Elderson Ferreira da Silva
O que é Controladoria?
Qual o papel desta para uma Gestão Pública?
O que eles querem?
Em muitos órgãos públicos já existe uma estrutura de
coordenação do controle interno, mas não na forma
que se apresentará aqui. As atribuições são restritas e,
muitas vezes, não possuem um papel decisivo na
gestão dos recursos, em sua eficiência e racionalização.
Muitas se predem aos quesitos técnicos das atividades
de controle e não se impõem como auxiliares da
gestão.
A Controladoria Geral se faz necessária na medida em
que uma organização evolui atingindo um determinado
porte, com uma complexidade maior de operações e o
seu gestor percebe que precisa de um apoio para
acompanhar de perto todas as ações com a mesma
eficiência.
O gestor conhece a Controladoria?
Ele possui o entendimento correto e confia na
Controladoria?
“A Controladoria contribui e libera o gestor para
exercer, mais tranquilamente, a função política do
órgão que gerencia!”
GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
PAPEL DA CONTROLADORIA:
“MELHORAR A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO ”
“COMBATE AOS ERROS”
“INCENTIVO AO CONTROLE SOCIAL”
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
NBCASP – NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR
PÚBLICO
Prof. José Francisco Ribeiro Filho
A atuação da Controladoria traz burocracia?
“Planejamento é a forma de programar e administrar o
futuro, pensando nas conseqüências e adaptações da
realidade, aos fatos que podem impactar o que foi
planejado. Criar padrões e avaliá-los é uma ferramenta
para a tomada de decisão. Não podemos pensar em
planejar sem controlar.”
Objetivos Estratégicos

Promoção do controle social

Apoiar e orientar os gestores de recursos públicos

Fornecimento de informações estratégicas

Acompanhamento da racionalização do gasto
A Controladoria, através de suas ações, proporcionará
à população ferramentas e informações para que estes
possam controlar a gestão dos recursos públicos.
Motivar e incentivar o cidadão a buscar informações,
através de mecanismos acessíveis, em linguagem
acessível e compreensível.
É papel da Controladoria apoiar e orientar os gestores
de recursos públicos sobre o melhor caminho a
percorrer e, ainda, o mais eficiente.
O planejamento das ações, a definição de metas e o
seu acompanhamento, adotando padrões que visem a
qualidade do serviço prestado .
A Controladoria tem como papel orientar os gestores
quanto à melhoria de aplicação do gasto público
através de informações estratégias e, principalmente,
prévias, proporcionando ao gestor atitudes antes da
realização do fato, possibilitando intervenções a tempo
de mudar o curso das ações empreendidas.
As informações devem ser compreensíveis e relevantes
para o processo decisório. Não terá utilidade relatórios
enormes e tecnicamente detalhados para os gestores,
o que, inclusive, diminuirá a participação da
Controladoria no processo de tomada de decisão.
Implementar e acompanhar ações para racionalizar o
gasto é essencial para o futuro do país por conta do
aumento da demanda de serviços, da escassez de
recursos, das crises globais e, principalmente, aumento
do controle social sobre a gestão. A Controladoria deve
identificar possibilidades de reduzir gastos,
aumentando o leque de projetos e oportunidades para
sociedade.
Controle Interno e Controle Externo
O controle externo é quando o órgão controlador não
integra a estrutura do órgão público, efetuado de fora
para dentro. O inciso II do art. 71 da Constituição
Federal estipula que compete ao TCU julgar as contas
dos administradores públicos .
A atuação é do controle externo é efetuada pelo
Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas dos
Estados, Tribunal de Contas do Distrito Federal e
Tribunal de Contas dos Municípios. Nas cidades do Rio
de Janeiro e São Paulo, apenas, existe a figura do
Tribunal de Contas do Município que atuam apenas
nas respectivas cidades. Os Tribunais de Contas dos
Municípios existem nos estados Bahia, Ceará, Goiás e
Pará com atuação em todos os municípios dos
respectivos estados.
Com intuito de auxiliar o gestor na execução de seus
atos perante o Controle Externo, existe um órgão
técnico, especialista e integrado com a visão e atuação
dos órgãos de controle externo: a Controladoria.
O controle é interno é aquele efetuado pelo próprio
órgão, no âmbito de sua administração, controlando e
verificando a regularidade e a legalidade de seus atos.
Propicia uma margem de segurança para evitar os
erros e para atingir as metas impostas pela
administração.
O órgão já possui uma estrutura de controle interno
formada, porém o gestor público não possui tempo
para verificar se todos os integrantes do sistema de
controle interno, setores ou áreas do órgão, estão
efetuando de forma eficiente seus papéis. Quem pode
fazer isto?
Nos órgãos públicos que já possuem uma estrutura
formal de Controladoria notou-se que os gestores
possuem uma visão estratégica e de planejamento ao
mesmo tempo em que sentem confortados por terem
uma área técnica que os assessorem nas questões de
controle, evitando surpresas quando da saída da
gestão dos respectivos órgãos públicos e,
principalmente, aumentando a qualidade do gasto e
respectivo retorno à sociedade.
Aspectos a serem observados na estruturação de uma
Controladoria
São três as formas de controle: prévio ou preventivo,
concomitante ou sucessivo e o subsequente ou
corretivo.
No ato que cria a Controladoria deve se observar as
formas de controles na atuação e abordagem das
atribuições desta área perante os atos administrativos
do órgão.
Princípios de controle interno
Instrução Normativa nº 01, de 06 de abril de 2001, da
Secretaria Federal de Controle Interno/Controladoria
Geral da União. Tais princípios constituem-se no
conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao
atingimento de objetivos específicos:
Relação custo/benefício - consiste na avaliação do
custo de um controle em relação aos benefícios que
ele possa proporcionar.
Qualificação adequada, treinamento e rodízio de
funcionários - a eficácia dos controles internos
administrativos está diretamente relacionada com a
competência, formação profissional e a integridade do
pessoal.
Delegação de poderes e definição de responsabilidades
- a delegação de competência, conforme previsto em
lei,
será
utilizada
como
instrumento
de
descentralização administrativa, com vistas a assegurar
maior rapidez e objetividade às decisões.
Segregação de funções - a estrutura das
unidades/entidades deve prever a separação entre as
funções de autorização/ aprovação de operações,
execução, controle e contabilização
Instruções devidamente formalizadas - para atingir um
grau de segurança adequado é indispensável que as
ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados
e formalizados
Controles sobre as transações - é imprescindível
estabelecer o acompanhamento dos fatos contábeis,
financeiros e operacionais
Aderência a diretrizes e normas legais - o controle
interno administrativo deve assegurar observância às
diretrizes, aos planos, às normas, às leis, aos
regulamentos
Estruturação
Historicamente
os
órgãos
públicos
criaram
procedimentos próprios e até autônomos quando
comparados com outros órgãos, decorrentes das
diferentes gestões efetuadas, existindo grande material
teórico sobre controle interno e, ainda, para atuação
perante as prestações de contas anuais, porém, em sua
maioria, sob o foco de auditoria e fiscalização.
Esta abordagem da Controladoria é uma visão
moderna quanto ao gerenciamento dos gastos,
proporcionando eficiência em relação aos recursos
públicos arrecadados.
O modelo apresentado se baseia no mapeamento dos
procedimentos normativos, na implantação e revisão
de controles e normas em vigor, no planejamento e
acompanhamento dos gastos, objetivando um controle
de qualidade dos serviços internos e, claro, na ação de
auditoria e fiscalizatória visando à prestação de contas.
São indicadas duas estruturas: a primeira com o
detalhamento da estrutura e ações, destinada a órgãos
públicos maiores e a segunda sem o detalhamento da
estrutura, centralizando as ações, indicada aos órgãos
de menor porte e com estrutura enxuta:
Controle Prévio
Divisão de Controle
Interno
Controle Concomitante
Controle subseqüente
Divisão de
Auditoria Interna
Controle de Qualidade
dos Serviços
Ouvidoria Geral
Para que seja garantida que cada unidade faça a sua
parte e para que todos apresentem os melhores
resultados, o controle interno precisa de coordenação.
É necessário que exista uma supervisão geral sobre os
trabalhos de controle interno, acompanhando,
sugerindo, regrando e conferindo a sua eficácia e
eficiência.
Responsável por toda a coordenação e estruturação é
também a corresponsável pelos atos da gestão. Ou
seja, o Controlador, chefe da área, deve se posicionar
sobre qualquer fato que possa causar prejuízos à
administração. É a opinião final sobre qualquer ponto
de vista da estrutura no tocante ao controle interno.
Conforme dispõe ainda CF88.
Funciona por meio de construção de padrões de
qualidade a serem seguidos.
É a responsável por assegurar que os padrões
estipulados e as metas do planejamento serão
cumpridos, notificando antes do fato consumado ou a
tempo para efetuar os ajustes necessários. Suas ações
promovem e mantêm a confiabilidade, integralidade,
exatidão e, principalmente, a qualidade do sistema de
informações, evitando erros, malversação, fraudes,
abusos, desvios e outras inadequações.
A auditoria interna é um controle que funciona por
meio de medição e avaliação da eficiência e eficácia de
outros controles.
Cumpre um papel fundamental: subsidiará a
Controladoria, a Diretoria e órgão fiscal, quando for o
caso, com dados e informações tecnicamente
elaborados, relativos às atividades para cujo
acompanhamento e supervisão;
A ouvidoria é a unidade mediadora entre o órgão e o
cidadão-usuário dos serviços, a fim de aprimorar ações
e serviços sob sua responsabilidade. Quando se falha,
quem falha é alguma parte do controle interno. Sob o
foco de controle, a ouvidoria deve estar subordinada à
controladoria, a qual subsidiará de informações que
serão traduzidas em melhorias ao órgão. Muito se
confunde o papel que uma ouvidoria deve ter dentro
da organização, ela não é uma área política, ou um
“fale conosco”! É a última oportunidade que o cidadão
proporciona ao órgão em melhorar os seus serviços.
Sim, a ouvidoria é integrante do sistema de controle
interno dos órgãos. Suas ações fomentam o controle
social, a participação popular, o processo de gestão, a
articulação entre as macrofunções de controle interno
e, por isto, esta ligada, neste modelo, à Controladoria.
No caso de implantação da Controladoria centralizada,
as funções acima detalhadas são assumidas
diretamente pela equipe, sendo as atribuições
delimitadas internamente pela chefia.
Atividades
Feita a criação e lotação dos colaboradores que irão
desenvolver os trabalhos da Controladoria, será
necessário iniciar as atividades. O modelo abaixo
poderá ser seguido pelos órgãos que criarão as
Controladorias e também de forma comparativa por
aqueles que já criaram suas estruturas.
É fato que a partir de sua criação e à medida que se
evolui a Controladoria encontrará novas atividades,
rotinas, controles e outras necessidades para suas
atribuições. As mudanças de diretoria e de legislação
proporcionarão novas rotinas e demandas para cada
órgão.
Mapeamento normas
Primeiramente cabe definir o que será mapeado. O
mapeamento proposto nesta fase são as normas
institucionais, que determinam um padrão de
qualidade e não se confundem com os procedimentos
para se realizar determinada ação. Não propomos
neste momento o mapeamento e confecção dos
procedimentos de cada operador, o como fazer, mas
apenas o que se pode fazer. Num segundo momento
será necessário detalhar o passo a passo de cada
norma institucional, como operacionalizá-la.
Normas internas existentes - Como inicio de trabalho é
preciso efetuar um levantamento sobre os padrões que
foram implantados no decorrer da história do órgão e
que delimitarão o inicio dos trabalhos.
Formulários e entrevistas - Para que seja efetuada uma
correta verificação das normas internas existentes e
delimitação do ponto inicial de quando serão iniciados
os trabalhos é importante a aplicação de formulários e
realização de entrevistas como facilitadores deste
mapeamento.
Realizado o trabalho de mapeamento de normas
existentes será iniciado o trabalho de implementação
de padrões de qualidade. Para que a Controladoria
meça a qualidade do órgão será necessário criar
padrões para que primeiramente sejam cumpridas e,
num segundo momento, avaliadas pela equipe da
Controladoria . No entanto estes padrões nem sempre
serão encontrados no trabalho de mapeamento de
normas, sendo necessária sua criação através de um
cronograma.
Envio aos setores envolvidos - É de extrema
importância o envio de todas as normas e
procedimentos, após a detecção e criação, às áreas
envolvidas antes de sua aprovação
Discussão antes da implantação - Da mesma forma é
essencial a discussão com todas as áreas, a equipe da
Controladoria e também diretoria, sobre as normas
criadas antes da preposição de sua criação.
Aplicação das normas - Depois de criada e de estar em
vigor será necessário um tempo de maturação para
saber se, efetivamente, a norma está sendo aplicada .
Neste momento será necessária a reunião com a
equipe da Controladoria e as áreas envolvidas 06
meses após sua aprovação
Acompanhamento - Passado o tempo de experiência
deverá a Controladoria acompanhar sua aplicação,
cobrando dos responsáveis a obediência dos padrões
de qualidade exigidos pelo órgão. Nada será válido se
não houver a exigência do cumprimento pela
administração e verificação das normas - 01 ano após
a sua aprovação
Revisão das normas - Todas as normas criadas deverão
passar por revisões a cada período, à medida de
necessidade verificada pelo responsável ou por
mudanças legais e de gestão. A dinâmica da
administração não permite a parada das atividades da
Controladoria
Planejamento Público
Possuímos na Administração Pública a figura do PPA –
Plano Plurianual, para um período de 04 anos, que
orienta a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, e a
LOA – Lei Orçamentária Anual.
No modelo apresentado, a Controladoria estruturada
dentro do órgão público deixa de representar apenas
aquela figura de órgão de controle e auditoria, mas
também a de aumentar a eficiência do gasto, provendo
orientações prévias para racionalização do recurso
público, de acordo com o planejamento. Nesta visão
muito teremos de percorrer até que os gestores se
preocupem menos com o mero alcance das metas
estabelecidas e mais de que forma foram alcançadas.
É importante que a Controladoria conheça os
programas ou projetos do PPA que seu órgão está
vinculado, pois serão através destes que a
Controladoria monitorará sua execução, as possíveis
metas impostas e, mais, se a execução foi efetuada
dentro dos padrões previstos. No futuro o objetivo é
que a Controladoria participe da confecção de novos
projetos, pois possuirá indicadores que mensurem
gastos para qualquer nova ação dentro de um novo
PPA e ajudando, inclusive, a determinação de custos
aos gestores que virão em sequência no governo
A mensuração de valores já executados ajudará ao
órgão e governo a fazer mais gastando menos,
evitando desembolsos desnecessários dos recursos
públicos, pois se terá mecanismos e indicadores
históricos de acompanhamento do gasto
O acompanhamento do orçamento público pela
Controladoria possibilitará conhecer as ações
governamentais, corrigindo quaisquer desvios ao que
se fora planejado. De forma geral os órgãos públicos
gastam mal seus recursos, não analisam os impactos
de cada ação no contexto geral em longo prazo. Caberá
à Controladoria, antes da autorização pelo gestor,
verificar se determinado projeto está dentro do
orçamento, se é a melhor alternativa para o órgão e,
ainda, o impacto de tal despesa não trará, por
exemplo, outros gastos não previstos inicialmente
Grande parte dos processos administrativos surge sem
uma análise criteriosa pela administração e quando
chegam ao ordenador de despesa para autorização
nem sempre estão compostos das justificativas e
subsídios suficientes, ficando o ordenador fragilizado e
à mercê de sua perspicácia administrativa. À
Controladoria caberá elencar os dispositivos mínimos
para que uma despesa seja gerada dentro do órgão e,
principalmente, verificar se encontra dentro do
planejamento previsto .
Tem como objetivo verificar se as questões para o pagamento
da despesa foram atendidas, se a liquidação da despesa e o
direito adquirido do credor estão sustentados nas
documentações. Pode ser chamado de vários nomes: nota de
análise, check list documental, exame da liquidação da
despesa e consiste na relação dos requisitos mínimos que
uma despesa deve possuir para seu pagamento. Evita, entre
outros, pagamento de juros indevidos, sem o respaldo
contratual, sem o devido recebimento ou prestação de
serviços no órgão, preservando tanto o ordenador quanto os
atores internos daquele processo.
A Controladoria estruturada nos órgãos públicos
deverá fornecer subsídios que serão enviados ao TCU
ou outro órgão de controle externo, além de efetuar
procedimentos internos para avaliar seu próprio
sistema de controle interno. Compete à Controladoria
adotar mecanismos que antecipem às ações de
controle do órgão público a que está estruturada.
Deve-se inverter a lógica: em vez de esperar as
demandas dos órgãos de controle externo, é preciso
antecipar-se a elas, através de uma equipe especialista,
como se fosse o próprio órgão de controle externo.
O controle de licitações ou rol de licitação é um
instrumento da Controladoria que permite o
acompanhamento dos processos licitatórios pelo
órgão. Este controle proporcionará, entre outros
benefícios, mensurar quanto tempo se levou um
processo da data de solicitação à data de publicação do
contrato, valor de economia, identificando possíveis
gargalos na administração.
Tendo em vista as normas gerais e princípios que
norteiam a gestão pública responsável, a Lei 101/2000,
chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu
artigo 8°, estabelece a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso. Ora,
se os órgãos planejam suas atividades através de seus
orçamentos, nada melhor que uma ferramenta eficaz
de mediar e acompanhar o equilíbrio financeiro da
administração, proporcionando ao gestor que se
antecipe a eventuais problemas que poderão interferir
nas suas contas .
Para que as ações da Controladoria não se percam no
decorrer do exercício, é necessário firmar um plano
anual das atividades, deixando bem claro para a
administração e órgãos de controle externo o que está
sendo realizado durante determinado ano. Deverá
levar em consideração os planos, metas, objetivos,
programas e políticas aprovadas pelo órgão à qual
esteja vinculada, a legislação aplicável aos órgãos, os
resultados dos últimos trabalhos, as diligências
pendentes de atendimento, especialmente aquelas
oriundas dos órgãos de controle externo.
Deverão constar os órgãos ou setores que serão
auditados, a finalidade, tipo de auditoria, período
estimado, a quantidade de auditores e as demais
informações que se fizerem necessárias.
A Lei 12527/2011 representa um grande avanço na
participação do cidadão ao acesso às informações dos
órgãos públicos. Para tanto representou o
fortalecimento dos instrumentos de controle da gestão
pública e, logicamente, da Controladoria.
a) Mapear o processo interno de decisão e o fluxo de
informações existentes, estruturando o sistema de
informação da organização;
b) Identificar necessidades informacionais para prover
aos gestores e público externo informações úteis,
confiáveis, no tempo oportuno e em linguagem
inteligível;
c) Verificar a necessidade operacional e tecnológica
para garantir uma comunicação eficaz e propiciar as
informações úteis, confiáveis, no tempo oportuno e
em linguagem inteligível, conforme exposto.
O Comitê Permanente de Controle Interno será o órgão
deliberativo sobre as políticas de controle interno de
todo o órgão. Além de determinar os caminhos para o
controle interno, sua criação visa o acompanhamento
das atividades da Controladoria, encaminhando para
deliberação superior relatórios e posicionamentos
sobre os trabalhos desta área, criando uma interação
efetiva desse comitê nas atividades do órgão e um elo
permanente entre parte política e técnica.
Paradigmas
A Controladoria vista como instrumento perturbador das
ações administrativas.
(interesse público pretendido pela Administração)
O administrador não ter liberdade de realizar.
(O controle visa o aperfeiçoamento e a segurança das
realizações, não as restrições da liberdade)
A Controladoria Geral com vistas a punição.
(preevenir, proteger e acautelar)
- A Controladoria proporciona maior tranquilidade ao
gestor público em relação aos atos praticados por seus
subordinados.
- O controle busca assegurar pleno êxito às realizações.
- Cooperação, ao invés de individualismo, como
princípio.
- Controlar, sem burocratizar, esta é a ideia.
- Na administração pública somos todos responsáveis.
Obrigado e Sucesso!
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Controladoria na Administração Pública