessionária e de seus acionistas;
s) finalmente, do ponto de vista dos usuários, as reduções das tarifas não compensam a
prestação inadequada do serviço público. A frustração primeira dos usuários é a de pagar e ter de
trafegar por estradas mal conservadas e inseguras. A segunda decepção ocorre quando, mesmo
pagando tributos e pedágios, as prometidas melhorias nas rodovias não se concretizam. Reduções
tarifárias de um ou dois pontos percentuais são irrelevantes quando comparados aos transtornos
causados por horas a mais enfrentadas no trânsito, pela maior insegurança de vias mal conservadas
pelos gastos mais elevados com combustíveis, pneumáticos e manutenção do veículo, além dos
problemas causados pelo prazo maior para entregar mercadorias;
172
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
t) o Contorno de Florianópolis e as obras a ele associadas são as mais relevantes para a região
metropolitana de Florianópolis, pois têm a função de desviar o tráfego de longa distância representado
por grande quantidade de veículos pesados de carga que trafegam na BR-101. Cabe lembrar que essa
rodovia interliga o Mercosul com o Sudeste do Brasil, logo, apresenta um tráfego de cargas muito
significativo;
u) reproduz-se excerto do relatório de fiscalização (pp. 31 e 32 da peça 118) que enfatiza a
importância do Contorno de Florianópolis para os usuários e demonstra que a correspondente redução
tarifária não compensa sua inexecução:
“é fácil concluir que a disponibilização da obra aos usuários atende muito mais ao Interesse
Público do que uma redução de R$ 0,05237 (R$ 1,07377 - R$ 1,02140) na tarifa de pedágio (peça 59,
p. 236, § 1º). A disponibilização de obra tão fundamental para a segurança e a economia da operação
da rodovia, como se constitui o Contorno de Florianópolis, obra mais importante e cláusula básica do
contrato, é indispensável para a oferta do serviço público adequado aos usuários e não poderia ter
sido postergada sob a justificativa de uma redução nos valores da tarifa básica de pedágio.
O tráfego e as reais condições da rodovia, aspectos previstos na Cláusula 17.8 do Contrato,
também apontam na direção contrária à adotada pela ANTT, pois as condições atuais da rodovia na
travessia da região metropolitana de Florianópolis são bastante precárias, além de ser a região com
maior tráfego. Na realidade, uma análise mais detalhada da referida cláusula poderia indicar que ela
tem como objetivo justamente a situação oposta, ou seja, antecipar obras tendo em vista as condições
da rodovia e do tráfego para atender ao Interesse Público.”
v) principal razão para as concessões são os ganhos de eficiência que a participação privada
pode trazer para a prestação do serviço e a expectativa de transferência de tais ganhos para o usuário e
para o Poder Público, ou seja, tarifas módicas com menor custo de tráfego, maior segurança e
celeridade na execução de obras e serviços. A inexecução de investimentos essenciais à prestação do
serviço adequado aos usuários afasta os motivos de ser da concessão. Ademais, independente da sua
execução por particular, a atividade continua sendo serviço público e pressupõe a prestação de serviço
adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme disposto no art. 6º da Lei 8.987/1995. A
prestação de serviço público possui função social, inerente à sua natureza, porque o objetivo principal
dessa atividade não é o lucro oriundo da exploração da atividade, mas a satisfação do interesse
público;
x) enquanto o processo em tela enfrentava sua fase recursal, diversas infrações contratuais
cometidas pela concessionária deram azo à instauração de processos administrativos contra a ALS e,
por fim, a assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) (peça 328), vigente a partir de
1º/9/2013. Nesse termo, a concessionária se comprometeu a executar, entre março de 2014 e fevereiro
de 2016, o Contorno de Florianópolis e as demais obras previstas no PER. Esse compromisso está
detalhado no plano de ação acordado (peça 329), que contém os percentuais mensais de execução.
Também foi estabelecido que, em caso de descumprimento injustificado das metas, cujo
acompanhamento será mensal pela Agência, a concessionária poderá ser apenada;
z) um exemplo da inexecução de investimentos é o próprio Contorno de Florianópolis, cuja
construção deveria estar concluída no final do 4º ano de concessão. Contudo, na 1ª revisão
extraordinária do PER, o cronograma foi revisto para prever que essas obras seriam executadas do 4º
ao 7º ano. Atualmente, a concessão caminha para o fim do 6º ano e as obras ainda não foram iniciadas;
aa) o início das obras do Contorno está aguardando o licenciamento ambiental e a Declaração de
Utilidade Pública (DUP). Cabe destacar que o projeto funcional foi aprovado pela ANTT com a
previsão de trajeto e quilometragem conforme defendido pelo TCU e pelas comunidades lindeiras à
rodovia. Diante disso, a Sefid/Transportes pretende realizar, em 2014, o acompanhamento específico
do cumprimento desse TAC;
ab) o TCU proferiu determinações quando não havia previsão do início das obras do Contorno e
estavam ocorrendo intensas discussões acerca de seu projeto, ou seja, a situação atual do Contorno de
Florianópolis diverge daquela existente quando da expedição do Acórdão 3.346/2012 – Plenário. Cabe
173
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
destacar que as determinações 9.1.4 e 9.1.6.5 contidas naquele decisum tinham o mesmo objetivo do
TAC: evitar que a falta dos referidos investimentos inviabilizasse a execução das obras em tela, em
detrimento da prestação adequada dos serviços aos usuários;
ac) as determinações recorridas terão o efeito imediato de diminuir a TBP pela exclusão do
fluxo de caixa da concessão dos custos do Contorno de Florianópolis e obras associadas. Quando
forem concluídas essas obras, os mesmos valores retornarão ao cálculo da TBP elevando-a novamente.
Neste momento, essas determinações se tornaram insubsistentes e, provavelmente, provocarão
confusão e descontentamento entre os usuários em razão do curto espaço temporal entre a baixa
tarifária e a posterior alta, considerando o regular cumprimento do TAC assinado pela ANTT e a ALS;
ad) diante disso, a Sefid/Transporte propôs encaminhar estes autos ao meu Gabinete, com as
seguintes respostas aos quesitos formulados no item 33 da instrução da Secretaria de Recursos (peça
323):
- A postergação em 3 anos do prazo para a execução das obras do Contorno de
Florianópolis gerou benefícios econômicos ou financeiros para a concessionária que não foram
compensados pela 1ª Revisão Extraordinária da TBP, promovida pela Resolução 3.312/2009 da
ANTT (p. 249 da peça 59), e causou o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato?
Sim. A postergação do prazo para a execução das obras do Contorno de Florianópolis gerou
benefícios financeiros para a concessionária que não foram compensados nas revisões tarifárias.
Reduções da Tarifa Básica de Pedágio reestabelecem a TIR original e reequilibram economicamente o
contrato de concessão afetado por investimentos postergados, conforme a legislação vigente e as regras
contratuais. Contudo, existem benefícios financeiros para a concessionária, não geradores de
desequilíbrio contratual, causados pelo retardamento dos investimentos previstos no PER, que não
encontram correspondência na redução da tarifa de pedágio.
Ademais, para o usuário, interessa a prestação adequada do serviço consubstanciada na
realização dos investimentos previstos no contrato. Assim, não é legítimo qualquer ganho financeiro
decorrente da postergação deliberada de investimentos. Relevante também preservar a função social
das concessões.
Não é correto afirmar que a concessionária teve perda financeira em decorrência de ter deixado
de aplicar recursos na concessão à TIR não alavancada, pois não é possível comparar tais
oportunidades de investimento a partir de cálculos simplificados e sem compreender o negócio
‘concessão rodoviária’.
- Caso a resposta ao quesito anterior seja afirmativa, as determinações contidas nos itens
9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão 3.346/2012 - Plenário são adequadas para restabelecer o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato ou devem ser modificadas?
Considerando as melhorias constatadas nos processos da ANTT de fiscalização das concessões
rodoviárias e o planejamento da Sefid/Transporte no sentido de acompanhar o cumprimento do Termo
de Ajustamento de Conduta celebrado pela ANTT e pela Autopista Litoral Sul S.A., especialmente
quanto à execução das obras do Contorno de Florianópolis, programadas para ter início em março de
2014, somado ao lapso temporal decorrido desde a data da proposta da unidade técnica, conclui-se que
essas determinações se tornaram insubsistentes.
26. Em cumprimento ao meu despacho, a Serur examinou o laudo pericial sob comento, levando
em conta o parecer emitido pela SefidTransporte, também foram examinados os argumentos recursais
não analisados anteriormente e foi avaliado se os novos elementos acostados às peças 310 a 317
impactaram o exame de mérito do recurso da ALS.
27. Em sua nova instrução, a Serur destacou que a recorrente apresentou o laudo pericial
constante da peça 321 a título de novos elementos, sem apontar em quais aspectos ela o considera
relevante para reformar o mérito da decisão vergastada. Constam desse laudo pericial quesitos
formulados pelo autor da ação civil pública, o Ministério Público Federal (pp. 5 a 19 da peça 321 quesitos nº 3 a 11 e 13 a 17), bem como quesitos formulados pela ré Concessionária Autopista Litoral
Sul S/A (pp. 20 a 30 da peça 321- quesitos nº 7 a 10, 12 a 17 e 19 a 22).
174
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
28. A Serur considerou relevantes para o deslinde das questões ora postas a análise dos quesitos
7, 8, 9, 10, 12, 16, 17, 19, 20, 21 e 22 elaborados pela ALS. Ademais, esses quesitos estão relacionados
com os argumentos apresentados na peça recursal. Assim sendo, eles foram analisados pela unidade
técnica.
29. Já os quesitos 3, 9, 11, 13 e 17 elaborados pelo MPF (pp. 5 e 6, 10 e 11,13 a 19) foram
objeto de exame preliminar na instrução de peça 323 e resultaram na formulação de quesitos para a
SefidTransporte.
30. Por fim, os quesitos 4, 5, 6, 7 e 8 formulados pelo MPF e os quesitos 13, 14 e 15 elaborados
pela ALS foram devidamente analisados pela Serur, que concluiu que eles não teriam relação com as
questões discutidas nos presentes autos, de modo que não poderiam alterar o acórdão recorrido.
31. Em relação aos quesitos 7, 8, 9, 10 e 12 elaborados pela ALS, a Serur destacou que:
- Apresentação dos quesitos
a) no quesito 7, o laudo calcula a perda financeira atualizada da recorrente em relação à data
prevista para o início da cobrança do pedágio (seis meses após a assinatura do contrato) e a sua
cobrança efetiva de acordo com o término das obras em cada praça de pedágio;
b) no quesito 8, o perito calcula a perda de arrecadação caso o início da cobrança do pedágio
ocorra na data de conclusão de todas as praças;
c) no quesito 9, tendo em vista a perda financeira calculada nos quesitos anteriores, a recorrente
questiona quais investimentos deveriam ser suprimidos para compensar a referida perda e em quanto a
tarifa deveria ser elevada para a sua efetiva compensação. O perito lista exemplos de serviços e faz o
cálculo do incremento da tarifa, conforme solicitado;
d) no quesito 10, avalia-se se haveria prejuízo remanescente à concessionária, mesmo diante da
permissão da ANTT para antecipar a cobrança dos pedágios. A resposta do perito é de que não houve
prejuízo à empresa devido ao aumento da Tarifa Básica de Pedágio - TBP na primeira revisão
ordinária, tendo sido mantida inalterada a Taxa Interna de Retorno - TIR não alavancada da concessão;
e) no quesito 12, a recorrente pergunta se a ANTT buscou na 1ª Revisão Extraordinária
recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato diante do atraso no início da cobrança do
pedágio. O perito apresentou tabela a fim de comprovar que o atraso na cobrança de pedágio nas
respectivas praças foi considerado na referida revisão tarifária, com efeito positivo sobre a tarifa
(acréscimo).
- Análise da Serur
a) as respostas aos quesitos acima não foram capazes de reformar o entendimento exposto na
instrução de peça 305, que propôs a manutenção das determinações recorridas relacionadas ao atraso
na conclusão das praças de pedágio (subitens 9.1.1, 9.1.2, 9.1.6.1 e 9.1.6.4 do Acórdão nº 3.346/2012 Plenário). A análise proferida nos itens 92-96 da referida instrução demonstrou que um atraso da
Administração, por prazo certo e determinado e que atingiu todas as praças de pedágio de forma
idêntica, não pode justificar a liberação geral e irrestrita dos prazos contratualmente fixados para a
realização das obras das praças, nem a autorização para compensar as tarifas não auferidas entre a data
prevista na avença e a da efetiva conclusão;
b) o TCU apontou que o atraso por culpa da Administração seria apenas de 122 dias. O laudo ora
sob exame não possui o condão de modificar essa constatação. Ademais, a regra acerca da arrecadação
das praças de pedágio já estava definida nas cláusulas 6.10 e 6.15 do contrato de concessão (p. 17 da
peça 32), verbis:
“6.10 A Concessionária estará apta a iniciar a cobrança do pedágio tão logo estejam
satisfeitas as seguintes condições:
a) implantação de todas as Praças de Pedágio previstas;
b) conclusão dos ‘Trabalhos Iniciais’ detalhados no PER;
c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.
(...)
175
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.15 Na ocorrência de atraso de responsabilidade da Concessionária na conclusão ou execução
dos encargos estabelecidos para os ‘Trabalhos Iniciais’ ou na implantação de todas as Praças de
Pedágio não caberá reequilíbrio econômico das perdas relativas à data prevista no cronograma do
Contrato de Concessão e a data real de início de cobrança de Pedágio.”
c) note-se que o perito não discute quem deu causa aos atrasos, o que foi feito pela deliberação
recorrida cujo entendimento deve ser mantido;
d) cabe destacar que esta Corte autorizou a compensação financeira dos dias de atraso a que a
Administração deu causa (item 9.1.6.1 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário);
e) no quesito 8, o perito calculou a perda de arrecadação caso o início da cobrança do pedágio
tivesse ocorrido na data em que a última praça de pedágio ficou pronta. O cálculo desse alegado
prejuízo não possui o condão de reformar as determinações recorridas. Afinal, o laudo partiu de
premissas equivocadas ao considerar, diante do quesito elaborado, que o atraso na conclusão das obras
ocorreu integralmente por culpa da Administração Pública. Note-se que o laudo calculou o prejuízo
considerando que as variáveis apresentadas estavam corretas, o que foi afastado pela decisão
vergastada bem como pela instrução de peça 305, portanto, o mencionado cálculo não repercute no
presente caso;
f) em relação ao quesito 9, a ALS, pressupondo que o atraso na conclusão das praças de pedágio
foi de responsabilidade da Administração Pública, requereu ao perito que estimasse uma forma de
compensar a perda de arrecadação, caso a ANTT não tivesse autorizado o início da cobrança do
pedágio por etapas (Resolução ANTT nº 480/2008). Contudo, a ANTT errou ao permitir a cobrança de
pedágio antes do término de todas as praças, pois, ao assim agir, violou as cláusulas contratuais
transcritas acima;
g) no quesito 10, o perito informou que a recorrente não sofreu prejuízo com a postergação da
cobrança após o sexto mês do início da concessão, que foi compensada pela primeira revisão tarifária.
Contudo, o que se questiona é justamente essa compensação, que não considerou que parte dos atrasos
na conclusão das praças de pedágio decorreu de culpa da concessionária, não da Administração;
h) por fim, no quesito 12, o perito apenas corroborou a revisão tarifária compensou a
concessionária pelo atraso no início da cobrança de pedágio, o que foi considerado indevido por esta
Corte e, por via de consequência, deve ser corrigido na forma determinada pelo item 9.1.6.1 da decisão
recorrida;
i) portanto, a resposta do perito aos quesitos em análise não possui o condão de alterar a decisão
recorrida.
32. Relativamente aos quesitos 16, 17, 19 e 20 elaborados pela ALS, a Serur ressaltou que:
- Apresentação dos quesitos
a) como se verá nos trechos transcritos a seguir, o perito afirmou não haver referências às vias
marginais no edital da ANTT, o que confirmaria as afirmações da recorrente em sua peça recursal.
Quesito 16: “Não há referência a vias marginais nos trechos estabelecidos no edital 003/2007
da ANTT.”
Quesito 17: “Na proposta comercial, à página 32, lê-se: ‘o lote 7 (BR-506/PR, BR-376/PR e
BR-101/SC) se desenvolve inteiramente em pista dupla e tem 382,3 km de extensão. Não há referência
às vias marginais no item ‘Conhecimento do Lote’ da proposta comercial.’”
Quesito 19: “Não há referência a vias marginais no PER.”
b) em resposta ao quesito 20, o perito informou que a incorporação das vias marginais ao
contrato representaria aumento de encargos para a concessionária, o que levaria ao aumento da TBP.
- Análise da Serur
a) o laudo apresentado pela Autopista Litoral Sul não é suficiente para ensejar a reforma do
posicionamento adotado na instrução anterior. Uma leitura atenta da referida peça permite concluir que
restou comprovada a previsão contratual da necessidade de recuperar e conservar as vias marginais.
Nesse sentido, consta na cláusula 2.10 do contrato de concessão a abrangência da área concedida (p.
176
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10 da peça 32), o que afasta a conclusão do laudo pericial de que não há menção às vias marginais no
ajuste firmado;
b) note-se que o Plano de Exploração da Rodovia - PER cita especificamente a manutenção das
ruas laterais existentes ao prever a necessidade de recuperar os sistemas elétricos e de iluminação das
vias laterais (p. 10 da peça 33);
c) ademais, os bens entregues em concessão devem ser conservados. Para tanto, deve haver a
manutenção de todos os elementos rodoviários vinculados a ela. Nesse sentido, o contrato sob comento
assim dispôs (pp. 10 e 11 peça 32):
“Bens Vinculados à Concessão
3.1 Integram a Concessão os trechos de Rodovia que compõem o Lote Rodoviário,
compreendendo seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, faixas de domínio, edificações e
terrenos destinados às atividades a elas vinculadas e, portanto, pertencentes à União na condição de
bens públicos de uso comum.
(...)
3.5 Os bens vinculados à Concessão transferidos à Concessionária deverão ser recuperados,
conservados, operados e mantidos em condições normais de uso, de forma que, quando devolvidos à
União, se encontrem em perfeito estado de conservação.
3.6 Os bens móveis e imóveis previstos no PER integram a Concessão, devendo ser registrados
em nome da Sociedade de Propósito Específico - SPE e constantes de cadastro a ser atualizado
permanentemente pela Concessionária e disponibilizado à ANTT sempre que solicitado.”
d) esta Corte já refutou o argumento de que os serviços relativos às vias marginais não estariam
incluídos no contrato em análise. O posicionamento do TCU, contido na decisão ora recorrida, é claro
no sentido de que os serviços ora questionados fazem parte do contrato de concessão. Logo, não se
pode falar em aumento da tarifa básica de pedágio - TBP devido a uma suposta elevação de encargos
da concessionária decorrente da alegada inserção das vias marginais no contrato de concessão, pois
essas vias já constavam dessa avença desde a sua origem;
e) assim, considera-se que o laudo apresentado pela recorrente não possui o condão de reformar
a decisão recorrida.
33. No que concerne aos quesitos 21 e 22 elaborados pela ALS, a Serur ressaltou que:
- Apresentação dos quesitos
a) o perito judicial transcreveu as conclusões do laudo elaborado pela Fundação Instituto de
Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras - FIPECAFI e afirmou que se tratava de instituição
idônea e reconhecida;
b) em seu pedido de reexame, a ALS afirmou ter anexado aos presentes autos um laudo da
FIPECAFI “que atestou, de forma conclusiva, que os resultados obtidos não indicam que a
Concessionária tenha sido favorecida ou prejudicada pelos cálculos financeiros realizados pela ANTT
nos processos de revisão tarifária analisados” (p. 118 da peça 244). Afinal, o método de cálculo
adotado pela ANTT estaria compatível com as cláusulas contratuais e com o fluxo de caixa
descontado. Ademais, o laudo da FIPECAFI concluiu pela precisão e suficiência dos cálculos para a
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato;
- Análise da Serur
a) a recorrente já havia apresentado o laudo da FIPECAFI a esta Corte (peça 224). O Relator a
quo o analisou adequadamente (p. 28 da peça 227), pelo que se anui ao ali disposto;
b) esse laudo não considerou as irregularidades verificadas pela auditoria, tendo realizado
apenas uma análise contábil dos cálculos, o que é insuficiente para afastar a necessidade de se
reequilibrar econômica e financeiramente o contrato de concessão sob análise. Nessa linha, o laudo
pericial ora apresentado pela recorrente (peça 321), que apenas reproduz as conclusões do laudo da
FIPECAFI, não possui o condão de reformar o acórdão recorrido;
c) cabe destacar que a decisão vergastada não questionou a idoneidade da instituição, mas
apenas constatou a insuficiência do laudo para afastar as irregularidades verificadas;
177
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
32. Em relação aos quesitos 3, 9, 11, 13 e 17 elaborados pelo Ministério Público Federal - MPF,
a Serur ressaltou que:
- Apresentação dos quesitos
a) ao responder ao 3º quesito elaborado pelo Ministério Público Federal, o perito judicial assim
se manifestou:
“não existe benefício econômico-financeiro no retardamento dos investimentos previstos no
PER para a concessionária, porque a redução de desembolsos, por exemplo, ocorrida com a
postergação dos investimentos é compensada por correspondente redução da Tarifa Básica de
Pedágio - TBP para que a TIR não alavancada seja mantida constante.
(...)
O tratamento econômico-financeiro dado aos investimentos prorrogados pela ANTT é a
compensação do menor desembolso com menor receita pela redução da TBP. Isto significa que o
ganho gerado pelo deslocamento no tempo (para frente) do investimento é equivalente, em termos
financeiros, à redução da TBP, utilizando a TIR não-alavancada como taxa de desconto. Dito de outra
forma, o valor presente líquido (VPL) da concessão não é afetado pelo deslocamento do investimento
porque o efeito financeiro da prorrogação no desembolso e na receita é equivalente.”
b) mais adiante, ao ser perguntado se a redução da tarifa calculada pela ANTT compensava a
prorrogação dos investimentos e se havia perdas para os usuários decorrentes do retardamento dos
investimentos previstos no PER, do ponto de vista da qualidade dos serviços prestados (9º quesito
elaborado pelo MPF – p. 13 da peça 321), o perito respondeu que:
“Sim, a redução da tarifa calculada pela ANTT compensa a prorrogação de investimento.
Tecnicamente, a prorrogação dos investimentos é compensada por redução na TBP de modo a se
manter a TIR não alavancada do projeto. As inexecuções observadas, que geram prorrogações para
os períodos seguintes, ensejam reduções na TBP, como apontado na tabela abaixo:
(...)
O fato de os usuários da rodovia não poderem utilizar os serviços que seriam gerados pelos
investimentos prorrogados gera uma perda, que é, tecnicamente, compensada pela redução
correspondente da tarifa.”
c) entre as inexecuções citadas pelo perito, que foram relacionadas na tabela existente nas pp. 13
e 14 da peça 321, consta a da obra relativa ao Contorno de Florianópolis, que impactou negativamente
a TBP em 1,51%, na 1ª Revisão Extraordinária;
d) no 11º quesito, foi perguntado ao perito “qual o ganho econômico-financeiro para a
Concessionária, do montante que deixou de ser realizado ano a ano, considerando o custo de
oportunidade atual e a TIR da proposta vencedora do leilão?” (p. 15 da peça 321). Após calcular a
diferença entre os valores de investimentos previstos no PER original e no PER revisado, o perito
calculou em R$ 30.043.000,00 (trinta milhões e quarenta e três mil reais) o custo de oportunidade
acumulado até o final do 3º ano da concessão e afirmou que (p. 16 da peça 321):
“(...), a Concessionária teve perda correspondente a este valor em decorrência de ter deixado
de aplicar os recursos na concessão à TIR não alavancada na Proposta Comercial, uma vez que o
rendimento obtido no mercado financeiro seria menor que o rendimento obtido pelo investimento na
Concessão.”
e) na resposta ao 13º quesito, o perito consignou que “o equilíbrio econômico-financeiro foi
mantido nas revisões efetuadas, através do ajuste da TBP, de modo a manter constante a TIR nãoalavancada.” (p. 17 da peça 321);
f) por fim, ao ser perguntado se a não realização dos investimentos previstos no PER implicou a
redução da necessidade de a concessionária contrair empréstimos, o que gerou um ganho adicional
(17º quesito do MPF), o perito assim respondeu (p. 17 da peça 321):
“De fato, a postergação implicou menores empréstimos. O quadro mostrado com as origens e
destinações dos recursos da Concessionária (resposta ao quesito 6) mostra que a empresa possui
linhas de crédito já aprovadas junto ao BNDES para efetuar os investimentos, que são liberados à
178
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
medida que os investimentos são efetuados. A postergação dos investimentos significa a não utilização
dos recursos das linhas de crédito e isto representa um ganho para a empresa por não gerar encargos
financeiros.
Mas, por outro lado, a postergação dos investimentos implica redução da TBP em medida que
contempla esta teórica vantagem financeira pela não utilização das linhas de crédito, mantendo o
equilíbrio econômico-financeiro. Como a taxa de juros dos financiamentos do BNDES é subsidiada, a
não-realização do investimento seria uma vantagem para a Concessionária apenas no caso de não
haver a redução da TBP.”
- Análise da Serur
a) em virtude do caráter eminentemente técnico do laudo produzido pelo Perito Judicial, foi
proposta pela unidade técnica e deferida pelo Relator a formulação de quesitos à Secretaria de
Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (Sefid/Transporte), que os respondeu;
b) a Sefid/Transporte entendeu que as afirmações do Perito Judicial não têm o condão de alterar
o Acórdão recorrido, pois não restou demonstrado que a postergação das obras do Contorno de
Florianópolis tenha sido compensada pela 1ª Revisão Extraordinária da Tarifa Básica de Pedágio –
TBP (peça 330). Afinal, embora a análise empreendida pelo Perito Judicial demonstre a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, isso não é suficiente para comprovar a
ausência de ganhos financeiros pela Concessionária devido à postergação dos investimentos previstos
no contrato de concessão;
c) além disso, também não restou demonstrada a ausência de prejuízos aos usuários da rodovia,
que supostamente teria sido compensada pela redução da TBP, pois deve ser preservada a função
social da concessão;
d) dessa forma, considerando apenas as informações constantes do Laudo Pericial, o
posicionamento da Sefid/Transporte seria pela manutenção do Acórdão recorrido. Entretanto, foram
anexados aos autos um Termo de Ajuste de Conduta (peça 328) e um plano de ação (peça 329), que
serviram de base para que aquela unidade técnica assim se manifestasse (p. 8 da peça 330):
“66. Quanto aos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, considerando as
melhorias constatadas nos processos da ANTT de fiscalização das concessões rodoviárias e o
planejamento desta unidade técnica de acompanhamento específico do Termo de Ajustamento de
Conduta celebrado entre a ANTT e a Autopista Litoral Sul S.A., especialmente da execução das obras
do Contorno de Florianópolis, programadas para início em março do próximo ano, somado ao lapso
temporal formado desde a data da proposta da unidade técnica, conclui-se que essas determinações se
tornaram insubsistentes.”
e) considerando a proposta de encaminhamento formulada pela Sefid/Transporte, deve ser dado
provimento parcial aos recursos apresentados pela ALS e pela ANTT, em relação aos subitens 9.1.4 e
9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, para torná-los insubsistentes.
33. Já no que diz respeito aos argumentos apresentados pela ALS (pp. 73 a 79 da peça 244), a
Serur consignou que:
- Alegações da ALS
a) executou as obras obrigatórias. Eventuais postergações dessas obras foram justificadas e
produziram efeitos na revisão tarifária do ano seguinte, de modo que o reequilíbrio econômicofinanceiro do contrato de concessão observou as normas contratuais;
b) a maioria dos atrasos não foram causados por ação ou omissão sua;
c) não é possível sancioná-la, pois os atrasos foram plausíveis e a culpa foi exclusivamente da
Administração Pública, como no caso da demora na emissão de licenças ambientais e na definição de
projeto pelo Poder Concedente. Ressalte-se que, segundo disposto no PER, tais providências eram
essenciais para o início da execução das obras pela concessionária;
d) apresentou dois exemplos em que, a seu ver, o atraso na emissão de licença ambiental e o
atraso para aprovação do projeto impactaram no cumprimento do prazo para a execução da obra
obrigatória (pp. 75 e 76 da peça 244);
179
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) o atraso causado pela Administração Pública é álea extracontratual e, portanto, exclui a
responsabilidade da concessionária, nesse sentido apresentou julgado do STJ em que foi transcrito o
art. 65 da Lei de Licitações (p. 76 da peça 244);
f) as rodovias do lote 7 são heterogêneas e, por isso, a concedente postergou a definição de itens
a serem implantados para após o início da concessão. As decisões a serem tomadas pelos gestores da
concessionária e da ANTT são complexas, o que se agravou no lote 7 que continha 3 rodovias com
necessidades distintas;
g) a não especificação prévia dos locais de implantação das melhorias a serem realizadas na
rodovia, por um lado, propiciou melhorias nos pontos mais críticos, mas, por outro, acarretou um
dispêndio maior de tempo diante da necessidade de definir esses locais;
h) no que tange ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, aduziu que, ao verificar
atrasos no cronograma, a ANTT promoveu, por meio das revisões extraordinárias, a realocação das
verbas destinadas às obras que deixaram de ser executadas;
i) é possível visualizar o reequilíbrio econômico-financeiro relativo às inexecuções das obras
obrigatórias na 2ª e 3ª Revisões Ordinárias (documentos 8 e 9);
j) apresentou uma tabela a fim de demonstrar a redução da tarifa.
- Análise da Serur
a) o TCU apresentou questionamentos à ANTT quanto aos serviços obrigatórios (p. 65 da peça
228), verbis:
“E. ITEM 9.1.2.5 DA OITIVA - Inexecução de serviços obrigatórios previstos no cronograma
físico-financeiro sem: a apresentação de justificativas válidas; as consequentes revisões das tarifas; o
cômputo dos atrasos como inexecução contratual; e a aplicação das penalidades contratuais cabíveis,
uma vez que os relatórios técnicos de acompanhamento da execução físico-financeira do
empreendimento indicam que as obras obrigatórias previstas estão sendo executadas em desacordo
com a proposta da concessionária, com o contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER) e
suas revisões, não tendo sido realizadas as necessárias adequações das tarifas nem aplicadas as
correspondentes sanções.”
b) a equipe de autoria verificou, quanto ao 3º ano de concessão (que findou em fevereiro de
2011), a inexecução de diversas obras obrigatórias, sendo que a ANTT ainda não havia analisado as
justificativas da concessionária nem providenciado o impacto das inexecuções na tarifa do 4º ano da
concessão (pp. 59 a 62 da peça 118);
c) a equipe de auditoria descreveu os serviços obrigatórios não realizados ou incompletos,
conforme tabela constante da p. 62 da peça 118, e concluiu que (pp. 63 e 64 da peça 118):
“Apesar das expressivas inexecuções do Concessionário e da ausência de justificativas, a ANTT
não aplicou as sanções contratuais e não providenciou o reequilíbrio econômico-financeiro. Concluise que a fiscalização da ANTT não tem verificado, em tempo hábil e com o detalhamento necessário, a
execução das obras obrigatórias. No caso de inexecução ou atrasos nos investimentos obrigatórios, o
reequilíbrio econômico do contrato e as penas não são aplicadas de forma ágil e eficiente, a fim de
inibir tal prática pela Concessionária, prejudicial à segurança, à economia e ao conforto dos usuários
da rodovia.
Diversas obras obrigatórias no valor de R$ 78 milhões não foram concluídas até o fim do 3º
ano conforme o cronograma previsto no Plano de Exploração da Rodovia sem que justificativas
válidas tenham sido apresentadas, que o equilíbrio econômico-financeiro tenha sido restabelecido e
que as sanções por inexecução, previstas contratualmente e em resoluções da ANTT, fossem aplicadas
ao concessionário.”
d) assim, a ANTT agiu contrariamente às cláusulas contratuais ao não apurar tempestivamente
as inexecuções e não revisar a tarifa de forma célere, conforme destacado pelo Ministro Relator a quo
(p. 18 da peça 227 - itens 102 a 105). Nessa linha, a agência reguladora não incentivou o
adimplemento do contrato de concessão;
180
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) a Autopista Litoral Sul - ALS, em seu pedido de reexame, apresentou em essência os mesmos
argumentos colacionados aos autos em sede de oitiva (pp. 47 a 49 da peça 156). Tais alegações foram
adequadamente afastadas no relatório condutor da decisão ora recorrida (pp. 67 a 73 da peça 228).
Naquela oportunidade, concluiu-se pela confirmação da irregularidade, haja vista que “ocorreram
comprovadamente inexecuções contratuais sem que a aplicação de penalidades ou a isenção de
responsabilidade da Concessionária por inexecuções contratuais tenha sido demonstrada pela ANTT”
(p. 68 da peça 228);
f) identificou-se grave irregularidade quanto ao prazo empregado para controlar as inexecuções
contratuais pela ANTT, conforme destacou o seguinte excerto do relatório condutor (pp. 68 e 69 da
peça 228):
“552. Além da ausência de penalização ou de demonstração de isenção de responsabilidade,
confirmou-se outra irregularidade também considerada grave, qual seja, a do excessivo prazo
empregado pela ANTT para o controle das inexecuções contratuais. Apenas em dezembro de 2011, a
dois meses do final do 4º Ano de Concessão, houve o primeiro pronunciamento da Agência sobre
inexecuções relativas ao 2º Ano de Concessão, isto é, um prazo de quase dois anos.
553. A ANTT informa que ‘os investimentos do 3º ano somente poderão ser alocados quando da
realização da revisão ao final do 4º ano’, porque o Relatório de Inexecução somente poderia ser
apresentado pela Concessionária e analisado pela Agência durante o ano subsequente, com efeitos
somente a partir do próximo aniversário da concessão, ou seja, inexecuções do 3º ano teriam efeitos
apenas no 5º ano. No presente caso, a ANTT ainda informou que as inexecuções referentes ao 2º ano
de concessão somente tiveram efeito no 5º ano, um atraso ainda maior que o considerado normal.
(...)
557. Em que pese a existência da Portaria ANTT nº 45/2011 com essas orientações, não é
possível concordar que o efeito do adiamento da conclusão das obras sobre a tarifa, devido à
realocação para período futuro no fluxo de caixa, não seja realizada imediatamente ao final do ano
em que se verificou a inexecução, mas tenha que aguardar relatório de inexecução, a ser elaborado
pela concessionária, e análise pela Agência durante o ano subsequente, para só então, no terceiro
ano, produzir efeitos.
558. A inexecução de obras contratuais que enseja redução da tarifa, pelo reequilíbrio do fluxo
de caixa, haja vista o atraso no desembolso da concessionária, decorre de simples constatação e não
há contestação possível, prescindindo de contraditório. Apenas a apenação, ou seja, aplicação das
multas contratuais, visto que podem ser elididas por descaracterização da responsabilidade da
concessionária, é que demandam período de análise.
559. O efeito da inexecução de obras obrigatórias sobre a tarifa deve ocorrer imediatamente,
ou seja, na revisão da tarifa do ano subsequente à inexecução. Basta para isso um simples
acompanhamento mensal ao longo do ano, pela fiscalização de campo, das obras previstas para
execução nos planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT.”
g) nesse sentido, esta Corte teceu as determinações contidas no item 9.5 do Acórdão nº
3.346/2012 - Plenário, que foram acatadas pela ANTT (p. 20 da peça 271);
h) a ANTT, em sede de oitiva, confirmou as inexecuções de obras obrigatórias no 3º ano da
concessão e informou ter expedido notificações de infração por inexecução em relação ao 2º e 3º anos
de concessão (p. 67 da peça 228 e p.18 da peça 227);
i) o relatório condutor considerou improcedentes as justificativas genéricas apresentadas pela
recorrente no sentido de que a demora na execução dos serviços obrigatórios teria decorrido dos
atrasos nos licenciamentos ambientais e na elaboração dos projetos (p. 68 da peça 228). Anui-se ao
entendimento ali exposto, pois restou demonstrado que os atrasos nos licenciamentos verificados pela
auditoria decorreram de ação ou omissão da concessionária conforme consta dos subitens 9.1.2.1 a
9.1.2.4 da oitiva e itens 100 e 101 da proposta de deliberação. Ademais, as cláusulas contratuais 4.3 e
16.35 impedem que a concessionária alegue desconhecer peculiaridades da rodovia (pp. 13 e 36 da
peça 32);
181
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
j) dessa forma, as alegações recursais apresentadas não elidem a irregularidade identificada pela
equipe de auditoria, devendo ser mantidas as determinações contidas no item 9.5 do acórdão recorrido.
- Alegações da ALS
a) após relacionar três irregularidades que, de acordo com a fundamentação do acórdão
recorrido, teriam causado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor dos usuários,
afirmou que, em razão dessas irregularidades, o TCU determinou à ANTT que realizasse o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato;
b) essa determinação seria descabida, pois os atrasos na obra do contorno e demais serviços
reprogramados já geraram decréscimo da tarifa. Além disso, as vias marginais não tiveram sua
operação e administração previstas no edital de concessão e, portanto, não foram incluídas na proposta
comercial da concessionária. Por fim, ressaltou que os expurgos das obras obrigatórias não executadas
no prazo já teriam impactado negativamente o cálculo da tarifa (p. 112 da peça 244);
c) as revisões extraordinárias foram necessárias para recompor o equilíbrio econômicofinanceiro devido à ocorrência de eventos de força maior supervenientes, os quais teriam sido causados
exclusivamente pela Administração Pública. Ressaltou que sua proposta comercial não abarcou
eventos imprevisíveis nem o descumprimento pelo poder concedente de suas obrigações contratuais. A
fim de corroborar suas alegações citou o art. 37, XXI, da Constituição Federal de 1988 e o art. 65, II,
da Lei nº 8.666/1993 (pp. 113, 114, 116 e 117 da peça 244);
d) as condições que levaram à celebração do contrato devem ser parâmetros para definir o
equilíbrio contratual, conforme a Lei nº 8.987/1995 pressupõe. Nesse sentido, transcreveu trecho do
Acórdão nº 128/2001 – Plenário (p. 115 da peça 244);
e) citou julgado do STJ acerca da necessidade de preservar o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, tendo em vista a garantia constitucional (pp. 114 e 115 da peça 244);
f) a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro é direito subjetivo e não benefício (p. 116
da peça 244);
g) é necessário garantir a legalidade, segurança jurídica e eficiência. É preciso observar
fielmente as regras do certame visando atenuar o impacto dos riscos supervenientes;
h) as revisões extraordinárias e a postergação do cronograma físico-financeiro da concessão
ocorreram em consonância com o princípio da legalidade, o que torna inadequado afirmar que houve
prejuízo aos usuários dos serviços;
i) com fulcro nessas considerações, requereu a reforma do acórdão recorrido no sentido de
reconhecer a legalidade das revisões extraordinárias e das postergações do cronograma físicofinanceiro que foram devidamente aprovadas pela ANTT.
- Análise da Serur
a) as determinações feitas por esta Corte relativas ao reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato de concessão constam dos subitens 9.1.1 a 9.1.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Tais
determinações visam corrigir a compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos no
início da cobrança do pedágio por motivos imputáveis à concessionária, a remuneração em duplicidade
dos encargos referentes às vias marginais, a remuneração indevida por serviços executados pelo DNIT
e o desequilíbrio contratual causado pela postergação, em 3 anos, das obras do Contorno de
Florianópolis;
b) as inexecuções de outras obras obrigatórias, relacionadas na tabela 5.1 do relatório de
auditoria (p. 62 da peça 118), não ensejaram determinações para rever a tarifa, mas apenas
determinações no sentido de aprimorar o controle das inexecuções contratuais, a teor dos subitens
9.5.1 a 9.5.4 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário;
c) na instrução constante da peça 305, foram analisados os argumentos recursais relativos às
irregularidades que fundamentaram a expedição das determinações dos subitens 9.1.1 a 9.1.6 do
acórdão recorrido. O subitem “9.1.6.1. expurgar o acréscimo indevido decorrente da aprovação da 1ª
Revisão Extraordinária, ressarcindo a concessionária pela perda de arrecadação apenas no período
entre 08/02/2009 e 08/06/2009, idêntico para todas as praças de pedágio (Item 9.1.2.1. da oitiva)” foi
182
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
abordado nas pp. 10 a 22 da peça 305. Já o subitem “9.1.6.2. corrigir o cômputo em duplicidade dos
custos referentes aos serviços executados nas vias marginais, ocorrido quando da realização da 2ª
Revisão Extraordinária (Item 9.1.2.2. da oitiva)” foi tratado nas pp. 22 a 27 da peça 305;
d) os subitens “9.1.6.3. expurgar do fluxo de caixa os valores contratuais relativos a serviços
que foram executados pelo Dnit e não pela concessionária (Item 9.1.2.5 da oitiva)” e “9.1.6.4 efetuar
a efetiva compensação dos valores recebidos de forma indevida pela concessionária, por conta das
revisões extraordinárias (1ª e 2ª) e da remuneração pela execução de serviços que acabaram sendo
implementados pelo Dnit” foram analisados nas pp. 27 e 28 da peça 305;
e) por fim, o subitem “9.1.6.5. desconsiderar no fluxo de caixa os valores contratuais relativos
à execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas até a
conclusão final dos aludidos empreendimentos, nos termos do subitem 9.1.4. supra” foi analisado pela
SefidTransporte, no parecer de peça 330;
f) o TCU verificou, em sede de auditoria, que as revisões tarifárias realizadas pela ANTT
partiram de premissas erradas, como, por exemplo, a aceitação indevida das justificativas da
concessionária para os atrasos das obras das praças de pedágio e do Contorno de Florianópolis.
Cumpre esclarecer que esta Corte não buscou beneficiar os usuários da concessão. Contudo, ao
verificar o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor da concessionária, teceu
determinações para o retorno desse equilíbrio econômico-financeiro. Afinal, do ponto de vista do
interesse público, o desequilíbrio é indesejável, independentemente de ele favorecer os usuários ou a
concessionária;
g) a recorrente apresentou argumentos de cunho doutrinário e jurisprudencial que por si sós são
incapazes de provocar a reforma da decisão desta Corte, na medida em que o acórdão recorrido
embasou-se em irregularidades devidamente evidenciadas nos autos;
h) cada irregularidade verificada pela equipe de auditoria foi analisada por esta Corte. Aquelas
que ensejaram a necessidade de reequilibrar o contrato de concessão foram reanalisadas na instrução
anterior e nesta instrução. Foram afastados os argumentos apresentados em sede recursal devido a sua
improcedência;
i) assim sendo, tendo em vista os benefícios concedidos inadequadamente à concessionária pela
ANTT, cumpre manter inalteradas as determinações que visam ao reequilíbrio econômico-financeiro
do contrato de concessão sob análise, exceto aquelas constantes dos subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do
Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário, que foram afastadas pelo parecer da SefidTransporte (p. 9 da peça
330).
- Alegações da ALS
a) não houve qualquer irregularidade na definição do traçado do Contorno de Florianópolis. As
normas que regem a concessão em apreço em momento algum obrigaram a concessionária a realizar a
referida obra utilizando o projeto do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, que foi
elaborado em 1999. O referido projeto previa que esse contorno teria 47,33 quilômetros, iniciando-se
no quilômetro 175 e terminando no quilômetro 220 da rodovia BR 101;
b) o projeto apresentado pela concessionária e aprovado pela ANTT, com extensão de 33,9
quilômetros (início no quilômetro 196 e término no quilômetro 220), foi elaborado com base em
estudos que indicariam que ele propiciaria o desvio de um maior volume de tráfego local para o
Contorno. Ademais, ele atendeu às normas da licitação e do contrato e foi considerado como a melhor
opção, pois o projeto anterior somente atendia ao tráfego de longa distância;
c) o projeto elaborado e aprovado, embora não padecesse de qualquer vício, foi abandonado pela
concessionária em virtude de determinação expedida pela ANTT para que o traçado fosse ampliado,
em atendimento aos anseios da população local, de representantes dos municípios da grande
Florianópolis e do Governo Estadual de Santa Catarina. Aduziu que (p. 55 da peça 244):
“Por essa razão, muito embora boa parte do explicitado no v. acórdão com relação ao projeto
do Contorno não tenha mais aplicação prática, a Concessionária faz questão de tecer considerações
183
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pontuais, a fim registrar que, em nenhum momento, seu projeto deixou de respeitar as normas técnicas
ou as diretrizes da boa engenharia.”
d) em relação à suposta alteração no traçado do Contorno de Florianópolis, ao contrário do que
entendeu o Tribunal, a concessionária não estaria vinculada a efetuar as obras utilizando o projeto
elaborado pelo DNER, pois o PER, no mapa da página 6, reproduzido pela ALS em sua peça recursal
(p. 56 da peça 244), estabeleceu taxativamente que o início do contorno deveria se dar na intercessão
da rodovia SC 408 com a BR 101. Já o projeto do DNER previa que esse início seria no Vale do
Inferninho, ao norte do ponto indicado no PER;
e) além disso, o esquema linear das obras do Contorno constante da página 7 do PER, também
reproduzido pela recorrente (p. 57 da peça 244), demonstrou claramente que o início do Contorno se
daria no quilômetro 196,1, exatamente como foi considerado pela concessionária no projeto por ela
elaborado e aprovado pela ANTT;
f) a ANTT, no Caderno de Perguntas e Respostas que compõe o edital de licitação, confirmou a
não vinculação ao projeto do DNER (pp. 57 e 58 da peça 244), verbis:
“Pergunta ANTT/Ouvidoria/ 2007-103212
Itens conforme identificado, referentes ao Edital nº 1/2007 e respectivos nos Editais nº 2 a
7/2007 - 1. REFERENTE AO ITEM 1.48.
Dentro do material disponibilizado pelo DATA ROOM e demais documentos oferecidos por esta
Ilustre Comissão de Outorga, não encontramos alguns elementos que consideramos essenciais à
perfeita elaboração das propostas comerciais. Solicitamos, então, a disponibilização dos seguintes
projetos, memoriais de cálculo, estudos geotécnicos e quantidades, além daqueles já apresentados:
a) Projeto Básico relativo às obras de duplicação da Serra do Cafezal, situada na BR-116,
entre as cidades de São Paulo e Curitiba;
b) Projeto Básico do Contorno da Cidade de Curitiba, situado na BR-116;
c) Projeto Básico do Contorno da Cidade de Florianópolis, situado na BR-101.
Resposta:
1) Conforme item 1.56 do Edital, "A Proponente arcará com todos os custos relacionados com
a preparação e apresentação de sua proposta", incluindo, se necessário a elaboração dos ante projetos ou projetos básicos necessários para a formulação da proposta.”
g) tendo a licitante vencedora da licitação o encargo de elaborar até mesmo o anteprojeto do
Contorno de Florianópolis, não havia qualquer vinculação ao projeto elaborado em 1999 pelo DNER.
Conclui-se que “em vista do exposto, fica patente que não houve mudança do projeto definido em
Edital para o Contorno, simplesmente porque o projeto elaborado pelo extinto DNER jamais vinculou
a Proponente. Destarte, é inevitável reconhecer como equívoco a conclusão do v. acórdão de que a
Concessionária teria alterado por sua livre iniciativa o projeto executivo do contorno que constava do
Edital.”
- Análise da Serur
a) a recorrente reconheceu expressamente que as questões tratadas no acórdão recorrido
relativas à alteração do traçado do Contorno de Florianópolis perderam aplicação prática, pois um
novo projeto já foi elaborado. Contudo, da análise das razões recursais depreende-se que não assistiria
razão à ALS quanto à adequabilidade do projeto por ela elaborado;
b) o acórdão recorrido ao tratar da alteração indevida no traçado do Contorno de Florianópolis,
em momento algum consignou estar a concessionária vinculada ao projeto elaborado pelo DNER. Ao
contrário, no Relatório que fundamentou a decisão vergastada consta que (p. 35 da peça 228):
“246. O argumento de que não havia projeto do Contorno de Florianópolis vinculado ao Edital
é empregado pela concessionária para justificar a necessidade do tempo adicional para a definição
do seu traçado, o que teria atrasado a conclusão dos estudos. Ocorre que existia, sim, um projeto do
DNER (aprovado em 1999) empregado pela ANNT nos estudos indicativos para avaliação do valor da
tarifa de pedágio. É verdade que não era obrigatório empregar o projeto e que adaptações e
atualizações seriam necessárias. No entanto, a Concessionária, por sua iniciativa, alterou a extensão
184
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
do contorno de 47,33 km para 30,48 km, em uma versão simplificada do projeto de engenharia
(Projeto Funcional) entregue à ANTT somente em 10/01/2011.”
c) na proposta de deliberação apresentada pelo Relator a quo, foi reconhecida a inexistência de
vinculação da concessionária ao projeto elaborado pelo DNER em 1999 (p. 12 da peça 227), verbis:
“72. Embora demandasse adaptações e atualizações e não fosse obrigatório segui-lo, existia
sim um projeto elaborado pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER
(aprovado em 1999), empregado pela ANTT nos estudos indicativos para avaliação do valor da tarifa
de pedágio.”
d) a recorrente foi ouvida por esta Corte pela redução do traçado de 47,33 quilômetros para 33,9
quilômetros, irregularidade constante do projeto por ela apresentado que não foi afastada;
e) baseando-se nos pontos de início e fim das obras do Contorno de Florianópolis previstos no
projeto elaborado pelo DNER e definidos no PER, que são realmente distintos, buscou a recorrente
desvincular todas as especificações constantes daquele projeto, inclusive a extensão do traçado do
Contorno. Entretanto, a extensão prevista no projeto do DNER, de 47,33 quilômetros em cada sentido,
foi também utilizada pela ANTT nos estudos indicativos para fixar o valor da tarifa teto da licitação,
integrou a proposta comercial da concessionária (p. 86 da peça 102 e p. 2 da peça 64) e constou
expressamente do subitem 5.1.4 do PER (p. 90 da peça 34). Desse modo, permanece caracterizada a
não adequação do projeto anterior elaborado pela ALS, que alterou a extensão do Contorno de
Florianópolis estipulada no PER.
- Alegações da ALS
a) os estudos por ela realizados não indicam que haveria o desvio do tráfego local para o
Contorno de Florianópolis. Apenas seria atraído para o Contorno o tráfego rodoviário de longa
distância gerado entre os quilômetros 175 e 196, não o tráfego local;
- Análise da Serur
a) a informação de que a alteração da extensão do Contorno de Florianópolis atrairia tráfego
local não partiu desta Corte, mas da resposta à oitiva apresentada pela própria recorrente, que assim se
manifestou (p. 34 da peça 156):
“De fato, os estudos realizados pela Concessionária indicam que a diretriz do PER capta todas
as demandas potencialmente atraídas pela diretriz do DNER, com pequeno incremento resultante de
sua maior atratividade para trocas de viagens entre Biguaçu e os distritos mais ao sul de Palhoça,
aumentando sua utilização e seus benefícios.”
b) essa informação foi corroborada pela ANTT em sua resposta à oitiva (pp. 70 e 71 da peça
152), verbis:
“As simulações de tráfego demonstraram que o Contorno de Florianópolis conseguiria reduzir
quase 17% do fluxo da BR-101/SC entre Biguaçú e Palhoça, ou seja, uma parcela da demanda dos
segmentos mais carregados da rodovia, isso porque a maior parte dos fluxos rodoviários que utilizam
o corredor tem como origem e destino, os municípios de Biguaçú, São José, Florianópolis e Palhoça,
de curta distância.”
c) dessa forma, não assiste razão à recorrente.
- Alegações da ALS
a) o Tribunal se equivocou quando concluiu que a região entre os quilômetros 175 e 196 irá se
desenvolver simplesmente pelo fato de estar próxima à rodovia. Ademais, não foi indicada qualquer
referência ou dado técnico que corroborasse essa conclusão;
b) embora reconhecesse a tendência ao desenvolvimento em torno das rodovias, a
concessionária ressaltou que o citado trecho apresenta impedimentos naturais que o tornam exceção à
regra. Afinal, ele está situado entre uma área inundável, elevada apenas a três metros do nível do mar,
e outra montanhosa;
c) apresentou fotografias que demonstrariam a inexistência de um desenvolvimento significativo
do referido trecho entre 2005 e 2012 e aduziu que dados do IBGE apontavam que, enquanto a
185
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
população de Palhoça aumentou 37%, o número de habitantes de Celso Ramos, localizado no trecho
em questão, cresceu apenas 12%;
d) dessa forma, não procede o entendimento do Tribunal, no sentido de que, passados treze anos
da elaboração do projeto do Contorno de Florianópolis, o esperado seria que houvesse ampliação do
traçado, não redução;
- Análise da Serur
a) o Tribunal não determinou qualquer incremento na extensão do Contorno de Florianópolis,
mas apenas que se mantivesse o que foi definido no PER, ou seja, a extensão de 47,33 quilômetros,
conforme disposto no subitem 9.3.5 do acórdão recorrido;
b) dessa forma, os argumentos recursais não são aptos a ensejar a mudança do Acórdão
vergastado;
- Alegações da ALS
a) insurgiu-se quanto à afirmação contida no acórdão recorrido de que não teriam sido
obedecidas as normas técnicas do DNIT aplicáveis a uma rodovia classe IA, especialmente quanto à
velocidade diretriz mínima de 100 km/h;
b) o quadro 5.8.3 do Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais, elaborado pelo DNIT,
prevê velocidade diretriz de 60 km/h para regiões montanhosas, enquanto o projeto tido por irregular
considerou uma velocidade de 80 km/h para esses trechos, que representavam 8% das obras. Já os
demais 92% da estrada têm velocidade diretriz de 100 km/h, donde se conclui que o projeto não
desrespeitou a norma técnica elaborada pelo DNIT;
c) a adequabilidade da velocidade diretriz prevista no seu projeto foi ratificada pela necessidade
de preservar a segurança, pois quanto maior a velocidade permitida, mais graves são os acidentes.
Ademais, considerando que a velocidade dos veículos de carga é limitada a 80 km/h, os demais
veículos também devem trafegar nessa velocidade ou com a mínima diferença possível;
d) aduziu que quanto maior a velocidade, maior será o consumo de combustível;
e) sobre a afirmação desta Corte, constante do Relatório que fundamenta o Acórdão recorrido,
no sentido de que “o raio de curva de 186 metros para o fluxo de longa distância, previsto no projeto
funcional junto à interconexão norte do contorno com o atual traçado da BR 101, é totalmente
inaceitável”, alegou que o PER prevê para esse ponto das obras do Contorno de Florianópolis a
construção de um trevo em desnível e que o projeto está de acordo com o Manual de Projetos de
Interseções do DNIT, norma técnica elaborada justamente para o caso em apreço;
f) rebateu a assertiva desta Corte de que o projeto elaborado pelo DNER tivesse servido de base
para a ANTT elaborar os estudos indicativos;
- Análise da Serur
a) para afastar os argumentos da recorrente, cabe destacar que ela mesma afirmou que (p. 72 da
peça 244):
“Portanto, diante desses relevantes fundamentos, inarredável concluir que:
(...)
ii) o projeto desenvolvido pelo DNER jamais vinculou a Concessionária porque constou apenas
como parte dos Estudos Indicativos da ANTT na fase de licitação;”
b) as razões ora apresentadas pela ALS não diferem dos argumentos trazidos pela recorrente na
fase processual anterior, os quais, após terem sido devidamente analisados por esta Corte, não foram
considerados aptos para afastar as irregularidades. Naquela ocasião, a unidade técnica salientou que (p.
48 da peça 228):
“367. O projeto funcional também desrespeita os raios mínimos aceitáveis para uma Rodovia
Classe IA conforme prevê o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais do DNIT (DNER,
1999, p. 161-168).
368. O valor mínimo da norma é de 345 m, mas o projeto funcional indica no quadro de
características técnicas um raio mínimo de 230 m. Da mesma forma que para a velocidade diretriz,
186
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
não se pode alegar restrições topográficas intransponíveis, pois o projeto do DNER/DNIT respeita
este valor mínimo.
369. A análise detalhada do projeto funcional permite observar que, na realidade, há raios de
curva ainda menores. Logo no início do Contorno, como identificado no Relatório de Auditoria, o raio
é de apenas 186 m totalmente incompatível com uma velocidade diretriz de 100 km/h.”
c) a recorrente não apresentou qualquer orientação constante do Manual de Projetos de
Interseções que corroborasse suas conclusões;
d) a questão da velocidade diretriz mínima prevista no projeto elaborado pela concessionária foi
enfrentada pela unidade técnica responsável pela instrução dos presentes autos na fase processual
anterior, a qual assim se pronunciou (pp. 47 e 48 da peça 228):
“365. Em uma topografia com elevações, o custo de construção é diretamente proporcional à
velocidade diretriz. Para aumentar a velocidade é necessário escavar mais as elevações do terreno e
aterrar mais as depressões de forma a tornar a pista o mais retilínea possível. Assim, a redução da
velocidade diretriz, ainda mais em uma rodovia de pistas duplas, se traduz em uma significativa
redução dos custos de construção, com vantagens exclusivas para a Concessionária uma vez que sua
remuneração não se alterará, pois já foi fixada no valor da tarifa vencedora da licitação.
366. Não se deve aceitar qualquer alegação quanto a restrições topográficas intransponíveis
para justificar o projeto funcional com baixa qualidade geométrica, pois o projeto do DNER/DNIT
aprovado em 1999 possuía uma velocidade diretriz ainda superior, de 120 km/h em 95,7% da
extensão do contorno (Peça 82). Ou seja, o novo projeto funcional aprovado pela ANTT, reduziu a
velocidade diretriz de 120 km/h para 80 km/h, o que é inaceitável para um contorno que deveria atrair
o tráfego de longa distância.”
e) dessa forma, os argumentos recursais não merecem acolhida.
- Alegações da ALS
a) defendeu a adequação do projeto por ela elaborado às normas que regem a concessão, mas
destacou que o Governo do Estado de Santa Catarina (pp. 37 a 41 da peça 245), após ouvir os
municípios da Grande Florianópolis, solicitou a revisão do contrato de concessão, especificamente
quanto ao Contorno de Florianópolis, para que fosse observado o traçado original definido pelo
DNER. Em atendimento a esse pleito, a agência reguladora determinou a alteração do referido projeto
para que o trecho norte do Contorno tivesse início no km 175 da BR 101/SC, não mais no km 196;
b) o novo projeto foi aprovado pela ANTT em 17/12/2012;
- Análise da Serur
a) cabe esclarecer que na elaboração do projeto anterior não foi respeitada a extensão do traçado
do Contorno de Florianópolis estipulada no PER.
- Alegações da ALS
a) descreveu as providências que vinham sendo adotadas para obter as licenças ambientais
necessárias ao início das obras;
b) após a alteração do traçado, que passou a contemplar um trecho maior que o anterior, o órgão
ambiental determinou que as obras somente poderiam ser iniciadas após a aprovação de novo estudo;
c) embora já estivesse preparada para iniciar as obras do Contorno de Florianópolis pelo trecho
intermediário, não poderá fazê-lo em virtude da ausência de licenciamento ambiental;
d) está envidando esforços para obter o novo licenciamento ambiental.
- Análise da Serur
a) não há insurgência contra os termos do acórdão recorrido. Foram apresentadas informações
que deverão ser analisadas pelo Tribunal na fase de monitoramento do cumprimento desse acórdão,
motivo pelo qual não há razões para se alterar o decisum guerreado.
- Alegações da ALS
a) não prosperam as afirmações da deliberação recorrida de que foram implementadas novas
obras e serviços, de caráter não obrigatório, sem qualquer justificativa prévia;
187
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) a inclusão de novas obras e serviços por meio da 2ª e da 3ª Revisões Ordinárias foram
precedidas de justificativas embasadas em argumentos técnicos rigorosamente analisados pelo corpo
técnico da ANTT e validadas pela diretoria dessa agência, conforme se verifica nas Notas Técnicas nº
10/2010/GEINV/SUINF (2ª Revisão Ordinária – pp. 60 a 66 da peça 247) e nº 1/2011/GEINV/SUINF
(3ª Revisão Ordinária – pp. 2 a 20 da peça 246);
- Análise da Serur
a) realmente não foi correta a seguinte afirmação constante do item 111 da proposta de
deliberação que fundamentou o Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário:
“a concessionária implementou, sem qualquer justificativa prévia, serviços que não eram
obrigatórios e não constavam no contrato, no Plano de Exploração da Rodovia (PER), na proposta da
concessionária ou nos planejamentos aprovados pela ANTT” (p. 19 da peça 227);
b) o achado descrito no relatório de auditoria não foi a inclusão injustificada de serviços não
obrigatórios, mas a execução de serviços não obrigatórios em desacordo com os planejamentos anuais
e mensais aprovados e com as Resoluções da ANTT (item 3.6 do relatório de fiscalização – pp. 66 a 76
da peça 118). De fato, assim foi resumida a irregularidade detectada pela equipe de auditoria (p. 167 da
peça 118):
“h) Execução de obras não obrigatórias em desacordo com os Planejamentos Anuais e Mensais
aprovados e com as Resoluções da ANTT
As obras não obrigatórias têm ficado aquém da recuperação gradual da rodovia, prevista no
PER e na proposta comercial da Concessionária. Sua execução tem desrespeitado os projetos e os
planejamentos anuais e mensais analisados e aprovados pela ANTT, sem que tenham sido aplicadas
sanções, o que pode comprometer a segurança, a economia e o conforto dos usuários da rodovia.
A ausência de sanções representa incentivos para que a concessionária não invista ou protele a
execução dos serviços e obras não obrigatórias necessárias à prestação de serviço adequado. A falta
de investimentos em obras e serviços não obrigatórios, causada pela diminuição da expectativa de
controle, desequilibra sensivelmente o contrato em favor da Concessionária, haja vista os elevados
valores previstos no PER e na Proposta da Concessionária para a Fase de Recuperação da Rodovia,
da ordem de R$ 250 milhões a preços iniciais.”
c) porém, tal incorreção constou apenas do voto do Ministro-Relator a quo e não teve reflexo
em qualquer determinação ou recomendação expedida por esta Corte no Acórdão nº 3.346/2012 Plenário, de modo que não acarretou nenhum gravame à recorrente ou à ANTT;
- Argumentos da ALS
a) não procede a afirmação constante do acórdão recorrido de que houve postergação de
serviços relacionados à recuperação, à conservação, ao monitoramento e à manutenção do pavimento.
Não houve qualquer alteração no cronograma original das obras e dos serviços não obrigatórios, o que
pode ser constatado a partir da análise do cronograma aprovado na última revisão ordinária,
desconsiderando-se as inclusões das vias marginais e de passivos ambientais;
b) vem cumprindo regularmente o disposto no item 6.36 do contrato de concessão, que dispõe
sobre a impossibilidade de reprogramar as obras e os serviços não obrigatórios, por serem
considerados essenciais e fundamentais à segurança dos usuários da rodovia;
c) os serviços não obrigatórios tiveram início após a finalização dos trabalhos iniciais, com a
fase de recuperação da rodovia, a qual tem como objetivo elevar os elementos da rodovia aos
parâmetros definidos no PER de forma gradual até o final do 5º ano de concessão;
d) os serviços não obrigatórios incluem a recuperação, a conservação, o monitoramento e a
manutenção das rodovias;
e) uma vez fixado, no contrato de concessão, o termo final do prazo para a conclusão dos
serviços não obrigatórios, não se pode exigir a conclusão desses serviços antes do advento desse termo
(final do 5º ano);
188
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f) com o objetivo de realizar uma melhoria gradual do pavimento, o contrato de concessão
previu a elevação anual dos parâmetros de desempenho, os quais vêm sendo atendidos pela
concessionária, que prioriza a segurança e o conforto dos usuários;
g) por meio do atendimento dos parâmetros de desempenho e de uma adequada operação de
tráfego busca minimizar eventuais transtornos e garantir a segurança durante a realização das obras
necessárias;
h) ao contrário dos contratos administrativos regidos pela Lei nº 8.666/1993, a fiscalização do
cumprimento dos contratos de concessão ocorre por meio da verificação pelo Poder Concedente dos
resultados por ele almejados com a outorga da concessão, os quais estão refletidos nos parâmetros de
desempenho previstos contratualmente;
i) a ANTT reconheceu o atendimento dos parâmetros de desempenho relativos à execução de
serviços não obrigatórios, conforme se verifica na Nota Técnica nº 8/2009/GEECO/SUREF (pp. 22 a
26 da peça 246);
j) o acórdão recorrido concluiu que a concessionária realizou apenas intervenções paliativas na
rodovia. No entanto, ela vem atendendo às exigências constantes do PER e assegurado a melhor
qualidade na prestação dos serviços de recuperação da rodovia;
k) os procedimentos adotados pela ANTT e a atuação de suas áreas fiscalizadoras no campo
demonstraram o equívoco da afirmação do TCU de que a ANTT adotaria postura passiva perante os
supostos atrasos nas obras de recuperação do pavimento e da sinalização horizontal e de alargamento
de pontes;
l) encaminha periodicamente à ANTT elementos suficientes para a realização de uma
fiscalização adequada, inclusive no que tange aos níveis de serviços. Os relatórios de monitoramento
por ela enviados àquela agência são elaborados por empresas terceirizadas e idôneas, que dispõem de
especialistas e são obrigadas a recolher a ART junto aos CREA;
m) os fiscais de campo da ANTT são regularmente convidados a acompanhar as equipes das
empresas terceirizadas, podendo inclusive questionar os técnicos ali disponíveis em caso de dúvidas ou
divergências;
n) não prospera a afirmação do TCU de que a cobrança da ANTT sobre a atuação da
concessionária estava sendo feita de maneira pontual e só ao final de determinado período. Se essa
afirmação fosse verdadeira, não haveria a necessidade de a agência contar com inúmeros fiscais de
campo, nem exigir da concessionária relatórios anuais e mensais, que têm como função primordial
apurar e verificar as atividades desempenhadas pela ALS;
o) a ANTT dispõe de estrutura adequada para exercer sua função de fiscalizadora dos serviços
concedidos. Ademais, as informações são disponibilizadas pela concessionária aos fiscais da agência
observando o formato, o tempo e as disposições exigidas pela própria ANTT;
p) a ANTT possui todos os elementos necessários para fiscalizar de forma eficiente a concessão
em tela, nos exatos termos exigidos pelo respectivo contrato;
q) dessa forma, demonstrou que vem cumprindo rigorosamente os termos do contrato de
concessão no que se refere às obras e aos serviços não obrigatórios.
- Análise da Serur
a) a ALS alegou que sempre cumpriu as exigências contratuais relativas às obras e aos serviços
não obrigatórios. Dessa forma, ela buscou refutar a constatação da equipe de auditoria de que tais
obras e serviços estavam sendo executados em desacordo com os planejamentos aprovados pela ANTT
(achado descrito no item 3.6 do relatório de fiscalização – pp. 66 a 72 da peça 118);
b) a mera argumentação da concessionária, destituída de elementos probatórios, não tem o
condão de afastar as evidências coletadas pela equipe de auditoria. Entre essas evidências, cabe
destacar a Nota Técnica nº 10/2011/COINF/URRS/ANTT, de 28/01/2011 (peça 86), na qual os
técnicos da ANTT registraram a existência de diversas divergências entre os serviços executados pela
concessionária e aqueles previstos no planejamento anual e na programação mensal, consoante
apontado no seguinte trecho do relatório de auditoria (p. 69 da peça 118):
189
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“Estas divergências entre os planejamentos anuais e mensais e o realmente executado já
haviam sido constatadas pela equipe da Unidade Regional da ANTT no Rio Grande do Sul e
informadas à gerência em Brasília por meio da Nota Técnica N. 010/2011/COINF/URRS/ANTT (Peça
86). A análise do RETOFF apresentado pela Autopista Litoral Sul, referente ao mês de Setembro de
2010, informa: se infere que grande parte das obras e serviços que a Concessionária informa a
execução, referentes à fase de Recuperação, Monitoração e Melhoramentos da Rodovia estão em
desacordo com o previsto no Planejamento Anual aprovado e revisado, o que contraria a Resolução
nº 1.187/2005, donde se conclui que os preceitos regulamentares para a execução de obras e serviços
não estão sendo seguidos pela Concessionária (Peça 86, p. 3 §1 e 2).”
c) a Nota Técnica nº 8/2009/GEECO/SUREF, de 17/2/2009 (pp. 22 a 26 da peça 246), invocada
pela recorrente, é bastante anterior à evidência coletada pela equipe de auditoria. Portanto, ela não
elide a irregularidade identificada durante a fiscalização;
d) as afirmações relativas à fiscalização da execução do contrato de concessão, por não virem
acompanhadas de qualquer respaldo probatório, não afastam a constatação da equipe de auditoria de
que essa fiscalização é deficiente. Esse achado foi descrito no item 3.9 do relatório de fiscalização,
transcrito parcialmente a seguir (pp. 131 a 135 da peça 118):
“Apesar disso, já em meados do quarto ano de concessão, esta equipe de auditoria constatou,
nos trabalhos de campo e compulsando a documentação colhida, deficiências significativas na
fiscalização exercida pela Agência.
É visível a olho nu a situação de degradação da rodovia, fruto da carência de investimentos nas
obras de recuperação. Fato amplamente demonstrado, no Achado 7 deste relatório, pelas imagens
colhidas nas visitas de campo e pelo resultado da monitoração do IRI.
As evidências encontradas na documentação colhida durante os trabalhos comprovam tal
constatação. No caso das obras obrigatórias, são apontadas, no relatório anual do Posto de
Fiscalização de Itapema, referente ao terceiro ano da concessão (pp. 4 e 5 da Peça 35), as seguintes
dificuldades que dificultam sobremaneira a atividade de fiscalização e controle:
a) as obras são apresentadas pela concessionária pelo preço global, não sendo discriminadas
nem orçadas as diversas etapas destas obras/serviços;
b) o Posto de Fiscalização não tem equipamentos nem equipe de topografia para proceder a
medições que atestem o real executado; e
c) há dificuldades na fiscalização da execução de ruas laterais em pista simples, pois cada
subitem deste serviço compreende obras em diversos trechos que não são individualizados, não sendo
apresentados os valores correspondentes para obra. Além disso, na maioria das vezes, esses trechos
localizam-se em rodovias cuja jurisdição não se restringe a uma única unidade regional.
Dificuldades semelhantes são apontadas pelo Posto de Fiscalização de Mandirituba. O
relatório de análise do Retoff de fevereiro de 2011 (pp. 2 a 7 da Peça 36) chega às seguintes
conclusões:
a) a partir dos dados informados, não é possível estimar o nível de serviço das rodovias em
questão, o que permitirá a estimativa do nível de serviço para a 50ª hora mais carregada do ano e,
por conseguinte, a identificação de possíveis necessidades de ampliação da capacidade rodoviária,
conforme exigido no PER;
b) o Posto não dispõe de acesso ao sistema de arrecadação de pedágio da Autopista Litoral Sul,
o que viola o estabelecido no item 3.2.2 do PER e prejudica a conferência dos dados de tráfego
informados no Retoff;
c) o Posto de Fiscalização limita-se a verificar se os serviços foram executados ou não, visto
não dispõe de meios para quantificar os totais realizados;
d) não é possível verificar se os serviços realizados referem-se à recuperação ou conservação
da rodovia.
Das dificuldades apresentadas por ambos os postos de fiscalização, depreende-se que os
mesmos não têm condições, seja por falta de equipamentos e pessoal, seja pelas informações
190
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
deficientes prestadas pela Concessionária, de acompanhar com efetividade a execução das obras
obrigatórias. Verifica-se, ainda, que a fiscalização dos parâmetros de desempenho e do nível de
serviço estabelecidos no Contrato também está comprometida.
(...)
Dessa forma, confrontando o relatório do Posto de Fiscalização de Mandirituba com as
informações prestadas pela ANTT, constatou-se que, atualmente, a Agência não tem controle sobre o
nível de serviço quanto à capacidade da rodovia e, portanto, não tem como cobrar da Concessionária
o seu atendimento.”
No Contrato de Concessão e no PER, além do nível de serviço, são previstos parâmetros de
desempenho que devem ser observados continuamente pela Concessionária. O controle dos
parâmetros de desempenho é feito com base nos monitoramentos da rodovia.
Nesse sentido, a unidade regional de fiscalização da ANTT do Rio Grande do Sul (URRS), no
relatório anual do 3º ano de concessão (p. 3 da Peça 35), afirma que, ao longo de 2010, a
concessionária deixou de realizar monitorações referentes aos dispositivos de proteção e segurança, à
drenagem e obras de arte corrente e à terraplenos e estruturas de contenção. Sua realização na
periodicidade discriminada, embora seja considerado serviço não obrigatório, cujo cronograma é
meramente indicativo, é considerada parâmetro de desempenho, assim, a não realização reputa-se
descumprimento contratual.
(...)
Outra constatação dos trabalhos de campo é a de que os procedimentos adotados pela ANTT
são excessivamente burocráticos e pouco práticos. Percebe-se que o planejamento anual e os Retoffs
apresentados pela concessionária não auxiliam a fiscalização dos postos avançados pois não
especificam a que obras se referem, ou seja, carecem de dados quanto à natureza, às quantidades, ao
tipo das obras e aos serviços previstos.”
- Alegações da ALS
a) buscou refutar as conclusões desta Corte no sentido de que não estaria cumprindo os
parâmetros de desempenho definidos no PER relativos ao pavimento e à sinalização horizontal.
Alegou que as ações implementadas para recuperar e conservar a pavimentação das rodovias
concedidas foram, desde o princípio, permeadas pelas premissas definidas no PER. Sustentou que
cumpriu todos os parâmetros demandados no contrato de concessão relativos à qualidade do
pavimento;
b) tendo em vista a natureza dinâmica das características da rodovia, os projetos de recuperação
dos pavimentos foram revistos, a fim de adequar as soluções estruturais e funcionais às condições da
via após diversas intervenções de caráter emergencial, preventivo ou definitivo;
c) as condições da rodovia, que sofreu intervenções consecutivas ao longo de dois anos,
exigiram a reavaliação das atividades que haviam sido planejadas, em função dos variados
desempenhos verificados até então. “Foram identificados e classificados os desempenhos nos
segmentos recuperados, a partir dos levantamentos que integraram o monitoramento. Posteriormente,
foi definido um novo procedimento para recuperar os pontos com baixa durabilidade estimada” (p. 92
da peça 244);
d) discorreu sobre o índice de irregularidade longitudinal (IRI, sigla para International
Roughness Index) e afirmou que os limites máximos para os indicadores de desempenho previstos no
contrato de concessão asseguram que o estado do pavimento seja ótimo. Ressaltou a importância de
manter as condições de irregularidade em todas as faixas de rolamento, a fim de garantir o conforto no
rolamento e evitar acidentes;
e) os resultados da medição do IRI, obtidos a partir do monitoramento anual, mostraram
melhorias até o 4º ano de concessão, atendendo os limites definidos no PER para esse parâmetro e
indicando o sucesso de grande parte das intervenções realizadas;
191
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f) os procedimentos e equipamentos utilizados para medir a irregularidade longitudinal atendem
plenamente às normas nacionais vigentes e às especificações do edital, com integração a cada 320
metros. Ademais, foram realizadas medições em todas as faixas do rolamento;
g) o parecer do Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de São Paulo (pp.
32 a 60 da peça 246) foi elaborado a partir dos dados de IRI constantes do monitoramento realizado no
4º ano da concessão. O referido parecer considerou todos os pontos levantados a cada 320 metros,
dispensou a segmentação homogênea e concluiu que 82% da rodovia apresentava IRI inferior a 2,7
m/km, atendendo assim ao parâmetro estipulado no PER;
h) os dados do 4º ano da concessão relativos aos levantamentos deflectométricos também foram
analisados no referido parecer, o qual concluiu que a deflexão característica da rodovia era inferior a
50;
i) segundo constava do referido parecer (pp. 118 e 119 da peça 244), a concessionária vinha
cumprindo os indicadores contratuais previstos no PER;
j) a definição de segmentos homogêneos cumpre tecnicamente a função de delimitar segmentos
com características similares. Nesse sentido, promove a adequação de soluções construtivas de
recuperação e amplia a eficiência técnica e econômica dos trabalhos. Já a adoção de segmentos
heterogêneos contínuos implica o subdimensionamento dos pontos mais críticos, enquanto pontos com
boas classificações passam a requerer procedimento de recuperação superdimensionado. Concluiu que
a segmentação homogênea amplia a capacidade de atuação da empresa gestora;
k) com fulcro em tabela contendo dados sobre a deflexão da rodovia, afirmou que os resultados
apresentados evidenciavam o elevado desempenho estrutural dos pavimentos, com vistas ao horizonte
de projeto de 10 anos. Aduziu que defeitos nos pavimentos podem surgir a qualquer tempo, mesmo
imediatamente após extensos procedimentos de restauração, tendo em vista uma série de fatores não
controláveis que acometem o pavimento, como o derramamento de óleo pelos veículos ou a incidência
de extraordinários volumes de chuva;
l) após afirmar que as soluções estruturais se sobrepõem às soluções funcionais, alegou que, ao
serem identificados segmentos com problemas pontuais de irregularidade, que não apresentavam
deficiências estruturais, os procedimentos indicados se reportavam às intervenções localizadas,
vocacionadas para correções pontuais;
m) as ações realizadas na recuperação e conservação da rodovia concedida têm cumprido
plenamente os parâmetros definidos em contrato, além de extrapolarem os conceitos de durabilidade,
elevando significativamente a vida útil dos pavimentos;
n) todos os dados avaliados acerca das condições do pavimento integram os documentos de
monitoramento anual protocolados na ANTT, tendo sido analisados individualmente sem definição de
segmentação homogênea, da mesma forma como foram analisados os dados apresentados no parecer
técnico elaborado pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de São Paulo. Os
dados constantes nos monitoramentos são oriundos das medições fidedignas realizadas nos
pavimentos, de modo que todas as leituras são apresentadas no documento anual protocolado;
o) concluiu que todos os parâmetros de desempenho definidos no PER foram integralmente
atendidos ao longo do período de concessão;
- Análise da Serur
a) a mera alegação da concessionária de que cumpriu os parâmetros de desempenho definidos
no PER não é suficiente para elidir a constatação da equipe de auditoria no sentido de que houve
descumprimento do índice máximo de irregularidade longitudinal do pavimento (IRI) previsto no PER;
b) consta do item 1.1.1.3 do PER (p. 15 da peça 34) que, ao final da fase de trabalhos iniciais (6
primeiros meses da concessão), o índice de irregularidade longitudinal nas pistas de rolamento de
pavimento flexível deve ser de no máximo 4 m/km, valor que não pode ser ultrapassado no restante do
período da concessão, e que deve ser diminuído gradativamente até o final do 5º ano da concessão
(item 1.2.1.3 do PER – pp. 27 e 28 da peça 34), quando o índice máximo em toda a extensão da
rodovia passa a ser de 2,7 m/km;
192
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) ao realizar medições do IRI, em abril de 2011, nas pistas norte e sul da BR 101/SC, a empresa
especializada contratada pelo TCU (peça 66) identificou medidas de IRI superiores a 4 m/km em 15
segmentos da pista sul e em 29 segmentos da pista norte, conforme resumo contido nas tabelas 7.1 e
7.2 do relatório de auditoria (p. 103 da peça 118);
d) a equipe de auditoria analisou as medições de IRI constantes dos relatórios de monitoramento
de agosto de 2008 (peça 67) e de julho de 2010 (peça 68), fornecidos pela própria ALS (pp. 81 a 85 da
peça 118), e também identificou segmentos em que o IRI superou o valor máximo permitido (cf.
figuras 7.1 e 7.2 e tabelas 7.1 e 7.2 do relatório de auditoria – pp. 95, 96 e 103 da peça 118);
e) o parecer técnico anexado aos autos pela recorrente (pp. 31 a 59 da peça 246), de lavra da
Escola Politécnica da USP (p. 60 da peça 246), utilizou os dados constantes dos relatórios de
monitoramento produzidos em novembro de 2012 (p. 39 da peça 246). Assim sendo, foram analisados
dados de IRI obtidos bem após a realização da auditoria. Esse parecer, portanto, não é suficiente para
afastar as irregularidades identificadas à época pela equipe de auditoria, conforme já se manifestou o
Ministro-Relator a quo no item 159 da proposta de deliberação que fundamentou o acórdão recorrido
(p. 28 da peça 227), transcrito a seguir:
“159. Observo que também essa documentação não traz argumentação suficiente para refutar a
análise empreendida pela unidade técnica deste Tribunal, mormente quando se considera que, no
tocante ao desempenho do pavimento, o questionamento gira em torno dos defeitos detectados que
não foram corrigidos á época da fiscalização e que originaram valores de IRI – International
Roughness Index (Índice de Irregularidade de Superfície) superiores aos limites máximos admissíveis
explicitados no PER e nos manuais do Dnit.”
f) não merece prosperar a alegação de que os resultados anuais do IRI indicam a melhoria do
pavimento até o 4º ano da concessão (findo em fevereiro de 2012) e o sucesso das intervenções
realizadas, uma vez que a equipe de auditoria constatou justamente o contrário, ou seja, a piora dos
valores de IRI, mormente quando comparadas as medições realizadas em abril de 2008 (pela ALS peça 72) e em abril de 2011 (pelo TCU - peça 66), a teor dos dados constantes das figuras 7.5 e 7.6 do
relatório de fiscalização (pp. 99 e 100 da peça 118). Ao analisar esses dados, a equipe de auditoria
assim se manifestou (p. 87 da peça 118):
“Os dados de irregularidade de abril de 2008 foram plotados em conjunto com os últimos
dados disponíveis para toda a extensão da rodovia nas Figuras 7.5 e 7.6, para as Pistas Sul e Norte,
respectivamente. Naqueles segmentos não contemplados pelo levantamento de 2001, realizado pelo
TCU, foram empregados os dados do monitoramento de 2010 realizado pela concessionária.
A análise dos gráficos facilita a interpretação e visualização dos resultados e permite três
conclusões imediatas. Os pontos alaranjados referem-se ao ano de 2008, sendo os pontos brancos ou
azuis os mais atuais.
A primeira conclusão parte da visualização de que a quase totalidade dos valores de IRI
situavam-se bem abaixo do valor de 2,7 mm/km, parâmetro de desempenho empregado no PER como
limite máximo após a fase de recuperação de cinco anos. Por sua vez, atualmente, percentagens entre
40 e 85% dos segmentos superam este valor (ver Tabelas 7.4 e 7.5).
A segunda conclusão é de que a irregularidade aumentou muito desde abril de 2008, pois todos
os pontos brancos ou azuis estão sistematicamente acima dos pontos alaranjados, e de uma forma
generalizada. Não há nenhum segmento delimitado pelas intervenções executadas pela
concessionária, identificadas na parte inferior do gráfico, que tenha registrado redução do IRI no
período.
A terceira conclusão é a de que a variabilidade dos valores de irregularidade é muito maior
hoje do que no início da concessão. Vale dizer, a rodovia está muito mais heterogênea hoje,
transcorridos 70% da fase de recuperação do pavimento, do que antes do período previsto para as
intervenções de recuperação. Não há nenhum segmento que demonstre ter suas características
sistematicamente melhoradas ou recuperadas pelas intervenções realizadas no período. A
193
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
heterogeneidade crescente das características de um segmento é um sinal inequívoco de sua
degradação.
A deterioração do estado geral do pavimento e o aumento da heterogeneidade somente podem
ser explicados pela ausência de intervenções de recuperação efetivas no período, pois somente estas
intervenções são capazes de conferir homogeneidade aos segmentos e fazê-los suportar o tráfego com
pequena velocidade de degradação, minimizando o impacto negativo aos usuários, seja quanto à
severidade dos defeitos, seja no que concerne à frequência de ocorrência.”
g) conforme se verifica em documento acostado aos presentes autos (p. 90 da peça 152), a
própria ANTT reconheceu o baixo desempenho da concessionária relativamente ao índice de
irregularidade longitudinal, o que levou a agência a solicitar da ALS a elaboração de um novo projeto
de recuperação (peça 70);
h) os dados de deflexão informados pela recorrente (p. 97 da peça 244) não afetaram as
conclusões da equipe de auditoria, que não analisou índices de deflexão, mas de irregularidade
longitudinal;
i) diante do exposto, conclui-se que o descumprimento do parâmetro de desempenho relativo ao
IRI está devidamente evidenciado neste processo e não foi afastado com as alegações apresentadas
nesta fase recursal.
- Alegações da ALS
a) o acórdão recorrido se equivocou quando afirmou que os parâmetros de desempenho
definidos no PER em relação à sinalização horizontal não estavam sendo cumpridos. Os métodos
utilizados para aferir a qualidade das atividades da concessionária não seguiram os padrões estipulados
em norma e no PER, porquanto as medições não foram realizadas com o equipamento previsto na
NBR 14.723/05 da ABNT e na Nota Técnica nº 25/2011/SUINF/ANTT, além de não ter sido
considerada a extensão total do trecho concedido;
b) a equipe de auditoria baseou suas conclusões sobre a baixa qualidade da sinalização
horizontal em análises feitas “a olho nu”, com uma ausência total de critérios razoáveis ou
cientificamente comprovados, de modo que essas análises não podem servir de base para avaliar os
parâmetros de desempenho fixados no PER;
c) era indispensável utilizar um retrorrefletômetro portátil para executar as medições, o que não
teria ocorrido no caso em apreço;
d) as conclusões do relatório de auditoria quanto ao não atendimento dos parâmetros de
desempenho previstos no item 1.2.2.3 do PER basearam-se apenas nos dados da BR 101/SC, tendo
sido desprezado o restante da malha rodoviária pertencente à concessão (BR-116/PR e BR- 376/PR), o
que contrariou os critérios do PER;
e) a verificação do cumprimento dos parâmetros de desempenho deve considerar o relatório de
monitoramento referente ao final de cada ano da concessão, que é realizado em março de cada ano. Os
relatórios elaborados com base no monitoramento feito em setembro de cada ano visam cumprir o
cronograma de execução exigido pelo item 3.1.2.4 do PER e identificar pontos não conformes, nos
quais deve ser realizada a pintura;
f) executou todas as correções necessárias nos pontos/faixas apontados nos relatórios como não
conformes, imediatamente após a sua identificação, conforme se constata nas correspondências
GEN/2364/10, referente ao 5º monitoramento, e ALS/GEN/11050123, referente ao 6º monitoramento,
encaminhadas à ANTT/RS (anexo 39 da oitiva);
g) para verificar o atendimento aos parâmetros do PER, é necessário considerar os dados obtidos
no monitoramento de toda a extensão da rodovia, nos dois sentidos de tráfego, utilizando os itens 4.7 e
4.8 da NBR 14.723 da ABNT (anexo 38 da oitiva);
h) apresentou tabelas com o resumo dos dados relativos à medição de retrorrefletividade
referentes ao 5º (setembro/2010), 6º (março/2011) e 7º monitoramentos (setembro/2011) (pp. 104 a
106 da peça 244). Tais dados demonstrariam o atendimento das condições estabelecidas no PER,
194
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
considerando toda a extensão da rodovia e não apenas um trecho, como ocorreu no relatório de
auditoria;
i) é preciso rever o entendimento contido no relatório de auditoria de que, quando é identificada
não conformidade em uma faixa, todas as faixas devem ser repintadas, uma vez que a NBR 14.723 da
ABNT não especifica a repintura de todas as faixas nem a extensão em que a repintura deve ser
realizada. A recorrente afirmou que, diante dessa omissão, adotou a repintura numa extensão de
aproximadamente um quilômetro, sendo considerado 500m para cada lado da estação da linha não
conforme;
j) os dados relativos ao 7º relatório de monitoramento mostram que o parâmetro de 85% da
rodovia com índice de retrorrefletância igual ou superior a 120 mcd/lx.m², estipulado para o final do 4º
ano da concessão, foi atingido para todas as faixas (bordo direito, eixo e bordo esquerdo) já no
primeiro semestre do 4º ano. Os pontos não conformes foram repintados, conforme consta de
correspondências enviadas à ANTT (anexo 39 da oitiva);
k) não é possível utilizar parâmetros de órgãos rodoviários estaduais (DER-PR e DER-MG) que
não constaram do edital ou do contrato;
l) todos os parâmetros definidos em contrato foram integralmente atingidos ao longo do período
de concessão;
- Análise da Serur
a) ao contrário do alegado, houve o descumprimento de parâmetros de desempenho relativos à
sinalização horizontal, como bem apontado pela equipe de auditoria do TCU, no tópico 3.8 do relatório
de fiscalização (pp. 113 e ss. da peça 118);
b) a avaliação do desempenho foi feita com base no parâmetro contratual previsto no PER, não
com base em parâmetros de órgãos rodoviários estaduais como quer fazer crer a recorrente;
c) a verificação do descumprimento do índice mínimo de retrorrefletância permitido pelo PER
(80 mcd/lx.m², cf. item 1.2.2.3 do PER – p. 32 da peça 34) foi feita a partir da análise do 5º Relatório
de Monitoração da Sinalização, referente a setembro de 2010 (peça 74), elaborado por uma empresa
contratada pela própria concessionária, que utilizou o equipamento retrorrefletômetro Easylux, com
certificado de calibração, para a realização das medições (p. 4 da peça 74). Portanto, não procede a
alegação da recorrente de que as análises da equipe de auditoria foram feitas “a olho nu”. Conforme já
consignado na instrução (p. 118 da peça 215), “todas as análises partiram dos números apresentados
pela própria concessionária em seus monitoramentos”;
d) não procede a alegação de que a verificação do cumprimento dos parâmetros de desempenho
deve ser feita apenas com base no relatório de monitoramento relativo ao final de cada ano da
concessão, pois, como bem apontado pela Secex/SC (p. 118 da peça 215), o PER “prevê que os limites
mínimos de desempenho devem ser atendidos em qualquer tempo”. Ademais, “o item 1.2.2.3 do PER é
claro ao prever que em nenhum momento o índice de refletância pode ser inferior ao mínimo” (p. 32
da peça 34);
e) analisando o 6º Relatório de Monitoramento, elaborado em março de 2011 e relativo ao final
do 3º ano da concessão (peça 78), verifica-se o descumprimento dos parâmetros de desempenho,
reconhecido pela empresa contratada pela concessionária para efetuar as medições do índice de
retrorrefletância (p. 49 da peça 78) e corroborado pela equipe de auditoria (pp. 117 e 118 da peça 118);
f) a ANTT reconheceu o baixo desempenho da sinalização horizontal identificado na campanha
de medição realizada por técnicos da agência em junho de 2011. Foram “identificados segmentos que
apresentaram valores abaixo do disposto no PER” e, consequentemente, a concessionária foi autuada
por descumprimento contratual (p. 91 da peça 152). No relatório de vistoria elaborado pela equipe de
fiscalização da ANTT (pp. 2 a 6 da peça 202), consta que:
“Dos 91 pontos onde foram realizadas medições de retrorefletância da sinalização horizontal,
constatou-se que em 62 pontos o índice de retrorefletância medido foi inferior ao mínimo aceito pelo
PER de 80 mcd/lx.m², em qualquer ponto da rodovia, a qualquer momento, conforme definido no item
1.2.2.3 do PER. Cabe salientar ainda, que a partir do final do 3º ano de concessão a rodovia já
195
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
deveria ter índice de retrorrefletância mínimo de 120 mcd/lx.m² em 70% da RODOVIA. Essa
quantidade elevada de pontos com parâmetro de desempenho abaixo do mínimo previsto pelo PER
não representa somente um eventual problema de conservação da rodovia, o que seria passível de
aplicação de TRO, mas demonstra o desrespeito ao parâmetro de desempenho previsto no PER e, por
consequência, o descumprimento contratual por parte da concessionária.”
g) quanto à alegação de que as conclusões do relatório de auditoria basearam-se apenas nos
dados da BR 101/SC, cumpre esclarecer que o índice mínimo de retrorrefletância estabelecido no PER
representa um critério absoluto que não pode ser descumprido em qualquer segmento de qualquer
rodovia concedida. Assim, se em um dos trechos rodoviários concedidos, no caso a BR 101/SC, foram
detectados valores de retrorrefletância inferiores a 80 mcd/lx.m², isso basta para caracterizar o
descumprimento de parâmetro de desempenho previsto no PER. Observe-se, ainda, que a própria
concessionária avaliou seu desempenho quanto à sinalização horizontal de forma separada para cada
rodovia, conforme se observa nos relatórios de peças 74 e 78 (5º e 6º Relatórios de Monitoração).
Esses relatórios, que foram elaborados por empresa contratada pela ALS, trazem avaliações específicas
da BR/101, no trecho compreendido entre a divisa do Paraná com Santa Catarina e a cidade de
Florianópolis;
h) a afirmação da recorrente no sentido de que executou todas as correções necessárias nos
pontos apontados nos relatórios como não conformes, imediatamente após sua identificação, não pode
ser comprovada apenas com base em correspondências elaboradas pela própria concessionária (pp. 256
a 266 da peça 157). Ademais, conforme se observa no ofício expedido pela ANTT no dia 12/08/2011
(peça 200), a agência reguladora, após analisar o 6º Relatório de Monitoração da Sinalização
Horizontal das Rodovias BR-116/PR e BR-376/PR, registrou a “ausência de relação das ações
realizadas pela concessionária desde a monitoração anterior”.
i) as tabelas apresentadas pela recorrente com o intuito de demonstrar o cumprimento dos
parâmetros de desempenho relativos à sinalização horizontal já haviam constado da reposta à oitiva
que lhe foi endereçada (pp. 86 e 87 da peça 156), tendo sido alvo de críticas na instrução elaborada
pela Secex/SC. Isso porque, na elaboração dessas tabelas, foi utilizado procedimento de interpretação
dos dados contrário ao disposto no PER e na NBR 14.723/2005 da ABNT e à segurança dos usuários
(itens 967 a 988 da instrução de peça 215);
j) a NBR 14.723 da ABNT (peça 77) não dispôs expressamente acerca da extensão da repintura.
Contudo, o entendimento da equipe de auditoria no sentido de que o segmento rejeitado deve ser
integralmente pintado merece ser mantido, pois partiu de interpretação razoável dessa norma,
consoante se verifica no seguinte trecho do relatório de fiscalização:
“A intervenção para correção das faixas de sinalização (nova pintura) apenas no quilômetro
central é incompatível com as prescrições da norma ABNT NBR 14.723/2005, pois de acordo com o
item 4.9., no caso de uma das três medições de um segmento de 10 km ser inferior ao limite, este
segmento original deve ser subdividido em dois de 5 km obtendo-se novas leituras (contraprovas)
representativas de segmentos de aproximadamente 1,5 km, exigindo-se que os valores individuais
sejam todos superiores ao limite estabelecido. Caso isto não ocorra, de acordo com o item 4.9.3, o
segmento TODO de 5,0 km deve ser rejeitado, ou seja, deve ser objeto de nova pintura.”
k) o critério estabelecido na norma ABNT NBR 14.723/2005 foi padronizado tendo vista o
caráter estatístico das leituras nas estações e a necessidade de obter uma homogeneidade ao longo da
rodovia, sob pena de a sinalização não ser funcional nem efetiva. Um conjunto de faixas de sinalização
horizontal (bordas e eixos) somente é efetivo para conduzir o tráfego em situações de pouca
visibilidade se ele for continuamente visível, isto é, se houver homogeneidade ao longo de segmentos
relativamente extensos de rodovia;
- Argumentos da ALS
a) de acordo com o disposto no art. 71 da Constituição da República, a atuação do TCU deve
estar necessariamente ligada aos aspectos relacionados à gestão dos recursos públicos. Logo, não seria
196
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
lícito o Tribunal realizar análise meritória em relação às atividades-fim das agências. Ademais, haveria
a violação da autonomia das autoridades reguladoras;
b) de acordo com o art. 21 da Lei nº 10.233/2001, o regime autárquico especial conferido à
ANTT é caracterizado pela independência administrativa e pela autonomia financeira e funcional;
c) não compete ao TCU impor à ANTT a melhor forma de administração nem investigar o
mérito de suas decisões administrativas. A agência reguladora detém a maior expertise sobre a melhor
maneira de administrar os contratos que firma;
d) o Secretário de Fiscalização de Desestatização afirmou que o TCU faz uma fiscalização de
segunda ordem, ou seja, apenas observa o desempenho da agência reguladora e analisa se ela está
fiscalizando bem. A par disso, nada impede que eventualmente, num caso de exceção, o Tribunal
verifique o cumprimento do contrato de concessão, mas não as particularidades da concessionária. A
fiscalização de primeira ordem é realizada na concessionária pela agência reguladora. Nesse sentido,
foram proferidos os Acórdãos nº 575/2007, nº 2.302/2012, nº 602/2008, nº 1.756/2004 e nº
2.020/2004, todos do Plenário;
- Análise da Serur
a) a jurisprudência desta Corte realmente aponta para o controle de segunda ordem a ser
exercido sobre a execução contratual de serviços concedidos, o que significa que o TCU deve
fiscalizar a atuação das agências reguladoras, mas sem invadir as respectivas esferas de
discricionariedade. Porém, uma vez constatado que um ato vinculado viola uma norma legal ou que
estão ausentes as condições de validade do ato discricionário, esta Corte possui competência para
determinar as providências necessárias para corrigir esse ato. Nesse sentido, no trecho do voto revisor
proferido no TC nº 007.371/2003-5 a seguir transcrito, o Ministro Benjamin Zymler frisou que:
“31. Finalmente, ressalto que, no exercício do controle externo das concessões de serviços
públicos, o TCU se defronta com dois tipos de atos praticados pelas agências reguladoras: os
vinculados e os discricionários. Quando os atos supostamente irregulares forem do primeiro tipo, ou
seja, quando as entidades reguladoras tiverem violado expressa disposição legal, o Tribunal pode
determinar a esses entes que adotem as providências necessárias à correção das irregularidades
detectadas. Por outro lado, quando se tratar de atos discricionários, praticados de forma motivada e
visando satisfazer o interesse público, esta Corte de Contas pode unicamente recomendar a adoção de
providências consideradas por ela mais adequadas. Afinal, nessa última hipótese, a lei conferiu ao
administrador uma margem de liberdade, a qual não pode ser eliminada pelo TCU.
32. Contudo, se o ato discricionário sob enfoque contiver vício de ilegalidade ou se tiver sido
praticado por autoridade incompetente, se não tiver sido observada a forma devida, se o motivo
determinante e declarado de sua prática não existir ou, ainda, se estiver configurado desvio de
finalidade, esta Corte de Contas será competente para avaliá-lo e para determinar a adoção das
providências necessárias ao respectivo saneamento, podendo, inclusive, determinar a anulação do ato
em questão. Assim sendo, será sempre necessária uma análise caso a caso para determinar a
existência de um desses vícios ensejadores da ação corretiva do TCU.
33. Caso não seja necessária a adoção dessas medidas corretivas, entendo que compete a este
Tribunal recomendar a implementação das providências consideradas oportunas e convenientes
visando tornar mais eficiente a atuação finalística e discricionária das agências reguladoras. De
maneira semelhante a que se verifica nas auditorias operacionais, agora tão freqüentes nesta Corte, o
produto final das auditorias realizadas nessas atividades deve ser um conjunto de propostas e
recomendações, cuja implementação propiciará uma maior qualidade na prestação de serviços
públicos. Porém, quando for detectado o descumprimento de uma norma jurídica, o TCU pode e deve
determinar a adoção das medidas tendentes a ilidir essa irregularidade.”
b) na análise do relatório de auditoria produzido neste processo (peça 118), verifica-se que a
fiscalização exercida sobre o contrato de concessão oriundo do Edital ANTT nº 3/2007 foi focada na
atuação dessa agência em relação à observância dos comandos das Leis nº 8.987/1995 e nº
10.233/2001, das cláusulas contratuais e do Programa de Exploração da Rodovia (PER). Constatou-se
197
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que cláusulas contratuais e dispositivos do PER foram descumpridos pela concessionária, sem que a
ANTT aplicasse as sanções previstas no contrato. Também foram constatadas ações da ANTT, que
deram azo ao desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, que não podem ser caracterizadas como
atos discricionários;
c) as determinações feitas à ANTT pelo acórdão recorrido (com as modificações propostas na
instrução de peça 305 bem como nesta instrução com base no parecer da SefidTransporte – peça 330)
visam ao reequilíbrio-econômico financeiro do contrato e ao estrito cumprimento do contrato de
concessão, o que está dentro da esfera de competência do TCU e não invade qualquer competência
discricionária da agência reguladora. Observe-se, por fim, que a ALS não especificou quais
determinações teriam invadido a esfera discricionária da ANTT, a qual, por sua vez, não alegou, em
seu pedido de reexame, qualquer extrapolação da competência do TCU.
36. No que concerne às alegações da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, a
Serur destacou que (pp. 4 a 8 da peça 289):
- Alegações da ANTT
a) por força da cláusula 17.15 do contrato de concessão (p. 42 da peça 32), o descumprimento
do cronograma previsto no PER para a construção do Contorno de Florianópolis implica sua revisão,
de forma a promover o reequilíbrio econômico-financeiro e a aplicação das penalidades cabíveis;
b) os procedimentos utilizados para acompanhar os trâmites das propostas de duplicação,
licenciamento ambiental e interferências, que podem atrasar a execução das obras previstas nas
concessões, foram alterados com o objetivo de verificar ou evitar atrasos e averiguar a
responsabilidade dos agentes envolvidos, de modo a fazer incidir as cláusulas penais dos contratos de
concessão;
c) com base nesses novos procedimentos, trouxe ao conhecimento desta Corte os trâmites para a
realização das obras com base no novo projeto do Contorno de Florianópolis. Nesse sentido, descreveu
as ações adotadas pela concessionária ALS e os prazos para cada etapa do processo de licenciamento
ambiental fixados por normativos do IBAMA;
d) ao final, afirmou que não resta outra alternativa à Agência Reguladora que não seja a
postergação do início das obras e, consequentemente, de sua conclusão.
- Análise da Serur
a) a recorrente não questionou o conteúdo dos subitens 9.3.1 e 9.3.3 do acórdão recorrido,
considerados os esclarecimentos prestados pelo Acórdão nº 427/2013 – Plenário. Apenas justificou a
necessidade de uma nova prorrogação da data de conclusão das obras do Contorno de Florianópolis.
Além disso, afirmou que comprovará a ocorrência dos fatos que a levaram a decidir por eventual
postergação;
b) conforme decidido por esta Corte no Acórdão nº 427/2013 - Plenário (peça 258), em resposta
a embargos de declaração opostos pela ANTT (peça 243), não restaram impedidas novas prorrogações
do prazo dessas obras, nas hipóteses previstas em lei ou no contrato, mas apenas se exigiu a
comprovação das justificativas para tais prorrogações;
c) assim sendo, a alegada necessidade de nova prorrogação do prazo das obras do Contorno de
Florianópolis não tem o condão de alterar o acórdão recorrido e deve ser apreciada por ocasião do
monitoramento determinado pelo item 9.8 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário;
d) após a análise dos esclarecimentos prestados pela ANTT em resposta à oitiva promovida por
esta Corte, foram confirmadas as deficiências da fiscalização pela agência reguladora, como se verifica
nos seguintes trechos da instrução (pp. 131 a 136 da peça 215), que não foram superados pela
argumentação da recorrente:
“1.050. A informação de que estaria providenciando a contratação de empresa para realizar
acompanhamento da monitoração da concessionária e a aquisição de retrorrefletômetro somente
confirma a irregularidade apontada.
198
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.051. A aquisição de um único retrorrefletômetro não se mostra suficiente para controlar a
qualidade da sinalização rodoviária de toda a malha concedida. No mínimo, cada regional deveria
possuir dois aparelhos, para que um deles pudesse funcionar como reserva.
1.052. Quanto à impossibilidade, afirmada pelos próprios Postos de Fiscalização, de fiscalizar
a execução das obras e dos serviços contratualmente previstos devido à ausência de dados detalhados
e à falta de equipamentos e equipes, a ANTT argumenta que tal controle é desnecessário, pois somente
o atendimento aos parâmetros de desempenho seria exigível, além de não ser necessária a apuração
do percentual de inexecução, pois a multa prevista em contrato é de natureza moratória e diária.
1.053. Esta argumentação não se sustenta, pois não há como verificar o cumprimento da
execução das obras obrigatórias e nem a recuperação gradual da rodovia sem tal controle. A
verificação dos parâmetros de desempenho se constitui em uma verificação à parte e não substitui o
controle e a fiscalização da execução das obras contratualmente previstas.
1.054. Mesmo que o percentual de inexecução de obras obrigatórias não entre objetivamente na
mensuração das multas devidas, não pode a agência reguladora eximir-se de acompanhar o ritmo de
execução dessas obras com vistas ao seu controle e à adoção de medidas preventivas quanto a
situações que possam gerar atrasos e impactar negativamente os usuários.
1.055. Quanto à indisponibilidade de relatórios de monitoramento, não se pode acatar como
justificativa que os postos de fiscalização demorem a recebê-los, pois são os primeiros responsáveis
pela avaliação dos parâmetros de desempenho. A insuficiência dos relatórios também não pode ser
empregada para justificar os atrasos na entrega das versões definitivas.
1.056. Também não se pode concordar com a alegação da ANTT de que o seu acompanhamento
nos levantamentos de campo das monitorações realizadas pela concessionária é desnecessário, pois
configuraria uma atividade típica de fiscalização de obras públicas e não de concessões de serviços
públicos. Ora, se não há outros dispositivos para assegurar o desempenho previsto, é absolutamente
necessário que os resultados dos monitoramentos sejam objeto da melhor validação possível. Não se
defende o acompanhamento de todas as atividades da concessionária, como critica a ANTT, mas
aquelas relativas aos monitoramentos, cujos resultados têm implicação direta na avaliação do
cumprimento das obrigações contratuais.
1.057. A indicação, na presente resposta à oitiva, do número da correspondência de entrega da
Monitoração do IRI e da área trincada no trecho paranaense da rodovia, informada como
indisponível pela fiscalização de campo da ANTT, não supre a falta que estes documentos fizeram à
época em que eram exigíveis e não exime a deficiência da ANTT.
1.058. A ausência de manifestação da ANTT, na resposta a esta oitiva, quanto à falta de
integração das informações das unidades regionais de São Paulo e do Rio Grande do Sul que
fiscalizam, respectivamente, os trechos paranaense e catarinense da rodovia, indispensável para a
avaliação do cumprimento de parâmetros de desempenho centrais como irregularidade do pavimento,
sinalização de faixas horizontais e percentagens de trincamento do pavimento, permite concluir que
aspectos fundamentais para a fiscalização do contrato foram e continuam sendo negligenciados pela
Agência.
1.059. A ANTT afirma que discorda que a fiscalização se limite ao final do ano de concessão ou
ao pós-monitoramento. No entanto, não há nenhuma campanha de medição de irregularidade do
pavimento realizada em data diferente do final dos períodos contratualmente previstos, de frequência
anual. Também não havia nenhuma campanha de monitoração das faixas de sinalização horizontal
executada fora da periodicidade mínima prevista no PER. Apenas após a fiscalização do TCU,
quando foi apontada a insuficiência de desempenho, a ANTT realizou uma campanha com
equipamento próprio, ainda assim restrita a Santa Catarina, o que impossibilitou a verificação do
critério de transição que exige a avaliação em toda a extensão do trecho concedido.
(...)
199
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.067. A ANTT reconhece que os Retoffs (relatórios técnico operacional físico e financeiro),
principal fonte para a verificação do cumprimento do planejamento da concessionária, de observação
obrigatória, precisam de melhorias significativas, o que confirma a deficiência apontada.
1.068. O descumprimento dos planejamentos anuais e mensais propostos pela concessionária e
aprovados pela ANTT não pode ser creditado ao caráter dinâmico da rodovia e a chuvas, acidentes,
manifestações, etc., pois as alterações dos cronogramas de intervenção eram generalizadas,
profundas e sucessivas. Além disso, as revisões dos planejamentos eram realizadas apenas após
expirados os prazos para sua execução. Portanto, não é possível classificá-las como revisões e
alterações decorrentes de chuvas e acidentes na rodovia, como sustenta a Agência. O próprio Posto
de Fiscalização de Itapema da ANTT, em sua Nota Técnica nº 10/2011 COINF/URRS/ANTT (p. 3 da
Peça 86), classificou como irregulares as extensas alterações dos planejamentos anuais e mensais sem
a prévia autorização da Agência, visto que contrariava os art. 11 e 12 da Resolução nº 1.187/2005.
(...)
1.097. Com relação às restrições operacionais identificadas nos relatórios dos postos de
fiscalização, não há como julgar a alegação da agência relativa a sua superação porque não foram
apresentados dados pela ANTT. Conforme já mencionado, há apenas um retrorrefletômetro para o
país para medir a qualidade das faixas de sinalização horizontal das pistas. Não há também
equipamentos próprios para medir a irregularidade do pavimento (IRI), o que seria fundamental, haja
vista a grande extensão concedida, o fato de se tratar de contratos de desempenho e o grande impacto
aos usuários que a irregularidade produz.
e) quanto à alegação de que não se poderia exigir a conclusão dos serviços de recuperação antes
do final do 5º ano, cabe esclarecer que tal exigência não foi feita por esta Corte, conforme se percebe
claramente da leitura dos subitens 9.6.1 e 9.6.2 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, abaixo
transcritos:
“9.6. com relação às obras não obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
9.6.1. aplique a multa moratória da cláusula contratual 19.9, caso as obras de recuperação da
rodovia não estejam totalmente concluídas ao final do 5º ano, conforme previsão do PER (item 9.1.2.6
da oitiva);
9.6.2. exija da concessionária a execução gradual das obras não obrigatórias de acordo com as
previsões do PER, tanto nas fases de recuperação como de manutenção da rodovia (item 9.1.2.6 da
oitiva);”
37. A Autopista Litoral Sul juntou aos presentes autos diversos elementos, quais sejam:
a) fotografias de obras concluídas e em execução (peças 311 a 314);
b) resumo de tributos pagos, receitas auferidas, investimentos e gastos operacionais e suas
fontes, tudo relativo ao período de fevereiro de 2008 a junho de 2013 (peça 315);
c) informações sobre o centro de controle operacional da rodovia por ela administrada, com
fotografias de suas dependências e registro de quase um milhão de atendimentos no período 15/8/2008
a 30/6/2013 (peça 316);
d) uma série de documentos, organizados em ordem cronológica, dando conta dos
procedimentos necessários à obtenção da autorização para o início das obras do Contorno de
Florianópolis por parte do IBAMA, IPHAN e FUNAI;
e) informação de que possui canteiro de apoio à obra e alugou uma pedreira para obter o
material necessário ao seu abastecimento;
f) documentos produzidos em 2013, após a alteração no traçado do Contorno que contou com a
anuência dos prefeitos dos municípios envolvidos na alteração e do Governo Estadual.
38. A concessionária entendeu que a apresentação desses documentos reforçou suas alegações,
uma vez que eles comprovariam que ela viria agindo legitimamente e em estrita conformidade com os
termos da concessão. Assim sendo, requereu, mais uma vez, o provimento do recurso por ela
interposto.
200
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
39. Após analisar esses documentos, a Serur salientou que:
a) os documentos juntados pela recorrente, embora demonstrem que ela vem cumprindo várias
de suas obrigações, em nada alteram o posicionamento anterior desta Corte. Afinal, eles não
relacionam as obras realizadas ou em execução com as irregularidades averiguadas por esta Corte na
fase processual anterior. Também os gastos e as receitas da concessionária em nada alteram o
posicionamento prévio desta Corte;
b) quanto aos documentos que dizem respeito às autorizações prévias e necessárias para o início
da construção do Contorno de Florianópolis, cabe esclarecer que eventuais postergações da conclusão
dessas obras não estão impedidas por esta Corte, mas suas causas deverão ser objeto de análise por
parte do poder concedente. Se o referido poder verificar que tais atrasos são imputáveis à
concessionária, ele deverá aplicar as sanções previstas no instrumento de concessão, conforme decidiu
esta Corte ao prolatar o Acórdão 427/2013 - Plenário (peça 258). Ademais, as providências adotadas
pela concessionária e pela ANTT no que concerne a essa questão serão avaliadas pelo TCU no
monitoramento determinado por meio do item 9.8 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário (peça 289).
40. A título de conclusão, a Serur frisou que:
a) foi analisado o laudo pericial contido na peça 321, tendo sido levado em consideração o
parecer emitido pela Sefid/Transporte (peça 330), em atendimento ao despacho de peça 326. Concluiuse que as considerações do referido documento não são suficientes para ensejar a reforma da decisão
recorrida;
b) foram enfrentados os argumentos recursais da ALS e da ANTT que não haviam sido
analisados na instrução de mérito anterior da Serur (peça 305). Tais argumentos não foram suficientes
para descaracterizar as irregularidades apreciadas nestes autos e não impactaram qualquer
determinação proferida por esta Corte no acórdão recorrido;
c) o parecer proferido pela Sefid/Transporte noticiou as melhorias constatadas nos processos de
fiscalização pela ANTT das concessões rodoviárias. A unidade técnica aduziu que está planejando o
acompanhamento específico do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado pela ANTT e pela
Autopista Litoral Sul S.A., especialmente quanto à execução das obras do Contorno de Florianópolis.
Nesse contexto, a Sefid/Transporte apontou a inadequação das determinações contidas nos subitens
9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário;
d) foram avaliados os novos elementos contidos às peças 310 a 317, que foram juntados ao
processo pela ALS após o pronunciamento de mérito da Serur. Concluiu-se que tais elementos não
impactam a análise de mérito do recurso apresentado pela concessionária.
41. Com espeque nessas considerações, a Serur propôs, com fundamento no art. 48 da Lei
8.443/1992:
a) ratificar o exame de admissibilidade feito na instrução de peça 305, de modo a conhecer dos
pedidos de reexame interpostos, relativamente às determinações em que há interesse recursal;
b) no mérito, dar-lhes provimento parcial para tornar sem efeito as determinações contidas nos
subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do acórdão recorrido, bem como ratificar o encaminhamento dado ao recurso
da ANTT na instrução de pp. 58 e 59 da peça 305;
c) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida às recorrentes, ao Procurador- Chefe da
Procuradoria Federal em Santa Catarina e aos demais interessados no processo.
É o Relatório.
201
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VOTO
Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT e pela empresa Autopista Litoral Sul S.A. - ALS contra o Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário,
que foi prolatado nestes autos de Relatório de Auditoria.
I - Histórico
2. Este Relatório se refere à fiscalização realizada pela Secretaria de Controle Externo de Santa
Catarina, com a participação da então 1ª Secretaria de Desestatização, com o objetivo de avaliar a
atuação da ANTT, nos termos das Leis n° 8.987/1995 e n° 10.233/2001 e das cláusulas contratuais
vigentes, no tocante à regulação, ao controle e à fiscalização da execução do contrato de concessão
firmado para a exploração das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e
Curitiba.
3. O aludido contrato de concessão contempla a exploração da infraestrutura, a prestação de
serviços públicos e a execução de obras e serviços de recuperação, manutenção, monitoramento,
conservação, operação, ampliação e melhorias do lote rodoviário concedido (com extensão de 382,30
km), mediante a cobrança de pedágio.
4. A auditoria em tela foi realizada em cumprimento ao disposto no Acórdão n° 559/2011 Plenário (TC n° 004.715/2011-0).
5. Os achados apontados pela equipe de auditoria foram os seguintes:
a) compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos verificados no início da
cobrança do pedágio. Referidos atrasos teriam sido indevidamente imputados à Administração pela
ANTT, apesar de supostamente serem de responsabilidade da concessionária;
b) suposta remuneração em duplicidade dos encargos referentes às vias marginais;
c) postergação das obras do Contorno de Florianópolis e de outras obras obrigatórias;
d) alteração do projeto do Contorno de Florianópolis, com suposto prejuízo de suas
características técnicas e em desacordo com o que havia sido avençado. Tal modificação teria gerado o
desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor da concessionária;
e) inexecução de obras obrigatórias;
f) execução de obras não obrigatórias em desacordo com os planejamentos anuais e mensais
aprovados e com as resoluções da ANTT;
g) descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no Programa de Exploração da
Rodovia - PER relativos ao pavimento e à sinalização horizontal;
h) deficiência dos procedimentos de fiscalização da execução contratual;
i) desequilíbrio econômico-financeiro em favor da concessionária em razão de alterações e
revisões do PER e de inexecução de obras.
6. Diante desses achados, este Colegiado, por meio do Acórdão n° 2.954/2011, determinou as
oitivas do Ministério dos Transportes, da ANTT e da Autopista Litoral Sul S.A., as quais foram
devidamente realizadas e respondidas.
7. A Secex/SC analisou os argumentos apresentados pela ANTT e pela Autopista Litoral Sul em
resposta a essas oitivas e apresentou um relatório que foi apreciado por este Colegiado. Naquela
assentada, foi proferido o Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário, por meio do qual foram emitidas
determinações e recomendações, além de ter sido ordenada a audiência de diversos responsáveis (itens
9.10 e 9.11 desse Acórdão).
8. Contra o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, foram opostos embargos de declaração pela
ANTT, que foram conhecidos e parcialmente acolhidos por meio do Acórdão nº 427/2013 – Plenário.
202
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Em seguida, tanto a Autopista Litoral Sul S.A. quanto a Agência Nacional de Transportes
Terrestres interpuseram pedido de reexame contra o Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Inicialmente, a
ANTT impugnou apenas os itens 9.6.5, 9.7.5 e 9.10.1 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário e informou
que estaria cumprindo as determinações contidas nos itens 9.1.5, 9.1.6.3, 9.3.1, 9.3.2, 9.3.3, 9.3.4,
9.3.7, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.5, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.8, 9.49, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.4.5, 9.6.1, 9.6.2,
9.6.3, 9.6.4, 9.7.1, 9.7.2, 9.7.3, 9.7.4, 9.7.6, 9.9.3, 9.10.2, 9.10.3, 9.10.4, 9.10.5, 9.10.6, 9.10.7, 9.10.8,
9.10.9, 9.10.10 e 9.10.11. Posteriormente, apresentou emenda ao pedido de reexame, para impugnar
também os itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.1.1, 9.3.1.2, 9.3.3, 9.3.5 e 9.3.6 da referida deliberação.
10. A ALS, por sua vez, requereu a suspensão dos efeitos dos itens 9.1 a 9.7 do acórdão
recorrido e o provimento do seu recurso, a fim de o TCU “reconhecer a improcedência dos indícios de
irregularidades apontados no Relatório de Auditoria, com o consequente arquivamento do processo”.
Após a interposição do recurso, a referida empresa apresentou elementos complementares.
11. A Serur analisou a admissibilidade dos recursos em tela e concluiu pelo conhecimento dos
pedidos de reexame e pela suspensão dos itens 9.1 a 9.6 (em razão do recurso da ALS) e dos itens
9.6.5 e 9.7.5 (em razão do recurso da ANTT) do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Naquela
oportunidade, a unidade técnica registrou a não sucumbência da ANTT com relação à recomendação
exarada no item 9.10.1 do Acórdão recorrido.
12. Por meio de despacho, acolhi as conclusões dos exames de admissibilidade realizados pela
Serur, conheci os recursos sob comento e suspendi os efeitos dos itens 9.1 a 9.7 e respectivos subitens
do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário.
13. No dia 24/07/2013, a ALS apresentou novos elementos. Em seguida, no dia 19/08/2013, a
concessionária ingressou nos autos com petição (peça 321), acompanhada de laudo elaborado por
perito judicial nomeado no bojo do processo 5014533-38.2012.404.7200, referente à ação civil pública
que tramita na 3ª Vara Federal de Florianópolis. Nessa petição, a empresa requereu que fosse adiado o
julgamento do presente processo, que estava designado para o dia 21/08/2013, a fim de que esta Corte
analisasse o referido laudo pericial.
14. Diante disso, proferi o seguinte despacho (peça 322):
“Estando os presentes autos em meu Gabinete, o Dr. Cairo Roberto Bittar Hamú Silva Junior,
por meio de petição, solicitou que este Tribunal avaliasse laudo pericial elaborado pelo economista
Evori Veiga de Assis. O referido laudo foi apresentado originalmente ao Juiz da 3ª Vara Federal de
Florianópolis – SC, encarregado de julgar a Ação Civil Pública nº 5014533- 38.2012.404.7200,
movida pelo Ministério Público Federal em face da Concessionária Autopista Litoral Sul S.A. e da
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT.
Considerando que muitas questões tratadas no mencionado laudo são também apreciadas neste
processo, entendo ser conveniente e oportuno determinar que a Secretaria de Recursos - Serur analise
o documento em tela.
Por oportuno, determino também que a Serur avalie os itens dos recursos que não foram
analisados na instrução de mérito anteriormente elaborada por essa unidade técnica.
À Serur, para que essa secretaria, com a brevidade possível, realize as análises acima
determinadas e se manifeste de forma conclusiva sobre o mérito dos recursos interpostos pela
concessionária e pela ANTT.”
15. Os presentes autos retornaram à Serur para a elaboração de nova instrução. Feito o exame
preliminar do laudo pericial, a Secretaria de Recursos entendeu ser necessária a formulação de quesitos
técnicos à Sefid/Transporte (peça 323). Por meio de despacho (peça 326), determinei o
encaminhamento deste processo àquela unidade especializada para que fossem respondidos os quesitos
formulados pela Serur.
16. Enquanto o processo se encontrava sob análise na Sefid/Transporte, foi anexado a estes
autos o Termo de Ajustamento de Conduta firmado pela ANTT e pela ALS em agosto de 2013 (peças
328 e 329 dos autos). Em seguida, aquela unidade técnica respondeu aos quesitos acima citados (peça
203
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
330). Adicionalmente, foi anexado a este processo ofício por meio do qual a ANTT informou o
atendimento da determinação exarada no subitem 9.9.1 do Acórdão recorrido (peça 333).
17. Em relação à análise do laudo pericial juntado a estes autos, cabe destacar que:
a) o referido documento aborda quesitos formulados pelo autor da ação civil pública (Ministério
Público Federal) e pela ré (Concessionária Autopista Litoral Sul S/A);
b) a Serur destacou que a recorrente não apontou quais aspectos desse laudo seriam relevantes a
ponto de ensejar a reforma do mérito da decisão vergastada. Diante disso, foram avaliadas as respostas
do perito aos quesitos 7, 8, 9, 10, 12, 16, 17, 19, 20, 21 e 22 elaborados pela ALS, os quais estão
relacionados com argumentos apresentados na peça recursal;
c) as respostas aos quesitos 3, 9, 11, 13 e 17 elaborados pelo MPF foram objeto de exame
preliminar pela Serur e de análise pela Sefid/Transporte;
d) os quesitos relacionados nos itens “c” e “d” acima serão analisados juntamente com as
alegações dos recorrentes que tratam das mesmas questões;
e) os quesitos 4, 5, 6, 7 e 8 formulados pelo MPF e os quesitos 13, 14 e 15 elaborados pela ALS
foram devidamente analisados pela Serur. A unidade técnica concluiu que eles não teriam relação
direta com as questões discutidas nos presentes autos, de modo que não poderiam alterar o acórdão
recorrido. Por concordar com esse entendimento, não tratarei desses quesitos neste Voto. Por outro
lado, entendo que eles poderão ser úteis para subsidiar um futuro acompanhamento.
II – Do conhecimento dos recursos e da análise das alegações neles contidas
18. Preliminarmente, reitero meu posicionamento anterior no sentido de que os recursos ora sob
comento devem ser conhecidos. Afinal, foram atendidos os requisitos de admissibilidade fixados nos
artigos 285 e 286 do Regimento Interno do TCU.
19. Em relação ao pedido de reexame interposto pela Agência Nacional de Transportes
Terrestres, a Secretaria de Recursos destacou que houve a apresentação de adendo recursal, logo, cabe
complementar a análise preliminar feita pela Serur, que havia concluído pelo seu conhecimento, com a
suspensão dos itens 9.6.5 e 9.7.5 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário.
20. No referido adendo, embora a ANTT tenha pleiteado a reforma dos itens 9.1.4, 9.1.6.5, 9.3.1,
9.3.3, 9.3.5 e 9.3.6 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário, a Serur afirmou que a agência não questionou
o conteúdo dos itens 9.3.1 e 9.3.3 do Acórdão n° 3.346/2012 - Plenário, com a redação conferida pelo
Acórdão n° 427/2013 – Plenário. Segundo a unidade técnica, a ANTT apenas buscou justificar uma
nova prorrogação do prazo fixado para a conclusão das obras do Contorno de Florianópolis. Nesse
sentido, a agência alegou ter comprovado os fatos que a levaram a decidir por essa postergação. Como
o acórdão recorrido não impediu que houvesse novas prorrogações dessas obras, nas hipóteses
previstas em lei ou no contrato, mas apenas exigiu a comprovação das justificativas para tais
prorrogações, a Serur entendeu que a questão sobre a necessidade de nova prorrogação das obras do
Contorno de Florianópolis não deve ser apreciada nesta instância recursal, mas sim por ocasião do
monitoramento do item 9.8 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário.
III – Das alegações dos recorrentes que foram analisadas na primeira instrução da Serur
21. A concessionária apresentou muitas alegações que devem ser mencionadas e analisadas neste
Voto. Com vistas a facilitar a compreensão do que foi alegado e da respectiva avaliação, agruparei
esses argumentos em diversos tópicos. Ainda visando facilitar a leitura deste Voto, adotarei a seguinte
estrutura: inicialmente transcreverei os itens recorridos, em seguida exporei quais foram as alegações
das recorrentes e, por fim, analisarei de forma conclusiva essas alegações
22. Incorporo, desde já, a análise efetuada pela Serur às minhas razões de decidir. Ressalto
concordar com essa análise exceto nos pontos que serão explicitados neste Voto. Aduzo ser necessário
tecer diversas considerações julgadas relevantes para o deslinde das questões ora postas à apreciação
deste Colegiado.
204
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III.1 – Da compensação em benefício da concessionária de receitas que deixaram de ser
auferidas em razão de atrasos na conclusão das praças de pedágio atribuíveis em grande parte à
própria concessionária
- Itens recorridos:
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, o prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
9.1.1. adote as providências necessárias com vistas à revisão da Deliberação n° 480/08 que
autorizou o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas e à
medida que fossem concluídas e aptas à operação, em decorrência das várias ponderações efetuadas
nestes autos pela unidade técnica deste Tribunal (Item 9.1.2.1 da oitiva);
9.1.2. refaça os cálculos relativos ao ressarcimento à concessionária de receitas não auferidas
em razão de atrasos no início da cobrança do pedágio, de forma a considerar apenas o prazo de 122
dias (aproximadamente 4 meses), para todas as praças de pedágio, período entre a assinatura do
contrato (22/02/2008) e a expedição da Licença Ambiental de Operação – LAO em nome da Autopista
Litoral Sul (26/06/2008) – (Item 9.1.2.1 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
9.1.6.1. expurgar o acréscimo indevido decorrente da aprovação da 1ª Revisão Extraordinária,
ressarcindo a concessionária pela perda de arrecadação apenas no período entre 08/02 e 08/06/2009,
idêntico para todas as praças de pedágio (Item 9.1.2.1 da oitiva);
(...)
9.1.6.4. efetuar a efetiva compensação dos valores recebidos de forma indevida pela
concessionária, por conta da revisões extraordinárias (1ª e 2ª) e da remuneração pela execução de
serviços que acabaram sendo implementados pelo DNIT;”
III.1.1 - Dos atrasos alegadamente causados pela demora na expedição do Decreto de
Utilidade Pública e do Termo de Cessão de Bens
- Alegações das recorrentes
23. A empresa alegou que:
a) o total dos atrasos que poderiam ser atribuídos à Administração Pública ultrapassaria os 4
meses definidos na decisão vergastada. Dentre eles, caberia destacar a suposta demora na imissão da
posse de terrenos localizados na faixa de domínio da rodovia, que teria decorrido da morosidade
verificada na expedição do Decreto de Utilidade Pública – DUP. Apesar de contratualmente a
concessionária ser responsável pelas desapropriações, o processo se inicia somente após a expedição
do DUP pelo Poder Executivo. Logo, essa expedição seria uma condição sine qua non para o início
das desapropriações e, consequentemente, das obras;
b) para a emissão do DUP, a concessionária deveria apresentar um levantamento das áreas
desapropriadas. A confecção de tal levantamento, por sua vez, dependia da elaboração do Termo de
Cessão de Bens pelo DNIT, a quem compete aferir com exatidão os limites da faixa de domínio do
trecho concedido. Houve atraso na formalização do referido termo, que somente ocorreu quatro meses
após a assinatura do contrato, o que teria impedido a empresa de apresentar tempestivamente o
levantamento dos imóveis que seriam desapropriados;
c) apresentou ao poder concedente, em 9/5/2008, levantamento com base nos dados que possuía,
pois até então não havia sido formalizado o Termo de Cessão de Bens. Entretanto, a apresentação
desse levantamento não supre a falta nem exclui a responsabilidade da Administração Pública pelo
atraso na formalização do referido Termo;
d) assim, não deve prosperar o entendimento de que o atraso na formalização do termo não
prejudicou a concessionária, uma vez que ela conseguiu entregar à ANTT a proposta de DUP um mês
antes da formalização do termo. Ademais, tal entrega comprovou a atuação diligente da empresa, que
205
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
assumiu riscos não previstos na proposta comercial para tentar cumprir os prazos contratuais.
Consequentemente, a empresa não pode ser penalizada por ter agido com zelo;
e) a culpa da Administração decorre da expedição com atraso do decreto e da formalização
intempestiva do Termo de Cessão de Bens;
f) segundo consta de reportagem anexada aos presentes autos, o Ministro dos Transportes, em
15/02/2013, afirmou ser necessário conferir mais celeridade aos processos de desapropriação e
licenciamento ambiental. Assim sendo, restou comprovado que a demora supostamente verificada
nesses processos foi causada pela Administração Pública e, consequentemente, não pode ser imputada
à concessionária.
- Análise dessas alegações
24. Inicialmente, cabe salientar que a decisão ora recorrida confirmou o atraso verificado na
formalização do Termo de Cessão de Bens e na expedição da Licença Ambiental de Operação – LAO.
25. Quanto ao Termo de Cessão de Bens, importa destacar que a empresa alegou que ele era
necessário para realizar o levantamento das áreas a serem desapropriadas, o qual era essencial para
realizar as desapropriações e iniciar as obras. Contudo, verificou-se que a concessionária realizou esse
levantamento sem o referido termo, pois aquele foi entregue no dia 09/05/2008 enquanto este último só
foi concluído no dia 13/06/2008. Assim sendo, poder-se-ia questionar se o atraso na emissão desse
documento acarretou um prejuízo real para a ora recorrente.
26. Este Plenário optou por adotar um entendimento mais favorável à concessionária e acolheu
suas alegações no sentido de que “nos termos contratuais, o documento deveria ter sido formalizado
em até 30 dias do início do contrato, portanto até 16/3/2008, mas só foi efetivamente firmado em
13/6/2008.” Diante disso, o TCU entendeu que até o dia 13/06/2008 a concessionária ficou
impossibilitada de construir as praças de pedágio por culpa da Administração. Afinal, consoante
exposto pela ANTT, o documento expedido pelo DNIT era imprescindível para a realização de obras
na faixa de domínio, como foi o caso das praças em tela. Com fulcro nessa conclusão, este Colegiado
entendeu que esse atraso enseja o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, com
vistas a compensar o período sem cobrança de pedágio.
27. Em relação à obtenção intempestiva da Licença Ambiental de Operação – LAO, este
Plenário considerou que a orientação do DNIT no sentido de que a concessionária não realizasse obras,
exceto as de manutenção da pista, até a expedição da LAO em seu nome teve como resultado um
atraso nas obras das praças de pedágio.
28. Saliento que essa orientação do DNIT está em conformidade com o entendimento do
IBAMA, segundo o qual, a Licença Ambiental de Operação deve ser solicitada antes de o
empreendimento entrar em operação, pois é essa licença que autoriza o início do funcionamento da
obra ou do empreendimento. Sua concessão está condicionada à vistoria a fim de verificar se todas as
exigências e detalhes técnicos descritos no projeto aprovado foram desenvolvidos e atendidos ao longo
de sua instalação e se estão de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.
29. Considerando que essa licença só foi expedida no dia 26/06/2008, o TCU entendeu que as
obras das praças de pedágio só puderam ser iniciadas nessa data. Assim sendo, a Administração
Pública (no caso, o DNIT) deu causa a um atraso de 122 dias (calculado com base nas datas previstas
no contrato de concessão) e deve ser responsabilizada por essa demora.
30. Consequentemente, este Colegiado entendeu que o atraso em questão ensejou o reequilíbrio
econômico-financeiro da avença firmada pela concessionária para compensar o período em que não
houve a cobrança de pedágio. Note-se que esses 122 dias englobam a demora observada na expedição
do Termo de Cessão de Bens.
31. Entendo que a parte do Acórdão recorrido até aqui mencionada não merece reparos. Quanto à
demora na edição do Decreto de Utilidade Pública - DUP, julgo que ela não contribuiu
significativamente para o atraso verificado nas obras das praças de pedágio. A uma, porque não havia
necessidade de apresentar o referido Decreto para requerer a licença ambiental das praças de pedágio,
com exceção da praça P1, única sujeita ao processo de licenciamento, pois, segundo manifestação do
206
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ibama, as demais praças (P2, P3, P4 e P5) estariam dentro da faixa de domínio. A duas, porque
exatamente a praça de pedágio P1 foi a primeira a ser concluída, o que prejudica a alegação de que a
falta do DUP teria ocasionado atrasos significativos na construção dessas praças. A três, porque,
segundo a ANTT, o lapso temporal para a expedição do Decreto não gerou atrasos computáveis, uma
vez que não impactou a conclusão das obras de forma superior aos outros atrasos. A quatro, porque a
expedição desse Decreto não integrava o caminho crítico do cronograma, composto pelas etapas nas
quais um eventual atraso acarretaria uma demora na consecução do objeto que se queria construir.
32. Apenas a título de argumentação, se considerássemos que o prazo de expedição do decreto
tivesse sido relevante para o atraso das obras, caberia sopesar que, no processo expropriatório, a fase
inicial de levantamento das áreas particulares objeto de desapropriação é de responsabilidade exclusiva
da concessionária. No caso vertente, esse levantamento somente foi concluído em 09/05/2008, no
terceiro mês de vigência do contrato. Tendo em vista que, segundo a própria concessionária, a
construção de uma praça de pedágio durava 5 meses (no caso da praça 4), a demora na entrega pela
empresa do levantamento em tela seria suficiente para comprometer a conclusão das obras dessas
praças no prazo previsto no Plano de Exploração da Rodovia – PER (que se estendia até o final do
sexto mês após a celebração do contrato).
33. Diante do acima exposto, reitero minha avaliação no sentido de que essas alegações da
recorrente não devem ser acolhidas por esta Corte.
III.1.2 - Dos atrasos alegadamente causados pela sistemática adotada pelo Poder
Judiciário
- Alegações das recorrentes
34. A concessionária argumentou que:
a) na decisão vergastada, o TCU considerou que a realização das desapropriações é de
responsabilidade exclusiva da empresa e que os atrasos acima citados eram previsíveis. Contudo, a
concessionária teria adotado todas as medidas necessárias para executar o objeto do contrato de
concessão. Ademais, o atraso verificado teria superado o razoável e, por isso, não teria sido
contemplado no projeto de implantação das praças de pedágio;
b) a imissão na posse pela empresa dos terrenos necessários para realizar as obras teria restado
prejudicada, pois, para conceder a liminar necessária para essa imissão, o Poder Judiciário de Santa
Catarina exigiu que um perito judicial avaliasse o valor da indenização, apesar de a empresa ter
depositado uma quantia em juízo com base em laudos de peritos de sua confiança;
c) por exemplo, em relação à praça de pedágio 4, apenas dois meses após a entrega do
levantamento pela concessionária foi publicado o Decreto de Utilidade Pública. Assim sendo, o prazo
para imissão na posse atingiu sete meses. Mesmo considerando o atraso decorrente do entendimento
adotado pelo Poder Judiciário, não seria razoável prever que o prazo para imissão na posse superasse o
prazo de execução da obra, que era de cinco meses (prazo total de seis meses subtraído de um mês
previsto para a expedição do Termo de Cessão de Bens). Cabe ressaltar, ainda, que as ações foram
distribuídas na Justiça logo após a publicação do DUP, conforme comprovam os documentos
acostados aos presentes autos;
d) não esperou a conclusão do processo de desapropriação para iniciar as obras, que começaram
na faixa de domínio e foram se estendendo na medida em que as desapropriações foram sendo
concluídas.
- Análise dessas alegações
35. Inicialmente, quero salientar que inexiste uma correlação temporal necessária entre o tempo
requerido para executar uma obra e o prazo demandado para concluir o processo de imissão na posse
do terreno onde será erguida essa obra. Afinal, como foi ressaltado no Voto condutor do Acórdão ora
recorrido, esses prazos possuem naturezas distintas. Por via de consequência, entendo que a alegação
da empresa fundada na comparação entre esses dois prazos não merece ser acolhida.
36. Além de reconhecer a natureza diferenciada dos prazos necessários para a prolação das
decisões judiciais, cabe destacar que eles são previsíveis, desde que sejam utilizados métodos
207
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
adequados para sua aferição. Assim, por exemplo, deve ser pesquisada a jurisprudência relativa a casos
similares e verificado qual foi o lapso de tempo transcorrido até o julgamento final do processo em
tela. No caso vertente, depreende-se da leitura destes autos que a concessionária não previu de forma
correta qual tenderia a ser o prazo para obter a imissão na posse dos imóveis sob comento.
37. Note-se que o próprio advogado da recorrente reconheceu anteriormente que aos
procedimentos judiciais para a imissão na posse não pode ser aplicada a teoria da imprevisibilidade.
Afinal, o Poder Judiciário de Santa Catarina, tem deferido a imissão na posse somente após receber a
avaliação realizada por perito nomeado pelo juízo. Ou seja, ciente desse fato, a concessionária não
poderia ter sido surpreendida pelas exigências formuladas por aquele Poder.
38. Saliento, ainda, que a cláusula 16.26 do contrato de concessão sob enfoque considerou que
eventuais problemas verificados nos processos judiciais de desapropriação constituem riscos atribuídos
à concessionária.
39. Cumpre esclarecer também que os atrasos verificados no processo judicial de imissão na
posse não caracterizam “fatos do príncipe”, pois o dispêndio de tempo com os processos
expropriatórios, consoante exposto acima neste Voto, era provável ou pelo menos previsível.
40. Por fim, observo que o alegado início das obras das praças de pedágio antes do término das
desapropriações não foi suficiente para diminuir o atraso verificado na conclusão dessas obras.
41. Com fulcro nessas considerações, em linha de concordância com a unidade técnica, julgo que
essas alegações não devem ser acolhidas pelo TCU.
III.1.3 - De uma suposta falha que teria sido cometida pelo Ibama
- Alegações das recorrentes
42. A concessionária alegou que:
a) o TCU teria sido induzido a erro quando da análise do Relatório de Vistoria Técnica do
Ibama, emitido em 03/06/2008. Aquele Instituto teria se equivocado porque em todas as praças de
pedágio teriam sido utilizadas áreas particulares para construir as respectivas edificações. Assim
sendo, a desapropriação não teria servido apenas para recompor a faixa de domínio, mas teria sido
essencial para a efetiva instalação das praças de pedágio;
b) a concessionária apresentou cópias dos croquis das praças de pedágios visando demonstrar
que as áreas desapropriadas eram essenciais às obras, pois nessas áreas teriam sido construídos o
prédio da administração e a praça de arrecadação. Tal assertiva seria comprovada pelo Decreto de
Utilidade Pública.
- Análise dessas alegações
43. De início, cabe destacar que o relatório do Ibama é um documento oficial que tem fé pública,
nos termos do art. 19, II, da Constituição Federal. Caso a concessionária houvesse detectado alguma
falha nesse documento, ela deveria ter apontado essa falha para o Instituto e solicitado sua correção
tempestiva. Contudo, não consta dos presentes autos qualquer documento que demonstre que a
concessionária adotou esse procedimento.
44. Aduzo que, segundo o relatório apresentado pelo Ibama, apenas deveria ser licenciada a
Praça de Pedágio P1, que seria a única localizada fora da faixa de domínio. As demais Praças de
Pedágio foram liberadas de licenciamento ambiental pelo órgão que detinha competência para fazê-lo,
em conformidade com o disposto no art. 2º da Lei nº 7.735/1989, verbis:
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polícia ambiental;
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais,
relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos
recursos naturais e à fiscalização, ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as
diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente;”
208
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
45. É interessante observar que, conforme exposto anteriormente neste Voto, a Praça de Pedágio
P1, única que demandava licença ambiental para sua construção e cuja construção certamente ocorreria
em terreno desapropriado, foi a primeira a ser concluída. Somando-se a isso o fato de que a própria
concessionária reconheceu ter iniciado as obras antes da conclusão das desapropriações, pode-se
inferir que eventuais atrasos na obtenção da licença ambiental e na imissão na posse dos terrenos
desapropriados não foram decisivos para a demora verificada na construção das Praças de Pedágio.
46. Diante do acima exposto, concordo com a análise efetuada pela unidade técnica e manifestome pelo não acolhimento dessas alegações da recorrente.
III.1.4 - Dos atrasos que teriam sido provocados por chuvas extraordinárias e
imprevisíveis
- Alegações das recorrentes
47. A concessionária alegou que:
a) chuvas atípicas prejudicaram o andamento das obras. O volume extraordinário dessas chuvas
pode ser comprovado pela decretação do estado de calamidade pelo Estado de Santa Catarina
(abrangeu 123 municípios, alguns deles distantes 368 km entre si), pelo confronto entre os índices
pluviométricos observados e aqueles previstos no cronograma de obras e pela cobertura da imprensa,
inclusive internacional;
b) anexou cópia dos diários de obras das praças de pedágio com vistas a demonstrar a influência
das fortes chuvas. Citou, por exemplo, que no dia 21/11/2008 o serviço nas praças P1 e P2 foi
paralisado devido às chuvas;
c) apresentou uma planilha sobre os dias de chuva que ocorreram e os que haviam sido previstos
pela Sulderhsa/PR e pela Ciran/Epagri/SC, a fim de demonstrar a anomalia dessas precipitações
pluviométricas. Nessa planilha, foram confrontados os índices previstos com aqueles observados em
cada praça de pedágio. Na região em que se localizam três praças de pedágios, foram registradas
precipitações que superaram em 100% as expectativas. Na praça P3, o índice pluviométrico real foi
187% superior ao previsto;
d) as chuvas torrenciais causaram 132 pontos de deslizamentos na rodovia sob concessão,
consoante registrado em reportagens acostadas aos presentes autos. Nesse contexto, houve a
necessidade de deslocar pessoal das obras das praças P1 e P2 para desobstruir pontos da rodovia e
auxiliar municípios necessitados, o que se comprova pelos registros nos diários de obras;
e) apresentou fotos para evidenciar a dimensão dos deslizamentos, além de um esquema linear
para demonstrar a proximidade dos deslizamentos das áreas de construção das praças de pedágio;
f) a implantação da praça de pedágio é realizada em fases. Contudo, a fase de terraplanagem
restou prejudicada pelas chuvas fortes e o serviço necessitou ser refeito para atingir a umidade
adequada para sua compactação;
g) diante do exposto, requereu que fosse exonerada de qualquer responsabilidade pelo atraso na
execução das obras ou serviços bem como pelo descumprimento das obrigações contratuais, nos
termos do Capítulo XIX, itens 19.2 e 19.3, alínea “b”, do contrato de concessão, que trata do caso
fortuito.
- Análise dessas alegações
48. É inegável que fortes chuvas caíram sobre o estado de Santa Catarina no final do mês de
novembro de 2008. Entretanto, para que as alegações da concessionária fossem aceitas, seria
imprescindível que tivesse sido comprovado o efetivo dano supostamente causado pelas chuvas às
obras, não sendo suficiente a apresentação de um decreto de calamidade pública. Ademais,
considerando a grande extensão do trecho da rodovia concedido (382 km), deveria ter sido avaliado,
em cada praça, o impacto das chuvas no que concerne a trabalhos perdidos e a dias sem condições de
trabalho.
49. Aduzo que os diários de obra colacionados aos autos não contêm todos os elementos
necessários para demonstrar por si só o impacto das chuvas. Seria necessário verificar quantos dias de
chuvas acima do esperado de fato ocorreram e em que medida tais chuvas impediram ou retardaram a
209
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
execução das obras. Esse cálculo deveria ter sido elaborado e demonstrado pela empresa a fim de
superar a análise realizada por esta Corte em sede de auditoria. Contudo, tal não ocorreu.
50. Da mesma forma, entendo que a simples apresentação de fotos não comprova que os
deslizamentos foram além do que seria razoável esperar nas regiões onde se localizam as Praças de
Pedágio. Além disso, mesmo que uma quantidade excepcional de deslizamentos tivesse ocorrido,
permaneceria a necessidade de demonstrar em que grau esses fenômenos contribuíram para os atrasos
verificados nas obras das praças de pedágios, o que a empresa não fez até o momento.
51. Também deve ser sopesado que os atrasos nas obras das Praças de Pedágio atingiram quase
seis meses para as praças P1 e P2, mais de oito meses para a praça P4 e aproximadamente nove meses
para as praças P3 e P5. Mesmo considerando que o TCU entendeu que um atraso de 4 meses em todas
as praças deve ser imputado à Administração, não parece razoável que as chuvas do final do mês de
novembro de 2008 justifiquem atrasos com tais dimensões. Claro que estaríamos numa situação
diversa se o impacto das chuvas tivesse sido calculado e demonstrado para cada uma das Praças de
Pedágio.
52. Com espeque nessas considerações, avalio que essas alegações da recorrente não são
suficientes para ensejar a modificação do Acórdão recorrido.
III.1.5 – Da abertura das praças de pedágio à medida que foram sendo concluídas
- Alegações das recorrentes
53. A empresa alegou que:
a) esta Corte determinou à Agência Nacional de Transportes Terrestres que anulasse a
Deliberação nº 480/2008/ANTT. Referida deliberação estabeleceu, ao contrário do que havia sido
previsto no contrato, que as praças fossem abertas na medida em que cada empreendimento fosse
sendo concluído;
b) a intenção dessa deliberação foi diminuir o impacto na tarifa, na medida em que, se fosse
aguardado o término das obras da última praça de pedágio para só então dar início à cobrança, o
incremento no pedágio seria maior;
c) apresentou tabela para exemplificar o aumento na tarifa, na qual consta que o aumento seria
de 1,15% considerando a abertura das cinco praças de pedágios em 17/06/2009;
d) a previsão contratual somente poderia ser mantida se o cronograma físico da empresa não
tivesse sido afetado por condutas do poder concedente. Contudo, houve atraso na expedição do
Decreto de Utilidade Pública e foram encontrados entraves para a obtenção da liminar para imissão na
posse. Ademais, a concessionária não poderia ser constrangida a agir, se havia pendências por parte do
poder concedente;
e) durante a licitação, a empresa questionou sobre a possibilidade de cobrança das tarifas nas
praças de pedágio já construídas, em caso de ocorrerem atrasos por motivos de força maior ou alheios
a sua vontade, e a comissão de licitação respondeu positivamente. Essa resposta apresentaria cunho
vinculante para todos os envolvidos, consoante se observa em Acórdão prolatado pelo STJ, no qual se
reafirmou o poder vinculante de resposta à consulta a respeito de cláusula do edital que tenha sido
comunicada a todos os interessados;
f) citou editais de licitação posteriores ao presente caso, nos quais foi autorizado expressamente
o início parcial da cobrança de pedágio na medida em que as praças fossem sendo construídas, no caso
de terem ocorrido impedimentos alheios à vontade da empresa;
g) apresentou tabela detalhando as datas de liberação das obras, o início das cobranças e o
intervalo de tempo entre esses dois momentos;
h) o objetivo da medida da ANTT foi prevenir prejuízos para os usuários decorrentes de atrasos
provocados pelo poder público, além de proteger o equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
evitando a perda de receita da concessionária por motivos alheios a sua vontade;
i) assim sendo, requereu a manutenção da compensação dos valores recebidos por meio da 1ª
Revisão Extraordinária aprovada pela ANTT.
- Quesitos respondidos pelo perito judicial
210
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
54. Cumpre destacar os seguintes pontos das respostas do perito aos quesitos relacionados com
essa questão:
a) no quesito 7, foi estimada a perda financeira atualizada que seria imputada à recorrente caso o
início da cobrança do pedágio, que estava previsto para acontecer seis meses após a assinatura do
contrato, tivesse ocorrido após o término das obras em cada praça de pedágio;
b) no quesito 8, o perito calcula qual teria sido a perda de arrecadação caso o início da cobrança
do pedágio tivesse ocorrido na data de conclusão de todas as praças;
c) no quesito 9, tendo em vista a perda financeira calculada nos quesitos anteriores, a recorrente
questionou quais investimentos deveriam ser suprimidos para compensar a referida perda e em quanto
a tarifa deveria ser elevada para a sua efetiva compensação. O perito listou exemplos de serviços e fez
o cálculo do incremento da tarifa, conforme solicitado;
d) no quesito 10, avaliou-se se haveria prejuízo remanescente à concessionária, mesmo diante da
permissão da ANTT para antecipar a cobrança dos pedágios. O perito afirmou que não houve prejuízo
à empresa devido ao aumento da Tarifa Básica de Pedágio - TBP na primeira revisão ordinária, tendo
sido mantida inalterada a Taxa Interna de Retorno - TIR não alavancada da concessão;
e) no quesito 12, a recorrente perguntou se a ANTT buscou na 1ª Revisão Extraordinária
recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato diante do atraso no início da cobrança do
pedágio. O perito apresentou tabela a fim de comprovar que o atraso na cobrança de pedágio nas
respectivas praças foi considerado na referida revisão tarifária, com efeito positivo sobre a tarifa
(acréscimo).
- Análise dessas alegações e das respostas aos quesitos do laudo pericial
55. O contrato de concessão em tela previu que:
“6.10 A concessionária estará apta a iniciar a cobrança do pedágio tão logo estejam satisfeitas
as seguintes condições:
a) implantação de todas as Praças de Pedágio previstas;
b) conclusão dos ‘Trabalhos Iniciais’ detalhados no PER;
c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.
(...)
6.15 Na ocorrência de atraso de responsabilidade da concessionária na conclusão ou execução
dos encargos estabelecidos para os ‘Trabalhos Iniciais’ ou na implantação de todas as Praças de
Pedágio não caberá reequilíbrio econômico das perdas relativas à data prevista no cronograma do
Contrato de Concessão e a data real de início de cobrança de Pedágio.”
56. Portanto, de acordo com essas cláusulas contratuais, a concessionária somente atendeu aos
requisitos necessários para o início da cobrança de pedágio após o término das obras da última praça
de pedágio, a praça P5, que ocorreu em 08/06/2009. No entanto, considerando ter sido atribuída à
Administração responsabilidade pelo atraso de 122 dias na realização dessas obras, o TCU determinou
que a perda de arrecadação durante o período de 122 dias anterior à data de conclusão da praça P5
fosse ressarcida à concessionária, nos termos da cláusula contratual 19.2. Já as perdas decorrentes de
outros atrasos devem ser arcadas por quem lhe deu causa, vale dizer a concessionária.
57. Ocorre que as obras de construção das Praças P1 e P2 atrasaram quase seis meses, da praça
P4 aproximadamente oito meses, da praça P3 quase nove meses e da praça P5 mais de nove meses.
Nesse contexto, a ANTT resolveu ressarcir, por meio de revisão do valor da tarifa, todas as perdas de
receita sofridas pela concessionária em decorrência da ausência de cobrança de pedágio nessas praças
durante as respectivas construções. Tal entendimento foi de encontro às conclusões a que chegou a
Corte de Contas, que determinou a reforma da Deliberação nº 480/2008/ANTT, no sentido de adequar
a revisão do valor da tarifa de pedágio ao que foi preconizado pelo TCU.
58. Iniciando a análise do mérito dessas alegações, destaco que não deve ser acolhido o
argumento de que a liberação da cobrança do pedágio em etapas seria mais interessante para os
usuários, pois reduziria a majoração do valor da tarifa. Tal argumento somente seria válido se a
responsabilidade pelo atraso na conclusão das obras fosse integralmente da Administração, o que não
211
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ocorre neste caso. Afinal, como foi diversas vezes mencionado neste Voto, o Poder Público responde
pelo atraso de 122 dias, sendo o restante da demora atribuída à concessionária.
59. Na situação que ora se examina, restou comprovada a culpa da concessionária por uma
parcela relevante do atraso verificado nas obras. Logo, a empresa não fazia jus à revisão da tarifa para
se ressarcir dos prejuízos decorrentes do atraso a que ela mesma deu causa nem para restabelecer o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato que foi afetado por esse atraso.
60. A concessionária alegou que, durante a licitação, teria indagado sobre a possibilidade de
cobrar tarifas nas praças de pedágio já construídas, caso ocorressem atrasos por motivos de força maior
ou alheios a sua vontade. Segundo a recorrente, a comissão de licitação teria respondido
positivamente.
61. Efetivamente, a Comunicação ANTT/Ouvidoria /2007 – 103.266, publicada durante o
procedimento licitatório, previa a possibilidade de a Agência liberar a cobrança em algumas praças se
as outras não tivessem sido concluídas no prazo contratual, mas somente na hipótese de não ter sido
obtida licença ambiental regularmente requerida pela concessionária, verbis:
“ANTT/Ouvidoria/2007 — 103.266 (pág. 284)
Se a concessionária não obtiver uma determinada licença para construção e/ou operação de
uma ou mais Praças de Pedágio, por motivo de força maior ou alheio à sua vontade, esta
concessionária poderá iniciar a cobrança de pedágio em todas as demais Praças de Pedágio, uma vez
que cumpriu as condições estabelecidas no item 5.62 (a) dos Editas n° 001, 002 e 003, relativos aos
Lotes 06, 5 e 07, respectivamente?
Resposta:
Sim.”
62. Constata-se que essa hipótese não se configurou no caso vertente, logo, essa manifestação da
ANTT não se aplica. Aduzo que não se nega o caráter vinculante dessa resposta emitida pela agência,
mas sim sua aplicação ao caso concreto sob exame.
63. Aduzo que as respostas aos quesitos acima resumidas não são aptas a ensejar a reforma do
entendimento do TCU. A uma, porque um atraso da Administração, por prazo certo e determinado e
que atingiu todas as praças de pedágio de forma idêntica, não justifica a liberação geral e irrestrita dos
prazos contratualmente fixados para a realização das obras das praças nem autoriza a compensação das
tarifas não auferidas entre a data prevista na avença e o dia da efetiva conclusão dessas praças (período
que durou nove meses).
64. A duas, porque uma parte significativa do atraso na cobrança do pedágio decorreu de conduta
praticada pela concessionária. Cabe acrescentar que o atraso não atribuível à empresa foi devidamente
considerado no sentido de compensar sua perda de arrecadação.
65. A três, porque o perito não avaliou quem deu causa aos atrasos, o que foi feito pela
deliberação recorrida.
66. Por via de conseqüência, a ANTT deve providenciar nova revisão extraordinária para
considerar como passíveis de ressarcimento à concessionária apenas o período de 08/02 a 08/06/2009,
idêntico para todas as praças de pedágio. Adicionalmente, deverá ser realizada a compensação no valor
da tarifa dos valores indevidamente recebidos pela concessionária desde a aprovação da 1ª Revisão
Extraordinária até a data da nova revisão extraordinária.
67. Com fulcro nessas considerações, entendo que essas alegações da recorrente devem ser
rejeitadas.
III.2 - Remuneração em duplicidade dos encargos referentes às vias marginais
- Itens recorridos:
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, o prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
(...)
212
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.3. corrija a duplicidade de contagem de custos relativos a serviços realizados nas vias
marginais que já estavam embutidos nos cálculos iniciais para definição da tarifa e foram indevida e
novamente inseridos por meio da 2ª Revisão Extraordinária, adotando as devidas providências para
que a concessionária devolva os valores indevidamente recebidos por conta dessa duplicidade (Item
9.1.2.2 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
(...)
9.1.6.2. corrigir o cômputo, em duplicidade, dos custos referentes aos serviços executados nas
vias marginais, ocorrido quando da realização da 2ª Revisão Extraordinária (Item 9.1.2.2 da oitiva);
(...)
9.1.6.4. efetuar a efetiva compensação dos valores recebidos de forma indevida pela
concessionária, por conta da revisões extraordinárias (1ª e 2ª) e da remuneração pela execução de
serviços que acabaram sendo implementados pelo DNIT;”
- Alegações das recorrentes
68. A concessionária alegou que:
a) os serviços e as obras de recuperação, conservação, manutenção e operação das vias
marginais não foram originalmente considerados como uma obrigação da empresa, pois não constaram
do edital, do contrato, do Plano de Exploração da Rodovia - PER nem dos estudos de viabilidade
efetuados pelo poder concedente;
b) haveria enriquecimento sem causa da Administração caso houvesse a execução de um serviço
sem previsão contratual, salvo na hipótese de repactuação prévia da avença. No caso vertente, ocorreu
essa repactuação;
c) a contratação pública deve assumir a forma escrita por força do disposto no art. 22 da Lei n°
9.784/1999 e do art. 60 da Lei n° 8.666/1993, o que impede a existência de serviços implícitos na
concessão. Ademais, esta Corte de Contas, na publicação “Licitações e Contratos Administrativos:
orientações básicas”, afirmou que as cláusulas contratuais devem ser estabelecidas com clareza e
precisão;
d) em conformidade com o disposto na cláusula 17.1 do contrato de concessão, as obras e os
serviços a serem executados são aqueles definidos no PER, no qual não há referência expressa à faixa
de domínio nos capítulos de melhoramentos e operação. Além disso, a ANTT reconheceu, por meio da
sua Nota Técnica n° 25/2011/SUINF, que os serviços em tela não foram previstos no contrato de
concessão;
e) essas considerações afastam o entendimento adotado na decisão recorrida segundo o qual o
contrato teria previsto implicitamente tais serviços e a concessionária teria errado ao prever os
quantitativos necessários para a execução da obra. Por via de conseqüência, estaria justificado o
reajuste tarifário questionado pelo Acórdão vergastado, pois o reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato se fez necessário para incluir novos serviços;
f) aduziu que sem esse reajuste tarifário a empresa sofrerá severos prejuízos, o que poderá
ensejar a inviabilidade da concessão;
g) por fim, ressaltou ser descabido exigir do particular contratado o recebimento de valores
inferiores aos da proposta ou dos termos da contratação.
- Quesitos respondidos pelo perito judicial
69. Como se depreende da leitura dos trechos das respostas aos quesitos abaixo transcritos, o
perito afirmou não haver referências às vias marginais no edital da ANTT, o que confirmaria as
afirmações da recorrente em sua peça recursal:
a) quesito 16: “Não há referência a vias marginais nos trechos estabelecidos no edital nº
003/2007 da ANTT.”
213
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) quesito 17: “Na proposta comercial, à página 32, lê-se: ‘o lote 7 (BR-506/PR, BR-376/PR e
BR-101/SC) se desenvolve inteiramente em pista dupla e tem 382,3 km de extensão. Não há referência
às vias marginais no item ‘Conhecimento do Lote’ da proposta comercial.’”
c) quesito 19: “Não há referência a vias marginais no PER.”
d) quesito 20: a incorporação das vias marginais ao contrato representaria aumento de encargos
para a concessionária, o que levaria ao aumento da TBP.
- Análise dessas alegações e das respostas do perito aos quesitos
70. Efetivamente, o Plano de Exploração da Rodovia – PER, no capítulo relativo às obras de
melhoria, menciona apenas as ruas laterais a serem construídas. Entretanto, o PER cita especificamente
a manutenção das ruas laterais existentes quando prevê a necessidade de recuperar os sistemas
elétricos e de iluminação dessas vias, verbis:
“CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS
Recuperação dos Sistemas Elétricos e de Iluminação
Deverão ser implantados, no mínimo, os seguintes quantitativos:
- Iluminação de Vias Principais - em pista simples: 0 km
- em pista dupla: 101,0 km
- Iluminação de Vias Laterais, em pista simples: 20,7 km”
71. Assim sendo, não merece prosperar a alegação de que o PER não faria qualquer menção às
vias laterais já existentes.
72. Ademais, consta na cláusula 2.10 do contrato de concessão, a seguir transcrita, que a área
concedida inclui toda a faixa de domínio, o que implica dizer que as vias marginais estão incluídas no
escopo da concessão. Essa constatação afasta a conclusão do laudo pericial de que não há menção às
vias marginais no ajuste firmado.
“A área da Concessão é a compreendida pela(s) Rodovia(s) e respectivas faixas de domínio,
assim como seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, e áreas ocupadas com instalações
operacionais e administrativas dentro da faixa de domínio.”
73. As alegações no sentido de que a oferta da tarifa pela concessionária não incluiria serviços
nas vias marginais e de que acrescentar encargo sem a remuneração correspondente representaria um
enriquecimento ilícito da Administração não podem ser aceitas. Afinal, a empresa se obrigou a
executar serviços em todos os bens rodoviários que integram o objeto da concessão. Aduzo que a tarifa
proposta na licitação deveria ter sido calculada levando em conta a recuperação, conservação,
operação e manutenção em condições normais de uso de todos os elementos rodoviários vinculados à
concessão.
74. Aduzo que o entendimento da concessionária de que as vias marginais existentes não
integrariam o objeto da concessão encontra obstáculos intransponíveis no próprio contrato celebrado
pela ora recorrente, verbis:
“BENS DA CONCESSÃO
Bens Vinculados à Concessão
3.1 Integram a Concessão os trechos de Rodovia que compõem o Lote Rodoviário,
compreendendo seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, faixas de domínio, edificações e
terrenos destinados às atividades a elas vinculadas e, portanto, pertencentes à União na condição de
bens públicos de uso comum.
(...)
3.5 Os bens vinculados à Concessão transferidos à concessionária deverão ser recuperados,
conservados, operados e mantidos em condições normais de uso, de forma que, quando devolvidos à
União, se encontrem em perfeito estado de conservação.
3.6 Os bens móveis e imóveis previstos no PER integram a Concessão, devendo ser registrados
em nome da Sociedade de Propósito Específico - SPE e constantes de cadastro a ser atualizado
permanentemente pela Concessionária e disponibilizado à ANTT sempre que solicitado.”
214
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
75. Da leitura da cláusula 3.1 do contrato de concessão, transcrita no parágrafo anterior deste
Voto, depreende-se que as vias laterais integram efetivamente o objeto concedido, por servirem de
acesso e apoio ao lote rodoviário. Esse fato foi reconhecido pela ANTT, segundo a qual “todo o
sistema viário interno à faixa de domínio, como ruas laterais, compõe a concessão e, como tal deve
ser operado e mantido.” (Nota Técnica n° 011/2011 GEFOR/SUINF)
76. Já o teor da cláusula 3.5 do contrato sob comento afasta os argumentos apresentados pela
recorrente acerca da necessidade de os serviços a serem executados nas vias laterais estarem
explicitados de forma individualizada nesse contrato. Afinal, nessa cláusula foi afirmado que todo o
objeto concedido, inclusive as vias laterais, deve ser mantido em perfeito estado de conservação, ou
seja, deve ser recuperado, conservado e operado pela concessionária.
77. Quanto ao fato de os serviços relativos às vias laterais não estarem expressamente previstos
nos estudos indicativos elaborados pelo poder concedente e apresentados aos licitantes, cabe destacar
que esses estudos não vinculam as propostas comerciais das empresas que participam do certame. Em
relação a esse aspecto, pode-se concluir que a natureza desses estudos é muito diversa daquela dos
projetos básicos elaborados para licitações de obras públicas, os quais possuem efetivamente caráter
vinculante.
78. Apenas a título de exemplo do caráter não vinculante desses estudos, pode ser citado o caso
da Hidrelétrica de Jirau, em Rondônia, no qual a concessionária alterou um elemento fundamental do
projeto e dos estudos indicativos apresentados pelo Poder Público, qual seja, o local do eixo da
barragem.
79. Aliás, a cláusula 4.3 do contrato de concessão, a seguir transcrita, já indicava que os
participantes da licitação sob exame deveriam realizar seus próprios estudos, com vistas a conhecer o
objeto da concessão e definir de forma adequada as respectivas propostas de tarifa:
“4.3 Não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarifária devido à
existência de diferenças de quantidade ou desconhecimento das características da rodovia pela
concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ter sido identificados e
solucionados pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa, ressalvado o previsto no item
5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do trecho concedido, bem como pelo exame
de todos os projetos e relatórios técnicos que lhe são concernentes, quando da apresentação de sua
proposta no Leilão.”
80. Por oportuno, esclareço que o item 5.31 do edital mencionado na cláusula contratual acima
transcrita não se refere à situação ora sob análise, como se depreende de sua leitura:
“5.3.1. Concluído o Cadastro Ambiental previsto nos Trabalhos Iniciais, o passivo ambiental
identificado na faixa de domínio não previsto no PER será considerado de responsabilidade do DNIT
ou incorporado no PER por meio de revisão.”
81. Cumpre ressaltar, ainda, que o item 1.55 do edital da licitação que precedeu a celebração do
contrato em tela também ressaltava a importância da realização de estudos pelas licitantes, verbis:
“Não caberá, durante a concessão, qualquer solicitação de revisão tarifária por conta de
existência de “vícios ocultos”, diferenças de quantidades ou desconhecimento da rodovia, no âmbito
das intervenções realizadas desde a sua construção.”
82. Acrescento que, em conformidade com o disposto na alínea “e” do item 2.39 do Edital, a
licitante declarou que percorreu o trecho e detinha conhecimento pleno das condições da rodovia.
Assim sendo, restou muito enfraquecida a alegação de falta de recursos da empresa para fazer face aos
serviços em questão.
83. Ademais, entendo que a alegada falta de recursos para suportar encargos diversos nas ruas
laterais somente poderia ter sido questionada na fase pré-contratual. Durante a execução do objeto da
concessão, o Edital e o contrato vedam essa possibilidade.
84. Por oportuno, informo que a juíza da Primeira Vara Federal de Joinville (SC), Dra. Claudia
Maria Dadico, em sede de liminar, determinou a redução da tarifa de pedágio na praça P2, tendo em
vista o suposto pagamento em duplicidade de serviços que teriam sido realizados nas vias marginais.
215
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Em decorrência dessa decisão, a ANTT informou que aguarda o desfecho dessa ação judicial para
adotar as providências cabíveis.
85. Do acima exposto, conclui-se que as alegações da recorrente não devem ser acatadas por este
Plenário.
III.3 - Inexecução de obras obrigatórias sem a consequente redução tarifária
- Itens recorridos:
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, o prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
(...)
9.1.5. efetue o devido ajuste no fluxo de caixa para expurgo dos valores relativos às obras que
estão sendo executadas pelo DNIT, tendo em vista que não representam dispêndios a serem
computados no âmbito da concessão rodoviária em tela (Item 9.1.2.5 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
(...)
9.1.6.3. expurgar do fluxo de caixa os valores contratuais relativos a serviços que foram
executados pelo DNIT e não pela concessionária (Item 9.1.2.5 da oitiva);
9.1.6.4. efetuar a efetiva compensação dos valores recebidos de forma indevida pela
concessionária, por conta da revisões extraordinárias (1ª e 2ª) e da remuneração pela execução de
serviços que acabaram sendo implementados pelo DNIT;”
- Alegações das recorrentes
86. A concessionária alegou que:
a) não se opõe à retirada dos valores referentes às obras previstas no PER que foram executadas
pelo DNIT. Contudo, entende que essa retirada só poderá ocorrer quando o DNIT entregar as obras
concluídas, o que não teria ocorrido até o momento;
b) para evitar a formalização de justificativas referentes a inexecuções, solicitou, ainda em 2011,
a reprogramação da referida verba para o 15º ano de concessão;
c) sua não oposição ao expurgo da verba demonstra sua idoneidade e boa- fé.
- Análise dessas alegações
87. Preliminarmente, esclareço que essa questão possui significativa materialidade, uma vez que,
em 2007, o valor envolvido foi estimado em R$ 15.253.537,29 (quinze milhões, duzentos e cinqüenta
e três mil, quinhentos e trinta e sete reais e vinte e nove centavos). Referido valor foi incluído no
cálculo da tarifa de pedágio e, em conformidade com a determinação desta Corte de Contas, deve ser
retirado por meio do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
88. Considerando que a própria concessionária concorda com a retirada desse montante do
cálculo da tarifa, resta analisar em que momento essa retirada deverá ser implementada.
89. Em primeiro lugar, cabe esclarecer que não há razão para que os custos em tela continuem
sendo transferidos para os usuários. Afinal, desde o início do contrato, sabia-se que tais obras não
seriam executadas pela concessionária.
90. Além disso, não parece razoável aguardar que o DNIT conclua as obras para só então
promover o recálculo da tarifa, que foi impactada indevidamente conforme exposto no parágrafo
anterior deste Voto.
91. Tendo em vista a inexistência de respaldo legal para a manutenção dessa situação, considero
que a ANTT deve agir de ofício, no sentido de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro deste
contrato de concessão. Essa atuação da agência, que independe de uma provocação da concessionária,
evitará a continuidade do pagamento a maior que vem sendo feito pelos usuários da rodovia.
92. Por fim, saliento que a ANTT, em sua Peça recursal, informou que está cumprindo as
determinações contidas nos subitens 9.1.5 e 9.1.6.3 do Acórdão recorrido, os quais se referem à
216
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
questão ora sob exame. O efetivo cumprimento dessas determinações deverá ser analisado
posteriormente pelo TCU.
93. Com fulcro nessas considerações, julgo que as alegações da recorrente não foram hábeis para
alterar o Acórdão vergastado.
III.4 – Do Contorno de Florianópolis
- Itens recorridos:
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, o prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
(...)
9.1.4. abstenha-se de incluir, no fluxo de caixa, os valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas,
inserindo-os apenas após a completa conclusão destes empreendimentos, isto é, quando a totalidade
da extensão do alinhamento geral definitivo estiver operando, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída, ocasião em que a nova tarifa poderá compensar os valores não cobrados no
período de execução (Item 9.1.2.3 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
(...)
9.1.6.5. desconsiderar no fluxo de caixa os valores contratuais relativos à execução do
Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas até a conclusão final
dos aludidos empreendimentos, nos termos do subitem 9.1.4. supra;
(...)
9.3. com relação ao contorno de Florianópolis previsto no contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
(...)
9.3.4. abstenha-se de acolher como justificativas para eventuais novos atrasos na conclusão do
Contorno de Florianópolis e das obras associadas, em relação à data de conclusão vigente (fevereiro
de 2015), alegações sem a devida comprovação, conforme aquelas já apresentadas pela
concessionária e rechaçadas por este Tribunal (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.3.5. esclareça à Autopista Litoral Sul – ALS que, consoante os termos do edital que serviu de
base para o contrato de concessão pactuado, a extensão prevista para o Contorno de Florianópolis é
de 47,33 km, servindo este valor, portanto, como referência tanto para a definição dos serviços
atinentes à implementação do empreendimento como para a estipulação dos custos e das etapas
referentes à desapropriação (item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa , o valor unitário por unidade de área
que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km, de
acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida desde
a data de assinatura do contrato (item 9.1.2.3 da oitiva);”
III.4.1 – Da não inclusão no fluxo de caixa dos valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis e das obras associadas, os quais devem ser inseridos após
a completa conclusão desses empreendimentos
- Alegações das recorrentes
94. A concessionária alegou que:
a) as determinações para que a Agência Nacional de Transportes Terrestres suspenda o cômputo
no fluxo de caixa da concessionária dos valores relativos aos custos de construção das obras do
Contorno de Florianópolis até sua integral execução, com a correspondente revisão tarifária, violariam
as normas estabelecidas no contrato firmado e desequilibrariam a equação econômico-financeira nele
prevista;
217
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) a metodologia normalmente empregada pela ANTT para a revisão da tarifa básica de pedágio
– TBP, em decorrência do adiamento de investimentos, consiste primeiramente em avaliar o impacto
positivo dessa postergação de gastos sobre o valor presente líquido do fluxo de caixa descontado da
concessionária. Em seguida, reduz-se a tarifa básica de pedágio a ser praticada a partir da próxima
revisão tarifária, de modo que o impacto negativo dessa redução sobre o valor presente líquido do
fluxo de caixa descontado compense exatamente o ganho decorrente do adiamento do investimento.
Caso a responsabilidade pela postergação seja da concessionária, pode ainda o Poder Concedente, com
amparo nas cláusulas contratuais, aplicar as sanções cabíveis;
c) a adoção dessa metodologia recompõe o equilíbrio econômico-financeiro de forma definitiva,
a menos que ocorram futuramente novos desequilíbrios. Ademais, tal metodologia estaria de acordo a
cláusula 6.3 do contrato de concessão, a seguir transcrita:
“6.3. É pressuposto básico da equação econômico e financeira que as partes mantenham o
permanente equilíbrio entre os encargos da concessionária e as receitas da Concessão, expresso no
valor da Tarifa Básica de Pedágio, ressalvado o disposto no Capítulo IV deste Contrato.”
d) o emprego do método determinado pelo Tribunal, além de confrontar a prática da ANTT e a
essência do contrato de concessão, alterará o equilíbrio econômico-financeiro até que as obras do
Contorno de Florianópolis estejam concluídas, visto que a obrigação da concessionária em executá-las
permanecerá, embora a Tarifa Básica de Pedágio - TBP deixe de contemplar os respectivos custos.
Ademais, o aspecto provisório da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro sugerida pelo
TCU contraria norma contratual expressa, verbis:
“6.6. Com a finalidade de assegurar, em caráter permanente, a preservação do inicial
equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, a Tarifa Básica de Pedágio será alterada pelas regras
de revisão previstas neste Contrato.”
e) a determinação questionada somente se suportaria se houvesse “motivos muito fortes”, o que
não restou demonstrado na deliberação vergastada. O argumento de que a postergação dos
investimentos seria benéfica à concessionária não se sustenta, uma vez que a adoção da metodologia
normalmente empregada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, em caso de atraso das
obras, acaba por reduzir a Tarifa Básica de Pedágio, o que não é interessante para a concessionária;
f) não há qualquer previsão contratual de que o período máximo fixado no PER para a
remuneração das obras antes da sua conclusão seja de quatro anos. A inexistência dessa regra fica
evidente quando se observa que as obras de manutenção da rodovia, que têm início previsto no quinto
ano da concessão, estão devidamente consideradas no valor da tarifa cobrada desde o início do prazo
contratual e não passam a ser remuneradas apenas após a sua conclusão;
g) caso essa determinação prevaleça, o término das obras acarretará um aumento considerável
do valor da tarifa, devido à reinclusão do custo da obra no fluxo de caixa da concessão. Além disso, os
riscos inerentes ao contrato serão significativamente aumentados, porque a recuperação dos valores
dos investimentos dependerá do comportamento futuro dos usuários da rodovia, o que se revela de
mais difícil projeção. Cabe ressaltar, ainda, que os custos para obtenção de capital por parte da
concessionária aumentariam, haja vista que a alteração da forma usual de revisão da tarifa elevaria a
desconfiança geral sobre o poder regulatório.
95. Já a Agência Nacional de Transportes Terrestres alegou que:
a) a retirada de tais valores do fluxo de caixa da concessionária excluiria a execução das obras
viárias do Contorno de Florianópolis do rol de obrigações da empresa. A partir do momento em que a
empresa deixar de receber pela execução de tais obras, nos termos da cláusula 6.2 do contrato, ela não
terá mais a obrigação de executá-las;
b) o valor dos gastos com a construção do Contorno de Florianópolis compõe a tarifa desde o
início da arrecadação e ainda não foi amortizado, de modo que sua retirada do fluxo de caixa causará o
desequilíbrio econômico-financeiro do contrato;
218
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) em conformidade com o disposto nas cláusulas 6.2, 6.3, 6.34, 6.35 e 6.37 do contrato de
concessão, deve-se preservar, em caráter permanente, o equilíbrio entre os encargos da concessionária
e as receitas da concessão.
- Considerações do perito judicial constantes do laudo que foi juntado aos presentes autos
96. Esse laudo foi elaborado para responder questões formuladas pelo Ministério Público Federal
e pela concessionária, no âmbito da Ação Civil Pública nº 5014533-38.2012.404.7200, movida por
aquele Parquet em face da Concessionária Autopista Litoral Sul S.A. e da Agência Nacional de
Transportes Terrestres – ANTT. Posteriormente, ele foi juntado a estes autos a pedido da
concessionária, consoante exposto anteriormente neste Voto.
97. Tendo em vista que nesse laudo foram analisadas questões relacionadas com a postergação
da construção do Anel Viário e com as consequências desse adiamento, transcreverei a seguir os
trechos desse trabalho considerados mais pertinentes e relevantes.
98. Ao responder ao 3º quesito elaborado pela Procuradoria da República, o perito judicial assim
se manifestou:
“não existe benefício econômico-financeiro no retardamento dos investimentos previstos no
PER para a concessionária, porque a redução de desembolsos, por exemplo, ocorrida com a
postergação dos investimentos é compensada por correspondente redução da Tarifa Básica de
Pedágio - TBP para que a TIR não alavancada seja mantida constante.
(...)
O tratamento econômico-financeiro dado aos investimentos prorrogados pela ANTT é a
compensação do menor desembolso com a menor receita oriunda da redução da TBP. Isto significa
que o ganho gerado pelo deslocamento no tempo (para frente) do investimento é equivalente, em
termos financeiros, à redução da TBP, utilizando a TIR não-alavancada como taxa de desconto. Dito
de outra forma, o valor presente líquido (VPL) da concessão não é afetado pelo deslocamento do
investimento porque o efeito financeiro da prorrogação no desembolso e na receita é equivalente.”
99. Ao ser perguntado se a redução da tarifa calculada pela ANTT compensou a prorrogação dos
investimentos e se houve perdas para os usuários em decorrência do retardamento dos investimentos
previstos no Programa de Exploração da Rodovia (PER), do ponto de vista da qualidade dos serviços
prestados (9º quesito elaborado pelo MPF), o perito respondeu que:
“Sim, a redução da Tarifa calculada pela ANTT compensa a prorrogação de investimento;
Tecnicamente, a prorrogação dos investimentos é compensada por redução na TBP de modo a
se manter a TIR não alavancada do projeto.
As inexecuções observadas, que geram prorrogações para os períodos seguintes, geram
reduções na TBP, como apontado na tabela abaixo:
(...)
O fato de os usuários da rodovia não poderem utilizar os serviços que seriam gerados pelos
investimentos prorrogados gera uma perda, que é, tecnicamente, compensada pela redução
correspondente da tarifa.”
100. Entre as inexecuções citadas pelo perito, inclui-se a da obra relativa ao Contorno de
Florianópolis, que impactou negativamente a Tarifa Básica de Pedágio (TBP) em 1,51%, quando da 1ª
Revisão Extraordinária.
101. No 11º quesito, foi perguntado ao perito “qual o ganho econômico-financeiro para a
Concessionária, do montante que deixou de ser realizado ano a ano, considerando o custo de
oportunidade atual e a TIR da proposta vencedora do leilão?”. Após calcular a diferença entre os
valores de investimentos previstos no PER original e no PER revisado, o perito calculou em R$
30.043.000,00 o custo de oportunidade acumulado até o final do 3º ano da concessão e afirmou que:
“a Concessionária teve perda correspondente a este valor em decorrência de ter deixado de
aplicar os recursos na concessão à TIR não alavancada na Proposta Comercial, uma vez que o
rendimento obtido no mercado financeiro seria menor que o rendimento obtido pelo investimento na
Concessão.”
219
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
102. Na resposta ao 13º quesito do autor, o perito consignou que “o equilíbrio econômicofinanceiro foi mantido nas revisões efetuadas, através do ajuste da TBP, de modo a manter constante
a TIR não-alavancada”.
103. Por fim, ao ser perguntado se a não realização dos investimentos previstos no PER implicou
a redução da necessidade da concessionária de contrair empréstimos e, por via de consequência, gerou
um ganho adicional (17º quesito do MPF), o perito assim respondeu:
“De fato, a postergação implicou menores empréstimos;
O quadro mostrado com as origens e destinações dos recursos da Concessionária (resposta ao
quesito 6) mostra que a empresa possui linhas de crédito já aprovadas junto ao BNDES para efetuar
os investimentos, que são liberados à medida que os investimentos são efetuados.
A postergação dos investimentos significa a não utilização dos recursos das linhas de crédito e
isto representa um ganho para a empresa por não gerar encargos financeiros.
Mas, por outro lado, a postergação dos investimentos implica redução da TBP em medida que
contempla esta teórica vantagem financeira pela não utilização das linhas de crédito, mantendo o
equilíbrio econômico-financeiro.
Como a taxa de juros dos financiamentos do BNDES é subsidiada, a não-realização do
investimento seria uma vantagem para a Concessionária apenas no caso de não haver a redução da
TBP.”
104. Resumidamente, de acordo com o perito judicial, a postergação da realização de
investimentos pela concessionária, entre os quais aqueles relativos à construção da obra do Contorno
de Florianópolis, não acarretou ganhos financeiros para a concessionária, uma vez que foi
acompanhada pela redução equivalente da Tarifa Básica de Pedágio – TBP. Dessa forma, o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato foi preservado. Registre-se que um dos principais fundamentos
utilizados por esta Corte para expedir as determinações constantes dos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do acórdão
recorrido foi o suposto desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão que teria sido
causado pela postergação em 3 anos do prazo para executar as obras do Contorno de Florianópolis.
Naquela ocasião, este Plenário considerou que tal atraso acarretou ganhos financeiros para a
concessionária que não foram inteiramente compensados pela redução tarifária promovida pela ANTT
(itens 75 e 76 do Voto condutor do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário e itens 32 a 36 do Voto condutor
do Acórdão nº 427/2013 – Plenário).
- Análise dessas alegações
105. Preliminarmente, saliento que antes de se manifestar sobre essas alegações e com vistas a
melhor fundamentar seu futuro posicionamento, a Serur solicitou que a Sefid/Transporte respondesse
aos seguintes quesitos:
a) a postergação em 3 anos do prazo para executar as obras do Contorno de Florianópolis gerou
benefícios econômicos ou financeiros para a concessionária que não foram compensados pela 1ª
Revisão Extraordinária da TBP, promovida pela Resolução nº 3.312/2009 da ANTT? Essa postergação
causou o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato?
b) caso a resposta ao quesito anterior seja afirmativa, as determinações contidas nos itens 9.1.4 e
9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário, a seguir transcritos, são adequadas para restabelecer o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato ou devem ser modificadas?
“9.1. fixar, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 251 do RI/TCU, prazo de 90
(noventa) dias à ANTT, a contar da notificação do teor deste Acórdão, para que, com relação ao
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba:
(...)
9.1.4. abstenha-se de incluir, no fluxo de caixa, os valores contratuais relativos ao custo de
execução do Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas,
inserindo-os apenas após a completa conclusão destes empreendimentos, isto é, quando a totalidade
da extensão do alinhamento geral definitivo estiver operando, ou seja, quando a última etapa de
220
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
construção for concluída, ocasião em que a nova tarifa poderá compensar os valores não cobrados no
período de execução (Item 9.1.2.3 da oitiva);
(...)
9.1.6. providencie nova revisão extraordinária para alteração da tarifa básica de pedágio, com
vistas a:
(...)
9.1.6.5. desconsiderar no fluxo de caixa os valores contratuais relativos à execução do
Contorno de Florianópolis (com extensão de 47,33 km) e das obras associadas até a conclusão final
dos aludidos empreendimentos, nos termos do subitem 9.1.4. supra;”
106. A Sefid/Transporte respondeu ao primeiro quesito (transcrito acima no item 107.a deste
Voto) da seguinte forma:
“Sim. A postergação do prazo para a execução das obras do Contorno de Florianópolis gerou
benefícios financeiros para a concessionária que não foram compensados nas revisões tarifárias.
Reduções da Tarifa Básica de Pedágio reestabelecem a TIR original e reequilibram economicamente
o contrato de concessão afetado por investimentos postergados, conforme a legislação vigente e as
regras contratuais. Contudo, existem benefícios financeiros para a concessionária, não geradores de
desequilíbrio contratual, causados pelo retardamento dos investimentos previstos no PER, que não
encontram correspondência na redução da tarifa de pedágio.
Ademais, para o usuário, interessa a prestação adequada do serviço consubstanciada na
realização dos investimentos previstos no contrato. Assim, não é legítimo qualquer ganho financeiro
decorrente da postergação deliberada de investimentos. Relevante também preservar a função social
das concessões.
Não é correto afirmar que a concessionária teve perda financeira em decorrência de ter
deixado de aplicar recursos na concessão à TIR não alavancada, pois não é possível comparar tais
oportunidades de investimento a partir de cálculos simplificados e sem compreender o negócio
‘concessão rodoviária’.”
107. Já o segundo quesito foi assim respondido pela Sefid/Transporte:
“Considerando as melhorias constatadas nos processos da ANTT de fiscalização das
concessões rodoviárias e o planejamento da Sefid/Transporte no sentido de acompanhar o
cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado pela ANTT e pela Autopista Litoral Sul
S.A., especialmente quanto à execução das obras do Contorno de Florianópolis, programadas para
ter início em março de 2014, somadas ao lapso temporal decorrido desde a data da proposta da
unidade técnica, conclui-se que essas determinações se tornaram insubsistentes.”
108. Tendo em vista minha concordância com o entendimento esposado pela Sefid/Transportes,
incorporo as considerações exaradas por essa unidade técnica às minhas razões de decidir, sem
prejuízo de tecer as seguintes considerações adicionais.
109. Efetivamente, a postergação de investimentos e o consequente desembolso de recursos
menor, se forem acompanhados pela redução proporcional da TBP, não afetam o equilíbrio do
contrato. Afinal, nessa hipótese a Taxa Interna de Retorno - TIR não alavancada que foi originalmente
contratada é preservada. Nesse sentido, foram redigidos os arts. 9º, §§ 2º e 4º, e 10 da Lei nº
8.987/1995 e as cláusulas 6.1 a 6.7 e 6.34 a 6.37 do contrato de concessão, a seguir transcritos:
“Art. 9º A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da
licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato.
(...)
§ 2º Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o
equilíbrio econômico-financeiro.
(...)
§ 4º Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômicofinanceiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.
221
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Art. 10. Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu
equilíbrio econômico-financeiro.”
“6.1. O equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão é definido pelo fluxo de
caixa descontado considerado que assegure à Concessionária a Taxa Interna de Retomo não
alavancada pactuada quando da assinatura deste Contrato de Concessão.
6.2 O equilíbrio econômico-financeiro deste Contrato constitui princípio fundamental do
regime jurídico da Concessão.
6.3 É pressuposto básico da equação econômica e financeira que as partes mantenham o
permanente equilíbrio entre os encargos da Concessionária e as receitas da Concessão, expresso no
valor da Tarifa Básica de Pedágio, ressalvado o disposto no Capitulo IV deste Contrato.
6.4 As receitas necessárias para o cumprimento dos encargos da Concessão e para remunerar
a Concessionária advirão da cobrança de pedágio e de outras fontes de receitas, nos termos deste
Contrato de Concessão.
6.5 O equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão será mantido ao longo da sua
vigência e considerado nos processos de revisão tarifária, de modo a assegurar a Taxa Interna de
Retomo não alavancada, assumida no Leilão e especificada segundo as condições do Edital de
Licitação.
6.6 Com a finalidade de assegurar, em caráter permanente, a preservação do inicial equilíbrio
econômico-financeiro do Contrato, a Tarifa Básica de Pedágio será alterada pelas regras de revisão
previstas neste Contrato.
6.7 Sempre que atendidas as condições do Contrato de Concessão, considera-se mantido seu
equilíbrio econômico-financeiro.”
“6.34 Com a finalidade de assegurar, em caráter permanente, a preservação do inicial
equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, a Tarifa Básica de Pedágio será alterada pelas regras
de revisão, previstas na legislação, no Edital, neste Contrato e na forma da regulamentação da ANTT.
6.35 Qualquer alteração nos encargos do PER pode importar na revisão do valor da Tarifa
Básica de Pedágio, observado o disposto no Titulo V, Capitulo I, Seção I do Edital, para mais ou para
menos.
6.36 Não será objeto de reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão o
cronograma de execução das obras e serviços não obrigatórios conforme definido no Edital.
6.37 A Tarifa Básica de Pedágio será revista para restabelecer a relação que as partes
pactuaram inicialmente entre os encargos da Concessionária e a retribuição dos usuários da Rodovia,
expressa na Tarifa Básica de Pedágio, observado o disposto no Título V, Capítulo I, Seção I do Edital,
para mais ou para menos, com a finalidade de manter o equilíbrio econômico-financeiro inicial do
Contrato de Concessão, nos seguintes casos:
a) ressalvados os impostos sobre a renda, sempre que forem criados, alterados ou extintos
outros tributos ou sobrevierem disposições legais, quando ocorridas após a data de apresentação das
Propostas Comerciais, de comprovada repercussão nos custos da Concessionária, para mais ou para
menos, conforme o caso;
b) sempre que houver acréscimo ou supressão de encargos no PER, para mais ou para menos,
conforme o caso;
c) sempre que ocorrências supervenientes, decorrentes de força maior, caso fortuito, fato da
Administração ou de interferências imprevistas resultem, comprovadamente, em variação
extraordinária nos custos da Concessionária que lhe proporcione enriquecimento ou empobrecimento
injustificado;
d) sempre que a Concessionária promover a desapropriação de bens imóveis, a instituição de
servidão administrativa ou a imposição de limitação administrativa ao direito de propriedade, desde
que o total anual pago para esta finalidade seja inferior ou superior à verba indenizatóna prevista no
PER;
222
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e) sempre que houver alteração unilateral do contrato de Concessão, que comprovadamente
altere os encargos da Concessionária, para mais ou para menos, conforme o caso;
f) quando a Concessionária auferir receita alternativa, complementar, acessória ou de projetos
associados à Concessão.”
110. Assim sendo, julgo que o perito judicial se manifestou de forma correta na parte inicial de
seu laudo ao apresentar entendimento similar ao acima exposto. Por outro lado, discordo de sua
assertiva no sentido de que a redução tarifária compensou os usuários pelos serviços não prestados.
Afinal, a não realização tempestiva dos investimentos gera externalidades negativas para as pessoas
que trafegam na rodovia, tais como perda de tempo ou aumento do risco de ocorrência de acidentes,
que não são compensadas pelas reduções tarifárias.
111. Também discordo, pelas razões que passo a expor, da afirmação feita pelo perito no sentido
de que “a Concessionária teve perda em decorrência de ter deixado de aplicar recursos na concessão
à TIR não alavancada, uma vez que o rendimento obtido no mercado financeiro seria menor que o
rendimento obtido pelo investimento na concessão”.
112. Em primeiro lugar, ressalto que uma parcela significativa dos recursos que deveriam ter
sido utilizados na construção tempestiva do Contorno teriam origem em empréstimos fornecidos pelo
BNDES, como foi reconhecido pela recorrente e afirmado pelo perito. Assim sendo, o atraso na
realização dessas obras não acarretou a disponibilidade de recursos financeiros para a empresa, uma
vez que o BNDES não liberou os mencionados valores. Dito de outra forma, não tendo havido o início
da construção do Contorno na data prevista, a concessionária não recebeu o valor do empréstimo
correspondente aos custos dessa construção. Por via de consequência não poderia ter aplicado esses
recursos no mercado financeiro.
113. Ademais, a postergação dos investimentos gera efeitos financeiros indiretos, que não
alteram o equilíbrio econômico-financeiro mas não deixam de ser benéficos para a concessionária e
seus acionistas. Isso decorre do fato de, nas concessões rodoviárias federais brasileiras, os recursos
para a execução das obras provirem de financiamento concedido pelo BNDES com taxas de juros
subsidiadas e de recursos oriundos do caixa da concessionária ou dos acionistas. Esses últimos buscam
restringir ao mínimo possível a participação de seu capital no financiamento da concessão com vistas a
elevar sua rentabilidade, que decorre da relação entre o lucro líquido da concessionária e o valor
investido por seus proprietários. No caso em tela, essa rentabilidade corresponde à Taxa Interna de
Retorno (TIR) alavancada.
114. Aduzo que a rentabilidade é uma medida de eficiência na alocação de recursos dos
acionistas melhor que o lucro. Afinal, o lucro é o percentual das receitas que, após pagas as despesas,
os custos e as demais obrigações, segue para os cofres do empreendedor. Já a rentabilidade resulta da
comparação do lucro auferido com o montante aplicado pelos acionistas, logo, ela evidencia a
capacidade da empresa de obter lucros a partir do capital dos acionistas. Devido a essa característica, a
rentabilidade é utilizada pelos investidores para definir a atratividade de um dado empreendimento.
Quanto maior a rentabilidade do negócio, mais atrativo ele será.
115. A concentração dos investimentos nos primeiros anos da concessão afeta o fluxo de caixa e
a rentabilidade dos acionistas, uma vez que, nessa situação, os empreendedores precisam aplicar
recursos próprios na empresa até que a concessionária obtenha, a partir da cobrança da tarifa de
pedágio, recursos suficientes para se manter sem esse aporte de capital. Nesse contexto, o ideal para os
acionistas seria retardar a implantação de grandes obras obrigatórias, o que permitiria a obtenção de
uma alta rentabilidade.
116. No caso vertente, cabe destacar que a construção do Contorno de Florianópolis e as obras a
ele associadas são as que apresentam os maiores valores entre aquelas previstas na concessão em
comento (R$ 330 milhões a preços iniciais). Ademais, a conclusão dessas obras estava prevista para os
anos iniciais do contrato, logo, elas eram as mais impactantes no fluxo de caixa. Por fim, cumpre
salientar que elas são as mais importantes para a segurança dos usuários, pois atravessam a região de
223
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
maior tráfego e produzem o maior impacto na ocupação lindeira. Por fim, friso que a conclusão dessas
obras acarretará uma grande economia para o transporte de carga que usará o contorno.
117. Do acima exposto, concluo que não houve prejuízo para a concessionária em decorrência da
realização intempestiva de investimentos.
118. Superado esse ponto, cabe avaliar outra questão relevante para a emissão de um juízo de
valor sobre a conveniência e a oportunidade da manutenção das determinações sob comento. Diversas
infrações contratuais cometidas pela concessionária deram azo à instauração de processos
administrativos contra a ALS e, por fim, à assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC),
vigente a partir de 1º/9/2013. Nesse termo, a concessionária se comprometeu a executar, entre março
de 2014 e fevereiro de 2016, o Contorno de Florianópolis e as demais obras previstas no PER. Esse
compromisso está detalhado no plano de ação acordado, que contém os percentuais mensais de
execução. Também foi estabelecido que, em caso de descumprimento injustificado das metas, cujo
acompanhamento será mensal pela Agência, a concessionária poderá ser apenada.
119. Um exemplo significativo de inexecução de investimentos é o atraso na construção do
Contorno de Florianópolis, que deveria estar concluída no final do 4º ano de concessão. Contudo, na 1ª
revisão extraordinária do PER, o cronograma foi revisto para prever que essas obras seriam executadas
do 4º ao 7º ano. Atualmente, a concessão caminha para o fim do 6º ano e essas obras ainda não foram
iniciadas, uma vez que não foi emitido o licenciamento ambiental. Diante disso, a Sefid/Transportes
pretende realizar, em 2014, o acompanhamento do cumprimento desse TAC.
120. Cabe destacar que o projeto funcional desse contorno foi aprovado pela ANTT com a
previsão do trajeto e da quilometragem defendidos pelo TCU e pelas comunidades lindeiras à rodovia,
o que significa que uma parcela das determinações da Corte já foi cumprida.
121. Deve-se sopesar, ainda, que o TCU proferiu determinações quando não havia previsão do
início das obras do Contorno e estavam ocorrendo intensas discussões acerca de seu projeto. Assim
sendo, a situação atual do Contorno de Florianópolis diverge profundamente daquela existente quando
da expedição do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário. Ademais, cumpre salientar que as determinações
9.1.4 e 9.1.6.5 contidas naquele decisum tinham o mesmo objetivo do TAC, qual seja, evitar que a
falta dos referidos investimentos inviabilizasse a execução das obras em tela, em detrimento da
prestação adequada dos serviços aos usuários.
122. Também deve ser considerado que, caso as determinações recorridas sejam mantidas, no
curto prazo, elas diminuirão a Tarifa Básica de Pedágio – TBP, uma vez que os custos da construção
do Contorno de Florianópolis e da realização das obras a ele associadas serão excluídos do fluxo de
caixa da concessão. Por outro lado, quando essas obras forem concluídas, os respectivos custos serão
novamente computados no cálculo da TBP, o que elevará o seu valor. Neste segundo momento, desde
que haja o regular cumprimento do TAC assinado pela ANTT e pela concessionária, a recomposição
da tarifa de pedágio descontentará os usuários em razão do curto espaço temporal que terá transcorrido
entre a baixa tarifária e a posterior elevação do valor do pedágio.
123. Diante do acima exposto, em linha de consonância com a Serur e a Sefid/Transportes, julgo
que deve ser dado provimento aos recursos interpostos pela ANTT e pela concessionária no sentido de
tornar insubsistentes as determinações contidas nos itens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão nº 3.346/2012 –
Plenário.
III.4.2 – Das alterações no traçado do Contorno de Florianópolis e dos atrasos nas
respectivas obras
- Alegações das recorrentes
124. A concessionária alegou que:
a) ocorreram atrasos que devem ser imputados à Administração Pública;
b) as chuvas que castigaram a região foram atípicas em todo o ano de 2008, especialmente entre
os meses de setembro e dezembro, o que prejudicou a realização de voos necessários para a elaboração
de estudos do traçado do Contorno de Florianópolis. Assim sendo, não conseguiu informações que
seriam necessárias para obter as licenças ambientais;
224
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) ocorreram alterações significativas na ocupação habitacional da região, entre a elaboração do
projeto aprovado pelo DNER em 1999 e a licitação que culminou na concessão em apreço. Por
exemplo, diversos bairros surgiram a partir do ano 2000. Esse fato teria provocado a realização de
novos estudos e a proposta de alternativas de traçado. Isso também contribuiu para o atraso na
realização das obras sob comento;
d) utilizou o projeto definido pelo DNER em 1999 para obter a licença ambiental porque ele
englobava uma maior diversidade e intensidade de impactos e apresentava a maior extensão entre as
três alternativas de que a empresa dispunha após a realização dos estudos;
e) o edital de licitação não estabeleceu qualquer vinculação ao projeto definido pelo DNER em
1999, até porque tal projeto, à época da licitação, estava desatualizado. Logo, não havia a
obrigatoriedade de a concessionária executar exatamente o que foi previsto naquele projeto.
- Análise dessas alegações
125. Em relação à primeira alegação, entendo que os atrasos imputáveis à Administração são
similares àqueles relativos à conclusão das obras das praças de pedágio, anteriormente analisados neste
Voto, que somaram 122 dias. A demora excedente deve ser imputada à concessionária, como se verá a
seguir.
126. A alegação de que as fortes chuvas teriam dificultado a obtenção de informações
necessárias para desenvolver os estudos que subsidiaram o projeto apresentado ao Ibama também não
deve ser acolhida. Afinal, após analisar os documentos acostados a estes autos, verifiquei que a
empresa não desenvolveu estudos detalhados antes de iniciar o processo de licenciamento ambiental
junto ao Ibama. Ao contrário, as informações constantes da ficha de abertura desse processo, a
exemplo dos pontos de início e fim do Contorno (Governador Celso Ramos e Palhoça,
respectivamente), da extensão total de 47 km, dos nomes dos rios e municípios atravessados, foram
retiradas do projeto elaborado pelo DNER em 1999.
127. Aduzo que o Ibama julgou que as informações fornecidas pela concessionária na
mencionada ficha de abertura eram suficientes e não solicitou nenhuma informação adicional, o que
comprova que efetivamente não houve necessidade de estudos complementares por parte da
concessionária.
128. Assim, conclui-se que o atraso verificado no início do processo de licenciamento ambiental,
que ocorreu apenas no dia 19/02/2009, um ano após a assinatura do contrato, não foi causado pelas
precipitações pluviométricas nem pela alegada necessidade de desenvolver novos estudos ambientais.
129. Poder-se-ia indagar se o processo de licenciamento no Ibama foi demasiadamente moroso.
Caso isso tivesse ocorrido, poderia ser ampliado o atraso imputado à Administração e reduzido aquele
atribuído à concessionária. Contudo, os documentos constantes do processo de licenciamento
ambiental (Processo n° 02001000869/09-16) comprovam que os prazos despendidos por aquele órgão
foram razoáveis, pois somam 37 dias úteis em cinco ocasiões. Logo, não houve atraso decorrente de
demora na aprovação do EIA-RIMA.
130. Por outro lado, a concessionária levou 13 meses, contados a partir da disponibilização do
Termo de Referência Definitivo pelo IBAMA, para solicitar ao órgão ambiental que realizasse a
vistoria necessária na rodovia. Ouvida antes do julgamento inicial deste processo, a empresa alegou
que essa demora decorreu da magnitude e da complexidade acima do normal das obras em questão e
da quantidade e da natureza das exigências do Ibama com relação aos levantamentos e aos estudos.
Contudo, verificou-se não haver nada de excepcional nessas obras nem nas exigências efetuadas por
aquele Instituto.
131. A concessionária também não conseguiu justificar por que demorou nove meses para
entregar uma nova versão do projeto do Contorno, a qual não contemplou as alterações solicitadas pela
ANTT nem apresentou um maior nível de detalhamento.
132. Cabe analisar ainda a alegação de inexistência de vinculação ao projeto elaborado pelo
DNER. Efetivamente, era permitida, mas não obrigatória, a adoção do referido projeto, cuja extensão
era de 47,33 km.
225
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
133. Apesar de essa extensão estar prevista no PER, a concessionária buscou reduzi-la para
30,48 km. Com esse desiderato, apresentou uma primeira versão do projeto à ANTT no dia
10/01/2011, quase três anos após a celebração do contrato de concessão. Assim sendo, a empresa
utilizou praticamente 75% do tempo originalmente destinado à construção do Contorno, que era de
quatro anos segundo disposição contratual, para elaborar uma primeira versão do respectivo projeto.
Assim sendo, restou demonstrado que o atraso verificado nas obras em questão decorreu, em sua quase
totalidade, de ações intempestivas da concessionária.
134. Por outro lado, avalio que a questão do traçado do Contorno está superada, uma vez que,
consoante exposto anteriormente neste Voto, o último projeto apresentado pela concessionária foi
elaborado em conformidade com o entendimento desta Corte de Contas e com os anseios das
comunidades lindeiras.
135. Com fulcro nessas considerações, avalio que as alegações em tela relativas ao atraso na
construção do Contorno não devem ser acolhidas por esta Corte de Contas.
- Alegações da recorrente
136. Visando se contrapor aos argumentos utilizados pelo Tribunal em favor da manutenção da
extensão original do Contorno, a concessionária afirmou que:
a) os estudos por ela realizados não indicaram que haveria o desvio do tráfego local para o
Contorno de Florianópolis. Apenas seria atraído o tráfego rodoviário de longa distância gerado entre os
quilômetros 175 e 196, não o tráfego local;
b) o Tribunal se equivocou quando concluiu que a região entre os quilômetros 175 e 196 irá se
desenvolver simplesmente pelo fato de estar próxima à rodovia. Ademais, não foi indicada qualquer
referência ou dado técnico que corroborasse essa conclusão;
c) embora reconheça a tendência ao desenvolvimento em torno das rodovias, a concessionária
ressaltou que o citado trecho apresenta impedimentos naturais que o tornam exceção à regra. Afinal,
ele está situado entre uma área inundável, elevada apenas a três metros do nível do mar, e outra
montanhosa;
d) apresentou fotografias que demonstrariam a inexistência de um desenvolvimento significativo
do referido trecho entre 2005 e 2012 e aduziu que dados do IBGE apontavam que, enquanto a
população de Palhoça aumentou 37%, o número de habitantes de Celso Ramos, localizado no trecho
em questão, cresceu apenas 12%;
e) dessa forma, não procede o entendimento do Tribunal no sentido de que, passados treze anos
da elaboração do projeto do Contorno de Florianópolis, o esperado seria que houvesse ampliação, não
redução, do respectivo traçado;
- Análise desses argumentos
137. A informação no sentido de que a alteração da extensão do Contorno de Florianópolis
atrairia tráfego local não partiu desta Corte, mas da resposta à oitiva apresentada pela própria
recorrente, que assim se manifestou:
“De fato, os estudos realizados pela Concessionária indicam que a diretriz do PER capta todas
as demandas potencialmente atraídas pela diretriz do DNER, com pequeno incremento resultante de
sua maior atratividade para trocas de viagens entre Biguaçu e os distritos mais ao sul de Palhoça,
aumentando sua utilização e seus benefícios.”
138. Essa informação foi corroborada pela ANTT em sua resposta à oitiva promovida por esta
Corte, verbis:
“As simulações de tráfego demonstraram que o Contorno de Florianópolis conseguiria reduzir
quase 17% do fluxo da BR-101/SC entre Biguaçú e Palhoça, ou seja, uma parcela da demanda dos
segmentos mais carregados da rodovia, isso porque a maior parte dos fluxos rodoviários que utilizam
o corredor tem como origem e destino, os municípios de Biguaçú, São José, Florianópolis e Palhoça,
de curta distância.”
139. Dessa forma, não assiste razão à recorrente quanto a esse primeiro ponto.
226
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
140. Em relação aos demais argumentos apresentados pela concessionária, saliento que o
Tribunal não determinou qualquer incremento na extensão do Contorno de Florianópolis, mas apenas
que se mantivesse o que foi definido no PER, ou seja, a extensão de 47,33 quilômetros, conforme
disposto no subitem 9.3.5 do acórdão recorrido. Por via de consequência, os argumentos recursais não
são aptos a ensejar a mudança do Acórdão vergastado.
III.4.3 – Das verbas indenizatórias destinadas às desapropriações
- Alegações das recorrentes
141. A ANTT alegou que:
a) as verbas indenizatórias destinadas às desapropriações foram estimadas, pois seria impossível
calcular com precisão a valorização imobiliária das áreas necessárias à implantação de todas as obras
previstas nos 25 anos de concessão. Ademais, a cláusula 6.37, alínea “d”, do Contrato prevê que a
Tarifa Básica de Pedágio será revista sempre que a concessionária promover a desapropriação de bens
imóveis, desde que o total anual pago para esta finalidade seja superior ou inferior à verba
indenizatória prevista no PER;
b) não há no contrato de concessão nem no PER qualquer ligação dos valores da verba de
desapropriação com as obras do Contorno de Florianópolis.
- Análise dessas alegações
142. A cláusula 16.28 do contrato de concessão estabeleceu que:
“A concessionária disporá de verba destinada a indenizar, no curso da Concessão, as
desapropriações, constituição de servidões administrativas ou limitações administrativas ao direito de
propriedade, necessárias ao cumprimento das metas e objetivos da Concessão nos valores descritos
no PER.”
143. O valor alocado para custear as desapropriações, inclusive aquelas relativas ao Contorno de
Florianópolis, já está incluído no valor da tarifa de pedágio, uma vez que esse montante integrou a
proposta comercial apresentada pela concessionária. No item 8 do cronograma anexo a essa proposta,
foi previsto que o custo das desapropriações atingiria R$ 100.710.500,00 (cem milhões, setecentos e
dez mil e quinhentos reais).
144. Cabe destacar que no item 5.1.4 do Plano de Exploração da Rodovia, com a redação
conferida pela 1ª Revisão Extraordinária, que foi aprovada pela Resolução ANTT nº 3.312, de
05/11/2009, está consignado que o Contorno de Florianópolis será construído em pista dupla, com
47,33 km em cada sentido, num total de 94,66 km.
145. Assim sendo, deduz-se que o valor proposto para as desapropriações deve ter levado em
conta a extensão estabelecida para o contorno, qual seja, 47,33 km. Nesse sentido, a própria ANTT,
nos seus estudos indicativos, previu que seria desapropriada uma área de 2.366.500,00 m², resultante
da multiplicação dos 47,33 km de extensão por uma largura de 50 m.
146. Ademais, em conformidade com o item 7.4.3 do cronograma de investimentos que integra
os estudos indicativos da concessão, o valor das desapropriações relativas ao Contorno de
Florianópolis representa cerca de 80% da verba total destinada às desapropriações.
147. Diante do acima exposto, é perfeitamente possível estabelecer uma ligação entre as obras do
Contorno de Florianópolis e a verba destinada para as desapropriações previstas no contrato.
148. Elucidada essa questão, resta analisar o impacto do atraso verificado nas obras do contorno
sobre o custo das desapropriações e o eventual repasse desse custo adicional para a tarifa do pedágio.
A cláusula 6.37 do contrato de concessão estabeleceu que:
“A Tarifa Básica de Pedágio será revista para restabelecer a relação que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos da concessionária e a retribuição dos usuários da Rodovia, expressa
no valor da Tarifa Básica de Pedágio, observado o disposto no Título V, Capítulo I, Seção I, do
Edital, para mais ou para menos, com a finalidade de manter o equilíbrio econômico-financeiro
inicial do Contrato de Concessão, nos seguintes casos:
(...)
227
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
d) sempre que a concessionária promover a desapropriação de bens imóveis, a instituição de
servidão administrativa ou a imposição de limitação administrativa ao direito de propriedade, desde
que o total anual pago para esta finalidade seja inferior ou superior à verba indenizatória prevista no
PER.”
149. Eventuais atrasos nas obras podem, em tese, ensejar a valorização das propriedades. Caso
essa hipótese se configure, o usuário da rodovia será duplamente penalizado: demorará mais para
auferir o benefício e pagará uma tarifa mais alta.
150. No presente caso, o grande atraso verificado resultou em uma valorização muito
significativa dos bens imóveis, que afinal estão localizados em uma região metropolitana com elevados
índices de expansão territorial e econômica.
151. A previsão contratual que regula o repasse dos custos adicionais de desapropriação aos
usuários destina-se ao prazo para construção do contorno originalmente previsto, qual seja, quatro
anos. Custos extras de desapropriação, verificados após o término desse prazo, não devem ser arcados
pelos usuários. Caso contrário, seriam retirados os incentivos para que a concessionária trabalhasse de
forma eficiente e concluísse o mais rapidamente possível os projetos e as obras.
152. No caso presente, constatei que o aumento do custo das desapropriações durante o período
inicialmente previsto no contrato para a execução do Contorno de Florianópolis, qual seja até o 4º ano
da concessão, foi um risco atribuído ao poder concedente, não à concessionária. Assim sendo, ainda
que não tivesse ocorrido qualquer atraso nas obras do contorno por culpa da empresa, haveria
valorizações imobiliárias aptas a ensejar a revisão do valor da tarifa de pedágio, consoante disposto na
cláusula 6.37, “d”, do contrato em tela, acima transcrito.
153. Aduzo que, mesmo após o término do prazo originalmente previsto para a conclusão das
obras do Contorno de Florianopólis, podem ocorrer fatos imprevisíveis ou de força maior que ensejem
o aumento dos valores destinados a custear as indenizações decorrentes das desapropriações. Caso essa
hipótese se configure na prática, entendo que a ANTT poderá licitamente ampliar o montante de
recursos destinados ao pagamento dessas indenizações.
154. Desse modo, avalio que, via de regra, não deve ser repassado ao usuário o aumento do custo
das desapropriações verificado após o período previsto no contrato para a execução das obras do
Contorno de Florianópolis. Apenas nas hipóteses excepcionais mencionadas no parágrafo anterior
deste Voto, poderá ocorrer esse repasse.
155. Por fim, cabe analisar uma questão que foi colocada por dirigentes da ANTT durante uma
audiência realizada em meu Gabinete. Segundo o Diretor-Geral dessa agência, seria impossível
determinar com precisão a parcela da valorização dos imóveis a serem desapropriados que teria
ocorrido após o início do quinto ano de concessão.
156. Embora reconheça as dificuldades que o ente regulador enfrentará para calcular esse valor
exato, entendo que a ANTT deve imediatamente desenvolver um modelo matemático que permita,
com precisão julgada adequada, definir que fração da valorização dos imóveis em tela deverá ter
impacto na tarifa.
157. Apenas a título de exemplo, menciono que o próprio TCU utiliza métodos estatísticos para
estabelecer o valor de alguns débitos de difícil quantificação. Dito de outra forma, a reconhecida
dificuldade para estimar com precisão esses valores não pode impedir o cumprimento de uma
determinação exarada por esta Corte de Contas.
158. Com fulcro nessas considerações, entendo que deve ser dado provimento parcial ao recurso
da ANTT, no sentido de conferir ao item 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário a seguinte
redação:
“9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa, o valor por unidade de área que
embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 (cem milhões, setecentos e dez mil e quinhentos
reais), destinada à desapropriação de 47,33 km, de acordo com a cláusula contratual 16.28, com
vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida desde o início do 5º ano da concessão (item 9.1.2.3
da oitiva);”
228
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III.5 – Da execução de obras não obrigatórias em desacordo com os planejamentos anuais
e mensais aprovados pela ANTT e com as resoluções da agência
- Item recorrido
“9.6. com relação às obras não obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
(...)
9.6.4. considere o cronograma de implantação de obras e melhorias e de disponibilização de
benfeitorias e serviços ao usuário presente nos planejamentos mensais e anuais, depois de aprovado
pela ANTT, salvo alteração prévia, como coercitivo e o seu descumprimento como inexecução
contratual (item 9.1.2.6 da oitiva);”
- Alegações das recorrentes
159. A concessionária alegou que:
a) o cronograma de obras e serviços não obrigatórios não possui o caráter cogente que lhe foi
atribuído pelo TCU. O modelo de concessão adotado pelo Poder Público para o Lote 7 não impõe à
concessionária a obrigação de comprovar os valores dos investimentos referentes às obras e aos
serviços não obrigatórios, mas apenas o dever de atender aos parâmetros fixados no Plano de
Exploração de Rodovias - PER, de forma que o cronograma desses serviços é apenas indicativo;
b) não há uma correlação direta entre os valores despendidos pela concessionária e a realização
dos serviços não obrigatórios nos termos e nas condições do PER;
c) o cronograma das obras e serviços não obrigatórios, de acordo com a definição contida no
PER, é meramente indicativo, não sendo necessário comprovar os investimentos realizados, mas sim
concluir as obras de recuperação até o final do 5º ano.
- Análise dessas alegações
160. Preliminarmente, cumpre esclarecer que, segundo definição apresentada no Plano de
Exploração da Rodovia – PER, “obras e serviços não obrigatórios são aqueles cujos cronogramas são
apenas indicativos, não devendo ser exigidos seu cumprimento, mas o atendimento aos Parâmetros de
Desempenho especificados.”
161. O item 1.2.1.3 do PER, que trata dos parâmetros de desempenho, estabeleceu que:
a) ao longo da fase de recuperação da rodovia, que se estende do 1º ao 5º ano da concessão, os
trechos em pavimento flexível da estrada deverão ser gradualmente recuperados;
b) no caso das marginais incorporadas, os trechos em pavimento flexível deverão ser
gradualmente recuperados, entre o 4º e o 8º ano de concessão;
c) os trechos em pavimento rígido deverão também ser gradualmente recuperados, do 1º ao 5º
ano de concessão;
d) qualquer amostra do pavimento rígido deverá apresentar, em qualquer período de avaliação,
as condições previstas no capítulo do PER relativo ao monitoramento da rodovia;
e) por fim, o pavimento das pistas, dos acostamentos e das faixas de segurança deverá se
encontrar, permanentemente, sem lixo, escória ou detritos orgânicos.
162. Já o item 1.2.1.4 do PER, que aborda o cronograma de execução, possui a seguinte redação:
“Os serviços a serem executados no pavimento referentes à fase de recuperação da rodovia
deverão ter início a partir do 7º mês da concessão e se estender até o final do 5º ano da concessão,
priorizando os locais mais críticos. No caso das vias marginais incorporadas, a recuperação deverá
se dar até o 8º ano da concessão. O cronograma dos serviços é meramente indicativo, devendo a
execução anual dos serviços corresponder às necessidades, de acordo com os
Parâmetros de Desempenho exigidos.”
163. Do acima exposto, conclui-se que os tipos e as quantidades de serviços necessários para
recuperar a rodovia em cinco anos, assim como seus cronogramas, são indicativos. Além disso,
observa-se que essa recuperação deve ser gradual. Aliás, em relação a esse ponto, o PER é mandatório,
não mais indicativo.
229
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
164. No caso vertente, a exigência da recuperação gradual da rodovia ganha relevância quando
se leva em conta que a equipe de auditoria do TCU identificou falhas graves na verificação e na
exigência de atendimento aos parâmetros de desempenho por parte da ANTT. Tais falhas ensejaram a
prestação de serviços inadequados pela concessionária, como restou caracterizado, por exemplo, pela
ausência de recuperação e alargamento das pontes existentes.
165. Em relação a essa questão, a ANTT, em sua oitiva prévia, afirmou inexistir uma necessária
correlação entre as benfeitorias exigidas como obras não obrigatórias, dentre elas a restauração das
pontes, e o desempenho da concessionária medido com base nos parâmetros definidos no PER.
Ademais, não caberia à agência analisar previamente procedimentos ou intervenções propostos pela
empresa, com o fito de verificar se não são contrários à segurança e ao conforto dos usuários. Seria
somente permitida a verificação posterior do atendimento aos parâmetros de desempenho.
166. Esse entendimento da agência é, no mínimo, discutível. Afinal, compete ao órgão regulador
evitar que uma ação ou omissão do concessionário provoque prejuízos previsíveis para os usuários.
Não parece razoável que esse órgão apenas exija a reparação dos danos efetivamente materializados.
Aduzo que, a meu ver, nem o contrato de concessão nem o marco jurídico da regulação de serviços
públicos impedem a adoção de medidas preventivas.
167. A tese da ANTT fica ainda mais fragilizada quando se constata que, segundo consta da
Introdução do PER:
“Para qualquer dos itens do escopo dos serviços deste PER, mesmo onde não esteja
explicitamente indicado, antes de iniciar qualquer serviço ou obra de Recuperação e de
Melhoramentos, ou, ainda, de Manutenção ou Operação, quando algum elemento adicional for
incorporado à RODOVIA, a concessionária deverá apresentar à ANTT os respectivos Projetos
Executivos, além dos respectivos cronogramas detalhados de suas implementações. Os projetos
deverão ser elaborados de acordo com a regulamentação da ANTT a respeito e, também, com as
normas do DNIT pertinentes.
Dessa forma, o Projeto Executivo somente é dispensável quando os serviços apenas
promoverem a recomposição exata do elemento da RODOVIA – neste caso, esta informação deve ser
fornecida antes do início da execução da obra.”
168. Visando eliminar qualquer dúvida que ainda possa existir sobre a amplitude da competência
da ANTT, transcrevo a seguir algumas cláusulas do contrato de concessão relativas à fiscalização da
concessão:
“A fiscalização da execução do PER compreenderá, especialmente:
a) o controle por resultados da execução dos serviços de operação, conservação e manutenção
das Rodovias, com ênfase na observância das especificações, parâmetros e padrões de qualidade
estabelecidos no PER e nas normas técnicas aplicáveis;
b) o controle da execução das obras de trabalhos iniciais, recuperação e de melhorias e
ampliação de capacidade das rodovias, com ênfase na observância das especificações, parâmetros,
padrões de qualidade e cronogramas estabelecidos no PER e nas normas técnicas aplicáveis.
18.6. Constitui, também, objetivo da fiscalização, assegurar aos usuários a prestação, pela
concessionária, de serviço adequado, nas condições definidas neste Contrato.
18.7. A concessionária deverá encaminhar à ANTT, antes do inicio efetivo da execução das
obras e serviços de engenharia previstos no PER, cópias dos respectivos projetos executivos,
diagramas e outros elementos elucidativos necessários à execução destas obras e referidos serviços.
18.8. Não havendo objeções pela ANTT aos projetos, a concessionária encaminhará à
fiscalização os planos de trabalho das obras e serviços, acompanhados dos respectivos cronogramas
de execução fisica.
18.9. No caso de existirem objeções aos planos de trabalho referidos no item 18.8, a ANTT as
encaminhará à concessionária.”
230
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
169. Diante do acima exposto, fica patente que a ANTT não só pode como deve atuar de forma
proativa, avaliando previamente as intervenções que serão feitas na rodovia, bem como coibindo
eventuais omissões da concessionária.
170. A alegação de que inexiste uma correlação direta entre os valores despendidos pela
concessionária e a realização dos serviços não obrigatórios nos termos e nas condições do PER pode
ser aceita em termos. Afinal, a empresa pode implementar soluções mais eficientes e de menor custo
em relação àquelas que sua proposta continha. Contudo, um dispêndio muito inferior ao proposto é um
indício de falta de investimento e, consequentemente, de não disponibilização das benfeitorias.
171. No caso vertente, tais indícios foram fortalecidos pela constatação da equipe de auditoria de
que as intervenções realizadas pela concessionária não podem ser consideradas de recuperação do
pavimento, mas apenas de conservação, com custos e desempenhos muito inferiores.
172. De qualquer forma, o TCU reconheceu que a concessionária não está obrigada a aplicar
rigorosamente os valores de investimento previstos para cada ano da concessão. Assim sendo, não
exigiu que a empresa comprovasse a aplicação dos valores de investimentos relativos às obras não
obrigatórias descritos na sua proposta comercial, mas sim que executasse tais obras de acordo com o
cronograma físico constante dos projetos e planos de trabalho aprovados pela ANTT. Por via de
consequência, a alegação da recorrente de que o modelo de concessão adotado não impõe à
concessionária a obrigação em tela pode ser acolhida. Contudo, ela não é apta a ensejar a mudança da
determinação recorrida.
173. A determinação ora questionada foi motivada, entre outros fatores, pela constatação de que
havia necessidade de conferir caráter cogente ao cronograma de implantação de obras e melhorias e de
disponibilização de benfeitorias e serviços ao usuário, que integra os planejamentos mensais e anuais
depois de ser aprovado pela ANTT, salvo se essa agência autorizar previamente alguma alteração.
174. A referida constatação decorreu de alguns achados da equipe de auditoria do TCU, a saber:
a) os cronogramas anuais e mensais apresentados obrigatoriamente pela concessionária e
aprovados pela ANTT vêm sendo constantemente desrespeitados;
b) as alterações nos cronogramas de intervenção têm sido sucessivas e relevantes, além de
ocorrerem sem prévia autorização do ente regulador;
c) as revisões efetuadas nesses cronogramas têm ocorrido somente após o término dos prazos
neles fixados.
175. Aduzo que até mesmo representantes da agência consideraram irregulares as modificações
em tela. Por exemplo, o Posto de Fiscalização de Itapema da ANTT, em sua Nota Técnica n°
010/2011/COINF/URRS/ANTT, classificou como irregulares as extensas alterações implementadas
nos planejamentos anuais e mensais sem prévia autorização da Agência, uma vez que tais mudanças
contrariam o disposto nos arts. 11 e 12 da Resolução ANTT n° 1.187/2005, a seguir transcritos:
“Art. 11. As alterações no Planejamento Anual deverão ser comunicadas à ANTT, com
antecedência de até 15 dias da data prevista para o início de sua execução, mediante apresentação do
formulário retificado, vedada qualquer alteração que importe em modificação do Programa de
Exploração, salvo as autorizadas pela ANTT.
Art. 12. Até o dia 20 de cada mês, a concessionária deverá apresentar à ANTT a Programação
Mensal, contendo o detalhamento dos trabalhos a serem executados no mês seguinte, em
conformidade com o Planejamento Anual, obedecendo ao modelo constante do Anexo III desta
Resolução.”
176. Cumpre esclarecer que as modificações em tela possuem relevante materialidade, cabendo
ressaltar aquela relativa ao projeto de recuperação do pavimento, que foi apresentada no quarto ano de
concessão, devido ao insucesso do projeto que vinha sendo implementado.
177. Por fim, cabe salientar que a conclusão de todos os serviços de recuperação da rodovia,
prevista para o final do 5º ano de concessão, não está garantida. Isso se deve, entre outras razões, à
falta de exigência pela ANTT de sua execução gradual.
231
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
178. Com supedâneo nessas considerações, julgo que as alegações da recorrente não devem ser
aceitas por este Plenário.
III.6 – Do descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no PER relativos ao
pavimento e à sinalização horizontal
- Itens recorridos
“9.4. quanto à verificação do desempenho da Autopista Litoral Sul – ALS no âmbito do contrato
de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à
ANTT que:
(...)
9.4.5. exija da concessionária o atendimento integral aos procedimentos para a aferição da
qualidade das faixas de pintura da sinalização horizontal previstos na norma ABNT NBR n°
14723/2005 (Sinalização Horizontal Viária Avaliação da Retrorrefletividade), especialmente no que
tange ao tratamento de valores não conformes, e exija que as três faixas de sinalização de um
segmento de análise atendam simultaneamente aos requisitos previstos no PER para fins de avaliação
de sua conformidade (item 9.1.2.7 da oitiva);
(...)
9.6. com relação às obras não obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
(...)
9.6.5. preveja, para os futuros contratos de concessão que firmar, a estipulação de regras
objetivas para a garantia da aplicação dos pressupostos previstos no âmbito da redação padrão do
PER atual, no que concerne à recuperação gradual e à priorização de segmentos mais importantes na
fase de recuperação da rodovia e de construção de melhorias (item 9.1.2.7 da oitiva);”
- Alegações das recorrentes
179. A concessionária alegou ter:
a) discordado do disposto na parte final do item 9.4.5 do acórdão recorrido, por entender que a
média geral das três faixas ao longo da extensão total da rodovia deve atender aos valores mínimos de
retrorrefletância previstos no item 1.2.2.3 do PER;
b) considerado que, na análise do parâmetro de desempenho da sinalização horizontal, “deve ser
levado em conta a sua homogeneização em todas as faixas (bordos e eixo), ou seja, a média geral ao
longo de toda a rodovia”;
c) apresentado tabelas com dados obtidos a partir da medição de retrorrefletividade relativos ao
2º, 3º e 4º anos da concessão (5º, 6º e 7º relatórios de monitoramento, respectivamente), segundo as
quais a média geral da rodovia atendeu aos parâmetros de desempenho previstos no PER.
180. A ANTT, por seu turno, argumentou que:
a) o entendimento adotado no item 9.6.5 do acórdão recorrido não é correto, “porquanto a
preocupação com a recuperação da rodovia e manutenção de melhorias deve se estender a todo o
trecho concedido e não, somente, à sua parte mais importante”;
b) o não atendimento aos padrões de desempenho, depois de realizada a fiscalização, obrigará a
ANTT a intervir na execução contratual, fazendo com que o concessionário execute as correções
cabíveis em busca das metas estabelecidas para todo o trecho concedido, não somente para os
segmentos mais importantes;
c) atua para que, na fase de recuperação da rodovia e construção de melhorias, todo o trecho
concedido seja fiscalizado e, se for o caso, corrigido, o que garante uma uniformização dos parâmetros
previstos no PER;
d) um dos pontos mais importantes dos contratos de concessão firmados pela ANTT com a
iniciativa privada é a fixação de parâmetros de desempenho para todo o trecho concedido. Se a
manutenção desses parâmetros for aplicada apenas em relação à parte mais importante da rodovia,
restará prejudicado um dos mais essenciais instrumentos de verificação dos objetivos da concessão: a
qualidade das obras executadas em toda a extensão rodoviária. Nesse caso, a Administração ficará sem
232
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
os dados relativos a alguns trechos, o que prejudicará o correto cálculo do padrão estabelecido para
toda a concessão;
e) não é desejo da ANTT, com relação às obras não obrigatórias, priorizar os segmentos mais
importantes na fase de recuperação da rodovia e construção de melhorias. Caso houvesse essa
priorização, o atingimento de parâmetros de desempenho perderia o sentido;
- Análise dessas alegações
181. O Plano de Exploração da Rodovia – PER estabeleceu para a fase de recuperação da
estrada, além de refletância mínima de 80 mcd/lx/m², um critério de transição em que o índice de 120
mcd/lx/m² deve ser observado em, no mínimo, 30%, 50%, 70%, 85% e 100% da extensão da rodovia,
ao final do 1º, 2º 3º, 4º e 5º anos, respectivamente.
182. A concessionária defendeu que “a média geral” das três faixas ao longo da extensão total da
rodovia, nos dois sentidos de tráfego, deve atender simultaneamente aos percentuais mínimos de
retrorrefletância. Ou seja, deve ser considerada a soma dos comprimentos de todas as faixas de
sinalização horizontal pintada na pista (borda direita, eixo e borda esquerda). Tendo em vista que o
trecho da rodovia sob comento tem 382 km de extensão, haveria três faixas virtuais de 764 km (2
sentidos x 382 km), completamente independentes entre si, cujo percentual de segmentos de medição
com refletância maiores que 120 mcd/lx/m² deveriam ser confrontados com o limite percentual
previsto no PER para cada ano.
183. Caso esse entendimento fosse acatado pelo TCU, o resultado seria a consideração como
regular de situações claramente irregulares. Assim, por exemplo, em uma avaliação realizada no final
do 3º ano de concessão, quando se espera um mínimo de 70% das leituras superiores a 120
mcd/lux/m², seria possível que os 30% dos segmentos de medição não conformes estivessem
localizados em qualquer posição. Se nenhum dos segmentos não conformes de uma faixa coincidisse
com os segmentos não conformes das outras duas faixas, em 90% da extensão da rodovia uma das suas
três faixas apresentaria problemas e, no entanto, a luminosidade seria considerada adequada.
184. Constata-se que a norma contida no PER deve ser interpretada de tal forma que para um
segmento ser considerado conforme, todas as suas três faixas (duas bordas e eixo) devem atender ao
mesmo critério de forma concomitante. Dito de outra forma, se qualquer das faixas em um segmento
de medição não for conforme, o segmento é automaticamente não conforme. Esta interpretação se
impõe também porque não se pode admitir que um segmento de rodovia seja considerado aprovado se
uma das suas faixas não o for, visto que as três faixas são indispensáveis para a segurança do tráfego.
185. Do acima exposto, conclui-se que não deve ser acolhida a alegação da concessionária no
sentido de que foram atendidos os critérios de transição do PER para as faixas de sinalização
horizontal, uma vez que a interpretação da respectiva norma adotada pela empresa não pode ser aceita.
186. Com espeque nessas considerações, julgo que as alegações da concessionária não são aptas
a ensejar a mudança da determinação atacada.
187. No que concerne às alegações apresentadas pela agência reguladora, preliminarmente
cumpre destacar que o item 1.2.1.4 do PER prevê expressamente que devem ser priorizados “os locais
mais críticos”. Assim sendo, a priorização dos segmentos mais importantes, que foi determinada pelo
TCU no subitem do Acórdão recorrido ora sob enfoque, longe de ser uma novidade, já estava prevista
em normativos em vigor.
188. Por meio da determinação vergastada, o TCU buscou dar maior efetividade a normas
similares àquela mencionada no parágrafo anterior deste Voto, uma vez que a forma como o PER
disciplinou os parâmetros de desempenho, relacionando os índices a percentuais da extensão total da
rodovia, não contribuiu para que houvesse a referida priorização.
189. Com essa determinação, buscou-se evitar a repetição de situações como a que será a seguir
descrita, a qual claramente afronta o interesse público e os direitos dos usuários da rodovia.
Suponhamos que, até o final do 3º ano da concessão, 40% da extensão total da rodovia estivesse em
mau estado de conservação, no que concerne às irregularidades longitudinais. Para piorar a situação,
cogitemos que o trecho em mau estado de conservação fosse o mais importante, movimentado ou
233
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
perigoso da rodovia concedida. Essa situação hipotética, apesar de sua evidente gravidade, não
significaria que a concessionária praticou qualquer ato irregular, pois o estado da pista de rolamento
estaria de acordo com os critérios estabelecidos no item 1.2.1.3 do PER – os quais, como visto acima,
não previram qualquer tipo de priorização dos locais onde devem ser executados os serviços.
190. Por fim, cabe esclarecer que esta Corte não excluiu a necessidade de serem fixados
parâmetros de desempenho para todo o trecho concedido nem excluiu a obrigação de a ANTT
fiscalizar a qualidade das obras executadas em toda a extensão rodoviária. O TCU buscou evitar que os
critérios fixados para aferir os parâmetros de desempenho possibilitem que os serviços de recuperação
do pavimento realizados nos primeiros anos da concessão não beneficiem os segmentos mais críticos e
importantes da rodovia, como de fato ocorreu no presente caso.
191. Com espeque nessas considerações, entendo que a determinação recorrida deve ser mantida,
uma vez que as alegações da ANTT e da concessionária não lograram afastá-la.
III.6 – Da deficiência dos procedimentos de fiscalização da execução contratual
- Item recorrido
“9.7. com relação à fiscalização em geral dos contratos de concessão, determinar à ANTT que
(item 9.1.2.8 da oitiva):
(...)
9.7.5. abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização;”
- Alegações das recorrentes
192. A ANTT alegou que:
a) em determinadas situações, devido à complexidade do caso concreto analisado, devem ser
concedidos prazos não previstos ou mais dilatados que os estipulados nas normas, inclusive no Manual
de Fiscalização. A vedação absoluta da concessão de lapsos temporais não elencados em normas e do
alargamento dos prazos expressamente previstos contraria a lógica do razoável e da proporcionalidade;
b) em razão do período chuvoso, houve atrasos em obras que se destinavam à correção de não
conformidades e indagou se, nesse caso, seria razoável a vedação absoluta de prorrogação do prazo
anteriormente concedido;
c) transcreveu trecho do seu Manual de Fiscalização, para defender que, em casos especiais e
devidamente justificados, deve ser mantido o poder que a agência possui para dilatar prazos
anteriormente fixados ou defini-los em casos não previstos pela legislação em vigor.
- Análise dessas alegações
193. Este Plenário expediu essa determinação porque a equipe de auditoria do TCU constatou
que:
“Parâmetros de desempenho relevantes para a segurança dos usuários ou não estão sendo
monitorados ou são monitorados de forma deficiente. Mesmo no caso de infrações simples de serem
detectadas e apenadas, como a existência de panelas na rodovia, percebe-se a falta da agilidade
desejada na fiscalização. A cláusula 19.15.“c” do contrato de concessão denota relevante
preocupação com a segurança dos usuários da rodovia, pois determina que deva ser aplicada multa
moratória no caso da permanência de buracos (panelas) nas faixas de rolamento e nos acostamentos,
após vinte e quatro horas contadas da notificação expedida pela fiscalização.
A análise do relatório dos Termos de Registro de Ocorrência (TRO) emitidos entre 2008 e 2011
(Peça 41), contudo, revela que a fiscalização não tem a mesma preocupação do contrato com a
segurança, uma vez que da aplicação do TRO até a verificação do seu atendimento, transcorrem,
normalmente, sete dias, ou seja, período muito superior às 24 horas exigidas contratualmente.”
194. A equipe de auditoria acrescentou que, de acordo com informações obtidas junto à equipe
local da ANTT, a verificação do atendimento das ocorrências registradas é realizada, normalmente, na
semana seguinte ao respectivo registro, em virtude do planejamento estabelecido e da disponibilidade
de recursos humanos e materiais.
234
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
195. Em sua oitiva prévia, a agência reconheceu que o prazo médio de verificação dos defeitos
por parte da fiscalização, que deveria ser de 24 horas, supera sete dias. Contudo, a ANTT afirmou que
“há que se considerar que também é infundada qualquer suposição de que a concessionária não tenha
cumprido os prazos regulamentares, mesmo porque nada economizaria com isso e prejudicaria sua
relação com os clientes.” O ente regulador acrescentou que a necessidade de apresentar fotos da
correção efetuada dentro do prazo contratual dispensaria a verificação imediata da fiscalização ao final
do referido prazo. Concluindo, a recorrente alegou que “a fiscalização tem acontecido de forma
efetiva, não havendo que se falar em desídia da Administração” e que seria “desejável e producente
que a ANTT pudesse ampliar seus quadros a fim de exercer melhor o acompanhamento dos serviços e
das obras executados pela concessionária, bem como estivesse melhor aparelhada para fazê-lo”.
196. Em relação a essas alegações, cumpre ressaltar que:
a) não é possível afirmar que sem a fiscalização a concessionária respeite os exíguos prazos para
a correção de defeitos;
b) o custo de reparar os defeitos o mais rapidamente possível é superior ao de repará-los dentro
de um cronograma mais alargado, pois seria possível iniciar e concluir as obras por trechos e não
individualmente à medida que fossem sendo identificados os defeitos;
c) o uso de fotos para comprovar as correções, tal como vêm sendo realizado, não é confiável,
haja vista a grande extensão da rodovia e o fato de que após a manutenção torna-se muito difícil
relacionar cada defeito com sua reparação por meio de uma fotografia. Esse método somente seria
aceitável se cada foto fosse georeferenciada em um sistema informatizado.
197. Conclui-se que a inobservância pela ANTT dos prazos fixados nas normas pode ensejar o
alargamento dos prazos contratuais e regulamentares previstos para a correção dos problemas
detectados na rodovia, em benefício da concessionária e em prejuízo do usuário do serviço.
198. Visando fundamentar sua inconformidade com a vedação absoluta da concessão de prazo
superior ao previsto, a agência trouxe cópia do Manual de Fiscalização de 2013, do qual se extraem as
seguintes orientações:
“Em conformidade com o prazo de exigência de correção do problema detectado em TRO, nova
inspeção deve ser realizada, para verificação do atendimento à solicitação efetuada. No caso de não
correção, deverá ser registrado o não atendimento ao TRO e emitido o AI. Em casos específicos, onde
o defeito ou inconformidade exija intervenções mais complexas que de costume, sendo o prazo para
correção considerado insuficiente pelo Coordenador de Fiscalização da Exploração da Infraestrutura
Rodoviária, previamente à emissão do TRO, este prazo poderá ser estendido, devendo ser coerente
com a complexidade do problema detectado.”
199. Avalio que essas orientações são compatíveis com o espírito da determinação recorrida,
uma vez que a agência deve verificar se o problema registrado foi solucionado dentro do prazo
previsto. Ademais, esse prazo só poderá ser estendido em casos específicos, nos quais a correção da
inconformidade exija intervenções mais complexas que as de costume.
200. Por fim, registro que recentemente a ANTT editou a Resolução nº 4.071, de 03/04/2013,
que regulamenta as infrações sujeitas às penalidades de advertência e multa por inexecução contratual
na exploração da infraestrutura rodoviária federal concedida. O art. 14 dessa Resolução dispõe que:
“Art. 14. A Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária - SUINF, por meio
das Gerências ou Coordenações de Infraestrutura Rodoviária competentes poderá conceder novo
prazo, além do previsto no Contrato de Concessão, no PER ou nesta Resolução, caso seja
comprovado tecnicamente que a complexidade para a correção da irregularidade demande extensão
de prazo.”
201. Entendo que este dispositivo acertou ao vincular eventual extensão do prazo previsto na
norma, no contrato ou no PER para a correção da inconformidade à comprovação técnica da maior
complexidade para essa correção.
202. Considerando que essas duas normas estão consentâneas com o entendimento desta Corte
de Contas, julgo que a determinação recorrida deve ser alterada, para albergar a possibilidade de a
235
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ANTT, excepcionalmente, conceder prazo superior ao previsto em contrato ou regulamento, quando se
defrontar com situações que comprovadamente apresentem uma complexidade maior que a usual.
Logo, deve ser dado provimento parcial ao pedido de reexame da ANTT, a fim de conferir a seguinte
redação ao item 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.7.5 abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades ou a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização, a não ser em situações excepcionais, nas quais esteja demonstrada tecnicamente uma
complexidade maior que a usual.”
IV – Das alegações dos recorrentes que foram analisadas pela Serur na sua segunda
instrução
203. A Serur analisou diversas alegações da concessionária em sua segunda instrução, as quais
são por mim avaliadas a partir deste momento.
IV.1 – Dos atrasos verificados na construção do Contorno de Florianopólis
- Itens do Acórdão
“9.3.1. abstenha-se de postergar novamente a data de conclusão do Contorno de Florianópolis
(com extensão de 47,33 km) e das obras associadas, prevista para fevereiro de 2015, levando-se em
conta as seguintes condições:
9.3.1.1. somente será admitida eventual postergação da data de conclusão do Contorno de
Florianópolis na hipótese de ocorrer aumento da extensão do trecho do contorno, limitando-se o
acréscimo de prazo para conclusão da obra, neste caso, ao número de meses resultante da aplicação,
sobre o prazo original de construção de quatro anos, da proporção entre a nova extensão total da
linha geral, descontando-se as alças de interseção, e a extensão contratual de 47,33 km (item 9.1.2.3
da oitiva);
9.3.1.2. no caso da exceção prevista no subitem acima, não será admitido que eventuais trechos
de ligação necessários para permitir a entrada em operação do contorno em etapas, ou seja, trechos
que não façam parte do alinhamento geral definitivo do Contorno de Florianópolis, sejam
considerados como parte dos 47,33 km contratuais, mas que sejam objeto de remuneração adicional
pelo preço unitário de contorno da proposta da concessionária, conforme cláusula contratual 17.33
(item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.2. aplique a previsão contratual de multa moratória da cláusula 19.9, caso os 47,33 km
contratuais do Contorno de Florianópolis e cada uma das obras associadas não sejam concluídos em
fevereiro de 2015, data de conclusão vigente, postergada pela Resolução n° 3.312, de 05/11/2009,
com a ressalva do item acima relativa a eventual aumento de extensão do contorno (o contorno e as
obras associadas somente devem ser considerados concluídos quando o alinhamento geral definitivo
do contorno estiver operando na totalidade de sua extensão, ou seja, quando a última etapa de
construção for concluída) - (item 9.1.2.3 da oitiva);
9.3.3. fixe prazo final e definitivo para a conclusão das obras do Contorno de Florianópolis e
obras associadas para fins de aplicação do disposto nas cláusulas contratuais 19.39 e 19.40, que
tratam da caducidade do contrato de concessão em caso de reiteradas inexecuções contratuais (item
9.1.2.3 de oitiva);
(...)
9.3.5. esclareça à Autopista Litoral Sul – ALS que, consoante os termos do edital que serviu de
base para o contrato de concessão pactuado, a extensão prevista para o Contorno de Florianópolis é
de 47,33 km, servindo este valor, portanto, como referência tanto para a definição dos serviços
atinentes à implementação do empreendimento como para a estipulação dos custos e das etapas
referentes à desapropriação (item 9.1.2.4 da oitiva);
(...)
9.3.7. adote providências para que o projeto do Contorno de Florianópolis e de todas as obras
a ele associadas:
236
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3.7.1. apresente perfil geométrico de modo a minimizar as interferências nas áreas urbanas e
atender, comprovadamente, aos interesses públicos difusos dos usuários, da comunidade lindeira e da
Grande Florianópolis (item 9.1.2.4 da oitiva);
9.3.7.2. atenda rigorosamente a todas as normas aplicáveis, em especial os manuais elaborados
pelo DNIT e as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, bem como utilize como
referência os documentos técnicos e estudos elaborados pelo Instituto de Pesquisas Rodoviárias –
IPR, principalmente no que concerne à elaboração do projeto geométrico, conferindo características
técnico-operacionais adequadas à função de um contorno rodoviário, de forma a garantir
atratividade, economia e segurança ao tráfego da rodovia em questão (item 9.1.2.4 da oitiva);”
- Alegações da recorrente
204. A concessionária alegou que:
a) o projeto do Contorno de Florianópolis aprovado pelo extinto DNER, em 1999, definia um
traçado com extensão total de 47,33 km, com início no km 175 e término no km 220,0. No entanto, a
ANTT e a concessionária alteraram esse traçado para 33,9 km por considerar que os novos dados de
tráfego indicariam que a diretriz do contorno, iniciando no km 196, na cidade de Biguaçu, desviaria
maior volume de tráfego local (da área norte da região metropolitana de Florianópolis) para o
contorno, o que aliviaria o fluxo de veículos na área mais congestionada da atual BR-101. Já o projeto
do DNER atenderia somente o tráfego de longa distância;
b) restou comprovado nos presentes autos que o projeto apresentado pela concessionária, com
início no km 196 e término no km 220, não só atendeu ao que havia sido estipulado no contrato e no
Edital. Além disso, o referido projeto respeitou as normas da ABNT e o Manual do DNIT, tendo sido
desenvolvido de acordo com as melhores técnicas de engenharia;
c) o TCU determinou à ANTT que mantivesse o traçado de 47,33 km para fixar o valor da tarifa
teto da licitação para a concessão, por considerar que esse traçado melhor se adéqua aos interesses das
populações afetadas;
d) buscando atender aos anseios da população local, expressos durante audiências públicas, e de
representantes dos Municípios da Grande Florianópolis e do Governo Estadual de Santa Catarina, a
ANTT determinou que a concessionária alterasse e ampliasse o traçado inicialmente determinado em
contrato;
e) acatou as determinações da ANTT e vem promovendo as alterações solicitadas. Contudo, tais
modificações, promovidas em estrito atendimento à determinação do Poder Público, não têm o condão
de desqualificar ou diminuir o projeto originalmente desenvolvido pela concessionária;
f) protocolou ofício, no dia 30/10/2012, no qual informou que obedeceria à decisão da ANTT de
iniciar a obra no km 175 e que estava desenvolvendo projeto nesse sentido. Adicionalmente,
comprometeu-se a iniciar estudo de viabilidade para que o trecho sul do Contorno se estendesse até o
km 226, o que aumentaria a extensão do contorno para 51 km;
g) no final do mês de novembro, representantes da agência e da concessionária estiveram em
campo para definir, em conjunto, o melhor traçado para o contorno. A partir dessa definição, a
concessionária finalizou o projeto e o apresentou à ANTT para aprovação, o que ocorreu no dia
17/12/2012;
h) acatou as diretrizes constantes das determinações exaradas por meio dos subitens 9.3.7.1 e
9.3.7.2 quando da elaboração do novo projeto para o Contorno de Florianópolis.
- Alegações da ANTT
205. A agência reguladora alegou que:
a) por força da cláusula 17.15 do contrato de concessão, o descumprimento do cronograma
previsto no PER para a construção do Contorno de Florianópolis implica sua revisão, de forma a
promover o reequilíbrio econômico-financeiro e a aplicação das penalidades cabíveis;
b) os procedimentos utilizados para acompanhar os trâmites das propostas de duplicação,
licenciamento ambiental e interferências, que podem atrasar a execução das obras previstas nas
concessões, foram alterados com o objetivo de verificar ou evitar atrasos e averiguar a
237
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
responsabilidade dos agentes envolvidos, de modo a fazer incidir as cláusulas penais dos contratos de
concessão;
c) com base nesses novos procedimentos, trouxe ao conhecimento desta Corte os trâmites para a
realização das obras com base no novo projeto do Contorno de Florianópolis. Nesse sentido, descreveu
as ações adotadas pela concessionária ALS e os prazos para cada etapa do processo de licenciamento
ambiental fixados por normativos do IBAMA;
d) ao final, afirmou que não resta outra alternativa à Agência Reguladora que não seja a
postergação do início das obras e, consequentemente, de sua conclusão.
- Análise dessas alegações
206. Preliminarmente, esclareço que a ANTT opôs embargos de declaração contra o Acórdão nº
3.346/2012 - Plenário, os quais foram conhecidos e parcialmente acolhidos por meio do Acórdão nº
427/2013 - Plenário, transcrito a seguir na parte que interessa neste momento:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos Embargos de Declaração, para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, com
vista a esclarecer os seguintes pontos do referido decisum:
9.1.1. a determinação dos subitens 9.3.1.1 e 9.3.3 do Acórdão n° 3.346/2012 – Plenário não
exclui as demais hipóteses de postergação contratual previstas na lei ou no contrato, a exemplo das
motivadas por áleas extraordinárias; contudo, para que essas postergações possam ser admitidas, não
bastam meras alegações da concessionária, deve haver a comprovação de que os fatos alegados
decorreram de culpa da Administração ou de circunstancias realmente imprevisíveis ou previsíveis,
porém com consequências incalculáveis; bem como a demonstração, suportada por documentos e
elementos técnicos, da exata medida em que tais fatos afetaram o empreendimento;
9.1.2. como ficou evidenciado nestes autos, os ‘interesses públicos difusos dos usuários, da
comunidade lindeira e da Grande Florianópolis’ aos quais se refere o item 9.3.7.1 do Acórdão nº
3.346/2012 – Plenário demonstram que o Contorno de Florianópolis deverá passar ao largo das
zonas urbanas, conforme o traçado original, o qual foi ratificado pelas várias manifestações da
população afetada, por meio de audiências públicas e de documentos remetidos por prefeituras dos
municípios envolvidos, pelo governo do Estado de Santa Catarina e por órgãos e entidades afetos à
questão, a exemplo do CREA e da OAB, todos unânimes a favor da manutenção do traçado original;"
207. Por meio desse Acórdão, foi solucionada uma questão relevante relativa às eventuais
prorrogações do contrato em tela, a qual poderia ter impactos futuros sobre a recorrente. Ademais, foi
reiterado que o traçado do contorno de Florianópolis deverá atender aos anseios da população local e
dos governos municipais e estaduais, o que aliás foi reconhecido pela concessionária e pela ANTT.
208. Da leitura das alegações da concessionária, observa-se que ela não se insurge contra as
determinações do TCU. Ao contrário, a empresa confirma que elaborou um novo projeto do contorno
em tela com observância do que foi determinado por esta Corte de Contas.
209. Já a ANTT apenas justificou a necessidade de uma nova prorrogação da data de conclusão
das obras do Contorno de Florianópolis. Além disso, afirmou que comprovará a ocorrência dos fatos
que a levaram a decidir pela postergação em tela. Reitero que, conforme decidido por esta Corte no
Acórdão nº 427/2013 - Plenário, acima citado, não restaram impedidas novas prorrogações do prazo
dessas obras, nas hipóteses previstas em lei ou no contrato, mas apenas se exigiu a comprovação das
justificativas para tais prorrogações.
210. Assim sendo, a alegada necessidade de nova prorrogação do prazo das obras do Contorno
de Florianópolis não tem o condão de alterar o acórdão recorrido e deve ser apreciada por ocasião do
monitoramento determinado pelo item 9.8 do Acórdão nº 3.346/2012 – Plenário.
211. Diante do exposto, entendo que não cabe realizar nenhum reparo no Acórdão recorrido.
IV.2 – Do aprimoramento da fiscalização do desempenho da contratada
- Itens do Acórdão
238
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“9.4. quanto à verificação do desempenho da Autopista Litoral Sul – ALS no âmbito do
contrato de concessão da BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba,
determinar à ANTT que:
9.4.1. inicie a aplicação das multas moratórias por insuficiência de desempenho após a emissão
de relatório consolidado que identifique trechos não conformes, sem que haja concessão de novos
prazos, não previstos no contrato, para efetivação das respectivas correções, de forma a que a ANTT
cumpra sua função de coibir novas ocorrências desse tipo de insuficiência (item 9.1.2.7 da oitiva);
9.4.2. abstenha-se de aceitar situações previsíveis como justificativa para o não atendimento ao
desempenho previsto no PER e para a ocorrência de desconformidades em relação às previsões
iniciais, somente aceitando as alegações da concessionária para insuficiência de desempenho em
ocasiões especialíssimas, previamente identificadas e aprovadas pela ANTT (item 9.1.2.7 da oitiva);
(...)
9.7. com relação à fiscalização em geral dos contratos de concessão, determinar à ANTT que
(item 9.1.2.8 da oitiva):
9.7.1. exija da concessionária a adoção de soluções tecnicamente adequadas para obras,
benfeitorias e serviços na rodovia e que minimizem o número de intervenções com impacto sobre o
tráfego;
9.7.2. estabeleça procedimentos objetivos, detalhados e eficazes para a validação das
informações produzidas e apresentadas pela concessionária sobre o desempenho da rodovia, de forma
a contornar o conflito de interesses decorrente da possibilidade de que o controle realizado resulte na
penalização da própria concessionária;
9.7.3. otimize o conteúdo dos relatórios de planejamento da concessionária e de
acompanhamento da execução (Relatórios Técnico-Operacional Físico e Financeiro – Rettofs), de
forma a possibilitar a verificação da sua execução em campo pela fiscalização da ANTT;
9.7.4. implemente melhorias nos procedimentos adotados na prática pela ANTT para que,
quando verificadas insuficiência de desempenho e não conformidades frente ao PER, sejam aplicadas
as sanções contratuais;
9.7.5. abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização;
9.7.6. implemente melhorias de forma a combater a morosidade nos processos de análise de
não conformidades e de penalização;”
- Alegações da recorrente
212. A concessionária alegou que:
a) não descumpriu os parâmetros de desempenho. Ao contrário, vem atendendo às exigências de
qualidade e deve alcançar o desempenho esperado ao final da fase de recuperação da rodovia;
b) prioriza a segurança e o conforto dos usuários, por meio de uma adequada operação de
tráfego que busca minimizar eventuais transtornos e garantir a segurança durante a realização das
obras necessárias;
c) vem atendendo às exigências constantes do PER e assegurando a melhor qualidade na
prestação dos serviços de recuperação da rodovia, inclusive é do seu total interesse manter o alto nível
desses serviços;
d) vem cumprindo integralmente os termos fixados no Contrato de Concessão, o que se
evidencia pelo atendimento aos parâmetros de desempenho fixados no PER. Tal atendimento foi
comprovado pelos relatórios de monitoração elaborados pela ANTT;
e) transmite periodicamente ao Órgão Fiscalizador elementos suficientes para a realização de
uma fiscalização adequada, inclusive no que tange aos níveis de serviços;
f) os fiscais de campo das unidades regionais da ANTT são regularmente convidados a
acompanhar as empresas terceirizadas, podendo inclusive questionar os técnicos ali disponíveis em
casos de dúvidas ou divergências;
239
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
g) suas atividades bem como a fiscalização pela ANTT sempre estiveram respaldadas pelas
normas e disposições previstas no edital e no contrato de Concessão, não se podendo falar em
prejuízos aos usuários do sistema concedido;
- Análise dessas alegações
213. A concessionária apenas argumenta que está prestando um serviço de qualidade, tem
atingido os parâmetros de desempenho esperados e cumprido o que restou determinado no contrato de
concessão e no Plano de Exploração da Rodovia. Aduz por fim que a fiscalização da ANTT estaria
sendo adequada. Em nenhum momento, ela questiona as determinações exaradas pelo TCU. Assim
sendo, entendo que essas alegações não são aptas para ensejar qualquer mudança no Acórdão
recorrido.
IV.3 – Do aprimoramento da fiscalização das obras obrigatórias e do acompanhamento
dessas obras
- Itens do Acórdão
“9.5. com relação às obras obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC e
BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que (item 9.1.2.5 da
oitiva):
9.5.1. mantenha o foco na celeridade dos processos de apuração de inexecuções, efetuando
adaptação de procedimentos, edição ou revisão de normativos, com vistas a priorizar a aplicação
rigorosa dos prazos previstos e objetivando que as inexecuções de um determinado ano venham a
produzir efeitos na tarifa do ano imediatamente seguinte;
9.5.2. exija da concessionária a apresentação de relatórios de planejamento detalhados, de
forma a facilitar a fiscalização da execução de cada uma das várias obras previstas;
9.5.3. acompanhe a execução das obras obrigatórias ao longo de todo o ano de concessão, com
nível de detalhamento adequado para retratar de forma clara, objetiva, cronológica e fiel o
cumprimento do cronograma de execução dessas obras e verificar se os prazos de conclusão estão
sendo cumpridos, consoante a cláusula contratual 17.26;
9.5.4. proceda a análises detalhadas e céleres para possibilitar a aplicação tempestiva de
eventuais penalidades contratuais relativas às inexecuções contratuais, de forma a que essas
penalidades cumpram a função de serem instrumentos para coibir a inexecução das obras
obrigatórias;”
“9.6. com relação às obras não obrigatórias no âmbito do contrato de concessão da BR-101/SC
e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, determinar à ANTT que:
9.6.1. aplique a multa moratória da cláusula contratual 19.9, caso as obras de recuperação da
rodovia não estejam totalmente concluídas ao final do 5º ano, conforme previsão do PER (item 9.1.2.6
da oitiva);
9.6.2. exija da concessionária a execução gradual das obras não obrigatórias de acordo com as
previsões do PER, tanto nas fases de recuperação como de manutenção da rodovia (item 9.1.2.6 da
oitiva);
9.6.3. condicione a alteração dos planejamentos anuais e mensais da concessionária à prévia
autorização da ANTT, a ser efetivada apenas nos casos em que for apresentada, previamente,
justificativa fundamentada para essa alteração, tendo em vista o contido nos arts. 11 e 12 da
Resolução ANTT 1187/2005 (item 9.1.2.6 da oitiva);”
- Alegações da recorrente
214. A empresa alegou que:
a) executou as obras obrigatórias no decorrer do Contrato de Concessão. Ademais, quando
ocorreram eventuais inexecuções, foram apresentadas as devidas justificativas e produzidos os efeitos
correspondentes na revisão tarifária do ano imediatamente seguinte, de modo que o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão observou as normas contratuais;
240
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) o cronograma vem sendo atendido pela recorrente ao longo dos anos de concessão, conforme
previsto no Contrato de Concessão e na Proposta Comercial. Atrasos pontuais foram devidamente
justificados perante a ANTT, sendo que vários desses atrasos não foram causados pela concessionária;
c) os expurgos referentes a obras obrigatórias não cumpridas no prazo originalmente
determinado em contrato tiveram impacto negativo no cálculo da tarifa, o que implica dizer que a
concessionária foi apenada;
d) não deveria ter sido punida, pois os atrasos foram plausíveis e a culpa foi exclusivamente da
Administração Pública, como no caso da demora na emissão de licenças ambientais e na definição de
projeto pelo Poder Concedente. Ressaltou que, segundo disposto no PER, tais providências eram
essenciais para o início da execução das obras pela concessionária;
e) apresentou dois exemplos em que, a seu ver, o atraso na emissão de licença ambiental e na
aprovação do projeto impactaram o cumprimento do prazo para execução de obra obrigatória;
f) o atraso causado pela Administração Pública é álea extracontratual e, portanto, exclui a
responsabilidade da concessionária, nesse sentido apresentou julgado do STJ em que foi transcrito o
art. 65 da Lei de Licitações;
g) as rodovias do lote 7 são heterogêneas e, por isso, a concedente postergou a definição de itens
a serem implantados para após o início da concessão. As decisões a serem tomadas pelos gestores da
concessionária e da ANTT são complexas, o que se agravou no lote 7 que continha 3 rodovias com
necessidades distintas;
h) a não especificação prévia dos locais de implantação das melhorias a serem realizadas na
rodovia, por um lado, propiciou melhorias nos pontos mais críticos, mas, por outro, acarretou um
dispêndio maior de tempo diante da necessidade de definir esses locais;
i) no que tange ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, aduziu que, ao verificar
atrasos no cronograma, a ANTT promoveu, por meio das revisões extraordinárias, a realocação das
verbas destinadas às obras que deixaram de ser executadas;
j) é possível visualizar o reequilíbrio econômico-financeiro relativo às inexecuções das obras
obrigatórias na 2ª e na 3ª Revisões Ordinárias (documentos 8 e 9);
k) a inclusão de novas obras e serviços por meio da 2ª e da 3ª Revisões Ordinárias foram
precedidas de justificativas embasadas em argumentos rigorosamente analisados pelo corpo técnico da
ANTT e validadas pela Diretoria dessa agência, conforme se verifica nas Notas Técnicas n° 010/
2010/GEINV/SUINF (2ª Revisão Ordinária — Doc. 11) e n° 001/2011/GEINV/SUINF (3ª Revisão
Ordinária - Doc. 12), anexadas a este processo;
l) não houve postergação de serviços relacionados à recuperação, à conservação, ao
monitoramento e à manutenção do pavimento;
m) não houve qualquer alteração no cronograma original das obras e dos serviços não
obrigatórios. Assim sendo, vem cumprindo regularmente o disposto na cláusula 6.36 do contrato de
concessão, que dispõe sobre a impossibilidade de reprogramar essas obras e esses serviços, que são
considerados essenciais à segurança dos usuários da rodovia.
- Análise dessas alegações
215. Cabe destacar que:
a) o TCU apresentou questionamentos à ANTT quanto aos serviços obrigatórios, verbis:
“E. ITEM 9.1.2.5 DA OITIVA - Inexecução de serviços obrigatórios previstos no cronograma
físico-financeiro sem: a apresentação de justificativas válidas; as consequentes revisões das tarifas; o
cômputo dos atrasos como inexecução contratual; e a aplicação das penalidades contratuais cabíveis,
uma vez que os relatórios técnicos de acompanhamento da execução físico-financeira do
empreendimento indicam que as obras obrigatórias previstas estão sendo executadas em desacordo
com a proposta da concessionária, com o contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER) e
suas revisões, não tendo sido realizadas as necessárias adequações das tarifas nem aplicadas as
correspondentes sanções.”
241
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) a equipe de autoria verificou, quanto ao 3º ano de concessão (que findou em fevereiro de
2011), a inexecução de diversas obras obrigatórias, sendo que a ANTT ainda não havia analisado as
justificativas da concessionária nem providenciado o impacto dessas inexecuções na tarifa do 4º ano da
concessão;
c) a equipe de auditoria descreveu os serviços obrigatórios não realizados ou incompletos e
concluiu que:
“Apesar das expressivas inexecuções do Concessionário e da ausência de justificativas, a ANTT
não aplicou as sanções contratuais e não providenciou o reequilíbrio econômico-financeiro. Concluise que a fiscalização da ANTT não tem verificado, em tempo hábil e com o detalhamento necessário, a
execução das obras obrigatórias. No caso de inexecução ou atrasos nos investimentos obrigatórios, o
reequilíbrio econômico do contrato e as penas não são aplicadas de forma ágil e eficiente, a fim de
inibir tal prática pela Concessionária, prejudicial à segurança, à economia e ao conforto dos usuários
da rodovia.
Diversas obras obrigatórias no valor de R$ 78 milhões não foram concluídas até o fim do 3º
ano conforme o cronograma previsto no Plano de Exploração da Rodovia sem que justificativas
válidas tenham sido apresentadas, que o equilíbrio econômico-financeiro tenha sido restabelecido e
que as sanções por inexecução, previstas contratualmente e em resoluções da ANTT, fossem aplicadas
ao concessionário.”
d) assim, a ANTT agiu contrariamente às cláusulas contratuais ao não apurar tempestivamente
as inexecuções e não revisar a tarifa de forma célere, conforme destacado pelo Ministro Relator a quo.
Nessa linha, a agência reguladora não incentivou o adimplemento do contrato de concessão;
e) identificou-se grave irregularidade quanto ao prazo empregado para controlar as inexecuções
contratuais pela ANTT, conforme foi destacado nos seguintes excertos do relatório condutor:
“552. Além da ausência de penalização ou de demonstração de isenção de responsabilidade,
confirmou-se outra irregularidade também considerada grave, qual seja, a do excessivo prazo
empregado pela ANTT para o controle das inexecuções contratuais. Apenas em dezembro de 2011, a
dois meses do final do 4º Ano de Concessão, houve o primeiro pronunciamento da Agência sobre
inexecuções relativas ao 2º Ano de Concessão, isto é, um prazo de quase dois anos.
553. A ANTT informa que ‘os investimentos do 3º ano somente poderão ser alocados quando da
realização da revisão ao final do 4º ano’, porque o Relatório de Inexecução somente poderia ser
apresentado pela Concessionária e analisado pela Agência durante o ano subsequente, com efeitos
somente a partir do próximo aniversário da concessão, ou seja, inexecuções do 3º ano teriam efeitos
apenas no 5º ano. No presente caso, a ANTT ainda informou que as inexecuções referentes ao 2º ano
de concessão somente tiveram efeito no 5º ano, um atraso ainda maior que o considerado normal.
(...)
557. Em que pese a existência da Portaria ANTT nº 45/2011 com essas orientações, não é
possível concordar que o efeito do adiamento da conclusão das obras sobre a tarifa, devido à
realocação para período futuro no fluxo de caixa, não seja realizada imediatamente ao final do ano
em que se verificou a inexecução, mas tenha que aguardar relatório de inexecução, a ser elaborado
pela concessionária, e análise pela Agência durante o ano subsequente, para só então, no terceiro
ano, produzir efeitos.
558. A inexecução de obras contratuais que enseja redução da tarifa, pelo reequilíbrio do fluxo
de caixa, haja vista o atraso no desembolso da concessionária, decorre de simples constatação e não
há contestação possível, prescindindo de contraditório. Apenas a apenação, ou seja, aplicação das
multas contratuais, visto que podem ser elididas por descaracterização da responsabilidade da
concessionária, é que demandam período de análise.
559. O efeito da inexecução de obras obrigatórias sobre a tarifa deve ocorrer imediatamente,
ou seja, na revisão da tarifa do ano subsequente à inexecução. Basta para isso um simples
acompanhamento mensal ao longo do ano, pela fiscalização de campo, das obras previstas para
execução nos planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT.”
242
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f) diante disso, esta Corte teceu as determinações contidas no item 9.5 do Acórdão nº
3.346/2012 - Plenário, que foram acatadas pela ANTT;
g) a ANTT, em sede de oitiva, confirmou as inexecuções de obras obrigatórias no 3º ano da
concessão e informou ter expedido notificações de infração por inexecução em relação ao 2º e ao 3º
anos de concessão;
h) o Relator a quo considerou improcedentes as justificativas genéricas apresentadas pela
recorrente no sentido de que a demora na execução dos serviços obrigatórios teria decorrido dos
atrasos nos licenciamentos ambientais e na elaboração dos projetos. Anui-se a esse entendimento, pois
restou demonstrado que os atrasos nos licenciamentos verificados pela auditoria decorreram de ação
ou omissão da concessionária conforme consta dos subitens 9.1.2.1 a 9.1.2.4 da oitiva e itens 100 e
101 da proposta de deliberação. Ademais, as cláusulas contratuais 4.3 e 16.35 impedem que a
concessionária alegue desconhecer peculiaridades da rodovia.
216. Diante do acima exposto, considero que as alegações recursais apresentadas não elidem a
irregularidade identificada pela equipe de auditoria, devendo ser mantidas as determinações contidas
nos itens 9.5 a 9.5.4 e 9.6 a 9.6.3 do acórdão recorrido.
V – Considerações finais
217. A ANTT apresentou, em anexo a sua peça recursal, alguns documentos e CDs, a fim de
demonstrar o cumprimento dos itens 9.1.5, 9.1.6.3, 9.3.1, 9.3.2, 9.3.3, 9.3.4, 9.3.7, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3,
9.4.4, 9.4.5, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.8, 9.4.9, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.5.4, 9.6.1, 9.6.2, 9.6.3, 9.6.4, 9.7.1, 9.7.2,
9.7.3, 9.7.4, 9.7.6, 9.9.3, 9.10.2, 9.10.3, 9.10.4, 9.10.5, 9.10.6, 9.10.7, 9.10.8, 9.10.9, 9.10.10 e 9.10.11
do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário. Em linha de sintonia com o entendimento da unidade técnica,
julgo que esses elementos deverão ser analisados quando do monitoramento do Acórdão ora recorrido.
218. A ALS anexou à sua peça recursal um CD contendo um relatório fotográfico sobre a
execução das obras e dos serviços previstos no PER, documentos relativos a diligências que estão
sendo realizadas pela concessionária para o início das obras do Contorno de Florianópolis, dados sobre
a implantação do sistema ITS e uma correspondência emitida pelo Laboratório de Tecnologia de
Pavimentação da Universidade de São Paulo, a qual versa sobre a elaboração de estudo acerca das
condições do pavimento da rodovia objeto do contrato de concessão em análise. A concessionária
também anexou a seu recurso cópia do referido estudo elaborado pela USP. Todos esses documentos já
haviam sido encaminhados ao Ministro Relator a quo, antes da prolação do Acórdão nº 3.346/2012 –
Plenário, tendo sido recebidos a título de memorial e analisados no seguinte trecho do voto condutor
do referido acórdão:
“153. Estando os autos em meu gabinete e encerrada a fase instrutiva dos autos, a Autopista
Litoral Sul encaminhou, em duas oportunidades, nova documentação, objetivando sua análise em
conjunto com os demais elementos do processo, a qual poderá ser juntada eletronicamente
ao processo, a título de memorial, com fulcro no art. 160, §§ 1º, 2º e 3º, do RI/TCU, cujas
providências pertinentes ficarão a cargo da Secex/SC.
(...)
157. A outra documentação posteriormente remetida pela concessionária contempla vasto
relatório fotográfico ilustrando serviços que foram implementados no âmbito da concessão em tela,
bem como traz notícia de contrato firmado com o Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da
Universidade de São Paulo para elaboração de um estudo acerca do monitoramento do pavimento da
rodovia concedida ora em analise.
158. Em 03/12/2012, recebi o estudo feito pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da
Universidade de São Paulo, no qual consta análise técnica sobre as condições dos pavimentos
pautada em grande parte em recentes relatórios, referentes a mapeamentos da rodovia realizados em
novembro de 2012, que indicam a existência de defeitos pontuais que não seriam capazes de
comprometer a qualidade da rodovia concedida. Aduz ao final (pág. 27) que:
243
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘A concessionária Autopista Litoral Sul informou que, após as medidas realizadas e o
recebimento do Relatório da Consultoria que executou os levantamentos, as providências foram
tomadas nestes pontos críticos cujos indicadores não alcançavam o aceitável e que os serviços foram
executados para a restauração das condições de aderência. A concessionária confirmou a esta
Assessoria que incluirá como Anexo ao processo que compreende este Parecer Técnico as
informações sobre estes serviços.’
159. Observo que também essa documentação não traz argumentação suficiente para refutar a
análise empreendida pela unidade técnica deste Tribunal, mormente quando se considera que, no
tocante ao desempenho do pavimento, o questionamento gira em torno dos defeitos detectados que
não foram corrigidos á época da fiscalização e que originaram valores de IRI – International
Roughness Index (Índice de Irregularidade de Superfície) superiores aos limites máximos admissíveis
explicitados no PER e nos manuais do DNIT.
160. Contudo, o recente estudo supramencionado poderá ser analisado detalhadamente no
âmbito do acompanhamento que ora proponho, a ser realizado pela Secex/SC com o auxílio da
unidade técnica especializada em desestatização, objetivando o exame específico de alterações
tarifárias e monitoramento do desempenho da rodovia concedida.”
219. Saliento que, por meio do item 9.2 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, este Plenário
decidiu:
“9.2. determinar à Secex/SC que, em conjunto com a 1ª Sefid, efetue o acompanhamento das
medidas implementadas pela ANTT em atendimento ao subitem 9.1. deste Acórdão, examine o estudo
feito pelo Laboratório de Tecnologia de Pavimentação da Universidade de São Paulo, bem como os
demais elementos encaminhados pela ANTT e pela concessionária ALS, devendo ainda adotar as
providências pertinentes para incluí-los eletronicamente nos autos;”
220. Assim sendo, considero que os elementos anexados ao recurso da ALS, que não impactam o
teor das determinações exaradas no Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário, poderão ser analisados no
momento da verificação do cumprimento dessas determinações.
221. Por fim, esclareço que, estando os presentes autos em meu Gabinete, a concessionária
apresentou um “informe atualizado da execução do contrato, que demonstra fidedignamente seu
cumprimento.” Ao referido informe foram anexados os seguintes documentos: registros fotográficos
das obras concluídas e em andamento, registros fotográficos da recuperação de encostas e terraplenos,
demonstrativo de investimentos, fotos do Centro de Controle Operacional e histórico da obra do
Contorno de Florianópolis.
222. Segundo o advogado da empresa, tais documentos constituiriam “provas cabais e que
necessitam ser levadas a efeito, na busca da verdade material, pois demonstram, mais uma vez, que a
concessionária vem agindo legitimamente e em estrita conformidade com os termos da contratação.”
223. Após analisar esses documentos, constatei que eles não agregam fatos novos aptos a ensejar
a modificação do meu entendimento até aqui exposto neste Voto. Por outro lado, entendo que eles
devem ser acostados aos presentes autos, visando subsidiar o acompanhamento a ser executado pela
Secretaria de Controle Externo de Santa Catarina.
224. Posteriormente, a ANTT e a concessionária apresentaram outros documentos que foram
juntados a estes autos e não serão analisados neste momento, uma vez que as informações neles
contidas não alteram o mérito deste Voto mas podem subsidiar a realização de futuros
monitoramentos.
225. Por fim, reitero que no item 9.11 do Acórdão recorrido foi determinada a audiência de
diversos responsáveis, verbis:
“9.11. Realizar, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei n. 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, do
RI/TCU, a audiência dos responsáveis, a seguir relacionados, por conta dos atos abaixo indicados e
das irregularidades detectadas:
9.11.1. no tocante à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos no
início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da concessionária, que foram
244
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
indevidamente imputados à Administração pela ANTT, em descumprimento às cláusulas contratuais
6.10 e 6.15 e ao art. 24, incisos VII e VIII, da Lei n. 10.233/200 (Item de Oitiva 9.1.2.1), os seguintes
responsáveis:
9.11.1.1. Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, CPF n. 066.814.761-04, Diretor
Geral da ANTT desde 15/07/2008, por:
9.11.1.1.1. ter aprovado a Deliberação n. 480/08, de 18 de novembro de 2008 (Peça 55, p. 182),
que autorizou o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas, à
medida que fossem concluídas e aptas à operação;
9.11.1.1.2. ter aprovado a Resolução n. 3.312/09, de 5 de novembro de 2009 (Peça 59, p. 249),
autorizando a 1ª Revisão Extraordinária da Tarifa Básica de Pedágio contemplando o pagamento de
remunerações indevidas à concessionária;
9.11.1.2. Francisco de Oliveira Filho, CPF n. 011.344.346-34, Diretor da ANTT no período de
09/01/2007 até 18/02/2010, por ter apresentado o Voto n. 067/2008 à Diretoria Colegiada (Peça 55,
p. 178-181) que propôs a autorização para o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio
em datas diferenciadas;
9.11.1.3. Mário Rodrigues Júnior, CPF n. 022.388.828-12, Diretor da ANTT desde
15/07/2008, por ter elaborado o Voto n. 162/2009 à Diretoria Colegiada (Peça 28, p. 245-248) que
propôs a 1ª Revisão da Tarifa Básica de Pedágio a qual contemplou o pagamento de remunerações
indevidas à concessionária;
9.11.1.4. Manoel Lucivio de Loiola, CPF n: 009.340.971-00, Procurador-Geral da ANTT
desde 22/03/2002, por ter aprovado o Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Peça 55, p.
166-174) que subsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de todas as praças e
justificou os atrasos de responsabilidade da concessionária como imputáveis à Administração;
9.11.1.5. Carlos Alberto São Tiago Hagstrom, CPF n: 003.893.231-87, Procurador da ANTT,
no período de 30/01/2003 até 03/03/2011, por ter emitido Parecer ANTT/PRG/CAH/N.05863.4.1.4./2008 (Peça 55, p. 166-174) que subsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de
todas as praças e justificou os atrasos de responsabilidade da concessionária como imputáveis à
Administração;
9.11.1.6. Mário Mondolfo, CPF n: 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária da ANTT desde 19/08/2008, por ter proposto, por meio da Nota Técnica N.
02RN/2008/GEFEI/SUINF (Peça 55, p. 158-165), o início da arrecadação nas diferentes praças de
pedágio em datas diferenciadas e ter justificado os atrasos de responsabilidade da concessionária
como imputáveis à Administração;
9.11.1.7. Rubens Narciso Peduti Dal Molin, CPF n: 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização
e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) desde 08/10/2008, por ter proposto, por meio da Nota
Técnica Nº 02RN/2008/GEFEI/SUINF (Peça 55, p. 158-165), o início da arrecadação nas diferentes
praças de pedágio em datas diferenciadas e ter justificado os atrasos de responsabilidade da
concessionária como imputáveis à Administração;
9.11.2. quanto à irregular elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 2ª
Revisão Extraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos referentes à
administração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de domínio
da rodovia à época da licitação, em descumprimento às cláusulas contratuais 2.10, 3.1, 3.5, 4.3, 7.2,
7.9, 7.11, 7.12 e 16.6 alínea e, aos itens 4.6.1 e 4.6.2 do Plano de Exploração da Rodovia (PER), bem
como ao art. 24, incisos VII e VIII, e art. 28, inciso I, ambos da Lei n. 10.233/2001 (item 9.1.2.2 da
oitiva), os seguintes responsáveis:
9.11.2.1. Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, CPF n. 066.814.761-04, DiretorGeral da ANTT, por ter aprovado a Resolução N. 3.630/11, de 9 de fevereiro de 2011 (Peça 91, p.
184), relativa a 2ª Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio;
245
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.11.2.2. Wagner de Carvalho Garcia, CPF n. 119.577.866-04, Diretor da ANTT, por ter
apresentado o Voto n. 008-A/2011 à Diretoria Colegiada (Peça 91, p. 179-182) que propôs a
aprovação da 2ª Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio;
9.11.2.3. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), por ter emitido parecer técnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF,
de 27 de janeiro de 2011, Peça 48, pp. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo
contratual;
9.11.2.4. Rubens Narciso Peduti DalMolin, CPF n. 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização e
Controle Operacional de Rodovias (GEFOR), por ter emitido emitir parecer técnico (Memorando
12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro de 2011, Peça 48, pp. 28 a 35), considerando as ruas laterais
como fora do escopo contratual;
9.11.3. no que concerne à postergação em três anos das datas de conclusão de obras
obrigatórias, dentre elas o Contorno de Florianópolis, por meio da aprovação da Resolução nº 3.312,
de 05/11/2009, e da 1ª Revisão Extraordinária, sem que tivessem sido apresentadas justificativas
válidas, implicando, em inexecução contratual sem que houvesse a aplicação das sanções cabíveis em
descumprimento, portanto, às cláusulas contratuais 17.8, 15.1, 17.15, 17.17 e 19.9 e ao art. 6º da Lei
n. 8.987/1995 e art. 28, inciso I, da Lei n. 10.233/2001(item 9.1.2.3 da oitiva), os seguintes
responsáveis:
9.11.3.1. Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, CPF n. 066.814.761-04, DiretorGeral da ANTT, por ter aprovado a Resolução n. 3.312, de 5 de novembro de 2009 (Peça 59, p. 249),
que autorizou a 1ª Revisão da Tarifa Básica de Pedágio;
9.11.3.2. Mário Rodrigues Júnior, CPF n. 022.388.828-12, Diretor da ANTT, por ter
apresentado o Voto n. 162/2009 à Diretoria Colegiada (Peça 59, pp. 245/248) que propôs a 1ª
Revisão da Tarifa Básica de Pedágio;
9.11.3.3. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), por ter elaborado a Nota Técnica n. 137 (Peça 59, pp. 185/219)
que justificou a 1ª Revisão da Tarifa Básica de Pedágio;
9.11.3.4. Deuzedir Martins, CPF n. 276.724.178-00, Gerente de Engenharia e Investimentos de
Rodovias (GEINV) da ANTT, por ter elaborado a Nota Técnica n. 137 (Peça 59, pp. 185/219) que
justificou a 1ª Revisão da Tarifa Básica de Pedágio;
9.11.3.5. Manoel Lucivio de Loiola, CPF n. 009.340.971-00, Procurador-Geral da ANTT, por
ter emitido parecer jurídico (Peça 59, pp. 245/248) que subsidiou a aprovação da 1ª Revisão da Tarifa
Básica de Pedágio;
9.11.3.6. Léia Cristina Borges de Assis, CPF n. 795.695.791-53, Parecerista Jurídico, por ter
emitido parecer jurídico (Peça 59, pp. 245/248) que subsidiou a aprovação da 1ª Revisão da Tarifa
Básica de Pedágio;
9.11.3.7. Ana Maria Leal Campedelli, CPF n. 214.196.711-20, Parecerista Jurídico, por ter
emitido parecer jurídico (Peça 59, pp. 245/248) que subsidiou a aprovação da 1ª Revisão da Tarifa
Básica de Pedágio decorrente da indevida postergação de obras do PER;
9.11.4. quanto à aprovação, pela ANTT, de novo projeto funcional do Contorno de
Florianópolis contemplando alteração de traçado sem a devida justificativa para se deixar de
contornar áreas urbanas fundamentais à atual expansão da Grande Florianópolis e à operação
segura da BR- 101/SC; e prevendo características técnico-operacionais em desacordo com normas
técnicas do Dnit, com prejuízos significativos aos interesses difusos dos usuários, da população
lindeira e da Região Metropolitana de Florianópolis, trazendo benefícios exclusivos à contratada pela
redução do desembolso e dos custos de construção em descumprimento às cláusulas contratuais
17.32, 17.35 e 17.1 c/c. com o item 5.1.4 do PER e com a proposta da concessionária; aos art. 6º da
Lei n. 8.987/1995, art. 24, incisos VII e VII, e art. 28, inciso I, ambos da Lei n. 10.233/2001 (item
9.1.2.4 da oitiva), Sr. Deuzedir Martins, CPF n. 276.724.178-00, Gerente de Engenharia e
Investimentos de Rodovias (GEINV) da ANTT, por ter aprovado a alteração do projeto do Contorno
246
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Florianópolis, por meio do Ofício n. 295/2010/GEINV/SUINF, de 31 de março de 2010 (Peça n.
60, p. 11);
9.11.5. no tocante à inexecução injustificadas de obras obrigatórias previstas no cronograma
físico- financeiro, sem que tenham sido realizadas tempestivamente as revisões das tarifas e que os
atrasos tenham sido considerados como inexecução contratual, com aplicação das respectivas
penalidades contratuais, mantendo-se a indevida permanência no fluxo de caixa, e na tarifa, de
valores relativos a obras executadas pelo Dnit em descumprimento às cláusulas contratuais 17.6,
16.4, alínea r, 17.15 e 19.16, 1.5. alínea c e 19.1, ao art. 6º da Lei n. 8.987/1995 e aos art. 24, incisos
VII e VIII e art. 28, inciso I, ambos da Lei n. 10.233/2001(item 9.1.2.5 da oitiva), os seguintes
responsáveis:
9.11.5.1. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), em razão das seguintes condutas omissivas na condição de
responsável hierárquico pela fiscalização da execução contratual:
9.11.5.1.1. não ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução do
contrato;
9.11.5.1.2. não ter assegurado a implementação das sanções contratuais e das previstas em
resoluções da ANTT, muito embora tenha sido comprovada a inexecução injustificada de obras
obrigatórias;
9.11.5.2. Rubens Narciso Peduti DalMolin, CPF n. 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização e
Controle Operacional de Rodovias (GEFOR), em razão das seguintes condutas omissivas na condição
de responsável pela fiscalização da execução contratual:
9.11.5.2.1. não implementar uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização;
9.11.5.2.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT,
muito embora tenha sido comprovada a inexecução injustificada de obras obrigatórias.
9.11.6. acerca da execução de obras não obrigatórias em desacordo com o contrato, com o
Plano de Exploração da Rodovia (PER), com a proposta da concessionária e com os planejamentos
anuais e mensais aprovados pela ANTT, sem a apresentação de justificativas válidas e sem a
aplicação das sanções contratuais cabíveis, em descumprimento às cláusulas contratuais 18.5, alínea
b, 17.11, 17.17 e 17.45, à Resolução ANTT n. 1.187/2005, arts. 10, 11 e 12, à Resolução ANTT n.
2.665/2008, art. 8º, V, ao art. 6º da Lei n. 8.987/1995, aos art. 24, inciso VII e art. 28, inciso I, ambos
da Lei 10.233/2001) (item 9.1.2.6 da oitiva), os seguintes responsáveis:
9.11.6.1. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), em razão da conduta omissiva de, na condição de responsável
hierárquico pela fiscalização da execução contratual, não ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva
fiscalização da execução do contrato;
9.11.6.2. Rubens Narciso Peduti DalMolin, CPF 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização e
Controle Operacional de Rodovias em razão da seguinte conduta na condição de responsável pela
fiscalização da execução contratual: ter permitido sistematicamente a execução de obras não
obrigatórias em desacordo com o Contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER), com a
Proposta da Concessionária e com os Planejamentos Anuais e Mensais aprovados pela ANTT;
9.11.7. quanto ao descumprimento reiterado dos parâmetros de desempenho definidos no PER
relativos ao mapeamento do pavimento e à sinalização horizontal, prejudicando sensivelmente as
condições de rolamento e de visibilidade, itens fundamentais para a operação segura e econômica da
rodovia, cujo controle por resultados representa cláusula fundamental no modelo de fiscalização e
controle da execução adotado pela ANTT no presente caso, favorecendo a ocorrência de acidentes e
aumentando os custos de transporte, sem que as sanções cabíveis tenham sido aplicadas, em
descumprimento às cláusulas contratuais 15.3, b, c, j. 17.16, 19.13 c/c. 19.16, 19.15, a, 16.1, 16.5 e
17.17, aos Itens do PER relativos ao pavimento (Introdução, p. 5, que prevê a observação obrigatória
das normas do Dnit e da ABNT, Itens 1.1.1, 1.1.1.3, 1.1.3.1, 1.1.1.3, 1.2.1.1, 1.2.1.2, 1.2.1.3, 1.2.1.4),
aos itens do PER relativos à sinalização (itens 1.1.2.2, 1.2.2.3), à Norma ABNT NBR n. 14723/2005,
247
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
item 4.9 ao item 4.9.3, ao art. 6º, caput, da Lei n. 8.987/1995, aos art. 24, inciso VII, e art. 28, inciso I,
ambos da Lei n. 10.233/2001; Resolução n. 2.665/2008 art. 6º, inciso V (item 9.1.2.7 da oitiva), os
seguintes responsáveis:
9.11.7.1. Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, CPF n. 066.814.761-04, DiretorGeral da ANTT, em razão da conduta omissiva ao deixar de prover as ações e os meios para a
tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização do desempenho do pavimento, item fundamental para a
garantia da prestação de serviço adequado e da modicidade tarifária, no modelo de controle da
execução contratual adotado;
9.11.7.2. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), em razão das seguintes condutas omissivas na condição de
responsável hierárquico pela fiscalização da execução contratual:
9.11.7.2.1. não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no
PER;
9.11.7.2.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT,
muito embora tenha sido comprovado o descumprimento sistemático dos parâmetros de desempenho;
9.11.7.3. Rubens Narciso Peduti DalMolin, CPF n. 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização e
Controle Operacional de Rodovias (GEFOR), em razão das seguintes condutas omissivas na condição
de responsável pela fiscalização da execução contratual:
9.11.7.3.1. não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no
PER;
9.11.7.3.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT,
muito embora tenha sido comprovado o descumprimento sistemático dos parâmetros de desempenho;
9.11.8. quanto à deficiência dos procedimentos de fiscalização e de regulação empregados pela
ANTT para assegurar o cumprimento do cont rato e dos parâmetros de desempenho previstos e a
qualidade do serviço prestado ao longo de todo o período da concessão, em modelo de contrato que
privilegia o controle do desempenho e do serviço prestado em detrimento ao controle do investimento
efetivamente realizado, infringindo o art. 24, inciso VIII (fiscalização da prestação de serviços) da Lei
n. 10.233/01, as cláusulas contratuais: 1.5. e 18.1 (poderes e obrigação da ANTT fiscalizar a
execução); 16.4 b, c, g, h, e l (fiscalizar, aplicar sanções, cumprir PER e contrato, zelar pela
qualidade do serviço, estimular o aumento da qualidade); 18.4 (assegurar o cumprimento dos
encargos previstos no PER), 18.6 (serviço adequado), 18.11 e 18.12 (assegurar o cumprimento dos
encargos previstos no PER) (item 9.1.2.8 da oitiva), os seguintes responsáveis:
9.11.8.1. Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, CPF n. 066.814.761-04, DiretorGeral da ANTT, em razão da conduta omissiva de deixar de prover as ações e os recursos humanos,
tecnológicos e materiais necessários para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução
contratual;
9.11.8.2. Mário Mondolfo, CPF n. 913.529.248-20, Superintendente de Exploração de
Infraestrutura Rodoviária (SUINF), em razão das seguintes condutas omissivas na condição de
responsável hierárquico pela fiscalização da execução contratual:
9.11.8.2.1. não ter provido as ações e os meios para assegurar a tempestiva, eficaz e efetiva
fiscalização da execução do contrato e não assegurar o cumprimento dos parâmetros de desempenho
previstos no PER de forma constante e permanente, em um contrato onde o controle por resultados
representa cláusula fundamental para garantia da prestação de um serviço adequado aos usuários;
9.11.8.2.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT;
9.11.8.3. Rubens Narciso Peduti DalMolin, CPF n. 454.158.978-87, Gerente de Fiscalização e
Controle Operacional de Rodovias (GEFOR), em razão das seguintes condutas omissivas na condição
de responsável pela fiscalização da execução contratual:
9.11.8.3.1. não ter implementado uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução
contratual;
9.11.8.3.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.
248
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
226. Tendo em vista que estou propondo o provimento parcial dos recursos em tela, com a
consequente alteração do Acórdão vergastado, no sentido de alterar ou tornar insubsistentes algumas
determinações, julgo ser oportuno e conveniente que o Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa
analise se essas audiências ainda devem ser realizadas e se os respectivos objetos devem ou não ser
modificados. Com esse desiderato, proponho que estes autos sejam encaminhados ao Gabinete do
ilustre Relator a quo.
Diante do acima exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1043/2014 – TCU – Plenário
1. Processo TC nº 005.534/2011-9.
1.1. Apensos: TC nº 032.328/2012-5 e nº 011.792/2011-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame em Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Esperidião Amim Hellou Filho (CPF nº 112.687.869-34).
3.2. Responsáveis: Agência Nacional de Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/0001-77);
Ana Maria Leal Cantedelli (CPF nº 214.196.711-20); Autopista Litoral Sul (CNPJ nº
09.313.969/0001-97); Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira (CPF nº 066.814.761-04);
Carlos Alberto São Tiago Hagstrom (CPF nº 003.893.231-87); Deuzedir Martins (CPF nº
276.724.178-00); Francisco de Oliveira Filho (CPF nº 011.344.346-34); Léia Cristina Borges de Assis
(CPF nº 795.695.791-53); Manoel Lucivio de Loiola (CPF nº 009.340.971-00); Mario Rodrigues
Junior (CPF nº 022.388.828-12); Mário Mondolfo (CPF nº 913.529.248-20); Rubens Narciso Peduti
Dal Molin (CPF nº 454.158.978-87) e Wagner de Carvalho Garcia (CPF nº 119.577.866-04).
3.3. Recorrentes: Autopista Litoral Sul (CNPJ nº 09.313.969/0001-97) e Agência Nacional de
Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/0001-77).
4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR), Secretaria de Controle Externo - SC
(SECEX-SC) e Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes
(Sefid/Transporte)
8. Advogados constituídos nos autos: Cairo Roberto Bittar Hamú Silva Júnior (OAB/DF n°
17.042), Livia Carvalho Gouveia (OAB/DF n° 26.937), Luiz Piauhylino de Mello Monteiro (OAB/DF
n° 1.296/A), Luiz Piauhylino Monteiro Filho (OAB/DF n° 1.72I/A), José Roberto Manesco (OAB/SP
n° 61.471), Eduardo Augusto de Oliveira Ramires (OAB/SP n° 69.219), Marcos Augusto Perez
(OAB/SP n° 100.075), Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto (OAB/SP n° 112.208), Ane Elisa
Perez (OAB/SP n° 138.128), Tatiana Matiello Cymbalista (OAB/SP n° 131.662), Fábio Barbalho
Leite (OAB/SP n° 168.881-B), Luis Justiniano Arantes Fernandes (OAB/SP n° 119.324 e OAB/DF
n° 2.193/A), Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF n° 24.625), Eduardo Stênio Silva Sousa
(OAB/DF n° 20.327) e Luciana Rodrigues Nunes (OAB/DF n° 31.409).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de fiscalização realizada pela Secretaria
de Controle Externo de Santa Catarina – Secex/SC, com a participação da então 1ª Secretaria de
Fiscalização de Desestatização – 1ª Sefid, no período de 14/3 a 26/8/2011, com o objetivo de avaliar a
249
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
atuação da ANTT, nos termos das Leis n° 8.987/1995 e n° 10.233/2001 e das cláusulas contratuais
respectivas, no tocante à regulação, ao controle e à fiscalização da execução do contrato de concessão
para exploração das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba,
referente ao Edital ANTT n° 3/2007.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator e com base nos arts. 32, 33 e 48 da Lei Orgânica do TCU, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela empresa Autopista Litoral Sul (CNPJ nº
09.313.969/0001-97) e pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (CNPJ nº 04.898.488/000177);
9.2. dar provimento parcial a esses recursos no sentido de:
9.2.1. tornar sem efeito as determinações contidas nos subitens 9.1.4 e 9.1.6.5 do Acórdão n°
3.346/2012 – Plenário, com a redação conferida pelo Acórdão nº 427/2013 – Plenário;
9.2.2. conferir a seguinte redação ao subitem 9.3.6 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.3.6. abstenha-se de aumentar, sem a devida justificativa, o valor unitário por unidade de
área que embasou a verba contratual de R$ 100.710.500,00 destinada à desapropriação de 47,33 km,
de acordo com a cláusula contratual 16.28, com vistas a cobrir a valorização imobiliária ocorrida
desde o início do 5º ano da concessão (item 9.1.2.3 da oitiva);”
9.2.3. conferir a seguinte redação ao subitem 9.7.5 do Acórdão nº 3.346/2012 - Plenário:
“9.7.5 abstenha-se de conceder prazos não previstos ou superiores aos estipulados para a
correção de não conformidades e para a apresentação de relatórios e informações necessárias à
fiscalização, a não ser em situações excepcionais, nas quais esteja demonstrada tecnicamente maior
complexidade que a usual para a correção da não conformidade;”
9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres que elabore metodologia de
cálculo da valorização imobiliária experimentada pelos imóveis que venham a ser desapropriados para
permitir a construção do Contorno de Florianópolis, devendo ser discriminados os valores relativos às
valorizações ocorridas até o quinto ano de concessão e após esse marco temporal;
9.4. determinar o encaminhamento destes autos ao Ministro Substituto Marcos Bemquerer
Costa, para que ele avalie se as audiências determinadas no Acórdão ora recorrido ainda devem ser
realizadas e se os respectivos objetos devem ou não ser modificados.
9.5. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentaram, à
empresa Autopista Litoral Sul, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Deputado Federal
Esperidião Amim Hellou Filho, ao Juiz titular da 3ª Vara Federal de Florianópolis (SC), à Procuradoria
da República em Santa Catarina e à Procuradoria Federal no Estado de Santa Catarina.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1043-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC 000.333/2010-7
Natureza: Pedido de Reexame em Relatório de Auditoria
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Entidades: Secretaria Executiva do Ministério das Cidades; Caixa Econômica Federal e Empresa
Baiana de Águas e Saneamento S.A.
Responsáveis: Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87); Italo Kley Canario Carvalho
(562.752.265-87); Marcelus Cesar Pietrobon (543.037.889-53); Sérgio Sampaio Rocha Filho
(781.245.145-34);
Interessados: Congresso Nacional e Consórcio Queiroz Galvão/GMEC.
Advogados constituídos nos autos: Marcela Menezes Silva Mendes (OAB/BA 35.424) e
Maurício Brito Passos Silva (OAB/BA 20.770) e outros.
SUMÁRIO: AUDITORIA DECORRENTE DO ACÓRDÃO N. 2.490/2009 – PLENÁRIO.
FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA – FOC/HABITAÇÃO E SANEAMENTO.
DEFICIÊNCIA DO PROJETO BÁSICO. INDÍCIOS DE SUPERFATURAMENTO EM
DECORRÊNCIA DE QUANTITATIVO INADEQUADO DE ITEM NOVO. MULTA. AUSÊNCIA
DE DANO AO ERÁRIO. NÃO APENAÇÃO DOS GESTORES DA CAIXA ECONÔMICA
FEDERAL. PEDIDO DE REEXAME. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DOS RECURSOS
APRESENTADOS PELOS AGENTES ADMINISTRATIVOS DA EMBASA. CONHECIMENTO E
NEGATIVA DE PROVIMENTO AO EXPEDIENTE RECURSAL INTERPOSTO PELO
CONSÓRCIO CONTRATADO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO DA EMBASA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de relatório de auditoria efetivada na Empresa Baiana de Águas e Saneamento
(Embasa), em cumprimento ao Acórdão 2.490/2009-Plenário, objetivando avaliar a execução das obras
de ampliação do sistema de esgotamento sanitário do Município de Vitória da Conquista/BA, objeto
do Contrato de Repasse 223.724-59/2007/Ministério das Cidades/Caixa.
2. Por meio do Acórdão 1.545/2010-Plenário, foi ordenada a realização de audiência dos
responsáveis tendo em vista os seguintes indícios de irregularidades, nos termos descritos na
deliberação:
a) aprovação do projeto básico desatualizado, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;
b) autorização do início de etapas de um empreendimento interdependente com projeto básico
incompleto, cuja ausência de execução de uma de suas partes compromete o funcionamento de todo o
sistema de esgotamento sanitário, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;
c) aprovação de medições de serviço novo (Cerca de Proteção s/ sinalização luminosa p/ abertura
de vala c/ montantes e tela PVC, incl. fornecimento, transporte, instalação e remoção para outro local
da obra - reaproveitamento 10x), não previsto no certame que deu origem ao Contrato 277/2008, com
indícios de superfaturamento e inadequação da composição do serviço ao efetivamente executado em
obra.
3. Na oportunidade, foram expedidas determinações à Embasa, à Gerência de Filial de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano de Salvador da Caixa Econômica Federal (Gidur/CEF) e ao Ministério das
Cidades, além de ordenada a efetivação de oitiva da Embasa e do Consórcio Queiroz Galvão/GMEC
para que se manifestassem sobre as ocorrências descritas acima.
4. Após a realização das aludidas medidas processuais, este Tribunal decidiu, por meio do
Acórdão 1.630/2013-Plenário, aplicar as multas individuais previstas no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992 aos Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Italo Kley
Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon, respectivamente, Gerente e Coordenador do
Departamento de Projetos e Gerente e Coordenador do Departamento de Obras da Embasa, todos da
Embasa, os dois primeiros em razão da irregularidade indicada na letra “a” do item 2 supra e os
últimos em face do achado especificado na letra “c” do aludido item.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Na ocasião, foi determinada à Embasa que adotasse as medidas necessárias junto ao Consórcio
Queiroz Galvão, para ajustamento do preço do serviço “Cerca de Proteção s/ sinalização luminosa p/
abertura de vala c/ montantes e tela PVC, inclusive fornecimento, transporte, instalação e remoção
para outro local da obra reaproveitamento 10 vezes”, no âmbito do Contrato 277/2008, com base no
valor de R$ 1,46/m², em vez de R$ 1,36/m².
6. Irresignados com esta deliberação, os referidos responsáveis e a Embasa ingressaram com
pedido de reexame, os quais foram analisados no âmbito da Serur, conforme excerto que transcrevo a
seguir, com os ajuste de forma que entendi convenientes (peça 113):
“II - DO EXAME DE ADMISSIBILIDADE
10. Em exames preliminares de admissibilidade, esta unidade recursal propôs o não
conhecimento do recurso interposto pela Embasa, por inexistência de interesse recursal, e o
conhecimento dos demais recursos (Peças 98-101), nos termos do art. 48, da Lei 8.443/1992,
suspendendo os efeitos em relação aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão recorrido, nos termos
do art. 286 do RI/TCU, os quais foram ratificados pelo Exmo. Ministro Relator Benjamin Zymler
(Peça 109).
11. O Exmo. Ministro Relator ad quem determinou, ainda, o exame dos argumentos
apresentados pelo órgão estadual e, caso venham a favorecer aos responsáveis, que sejam
consideradas na análise de mérito dos pedidos de reexame, com fulcro no princípio da verdade real e
do formalismo moderado.
III - DA ANÁLISE DE MÉRITO
III.1 – Da falta de punição daqueles que aprovaram o projeto básico desatualizado.
III.1.1 – Razões recursais dos Srs. Antonio Carlos Fiscina Mesquita e Sérgio Sampaio Rocha,
Gerente e Coordenador do Departamento de Projetos da Embasa (págs. 3-6 da Peça 90 e págs. 3-9
das Peças 106 e 107).
12. Relatam que foram punidos com imposição de multa pelo descumprimento do disposto nos
artigos 6º e 7º da Lei 8.666/1993, por conta da apresentação do projeto sem os detalhamentos
necessários para a realização do procedimento licitatório. Questionam, nessa linha, a ausência de
punição daqueles funcionários da Caixa Econômica Federal-CAIXA que analisaram o referido
projeto defeituoso.
13. Acreditam que, na situação em exame, não há lógica em apontar regularidade na conduta
dos agentes da CAIXA e imputar as falhas aos envolvidos na Embasa, pois houve “conduta conjunta”
dos agentes, pela assinatura do Contrato de Repasse entre as duas instituições, o que quebraria “a
lógica essencial da vida ocidental: a isonomia entre condutas e sanções”.
14. Entendem que “os preços e os detalhamentos do projeto aconteceram dentro dos padrões
aceitos pelas regras gerais de engenharia, vigentes à época e, considerando-se o esforço das equipes
da EMBASA” e requerem a retirada da decisão de imputação de multa aos recorrentes.
15. Obtemperam que o lançamento do orçamento “por métodos expeditos” deu-se em virtude da
existência de projeto básico que se prolongaria por “período superior a 20 anos”, solução de
conhecimento da Embasa e “a exigência de realizar o procedimento naquele momento, dado a
disponibilidade de recursos que existiam e que podiam não se repetir em momentos posteriores”.
16. Alegam que a mudança de solução deu-se a partir do momento em que a sociedade baiana
passou a interagir com o Poder Público com a aproximação da obra e que o resultado apurado ao
final da obra “aproxima-se positivamente em favor da conduta dos agentes, uma vez que resultou em
economia dos valores aplicados”.
III.1.2 – Análise
17. Os recorrentes colacionam as mesmas argumentações apresentadas em suas razões de
justificativa quando das audiências promovidas pela Secob-4, no decurso do processo, págs. 4-7 e
127-131 da Peça 11. Contendas estas que foram devidamente analisadas no decorrer do relatório da
Unidade Técnica e enfrentadas com sabedoria indelével no voto do Exmo. Ministro-Relator a quo,
conforme itens 10-12 do Voto condutor do Acórdão vergastado.
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18. A fim de propiciar aos recorrentes o duplo grau de jurisdição administrativo, que alicerça o
presente recurso, debruçar-se-á, novamente, com todo o esmero sobre os argumentos ofertados.
19. O pedido de reexame, por sua natureza e por força dos princípios constitucionais do duplo
grau de jurisdição, do devido processo legal e da ampla defesa, possui efeito devolutivo pleno, o que
pressupõe nova apreciação pelo Tribunal de toda matéria impugnada. Dessa forma, há necessidade
de análise das razões do recurso – ainda que encerrem mera repetição de argumentos já enfrentados
– haja vista que, neste caso, encontra-se diante de pedido de nova decisão.
20. Após reexame dos autos, verifica-se que as responsabilidades dos recorrentes e as
irregularidades apontadas encontram-se claramente evidenciadas de acordo com o Voto dos
Embargos aclaratórios de págs.1-4 da Peça 96, do qual, por sua detida e minuciosa análise, se
extraem apenas as conclusões mais importantes para firmar a convicção de que as irregularidades
não foram afastadas pelos argumentos apresentados:
5. O que pode se observar é certo inconformismo com o tratamento diferenciado dado por este
Tribunal às condutas dos agentes da Embasa e da Caixa Econômica Federal, quanto à
responsabilização pelas deficiências do projeto básico utilizado nas obras em apreço, havendo,
segundo alegado, contradição entre uma forma e outra de tratar a questão.
(...)
10. A propósito da ocorrência atribuída aos interessados, trago o seguinte excerto da Proposta
de Deliberação que apresentei, na ocasião, lembrando que os elementos trazidos ao Tribunal foram
examinados pela SecobEdif, cujas conclusões adotei como razões de decidir, sem prejuízo das
considerações adicionais que passei a expor:
“11. Quanto à irregularidade descrita no subitem 3.1 retro, foi constatado que o projeto básico
para ampliação do sistema de esgotamento sanitário do Município de Vitória da Conquista/BA foi
revisado pela última vez no ano de 2001. Este projeto, com 7 anos de defasagem em relação ao ano da
licitação, foi utilizado para a contratação da obra em questão, feita apenas a atualização nos preços
dos materiais e mão de obra, bem como a inclusão de itens por simples estimativa.
12. A SecobEdif examinou os termos do Contrato de Repasse firmado entre o Ministério das
Cidades e o Estado da Bahia, e constatou ser de responsabilidade do interveniente executor (Embasa)
a observância dos procedimentos licitatórios, em especial no que se refere à Lei n. 8.666/1993.
13. Em que pesem as diversas prerrogativas e obrigações da Caixa no bojo da fiscalização das
obras, não se exige a sua responsabilidade por todos os procedimentos legais aplicáveis ao caso, não
sendo razoável atribuir aos engenheiros da Caixa a coordenação extensiva de todos os projetos sob
sua fiscalização.
14. A propósito, trago à baila excerto do Voto que proferi, por ocasião do julgamento do
processo relativo à consolidação da FOC Habitação e Saneamento em 2010, que amparou o Acórdão
n. 402/2011 – Plenário:
“44. A responsabilidade da Caixa na análise do projeto básico e do projeto executivo decorre
de previsão do Manual do Ministério das Cidades - PAC (item 2.2.2, a), bem como de cláusula
contratual dos ajustes firmados com aquele ministério (cláusula II, a, item 2 do Contrato n. 44/2007;
cláusula II, item b.3 do Contrato n. 006/2006).
45. Também a própria Caixa possui regramento interno (Normativo Caixa AE 099)
disciplinando a análise técnica do empreendimento, com tópico específico para o exame técnico de
engenharia:
‘3.1.4 A atividade de análise técnica é realizada por arquiteto/engenheiro e tem a função de
permitir ao solicitante do serviço segurança quanto à adequabilidade do projeto e do valor
correspondente para alcançar o objetivo pretendido pelo proponente. (...)
4.3.2.2 Nas análises técnicas, são observados e verificados, de modo geral, os seguintes
aspectos e incorporados outros elementos, conforme a complexidade do projeto: (...)
- A adequação do projeto à área de intervenção;
4.3.3 Visita à área de intervenção
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(...)
4.3.3.2 São observados, também, os aspectos relativos à topografia, acidentes geográficos que
possam indicar possibilidades de riscos ambientais, a durabilidade e a estabilidade do
empreendimento, bem como a elevação do custo das obras. (...)
4.3.3.7 Durante a visita, pode ser observado pelo engenheiro/arquiteto aspecto que torne
necessária a revisão do enquadramento realizado ou necessidade de incorporação de novos serviços
ou obras indispensáveis à funcionalidade do projeto, fato que deve ser informado no laudo de
engenharia.’
46. Nada obstante tal regramento, a Secob verificou que o documento formalizador das
verificações necessárias é um check list - Laudo de Análise do Empreendimento (LAE) - o qual não
deixa devidamente registrados os aspectos que foram abordados na análise quando da aprovação do
projeto pela Caixa.
47. A presente Fiscalização de Orientação Centralizada – FOC evidenciou que os exames
efetuados pela Caixa, baseados no cumprimento de determinadas etapas ou no preenchimento de
algumas condições mínimas, não foram capazes de assegurar que os projetos atendessem aos
requisitos insculpidos no art. 6º, inciso IX, da Lei n. 8.666/1993.
48. Nesse sentido, é plenamente adequada e oportuna a sugestão de se determinar ao Ministério
das Cidades que, quando da aprovação dos projetos - básico e/ou executivo -, exija da Caixa que essa
entidade verifique se tais projetos contemplam a obra como um todo e se constam todos os elementos
técnicos necessários para garantir o atendimento ao inciso IX do art. 6º da Lei n. 8.666/1993, bem
como que além do Laudo de Análise do Empreendimento/LAE, apresente a memória da verificação
realizada, a partir da qual se possam identificar os exatos aspectos que foram objeto de aferição, de
modo a possibilitar a atuação dos órgãos de controle.”.
15. Assim, cabe razão à unidade especializada, ao concluir que as responsabilidades dos
engenheiros da Caixa à época estavam restritas à análise técnica de engenharia do projeto em grau
secundário em relação ao existente no procedimento licitatório, conforme cláusula 5 do contrato.
Essa análise apontou as irregularidades, liberou o início do empreendimento, porém condicionou a
liberação de parte dos recursos à correção das impropriedades apontadas. Os engenheiros da Caixa
agiram em conformidade com o normativo então vigente, apesar de este estar em desacordo com o
entendimento do TCU, e buscaram zelar pela correta aplicação dos recursos federais.
16. Por essas razões, e na linha proposta nos pareceres da SecobEdif, os referidos agentes não
devem ser apenados neste processo.
17. Já no que se refere aos responsáveis no âmbito da Embasa, Srs. Antônio Carlos Fiscina
Mesquita, Gerente do Departamento de Projetos, e Sérgio Sampaio Rocha Filho, Coordenador do
referido Departamento, as razões de justificativa oferecidas não se prestaram a descaracterizar a
constatação referente à utilização indevida de projeto básico desatualizado.
18. Conforme apurado, as elevatórias tiveram seus pré-dimensionamentos elaborados pelo
EPP/DE/Embasa, sendo determinadas as vazões, diâmetros de recalque, potências das bombas,
profundidades em função da rede coletora projetada. De posse destes dados, buscou-se identificar
projetos com elevatórias que tivessem as mesmas características das elevatórias em questão, para
visualização e projeção dos serviços necessários, permitindo assim a elaboração do orçamento para o
edital com valores muito próximos da realidade.
19. Verifica-se, pois, que as estações elevatórias foram, de fato, parcialmente estimadas por
métodos expeditos e não pelo devido projeto básico e orçamento detalhado capazes de delinear
adequadamente o objeto a ser contratado.
20. Quanto às alterações posteriores nos projetos, a equipe técnica do Tribunal apontou a
mudança de solução com a implantação de somente uma Estação de Tratamento e com técnica e local
diversos daqueles propostos inicialmente.
21. Embora os gestores tenham alegado que esta mudança se deveu a pressões da população e
das autoridades – inclusive do Ministério Público que impetrou Ação Civil Pública contra a existência
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de lagoas de estabilização em área urbana na cidade de Vitória da Conquista –, tais circunstâncias
foram confirmadas, mas não são suficientes para justificar a conduta mencionada, pois os documentos
correspondentes são de março de 2010, data posterior inclusive à auditoria realizada, ao passo que o
contrato foi celebrado em maio de 2008.
22. Como bem assere a unidade especializada, não existem nos autos evidências comprovando
que as mudanças necessárias e as pressões populares e o trabalho de autoridades se fizeram sabidas
somente após o procedimento licitatório ter sido concluído. Como o projeto básico data de 2001, a
licitação do primeiro semestre de 2008 e as alterações de solução da ETE são do segundo semestre de
2008 e do primeiro de 2009, tão logo se encerrou o procedimento licitatório, iniciou-se o processo de
revisão da solução e localização da ETE Oeste, sob a alegação de expansão populacional.
23. Essa expansão, conforme ressaltado pela unidade deste Tribunal, entre 2001 e 2008, foi
significativamente maior do que entre a licitação no início de 2008 e a necessidade de alteração,
deflagrada no final de 2008, demonstrando que, no momento da realização do certame, os motivos
para tal alteração já eram conhecidos e foram ignorados ao se orçar a contratação tendo por base um
projeto básico que não contemplava parâmetros imprescindíveis.
24. Ademais, as alterações posteriores nas ETEs deflagraram alterações também nas EEEs, nas
travessias e nos interceptores. Assim, o conjunto de alterações necessárias certamente trouxe violação
do art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, ensejando a alteração do objeto contratado, tendo em vista que,
mesmo não estando o projeto totalmente detalhado, com apenas 31% de execução física, já havia
24,67% de aditivos ao contrato.
25. Ante o contexto exposto, acompanhando o entendimento da SecobEdif, entendo que não há
possibilidade de acolher as razões de justificativa oferecidas pelos Srs. Carlos Fiscina Mesquita e
Sérgio Sampaio Rocha Filho, cabendo aplicando-lhes a multa prevista no art. 58 da Lei n.
8.443/1992.”
11. Pelo exposto, observa-se que constaram da Proposta de Deliberação relativa ao Acórdão
embargado os fundamentos para o encaminhamento diferenciado adotado em relação à conduta e
respectivas competências dos agentes da Embasa e da Caixa Econômica Federal, no que concerne às
necessárias avaliações do projeto básico defeituoso, dados os normativos específicos aplicados a cada
entidade. (ênfases acrescidas)
21. Apesar de os recorrentes repetirem argumentos idênticos aos examinados no Acórdão
recorrido, esses foram novamente examinados, em razão das características do efeito devolutivo na
fase recursal. Entretanto, verificou-se, conforme registro acima, que os argumentos novamente
trazidos aos autos pelos recorrentes não são capazes de modificar o entendimento firmado pelo
Tribunal no Acórdão recorrido.
22. Não prosperam as ponderações de mero inconformismo com a falta de punição dos
servidores da Caixa Econômica Federal-CAIXA, os quais, como demonstrado, detinham competências
e atribuições diversas dos servidores da Embasa, nem as tergiversações sobre os motivos que
conduziram as alterações encontradas, dentre elas, o clamor popular e as exigências do Ministério
Público, que teriam sido responsáveis pela mudança daquilo que fora acordado pelo que realmente
acabara sendo executado, quando, em verdade, como bem relatou o Relator a quo, o Convenente
tardou a alterar o Plano de Trabalho por mais de 7 anos, só o fazendo após a contratação da empresa
executora, contrariando os art. 6º e 7º, §2º, da Lei 8.666/1993, pois “mesmo não estando o projeto
totalmente detalhado, com apenas 31% de execução física, já havia 24,67% de aditivos ao contrato”.
23. Ademais, os recorrentes não demonstram, nem comprovam que realizaram as mudanças
naquele momento, após a contratação da empresa, por imposição da justiça ou de termo de
ajustamento de conduta, eventualmente, firmado com o Ministério Público.
III.2 – Da necessidade de fundamentação das decisões.
III.2.1 – Razões recursais dos Srs. Ítalo Kley Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pitrobom,
Gerente e Coordenador do Departamento de Obras da Embasa (págs. 4-7 da Peça 89 págs. 4-7 da
Peça 105 e págs. 5-8 da Peça 108).
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24. Altercam que a Constituição Federal de 1988-CF/1988 estabelece em seu art. 93, incisos IX
e X, a “exigência de julgamentos fundamentados, quer em decisões próprias, quer em
administrativas”, havendo que se demonstrar “a conexão dos fatos apontados com a norma jurídica
que permite a imputação”.
25. Informam que, no caso em comento, a decisão funda-se na ocorrência de alguns fatos
violadores do disposto na alínea ‘b’ do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992, que descreve diversos
comportamentos (“prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma
legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial”),
alguns, inclusive, complementares, mas incompatíveis, “dependendo da forma com que sejam
buscados”.
26. Objetam que a punição não pode ocorrer por descumprimento de “um sentimento, um
entendimento geral que não se consiga visualizar claramente”, a exigência da identificação do fato e
da especificidade da norma que se coaduna a este evento é essencial para garantir-se todo o
arcabouço e estruturação da punição.
27. Compreendem que “todas as condutas dos agentes” foram completamente adequadas ao
disposto em lei e pelos órgãos de controle. Contrapõem que “sancionar-se tamanho desvelo é permitir
a punição da própria existência. Algo inadmissível em nosso Direito”.
III.2.2 – Análise
28. Os recorrentes foram multados por este Tribunal, com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, por autorizar a contratação de bens - redes de proteção para obras de expansão de rede com violação ao artigo 115 da Lei 11.514/2007, Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2008LDO/2008, uma vez que fora autorizada a medição de serviço novo, não previsto no certame, com
composição inadequada de preços acima das referências oficiais do Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil-Sinapi.
29. A demonstração de que a decisão recorrida encontra-se apoiada em fundamentação
cristalina fica evidente nos dizeres do Voto dos Embargos de Declaração de págs. 6-7 da Peça 96:
‘22. No que se refere ao direito, os embargantes sustentam que a Lei Maior exige julgamentos
fundamentados, considerando que o Acórdão n. 1.630/2013 – Plenário amparou-se na ocorrência de
alguns fatos violadores do disposto na alínea b do inciso III do art. 16 da Lei n. 8.443/1992, que
descreve diversos comportamentos (“prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou
infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional
ou patrimonial”), mas não há clara indicação da conduta irregular.
23. Verifica-se, do exposto no item 20 acima, que restou sobejamente demonstrada a razão para
a aplicação de multa aos embargantes, conclusão obtida, após a leitura atenta à instrução técnica
reproduzida no Relatório que fundamentou o Acórdão recorrido, cuja Proposta de Deliberação
consignou a expressa concordância com as conclusões emitidas pelos pareceres e ainda fez
considerações pontuais, como indicado nos itens 26/35 da mesma Proposta.
24. O fato atribuído aos interessados – a aprovação de medições de serviço novo (Cerca de
Proteção com detalhamento especificado), não previsto no certame relativo ao Contrato n. 277/2008,
com indícios de sobrepreço e inadequação da composição de custos unitários, com infringência à
LDO de 2008 – cujas razões de justificativa não foram acolhidas por este Tribunal ensejaram à
aplicação da pena prevista no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, que abrange os casos de graves
infrações à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial.’
30. Destarte, reafirma-se que os fundamentos para aplicação da multa foram explicitados no
Relatório que acompanha o Acórdão recorrido (pág. 19 da Peça 54), no qual restou expressa a ação
prática pelos recorrentes com grave infração à norma legal, no caso concreto a LDO/2008, de
natureza operacional e patrimonial. Cabendo ao TCU, no exercício de sua competência
constitucional, admoestar o ato administrativo inquinado por meio da aplicação da multa prevista em
sua Lei Orgânica, nos exatos termos do que fora feito na decisão atacada.
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31. Logo, não se vislumbra a ausência de julgamento fundamentado, pois o Acórdão recorrido
respeitou na íntegra o mandamento do art. 1º, §3º, inciso II, da Lei 8.443/1992.
32. Por conseguinte, a culpa dos agentes advém do descumprimento da norma pátria, uma vez
que a conduta dos agentes esta eivada de culpa contra a legalidade. Ressalte-se que a culpa latu sensu
advém, entrementes, da culpa contra a legalidade, uma vez que a grave infração à norma legal
resultou da violação de obrigação imposta pela LDO/2008, Lei 8.666/1993 e o art. 37 da Carta da
República, o que não resta margem para apreciar a conduta do agente, que contrataram serviços não
previstos no certame realizado, sem justo motivo.
33. Sergio Cavalieri Filho (in. Programa de Responsabilidade Civil, 7ª ed., rev. e ampl., 2007, p.
40) traz luz ao cerne desta questão, ao citar o insigne Desembargador Martinho Garcez Neto,
pontilhando que “Estabelecido o nexo causal, entre o fato danoso e a infração da norma
regulamentar, nada mais resta a investigar: a culpa – que é in re ipsa – está caracterizada, sem que se
torne necessário demonstrar que houve imprudência ou imperícia”(ênfase acrescida).
34. Cita-se, novamente, o ilustre Professor Sergio Cavalieri Filho (idem, 2007, p. 41), ao
desvelar o que se convencionou chamar de culpa contra a legalidade, nos dizeres do insigne
magistrado Martinho Garcez Neto:
‘quando a simples infração da norma regulamentar é fator determinante da responsabilidade,
isto é, desde que entre a sua transgressão e o evento danoso se estabelece indispensável nexo causal,
pois, nesta hipótese, o ofensor que executa um ato proibido, ou não cumpre com que determina a lei
ou o regulamento, incorre, só por este fato, em culpa, sem que seja mister ulteriores investigações’
(ênfase acrescida)
35. Imperioso descortinar ainda que a culpa lato sensu, no âmbito dos processos de contas,
impõe-se como elemento essencial à responsabilização do administrador público. A inversão do ônus
da prova prevista na legislação de regência (art. 93 do Decreto-Lei 200/1967) não pode ser entendida
como hipótese de responsabilidade objetiva. O que existe, nos casos em que verbas públicas são
confiadas a pessoas físicas ou jurídicas, é a presunção de culpa quanto à gestão desses recursos
perante o poder público, a qual advém da infração à norma legal.
36. Na culpa presumida é perfeitamente possível ao gestor público comprovar que aplicou os
valores a ele confiados com diligência, zelo e conforme as exigências legais, enfim, que seguiu o
padrão de comportamento de um gestor probo, cuidadoso e leal, o que seria suficiente para isentá-lo
de responsabilização, com a aprovação e julgamento regular de sua prestação de contas. Vale dizer,
portanto, que na culpa presumida há espaço para o responsável apresentar elementos que afastem tal
presunção, o que não é possível na responsabilidade objetiva, pois, neste caso, a culpa daquele que
causa dano é indiferente para efeito de responsabilização.
37. Nesse sentido, convém reproduzir elucidativo excerto do Voto que fundamentou o Acórdão
1.247/2006-1ª Câmara, in verbis:
‘De início, registre-se que assiste inteira razão ao Ministério Público quanto à aferição da
responsabilidade no âmbito deste Tribunal. Deveras, o dolo e ao menos a culpa afiguram-se como
pressupostos indispensáveis à responsabilização do gestor por qualquer ilícito praticado. O fato de o
ônus de provar a correta aplicação dos recursos caber ao administrador público (art. 93 do Decretolei n.º 200/1967) não faz com que a responsabilidade deixe de ser subjetiva e torne-se objetiva.’
(ênfase acrescida).
III.3 – Da adoção das regras do edital na formação do preço questionado.
III.3.1 – Razões recursais do Consórcio Queiroz Galvão-GMEC, Empresa Contratada (págs.
9-10 das Peças 106 e 107) e dos Srs. Italo Kley Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pitrobom,
Gerente e Coordenador do Departamento de Obras da Embasa (págs. 7-8 da Peça 105 e págs. 8-9 da
Peça 108).
38. Relatam que “teve a sua proposta escolhida pela EMBASA justamente porque atendeu às
regras editalícias” e destacam que o preço ofertado pelo Consórcio manteve-se 10% abaixo dos
257
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
referenciais do SINAPI mesmo após os aditivos que alteram a planilha de quantidades, “conforme
reconhece a própria equipe responsável pela auditoria”.
39. Expõem que a “questão controvertida, no entanto, refere-se a um preço novo, de item não
integrante da planilha licitada, qual seja a ‘Cerca de Proteção sem sinalização luminosa para
abertura da vala com montantes e tela de PVC, incluindo Fornecimento, transporte, instalação e
remoção para outro local da obra - reaproveitamento 10 X’”.
40. Citam os subitens 6.1.3 e 6.1.5. e altercam que seguiram “exatamente o que dispõe o edital”
adotando o preço que consta da tabela da EMBASA, multiplicado pelo fator “K”. Objetam que o
edital é a lei da concorrência, citam os doutrinadores Hely Lopes Meirelles e Marçal Justen Filho.
41. Reafirmam que mantiveram o desconto original de 10%, mesmo após a inclusão do serviço
em questão, e acrescentam que o “entendimento jurisprudencial consolidado desta Corte de Contas é
de que não se pode apontar sobrepreço ou superfaturamento em preços unitários caso o valor global
esteja dentro dos limites legais de mercado”. Citam os Acórdãos 487/2000 e 257/2004, ambos do
Plenário do TCU.
42. Aduzem que a manutenção do desconto original do Contrato mostra a regularidade do
aditivo, de acordo com entendimento desta própria Casa, e que a determinação para a sua alteração a
menor levaria a um desequilíbrio do contrato, impondo prejuízo à Contratada, ora recorrente.
43. O Consórcio contratado apresenta a composição do serviço elaborada pela Embasa e, logo
após, justifica os valores utilizados para os índices e para os preços unitários dos insumos em
planilha com a composição do serviço, além de justificar cada um dos coeficientes isoladamente.
44. Concluem que “a formação do preço deve considerar a regra estipulada pelo Edital e pelo
contrato, pois o particular não é obrigado a contratar com a Administração por valor com o qual não
concorda, situação essa ainda mais grave no caso em questão, eis que a Contratante aprovou o preço
novo e autorizou a realização dos serviços antes mesmo da manifestação da CEF em relação ao PAD,
assumindo, consequentemente, os ônus de eventual desaprovação futura. Como se vê, é
manifestamente injusto e sem base legal que os preços novos sejam fixados por outro critério que não
o cominado pelo edital”.
45. O Consórcio contratado conclama pela aplicação do princípio da segurança jurídica para
que não se altere o pactuado no contrato válido, ainda que reste comprovado o superfaturamento.
III.3.2 – Análise
46 Os recorrentes colacionam as mesmas argumentações apresentadas em suas razões de
justificativa quando das audiências promovidas pela Secob-4, no decurso do processo, págs. 29-49
Peça 2. Contendas estas que foram devidamente analisadas no decorrer do relatório da Unidade
Técnica e enfrentadas com sabedoria indelével no voto do Exmo. Ministro-Relator a quo, conforme
págs. 13-18 da Peça 52 do Relatório que acompanha o Acórdão vergastado.
47. A fim de propiciar aos recorrentes o duplo grau de jurisdição administrativo, que alicerça o
presente recurso, debruçar-se-á, novamente, com todo o esmero sobre os argumentos ofertados.
48. O pedido de reexame, por sua natureza e por força dos princípios constitucionais do duplo
grau de jurisdição, do devido processo legal e da ampla defesa, possui efeito devolutivo pleno, o que
pressupõe nova apreciação pelo Tribunal de toda matéria impugnada. Dessa forma, há necessidade
de análise das razões do recurso – ainda que encerrem mera repetição de argumentos já enfrentados
– haja vista que, neste caso, encontra-se diante de pedido de nova decisão.
49. Nos parágrafos 93-117 do Relatório que acompanha o Acórdão recorrido, págs. 13-16 da
Peça 52, fica demonstrado o desacerto das premissas adotadas pela Embasa e pelo Consórcio
contratado e evidenciado o valor pelo qual o item deveria ter sido acrescido ao Contrato, concluindo
que:
‘114. Assim, conclui-se que todos os cálculos que poderiam vir a justificar os coeficientes
utilizados na composição do serviço pelo Consórcio contratado estão maculados pela adoção de
premissas que não correspondem às evidências presentes nestes autos. Ademais, os cálculos do
Consórcio contratado sofrem do mesmo vício presente na composição apresentada pelos gestores da
258
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Embasa, qual seja, a não consideração da alteração do espaçamento de instalação dos elementos de
sustentação da cerca, o que muda a proporção dos coeficientes de utilização dos insumos.
115. A composição apresentada pelo Consórcio, assim como a da Embasa, também possui
valores dos insumos que não correspondem àqueles legalmente previstos no art. 115 da Lei
11.514/2007, LDO 2008, ou seja, as medianas dos referenciais oficiais, no caso o Sinapi. Portanto, de
forma alguma o valor final do serviço poderia ser o indicado pelo Consórcio, pois os próprios valores
unitários dos insumos estão em total desacordo com o Sinapi.
(...)
118. Dessa maneira, não se pode coadunar com a prática efetuada pelos gestores que
realizaram pagamento de serviço como se executado fosse a cada metro e não a cada 3 metros,
incorrendo em valor de serviço diverso daquele obtido com os referenciais oficiais e, ainda mais,
diverso daquele presente na tabela referencial de sua própria companhia.
119. Assim, fica claro que todos os valores apresentados nas manifestações da Embasa, dos seus
gestores, e do Consórcio contratado, estavam acima de qualquer referencial de mercado válido,
inclusive acima dos valores pesquisados pela própria Embasa, reforçando ainda mais a
responsabilidade de seus gestores em aprovar a contratação de serviços com preços manifestamente
superestimados, o que levaria, não fosse a ação do TCU, a expressivo prejuízo ao erário da União,
configurando ato de gestão antieconômico com recursos federais.
120. Logo, em sede de conclusão sobre os valores apontados pelo Consórcio em sua
manifestação, fica evidente que eles não se mostraram corretos, não merecendo seu acolhimento por
parte deste Tribunal, ficando corretamente determinado o valor de R$ 1,46/m2 como sendo a
remuneração justa e de mercado para o serviço proposto de acordo com a Lei n. 8.666/1993 e com a
Lei n. 11.514/2007, LDO 2008.’
50. No que concerne à alegação do Consórcio de que a inclusão do serviço inquinado manteve o
desconto original do contrato, tal afirmativa somente mostrar-se-ia válida se o preço considerado
como referencial, no caso concreto, aquele apresentado pela Embasa estivesse dentro dos ditames
legais e refletisse o que foi efetivamente executado, o que não ocorreu no caso vertente, uma vez que a
Empresa Baiana de Saneamento indicou o valor de R$ 4,15/m2, mais de três vezes o custo referencial
obtido da maneira adequada de R$ 1,46/m2. Logo, não houve a manutenção do desconto original
como pressupõe a Contratada diante da apresentação de referencial desarrazoado.
51. Insta ressaltar, uma vez mais, que o entendimento pacífico desta Corte de Contas é de que a
inclusão de novos serviços não previstos na planilha de quantitativos inicial deve respeitar os
referenciais oficiais de preço de mercado, Sinapi e Sistema de Custos Rodoviários-Sicro, e deve
manter, em relação a este referencial, o mesmo desconto da proposta original a fim de se manter a
equação econômico financeira da proposta vencedora do certame, sob o risco de se estar
desvirtuando o objeto contratado em desfavor da Administração Pública, como se constatou no caso
concreto.
52. No que tange ao cumprimento das regras editalícias e utilização do fator “k”, insta
ressalvar que a adoção do subitem do edital, da forma como a Embasa e o Consócio contratado
procederam, encontra-se eivado de impropriedades graves, as quais, ao serem apontadas pela
auditoria, fizeram com que esta Corte de Contas reprovasse o valor aditivado pelas partes, ante o
evidente prejuízo ao Erário perpetrado. O Edital do Contrato previa que, como transcreve o
recorrente à pág. 6 da Peça 91:
‘EDITAL. ANEXO III CONDIÇÕES GERAIS DE CONTRATAÇÃO
6.1.3. Os preços unitários das obras/serviços, não contemplados na proposta original, serão
obtidos multiplicando-se o fator ‘K’ proposto pela Contratada, pelo preço de referência adotado pela
Contratante. Não existindo preço de referência, o mesmo será composto e submetido à aprovação da
Contratante;
6.1.5. A tabela de preços de referência é aquela elaborada pela Contratante e encontra-se à
disposição dos Licitantes para consulta.’ (ênfases acrescidas)
259
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
53. Note-se que a primeira irregularidade grave advém do preço de referência adotado pela
Contratante, Embasa, uma vez que como restou demonstrado todos os valores apresentados nas
manifestações da Embasa estavam acima de qualquer referencial de mercado válido, sendo superior a
mais de três vezes daquele calcado nos sistemas oficiais de referência, inclusive acima dos valores
pesquisados pela própria Embasa, configurando ato de gestão antieconômico com recursos federais.
54. Não obstante a discrepância de valores do preço de referência, três vezes acima do valor
justo, persiste ainda a constatação da equipe de auditoria e dos técnicos da CAIXA de que apesar da
composição inicial da Embasa prever o espaçamento de 1 metro entre os barrotes de sustentação da
cerca, apurou-se a utilização efetiva de barrotes a cada 3 metros, os quais nem sempre eram afixados
a cada 3 metros, nem nos dois lados da vala (pág. 77 da Peça 1). Em alguns casos, a cerca era
instalada somente com vergalhões em suas extremidades e em apenas um dos lados da vala,
simplificando ainda mais a composição do serviço, e gerando vantagens à Contratada, uma vez que a
medição era sempre um cálculo por metro de tubulação assentada, ou seja, 2,4 m2 de cerca a cada
metro de tubo e não por área efetiva de cerca.
55. Dentre as decisões paradigmáticas apresentadas pelos recorrentes, depreende-se que o
Acórdão 257/2004-TCU-Plenário asseverou que, em caso do contrato ser aditivado, poderá ser
apurado débito se os novos preços contratados causarem desequilíbrio econômico financeiro em
relação à proposta vencedora do certame. Desse modo, o débito apontado na decisão recorrida não
decorre, única e exclusivamente, de um superfaturamento oriundo de um item acima dos referencias
oficiais, mas sim de ter sido firmado Aditivo ao Contrato original cujo preço aprovado pelo
Convenente tenha maculado o equilíbrio econômico-financeiro inicial em desfavor da Administração,
prática reprovada pela LDO/2008 e incessantemente combatida por este Tribunal de Contas.
56. Descabido, outrossim, aventar a manutenção de situação sabidamente irregular e
prejudicial ao Erário, partindo da premissa que a Contratante, sociedade de economia mista, cujo
acionista majoritário é o Governo da Bahia, tenha aprovado Aditivo ao Contrato com item
superfaturado e autorizado a realização destes serviços, antes da manifestação da CAIXA, com ônus
para os cofres federais, cujos parcos recursos arcariam com o acerto desarmônico das partes. Tão
pouco se poderia mantê-la atendendo unicamente ao princípio da segurança jurídica, o qual deve ser
harmonizado com os princípios da legalidade e do interesse público, dentre outros, a fim de
resguardar o bem comum.
III.4 – Do valor excessivo da pena.
III.4.1 – Razões recursais dos Srs. Antonio Carlos Fiscina Mesquita e Sérgio Sampaio Rocha,
Gerente e Coordenador do Departamento de Projetos da Embasa (págs. 6-10 da Peça 91).
57. Entendem que a multa “deve estabelecer-se entre dois limites claros: a possibilidade que a
lei propõe de existir e os limites a capacidade de pagamento do agente”, não devendo a mera conduta
de um funcionário arriscar dispor de parte significativa de seu salário para cumprir uma obrigação
extraordinária.
58. Ponderam que não se pode falar em multa numa situação em que “o agente imputado recebe
unicamente salário por conta de sua relação com a Instituição que gerou a pena”. Citam a Súmula
TCU 134.
III.4.2 – Análise
59. A gravidade das irregularidades praticadas pelos recorrentes, que ensejaram a realização
de certame desprovido das exigências previstas nos art. 6º, 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993, mereceu
dedicados apontamentos do Exmo. Ministro Ministro-Substituto Relator Marcos Bemquerer Costa
quando da proposição de deliberação ao Plenário no Acórdão ora guerreado.
60. Torna-se imperioso enfatizar que por meio da punição aplicada se almeja, primordialmente,
reprimir e coibir atitudes semelhantes às encontradas nas licitações em questão. Nesse sentido, a
valoração da pena a ser aplicada não deve guardar qualquer relação com eventuais débitos que
venham a ser determinados, pois o bem jurídico a ser resguardado, neste momento, não é o
260
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
financeiro, e sim a necessária relação de confiança que deve existir entre os licitantes e a
Administração Pública.
61. Portanto, a aplicação da multa se alicerçou, principalmente, na frustração aos princípios
fundamentais do processo licitatório insculpidos na Constituição Federal e na Lei de Licitações e
Contratos, ante as graves irregularidades que macularam o certame.
62. De fato, neste caso específico, a análise cabível a afastar a imputação da multa reside na
comprovação documental ou doutrinária de que os responsáveis, ora recorrentes, teriam, à época,
tomado todas as medidas de sua alçada para assegurar o funcionamento do certame dentro dos
ditames legais. Com efeito, caso se chegue à conclusão de que os documentos, acostados aos autos
pelos responsáveis, são hábeis o suficiente para comprovar a ação diligente destes, a multa que lhes
fora cominada, posto que terá perdido seu suporte de validade, deverá ser relevada.
63. A contrario sensu, evidentemente, se a documentação carreada aos autos não se mostrar
materialmente suficiente a evidenciar a conduta diligente dos responsáveis, a multa deverá ser
mantida.
64. Desafortunadamente, constata-se, de plano e a toda evidência, que os recorrentes
peremptoriamente não tiveram o mínimo de desvelo necessário para atuar de forma escorreita no
âmbito de suas funções administrativas, atentando durante a fase interna do certame contra os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da igualdade e dos que lhes são correlatos, não
cabendo, por conseguinte, a ilação de que estas eram, apenas, irregularidades de caráter meramente
formal.
65. Insta esclarecer à defesa que as sanções de multas aplicadas aos recorrentes, nos valores de
R$ 5.000,00, tiveram por fundamento o inciso II do art. 58 da Lei 8.443/1992, normativo que se
amolda com perfeição in casu, onde houve a aplicação de multa por ato praticado com grave infração
à norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
66. Multa, esta, que será valorada entre cinco e cem por cento do valor atualizado do montante
estipulado no caput do art. 58, da Lei 8.443/1992, o que, por sua vez, se encontrava normatizado e
atualizado, à época, pela Portaria 75, de 6/3/2013 (sob o amparo do § 1º do art. 268 do RI/TCU), a
qual o fixou em R$ 43.953,79 para o ano de 2013.
67. Portanto, à luz desses dispositivos, o valor aplicado de R$ 5.000,00 corresponde a 11,38%
do valor máximo retrocitado. O que, por sua vez, se encontra dentro dos parâmetros estabelecidos
pelo RI/TCU e, por consectário lógico, dentro dos propósitos dos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, sendo legal e regimentalmente embasado.
68. Verifica-se, sobremaneira, que a dosimetria aplicada se mostra bastante razoável e
proporcional a gravidade apontada, bem como foi devidamente individualizada nas pessoas dos
recorrentes. Além de se inserir perfeitamente na margem discricionária legalmente conferida a esta
Casa para a realização efetiva do controle externo no âmbito da administração pública federal
69. Por outro lado, a legislação aplicável não limita a sanção pecuniária administrativa à
“capacidade de pagamento do agente”, a qual não se presta a alterar o quantum da multa afligida,
uma vez que a avaliação subjetiva de sua situação financeira não se relaciona com a tipificação legal
prevista no art. 58 da LO/TCU.
70. Ressalte-se que a jurisprudência desta Casa é serena, em sede recursal de prestação de
contas, que a alegação de hipossuficiência não é apta, por si só, a reduzir o valor da multa aplicada,
cingindo-se, in casu, as facilidades de parcelamento e de limitação do valor descontado, quando for o
caso, previstas na legislação pertinente, nos termos do art. 217 do RI/TCU.
71. Avolumam-se decisões neste sentido, dentre as quais, verbi gratia, os Acórdãos 2.011/2007 e
1.134/2008, ambos da 1ª Câmara, e 24 e 655/2008, ambos do Plenário, que ilustram o pensamento
desta Corte de Contas neste mote.
72. O enunciado da Súmula-TCU 134, suscitada pelos recorrentes, preceitua que refoge da
competência do Tribunal de Contas da União o exame e julgamento dos processos de tomadas de
contas instaurados para ressarcimento de débitos, que não se configuram como alcances,
261
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
provenientes de relação jurídica de natureza trabalhista, por servidores de órgãos ou entidades cujos
ordenadores de despesa, dirigentes ou administradores se acham sob a jurisdição do Tribunal.
73. Entendimento jurisprudencial que nada tem haver com o caso concreto, onde não fora
julgado processo de tomada de contas instaurado para o ressarcimento de débitos provenientes de
relação jurídica de natureza trabalhista, por conseguinte, em nada aproveita aos recorrentes.
74. Em relação à alegação de que se puniu a “mera conduta de um funcionário”, reputa-se
suficiente a análise empreendida nos parágrafos 31-35 desta instrução, a fim de se evitar a repetição
de argumentos apresentados.
75. Sobressai, portanto, no caso concreto, que somente atuando nos exatos ditames legais
haverá a aplicação dos recursos públicos com a devida transparência e publicidade, princípios
inerentes a esta atividade pública. Do contrário, o controle dos recursos estará sendo burlado.
Escancarando, assim, inúmeras possibilidades de desvio e malversação dos valores que deveriam ser
utilizados única e exclusivamente em benefício do bem comum.
76. Ante o exposto, em sede recursal, não foi trazido aos autos nenhum documento que detenha
o condão de modificar o julgado de origem, Acórdão 1.630/2013, mantido pelo Acórdão 2.167/2013,
ambos do Plenário do TCU, motivo por que este não está a merecer reforma, devendo ser, por
consequência, prestigiado e mantido.
IV – INFORMAÇÕES ADICIONAIS
77. Por fim, reputa-se desprovido de documentos e de argumentos que possam alterar a análise
empreendida e o juízo de valor desta Corte de Contas o documento de Peça 80, não conhecido pelo
Exmo Ministro Relator ad quem, mas juntado ao processo a título de elementos adicionais, no qual a
Embasa relata o funcionamento da empresa e apresenta alegações idênticas aquelas exauridas nas
análises dos subitens III.1 e III.3 desta instrução.
V - DA PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
78. Isto posto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo a esta Colenda Corte
de Contas:
I - com fulcro no art. 48, da Lei 8.443/1992 e art. 286, do RI/TCU, conhecer dos pedidos de
reexame interpostos pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87), Sérgio Sampaio
Rocha Filho (781.245.145-34), Italo Kley Canário Carvalho (562.752.265-87), Marcelus Cesar
Pietrobon (543.037.889-53) e Consórcio Queiroz Galvão (05.790.272/0001-5) e, no mérito, negarlhes provimento;
II - com fulcro no art. 48, da Lei 8.443/1992 e art. 286, do RI/TCU, não conhecer do recurso
interposto pela Empresa Baiana de Águas e Saneamento (Embasa);
III - dar conhecimento às entidades/órgãos interessados, aos recorrentes, ao Ministério das
Cidades e à Caixa Econômica Federal da deliberação que vier a ser proferida.”
7. O Secretário Substituto da unidade técnica manifestou concordância com o encaminhamento
anterior (peça 114).
É o relatório.
262
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VOTO
Cuidam os autos de relatório de auditoria efetivada na Empresa Baiana de Águas e Saneamento
(Embasa), com o objetivo de avaliar a execução das obras de ampliação do sistema de esgotamento
sanitário do Município de Vitória da Conquista/BA, objeto do Contrato de Repasse 223.72459/2007/Ministério das Cidades/Caixa.
2. Por meio do subitem 9.2 do Acórdão 1.630/2013-Plenário, este Tribunal decidiu aplicar as
multas individuais previstas no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 aos seguintes responsáveis:
a) Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita, Gerente do Departamento de Projetos da Embasa, e
Sérgio Sampaio Rocha Filho, Coordenador do referido Departamento, em razão da aprovação do
projeto básico desatualizado, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;
b) Srs. Italo Kley Canário Carvalho, Gerente do Departamento de Obras da Embasa, e Marcelus
Cesar Pietrobon, Coordenador do aludido Departamento, tendo em vista a aprovação de medições de
serviço novo (Cerca de Proteção s/ sinalização luminosa p/ abertura de vala c/ montantes e tela PVC,
incl. fornecimento, transporte, instalação e remoção para outro local da obra - reaproveitamento 10x),
não previsto no certame que deu origem ao Contrato 277/2008, com indícios de superfaturamento e
inadequação da composição do serviço ao efetivamente executado em obra.
3. Na ocasião, foi determinada à Embasa que adotasse as medidas necessárias junto ao Consórcio
Queiroz Galvão, para ajustamento do preço do serviço “Cerca de Proteção s/ sinalização luminosa p/
abertura de vala c/ montantes e tela PVC, inclusive fornecimento, transporte, instalação e remoção
para outro local da obra reaproveitamento 10 vezes”, no âmbito do Contrato 277/2008, com base no
valor de R$ 1,46/m², em vez de R$ 1,36/m².
4. Irresignados com esta deliberação, os referidos agentes administrativos, a Embasa e o
Consórcio Queiroz Galvão/GMEC ingressaram com pedidos de reexame, por meio dos quais
requereram a reforma do Acórdão 1.630/2013-Plenário de modo a excluir as sanções
supramencionadas e a determinação de repactuação do contrato.
5. Como argumentos, os recorrentes alegaram, em apertada síntese, a falta de punição dos
servidores da Caixa Econômica Federal que aprovaram o projeto básico desatualizado; a ausência de
fundamentação da decisão recorrida; a adoção pelos responsáveis das regras do edital na formação do
preço questionado; a manutenção do desconto original do contrato; a necessidade de observância da
segurança jurídica; e o valor excessivo da pena.
6. A Serur analisou as ponderações supramencionadas e entendeu que elas eram insuficientes
para modificar o acórdão recorrido. Por essa razão, alvitrou que os pedidos de reexame fossem
conhecidos e, no mérito, lhes fosse negado provimento.
7. Feito esse necessário resumo, passo a decidir. Preliminarmente, observo que os recursos
interpostos pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Srs. Italo Kley
Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon e pelo Consórcio Queiroz Galvão/GMEC preenchem os
requisitos de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei 8.443/1992, sendo cabível o seu
conhecimento. No que se refere à peça recursal trazida pela Embasa, anuo o exame de admissibilidade
realizado pela Serur, no sentido de não conhecê-la, ante a ausência de interesse recursal.
8. Quanto ao mérito, manifesto-me em parcial divergência com a unidade técnica.
9. Com relação à aprovação do projeto básico desatualizado, entendo que não houve quebra do
princípio da isonomia, na espécie, uma vez que a responsabilidade dos engenheiros da Caixa
Econômica Federal (CEF), pela análise e aceitação dos projetos enviados no âmbito de contratos de
repasse, é de grau secundário em relação à das autoridades promotoras da licitação, somente se
mostrando cabível em situações de erro crasso, quando for evidente a inviabilidade do objeto, o que
não foi demonstrado no presente caso concreto.
263
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10. Ademais, cabe ressaltar, conforme aduzido pela Serur, que a análise da CEF apontou
impropriedades, liberou o início do empreendimento, mas condicionou o repasse de parte dos recursos
à correção das impropriedades apontadas.
11. Sendo assim, fazendo uso dos princípios da causalidade adequada e da interrupção do nexo
causal, que leva em conta a causa próxima dos fatos inquinados para fins de imputação de
responsabilidade, compreendo que foi correta, no caso concreto, a decisão de não aplicar multa aos
engenheiros da Caixa, uma vez que agiram em conformidade com os normativos internos vigentes e
buscaram zelar pela correta aplicação dos recursos federais.
12. Ainda se assim não fosse, eventual error in judicando do Acórdão 1.630/2013-Plenário
quanto à avaliação da conduta dos agentes administrativos da CEF não teria o condão de beneficiar os
recorrentes, os quais foram apenados em razão de considerações a eles particulares.
13. De todo modo, compreendo que as circunstâncias relatadas nos pedidos de reexame
permitem concluir que, no presente caso concreto, a irregularidade aduzida na letra “a” do item 2 não
apresenta contornos de gravidade suficientes para ensejar a imputação de multa aos responsáveis.
14. Segundo os recorrentes, optou-se por utilizar o projeto disponível à época como forma de
viabilizar o uso dos recursos disponibilizados pelo Ministério das Cidades, antes que houvesse a perda
dos créditos orçamentários correspondentes.
15. Nesse contexto, embora o projeto usado na licitação não tenha seguido os estritos termos do
art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, entendo que a conduta dos agentes administrativos da entidade se
deu no propósito de atender o interesse público da população beneficiária, circunstância que milita em
favor dos responsáveis, no sentido de mitigar as suas culpabilidades.
16. Ademais, observo, a partir das conclusões contidas no relatório de auditoria, que as
alterações posteriormente ocorridas no contrato não acarretaram desequilíbrio econômico-financeiro
no ajuste, que manteve o desconto original de 10% ofertado por ocasião da licitação e, portanto,
cumpriu o princípio da economicidade. Dessa forma, verifico que a irregularidade em exame não teve
a amplitude de causar o desbalanceamento do contrato, não tendo gerado, portanto, prejuízo aos cofres
públicos.
17. No tocante às mudanças ocorridas na estação de tratamento de esgoto (ETE), compreendo
que a alteração da solução do projeto, de “lagoa de estabilização” para “lodo ativado”, seguida da
modificação do local da ETE, não significa, por si só, que a concepção original estava errada sob o
ponto de vista técnico, ou seja, que o projeto era deficiente quanto a esse ponto.
18. Por óbvio, tal situação poderia ter sido identificada antes da licitação, caso a Embasa tivesse
revisado o projeto previamente à deflagração da licitação. Todavia, a urgência de dar cabo à licitação,
como aduzido acima, parece ter induzido os agentes administrativos a agirem de forma açodada, o que,
todavia, não me parece suficiente para ensejar a imputação de multa, diante da ausência de prejuízo e
da intenção dos gestores de atender ao interesse público local, conforme visto.
19. Sendo assim, julgo de bom direito acatar o pedido de reexame dos Srs. Antônio Carlos
Fiscina Mesquita e Sérgio Sampaio Rocha Filho, de modo a afastar, excepcionalmente, as multas que
lhes foram impostas.
20. Com relação à “aprovação de medições de serviço novo com indícios de superfaturamento e
inadequação da composição do serviço ao efetivamente executado em obra”, verifico que os agentes
administrativos da entidade seguiram as regras do edital, que, por sua vez, especificava o uso da tabela
da própria Embasa, sem fazer menção às tabelas oficiais estabelecidas na LDO/2008.
21. Sendo assim, embora o desconhecimento da lei não constitua escusa válida de seu
descumprimento, compreendo que a circunstância relatada no item anterior permite afastar o caráter
culposo de suas condutas, ainda mais se levarmos em conta que a entidade promoveu as glosas nas
faturas das empresas, tão logo alertadas pela Caixa Econômica Federal.
22. Quanto à segunda parte do achado - inadequação da composição do serviço [frente] ao
efetivamente executado em obra –, compreendo que as discrepâncias ocorridas na execução do serviço
não eram passiveis de serem verificadas pelos responsáveis, Gerente e Coordenador do Departamento
264
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Obras da Embasa, mas sim pelos agentes administrativos encarregados de fiscalizar as obras in
loco.
23. No caso, verifico que o único boletim de medição encontrado no processo não contém a
assinatura dos recorrentes, razão pela qual julgo não demonstrada a participação direta dos referidos
agentes na irregularidade em exame.
24. Dessa forma, julgo de bom direito acatar o pedido de reexame dos Srs. Italo Kley Canário
Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon, de modo a afastar, excepcionalmente, as multas que lhes foram
impostas.
25. No tocante ao pedido de reexame trazido pelo Consórcio Queiroz Galvão-GMEC, entendo
que as unidades técnicas que atuaram nos autos analisaram de forma escorreita os aspectos
apresentados acerca do preço do serviço “cerca de Proteção s/ sinalização luminosa p/ abertura de vala
c/ montantes e tela PVC, incl. fornecimento, transporte, instalação e remoção para outro local da obra reaproveitamento 10x ”.
26. Dessa forma, diante da insuficiência dos argumentos trazidos pela sociedade empresária,
acato a análise da Serur e incorporo-a como razão de decidir, devendo ser mantida, portanto, a
determinação de que trata o subitem 9.1 do Acórdão 1.630/2013-Plenário.
27. Ante todo o exposto, dissentindo parcialmente dos pronunciamentos anteriores, VOTO por
que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1044/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 000.333/2010-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame em Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Congresso Nacional e Consórcio Queiroz Galvão/GMEC.
3.2. Responsáveis: Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87); Italo Kley Canario
Carvalho (562.752.265-87); Marcelus Cesar Pietrobon (543.037.889-53); Sérgio Sampaio Rocha Filho
(781.245.145-34);
3.3. Recorrentes: Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (13.504.675/0001-10); Italo Kley
Canario Carvalho (562.752.265-87); Marcelus Cesar Pietrobon (543.037.889-53); Sérgio Sampaio
Rocha Filho (781.245.145-34); Antônio Carlos Fiscina Mesquita (076.850.095-87); GMEC Engenharia e Construções Ltda. (05.790.272/0001-56).
4. Entidades: Secretaria Executiva do Ministério das Cidades; Caixa Econômica Federal e
Empresa Baiana de Águas e Saneamento S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Obras
Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif).
8. Advogados constituídos nos autos: Marcela Menezes Silva Mendes (OAB/BA 35.424) e
Maurício Brito Passos Silva (OAB/BA 20.770) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de pedidos de reexame apresentado
contra o Acórdão 1.630/2013-Plenário, lavrado no âmbito de relatório de auditoria efetivada na
265
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Empresa Baiana de Águas e Saneamento (Embasa), com o objetivo de avaliar a execução das obras de
ampliação do sistema de esgotamento sanitário do Município de Vitória da Conquista/BA,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 48 da Lei 8.443/1992, conhecer dos pedidos de reexame apresentados
pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Srs. Italo Kley Canário
Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon e pelo Consórcio Queiroz Galvão/GMEC;
9.2. não conhecer do pedido de reexame interposto pela Empresa Baiana de Águas e
Saneamento S/A, ante a ausência de interesse recursal;
9.3. dar provimento aos pedido de reexames apresentados pelos Srs. Antônio Carlos Fiscina
Mesquita, Sérgio Sampaio Rocha Filho, Srs. Italo Kley Canário Carvalho e Marcelus Cesar Pietrobon,
para tornar sem efeito as multas que lhe foram aplicadas nos itens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão
1.630/2013-Plenário;
9.4. negar provimento ao pedido de reexame do Consórcio Queiroz Galvão/GMEC;
9.5. dar ciência aos recorrentes da presente deliberação.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1044-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC 001.563/2006-1
Natureza(s): Recurso de reconsideração em tomada de contas especial
Órgão/Entidade: Banco do Brasil S.A.
Recorrentes: Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda. (CNPJ 61.067.492/0001-27); Cláudio
de Castro Vasconcelos (CPF 252.377.641-34); Carlos Alberto Reis Figueiredo (CPF 433.567.457-00)
Advogados constituídos nos autos: Antônio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998), Maria
Cristina Corrêa de Carvalho Junqueira (OAB/SP 113.041), Danilo Orenga Conceição (OAB/SP
315.244) e Rosa Maria Motta Brochado (OAB/DF 2.954)
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DE EQUIPE DE AUDITORIA. PAGAMENTOS DE
HONORÁRIOS INDEVIDOS NO ÂMBITO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE
PUBLICIDADE E PROPAGANDA. CONVERSÃO EM TCE. CONTAS IRREGULARES,
DÉBITOS E MULTAS. RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO
PROVIMENTO.
RELATÓRIO
266
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pela empresa Ogilvy & Mather Brasil
Comunicação Ltda. e pelos Srs. Cláudio de Castro Vasconcelos, ex-Gerente Executivo de Propaganda
do Banco do Brasil, e Carlos Alberto Reis Figueiredo, então substituto do Gerente Executivo, em face
do Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário.
2. Referido acórdão tratou de tomada de contas especial oriunda de representação formulada por
unidade técnica desta Corte em decorrência de auditoria realizada no Banco do Brasil S/A e no Banco
Popular do Brasil S/A, no exercício de 2005, nas áreas de licitações e contratos de publicidade e
propaganda, convênios, consultorias, patrocínios e outras correlatas (peça 11, p. 1).
3. Os fatos que deram origem à tomada de contas especial foram assim descritos pela Secretaria
de Recursos:
Durante a execução dos trabalhos de auditoria, a equipe representou ao TCU sobre a
contratação direta por parte do BB da empresa promotora de eventos De Simoni Marketing Services
Ltda. (atual Des Marketing Services Ltda.) para a ação promocional do evento "Super Casas Bahia",
com base no contrato de publicidade que vigia entre o Banco e a agência Ogilvy.
De acordo com a representação, em que pese à ausência de contrato formal entre o BB e a De
Simoni, as negociações para a execução da campanha publicitária relativa ao evento ocorreram
diretamente entre as partes, sem qualquer intermediação da Ogilvy, a qual apenas apresentou a
parceira comercial ao Banco. Desta forma, a unidade técnica concluiu pela possível existência de
débito, no valor de R$ 60.860,11, em razão do pagamento indevido de honorários à agência Ogilvy;
e, paralelamente, pela realização de audiência em virtude da omissão e negligência dos responsáveis
do BB pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos (peça 2, p. 73-74).
Submetidos os autos à consideração superior, o Acórdão 520/2006 (peça 2, p. 91-92) acolheu a
proposta da Unidade Técnica, com algumas modificações, no que determinou a conversão do
processo em tomada de contas especial e a citação solidária da empresa Ogilvy e do ex-Gerente
Executivo de Propaganda do Banco do Brasil, Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos, em razão de
pagamentos indevidos de honorários àquela empresa. O decisum ainda determinou a citação solidária
da empresa De Simoni e do referido ex-Gerente, em razão da incidência de honorários sobre alguns
dos serviços subcontratados (peça 2, p. 91-92).
4. Verificou-se também que a empresa De Simoni Marketing Services efetuou subcontratações
indevidas, os quais provocaram o pagamento a maior de honorários. Tais fatos foram assim descritos
no voto condutor da deliberação recorrida:
6. O relator à época, ministro Benjamin Zymler, em seu voto condutor do acórdão 520/2006Plenário, acrescentou outros valores além dos mencionados, que também deveriam ser incluídos na
citação dos responsáveis, conforme o seguinte trecho abaixo transcrito (peça 2, p-89):
"A equipe de auditoria aponta como indevidos os pagamentos realizados para a Ogilvy, no
montante de R$ 60.860,11, em valores históricos, o equivalente a 5% sobre as faturas dos
fornecedores (exceto da De Simoni, que não serviram de base de cálculo para os honorários da
empresa contratada).
Contudo, esse valor não representa todo o gasto desnecessário realizado pelo Banco Popular,
que arcou com os honorários de 15% da De Simoni. Tivesse o contrato sido fielmente executado pela
Ogilvy, os honorários pagos pelo Banco Popular seriam de 5%, e não de 20% (5% da Ogilvy e 15%
da De Simoni). Contudo, não pode a subcontratada ser penalizada em razão de fatos aos quais não
deu causa. Assim sendo, entendo deva ser objeto de citação apenas os valores recebidos pelas
empresas, quando a execução da organização de eventos foi terceirizada de forma indevida.
Nesse sentido, verifico que a De Simoni, por seu turno, também subcontratou serviços de
organização de eventos. Ou seja, a cadeia produtiva foi se alongando, o que resultou em aumento no
pagamento de honorários.
O caso mais emblemático é o da contratação da empresa Octagon Koch Tavares, conhecida
organizadora de eventos esportivos. Ora, considerada a natureza do evento, evidente que somente
poderia ser organizado por uma empresa do ramo, do qual a Octagon Koch Tavares é um grande
267
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
expoente. Inclusive essa empresa é responsável, desde 2000, pela organização do Circuito Banco do
Brasil de Tênis Juvenil.
Se a Octagon Koch Tavares tivesse sido contratada diretamente, o BPB/Banco do Brasil teria
economizado R$ 118.400,00 (em valores históricos) pagos a título de honorários, sendo R$ 88.800,00
para a De Simoni e R$ 29.600,00 para a Ogilvy.
São também indevidos, em princípio, os honorários de R$ 21.683,28 pagos à Ogilvy (R$
5.420,82, já computados na estimativa de débito realizada pela 2ª Secex) e à De Simoni (R$
16.262,46) incidentes sobre os valores pagos à empresa DR Marketing, no montante de R$
108.416,42. Se a empresa contratada não é capaz, seja por motivo de competência organizacional ou
de exigüidade de tempo, de realizar tarefas típicas de uma empresa promotora de eventos, não me
parece razoável que ela venha a ser remunerada em razão de trabalho total ou majoritariamente
delegado a terceiros."
5. Em razão dessas ocorrências, por meio do Acórdão 862/2013-Plenário, os responsáveis
tiveram as suas contas julgadas irregulares, com fulcro no art. 16, inciso III, alínea ‘b’, da Lei
8.443/1992, foram condenados em débito e sofreram a pena de multa de que trata o art. 57 da Lei
8.443/1992 nos seguintes termos:
9.2.1. Responsáveis: Cláudio de Castro Vasconcelos e Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
15/12/2004
35.308,98
17/01/2005
13.116,49
14/03/2005
175,00
9.2.2. Responsáveis: Cláudio de Castro Vasconcelos e Des Marketing Services Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
15/12/2004
16.262,46
15/12/2004
47.400,00
9.2.3. Responsáveis: Carlos Alberto Reis Figueiredo e Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
08/12/2004
12.259,64
9.2.4. Responsáveis: Carlos Alberto Reis Figueiredo e Des Marketing Services Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
03/12/2004
29.896,92
30/12/2004
11.503,08
9.3. com fulcro no art. 19, caput¸ da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis Srs. Carlos Alberto Reis
Figueiredo e Cláudio de Castro Vasconcelos e agências Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda. e Des
Marketing Services Ltda., individualmente, a multa do art. 57 da mesma Lei, nos valores abaixo indicados ...
RESPONSÁVEL
VALOR DA MULTA (R$)
Carlos Alberto Reis Figueiredo
12.000,00
Cláudio de Castro Vasconcelos
26.000,00
Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda.
14.000,00
Des Marketing Services Ltda.
24.000,00
6. Inconformados, os recorrentes interpuseram os recursos objetos da presente etapa processual.
7. Depois de se manifestar pelo conhecimento dos recursos, a unidade técnica assim se
manifestou quanto ao mérito.
EXAME TÉCNICO
Argumentos da Ogilvy Brasil Comunicação Ltda. (peça 31)
Em princípio, a recorrente contextualizou o recurso e os fundamentos da condenação (peça 31,
p. 1-4).
Sobre os fatos, narrou a contratação da empresa De Simoni como parceira comercial, a partir
de um contato com o Banco do Brasil que demandou uma ação publicitária promocional com vistas a
correlacionar a ideia de cidadania e a inclusão bancária de pessoas desvinculadas de
268
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
estabelecimentos financeiros por meio de contas populares no Banco Popular do Brasil. O objetivo
era angariar a abertura de quatrocentas mil contas correntes (peça 31, p. 5).
Contou que o BB, em razão do tempo ínfimo, decidiu por escolher a proposta mais vantajosa
entre aquelas oferecidas por três agências de publicidade com as quais mantinha contratos de
publicidade: Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda., DNA Propaganda Ltda. e a Calia
Assumpção Publicidade S/A (D+) (peça 31, p. 6).
Em complemento, ponderou que a De Simoni se tornou comercialmente aliada à Ogilvy em
razão da excelência e da competência dos serviços, reconhecidos pelo mercado publicitário, e, ainda,
em decorrência da busca por redução de custos para o Banco do Brasil (peça 31, p. 6).
Relatou a ideia de se desenvolver uma parceria com a loja Casas Bahia como forma de acesso
ao público-alvo e que a parceria com a De Simoni, após a concorrência com outras duas empresas
(DNA e D+) se mostrou mais vantajosa técnica e economicamente para a realização do evento “Super
Casas Bahia” (R$ 1.471.350,33) (peça 31, p. 7-8).
Ainda arguiu que não poderia ser responsabilizada pela demora/urgência da solicitação do BB
em razão da participação do Banco Popular do Brasil no evento Super Casas Bahia. Da mesma
forma, pugnou pela ausência de responsabilidade caso eventual ilicitude no procedimento de
contratação adotado pelo banco, pois não detinha a função de contratar (peça 31, p. 9).
Com relação ao ajuste, suscitou a Cláusula 2.7.4.1 do contrato, a qual determinava a
obrigatoriedade de cotar no mínimo os preços dos serviços demandados pelo BB que necessitassem de
subcontratação junto a três fornecedores. A exigência decorreria da necessidade de se garantir o
melhor preço e a melhor técnica, e do fato de que a dinâmica e a celeridade que demandam as ações
publicitárias não podem contar com a morosidade de um certame público (peça 31, p. 9).
Repisou a inviabilidade de se realizar a licitação, nos moldes previstos da Lei 8.666/1993,
sempre que o BB precisasse contratar cada um dos seus fornecedores (peça 31, p. 10).
Quanto ao procedimento adotado pelo BB, destacou que ao revés de a entidade contratar uma
agência de publicidade e aguardar as três propostas cotadas, decidiu por licitar entre as três agências
com as quais mantinha contrato para que, cada qual, com suas respectivas parcerias na área
promocional, apresentasse a melhor proposta (peça 31, p. 10).
Ainda sobre o assunto, destacou que: i) as três empresas participantes da seleção promovida
pelo banco haviam sido consagradas vencedoras em licitação previamente realizada; ii) o
departamento jurídico do BB concluiu pela possibilidade de se realizar o procedimento de seleção da
proposta mais vantajosa entre as três agencias contratadas; iii) a sua proposta era a mais vantajosa
sob os aspectos técnico e econômico (peça 31, p. 10-11).
Pugnou pela conformidade do procedimento de contratação adotado pelo BB, arguiu os
princípios da impessoalidade, interesse público e conveniência como norteadores da ação adotada.
Destacou que o contrato não se mostrou inadequado, antieconômico ou ilegal (peça 31, p. 11-12).
Em sua opinião, a adequação se evidenciava a partir da necessidade do trabalho e da
repartição das incumbências com a De Simoni, evitando-se desperdício de tempo bem como de gastos
desnecessários (peça 31, p. 12). Já a economicidade restaria assegurada da proposta mais vantajosa
obtida por meio do processo de seleção. Complementarmente, arguiu ser devida a sua comissão, nos
termos da Cláusula 2.7.4.1, dada a efetiva intermediação na contratação (peça 31, p. 12). No que
concerne à legalidade, a opção adotada permitiu a seleção das propostas menores nos limites
formulados (peça 31, p. 12).
Em seguida, passou a defender a efetiva intermediação da Ogilvy nos procedimentos adotados
pela De Simoni, no que ressaltou ter sido conclamada a subcontratar fornecedores para a realização
de seu plano multimídia e advertiu que tal necessidade advém da natureza de qualquer contrato de
prestação de serviços de publicidade, eis que uma agência não tem a capacidade, nem faz parte de seu
mister, prestar serviços de montagem, confecção de camisetas, panfletagem, tudo o mais necessário
para o desenvolvimento de um trabalho (peça 31, p. 13).
269
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Salientou que a responsabilidade da agência se restringe à atividade criativa, coordenadora e
controladora, ao passo que a execução fica a cargo dos fornecedores – terceiros aludidos nas
cláusulas contratuais 2.7.4.1 e 6.1.2. Desta forma, entendeu que o fato justifica a remuneração pela
intermediação, que consiste no ato de coordenar, acompanhar, fiscalizar e sugerir pontos nos
trabalhos dos fornecedores (peça 31, p. 13).
Asseverou que na parceria com a De Simoni havia parâmetros bem definidos a justificar a ação
conjunta, pois a si incumbia definir os conceitos a fim de estabelecer parâmetros para a atuação da
fornecedora; assim, desenvolveu planejamento próprio para o público-alvo, ao passo que a empresa
subcontratada executava as ações (peça 31, p. 14).
No intuito de colaborar a tese defendida de que criava (atividade típica das agências),
comandava, planejava e acompanhava a execução dos trabalhos desenvolvidos pela De Simoni,
colacionou trechos de dois e-mails trocados com a equipe dessa agência (peça 31, p. 15).
Alegou o desempenho árduo de várias atividades, tais como reuniões, conferências telefônicas,
apresentação de relatório final, incluindo, inclusive, os dados obtidos em campo sobre o trabalho.
Concluiu pelo exercício da efetiva intermediação entre o BB e a De Simoni, inexistindo contratação
direta entre o Banco e a fornecedora, sendo justa a sua remuneração (peça 31, p. 16).
Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso para que fossem declaradas
regulares suas contas com a plena quitação das obrigações e recebimentos da Ogilvy (peça 31, p. 17).
Análise
Das razões recursais apresentadas, a recorrente cingiu-se a traçar o procedimento de
contratação adotado pelo Banco do Brasil e pugnar pela regularidade dos atos então praticados.
No entanto, a questão central tratada nos autos não se refere propriamente à contratação da
Ogilvy, mas à relação triangular estabelecida entre o BB, esta agência e sua parceira comercial – De
Simoni – sobretudo quanto à execução dos serviços pela segunda empresa, o que, no entender da
unidade técnica, redundou em pagamentos de honorários indevidos à primeira, dada a ausência da
efetiva comprovação da coordenação, planejamento, ou qualquer intermediação que justificasse as
despesas arcadas pelo Banco.
Nesta fase processual, a recorrente não acostou provas contundentes capazes de comprovar a
sua efetiva intermediação nas atividades desenvolvidas pela De Simoni, de sorte a demonstrar que
fazia jus à remuneração recebida por meio dos pagamentos dos honorários. Desta forma, o exame
procedido pela então 2ª Secex não deveria sofrer reparos.
No entanto, em que pese à insuficiência dos argumentos apresentados nesta fase recursal, a
matéria merece considerações adicionais pelas razões que ora se passa a expor.
De início, evidencia-se imperioso delimitar as relações estabelecidas no âmbito da contratação
dos serviços em apreço, de sorte a identificar o papel de cada agente no desenrolar dos fatos tratados
nos autos. Para tanto, constrói-se o raciocínio a partir das evidências a seguir narradas e das normas
que disciplinavam a matéria.
O posicionamento do Banco do Brasil, em resposta ao ofício de requisição da equipe de
auditoria, esclareceu que, no campo de atuação das agências de publicidade, englobava-se a
atividade de promoção, e que, algumas agências, por conveniência e oportunidade, criavam
departamentos internos para cuidar do assunto ou firmavam parcerias comerciais com agências
especializadas para o atendimento desse segmento da publicidade (peça 1, p. 91).
Complementou que as seguintes parcerias comerciais foram firmadas pelas empresas
contratadas no âmbito dos contratos advindos da Concorrência 1/2003, promovida pelo Banco do
Brasil: i) Cália Assumpção Publicidade S.A. apresentou a empresa One Stop Agency Solução Total
Ltda. (peça 1, p. 100); ii) DNA introduziu a Multiaction Entretenimentos (peça 1, p. 97); e a iii)
Ogilvy aliou-se à De Simoni Marketin Services (peça 1, p. 99).
Na ocasião, o BB informou ainda que a De Simoni havia sido apresentada previamente como
parceira comercial da Ogilvy (peça 1, p. 91-96). Obtemperou que em via de regra o BB contatava as
agências de publicidade para a satisfação de suas demandas, mas no caso em que o projeto envolvia
270
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
planejamento, desenvolvimento e implementação de ações promocionais, o contato podia acontecer
diretamente com as agências de promoção de evento, a depender do prazo disponível para a
consecução das demandas e dos princípios da economicidade, eficiência e celeridade (peça 1, p. 9192).
Das informações prestadas, vê-se que o Banco do Brasil contratou a Ogilvy que, a seu
interesse/conveniência/oportunidade poderia executar direta ou indiretamente os serviços, e tal
procedimento não afetaria a relação comercial estabelecida entre o banco e a mencionada agência,
tampouco implicaria em custos/ônus/despesas adicionais.
Para sustentar a conclusão extraída das informações e avaliar a natureza dos pagamentos
havidos à Ogilvy em função dos serviços prestados pela De Simoni, apoia-se no exame procedido no
âmbito do TC 019.032/2005-0, da lavra do analista Marco Aurélio de Souza, consoante transcrito
parcialmente abaixo:
(...) a) os diferentes agentes que atuam nesse mercado:
12.2. Basicamente, o mercado de publicidade e propaganda constitui-se de relações entre
anunciantes e veículos, intermediadas por agências de publicidade, que, quando necessário, recorrem
a outros fornecedores para a execução de serviços especializados.
12.3. Pelas Normas Padrão (peça 80) há, portanto, basicamente quatro agentes que compõem
esse mercado: o Anunciante ou Cliente (“empresa, entidade ou indivíduo que utiliza a propaganda”),
a Agência (“empresa criadora/produtora de conteúdos impressos e audiovisuais”) e, no que interessa
ao debate, o Fornecedor (de produtos ou serviços) e o Veículo (de comunicação). E é essencial
observar a distinção entre esses dois últimos:
a) nos termos dos itens 1.4 e 1.5 das NPAP, Veículo é “qualquer meio de divulgação visual,
auditiva ou audiovisual”, ou seja: é o interlocutor direto com o público alvo, é quem faz chegar a
publicidade a seu destinatário final, de forma massiva;
b) o termo “fornecedor”, por sua vez, ficou reservado à “pessoa física ou jurídica especializada
e tecnicamente capacitada a fornecer os serviços ou suprimentos (...) em complementação ou apoio às
atividades da Agência, Anunciante e Veículo”.
Ainda da mencionada instrução, tem-se que, a partir do modelo disciplinado pelas Normas
Padrão de Atividade Publicitária – NPAP/1998, existem regras específicas para cada tipo de
remuneração das agências, consoante assim sintetizadas pelo auditor e abaixo reproduzidas:
(...) 12.6 As NPAP trazem regras operacionais detalhadas, disciplinando a forma como se dá a
remuneração pelos serviços prestados no âmbito do mercado de publicidade e propaganda.
Basicamente, são previstas cinco formas de remuneração das agências: desconto-padrão; “fees”;
honorários fixos; comissões e planos de incentivo.
12.7 As duas primeiras formas (desconto padrão e “fees”), assim como a última (planos de
incentivo), são próprias das relações que envolvem veículos de comunicação. As demais são
aplicáveis às relações das agências com outras espécies de fornecedores. (...)
b.2) Comissões e honorários fixos:
As duas formas seguintes de remuneração das agências – comissões e honorários fixos – são
próprias das relações que não envolvem veículos de comunicação em massa.
Há determinados serviços prestados pelas agências que não serão divulgados por veículos de
comunicação (tais como a produção de folders, panfletos, cartilhas informativas etc.) e, portanto, não
terão como ser remunerados na forma de desconto padrão (observada a restrição contida no art. 2º, §
2°, da Lei 12.232/2010, a contratação de atividades complementares da execução do objeto do
contrato de publicidade é admissível, conforme previsto no art. 14 da referida lei).
Para essa segunda hipótese, em que não há geração de desconto padrão, já que o produto não
será veiculado, a agência é remunerada ou por honorários fixos ajustados previamente (para serviços
executados internamente pela própria agência, cf. item 3.6 das NPAP), ou por meio de comissões
incidentes sobre serviços prestados por demais fornecedores (itens 3.6.1 e 3.6.2 das NPAP).
271
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A exemplo do desconto padrão, as comissões sobre o preço cobrado pelos demais fornecedores
remuneram a atividade da agência na concepção das atividades complementares ao contrato.
A depender da complexidade da atividade desenvolvida pela agência, a comissão usual de 15%
(item 3.6.1 das NPAP) pode ser reduzida para até 5% (item 3.6.2). (...)
Nessa relação com outros fornecedores que não os veículos, uma nota característica é a
inexistência de uma tabela pública de preços. Cada fornecedor estabelece o valor de seus serviços e é
possível, ainda, que na contratação esses valores sejam negociados. (...)
Conforme mencionado anteriormente, em virtude da Concorrência 1/2003, do ajuste celebrado
com a Ogilvy, o objeto contratado englobava, dentre outras atividades, o planejamento, o
desenvolvimento e a execução de ações promocionais, incluídos os patrocínios, a montagem de
estandes em feiras e exposições, e a organização de eventos (peça 1, p. 58-59). Assim, a ação “Super
Casas Bahia” se enquadrava nas atribuições contratuais da Ogilvy.
No que se refere à norma que regula a matéria, o Decreto 4.799, de 4/8/2003, define no art. 2º,
inciso III, alínea “b”, que publicidade abrange a promoção institucional e mercadológica.
De toda forma, a agência tinha por obrigação desenvolver a ação promocional “Super Casas
Bahia”, eis que a demanda se encaixava no objeto para o qual restou contratada e se enquadrava na
previsão legal relativa à definição de sua atividade.
Quanto à forma de execução dos serviços, o item 2.7.4. da Cláusula Segunda do ajuste
delimitava como obrigação da contratada o dever de realizar quaisquer dos serviços relacionados ao
objeto do contrato com seus próprios recursos ou, quando necessário, mediante a contratação de
terceiros ou a subcontratação de outras empresas, pelos quais assumiria inteira responsabilidade
(peça 1, p. 61).
Logo, não se vislumbra irregularidade na prestação de serviços por parte da De Simoni.
Todavia, resta ainda identificar seu papel na relação triangular estabelecida.
Sobre este particular, o subitem 2.7.4. da Cláusula Segunda do contrato celebrado previa como
obrigação da contratada o dever de realizar os serviços por meio da utilização de recursos próprios
ou da contratação de terceiros, ou seja, fornecedores.
Neste sentido, a De Simoni não atuou como fornecedora na relação de parceria formada com a
Ogilvy, mas como agência, motivo pelo qual acionava os fornecedores para a consecução de serviços
ou aquisição de suprimentos, em lugar da Ogilvy. Desta forma, os honorários da De Simoni deveriam
ser arcados unicamente pela Ogilvy, e não repassados ao Banco do Brasil.
Da conjugação entre a previsão contratual acima mencionada, os conceitos de agência e
fornecedor concedidos pelas Normas Padrão da Atividade Publicitária – NPAP, considerando-se
ainda o teor do Decreto 4.799/2003 e o comando previsto no instrumento contratual, restam
caracterizados ambos os papéis da Ogilvy e da De Simoni. A partir da atuação de cada uma, tem-se
que as duas atuaram faticamente como agências de publicidade, por meio de parceria comercial,
relação negocial, com direitos e deveres. Entretanto, as obrigações negociadas entre as duas
empresas vinculavam somente a parceria formada entre si.
Assim, da relação comercial estabelecida entre o Banco do Brasil e a Ogilvy, restava como
obrigação da empresa a prestação dos serviços para os quais seria demandada e a execução, direta
ou indireta, quedaria a seu cargo/conveniência/oportunidade, sem configurar custos adicionais ao
BB.
Por seu turno, em contrapartida, a Ogilvy fazia jus ao recebimento dos honorários em razão da
contratação de fornecedores para a prestação dos serviços, eis que contratada pelo Banco do Brasil
para o desenvolvimento da ação promocional do evento "Super Casas Bahia".
Por conclusão, não se vislumbra débito, a princípio, dos pagamentos efetuados a título de
honorários incidentes sobre os serviços prestados pelos fornecedores contratados pela De Simoni, eis
que constituem remuneração prevista no contrato e na norma que regula a matéria.
272
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ademais, a forma de execução do trabalho demandado pelo BB ficou a cargo da Ogilvy, assim
como a remuneração daqueles agentes por ela subcontratados para prestar qualquer tipo de
assessoria ou serviço.
Contudo, do procedimento relativo aos pagamentos havidos, em especial das notas fiscais
anexadas ao processo (peça 2), o que se verifica é a transferência por parte da Ogilvy da obrigação
de remunerar os honorários da De Simoni para o Banco do Brasil, que arcou com tal ônus,
indevidamente, consoante se observa do comparativo efetuado entre os documentos:
Ogilvy
De Simoni
NF 8651 (peça 2, p. 3), no valor de R$ NF 40, no valor de R$ 224.943,80 (peça 2, p. 8)
35.305,98, concernente a honorários sobre os NF 42, no valor de R$ 587.162,46 (peça 2, p.
pagamentos efetuados pela De Simoni aos 22).
fornecedores, constantes das notas fiscais NF
40 e NF 42.
Veja-se que a NF 42 emitida pela De Simoni incluiu o pagamento referente às rubricas de R$
105.926,90, a título de honorários desta agência, e de R$ 11.000,00 relativos a coordenação
operacional (peça 2, p. 22).
Os honorários pagos à Ogilvy não incidiram sobre aqueles pagos à De Simoni, mas o valor
cobrado considerou indevidamente o pagamento à coordenação operacional de R$ 11.000,00 (5%
sobre R$ 224.943,80 + R$ 587.162,46 – R$ 105.926,90).
Portanto, o pagamento indevido à Ogilvy, neste caso, alcança R$ 550,00 (5% sobre R$
11.000,00), ao passo que o débito relativo à De Simoni abarcaria R$ 105.926,90 (honorários) e R$
11.000,00 (coordenação operacional), somando o valor total de R$ 116.926,90.
Entretanto, a De Simoni não foi citada nos autos no intuito de ressarcir ao erário tal quantia,
providência concernente à etapa instrutiva, portanto afigura-se incabível nesta etapa recursal.
Ainda sobre os pagamentos, tem-se:
Ogilvy
De Simoni
NF 9316 (peça 2, p. 46), no valor de R$ NF 94, no valor de R$ 172.578,18 (peça 2, p.
13.116,49, concernente a honorários incidentes 52).
sobre as notas fiscais NF 94 e NF 95, emitidas NF 95, no valor de R$ 89.751,53 (peça 2, p.
pela De Simoni.
51).
O valor pago à Ogilvy trata de honorários incidentes sobre o pagamento a diversos
fornecedores. Entende-se que tal remuneração é devida, não se constituindo débito a ser ressarcido
por esta agência. Como a NF lançada pela De Simoni não cobrou honorários, não há qualquer valor
a ser ressarcido nesta hipótese.
Ao prosseguir-se na análise sobre os pagamentos:
Ogilvy
De Simoni
NF 11014 (peça 2, p. 57), no valor de R$ NF 312, no valor de R$ 3.850,00 (peça 2, p.
175,00, concernente a honorários sobre os 59).
pagamentos efetuados pela De Simoni,
constante da NF 312. Neste caso, os honorários
pagos á Ogilvy não incidiram sobre aqueles
pagos à De Simoni, no valor de R$ 350,00
(peça 2, p. 59).
Neste caso, os honorários de R$ 175,00 também são devidos à Ogilvy, eis que incidentes sobre
valores pagos pela De Simoni a fornecedores. Entretanto, os honorários pagos à De Simoni não eram
devidos, embora pagos pelo Banco do Brasil. Consoante mencionado, a De Simoni não foi citada para
responder pelo débito, da forma acima aventada.
Ogilvy
De Simoni
NF Ilegível (peça 2, p. 37), no valor de R$ NF 37, no valor de R$ 281.971,70 (peça 2, p.
273
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12.259,64, concernente a honorários sobre os 39).
pagamentos efetuados pela De Simoni aos
fornecedores, constantes da NF 37.
Nesta hipótese, observa-se que o pagamento à Ogilvy não incidiu sobre os honorários pagos à
De Simoni, motivo pelo qual conclui-se pela ausência de débito, também na hipótese específica desta
nota fiscal. Sobre a De Simoni, há débito, conforme exame mais abaixo.
Logo, no caso da Ogilvy, entende-se pela regularidade dos pagamentos havidos no contrato a
título de seus honorários, à exceção daquele que incidiu sobre a coordenação do projeto pela De
Simoni (R$ 11.000,00), conforme relatado no quadro relativo à NF 8651. Nesta situação, aplicando-se
o percentual dos honorários de 5% sobre o valor indevido, tem-se que o quantum debeatur somou o
valor de R$ 550,00.
Raciocínio diverso se aplica aos pagamentos efetuados pelo Banco do Brasil à De Simoni, eis
que seus honorários constituíam-se obrigação a ser arcada pela Ogilvy. Portanto, entende-se que todo
valor pago à De Simoni, para efeito de remuneração de serviços prestados deveria ser ressarcido ao
Banco do Brasil. Ademais, a condenação da empresa deveria ser solidária com a Ogilvy, uma vez que
esta repassou suas obrigações a terceiro de boa-fé (Banco do Brasil).
Assim, a citação solidária das duas agências deveriam cobrir os seguintes gastos ocorridos com
honorários pagos indevidamente pelo BB à agência de publicidade De Simoni:
Nota Fiscal
Valor dos honorários da agência De Simoni
NF 42 (peça 2, p. 22)
Coordenação Operacional (R$ 11.000,00)
Honorários (R$ 105.926,90)
NF 37 (peça 2, p. 39)
Honorários (R$ 36.778,92)
NF 92
Custos internos (R$ 565,90)
Coordenação (R$ 4.973,17)
Honorários (R$ 40.035,52)
NF 312
Honorários (R$ 350,00)
Débito Total
R$ 199.630,41
Por seu turno, nenhuma das duas agências foi citada a responder pelos honorários
indevidamente cobrados e arcados pelo Banco do Brasil, nos moldes acima descritos. Desta forma, ao
julgar o presente recurso, propor-se-á, alternativamente, que esta Casa avalie a conveniência e a
oportunidade de se retornar os autos à unidade instrutiva para que seja promovida nova citação ou
determinado o arquivamento do processo.
Ante todo o exposto, o recurso da Ogilvy deve ser parcialmente acatado para que seja
reformado o subitem 9.2.1 do Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário e, consequentemente, alterada a
composição do débito por meio da redução do valor relativo à NF 8651 para R$ 550,00, na data de
15/12/2004, suprimindo-se os demais valores tabelados.
Ademais, haja vista a regularidade dos honorários pagos à Ogilvy, conclui-se por necessária a
supressão do subitem 9.2.3 do acórdão recorrido.
Por consequência, a multa aplicada com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1993 deverá ser
minorada proporcionalmente à redução dos débitos.
Argumentos do Sr. Carlos Alberto Reis Figueiredo (peça 43) - Substituto do Gerente
Executivo de Propaganda
De início, alegou a tempestividade do recurso e rememorou os termos do Acórdão 862/2013 –
TCU – Plenário (peça 43, p. 1-2).
No seu entender, o julgamento pela irregularidade de suas contas, a condenação em débito e a
aplicação da multa configuraram equívocos, entendimento contrário à jurisprudência do TCU e se
afiguraram injustiças. Aduziu que não teria se beneficiado de qualquer vantagem decorrente do
questionamento do TCU, tendo sido os valores questionados faturados e pagos às empresas
contratadas, únicas beneficiárias, sem qualquer interferência de sua parte, pois a competência de agir
274
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
seria da Diretoria de Logística, a quem caberia a responsabilidade pelo acompanhamento dos
contratos no Banco do Brasil, consoante o Livro de Instruções Codificadas – LIC 156-65-1-1, em
vigor desde 2004 (peça 43, p. 3).
Sobre a norma que disciplina a responsabilidade pela fiscalização do contrato, reproduziu
trecho do voto que fundamentou o acórdão recorrido e arguiu que a relatora se equivocou ao
mencionar a LIC 155-2-90-1-1, de 9/5/2005 em lugar da LIC 156-65-1-1, de 2004 e reproduziu
trechos das normas para reafirmar que a competência para fiscalizar os contratos era da Diretoria de
Logística (peça 43, p. 5-6).
No seu entender, a norma citada pela relatoria (LIC 155-2-90-1-1) configura mera reiteração,
atualização da norma anterior (LIC 156-65-1-1), a qual atribui competência à Diretoria de Logística
no respeitante ao controle dos contratos (peça 43, p. 6).
Arguiu que, independentemente da previsão normativa, o TCU não considerou o fato de que a
Diretoria de Logística não encaminhou qualquer processo para a análise da Diretoria de Marketing e
Propaganda para a verificação dos valores cobrados, pois esta não era a rotina de procedimentos
internos do Banco do Brasil. Da mesma forma, a Diretoria de Logística não informou à Diretoria de
Propaganda a ocorrência de qualquer irregularidade. Portanto, concluiu que a decisão desta Casa
não considerou que a responsabilização pelo ocorrido deveria perpassar necessariamente pela
avaliação da participação da Diretoria de Logística e que os processos não teriam sido encaminhados
à Diretoria de Marketing e Propaganda para a verificação ou adoção de qualquer atentado contra a
lisura dos pagamentos cobrados (peça 43, p. 6).
Aduziu que caso se admitisse a interpretação desta Corte, de que prevaleceria a Ordem de
Serviços 11/2004, esta somente poderia ser cumprida em relação aos processos que tramitassem pela
Diretoria de Marketing e Propaganda, e a citada ordem de serviço não foi operacionalizada, pois
envolvia a Diretoria de Logística, responsável pelo controle dos contratos no âmbito do Banco, e os
processos de pagamento não foram encaminhados à Diretoria de Marketing. Em verdade, a OS
significou uma tentativa de disciplinamento dos contratos no âmbito das gerências e a norma não
restou efetivamente cumprida (peça 43, p. 6-7).
Arguiu ser a competência da Dilog irrenunciável, nos termos do art. 11 da Lei 9.784/1999 e que
não teria havido delegação de competência para que a Diretoria de Marketing passasse a fiscalizar
ou a controlar os contratos, o que também funcionaria apenas após a publicação do ato, conforme
disposição contida no art. 14 da citada lei. Concluiu assim, se tratar de um equívoco a conclusão
quanto à sua omissão no dever de fiscalização do contrato impugnado (peça 43, p. 7).
Complementarmente, invocou o princípio da segregação de funções e a jurisprudência desta
Corte de Contas para concluir pela impossibilidade de a Gerência de Propaganda, responsável pela
celebração do contrato, acumular a função de fiscalização da execução contratual (peça 43, p. 7-9).
Em seguida, arguiu que, uma vez que a responsabilidade tratada no âmbito dos processos de
controle externo seria de natureza subjetiva, dada a ausência de contribuição – conduta culposa ou
dolosa, de sua parte, para os pagamentos questionados, dever-se-ia afastar o instituto da
solidariedade. Mencionou diversos precedentes desta Corte de Contas sobre a natureza subjetiva da
responsabilização perante o TCU (peça 43, p. 9-10) e ainda citou o Acórdão 946/2013 – TCU –
Plenário, em que esta Casa afastou a necessidade de haver solidariedade entre a pessoa jurídica e o
agente público para a condenação em débito (peça 43, p. 11-14).
Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso para que fosse reformado o
Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário (peça 43, p. 15).
De forma adicional, anexou ao recurso cópias do Livro de Instruções Codificadas – LIC 155-290-1-1, de 9/5/2005 (peça 43, p. 17-28) e do LIC 156-65-1-1 (peça 43, p. 29-47).
Análise
Os argumentos do recorrente não podem ser acatados. Em suma, alegou ilegitimidade para
figurar no polo passivo da presente TCE, dada a suposta ausência de competência/atribuição para a
275
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
fiscalização do contrato de publicidade cuja execução restou impugnada por parte da equipe de
fiscalização da então 2ª Secex.
Os argumentos relativos à Ordem de Serviço 11/2004 (peça 2, p. 1) não podem prosperar.
Conforme adequadamente pontuado no voto que fundamentou o acórdão recorrido, de acordo com
aquela norma, cabia ao Gerente Executivo de Propaganda o acompanhamento e a fiscalização dos
contratos com as agências de propaganda e publicidade (peça 10, p. 7).
A norma, expedida em consonância com os termos dos arts. 66 e 67 da Lei 8.666/1993,
determinava claramente a responsabilidade do Gerente Executivo de Propaganda e encontra-se
subscrita pelos responsáveis das áreas atingidas pelo disciplinamento da matéria, se encontrava
plenamente válida, de cumprimento obrigatório por todos os funcionários do banco (peça 10, p. 8).
Não bastasse, a Cláusula 12.2 do contrato consignou expressamente a Diretoria de Marketing
como responsável pelo acompanhamento e fiscalização do ajuste (peça 1, p. 74).
Entretanto, dada a conclusão pela regularidade dos pagamentos efetuados à Ogilvy, uma vez
instituída a solidariedade entre o recorrente e aquela agência, o recurso deve ser provido
parcialmente, para que seja promovida a supressão do subitem 9.2.3 do Acórdão 862/2013 – TCU –
Plenário.
Adicionalmente, a multa aplicada com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1993 deverá ser
minorada proporcionalmente à redução do débito.
Argumentos do Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos – Ex-Gerente Executivo de Propaganda
(peça 42)
De início, contextualizou o recurso (peça 42, p. 1-3), e passou a apresentar os mesmos
argumentos adicionados pelo Sr. Carlos Alberto Reis Figueiredo, quais sejam: a) do equívoco da
decisão recorrida quanto à responsabilidade pela fiscalização dos contratos (peça 42, p. 3-5); b) da
competência da Diretoria de Logística para fiscalizar os contratos (peça 42, p. 5-); c) do princípio da
segregação de funções (peça 42, p. 7-14).
Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso para que fosse anulado o Acórdão
862/2013 – TCU – Plenário (peça 42, p. 15).
De forma adicional, anexou ao recurso cópias do Livro de Instruções Codificadas – LIC 155-290-1-1, de 9/5/2005 (peça 42, p. 17-28) e do LIC 156-65-1-1 (peça 42, p. 29-47).
Análise
Em virtude da similitude dos argumentos recursais apresentados em relação ao Sr. Carlos
Alberto Reis Figueiredo, abstém-se de se tecer novas considerações sobre o assunto.
Entretanto, dada a proposta de se reduzir o débito imputado à Ogilvy e uma vez instituída a
solidariedade entre o recorrente e aquela agência, o recurso deve ser provido parcialmente, para que
seja alterada a composição do débito por meio da redução do valor relativo à NF 8651 para R$
550,00, na data de 15/12/2004, suprimindo-se os demais valores tabelados do subitem 9.2.3 do
Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário.
Da mesma forma que nas análises anteriores, a multa aplicada com fundamento no art. 57 da
Lei 8.443/1993 deverá ser reduzida proporcionalmente.
CONCLUSÃO
Tratou-se de recursos de reconsideração interpostos pela Ogilvy & Mather Brasil Comunicação
Ltda., Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos, ex-Gerente Executivo de Propaganda do Banco do Brasil –
BB, Carlos Alberto Reis Figueiredo, então substituto do Gerente Executivo, em face do Acórdão
862/2013 – TCU – Plenário, que julgou tomada de contas especial oriunda de representação
formulada pela antiga 2ª Secex em virtude de auditoria realizada no Banco do Brasil S/A e no Banco
Popular do Brasil S/A, no exercício de 2005, nas áreas de licitações e contratos de publicidade e
propaganda, convênios, consultorias, patrocínios e outras correlatas.
Embora as razões recursais apresentadas pelos recorrentes não tenham sido aptas a modificar o
posicionamento desta Casa, exarado no acórdão ora guerreado, com base nas Normas Padrão da
Atividade Publicitária – NPAP, no Decreto 4.799/2003 e no item 2.7.4 do contrato celebrado entre a
276
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ogilvy e o Banco do Brasil, verificou-se que ambas as empresas – a contratada e sua parceira
comercial – De Simoni – atuaram como agências de publicidade.
Ainda, era obrigação da Ogilvy a execução direta ou indireta das demandas advindas do
contrato celebrado com o BB, sem qualquer custo/despesa adicional para este. Assim, uma vez a De
Simoni atuando como subcontratada da Ogilvy, a remuneração pelos serviços prestados constituía-se
obrigação que deveria ser arcada exclusivamente pela contratante, sem qualquer repasse do ônus ao
BB.
Da relação triangular estabelecida e a partir da definição da forma de remuneração por meio
de honorários fixos, considera-se regular os pagamentos efetuados pelo BB à Ogilvy.
Por consequência da alteração da composição dos débitos imputados no presente processo, a
multa aplicada com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1993 deverá ser minorada proporcionalmente
à redução dos valores impugnados.
Entretanto, os honorários pagos à De Simoni devem ser ressarcidos ao erário, de forma
solidária com a Ogilvy – repassadora de sua responsabilidade, eis que não se constituíam obrigação
do Banco do Brasil. De toda sorte, a unidade técnica não promoveu a citação das empresas e dos
responsáveis nos moldes aqui ventilados, motivo pelo qual, além das propostas de encaminhamento da
matéria afeta aos recursos, sugere-se, paralela e alternativamente, que esta Casa, a seu critério de
conveniência e oportunidade, avalie a possibilidade de retorno dos autos Secex Fazenda, para que
seja procedida nova citação e exame da matéria, ou determine o arquivamento dos autos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante o exposto, com amparo no art. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992, submetem-se os autos
à consideração superior, com a proposta de:
– conhecer dos recursos de reconsideração e, no mérito, dar-lhes provimento parcial para:
– excluir do débito recorrido os valores relativos ao pagamento de honorários à Ogilvy,
entendidos como devidos, atribuindo-se nova composição à dívida remanescente, na forma abaixo
sugerida:
9.2.1. Responsáveis: Cláudio de Castro Vasconcelos e Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
15/12/2004
550,00
9.2.2. Responsáveis: Cláudio de Castro Vasconcelos e Des Marketing Services Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
15/12/2004
16.262,46
15/12/2004
47.400,00
9.2.3. Responsáveis: Carlos Alberto Reis Figueiredo e Des Marketing Services Ltda.:
DATA DO DÉBITO
VALOR ORIGINAL (R$)
03/12/2004
29.896,92
30/12/2004
11.503,08
– reduzir a multa aplicada com base no art. 57 da Lei 8.443/1993, objeto do item 9.3 do acórdão
recorrido, em virtude da minoração dos valores dos débitos imputados aos responsáveis;
– determinar, alternativamente, o retorno dos autos à Secex/Fazenda para que seja procedido
novo exame e citação das empresas e dos responsáveis, nos moldes aventados na presente instrução,
ou arquivar os autos;
– dar ciência aos recorrentes e aos demais interessados do acórdão que vier a ser prolatado,
bem como do relatório e do voto que o fundamentarem.
8. O Ministério Público junto ao TCU assim se manifestou ao discordar parcialmente da unidade
técnica:
Antes de adentrar ao mérito dos recursos, cumpre informar que o Plenário do Tribunal de
Contas da União aprovou, na sessão ordinária de 6.7.2005, proposta apresentada pelo então
Ministro-Presidente Adylson Motta para a realização de fiscalização nas licitações e contratos de
277
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
publicidade de diversos órgãos da Administração, incluído o Banco do Brasil. Na oportunidade foi
determinado que, para cada contrato em que fossem detectadas irregularidades, houvesse a autuação
de um processo de representação distinto (peça 1, pp. 1/3).
Nesse contexto, no curso da fiscalização realizada no Banco do Brasil, a equipe de auditoria
representou a este Tribunal noticiando a contratação direta da empresa promotora de eventos De
Simoni (atual Des Marketing Services Ltda.), pelo Banco do Brasil S/A, irregularmente inserida na
execução do contrato de publicidade celebrado entre o banco e a agência Ogilvy, para a ação
promocional “Evento Super Casas Bahia”, sem que houvesse qualquer previsão contratual ou legal
para a referida contratação direta (peça 2, pp. 69/74).
A equipe destacou que as negociações referentes ao evento ocorreram diretamente entre o BB e
a empresa De Simoni, não se verificando a intermediação da agência Ogilvy. Destarte, asseverou a
ocorrência de débito no valor de R$ 60.860,11 (sessenta mil, oitocentos e sessenta reais e onze
centavos) em razão de pagamento indevido de honorários à referida agência, bem como a
irregularidade decorrente da omissão e negligência dos responsáveis pelo acompanhamento e
fiscalização do contrato.
Submetidos os autos à consideração superior, o Acórdão 520/2006 acolheu a proposta da
unidade técnica, com algumas modificações, no que determinou a conversão do processo em tomada
de contas especial e a citação solidária da empresa Ogilvy e do ex-Gerente Executivo de Propaganda
do Banco do Brasil, Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos, em razão de pagamentos indevidos de
honorários àquela empresa. O decisum ainda determinou a citação solidária da empresa De Simoni e
do referido ex-Gerente, em razão da incidência de honorários sobre alguns dos serviços
subcontratados (peça 2, p. 91/92).
Posteriormente, o Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, acolhendo proposta do Ministério Público,
determinou, também, a citação do sr. Carlos Alberto Reis Figueiredo e a diligência ao Banco do
Brasil (peça 4, p. 30).
Regularmente citados, os responsáveis apresentaram suas alegações de defesa que foram
apreciadas por meio do Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário (peça 9), ora vergastado
(...)
A recorrente Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda. apresentou em suas razões recursais
informações similares às apresentadas em sede de alegações de defesa. Assim, sustentou a
regularidade do procedimento seletivo e da contratação da parceria Ogilvy - De Simoni para a
realização do evento promocional. Em complemento, asseverou que a Ogilvy e a De Simoni,
conjuntamente, planejaram a ação promocional e decidiram por uma parceria com as Casas Bahia,
encampada pelo Banco do Brasil.
Informou que, em razão da urgência da demanda do banco, as linhas gerais do trabalho foram
transmitidas diretamente pela instituição financeira à De Simoni, para que fossem tomadas as
providências preliminares, principalmente quanto à cotação de preços. A recorrente aduziu, ainda,
que não poderia ser responsabilizada pela demora/urgência da solicitação do BB em razão da
participação do Banco Popular do Brasil no evento Super Casas Bahia. Da mesma forma, pugnou
pela ausência de responsabilidade em eventual ilicitude no procedimento de contratação adotado pelo
banco, pois não exercia a função de contratar (peça 31, p. 9).
A recorrente passou, então, a defender a efetiva intermediação da Ogilvy nos procedimentos
adotados pela De Simoni, no que ressaltou ter sido conclamada a subcontratar fornecedores para a
realização de seu plano multimídia e advertiu que tal necessidade advém da natureza de qualquer
contrato de prestação de serviços de publicidade, eis que uma agência não tem a capacidade, nem faz
parte de seu negócio, prestar serviços de montagem, confecção de camisetas, panfletagem, tudo o
mais necessário para o desenvolvimento de um trabalho (peça 31, p. 13).
Salientou que a responsabilidade da agência se restringe à atividade criativa, coordenadora e
controladora, ao passo que a execução fica a cargo dos fornecedores – terceiros aludidos nas
cláusulas contratuais 2.7.4.1 e 6.1.2. Desta forma, asseverou pertinente a remuneração pela
278
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
intermediação, consubstanciada nos atos de coordenar, acompanhar, fiscalizar e sugerir pontos nos
trabalhos dos fornecedores (peça 31, p. 13).
Arguiu que na parceria com a De Simoni havia parâmetros bem definidos a justificar a ação
conjunta, pois a si incumbia definir os conceitos a fim de estabelecer parâmetros para a atuação da
fornecedora; assim, desenvolveu planejamento próprio para o público-alvo, ao passo que a empresa
subcontratada executava as ações (peça 31, p. 14).
Visando demonstrar que criava (atividade típica das agências), comandava, planejava e
acompanhava a execução dos trabalhos desenvolvidos pela De Simoni, colacionou trechos de dois emails trocados com a equipe dessa agência (peça 31, p. 15). Ademais, asseverou ter desempenhado
diversas atividades, tais como reuniões, conferências telefônicas, apresentação de relatório final,
incluindo, os dados obtidos em campo sobre o trabalho. Concluiu pela existência da efetiva
intermediação entre o BB e a De Simoni e pela ausência de contratação direta entre o Banco e a
fornecedora, sendo devida a sua remuneração (peça 31, p. 16).
Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso para que fossem declaradas
regulares suas contas com a plena quitação das obrigações e recebimentos da Ogilvy (peça 31, p. 17).
Ao analisar o mérito do recurso da agência Ogilvy & Mather, a Secretaria de Recursos
observou, com a costumeira precisão, que “a recorrente não acostou provas contundentes capazes de
comprovar a sua efetiva intermediação nas atividades desenvolvidas pela De Simoni, de sorte a
demonstrar que fazia jus à remuneração recebida por meio dos pagamentos dos honorários. Desta
forma, o exame procedido pela então 2ª Secex não deveria sofrer reparos”.
Não obstante, aquela Secretaria apresentou uma nova interpretação dos fatos tratados nos
autos. A unidade-técnica sustenta que a empresa De Simoni não atuou como fornecedora na relação
de parceria formada com a Ogilvy, mas, sim, como se agência fosse, razão pela qual acionava os
fornecedores para a consecução de serviços ou aquisição de suprimentos, em lugar da Ogilvy.
Segundo a Secretaria de Recursos, “a partir da atuação de cada uma, tem-se que as duas
atuaram faticamente como agências de publicidade, por meio de parceria comercial, relação
negocial, com direitos e deveres. Entretanto, as obrigações negociadas entre as duas empresas
vinculavam somente a parceria formada entre si”. Dessa forma, a unidade instrutiva assevera que os
honorários da De Simoni deveriam ser arcados unicamente pela Ogilvy, e não repassados ao Banco
do Brasil. E conclui a Secretaria que, “em contrapartida, a Ogilvy faria jus ao recebimento dos
honorários em razão da contratação de fornecedores para a prestação dos serviços, eis que
contratada pelo Banco do Brasil para o desenvolvimento da ação promocional ‘Evento Super Casas
Bahia’” (peça 67, p. 8).
Por fim, a unidade técnica conclui que o valor pago à De Simoni deveria ser ressarcido ao
Banco do Brasil. Ademais, a condenação da empresa deveria ser solidária com a Ogilvy, uma vez que
esta repassou suas obrigações a terceiro de boa-fé (Banco do Brasil). Não obstante, como nenhuma
das duas agências foi citada a responder pelos honorários nos moldes acima descritos, a Secretaria
propõe à Corte de Contas que reduza drasticamente o débito imputado à recorrente pelo Acórdão
862/2013 – TCU – Plenário e, proporcionalmente, a multa aplicada. Alternativamente, sugere que o
TCU avalie a conveniência e a oportunidade de se retornar os autos à SecexFazenda para que seja
promovida nova citação ou determinado o arquivamento do processo (peça 67, pp. 10 e 13/14).
Extrai-se do Acórdão recorrido que o fundamento para a imputação de débito e de multa à
agência Ogilvy foi o recebimento indevido de honorários na contratação direta da empresa De Simoni
pelo Banco do Brasil para a realização de ação promocional “Evento Super Casas Bahia”.
O relatório de auditoria demonstra que as negociações referentes ao evento “ocorreram
diretamente entre o BB e a De Simoni, não se verificando qualquer intermediação da agência Ogilvy
(fls. 269/270)”. Cumpre realçar que a equipe de auditoria colacionou diversos e-mails demonstrando
de forma robusta que a ação foi tratada diretamente entre o BB e a De Simoni (peça 1, pp. 194 e
219/231), sem qualquer intermediação da aludida agência.
279
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
As alegações arguidas pela recorrente, quanto aos procedimentos preparatórios para a
contratação direta da empresa De Simoni e à urgência da contratação, não se relacionam com os
fundamentos da decisão do TCU em relação à Ogilvy & Mather.
Por sua vez, os argumentos referentes à efetiva intermediação na contratação da promotora de
eventos são fundamentais para o deslinde do processo. Além de defender que intermediou a execução
dos trabalhos desenvolvidos pela De Simoni no “Evento Super Casas Bahia”, a recorrente
transcreveu em sua peça trechos de dois e-mails trocados com a equipe dessa agência (peça 31, pp.
14/15).
A mera transcrição em peça recursal de e-mail não constitui prova da intermediação alegada,
uma vez que sequer comprova a existência do e-mail. Contudo, destaca-se que, em sede de tomada de
contas especial, tal argumento já foi apresentado, inclusive com a juntada de cópia integral dos emails. Na oportunidade, o Ministério Público verificou que os referidos documentos não se
relacionam com os fatos tratados nos autos, in verbis:
“Na tentativa de comprovar ‘a clara coordenação das ações pela Ogilvy’, esta empresa, em
sede de alegações de defesa, dá destaque ao e-mail que fixava o prazo de ’15/08, 14h’ para que a De
Simoni ‘leiautasse e levantasse orçamento (com 3 fornecedores) para um modelo de display’ (fls.
360/1, item 34, v.1). Esta mensagem, porém, conforme se verifica à fl. 451, v.2, somente foi enviada
em 11.8.2005, ou seja, cerca de oito meses após a realização do evento de que se trata nestes autos,
qual seja, Banco Popular do Brasil S/A – Mega Feirão das Casas Bahia (período: 1º a 30.12.2004 –
fl. 457, v.2).
O mesmo raciocínio é aplicável à mensagem eletrônica que comprovaria o ’desenvolvimento da
linha criativa do job pela Ogilvy’ (fl. 361, item 35, v.1), considerando que o e-mail também foi
enviado em agosto de 2005 (fl. 453, v.2).
Impende salientar que, na condição de contratada do Banco do Brasil, à Ogilvy cabia, nos
termos do item 2.7.14 do ajuste celebrado com o BB, ‘registrar em relatório ou em meio eletrônico
todos os contatos, reuniões e telefonemas de serviço entre o BANCO e a CONTRATADA, com o
objetivo de tornar transparentes os entendimentos mantidos e também para que ambos tomem as
providências necessárias ao desempenho de suas tarefas e responsabilidades’ (fl. 62, v.p. – grifo
nosso). Por decorrência lógica, esperava-se que conduta semelhante fosse adotada pela Ogilvy junto
à De Simoni e por esta junto às demais empresas por ela subcontratadas, justamente para dar
transparência aos atos e propiciar a adequada fiscalização pelos órgãos de controle”.
Portanto, a documentação acostada ao presente processo não traz nenhum indício de que a
Ogilvy tenha realmente intermediado a prestação de serviços da De Simoni para o Banco. O alegado
exercício, pela Ogilvy, das atividades criativa, coordenadora e controladora das ações a cargo da De
Simoni, reitera-se, não ficou provado nos autos.
Ante estas informações, verifica-se que assiste razão à Secretaria de Recursos quando assevera
que a recorrente não acostou aos autos provas capazes de comprovar a sua efetiva intermediação nas
atividades desenvolvidas pela De Simoni na prestação dos serviços relacionados à ação promocional
“Evento Super Casas Bahia”.
Esgotadas as razões recursais, cumpre agora analisar os fundamentos que sustentam a proposta
alvitrada pela Serur no sentido de dar provimento parcial ao recurso para reduzir significativamente
o valor do débito e da multa imputados à recorrente pelo Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário ou,
alternativamente, que o TCU avalie a conveniência e a oportunidade de se retornar os autos à
SecexFazenda para que seja promovida nova citação ou determinado o arquivamento do processo.
A unidade instrutiva sustenta que a empresa De Simoni não atuou como fornecedora na relação
de parceria formada com a Ogilvy, mas, sim, como se agência fosse, razão pela qual acionava os
fornecedores para a consecução de serviços ou aquisição de suprimentos, em lugar da Ogilvy. Dessa
forma, assevera que constitui o débito dos autos aqueles honorários pagos à De Simoni, os quais
deveriam ser arcados unicamente pela Ogilvy e não repassados ao Banco do Brasil. Por outro lado,
conclui a Secretaria que a Ogilvy teria direito ao recebimento dos honorários de 5% sobre o valor das
280
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
contratações de fornecedores para a prestação dos serviços - que constituem justamente o débito
imputado pelo Acórdão vergastado - eis que contratada pelo Banco do Brasil para o desenvolvimento
da ação promocional do evento "Super Casas Bahia".
A instrução da Secretaria de Recursos contém uma importante contradição, a saber: primeiro,
afirma categoricamente que “a recorrente não acostou provas contundentes capazes de comprovar a
sua efetiva intermediação nas atividades desenvolvidas pela De Simoni, de sorte a demonstrar que
fazia jus à remuneração recebida por meio dos pagamentos dos honorários” (peça 67, p. 6);
posteriormente, afirma que tanto a Ogilvy quanto a De Simoni atuaram faticamente como agências de
publicidade, por meio de parceria comercial, relação negocial, com direitos e deveres (peça 61, p. 8).
Assim conclui que a agência Ogilvy é merecedora dos honorários previstos em contrato - que
constituem o débito imputado pelo Acórdão recorrido.
A afirmação da unidade instrutiva de que tanto a Ogilvy quanto a De Simoni atuaram no evento
em exame como agências de publicidade não encontra respaldo nos autos, na medida em que não há
qualquer indício de que a agência Ogilvy tenha atuado na já referida ação promocional, conforme
bem assinalou a própria Secretaria de Recursos. Ao revés, cumpre rememorar que foram
colacionados aos autos pela equipe de auditoria diversos e-mails demonstrando, de forma
contundente, a contratação direta da De Simoni pelo o Banco do Brasil (peça 1, pp. 194 e 219/231),
sem qualquer intermediação da agência Ogilvy.
Não restando minimamente comprovado nos autos a atuação da agência Ogilvy na consecução
da ação promocional denominada “Evento Super Casas Bahia”, forçoso reconhecer, com já o fez o
Plenário, que a contração da empresa De Simoni ocorreu à margem do contrato celebrado entre
Banco do Brasil e a recorrente, de tal sorte que as regras entabuladas no aludido contrato não se
aplicam ao evento em exame. Ainda que se aplicasse a referida avença, não haveria suporte para o
pagamento de honorários à agência, haja vista que a cláusula sexta, item 6.1.2, do contrato celebrado
entre o Banco e a Ogilvy condicionava o recebimento de honorários à efetiva intermediação da
recorrente, in verbis:
"CLÁUSULA SEXTA – REMUNERAÇÃO
6.1 Pelos serviços prestados, a CONTRATADA será remunerada da seguinte forma:
(...)
6.1.2 Honorários de 5 % (cinco por cento) incidentes sobre os custos comprovados –e
previamente autorizados de outros serviços realizados por terceiros, com a efetiva intermediação da
Contratada, referentes ao desenvolvimento e execução de ações promocionais, incluídos os
patrocínios, a montagem de estandes em feiras e exposições e a organização de eventos; à elaboração
de marcas, de expressões de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicação visual e
ao desenvolvimento e execução de ações de assessoria de imprensa, de relações públicas, de pesquisa
de opinião e de mercado e das demais ações destinadas a integrar ou complementar os esforços de
comunicação".
Por outro lado, em que pese a contratação direta, sem procedimento licitatório, está
caracterizado nos autos que a promotora de eventos De Simoni efetivamente prestou os serviços
relacionados à citada ação promocional, devendo ser remunerada por seu labor, sem prejuízo da
aplicação de sanção aos gestores que efetivaram a contratação irregular.
Do exposto, resta claro que não há direito subjetivo da recorrente aos honorários previstos em
contrato e que as conclusões da Secretaria de Recursos não merecem a acolhida da Corte de Contas.
Portanto, o Ministério Público posiciona-se pelo não provimento do recurso da agência Ogilvy &
Mather Brasil Comunicação Ltda.
III
Os senhores Cláudio de Castro Vasconcelos, ex-Gerente Executivo de Propaganda do Banco do
Brasil – BB, e Carlos Alberto Reis Figueiredo, substituto do Gerente Executivo, são representados
nestes autos pelo mesmo patrono e apresentaram razões recursais bastante semelhantes (peças 42 e
43), razão pela qual estas serão analisadas conjuntamente.
281
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Os recorrentes alegaram que não teriam se beneficiado de qualquer vantagem decorrente da
contratação da empresa De Simoni, tendo sido os valores questionados faturados e pagos às empresas
contratadas, únicas beneficiárias dos recursos.
Aduziram que não houve qualquer interferência dos recorrentes nos pagamentos, haja vista que
a competência para acompanhar os contratos seria da Diretoria de Logística, conforme o Livro de
Instruções Codificadas – LIC 156-65-1-1, em vigor desde 2004 (peça 43, p. 3).
Afirmam que a competência da Dilog é irrenunciável, nos termos do art. 11 da Lei 9.784/1999, e
que não teria havido delegação de competência para que a Diretoria de Marketing passasse a
fiscalizar ou a controlar os contratos, o que também funcionaria apenas após a publicação do ato,
conforme disposição contida no art. 14 da citada lei. Concluíram, assim, se tratar de um equívoco
imputar-lhes a omissão no dever de fiscalização do contrato impugnado (peça 43, p. 7).
Asseveram que, independentemente da previsão normativa, a Diretoria de Logística não
encaminhou qualquer processo para a análise da Diretoria de Marketing e Propaganda para a
verificação dos valores cobrados, pois esta não era a rotina de procedimentos internos do Banco do
Brasil. Ademais, alegam que a Diretoria de Logística não informou à Diretoria de Propaganda a
ocorrência de qualquer irregularidade. Portanto, asseveram que a decisão desta Casa não considerou
que a responsabilização pelo ocorrido deveria necessariamente sopesar a participação da Diretoria
de Logística (peça 43, p. 6).
Aduziram que, caso se admitisse a interpretação desta Corte de que prevaleceria a Ordem de
Serviço 11/2004 (peça 2, p.2), esta somente poderia ser cumprida em relação aos processos que
tramitassem pela Diretoria de Marketing e Propaganda, e que a citada ordem de serviço não foi
operacionalizada, pois envolvia a Diretoria de Logística, responsável pelo controle dos contratos no
âmbito do Banco, e, ademais, que os processos de pagamento não foram encaminhados à Diretoria de
Marketing. Afirmam que, em verdade, a OS significou uma tentativa de disciplinamento dos contratos
no âmbito das gerências e a norma não restou efetivamente cumprida (peça 43, pp. 6/7).
Por fim, invocaram o princípio da segregação de funções para concluir pela impossibilidade de
a Gerência de Propaganda, responsável pela celebração do contrato, acumular a função de
fiscalização da execução contratual (peça 43, pp. 7/9).
Em seguida, arguiram que, uma vez que a responsabilidade perante o TCU é de natureza
subjetiva e que não há conduta culposa ou dolosa dos recorrentes, dever-se-ia afastar o instituto da
solidariedade.
A Secretaria de Recursos não acatou as razões recursais de ambos os responsáveis. Entretanto,
como havia concluído pela regularidade dos pagamentos efetuados à agência Ogilvy, pugnou pelo
provimento parcial aos recursos para excluir do débito recorrido os valores relativos ao pagamento
de honorários à Ogilvy, reduzindo-se a multa proporcionalmente (peça 67, p. 12).
Desde já, cumpre informar que, tendo em vista que o Ministério Público não anuiu às
conclusões da Serur quanto à regularidade dos pagamentos efetuados à Ogilvy, também não
corrobora a proposta de provimento parcial dos recursos dos senhores Cláudio de Castro
Vasconcelos e Carlos Alberto Reis Figueiredo para excluir-lhes o débito decorrente do pagamento de
honorários à agência Ogilvy.
Como se demonstrará, não há nos argumentos recursais apresentados nenhum elemento capaz
de elidir a responsabilidade dos recorrentes.
Os argumentos dos recorrentes, no sentido de que não detinham competência para fiscalizar os
contratos, não merecem prosperar, na medida em que os documentos acostados aos autos não lhes
favorece.
A norma interna do Banco do Brasil - Livro de Instruções Codificadas –156-65-1-1 -, vigente à
época dos fatos (peça 43, pp. 29/30), estabelece que à Diretoria de Infraestrutura, posteriormente
denominada de Diretoria de Logística, competia “a gestão de contratos centralizados e
acompanhamento dos contratos descentralizados”. Dessa forma, se identifica dois tipos de contratos e
282
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
duas condutas estabelecidas à referida diretoria. Os contratos centralizados estariam sob a gestão da
diretoria e aqueles descentralizados mereceriam tão somente o seu acompanhamento.
As evidências demonstram que o contrato de publicidade seria do tipo descentralizado. Nesse
sentido, pode-se observar que a execução do contrato em questão, provavelmente em face da
peculiaridade da matéria, ocorria no âmbito da Diretoria de Marketing – Dimac, e não centralizado
na Dilog. Assim, os documentos acostados aos autos evidenciam que era a Diretoria de Marketing
quem iniciava as demandas, autorizava a realização de serviços, aferia a compatibilidade de preços e
atestava o regular recebimento dos serviços, encaminhando-os para pagamento.
Apresenta-se, a seguir, excerto do relatório elaborado pela equipe de auditoria nos autos do TC
012.095/2005-8, auditoria da qual se originaram os presentes autos, que bem esclarece a forma de
execução dos contratos de publicidade no âmbito da diretoria de Marketing:
“4.3 Fluxo processual
60. Em complemento à análise do Exmo. Sr. Ministro-Relator, faz-se necessário discorrer
sucintamente sobre o fluxo processual no âmbito da Diretoria de Marketing e Comunicação do Banco
do Brasil - DIMAC, destacando-se que tal fluxo pode ser encontrado, de forma pormenorizada, no
documento constante das folhas 323/332. Uma vez firmado os contratos com as agências de
publicidade, a cada campanha publicitária a ser realizada é aberto um processo, identificado por um
número de protocolo, denominado PT.
61. No âmbito do processo, as agências são demandadas a apresentar os trabalhos referentes ao
planejamento, criação, execução e veiculação de campanhas. As agências, por sua vez, contratam
empresas no mercado para a execução dos trabalhos da campanha, com exceção dos serviços de
criação.
62. Segundo a cláusula 2.5.6 dos contratos firmados em decorrência da licitação
99/1131/(8616) e a cláusula 2.7.4 dos contratos firmados a partir da concorrência 01/2003, no caso
de contratação de terceiros, as agências devem fazer cotação de preços para todos os serviços de
terceiros e apresentar, no mínimo, 3 (três) propostas, com a indicação da mais adequada para sua
execução.
63. Na prática, as propostas são apresentadas ao Banco via e-mail, contendo singela planilha
com relação de três fornecedores e seus preços. Também por e-mail, o banco autoriza a realização de
serviços sem que se examine os orçamentos ou sequer tenha posse deles.
64. Neste ponto cabe destacar a existência do documento denominado Estimativa de Custo,
habitualmente chamado de EC. Este documento foi criado, a rigor, para suprir a exigência contratual
de anuência prévia, por escrito, para contratação de terceiros. Conforme se verifica nos PT, a
finalidade de tal documento foi deturpada dentro dos procedimentos da DIMAC, tendo em vista que,
ao invés de servir como elemento de prévia análise de orçamentos, constitui-se em verdadeira
autorização de pagamentos, razão pela qual é confeccionada e assinada somente após a execução dos
serviços.
65. Para a realização dos pagamentos, competência da Gerência Regional de Logística –
GEREL, são necessárias a análise das notas fiscais, das EC e a verificação, no sistema Sismark, da
existência de autorização de pagamento pelo Gerente de Divisão responsável pela condução da
campanha publicitária.” (TC 012.095/2005-8, Principal, v. 16, fl. 3397)”.
Resta evidente, portanto, que a gestão e fiscalização dos contratos de publicidade eram
desempenhadas pela Dimac.
No âmbito da Diretoria de Marketing, por sua vez, as responsabilidades pela execução dos
contratos de publicidade foram estabelecidas pela Ordem de Serviço 11/2004 (peça 2, p. 2):
“O Comitê de Administração da DIMAC, no exercício de suas funções, e de acordo com os
artigos 66 e 67 da Lei de Licitações (8666/93) resolve estabelecer as responsabilidades com relação
aos contratos sob gestão desta Diretoria, conforme abaixo discriminado:
Ao Gerente Executivo de Propaganda, ou substituto no exercício do cargo, pelo
acompanhamento e fiscalização dos contratos com as agências de propaganda e publicidade;
283
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(...)”
Assim, não há qualquer incompatibilidade entre o Livro de Instruções Codificadas –156-65-1-1
e a referida ordem de serviço, como fazem crer os recorrentes, mas, sim, uma relação de
complementaridade.
Em acréscimo, não se pode olvidar que a instituição Banco do Brasil, quando questionada, por
meio do ofício de requisição 915/2005-33, no âmbito da citada auditoria, acerca dos responsáveis
pela fiscalização dos contratos de publicidade, informou, fundamentada na Ordem de Serviço
11/2004, que "o Gerente Executivo de Propaganda ou substituto no exercício do cargo é o
responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos com as agencias de propaganda e
publicidade” (peça 1, pp. 232/3), inclusive identificando nominalmente os ora recorrentes.
Diante de tais informações, é indubitável que a Diretoria de Marketing era responsável pela
gestão e fiscalização dos contratos de publicidade, bem como que, no âmbito da diretoria, o Gerente
Executivo de Propaganda, ou seu substituto, detinham a obrigação de fiscalizar as aludidas avenças.
Inconcebível, também, os argumentos dos recorrentes no sentido de que a Diretoria de Logística
não encaminhou qualquer processo para fiscalização da Diretoria de Marketing e Propaganda, de tal
sorte que não poderiam cumprir a referida ordem de serviço, que se restringia aos processos que
tramitassem na Dimac. Como está cristalino, a gestão do contrato era de responsabilidade da
Diretoria de Marketing, mais especificamente do Gerente-Executivo de Propaganda, e não há se falar
em suposta necessidade de outra diretoria iniciar ou encaminhar processo para fiscalização. Cabia ao
Gerente, e na sua ausência ao seu substituto, atuar pró-ativamente de forma a garantir a lisura na
execução do referido contrato, seguindo a norma então positivada pela própria Diretoria de
Marketing.
As alegações acerca do desconhecimento da referida ordem de serviço também não merecem
acolhida da Corte de Contas.
A ordem de serviço está assinada pelo Diretor de Marketing, por seus assessores, pelos
gerentes-executivos e pelos gerentes de divisão, demonstrando que todas as subunidades da diretoria
estavam cientes das disposições ali contidas e que houve ampla publicidade da norma.
O Sr. Carlos Alberto Reis Figueiredo, em substituição ao titular, assinou o documento sendo
incontestável que tinha ciência do seu conteúdo. Não é crível que Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos,
ausente no momento da edição da norma, não tenha sido alertado pelo seu superior, pelo GerenteExecutivo substituto ou por seus gerentes subordinados de norma cogente tão relevante. Ademais,
como Gerente-Executivo, o Sr. Cláudio de Castro Vasconcelos tinha por obrigação, ao reassumir seu
cargo, atualizar-se das questões afetas à sua gerência. Ao sentir do Ministério Público, não há
plausibilidade na alegação de desconhecimento de norma pelo Gerente Executivo.
Não prosperam, por fim, as alegações sobre a inexistência de responsabilidade subjetiva dos
ora recorrentes.
Dos fatos narrados nos autos, percebe-se que, caso o Gerente-Executivo ou seu substituto
tivessem seguido a norma posta, Ordem de Serviço 11/2004, e realizado a fiscalização da execução
contratual, não se teriam realizados os pagamentos indevidos à agência Ogilvy. Reitera-se, havia
norma e esta não foi obedecida pelos recorrentes. Havia claramente estabelecida uma conduta devida
e os ora recorrentes preferiram omitir-se, deixar de fiscalizar o contrato, caracterizando a conduta
culposa na modalidade negligência.
Ante o exposto, o Ministério Público dissente da proposta de encaminhamento alvitrada pela
Secretaria de Recursos e manifesta-se no sentido de que o Tribunal conheça dos recursos de
reconsideração, para, no mérito, negar-lhes provimento.
É o relatório.
284
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VOTO
Como visto, trata-se de recursos de reconsideração interpostos pela empresa Ogilvy & Mather
Brasil Comunicação Ltda. e pelos Srs. Cláudio de Castro Vasconcelos – ex-Gerente Executivo de
Propaganda do Banco do Brasil – e Carlos Alberto Reis Figueiredo – então substituto do Gerente
Executivo –, em face do Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário.
2. Referido acórdão foi proferido em sede de tomada de contas especial, mediante a qual foram
apuradas irregularidades em contratações de serviços de publicidade e propaganda pelo Banco do
Brasil S/A.
3. Os recorrentes tiveram as suas contas julgadas irregulares, com fulcro no art. 16, inciso III,
alínea ‘b’, da Lei 8.443/1992, foram condenados em débito e sofreram a pena de multa de que trata o
art. 57 da Lei 8.443/1992.
4. Por estarem presentes os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32 e 33 da Lei
8.443/1992, entendo pertinente conhecer dos recursos e adentrar-lhes o mérito.
II
5. O débito apurado nos autos – no total de R$ 165.922,57 – decorreu do pagamento indevido de
serviços de intermediação no bojo de contrato de publicidade e propaganda. Especificamente, a
irregularidade foi verificada em trabalhos efetuados pela empresa De Simoni Marketing Services Ltda.
(atual Des Marketing Services Ltda.) para a ação promocional do evento "Super Casas Bahia", com
base no contrato de publicidade que vigia entre o Banco e a agência Ogilvy & Mather Brasil
Comunicação Ltda.
6. O valor da condenação pode ser dividido em dois blocos.
7. O primeiro deles – no valor de R$ 60.860,11 – refere-se à cobrança pela agência Ogilvy &
Mather Brasil Comunicação Ltda. de honorários decorrentes de intermediação da empresa De Simoni
Marketing Services Ltda.
8. Essa cobrança ocorreu com fundamento na cláusula sexta do contrato firmado entre o Banco
do Brasil e a empresa Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda., a qual previa que:
"CLÁUSULA SEXTA – REMUNERAÇÃO
6.1 Pelos serviços prestados, a CONTRATADA será remunerada da seguinte forma:
(...)
6.1.2 Honorários de 5 % (cinco por cento) incidentes sobre os custos comprovados –e
previamente autorizados de outros serviços realizados por terceiros, com a efetiva intermediação da
Contratada, referentes ao desenvolvimento e execução de ações promocionais, incluídos os
patrocínios, a montagem de estandes em feiras e exposições e a organização de eventos; à elaboração
de marcas, de expressões de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicação visual e
ao desenvolvimento e execução de ações de assessoria de imprensa, de relações públicas, de pesquisa
de opinião e de mercado e das demais ações destinadas a integrar ou complementar os esforços de
comunicação". (grifei)
9. Mediante o acórdão impugnado, foi apontado que essa intermediação não ocorreu. Ou seja,
embora formalmente a empresa Di Simioni Marketing Services Ltda. tenha figurado como
subcontratada da empresa Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda., de fato houve a sua contratação
sem licitação para a prestação de serviços diretamente ao Banco do Brasil. Assim, por ter cobrado
honorários indevidos, a empresa Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda., solidariamente com os
responsáveis do Banco do Brasil, foi condenada em débito pelo valor mencionado.
10. Argumenta a recorrente que houve a efetiva intermediação, de forma que não haveria que se
falar na percepção indevida de honorários.
11. Entretanto, como bem colocou o Ministério Público junto ao TCU, essa alegação não
procede:
285
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O relatório de auditoria demonstra que as negociações referentes ao evento “ocorreram
diretamente entre o BB e a De Simoni, não se verificando qualquer intermediação da agência Ogilvy
(fls. 269/270)”. Cumpre realçar que a equipe de auditoria colacionou diversos e-mails demonstrando
de forma robusta que a ação foi tratada diretamente entre o BB e a De Simoni (peça 1, pp. 194 e
219/231), sem qualquer intermediação da aludida agência. (grifei)
12. São pertinentes, a respeito, as seguintes constatações efetuadas pela equipe de auditoria desta
Corte de Contas:
16. Acerca da participação ou não da agência nesta ação promocional, não restam dúvidas de
que negociações referentes ao evento ocorreram diretamente entre o Banco do Brasil e a empresa
De Simoni (fls. 186/198), não se verificando a intermediação da agência Ogilvy. O e-mail inicial,
solicitando uma proposta global para a realização do evento, foi direcionado à De Simoni ao invés da
agência Ogilvy (fl. 166), demonstrando a relação direta entre o Banco do Brasil e a De Simoni.
17. Façamos um relato das negociações entre o Banco do Brasil e a promotora De Simoni
para ratificar a falta de intermediação da agência Ogilvy. Primeiramente, no dia 21/10/2004, foi
encaminhado pelos Srs. João Daniel da Silva, Gerente de Divisão do BB, e Rodrigo Gurgel, Assessor
Sênior do BB, um e-mail ao Sr. Rodrigo da De Simoni, para que este apresentasse uma proposta para
o projeto 'Super Casas Bahia' (fl. 166). Após acertada a contratação da promotora De Simoni para
prestar o serviço, em 22/11/2004, o Sr. Rodrigo Gurgel, do Banco do Brasil, pediu ao Sr. Rodrigo da
De Simoni críticas ao texto sugerido pelo Banco Popular do Brasil - BPB (fl. 186).
18. Em 25/11/2004, o Sr. Rodrigo Gurgel, solicitou algumas alterações nos folhetos relativos ao
evento aos Srs. Rodrigo e Marcello, também da De Simoni (fls.187/188). No dia seguinte, o Sr.
Marcello encaminhou o layout do furgão do Banco Popular para aprovação do Banco do Brasil (fl.
189). Outros e-mails foram encontrados no processo que comprovaram que a negociação foi feita
diretamente entre a De Simoni e o Banco do Brasil (190/192, 193, 194/196, 197, 198). (Relatório que
acompanha o Acórdão Lei 10.520/2002/2006-Plenário) (grifei)
13. Confirmado, pois, que o Banco do Brasil negociava diretamente com a empresa De Simioni,
não há que se falar que a empresa recorrente tenha feito jus aos honorários em questão. Assim, não
merece prosperar o recurso interposto pela empresa Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda.
II.1
14. A segunda parte do prejuízo apurado – no valor de R$ 105.062,46 – refere-se a cobrança de
honorários de intermediação pela empresa De Simoni Marketing Services Ltda. (atual Des Marketing
Services Ltda.).
15. Consoante apurado nos autos, coube a essa empresa executar os serviços de organização do
evento "Super Casas Bahia". Entretanto, além das subcontratações necessárias à realização desses
trabalhos, a empresa terceirizou a própria organização e cobrou honorários por tanto.
16. Sobre a matéria, são pertinentes as seguintes ponderações constantes do voto condutor do
acórdão impugnado, em que é apontada a ilicitude da cobrança de honorários pela subcontratação de
serviços que deveriam ter sido executados diretamente pela empresa:
37. Se a De Simoni não tinha capacidade para realização dos serviços, seja por que razão
fosse, não deveria ser remunerada por isso, com bem destacou o ministro Benjamin Zymler no voto
que conduziu ao acórdão 520/2006-Plenário, em trecho que permito-me transcrever mais uma vez, in
verbis:
"São também indevidos, em princípio, os honorários de R$ 21.683,28 pagos à Ogilvy (R$
5.420,82, já computados na estimativa de débito realizada pela 2ª Secex) e à De Simoni (R$
16.262,46) incidentes sobre os valores pagos à empresa DR Marketing, no montante de R$
108.416,42. Se a empresa contratada não é capaz, seja por motivo de competência organizacional ou
de exigüidade de tempo, de realizar tarefas típicas de uma empresa promotora de eventos, não me
parece razoável que ela venha a ser remunerada em razão de trabalho total ou majoritariamente
delegado a terceiros."
286
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
38. Dessa forma, o pagamento de honorários indevidos à De Simoni sobre os gastos efetuados
com as organizadoras de eventos Octagon Koch Tavares Promoções e Eventos S.A e DR Marketing
Promocional e Importação e Comércio Ltda. deve ser objeto de devolução aos cofres do Banco do
Brasil, sem prejuízo de apenação com a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992. (grifei)
17. Assim, a empresa De Simoni Marketing Services Ltda. foi condenada em débito,
solidariamente com os responsáveis do Banco do Brasil, pelo valor mencionado.
18. Cabe registrar, entretanto, que a licitude desses pagamentos de honorários não foi
questionada agora em sede recursal, pois a empresa condenada se absteve de interpor recurso e os
agentes do Banco do Brasil limitaram-se a afirmar a ausência de nexo de causalidade entre suas
condutas e o prejuízo apurado.
III
19. Trato agora dos recursos interpostos pelos gestores do Banco do Brasil, Srs. Cláudio de
Castro Vasconcelos, ex-Gerente Executivo de Propaganda do Banco do Brasil e Carlos Alberto Reis
Figueiredo, então substituto do Gerente Executivo.
20. Esses responsáveis, como já mencionado, alegam que não detinham atribuições para
fiscalizar os pagamentos impugnados.
21. Entretanto, como acertadamente colocou a Secretaria de Recursos, em análise a seguir
transcrita, são fortes nos autos os elementos indicativos de que cabia a esses gestores fiscalizar a
execução contratual:
Os argumentos relativos à Ordem de Serviço 11/2004 (peça 2, p. 1) não podem prosperar.
Conforme adequadamente pontuado no voto que fundamentou o acórdão recorrido, de acordo com
aquela norma, cabia ao Gerente Executivo de Propaganda o acompanhamento e a fiscalização dos
contratos com as agências de propaganda e publicidade (peça 10, p. 7).
A norma, expedida em consonância com os termos dos arts. 66 e 67 da Lei 8.666/1993,
determinava claramente a responsabilidade do Gerente Executivo de Propaganda e encontra-se
subscrita pelos responsáveis das áreas atingidas pelo disciplinamento da matéria, se encontrava
plenamente válida, de cumprimento obrigatório por todos os funcionários do banco (peça 10, p. 8).
Não bastasse, a Cláusula 12.2 do contrato consignou expressamente a Diretoria de Marketing
como responsável pelo acompanhamento e fiscalização do ajuste (peça 1, p. 74). (grifei)
22. Nesse sentido, também se manifestou o Ministério Público junto ao TCU, cabendo destacar
de seu parecer a seguinte informação:
Em acréscimo, não se pode olvidar que a instituição Banco do Brasil, quando questionada, por
meio do ofício de requisição 915/2005-33, no âmbito da citada auditoria, acerca dos responsáveis
pela fiscalização dos contratos de publicidade, informou, fundamentada na Ordem de Serviço
11/2004, que "o Gerente Executivo de Propaganda ou substituto no exercício do cargo é o
responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos com as agencias de propaganda e
publicidade” (peça 1, pp. 232/3), inclusive identificando nominalmente os ora recorrentes. (grifei)
IV
23. Diante do exposto, acolho o percuciente parecer do Ministério Público junto ao TCU, cujos
fundamentos incorporo como razões de decidir, e voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora
submeto à deliberação deste Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1045/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 001.563/2006-1.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Recurso de reconsideração em tomada de contas especial
3. Recorrentes: Ogilvy & Mather Brasil Comunicação Ltda. (CNPJ 61.067.492/0001-27);
287
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Cláudio de Castro Vasconcelos (CPF 252.377.641-34); Carlos Alberto Reis Figueiredo (CPF
433.567.457-00)
4. Órgão/Entidade: Banco do Brasil S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos
8. Advogados constituídos nos autos: Antônio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998),
Maria Cristina Corrêa de Carvalho Junqueira (OAB/SP 113.041), Danilo Orenga Conceição (OAB/SP
315.244) e Rosa Maria Motta Brochado (OAB/DF 2.954)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos em face do
Acórdão 862/2013 – TCU – Plenário, proferido em sede de tomada de contas especial referente a
irregularidades em contrato para prestação de serviços de publicidade e propaganda,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. nos termos dos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes recursos de
reconsideração, para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência aos recorrentes do teor desta deliberação.
10. Ata n° 13/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1045-13/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC 018.828/2013-2
Natureza: Representação
Entidade: Telecomunicações Brasileiras S/A – Telebrás
Interessada: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) do Tribunal de
Contas da União
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES RELACIONADAS A
TOMADA DE PREÇOS, TIPO “TÉCNICA E PREÇO”, DEFLAGRADA PARA A
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE AUDITORIA INDEPENDENTE. REVOGAÇÃO DA
LICITAÇÃO PELA ENTIDADE. PERDA DE OBJETO. OPORTUNIDADE PARA DISCUTIR
MATÉRIA ATINENTE À POSSIBILIDADE DE SE ENQUADRAR OS SERVIÇOS DE
AUDITORIA INDEPENDENTE NO CONCEITO DE “SERVIÇO COMUM” E, POR
CONSEQUÊNCIA, ACERCA DA APLICAÇÃO DOS NORMATIVOS QUE REGEM O PREGÃO
288
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
À CONTRATAÇÃO DESSE TIPO DE SERVIÇO. DILIGÊNCIAS. PROCEDÊNCIA PARCIAL.
CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog) e que constitui a peça 24 destes autos, verbis:
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de representação formulada pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog), a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Empresa Telecomunicações
Brasileiras S/A (Telebrás), relacionadas à Tomada de Preços 1/2013, que teve por objeto contratar
serviço de auditoria das demonstrações contábeis.
HISTÓRICO
2. A presente instrução teve origem em informações obtidas no processo TC 004.108/2013-2,
que tem por escopo identificar editais de licitações e contratos, cujos objetos sejam aquisições de bens
e serviços de logística, com indícios de desconformidade com a legislação e com a jurisprudência do
TCU, a fim de propiciar ação de controle tempestiva.
3. No âmbito do processo em referência, encaminhou-se solicitação à estatal, para que
apresentasse justificativa para a adoção do tipo ‘técnica e preço’ para a licitação em comento, ante o
disposto na Lei 10.520/2002 e no art. 4º do Decreto 5.450/2005.
4. Em resposta, a entidade informou, em síntese, que a escolha do tipo de licitação teve por
motivação alinhar-se às orientações expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), no
Relatório da Câmara Técnica 9/2012 (peça 4).
5. A primeira instrução deste processo, tendo em vista o exposto, propôs o conhecimento da
representação, que passaria a ter os seguintes propósitos: verificar possível irregularidade praticada
na licitação da Telebrás e permitir ao Tribunal firmar entendimento acerca da matéria. A proposta foi
acatada pelo Relator (peça 10). Quanto ao primeiro ponto, ao longo das apurações realizadas nestes
autos, verificou-se que a estatal revogou a tomada de preços (pg. 141. Seção 3. Diário Oficial da
União - DOU, de 12/08/2013), fazendo com que a representação, no que tange à análise dessa
licitação em específico, perdesse o objeto
6. Quanto ao segundo ponto, no intuito de angariar elementos para fixar entendimento sobre a
matéria, realizou-se painel de referência com representantes do CFC, do Instituto dos Auditores
Independentes do Brasil (Ibracon), da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), dentre outros
participantes.
7. Também foram feitas diligências ao CFC e ao Ibracon, para que esclarecessem alguns dos
pontos suscitados, estando as considerações expedidas posicionadas às peças 21-22.
8. A partir dos elementos coletados nos autos, a presente instrução tem por escopo firmar
entendimento acerca de ser possível ou não considerar os serviços de auditoria independente
enquadráveis no conceito de ‘comum’ insculpido no parágrafo único do art. 1º da Lei 10.520/2002 e,
consequentemente, acerca da aplicabilidade dos normativos que regem licitações na modalidade
pregão à contratação desses serviços.
EXAME TÉCNICO
289
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Da motivação presente representação: Relatório da Câmara Técnica do CFC 9/2012
9. A presente representação teve por motivação imediata apurar possíveis irregularidades
relativas à adoção da modalidade licitatória tomada de preços pela Telebrás, quando da licitação
para contratar serviços de auditoria independente (peça 1).
10. Ponderou-se, na inicial (peça 5), que esse serviço, a priori, enquadrar-se-ia no conceito de
serviço comum, nos termos dos normativos aplicáveis ao pregão, o que tornaria obrigatória a
licitação nessa modalidade.
11. Ao longo das apurações, verificou-se, contudo, que a estatal revogou a tomada de preços
(pg. 141. Seção 3. Diário Oficial da União DOU, de 12/08/2013), fazendo com que a representação,
no que tange à análise dessa licitação em específico, perdesse o objeto.
12. Observa-se, entretanto, que o tema suscita dúvidas entre os órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, tendo sido verificadas situações nas quais os serviços de auditoria
independente são licitados por técnica e preço, enquanto em outras opta-se pelo pregão, que sempre é
do tipo menor preço. Considerando, assim, a polêmica quanto à aplicabilidade do pregão a essas
licitações, remanesce presente o interesse da representação, concernente à fixação de entendimento
sobre a matéria.
13. A partir das informações colacionadas ao processo, pôde-se verificar que a utilização da
modalidade de licitação escolhida pela Telebrás visou à adequação a orientações expedidas pelo
Conselho Federal de Contabilidade (CFC), entidade que detém a prerrogativa de orientar, normatizar
e fiscalizar o exercício da profissão contábil.
14. Tais orientações compõem o conteúdo do Relatório da Câmara Técnica 9/2012, de 26 de
julho de 2012, que traz parecer em resposta a questionamento de autoria do Instituto dos Auditores
Independentes do Brasil (Ibracon) quanto à natureza da atividade de auditoria independente e quanto
à plausibilidade de contratação do serviço por meio da modalidade licitatória pregão.
15. O teor das conclusões e das orientações expedidas no referido documento merecem ser
exploradas nesta representação, tendo em vista que sua amplitude afeta diretamente as aquisições
públicas relativas a serviços de auditoria independente, impondo regras a serem observadas pelos
auditores-contadores para participação nos certames, sob pena de aplicação de sanções.
16. Os reflexos do Relatório já são notados quando se constata que licitações recentes para a
contratação de serviços de auditoria independente pela Administração Pública Federal, por pregão
eletrônico, deixaram de acontecer por falta de participação das empresas que realizam esse serviço. A
exemplo, pode-se mencionar a licitação pregão eletrônico 36/7066 – 2013 da Caixa Econômica
Federal.
17. Retomando-se o teor do Relatório 9/2012, tem-se que as conclusões alcançadas são:
a) o profissional contador-auditor que participe de pregão, presencial ou eletrônico, ofende o
Código de Ética Profissional do Contador, estabelecido pela Resolução CFC nº 803, de 10 de outubro
de 1996, sujeitando-se à prática de aviltamento de honorários;
b) a modalidade do pregão para contratar serviços de auditoria contábil configura ato que vai
de encontro aos ditames legais e aos princípios insculpidos no art. 37 da Constituição Federal e no
art. 3º da Lei nº. 8.666/93, restando claro que esse tipo de objeto deve ser licitado por meio de
licitação do tipo ‘técnica e preço’ e que não se enquadra na modalidade licitatória do pregão.
18. Infere-se do relatório que duas premissas lastreiam o posicionamento do CFC acima
reproduzido. A primeira é a de que licitações na modalidade pregão acarretam aviltamento de preços,
o que colide com o código de ética profissional. A segunda considera que os serviços de auditoria
contábil não detêm natureza de comum.
19. Para abordar a questão do aviltamento, o relatório técnico inicia-se com considerações a
respeito dos conceitos de ética, de probidade e de boa-fé, ressaltando sua necessária observância na
290
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
formalização e na execução dos contratos. Em seguida, ressalta o art. 8o do Código de Ética do
Profissional Contador, que proíbe esse profissional de oferecer ou disputar serviços mediante
aviltamento de honorários ou concorrência desleal.
20. A seguir, dispõe-se que o termo aviltamento de honorários deve ser tido como o ato de
precificar serviços por valor substancialmente inferior àquele usualmente praticado pelo contadorauditor em condições normais e para trabalhos de mesma relevância ou grau de dificuldade. A partir
de então, conclui que o contador-auditor que aceita participar de “leilão reverso” incorre em
infração ao Código de Ética e está sujeito às sanções nele previstas.
21. Nesse ponto, destaque-se que considerações adicionais sobre o nexo de causalidade entre a
modalidade licitatória pregão e a prática da conduta infracional prevista no código de ética não foi
objeto de maiores detalhamentos no relatório em comento.
22. A segunda premissa em que se baseiam as conclusões defende que a modalidade pregão não
se aplica às licitações para contratar serviços de auditoria independente, porque esses não podem ser
considerados de natureza comum. Nas palavras do parecerista, isso se daria porque:
‘No caso do serviço de auditoria, ao serem licitados, necessitam de um acurado exame de similaridade,
em razão dos múltiplos aspectos que necessitam ser levados em consideração o que somente é possível com o
estabelecimento de uma fase de análise técnica das propostas dos licitantes.
Entretanto, nem as medidas provisórias, nem a Lei no. 10.520/2002, nem o regulamento do pregão
estabeleceram avaliação técnica nas propostas, mas, apenas, cotação de preços.’
23. Para o Conselho, a complexidade e a especificidade próprios dos trabalhos de auditoria os
retirariam do rol dos serviços de natureza comum, caracterizando-os, por outro lado, como serviços
de natureza predominantemente intelectual. Por tal, a licitação desses serviços requereria
necessariamente análise técnica da proposta, devendo realizar-se no tipo técnica e preço, nos termos
do art. 46 da Lei 8.666/1993.
24. Outro argumento utilizado para sustentar a impossibilidade de licitar-se por pregão é o de
que a complexidade do objeto tornaria ‘quase que impossível’ a apresentação de uma proposta dentro
do prazo estabelecido por essa modalidade:
‘Caso contrário, estaríamos banalizando a formalidade necessária e rifando os conhecimentos técnicos
mínimos para a execução de serviços dessa natureza. Seria o mesmo que tratar os desiguais de forma igual,
visando uma economicidade que compromete toda a lisura, responsabilidade, competência e compromisso do
profissional da contabilidade.
Se uma das características do Pregão é a celeridade, seria um contra senso que o legislador conjugasse
a celeridade da licitação com a complexidade dos serviços de auditoria (...)’
25. Consideradas as premissas adotadas pelo CFC e as orientações para que os contadoresauditores não participem de licitações na modalidade pregão, com potencial de afetar diretamente as
contratações públicas, a presente representação passa a ter por desígnio principal discutir a
adequação dessa modalidade de certame para licitações de serviços de auditoria independente, para,
por fim, propor firmar-se entendimento sobre a matéria.
Elementos adicionais apresentados pelo CFC e Ibracon em resposta a diligências (peças 21-22)
26. Para esclarecer entendimentos acerca do posicionamento do CFC e do Ibracon acerca da
matéria, efetuaram-se diligências a essas entidades, com alguns questionamentos, com o fito de
subsidiar as análises (ofícios às peças 17-18).
27. Ao que se percebe das manifestações apresentadas, no entendimento do CFC e do Ibracon
(peças 21-22), embora a atividade de auditoria independente siga regras profissionais e legais, isso
não faz dela uma atividade padronizada que possa ser reduzida a padrões de cálculo e dedução.
291
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
28. Defende-se que, não obstante o auditor se obrigue aos procedimentos técnicos previstos nos
Princípios de Contabilidade e estabelecidos nas Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC), não se
pode deixar de lado a independência e o julgamento profissional que são definidos, em grande parte,
pela experiência e pelo conhecimento do auditor.
29. Para o Ibracon, a auditoria pressupõe o exercício de escolhas pelo profissional entre várias
‘soluções possíveis’, sem que nenhuma delas possa ser considerada a única ‘verdadeira’.
Independentemente de ser mais ou menos complexo o serviço, o trabalho envolveria o exercício de
subjetivismo, que fugiria da pura aplicação de padrões definidos objetivamente. Assim, haveria
diversos procedimentos possíveis, a serem escolhidos pelo auditor, dentro de limites dados pela
regulamentação e conforme as avaliações e interpretações subjetivas de cada auditor, no caso
concreto.
30. Quanto à possibilidade de variações metodológicas para a realização de um mesmo
trabalho, afirma-se que as metodologias de trabalho desenvolvidas por cada auditor são
complementares e o auxiliam a definir, ao lado da aplicação dos procedimentos e das técnicas
definidos pela regulamentação, os critérios de julgamento mais adequados.
31. Seriam critérios próprios da firma ou da rede de auditoria independente, cuja aplicação
geraria, por sua vez, serviços de auditoria diferentes, sendo que nenhum resultado de um trabalho de
auditoria pode ser considerado semelhante a outro.
32. Quanto às exigências a serem observadas nas propostas para contratação do serviço, em
uma licitação do tipo técnica e preço, aponta-se o seguinte rol (peça 21, p. 5-6):
‘Com a exigência da apresentação de proposta técnica para a contratação de Auditor Independente, é
possível a análise, da contração mais vantajosa para a Administração Pública, com base na análise de fatores
próprios, tais como:
A capacidade e conhecimento do profissional que se submeteu ao exame de qualificação técnica e,
portanto, obteve o registro no CNAI, é superior àquele que não se obriga a educação continuada e revisão de
qualidade, por não serem esses requisitos condições de natureza obrigatória;
A experiência na realização de serviços de auditoria contábil independente e de avaliação dos controles
internos, também,. é profundamente relevante para o estabelecimento e demonstração do conhecimento
adquirido ao longo da vida profissional do concorrente;
A realização de trabalhos de auditoria em entidades financeiras cujo funcionamento dependa de
autorização do Banco Central do Brasil (BCB), bem como de entidades seguradoras reguladas pela
Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), também diferencia significativamente a capacidade do
licitante;
O nível de escolaridade e ou formação dos profissionais da licitante que atuarão na direção,
gerenciamento e na equipe de execução dos serviços de Auditoria Independente é fator que caracteriza e
distingue a equipe que tenha comprovado, além da graduação em Ciências Contábeis e do registro
profissional, maior conhecimento em auditorias mais especializadas.
É valido ressaltar que todos esses fatores não podem ser utilizados como critérios e requisitos de
habilitação no processo, para não limitar a competitividade, porém, são eles fundamentais para o
estabelecimento da melhor contratação para a Administração Pública, mediante pontuação técnica.’
Análise
33. A questão que permeia a celeuma instaurada vincula-se, diretamente, à discussão de poderse ou não enquadrar serviços de auditoria independente como serviços comuns.
34. Isso porque, conforme a legislação da modalidade pregão (Lei 10.520/2002, Decreto
5.450/2005), essa é obrigatória sempre que o objeto a ser contratado seja considerado comum. Nesse
sentido, o entendimento consolidado do Tribunal é o de que, nas licitações realizadas no âmbito da
União, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão,
sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica (v. Acórdãos 2.368/2010, 1.597/2010,
292
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2.314/2010, 2.264/2007, 2.382/2012, todos do plenário). Eventual inviabilidade ou impossibilidade da
adoção dessa modalidade deverá ser devidamente justificada pelo gestor.
35. Sendo assim, para que se possa chegar a uma conclusão sobre o ponto, revela-se necessário
esclarecer, primeiramente, o que vem a ser um serviço comum.
36. A Lei 10.520/2002, instituidora da modalidade pregão, delineia o que se considera serviço
comum em seu art. 1º, parágrafo único:
‘Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no
mercado.’
37. O Decreto 5.450/2005, regulamentador da modalidade eletrônica, em termos idênticos,
assim dispõe (art. 2º, § 1º):
‘Consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do mercado.’
38. Na obra Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU (Tribunal de Contas
da União. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado
Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010), verifica-se que:
‘Bens e serviços comuns são produtos cuja escolha deve ser feita com base somente nos preços ofertados,
por serem comparáveis entre si e não necessitarem de avaliação minuciosa.
Bem ou serviço será comum quando for possível estabelecer, para efeito de julgamento das propostas,
por intermédio de especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade e desempenho peculiares ao
objeto. O estabelecimento desses padrões permite ao agente público analisar, medir ou comparar os produtos
entre si e decidir pelo melhor preço.’
39. Há interpretações segundo as quais não podem ser considerados comuns apenas os objetos
de natureza predominantemente intelectual, cuja definição é esposada no Voto do Relator no Acórdão
2.471/2008-P:
‘(...) serviços em que a arte e a racionalidade humana são essenciais para sua execução satisfatória. Não
se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas
pré-estabelecidos e conhecidos.’
Caracterização do serviço de auditoria independente
40. Após contextualizar o conceito de objeto comum, passa-se a analisar a definição do que vem
a ser auditoria independente.
41.
A
partir
de
artigo
publicado
no
sítio
do
CFC
(http://www.portalcfc.org.br/noticia.php?new=8435), constata-se que o termo auditoria deve ser
entendido como uma especialização contábil, que se volta a testar a eficiência do controle
patrimonial.
42. É posto que, segundo as Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC TA 200/2010), o
objetivo da auditoria é aumentar o grau de confiança nas demonstrações contábeis por parte dos
usuários. Isso é alcançado mediante a expressão de uma opinião pelo auditor sobre se as
demonstrações contábeis foram elaboradas, em todos os aspectos relevantes, em conformidade com
uma estrutura de relatório financeiro aplicável.
43. Para Ricardo J. Ferreira, assim se define auditoria independente (Auditoria, 5.ed, Ferreira):
293
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Auditoria independente consiste na técnica contábil que tem por objeto, entre outros procedimentos, o
exame, por um auditor independente, das atividades, livros e documentos de uma entidade, conforme a
finalidade estabelecida num contrato de prestação de serviços de auditoria. O auditor independente pode ser
contratado por uma sociedade com diversas finalidades. São exemplos:
1 - dar um parecer sobre as demonstrações contábeis exigidas por lei; 2 - realizar auditoria operacional
com vistas à avaliação do desempenho da administração; 3 - verificar irregularidades nas contas a pagar ou a
receber; 4 ­ identificar fraudes; 5 ­ avaliar determinado componente patrimonial.’
44. Afirma o autor que, nos casos em que é exigida pela legislação, a auditoria independente
tem como finalidade a emissão de um parecer acerca de as demonstrações contábeis traduzirem, ou
não, em todos os seus aspectos relevantes, a situação do patrimônio da entidade, de acordo com os
Princípios Fundamentais da Contabilidade, aplicados com uniformidade em relação ao exercício
anterior.
45. O produto final da auditoria das demonstrações contábeis, assim, é o parecer do auditor.
Sua emissão reflete o entendimento do auditor acerca dos dados que examinou, de uma forma padrão
e resumida, que dê, aos leitores, em geral, uma noção dos trabalhos que realizou e, principalmente, o
que concluiu.
46. Verifica-se que os serviços de auditoria, tanto no que tangem aos procedimentos para
execução, quanto ao que se referem ao profissional auditor, são objeto de extensa normatização.
47. As normas sobre o profissional detalham, por exemplo, aspectos quanto a suas
responsabilidades e capacitação técnica.
48. Conforme apontado pelo CFC, no documento de resposta à diligência (peça 21), para a
realização de serviços de auditoria independente, requer-se do profissional:
‘(i) conclusão em curso de graduação em bacharelado em Ciências Contábeis, devidamente credenciado
e aprovado pelo Ministério da Educação, (ii) aprovação em Exame de Suficiência e (iii) registro profissional na
categoria de "Contador" em Conselho Regional de Contabilidade.
De forma adicional e complementar, também é exigido para a realização de serviços de auditoria
independente no âmbito da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), do Banco Central do Brasil (BCB) e da
Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), que o profissional se submeta e obtenha aprovação em exames
específicos, de forma a obter o registro privativo, conforme estabelece a NBC PA 13 que dispõe sobre o
Qualificação Técnica para registro no Cadastro Nacional de Auditores Independentes (CNAI) do Conselho
Federal de Contabilidade (CFC).
Além disso, os Auditores Independentes devem comprovar, anualmente, o cumprimento do Programa de
Educação Profissional Continuada, estabelecido pela NBC PA 12 editada por este CFC, sob pena de terem
baixado o seu registro no CNAI, perdendo, por consequência, a condição para o exercício da Auditoria
Independente descrita no item anterior.
Ainda como requisito para o exercício profissional, deve o Auditor Independente se submeter ao
Programa de Revisão Externa de Qualidade dos Pares, estabelecido pela NBC PA 11 editada por este CFC,
que se constitui em processo de acompanhamento e controle de qualidade, pelos órgãos reguladores, dos
trabalhos realizados pelos Auditores Independentes.’
49. Os procedimentos de auditoria são definidos pelas Normas Brasileiras de Contabilidade
(NBC) como o conjunto de técnicas que permitem ao auditor obter evidências ou provas suficientes e
adequadas para fundamentar sua opinião sobre as demonstrações contábeis auditadas e abrangem
testes de observância e testes substantivos (NBC T 11). Essas normas regulamentam a aplicação dos
procedimentos de auditoria, documentação dos papéis de trabalho, planejamento da auditoria,
relevância na auditoria, supervisão e controle de qualidade, amostragem, parecer, dentre outros.
Considerações
50. A partir das definições colacionadas, algumas considerações merecem ser traçadas.
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51. Primeiramente, a redação das normas que regem o pregão, quanto à definição de bem ou
serviço comum, possui textura aberta, propiciando margem a interpretações, o que, em determinados
casos, acarreta dúvidas quanto ao enquadramento da natureza de determinado objeto.
52. Os normativos apontam que esse deve ser definido por meio de critérios objetivos e usuais
no mercado. A definição objetiva do bem ou serviço a ser licitado, entretanto, não é procedimento
exclusivo do pregão, uma vez que se aplica a todas as modalidades licitatórias, de acordo com a
determinação do art. 44 da Lei 8.666/1993. Além disso, a definição da locução ‘critério usual de
mercado’ não é explorada pela norma.
53. É certo que o legislador, ao utilizar conceituação indeterminada, como é o caso da
expressão ‘bem e serviço comuns’, permite maior amplitude na adoção do pregão com o passar do
tempo, pois considera que um determinado bem ou serviço pode se tornar comum e usual no mercado
em decorrência de evoluções tecnológicas, passando a ser padronizável a maneira como são
comercializados, a exemplo do que ocorre com parte dos serviços de tecnologia da informação,
atualmente licitados por pregão, conforme explanado na Nota Técnica 2/2008 Sefti/TCU.
54. Considerada a necessidade atual de delinear-se o alcance da lei, à vista de sua margem
interpretativa, uma vez que se discute sua aplicabilidade à contratação de serviços de auditoria
independente, torna-se oportuno buscar-se auxílio nos ensinamentos doutrinários e jurisprudenciais,
que dizem respeito à matéria.
55. Nas considerações de Marçal Justen Filho:
‘Bem ou serviço comum é aquele integrante de um gênero uniforme ou cujas características técnicas são
irrelevantes para a satisfação das necessidades da Administração Pública (Pregão - Comentários à Legislação
do Pregão comum e Eletrônico, 6. ed., Dialética, 2013, p. 34)
56. Para o doutrinador, quando o objeto é comum, a identidade do fornecedor, ou os elementos externos
do produto, são irrelevantes. Considera, também, comuns objetos não idênticos, com diferenças irrelevantes
para a satisfação das necessidades da Administração Pública.’
57. Verifica-se que há convergência quanto ao fato de que esses bens se caracterizam como
aqueles cujas variações de ordem técnica não influenciam significativamente na satisfação da
necessidade a que se propõe suprir. Ou seja, são objetos comparáveis entre si, com padrões de
desempenho e qualidade, que dispensam análise técnica da proposta.
58. Deve-se frisar que as variações de ordem técnica eventualmente existentes entre os bens e
serviços ofertados por diversos fornecedores, que atendam às especificações objetivas, não são
decisivas para a determinação de qual proposta melhor satisfaz o interesse público.
59. Adotando-se as premissas acima, pode-se concluir que o serviço de auditoria independente
enquadra-se enquanto um serviço comum, para efeito da utilização do pregão como forma de licitá-lo,
conforme será detalhado.
60. As técnicas para execução desses serviços, conforme mencionado em linhas anteriores, são
conhecidas e especificadas em normas, compreendendo, em linhas gerais, a obtenção de provas
suficientes e adequadas para fundamentar a opinião sobre as demonstrações contábeis auditadas,
abrangendo os seguintes aspectos (conforme a Norma de Procedimento de Auditoria (NPA) 01 –
Ibracon):
a. Se as demonstrações contábeis foram preparadas de acordo com práticas contábeis
adequadas e condizentes com os Princípios Fundamentais de Contabilidade.
b. Se as demonstrações contábeis atendem aos principais requisitos legais, regulamentares e
societários.
c. Se o conjunto das informações apresentadas pelas demonstrações contábeis é condizente com
o conhecimento do auditor sobre os negócios e as práticas operacionais da entidade.
d. Se há apropriada divulgação de todos os assuntos relevantes para uma adequada
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apresentação das demonstrações contábeis
61. Em que pese a alegação de haver margem de discricionariedade do auditor no julgamento
acerca da aplicabilidade dos procedimentos, esse fato não é suficiente para afastar a definição do
serviço como comum. Isso porque, a uma, conforme frisado pelo Ibracon (peça 22), o grau de
subjetivismo do auditor é limitado pelas normas regulamentadoras. A duas, porque as características
técnicas que envolvem o processo de auditoria são irrelevantes para a satisfação do interesse público,
que é a obtenção do parecer de auditoria nos termos especificados em regulamentação.
62. Assim, embora se tenha alegado que há variações nas metodologias adotadas pelos
diferentes auditores, o fato é que, como reconhecido pelo Ibracon (peça 22), nenhum método pode ser
tido como a única solução viável. É certo, isto posto, que, uma vez seguidas as orientações
normatizadas, de todos eles derivará um mesmo resultado, qual seja, o parecer de auditoria exigido
legalmente da contratante, cujo conteúdo não pode ser diferente daquilo que é previsto nessas normas
(NPA 01).
63. Se não há como se precisar um método mais adequado ou prevalente
‘em detrimento de outro, conforme reconhecem o Ibracon e o CFC (peças 21-22), não seria pertinente,
então, julgar, em uma licitação, o conteúdo dos diferentes métodos de trabalho de auditoria apresentados pelos
licitantes, por falta mesmo de parâmetros de comparação.’
64. Ademais, apesar de alegar-se que eventuais variações de processos de trabalho seriam
determinantes da necessidade de análise técnica prévia das propostas, quando questionado ao CFC
sobre os itens que, em seu entendimento, deveriam ser considerados relevantes para pontuação das
propostas técnicas, a metodologia de trabalho não foi mencionada, tendo-se apenas, conforme listado
anteriormente no parágrafo 32, referenciado itens relativos à capacitação, qualificação técnica e
experiência prévia do auditor.
65. Conforme posto, não há parâmetros estabelecidos que permitam comparar qualitativamente
os resultados dos diferentes trabalhos de auditoria independente entre si. A qualidade do trabalho do
auditor, de outro modo, é verificada mediante o cotejamento com as normas técnicas e profissionais
estabelecidas pelo CFC e, quando aplicável, das normas emitidas por órgãos reguladores. E essas são
impostas a todos os que executam serviços de auditoria independente, não consistindo o seu
cumprimento em vantagem competitiva na avaliação de propostas.
66. Essa conclusão é reforçada pelo fato de o CFC e o Ibracon terem instituído o Comitê
Administrador do Programa de Revisão de Qualidade, que tem por objetivo avaliar os procedimentos
adotados pelos contadores e empresas de auditoria, para assegurar a qualidade dos trabalhos
desenvolvidos, baseados em comparação com as normas aplicáveis.
67. Repisa-se que o que importa à Administração é o resultado do serviço, o parecer de
auditoria, que deverá estar conforme aos normativos expedidos pelas entidades competentes, por
exigência legal. Portanto, as diferenças técnicas, quiçá existentes entre as propostas, não devem
influir no resultado da licitação, uma vez que a qualidade dos trabalhos é atrelada à observância das
normas quando da aplicação dos procedimentos.
68. Aliás, o meio utilizado para se chegar ao resultado final de qualquer produto ou serviço
comum, não só o de auditoria, pode ser variável, de acordo com o processo produtivo adotado pelos
diversos fornecedores, que, dificilmente, será totalmente idêntico. Essa diferenciação não obsta,
todavia, que se definam objetivamente no edital os padrões de desempenho e qualidade do objeto, por
meio de especificações usuais no mercado, que importa para classificá-lo em comum.
69. Ainda sobre a avaliação técnica das propostas, no entendimento do CFC, os itens relevantes
para pontuação são, direta ou indiretamente, relacionados à capacitação e experiência prévia do
auditor, não guardando correlação com um modelo de serviço pretendido (peça 21).
70. Sobre o ponto, deve-se ressaltar que o interesse do contratante de que os auditores detenham
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certo grau de formação e experiência na área deve constar do edital e do termo de referência,
estabelecendo-se o perfil profissional necessário para prestação dos serviços.
71. Assim, a qualificação mínima requerida do profissional deverá compor mais uma
especificação do objeto do contrato, não sendo justificativa para adoção do tipo de licitação técnica e
preço. Quer-se dizer que a capacitação exigida não é determinante para afastar do serviço a
designação de comum, nem o caracteriza como tendo natureza predominantemente intelectual.
72. Cabe rebater a argumentação do CFC e do Ibracon, de que tais exigências relativas aos
profissi