POLÍTICAS E GESTÃO ESCOLAR: REFLEXOS SOBRE A IMPLANTAÇÃO
E IMPLEMENTAÇÃO DO PDE EM ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE
CAMPO GRANDE – MATO GROSSO DO SUL
Maria Edinalva Nascimento (UCDB)
[email protected]
Tânia Vital da Silva Gomes (UCDB)
[email protected]
RESUMO
O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) é uma proposta de planejamento
estratégico a ser desenvolvida pelas escolas públicas por meio de um modelo
gerencial. Esta pesquisa objetivou investigar a participação da comunidade escolar no
processo de implantação e implementação do PDE. A investigação materializou-se na
perspectiva de uma pesquisa de caráter documental, e ainda, utilizou-se a aplicação de
um questionário com base em um roteiro de questões abertas, a onze sujeitos de duas
escolas da rede municipal de ensino do município de Campo Grande/MS. O recorte
histórico deu-se no período compreendido entre 1998 a 2006. O estudo revelou um
grau de dificuldade no desenvolvimento do Plano no interior da unidade escolar, pois a
planificação do conjunto de procedimentos a serem executados, no andamento das
ações, deve ser obrigatoriamente fruto dos dados levantados em um dado momento.
Devido à dinâmica do espaço escolar, muitas das ações, no momento de sua
concretização, não atendem mais a situação que as gerou. Quanto à participação dos
segmentos da comunidade escolar, as respostas ao questionário revelaram a
dificuldade no envolvimento dos segmentos para a aplicação do referido Plano e as
divergências de opinião acerca da participação. O Plano foi considerado burocrático e
restrito, limitando a autonomia da escola.
Palavras-chave: Participação, Planejamento Coletivo, Plano de Desenvolvimento da
Escola.
Considerações iniciais
O objetivo deste trabalho foi investigar a participação da comunidade
escolar no processo de materialização do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE),
uma proposta de planejamento estratégico a ser desenvolvida pelas escolas públicas
municipais da cidade de Campo Grande-MS por meio de um modelo gerencial, cujo
recorte histórico abrange o período de 1998 a 2006.
Os objetivos específicos da investigação consistem em mapear a
implantação do PDE como parte da política educacional nas esferas federal e
municipal; em investigar o processo de implementação do Plano no município de
Campo Grande-MS; ainda, em analisar como ocorre a participação da comunidade
escolar no processo de elaboração e implantação do Plano, identificando em que
medida o PDE contribuiu para melhorar a ação de participação democrática da
comunidade escolar.
A localização espacial das escolas de ensino fundamental da Rede
Municipal de Ensino de Campo Grande para essa pesquisa abrange uma escola
localizada na periferia, denominada escola ―A‖, onde são atendidos os alunos de classe
social baixa e a segunda, localizada na área central, atende alunos de classes sociais
diversificadas aqui denominada de escola ―B‖.
A problemática levantada neste estudo esteve ligada às questões do
Planejamento Participativo, como referencial teórico-prático na implantação e
elaboração do PDE. Uma vez que Xavier (2006) afirma ser o PDE
[...] um plano gerencial, um poderoso e moderno instrumento de
planejamento, já que este é o documento central do trabalho da escola,
refletindo seu conjunto de intenções, lista de metas, atividades e
instrumentos de acompanhamento, controle e avaliação, configurando-se
como um plano de desenvolvimento ou melhoria da escola e neste sentido,
o PDE possibilita aspectos dinâmicos (XAVIER, 2006, p. 10-11).
O tempo de implantação do PDE no interior da escola, segundo Oliveira
(2000) cobre um período de três a cinco anos, permanecendo em constante avaliação.
As
modificações para a implementação ocorrem
anualmente, em função dos
resultados obtidos ou de novas metas, pois o que se pretende é melhorar a qualidade
do ensino na escola, não apenas para torná-la mais organizada ou para realização de
uma série de ―atividades‖ ou, mesmo para introdução de algumas inovações didáticas.
Portanto, presume-se ser um plano da escola, que integra todos os seus
setores ou serviços, sistematizando-os com um elevado grau de participação e
consenso na sua elaboração, em que seus participantes assumem compromissos para
ajudar a implementá-lo. Dois pontos conceituais centrais estão presentes no PDE - o
conceito de planejamento e o de participação.
A origem do PDE e sua implantação nas escolas públicas municipais de Campo
Grande
Os dados do Banco Mundial (2005) apontam que o Brasil tem uma
população de 176,6 milhões de pessoas e um Produto Interno Bruto (PIB) que em
2004 chegou a R$ 1,8 trilhão, R$ 9.743,00 per capita. Em 2002, existiam no país 52,3
milhões de pobres (pessoas com renda familiar mensal menor que meio salário
mínimo per capta), o equivalente a 30,6% da população, tendo diminuído, desde 1992,
nove pontos percentuais. Já a pobreza extrema (renda familiar mensal menor que um
quarto de salário mínimo per capta) atingia em 2002 11,6% dos brasileiros, ou 20
milhões de pessoas. Conforme os critérios da metodologia de cálculo do Banco
Mundial, o Brasil se apresenta bastante próximo de cumprir o primeiro objetivo das
Metas do Milênio da ONU, firmadas em 2000, isto é, reduzir pela metade o número de
pessoas que ganham menos de um dólar por dia até 2015.
Apesar de os números indicarem uma gradual melhora na renda dos mais
pobres de 1992 a 2002, com especial intensidade nos anos 1994 e 1995, o índice de
pobreza ainda é alarmante, e a extrema (e crescente) concentração de renda aponta o
Brasil como o segundo país mais desigual do planeta, atrás apenas de Serra Leoa na
África. Em1992, os 20% mais ricos se apropriaram de 55,7% da riqueza nacional; em
1996, de 55,8%; e em 2002, de 56,8%. Na região Nordeste os 20% mais ricos se
apropriam mais da renda regional do que os 20% mais ricos do Sudeste — 62,6%
contra 53,9%. (BRASIL, 2004, p. 15 e 16).
Levando em consideração os dados acima, o Brasil se tornou um dos
maiores clientes do Banco Mundial, tendo contraído desde 1949 empréstimos que
chegaram a US$ 30 bilhões conforme dados do Banco Mundial (2005, p.7) que foram
aplicados nos setores de proteção social, finanças e leis, justiça e administração
pública assim como em políticas setoriais, tais como saúde, agricultura e educação.
Assim, foram realizados progressos na educação, por meio das políticas
educacionais, como a redução das taxas de analfabetismo da população, o aumento das
taxas de atendimento escolar e a ampliação da escolaridade média. Esses progressos
educacionais, contudo, atingem as regiões brasileiras de forma desigual, onde se
destacam as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste em franca desvantagem em face
das demais regiões Sul e Sudeste.
Na tentativa de reduzir as disparidades regionais - social e educacional, o
Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA), um programa oriundo de um
acordo de financiamento entre o Banco Mundial (BM) e o Ministério da Educação
(MEC) e de responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE), entrou em cena, celebrando parcerias entre as secretarias estaduais e
municipais de educação nos estados envolvidos.
A disponibilização dos recursos destina-se a essas regiões para serem
utilizados pelos estados e municípios no atendimento aos programas de formação
continuada de professores; na implantação de metodologia específica para as escolas
rurais; na aquisição de novos equipamentos e mobiliários; na construção e reformas
de salas de aula e sanitários de escolas públicas e, também, para implantação e
consolidação do Plano de Desenvolvimento da Escola e do Planejamento Estratégico
das Secretarias de Educação.
Essas iniciativas objetivam a permanência das crianças na escola até que
concluam o ensino fundamental. As reformas focalizam o ensino e a aprendizagem,
bem como, as práticas gerenciais das escolas e dos sistemas (secretarias de educação).
Entretanto, a importância do PDE assinala na ênfase do recurso financeiro para a
―escola com foco no aluno‖.
Nesse contexto, a adesão das escolas ao Programa ocorreu pela atração da
idéia de modernização da gestão e fortalecimento da autonomia financeira da escola,
mediante a adoção do planejamento estratégico, buscando elevar o grau de
envolvimento e compromisso de todos os segmentos da escola com os resultados
educacionais. Assim, nessa perspectiva, a escola passa a ser responsável pela melhoria
da qualidade de ensino.
Em Campo Grande, os dados levantados por Ferro (2005, p.125) o PDE
foi implantado em Campo Grande/MS e seu entorno, denominado Zona de
Atendimento Prioritário 1 (ZAP 1) que abrangeu ―Campo Grande, Bandeirantes,
Corguinho, Rochedo, Sidrolândia, e Terenos‖.
O detalhamento da metodologia de planejamento para o PDE, em todas as
suas fases, encontra-se no manual ―Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da
Escola: Aumentando o Desempenho da Escola por Meio do Planejamento Eficaz‖,
escrito por José Amaral Sobrinho em parceria com Antonio Carlos da Ressurreição
Xavier, em 1998, e a sua terceira edição reformulada e publicada em 2006.
Em relação as exigências para a escola pública implantar o PDE, conforme
o manual do Plano de Desenvolvimento da Escola (BRASIL, 1998), faz-se necessário
observar: a - ter acima de 200 alunos no ensino fundamental; b - possuir condições
mínimas de funcionamento; c - possuir direção com liderança forte; d - possuir
Unidade Executora.
Segundo dados obtidos na Secretaria Municipal de Educação/SEMED,
apenas 20 escolas municipais1 foram contempladas com o PDE em meados de junho
de l998. As vinte escolas aderiram e mobilizaram-se para dar início ao plano, com o
apoio da SEMED, que criou uma equipe no interior da Secretaria, ou seja, um Grupo
de Desenvolvimento da Escola (GDE), para acompanhar a elaboração, execução e
avaliação do PDE nas escolas municipais de Campo Grande.
Para iniciar o processo de elaboração, cada escola constituiu o Grupo de
Sistematização (GS), composto pelo diretor, orientador educacional, supervisor
escolar, secretário geral e um professor representante de cada turno de funcionamento
da instituição, o grupo em questão indica o coordenador do PDE.
Iniciou-se com o estudo do manual pelo GS e sua divulgação á
comunidade escolar, informando e esclarecendo a todos sobre o processo de
elaboração e sua importância para a melhoria da escola.
Cada escola organizou-se internamente para propiciar a participação dos
segmentos no processo de elaboração, de acordo com o manual do PDE e orientações
do GDE, esse último, pressionava para que as etapas de sua elaboração fossem
cumpridas dentro do prazo pré-estabelecido.
Conforme dados coletados na Secretaria Municipal de Educação, o
Programa foi expandido a outras unidades escolares a partir do ano de 2000. A cada
ano, o percentual de participação financeira do Fundescola decresce. Em contrapartida,
1
Escolas Municipais que implantaram o PDE em Campo Grande/MS: José Rodrigues Benfica, João
Nepomuceno, Plínio Mendes dos Santos, Marina Couto Fortes, Leire Pimentel de Carvalho Correa,
Iracema de Souza Mendonça, Licurgo Oliveira Bastos, Adair de Oliveira , Antonio José Paniago,
Brígida Ferraz Fóss, Danda Nunes, Ernesto Garcia, Geraldo Castelo, Isauro Bento, João Evangelista
Vieira de Almeida, Pe. José de Anchieta, Múcio Teixeira Jr., Dr. Tertuliano Meirelles, Manoel Inácio
de Souza, Abel Freire de Aragão.
aumenta a participação financeira do Município. Em 2007, das 87 escolas da
Prefeitura de Campo Grande, 85 foram inseridas no Programa com 100% dos recursos
oriundos da Prefeitura, com exceção de duas escolas que por terem sido inauguradas
no início de 2007 e não foram incluídas. Conforme demonstração da tabela 1.
A busca pela qualidade do ensino segue uma tendência mundial dos
sistemas públicos de educação, em contraposição à excessiva burocracia dos sistemas
centralizadores que deixam as escolas sem ação, tirando-lhes o direito de participar do
processo de sua governança. Oliveira (2002) pontua que os exercícios associados à
elaboração do PDE, certamente, encontrariam méritos, entre eles: ensinou a escola a
fazer diagnóstico, permitiu o planejamento participativo, oportunizou a análise de
meios-fins e ajudou a estabelecer metas de desempenho.
Planejamento participativo: o significado da realidade coletivamente construída
Como fora apresentado anteriormente, o PDE é uma proposta de
planejamento estratégico a ser desenvolvido pelas escolas por meio de um modelo
gerencial. Esse conceito de planejamento estratégico, utilizado por diversas
organizações comerciais, públicas e não-governamentais, é tomado como base para a
idéia que se tem do PDE. Entre os autores que acreditam na eficiência deste tipo de
planejamento, cita-se Oliveira (2002), que afirma que toda idéia de planejamento tem
como objetivo tentar reduzir incertezas sobre o futuro e a idéia de planejamento
estratégico implica em definir prioridades e em articular meios para lograr os
resultados prioritários.
Ressalta-se a participação coletiva como característica importante para que
se elaborem ações que venham a incidir nas práticas escolares, particularmente o
desempenho dos alunos.
A idéia comum e subjacente a qualquer proposta de PDE deveria ser a de
induzir a escola a fazer um diagnóstico de sua situação, para estabelecer as prioridades
estratégicas que lhe permitam alcançar seus objetivos e estabelecer metas concretas
definidas de forma quantitativa. As práticas de elaboração de PDE frequentemente
estão associadas aos conceitos de planejamento participativo e as técnicas do
movimento da qualidade total.
Gandim (1994) corrobora com a idéia em que o planejamento
participativo, enquanto instrumento e metodologia, abre espaços para a questão
política, onde a qualidade, a missão e a participação são especialmente valorizadas.
Este processo procura alcançar, na prática, o operacional e o estratégico, organizandoos num todo que se constitui no que Paulo Freire (1995) chama de processo de açãoreflexão.
Ainda, Gandim (1994) identifica três níveis em que essa participação pode
ser exercida: o primeiro nível é a colaboração, o segundo nível é o da decisão e o
terceiro nível é o da construção em conjunto. Entretanto, aponta três desastres que, nos
dias de hoje, acompanham o conceito de participação, a saber: a manipulação das
pessoas pelas autoridades interessadas, por meio da simulação de participação; a
utilização de metodologias inadequadas e a falta de compreensão do que seja
realmente participação.
Análises e considerações deste estudo
Com o objetivo de verificar como a participação coletiva ocorre na Rede
Municipal de Ensino de Campo Grande no processo de implantação e implementação
do PDE, levantamos informações em duas escolas, sobre como se deu a participação
de professores, diretores, orientadores educacionais e supervisores escolares, no
processo de sua implantação e elaboração, procurando compreender essa participação
como um processo democrático.
As escolas pesquisadas foram selecionadas preferencialmente, por
executarem o PDE durante sete anos consecutivos, por pertencerem da rede municipal
de ensino e se situarem em regiões central e periférica. A primeira, denominada neste
trabalho de Escola ―A‖, está localizada em um bairro da periferia, atendendo alunos de
nível social baixo. A escola ―B‖ atende alunos com níveis sociais baixos e médios em
área central da cidade.
Considerando que o primeiro grupo a ser constituído para a elaboração do
PDE na escola, é o Grupo de Sistematização (GS) e toda a equipe pedagógica é
orientada a fazer parte deste grupo no processo de implantação do plano, conforme
descrito no manual do PDE. Sobre o Grupo de Sistematização do PDE, Xavier (2006)
esclarece:
Grupo de sistematização do PDE: composto pela liderança formal da escola
(diretor, vice-diretor, coordenador pedagógico, orientador, secretário). É
aconselhável que o grupo conte também com representantes dos
professores. (XAVIER 2006, p.27).
A elaboração do PDE foi considerada como algo trabalhoso e burocrático
por alguns sujeitos da Escola ―A‖ e também pela Escola ―B‖. Nas palavras do
supervisor escolar da Escola ―B‖: ―Foi razoável. Parte do grupo tinha receio, por achar
que se tratava de mais um projeto burocrático e a outra parte achava que seria bom pra
escola por trazer recursos para a escola‖.
Ao se questionar como ocorreu a participação de cada segmento nesse
processo, as respostas das escolas pesquisadas reforçaram as dificuldades na
mobilização da escola em proporcionar um ambiente participativo e enfatizam que a
participação foi pequena e se resumiu as respostas em questionários, sugestões para
aquisição de materiais e o cumprimento de metas estabelecidas. Conforme Diretor da
Escola ―A‖: ―A participação dos segmentos no processo foi bem pequena, visto que se
resumiu nas respostas das questões e quando responsáveis pelas ações, nem sempre
são feitas‖.
A resistência maior em participar, deu-se com o segmento dos pais, devido
as dificuldades em comparecer às reuniões organizadas para este fim. A fala da
Orientadora da Escola ―A‖ esclarece: ―Os pais, devido às dificuldades de
comparecerem na escola‖.
Quanto ao envolvimento do Corpo Docente, o Diretor da Escola ―A‖,
manifesta sua insatisfação: ―O corpo docente, ainda que representantes deste corpo
façam parte do grupo de sistematização, nem sempre os demais se envolvem nas
ações, talvez por descompromisso para com as propostas elencadas no PDE‖.
Verificou-se que houve convergência entre os entrevistados das duas
escolas, no que diz respeito ao desânimo de alguns segmentos que atribuiu à
sobrecarga de trabalho no ambiente da escola, pois a implementação do PDE
modificou a rotina escolar, devido aos prazos pré-estabelecidos para entrega de tarefas
e cumprimento de ações que o programa e o GDE exigiam.
Fica evidente na fala dos sujeitos que o PDE trouxe mudanças na escola
nos últimos anos. Para eles os maiores benefícios foram: - a viabilização da aquisição
de materiais para a utilização na escola; - a sistematização do trabalho escolar com a
organização de sua rotina; - o direcionamento do trabalho didático com base em dados
estatísticos, bem como os resultados de desempenho para atingir os objetivos
propostos; - e, ainda, a tentativa de planejamento em conjunto.
Quanto ao planejamento coletivo dentro da escola, responderam os
entrevistados, que não ocorreu da forma ampla e contínua como julgavam acontecer.
Ao serem questionados como avaliam a autonomia da escola, após a
implantação e implementação do PDE, as escolas pesquisadas apontaram que a
autonomia embasada no PDE é limitada e restrita. Muito embora a palavra autonomia
em sua semântica venha atribuir maior abrangência de poderes, é uma prática que não
acontece na realidade, segundo declarações feitas por unanimidade pelos sujeitos das
escolas. Segundo eles, o poder de decisão na prática, não lhes pertence, mas sim à
SEMED.
A metodologia
Os procedimentos metodológicos da pesquisa documental e da empiria
foram alinhavados pela pesquisa bibliográfica, descritiva e qualitativa.
A pesquisa de campo desenvolveu-se durante o mês de abril de 2007, com
a aplicação de questionários aos seguintes sujeitos da investigação: dois professores,
três diretores, três supervisores, três orientadores, que foram selecionados para
participar da pesquisa. Como critério de seleção dos sujeitos forma analisados as
seguintes proposições: o tempo mínimo de seis anos em serviço na mesma escola onde
atuam, compreendendo os anos de execução do PDE e/ou, também, permaneceram na
mesma escola até a data da pesquisa.
Assim, a pesquisa está estruturada em três capítulos com a seguinte
sistematização: no primeiro capítulo, com base nos manuais publicados pelo MEC,
FUNDESCOLA, IPEA, UNESCO. Buscou-se esclarecer a trajetória do Programa
FUNDESCOLA. O detalhamento de seu principal projeto, o PDE deu-se por meio do
Manual do Plano de Desenvolvimento da Escola, escrito por José Amaral Sobrinho e
Antonio Carlos da Ressurreição Xavier (1998) e esta mesma obra reformulada em
2006 em sua terceira edição, entre outros.
Descreveu-se também, nesse capítulo, como ocorreu a implantação do
PDE no município de Campo Grande, por meio de dados coletados na SEMED e de
outros estudos relacionados à temática desta pesquisa. No segundo capítulo,
apresentou-se os conceitos de planejamento e participação coletiva abordados por
diferentes autores, no sentido de esclarecer o objeto de pesquisa. O terceiro capítulo
analisou-se e descreveu-se a implantação do PDE nas escolas pesquisados. Nas
considerações finais foram sintetizados os resultados levantados na coleta de dados
dos questionários aplicados.
Considerações finais
O conjunto de atribuições embasadas e apregoadas no Plano implantado
nas escolas públicas mostrou-nos novos caminhos que transformaram a visão que
tínhamos com relação ao desenvolvimento e funcionamento das Unidades Escolares.
Ficou evidente, nas respostas dos sujeitos da pesquisa, que a participação
se deu por meio de eventos desenvolvidos na escola. Foram realizadas assembléias,
reuniões que visavam levantar sugestões para elaboração de ações para atingir metas
que viessem alcançar resultados capazes de suprir as necessidades intimamente ligadas
ao crescimento e desenvolvimento escolar. Nesse aspecto, constatou-se uma
divergência de opiniões acerca do interesse participativo de cada escola.
Esse contexto nos transporta a um universo de procedimentos a serem
adotados pelas escolas que visam refletir e discutirem a respeito do evento como um
todo, nas suas mais minuciosas participações e abrangência de todas as partes
envolvidas e que possam oportunizar as praticas democráticas exigidas pelo Plano.
Por outro lado, observou-se que a implantação do Plano foi considerada pelos
participantes, burocrático e restrito, além de limitar a autonomia das escolas.
A dificuldade em planejar coletivamente ainda persiste, uma vez que a
rotatividade dos sujeitos no interior das escolas é constante, bem como os aspectos
culturais da não participação comunitária, pois falta envolvimento e reflexão do que
venha ser o fazer coletivo/conjunto, em que a participação democrática necessita da
participação efetiva de todos.
A escolarização constitui-se em uma das mazelas sociais, no intuito de
compreender o ato educativo a partir do campo das políticas publicas educacionais.
Sendo assim, os desafios são muitos, pois a escola enquanto instituição social deveria
pensar de forma coletiva em detrimento de pensamentos individualizados.
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2006.
Anexo
Tabela 1: Acompanhamento do crescimento da participação de escolas municipais
atendidas desde o início do Programa na Rede Municipal de Ensino – Campo Grande:
1999
2000
2001
2003
2005
2007
20
75
79
83
84
85
Fonte: SEMED (elaboração para este trabalho)