Seminário Internacional
“O ICMS e o futuro dos Estados”
A administração tributária em tempo de reforma do sistema
A experiência recente da CAT no debate interno,
articulação de propostas e antecipação de medidas complementares
a uma possível reforma da tributação sobre o consumo
Guarujá-SP
16 a 18 de setembro de 2015
A administração tributária
em tempo de reforma do
sistema
Luiz Marcio de Souza
Diretoria de Estudos Tributários e
Econômicos - DETEC
Secretaria da Fazenda do
Estado de São Paulo
Sumário
I) A reforma tributária (sempre) em pauta
- O ciclo anterior à crise: dinamismo e inércia
- Propostas de reforma: histórico
- Contraponto: algumas iniciativas recentes do
Congresso
II) A reforma e a administração tributária
- O detalhe antes do todo
- A crise, novo obstáculo?
- A aposta no avanço institucional
A reforma tributária (sempre) em pauta
O ciclo anterior:
dinamismo e
inércia
Crescimento real da receita tributária
brasileira, por esfera de governo
O ciclo anterior:
dinamismo e
inércia
Receita tributária brasileira, por esfera de
governo, base 100 em 2000
Deflator: IPCA (índice médio de cada ano)
Fonte: Receita Federal, Banco Central e Secretaria do Tesouro Nacional; elaboração da SEFAZ/SP
O ciclo anterior:
dinamismo e
inércia
Taxa média anual de crescimento da receita
tributária brasileira, por esfera de governo
Receita Tributária - Deflator: IPCA (índice médio de cada ano)
Fonte: Receita Federal, Banco Central, IBGE e Secretaria do Tesouro Nacional; elaboração da SEFAZ/SP
O ciclo anterior:
dinamismo e
inércia
O dinamismo do período não resultou
em avanços no sistema tributário
• Diagnósticos destacaram guerra fiscal e
outras fragilidades do sistema tributário
brasileiro
• Propostas não faltaram, mas não foram
bem-sucedidas em alcançar o apoio político
capaz de superar os interesses
contraditórios
O ciclo anterior:
dinamismo e
inércia
Núcleos das propostas de reforma tributária
que não avançaram
Propostas
Pontos principais
Virgílio
Guimarães
(2007)
• Alíquotas uniformes do ICMS
• Operações interestaduais: partilha
• Legislação uniforme, benefícios fiscais restritos
Sandro Mabel
(2008)
• IVA Federal e ICMS
• Operações interestaduais: partilha
-
Alíquota interestadual: 2%
Cobrança na origem
• Crédito amplo no ICMS
Dornelles
(2008)
• IVA nacional, rateio das receitas
• Competências tributárias: revisão profunda
• Vedação a incentivos fiscais de caráter regional
Nelson
Barbosa
(2012)
• Alíquota interestadual de ICMS fixa em 4%
• Assimetria e negociação de exceções
REFORMA TRIBUTÁRIA
Proposta
Mussa Demes
Ponto central:
ICMS compartilhado
Relatório de 1999
ICMS-C ou ICMS compartilhado
- Mais abrangente, alcançando todas as operações de circulação
de mercadorias e de prestações de serviços
- Substituição de impostos e contribuições (IPI, ICMS, ISS, PIS,
Cofins e outros)
- Duas alíquotas, uma estadual e outra federal, uniformes em
todo o território nacional, podendo ser seletivas
- Alíquotas da União fixadas em lei e as dos Estados, pelo Senado
- Lei estadual pode aumentar ou reduzir suas alíquotas em até
10%
Sistema de partilha nas operações interestaduais
- Nas operações e prestações interestaduais entre contribuintes,
a alíquota estadual será eliminada e a federal acrescida dos
pontos percentuais correspondentes à alíquota estadual
(princípio de destino)
Benefícios fiscais
- Vedação à concessão de isenção, incentivo ou benefício fiscal
relativos à parcela estadual do imposto
REFORMA TRIBUTÁRIA
Iniciativas
recentes
Propostas contrastantes
PLS 40/2014
Cria mecanismo de concessão unilateral de benefícios
fiscais, regulada por limite de renúncia fiscal (de 35 a 85%),
conforme o PIB relativo do Estado.
PRS 1/2013
No decorrer dos debates parlamentares, surgiu proposta
de:
• Reduzir as alíquotas interestaduais conforme Convênio
ICMS 70/2014 (CONFAZ)
mas...
• Preservar os contribuintes que hoje desfrutam de
benefícios fiscais (irregulares), cujas operações seriam
tratadas com as mesmas alíquotas interestaduais hoje
praticadas (via de regra, 12%). A distinção seria mantida
por pelo menos 8 anos.
REFORMA TRIBUTÁRIA
Iniciativas
recentes
Propostas contrastantes
PLP 25/2007
Câmara aprova ampliação do limite do Simples Nacional, de
R$ 3,6 para R$ 14,4 milhões (ICMS: limite mantido).
Limiares do IVA em países selecionados
País
Limiar em US$
Canadá
28.987
Austrália
69.851
Alemanha
132.676
Rússia
60.669
Colômbia
51.922
Brasil (Simples Nacional)
1.540.000 / 947.000
Fonte: FMI/FAD, por Ricardo Varsano, A tributação do valor adicionado, o ICMS...
2014. BID (cotação ao final de 2013). Brasil: cotação ao final de 2013 e em set/2015.
A Reforma e a Administração Tributária
A REFORMA E A
ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
O detalhe antes
do todo
Operações
Interestaduais e o
princípio de destino
aplicado ao ICMS /IVA
• A adoção do princípio do destino, no ICMS ou IVA, requer a
redefinição do modelo de cobrança e partilha do imposto.
• A solução aparentemente mais simples – mera desoneração
das operações interestaduais – perturba a neutralidade do
imposto e estimula práticas fraudulentas.
• A administração deve se posicionar sobre o modelo ideal e
influenciar a escolha, que é uma decisão federativa.
• A CAT tem estudado os seguintes modelos:
-
Câmara de Compensação
-
Presença de um tributo federal nas operações
interestaduais (modelo “barquinho”, criação do
economista Ricardo Varsano)
-
Generalização da ST (bens finais) e antecipação do imposto
devido para os insumos
A REFORMA E A
ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
O detalhe antes
do todo
Reformas mais
amplas: qualidade do
imposto x revisão das
alíquotas
• A adoção do chamado crédito financeiro é uma constante nas
melhores práticas internacionais do IVA.
• A eventual substituição do ICMS e ISS por um IVA amplo
sobre bens e serviços, com diferentes mecanismos possíveis
para a partilha entre Estados e Municípios, é uma solução
sempre cogitada para reformas tributárias mais ambiciosas.
• Em ambos os casos, destaca-se a ampliação das hipóteses de
crédito do imposto. A adoção do IVA estende a base de
incidência, mas também amplia o número de contribuintes
em condições de aproveitar créditos na apuração do imposto.
• A CAT tem se preocupado em:
-
Quantificar o impacto decorrente da eventual implantação
dessas mudanças.
-
Estimar o “ponto de equilíbrio” e variações: hipóteses de
alíquotas gerais que preservem a carga tributária atual ou
produzam algum resultado esperado.
A REFORMA E A
ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
A crise, novo
obstáculo?
Nível de
atividade:
crescimento real
do PIB
Fonte: PIB São Paulo - Fundação Seade; PIB Brasil - Serasa Experian.
A REFORMA E A
ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
A crise, novo
obstáculo?
Receita de
impostos sobre
consumo
Fonte: ICMS: SEFAZ/SP; Pis/Pasep e Cofins: Receita Federal
A REFORMA E A
ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
A aposta no
avanço
institucional
Ciclos e cenários
•
O inevitável retorno do crescimento econômico
•
O que a história pode nos ensinar
•
Reforma do sistema: a administração tributária tenta
antever e busca influenciar
O caso da parceria para estimar o impacto da reforma
Conquistas e avanços
•
Informatização intensiva
•
Monitoramento: indicadores e benchmarking
O caso do Indicador de Receita Tributária (PR)
- Nova metodologia define receita esperada como
função do PIB São Paulo: a adoção de um indicador
econômico adequado muda a qualidade do indicador
de gestão