XXIX CONGRESSO DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
DO ESTADO DE SÃO PAULO – COSEMS-SP
Consórcios Intermunicipais e outras formas
de associação entre Municípios na
organização regional no SUS
Campos do Jordão/SP
18 de março de 2015
Constituição Federal de 1988
 Estado democrático de direito, com
descentralização político-administrativa
Município
União
 Federação com três entes autônomos
 Base tributária dos governos subnacionais
Estado
 Sistema de proteção social sob a forma de
políticas sociais de acesso universal e gratuito
 Participação e controle social na elaboração e
implementação das políticas sociais.
Agenda Política do Estado Brasileiro
pós Constituição Federal de 1988
Seguridade
social como
direito
universal
Agenda Social
Complexa
Participação e
controle social
Atuação
sistêmica das
três esferas de
governo
Parceria com
sociedade civil
organizada
Transparência
e Eficiência
Administrativa
Desafios da agenda Federalista Brasileira
 Articulação intersetorial em cada
esfera da federação
 Aprofundamento da autonomia
vs tensionamento da aliança
(pacto federativo)
 Articulação intergovernamental
(entre as três esferas da
Federação)
Universalização do acesso e
garantia da qualidade dos
serviços públicos em todo o
território nacional
A Saúde e o Novo Contrato Social

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais
e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação (Art. 196, CF/88).

As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade (Art. 198/CF 88).

Descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de
governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde (Art. 7º, Lei n°
8.080/90).


Perfil dos Municípios Brasileiros
 Marcado por grandes diferenças: densidade demográfica, situação
socioeconômica, arrecadação tributária, capacidade técnica e gerencial de
sua administração
 São Paulo, SP - 11,9 milhões/hab*
 Serra da Saudade, MG – 822/hab*
 Grande parte dos municípios depende das transferências constitucionais e
não possui base própria de arrecadação
73% dos 5.570 municípios
brasileiros possuem até 20
mil habitantes e 10% dos
municípios no país
concentram quase 80% da
população brasileira
*Estimativa IBGE, 2014.
Macro desafios da gestão do SUS

Cuidar das pessoas prioritariamente em locais
próximos de suas casas, resolvendo
problemas e alcançando a satisfação de suas
necessidades de saúde

Garantir acesso com qualidade, oportunidade
e equidade em casos que exijam tecnologias
simples e complexas

Operar com eficácia e eficiência, priorizando a
efetividade

Garantir transparência no uso dos recursos de
todas as fontes e naturezas

Prestar contas ao controle social e aos órgãos
públicos com clareza e objetividade
Racionalidade econômica e
operacional: integralidade
da atenção à saúde por
meio de redes de serviços
hierarquizados e
regionalizados, o que exige
disposição para o diálogo e
o entendimento entre os
entes da Federação
Formas de atuação do Estado
Administração
Pública
Sociedade e
Mercado
• Administração Direta
• Administração Indireta
• Atuação indireta, por meio de relações
contratuais entre o Estado e agentes de
mercado
Formas Jurídico-Institucionais da Administração Pública
 Administração Direta
Administração Indireta
 Autarquia
 Fundação Pública de Direito Público
 Fundação Pública de Direito Privado
 Empresa Estatal
 Consórcio Público
 Sociedade de Economia Mista







Estruturas criadas por lei ou mediante autorização legal
Regidas pelas regras de direito público estabelecidas na Constituição Federal
Regime de propriedade estatal
Exercem competências estatais delegáveis
Governança estatal, podendo haver participação minoritária de particulares
Financiamento: recursos públicos
Controle estatal direto
Requisitos para a administração indireta
Necessidade
de
descentralizar
•
Descentralização não deve
implicar perda da capacidade
de direção do Poder Público –
é preciso haver capacidade
técnica de coordenar e
supervisionar a atividade da
entidade descentralizada,
com foco em resultado
•
Não deve representar perda
da capacidade estatal de
regulação – risco de captura
dos interesses públicos por
privado
Capacidade
de
descentralizar
 É preciso haver forças políticas que
possam dar sustentação à proposta
do Poder Executivo perante o Poder
Legislativo
Capacidade financeira
de arcar com os
custos da
descentralização
 Avaliar o grau de organização e
preparo das forças políticas sociais
para o accountability; ou seja, o nível
de cidadania e de representação
política das partes interessas nas
atividade estatal a ser
descentralizada, capaz de exercer
controle social
Autarquia
Fundação
Fundação
Pública Direito
Pública de
Público
Direito Privado
Regime
jurídico
Direito Público
integral
Direito Público
integral
Área de
atuação
Poderes de
estado
Social/com
poderes de
estado
Instituidor
Criação
Direito Público
com regras de
direito privado
social
Associação
Pública
Empresa
pública
Sociedade de
economia
mista
Direito Público
integral
Direito Público
com regras de
direito privado
Direito Público
com regras de
direito privado
Poderes de
estado
Poder Público
Poder Público
Poder Público
Poder Público
(2 ou + entes
federativos)
lei
lei
autorização
legislativa
leis dos entes
instituidores
Econômica e
social
Econômica e
social
Poder Público
Poder Público
autorização
legislativa
autorização
legislativa
Vínculo com a
Ad. Direta
Pertencem à administração indireta e são supervisionadas pelo órgão da administração direta responsável
pela área de competência em que atua
Quadro de
pessoal
Estatuário
Provido por
concurso
Estatuário
Provido por
concurso
Celetista
provido por
concurso
Celetista
provido por
concurso
Celetista
provido por
concurso
Celetista
provido por
concurso
Compras e
contratos
Lei 8.666
Lei 8.666
Lei 8.666
Lei 8.666
Lei 8.666
Lei 8.666
Autarquia
Aprovação do
orçamento
LOA
Imunidade
tributária
sim
Imunidade
previdenciária
Não se aplica
penhora
impenhorável
precatório
sistemas
administrativos
Controle
interno e
externo
sim
Fundação
Pública Direito
Público
Fundação
Pública de
Direito Privado
Associação
Pública
Empresa
pública
Sociedade de
economia mista
LOA
Se
independente,
por decreto
Contrato de
rateio
Se
independente,
por decreto
Se
independente,
por decreto
sim
sim
sim
não
não
Não
não
não
não
Penhora
especial
impenhorável
penhorável
penhorável
não
não
próprios
próprios
próprios
sim
sim
sim
Não se aplica
impenhorável
sim
não
Da
Administração
Direta
Da
Administração
Direta
próprios
sim
sim
sim
Consórcios Públicos: Fundamentos Legais
• Art. 241 da Constituição Federal de 1988: A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e
os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.
Consagra a
possibilidade de
celebração de
consórcios com a
União
Município
Estado
União
Consórcios Públicos: Fundamentos Legais
• Lei Federal nº 11.107 de 2005: Disciplinou as normas gerais sobre a
contratação de consórcios públicos para a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios.
Atribui personalidade jurídica aos consórcios
públicos: como associação pública ou como
pessoa jurídica de direito privado, logo podem
diferenciar-se como consórcios públicos e
consórcio público privados (Art. 1º, § 1º )
Os consórcios públicos, na área de saúde,
deverão obedecer aos princípios, diretrizes e
normas que regulam o SUS (Art. 1º, § 3º )
Consórcio Público
Associação pública
Formas do Código
Civil sem fins
econômicos:
Associação ou
Fundação
De Direito Público
Entidade pública de
Direito Privado
Consórcios Públicos: Fundamentos Legais
• Decreto Federal nº. 6.017 de 2007: Estabeleceu normas para a execução
da Lei Federal nº 11.107 de 2005.
Os consórcios públicos, ou entidades a
eles vinculadas, poderão desenvolver
ações e serviços de saúde, obedecidos os
princípios, diretrizes e normas pertinentes
Art. 10 da Lei Federal n.º 8.080 de 1990
Os municípios poderão constituir consórcios para
desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde
que lhes correspondam.
& 1º Aplica-se aos consórcios administrativos
intermunicipais o princípio da direção única, e os
respectivos atos constitutivos disporão sobre sua
observância.
Consórcios Públicos: Modelo de Atuação
Modelo administrativo
de atuação interfederativa do Poder Público
• Entidade publica criada em conjunto por dois ou mais entes federativos
• Finalidade: realizar atividades públicas e prestar serviços diretos à população dos
entes consorciados, em regime de mútua cooperação
• Personalidade jurídica própria, distinta de seus entes instituidores
• Sujeito a direitos e obrigações e dotado de autonomia administrativa
• Exerce competências públicas delegadas pelos entes instituidores
ASPECTO
ADMINISTRATIVO
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA
CONSÓRCIO PÚBLICO DE DIREITO PRIVADO
Forma de Instituição
Criado por Lei
(Lei de ratificação do contrato de
consórcio)
Criado por autorização legal
(Lei de ratificação do contrato de consórcio)
e inscrição do estatuto no Registro Civil de
Pessoas Jurídicas
Finalidade e
Competências
Pode exercer atividades privativas de
estado
Não pode exercer atividades privativas de
estado.
Origem dos Recursos
Contrato de rateio, doações, auxílio,
contribuições e subvenções e receitas
próprias
Contrato de rateio, doações, auxílio,
contribuições e subvenções e receitas
próprias
Estatuto
Aprovado pela Assembleia Geral
Aprovado pela Assembleia Geral
Vinculação
Administrativa
Integra a Administração Pública Indireta
dos entes consorciados
Integra a Administração Pública Indireta dos
entes consorciados
Assembleia Geral
Composta por representantes dos entes
consorciados e presidida por Chefe de
Governo
Composta por representantes dos entes
consorciados e presidida por Chefe de
Governo
ASPECTO
ADMINISTRATIVO
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA
CONSÓRCIO PÚBLICO DE DIREITO PRIVADO
Regime de Compras
Obrigado a realizar licitação. Observa regras Obrigado a realizar licitação. Observa regras
especiais autorizadas pela Lei 11.107/2005 especiais autorizadas pela Lei 11.107/2005
Regime de Pessoal
Celetista, contratado por concurso
Pessoal Cedido
Pode ter quadro de servidores estatutários Pode ter quadro de servidores estatutários
cedidos pelos entes consorciados
cedidos pelos entes consorciados
Contratos por Tempo
Determinado
Observa regras de contratação por tempo
determinado dispostas no contrato de
consórcio (Lei)
Observa regras de contratação por tempo
determinado dispostas no contrato de
consórcio (Lei)
Teto Remuneratório
Teto remuneratório estabelecido no
contrato de consórcio
Teto remuneratório estabelecido no contrato
de consórcio
Celetista, contratado por concurso
Incidência dos Limites da Despesas com pessoal contabilizadas junto Despesas com pessoal contabilizadas junto
LRF
das despesas dos entes consorciados
das despesas dos entes consorciados
Não tem autonomia orçamentária visto que Não tem autonomia orçamentária visto que é
Autonomia Orçamentaria é mantido com recursos orçamentários dos mantido com recursos orçamentários dos
entes consorciados
entes consorciados
Regime Financeiro e
Contábil
Observa regras de direito público
estabelecidas pela STN/MF
Observa regras de direito público
estabelecidas pela STN/MF
ASPECTO
ADMINISTRATIVO
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA
CONSÓRCIO PÚBLICO DE DIREITO PRIVADO
Assessoria jurídica
Tem assessoria jurídica própria
Tem assessoria jurídica própria
Controle interno e
externo
Submete-se ao controle interno e externo
Falência e
penhorabilidade
Não está sujeito a falência e seus bens são
impenhoráveis
Está sujeito à falência e a penhora de bens
Imunidade tributária
Goza de imunidade tributária
Goza de imunidade tributária
Imunidade previdenciária
Não goza de imunidade previdenciária
sobre sua força de trabalho celetista
Não goza de imunidade previdenciária sobre
sua força de trabalho celetista
Sistemas administrativos Sistemas próprios
Sistemas próprios
Relacionamento com a
União
Não podem estabelecer convênios com a
União
Podem estabelecer convênios com a União
Desafios
 Garantir que o funcionamento do consórcio público atenda tanto aos critérios de
racionalidade e otimização de recursos disponíveis, quanto amplie o acesso às
ações e serviços
 Trabalhar o consórcio como instrumento auxiliar na estruturação de redes e na
solução de problemas específicos
 Constituir consórcio público quando existirem reais perspectivas de melhor uso
dos recursos públicos melhoria de cobertura
 Estimular o planejamento prévio à constituição do consórcio como iniciativa para
reforçar o Pacto entre os gestores envolvidos
 Garantir que o consórcio observe os princípios, as regras e políticas do SUS.
 Estimular a coincidência territorial entre o consórcio e a região de saúde.
Fundações Públicas

As fundações públicas adquirem personalidade jurídica com
a inscrição da escritura pública de sua constituição no
Registro civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando a
demais disposições do Código Civil concernentes às
fundações (art. 5º, § 3º)

As fundações públicas são, portanto, de direito privado,
mas NÃO DO CÓDIGO CIVIL, tendo regime jurídico próprio,
não incidindo sobre elas o disposto nos arts. 62 a 69 do CC,
nem os arts. 1.199 a 1.204 do CPC, sobre a organização e
fiscalização das fundações.
Todos os modelos de arranjos
jurídico-administrativos têm
vantagens e deficiências
• É preciso avaliar com cuidado e escolher o mais adequado
para o contexto de cada estado e município
Não adianta “gastar conforme a
cartilha” mas não produzir e gerar os
resultados esperados
• Quando a cartilha atrapalha, é preciso rever seu conteúdo
(rever as regras do Direito Administrativo)
É preciso estancar a lógica de
imobilismo e a “cultura do nãofazer”
As tantas e repetidas penalizações
fomentam a natural desconfiança no
gestor e no servidor público, que se
consolida como uma cultura geral
• Objetivos e prioridades governamentais acabam se perdendo
em discussões intermináveis sobre a letra da lei. Em um
arcabouço legal desordenado “quem se aventura e faz”
assume muita responsabilidade e fica sujeito à penalização
• Essa cultura vigente dentro e fora da administração gera a
mentalidade de cerceamento e de criminalização do agente
público, fechando um ciclo vicioso
Dispositivos que auxiliam a gestão
compartilhada no SUS
•
Comissões Intergestores: CIT, CIB e CIR
•
Planejamento Regional Integrado/Contrato Organizativo da Ação Pública em
saúde - COAP
•
Programação Pactuada e Integrada - PPI
•
Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde -PGASS
O PROCESSO DE CONTRATUALIZAÇÃO INTERFEDERATIVA
Quais são as necessidades de saúde do
usuários do SUS? E como será
distribuição no território ?
Diretrizes do Planejamento
Sanitário/ Mapa de Saúde
O QUE deve ser ofertado em termos
de ações e serviços individuais e
coletivas?
RENASES e RENAME
QUANTO de cada tipo de serviço e
ações deve ser ofertado?
Programação Geral
Como e quem produzirá o quê? Quais
os recursos financeiros necessários?
Pactuação das políticas,
responsabilidades e financiamento –
Consenso Interfederativo
Como será garantido o acesso dos
usuários?
Sistema de Garantia de Acesso
Problemas que necessitam atenção urgente

Fragmentação da gestão e dos serviços, com insatisfação e descrédito dos usuários

Baixa capacidade gerencial e de diálogo entre gestores, gerentes, trabalhadores,
usuários e órgãos de controle

Judicialização

Baixa capacidade de captação e fixação de profissionais capacitados, tanto no nível
operacional quanto no nível estratégico

Competição entre entes federados por recursos e protagonismo

Excessiva normatização federal, com recursos financeiros distribuídos sem critérios
uniformes e com transferência fragmentada

Financiamento insuficiente
Algumas reflexões que permanecem
 Como fortalecer o pacto federativo tendo o cidadão como centro do sistema?
 Como assegurar a integralidade através das redes, com foco no acesso do cidadão às ações
e serviços?
 Como aumentar a resolutividade dos serviços?
 Como captar mais recursos e financiar o sistema de forma solidária ?
 Como fazer com que a Atenção Básica seja efetivamente ordenadora do cuidado ?
 Como assegurar que a pactuação entre gestores resulte em benefícios palpáveis para a
cidadania?
 Como instituir um processo de monitoramento e avaliação que auxilie na tomada de
decisão?
Apresentação organizada por:
• Wilma Miranda Tomé
• João René de Mattos Filho
Referência técnica:
• Valéria Salgado
Neyde Glória Garrido
Coordenadora-Geral de Contratualização Interfederativa
(61) 3315-3799
[email protected]