Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Noções de Direito Administrativo
AULA 2
3.
Organização
administrativa
brasileira.
Administração Pública. Administração Pública
direta e indireta; autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedade de economia mista.
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Tópico 2:
Organização administrativa da União
 Estuda a estrutura interna da Administração Pública (órgãos
e PJ)
 Decreto 200/67: Dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa
 Administração Pública - não detentora de
personalidade jurídica: a Administração Pública contém um
conjunto de pessoas jurídicas de Direito Público e de Direito
Privado, portanto, os sujeitos das relações jurídicoadministrativas não são a Administração Pública, mas uma das
pessoas que a compõem.
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CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
O Estado pode tanto desenvolver por si mesmo as atividades
administrativas (centralização), como pode prestá-las através
de outros sujeitos (transfere a particulares o exercício de
certas atividades que lhes são próprias, ou cria outras
pessoas, com personalidade de direito público ou de
direito privado)
Centralização:
 concentração de toda a função administrativa pública no
órgão superior do Estado – ÚNICA PESSOA JURÍDICA.
 exercida por meios dos órgãos das pessoas políticas,
formando a Administração Pública Direta.
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Descentralização: é o processo de divisão ou distribuição da
função administrativa estatal entre os vários órgãos e
pessoas jurídicas que compõem a Administração
Pública.
Art. 6º - é princípio fundamental
Conjunto de pessoas jurídicas autônomas: ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA INDIRETA
 As entidades são dotadas de personalidade jurídica própria, e
respondem pessoalmente pelos prejuízos causados pelos seus
agentes – art. 1º, § 2º da Lei 9784/99.
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Concentração:
cumprimento
das
competências
administrativas pelos próprios órgãos públicos, sem divisões
internas (repartições e departamentos)
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Desconcentração: atribuições repartidas entre órgãos
públicos, pertencentes a uma ÚNICA PESSOA JURÍDICA,
mantendo a vinculação hierárquica.
REPARTIÇÃO INTERNA DE COMPETÊNCIA
Exs.: Ministérios da União, Secretarias estaduais, delegacias de
polícia, subprefeituras, postos de atendimento etc.
OBSERVAÇÕES:
1)
RECEITA
FEDERAL
É
DECORRENTE
DA
DESCONCENTRAÇÃO.
2) Alguns órgãos têm Capacidade Judiciária (CAPACIDADE
PROCESSUAL ESPECIAL), quer dizer, para figurar em juízo na
defesa de suas prerrogativas institucionais, como ocorre, por
exemplo, na impetração pela Câmara de Vereadores de
Mandado de Segurança contra ato do Prefeito que não repassa
o duodécimo.
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Do conceito de concentração e desconcentração é a noção de
ÓRGÃO PÚBLICO.
Conceito: “centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à Pessoa Jurídica a que pertencem”. (Hely)
 Núcleo de competência
 Sem personalidade jurídica – pertencem às pessoas
jurídicas, mas não são.
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Teoria dos órgãos:
 Teoria da Identidade: órgãos público é o próprio agente
(morte do agente extinção do órgão)
 Teoria da Representação: o agente seria um
representante do Estado – tratado como incapaz
 Teoria do Mandato: o agente seria um mandatário do
Estado – contrato de representação
 Teoria do Órgão ou da Imputação: a atuação do agente
público é imputada, atribuída ao Órgão Público a que ele se
vincula, e consequentemente à Pessoa Jurídica a que o Órgão
pertence.
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 Portanto, O AGENTE ATUA EM NOME DO ESTADO,
TITULARIZANDO UM ÓRGÃO PÚBLICO, DE MODO QUE A
ATUAÇÃO DO AGENTE É ATRIBUÍDA AO ESTADO.
 Idealizador dessa teoria: ALEMÃO OTTO FRIEDRICH VON
GIERKE (1841-1921) . Baseou a teoria com base na noção de
imputação volitiva.
ÓRGÃOS PÚBLICOS NÃO SÃO PESSOAS,
PARTES INTEGRANTES DA PESSOA ESTATAL.
Quanto à posição estatal:
 Órgãos Independentes: são originários
Representativos dos Poderes do Estado.
da
MAS
CF
e
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Não se submetem a hierarquia, mas, há Controle de
Constitucionalidade de um Poder sobre o outro. É o chamado
Sistema de Freio e Contra Pesos (“Checks and balances”). São:
Chefias do Executivo, as Casa Legislativas, Juízos e Tribunais
do Poder Judiciário. Para HLM deve ser acrescentado TCU e
MP, pois, são Órgãos Independentes.
 Órgãos Autônomos: localizados na Cúpula da
Administração imediatamente subordinados a Chefia dos
Órgãos Independentes. Participam das Decisões de Governo e
possuem Capacidade de Autoadministração, Técnica e
Financeira. São: Ministérios de Estado subordinados ao
Presidente da República, Secretarias de Estados (Subordinadas
ao Governo do Estado de SP).
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 Órgãos Superiores: são Órgãos de direção, de controle,
mas submetidos à hierarquia a uma chefia mais elevada. Eles
respondem por decisões técnicas, mas não tem capacidade de
Autoadministração e nem Financeira. Recebem várias
nomenclaturas, como coordenadorias, departamentos, divisões,
gabinetes etc.
 Órgãos Subalternos: caracterizam-se por exercerem
funções de execução conforme diretrizes dos Órgãos superiores
de execução. Eles possuem reduzido poder decisório. Exs.:
Seções de Pessoal, Material, Expediente, Acompanhamento
processual etc.
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Quanto à estrutura:
 Simples: não possuem órgãos menores dentro da sua
estrutura; constituem-se por um ÚNICO Centro de Atribuições.
Ex: Seção de Pessoal.
 Compostos: são os que possuem em sua estrutura outros
órgãos menores; desenvolvem a mesma atividade fim do Órgão
Composto ou atividade meio, para que o Órgão Composto atinja
seu fim. Ex: Secretaria de Estado.
Quanto à composição:
 Singular (Unipessoal): são os que atuam e decidem por
uma só pessoa. Ex: Presidente da República;
 Coletivo (Pluripessoal): são os que atuam e decidem pela
vontade majoritária de seus membros. Ex: Tribunal de
Impostos e Taxas.
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Entidades da Administração Pública Indireta
1) Autarquias:
 Pessoa jurídica de direito público.
 É criada por Lei ESPECÍFICA– a pessoa jurídica surge da
própria Lei, sem necessidade de registro.
 Desempenham atividades típicas da administração pública e
não atividades econômicas.
 Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e
patrimonial: é a capacidade de autogoverno.
 Nunca exercem atividade econômica
 Seus bens são públicos
 Celebram contratos administrativos
 Regime normal de contratação é estatutário
 Possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pública
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ACOMPANHE O QUADRO ESQUEMÁTICO:
Subordinação
hierárquica
(órgãos públicos)
Autonomia
qualificada
(agências
reguladoras)
Autonomia
(Autarquias)
Independência
(poderes
estatais)
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 Responsabilidade objetiva e direta
 Podem constituir seus próprios títulos executivos. Através de
processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os créditos na Dívida Ativa. O título executivo é
constituído unilateralmente.
 Outras características: controle do tribunal de contas,
vedação à acumulação de cargos e funções públicas, realizar a
licitação, seus dirigentes ocupam cargo em comissão.
Exs.: INSS, BACEN, IBAMA, CADE, INCRA, USP.
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Dec. 200/67 - Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I – Autarquia: o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.
Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação.
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As autarquias gozam das prerrogativas da Fazenda
Pública:
a)
podem constituir seus próprios títulos executivos. Através
de processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os créditos na Dívida Ativa. O título executivo é
constituído unilateralmente.
b)
Gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus
bens. O processo de execução contra a autarquia é o mesmo
previsto contra a Fazenda Pública – não se faz citação para
pagar, faz-se para Embargos. O pagamento é realizado através
de precatório.
c)
Imprescritibilidade – impossibilidade de aquisição dos
bens por usucapião.
d)
Privilégios Processuais da Fazenda Pública: Prazos
quádruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdição obrigatório.
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Espécies de autarquias:
 Autarquias administrativas ou de serviços: comuns,
ex.: INSS, Ibama
 Autarquias especiais: tem mais autonomia –
independência administrativa, ex.: SADAM, SUDENE,
ANATEL, ANCINE
 Autarquias corporativas: chamadas de corporações
profissionais, ex.: CREA, CRM
 Autarquias fundacionais: afetação de determinado
patrimônio público, ex.: PROCON, FUNASA, FUNAI
 Autarquias territoriais: departamentos geográficos territórios federais – art. 33 da CF.
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Extinção da Autarquia:
A extinção da autarquia depende de lei, da mesma forma que a
sua criação.
Agências reguladoras e executivas
A figura da autarquia foi utilizada pelo governo na criação das
agências reguladoras, no entanto, essas agências não são
simples autarquias, são autarquias de regime especial, pois
possuem maiores privilégios em relação à autarquia comum,
pela necessidade de maior independência.
Hely Lopes Meirelles esclarece em seus ensinamentos o
conceito de autarquia de regime especial:
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“É toda aquela que a lei instituidora conferir privilégios
específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com
as autarquias comuns, sem infringir os preceitos
constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade
pública”.
Dentre os privilégios inerentes às autarquias de regime
especial estão o da estabilidade de seus dirigentes,
autonomia financeira e o poder normativo. A outorga
desses amplos poderes que lhes foi concedida, tem como
objetivo primordial a execução satisfatória dos serviços
públicos, dada a grande importância apresentada por esses no
desenvolvimento do país.
As autarquias especiais, apesar de todas essas regalias, não
gozam de plena independência e autonomia, sendo, portanto,
relativamente dependente dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário.
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Diogo de Figueiredo Moreira Neto entende que essa relativa
independência se dá em relação a quatro aspectos básicos:
 Independência política dos gestores, investidos de mandatos
e com estabilidade nos cargos durante um tempo fixo;
 Independência técnica decisional, predominando as
motivações apolíticas para seus atos, preferentemente em
recursos hierárquicos impróprios;
 Independência normativa, necessária para o exercício de
competência reguladora dos setores de atividade do interesse
público a seu cargo;
 Independência gerencial orçamentária e financeira ampliada,
inclusive com a atribuição legal de fonte de recursos
próprios, como, por exemplo, as impropriamente
denominadas taxas de fiscalização das entidades privadas
executoras de serviços públicos sob contrato”.
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As agências executivas são apenas uma qualificação a ser
reconhecida, mediante decreto, a um órgão da administração
direta, uma autarquia ou fundação responsável por serviço ou
atividade exclusiva do Estado, sendo seus dirigentes de livre
nomeação e exoneração pelo Presidente da República. A Lei nº
9.649, de 27/05/98, nos artigos 51 e 52, dispõe que a
qualificação de uma instituição como agência exige que ela
tenha um plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional em andamento e um contrato de
gestão com Ministério superior.
Determina a Constituição no seu art. 37, § 8º, de acordo com a
redação da Emenda Constitucional nº 19, que é necessário um
contrato de gestão com alguns elementos específicos para que a
entidade ou órgão se transforme em agência executiva.
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Esses elementos são:
 objetivos estratégicos
 metas
 indicadores de desempenho
 condições de execução
 gestão de recursos humanos
 gestão de orçamento
 gestão de compras e contratos.
 prazo de duração do contrato
 remuneração de pessoal
Portanto, Agência Executiva é um título jurídico atribuído a um
órgão ou entidade, que depende de adesão voluntária, com
metas negociadas, compatíveis com os recursos, e não
impostas, obedecendo à algumas etapas.
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Fundações Públicas
Conceito:
A conceituação de fundação pública mais encontrada é a
disposta no art. 5º, IV do Decreto-Lei nº 200/67, com redação
dada pela Lei nº 7.596/87, in verbis:
"Fundação pública – a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes"
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O entendimento tido como predominante é o de que o ente
público instituidor pode atribuir à fundação personalidade de
direito público ou de direito privado (Di Pietro, Diógenes
Gasparini, Miguel Reale, Cretella Jr.), há ainda a posição de
Celso A. Bandeira de Melo que adota a tese de que todas as
fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, e,
por fim, o entendimento de Hely Lopes Meireles, Carvalho
Filho e Marçal Justen Filho, dentre outros [01], de que todas as
fundações são de Direito Privado, independentemente de serem
instituídas pela Administração Direta.
Critérios
privado:
diferenciadores
dos
regimes
público
e
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Para definir se a fundação é pública ou privada a análise da lei
instituidora é imprescindível, tendo os doutrinadores fixado
alguns critérios de diferenciação que nela podem ser
identificados:
a) inexigibilidade de inscrição de seus atos constitutivos no
Registro Civil das Pessoas Jurídicas para as de direito público,
porque a sua personalidade já decorre da lei (Di Pietro);
b) titularidade de poderes públicos e não meramente o exercício
deles (Bandeira de Melo);
c) origem dos recursos, serão de direito público aquelas cujos
recursos tiverem previsão própria no orçamento da pessoa
federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais
verbas, sendo de direito privado aquelas que sobreviverem
basicamente com as rendas dos serviços que prestem e com
outras rendas e doações oriundas de terceiros (Carvalho Filho);
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d) natureza das atividades, para Justen Filho se a
fundação "envolver um processo de descentralização de
competências próprias e inerentes à Administração direta, o
único regime jurídico admissível será o público".
e) regime jurídico, titularidade de poderes e natureza dos
serviços prestados (STF – ADI 191/RS: "A distinção entre
fundações públicas e privadas decorre da forma como foram
criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se
submetem, da titularidade de poderes e também da natureza
dos serviços por elas prestados ).
Portanto, se se a fundação pública obedece ao regime jurídico
público ou ao regime jurídico privado, a despeito da celeuma
que envolve o tema, depende da análise da lei instituidora,
todavia....
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Gozam das prerrogativas da Fazenda Pública:
a) execução fiscal de seus créditos
b) direito de regresso contra os seus servidores
c) gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus bens.
O pagamento é realizado através de precatório.
d)
imprescritibilidade e impenhorabilidade –
impossibilidade de aquisição dos bens por usucapião.
e)
privilégios Processuais da Fazenda Pública: Prazos
quádruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdição obrigatório.
f) prescrição quinquenal das suas dívidas – 5 anos – Decreto-lei
4597/42
g) imunidade tributária de impostos (patrimônio, renda e
serviços)
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EMPRESAS PÚBLICAS:
Características:
Têm personalidade jurídica de direito privado;
Formadas com capital exclusivamente público;
Possibilidade de penhora dos bens;
Inexistência das prerrogativas da Fazenda Pública.
 As empresas públicas têm criação autorizada por lei.
 A autarquia adquire a personalidade jurídica diretamente da
lei que a criou, inexistindo necessidade de registro. As
empresas públicas necessitam, para adquirir a personalidade
jurídica, na forma do direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante o órgão competente.
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 Outra diferença das empresas públicas em relação às
autarquias é que estas têm personalidade jurídica de direito
público, enquanto aquelas são pessoas jurídicas de direito
privado.
 Os contratos que celebram as empresas públicas podem ser
de direito administrativo, se forem prestadoras de serviços
públicos, no entanto, se explorarem atividades econômicas,
os contratos que celebrarem estarão regidos pelo direito
privado e, nesse caso, elas não poderão gozar de nenhum
privilégio(próprio dos contatos de direito público), devendo
concorrer em igualdade de condições.
 Em qualquer caso, mesmo as que prestam serviços públicos,
terão em seus quadros servidores regidos pela CLT,
submetidos ao regime trabalhista
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 Pode, a empresa pública, revestir-se de qualquer das formas
societárias admitidas em direito: S/A, Sociedade Por Cotas,
Forma Societária Específica.
 Forma Societária Específica : criada exclusivamente para
ela, como acontece com as empresas públicas federais, uma
vez que compete à União legislar em matéria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pública com uma
peculiar forma societária. Ex.: CEF.
 O capital da empresa pública é exclusivamente público, não
há participação de particulares na formação do capital. Será
o capital integralmente subscrito por entidades ligadas à
administração pública.
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 Em consequência da personalidade jurídica de direito
privado, não gozam das prerrogativas da Administração
Pública. Os seus bens podem ser penhorados para a
satisfação das suas dívidas. Enquanto as pessoas jurídicas de
direito público submetem-se a um procedimento específico
(art. 730, do CPC), a pessoa jurídica de direito privado –
Empresas Públicas – respondem como qualquer devedor
particular, ao processo de execução comum.
 É possível também adquirir-se, por usucapião, os bens da
empresa pública.
 Em relação à penhora dos bens, vale ressaltar que existe um
Decreto-Lei que estabelece a impenhorabilidade dos bens
dos Correios, que é uma empresa pública.
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Esse privilégio é combatido, mas se explica por se tratar de uma
empresa exclusivamente de prestação de serviços públicos,
diferente daquelas que têm como finalidade a exploração de
atividades econômicas. Existem decisões do STF, no sentido da
incompatibilidade do referido Decreto-Lei com a Constituição
de 1988.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA:
Características:
Necessidade de lei autorizando sua criação;
Conjugação de capitais públicos e privados;
Forma societária: sempre Sociedade Anônima;
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Personalidade jurídica de direito privado;
Ausência das prerrogativas do poder público;
Possibilidade de penhora dos bens.
Aspectos comuns às Sociedades de Economia Mista e
às Empresas Públicas:
A necessidade de lei autorizando a sua criação;
Personalidade jurídica de direito privado;
Ausência das prerrogativas do Poder Público;
Possibilidade de penhora dos bens.
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 A principal diferença entre sociedades de economia mista e
as empresas públicas está na formação do capital social que,
no caso das sociedades de economia mista, é subscrito por
entidades vinculadas à administração pública e por
particulares, devendo, no entanto, haver o controle acionário
pela entidade vinculada à administração pública.
 Uma outra distinção básica é a forma societária que, no caso
da sociedade de economia mista, só pode ser a sociedade
anônima.
 As sociedades de economia mista não estão sujeitas à
falência.
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 A Lei das S/A, n 6404/76 exclui expressamente a
possibilidade da falência das sociedades de economia mista,
pelo pressuposto de existir uma responsabilidade subsidiária
da entidade controladora. Esse é um aspecto que tem sido
questionado, principalmente para aquelas sociedades de
economia mista que exploram atividade econômica, por
representar um privilégio.
 A execução segue o mesmo procedimento usado para as
pessoas de direito privados. São exemplos de sociedades de
economia mista: Banco do Brasil, PETROBRAS, TELEBRAS.
Porém, as sociedades de economia mista estão sujeitas à
Justiça Estadual, enquanto que as empresas públicas federais
litigam na Justiça Federal.
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 A Emenda Constitucional n 19 previu a edição de Lei,
estabelecendo o regime jurídico das empresas públicas e
sociedades de economia mista exploradoras de atividades
econômicas e prestadoras de serviços públicos.