UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
CRISTIANO DE JESUS SOUSA DE ABREU
ROSIMARY CARNEIRO SOUSA
A IMPORTÂNCIA DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL APLICADA A
PROCESSOS DE SUPRIMENTO DE FUNDOS: UMA ABORDAGEM
PRÁTICA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO
MARANHÃO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Pós-Graduação da Universidade
Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para
a obtenção do Título de Especialista em
Contabilidade, Controladoria Pública e
Docência Superior, sob a orientação do Prof.
Doutor Cláudio Nogas.
SÃO LUÍS - MA
2009
RESUMO
ABREU, Cristiano de Jesus Sousa de; SOUSA, Rosimary Carneiro. A Importância
da Tomada de Contas Especial Aplicada a Processos de Suprimento de Fundos:
Uma Abordagem Prática no Âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do
Maranhão. 2009. 66 folhas. Trabalho de Conclusão de Curso à obtenção do grau de
Especialista em Contabilidade, Controladoria Pública e Docência Superior – Programa
de Pós-Graduação da Universidade Tuiuti do Paraná, em parceria com o Instituto
Brasil de Extensão e Pós-graduação no Distrito Federal, Brasília, 2009.
O presente trabalho de conclusão de curso visa demonstrar a importância da Tomada
de Contas Especial – TCE para a administração pública aplicada a processos de
Suprimento de Fundos, apresentando quais as implicações para uma pessoa que se
omitiu do dever de prestar contas ou que se constataram indícios de irregularidade na
apresentação da mesma, em processos de suprimento de fundos, a partir da instauração
de um procedimento de tomada de contas especial. A Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, restaurando o Estado Democrático de Direito, esculpiu a
obrigatoriedade da Prestação de Contas para quem é responsável por gerir recursos
públicos e o servidor responsável por adiantamento se encaixa nessa obrigatoriedade.
Nesse ímpeto, a TCE é criada como um instrumento de controle importantíssimo para
a administração pública, pois, busca, com a participação do controle externo,
ressarcimento débitos oriundos da omissão ou irregularidade nessa prestação, dando
maior celeridade na cobrança, já que é um processo de rito sumário e resulta em título
executivo. A metodologia empregada percorreu a vertente qualitativa pela descrição de
subsídios colhidos em pesquisa bibliográfica ou de fontes secundárias.
Palavras-chave: Controle. Suprimento de Fundos. Adiantamento. Tomada de Contas
Especial. Tribunal de Contas.
ABSTRACT
ABREU, Cristiano de Jesus Sousa of; SOUSA, Rosimary Sheep. The Importance of
the Special Taking of Accounts Applied the Suppliment Processes of Deep: A
Practical Boarding in the Scope of the Court of Justice of the State of the Maranhão.
2009. 65 leves. Work of Conclusion of Course to the attainment of the degree of
Specialist in Accounting, Controladoria Pública and Superior Docência - Program of
After-Graduation of the Tuiuti University of the Paraná, in partnership with the Brazil
Institute of Extension and After-graduation in the Federal District, Brasilia, 2009.
The present work of course conclusion aims at to demonstrate the importance of the
Special Taking of Accounts - TCE for the public administration applied the
Suppliment processes of Deep, presenting which the implications for a person who if
omitted of the obligation to perform accounts or that indications of irregularity in the
presentation of the same one had been evidenced, in suppliment processes of deep,
from the instauration of a procedure of taking of you count special. The Constitution
of the Federative Republic of Brazil of 1988, restoring the State Democratic of Right,
sculptured the obligatoriness of the Rendering of accounts for who is responsible for
managing public resources and the responsible server for advancing if it incases in this
obligatoriness. In this impetus, the TCE is created as a control instrument
importantíssimo for the public administration, therefore, searchs, with the external
compensation, controlling interest deriving debits of the omission or irregularity in this
installment, giving bigger celeridade in the collection, since it is a process of summary
rite and results in executive heading. The employed methodology covered the
qualitative source for the description of subsidies harvested in bibliographical research
or secondary sources.
Key-words: Control. Suppliment of Deep. Advancing. Special taking of Accounts.
Court of Accounts.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
TCE
Tomada de Contas Especial
IN
Instrução Normativa
TCU
Tribunal de Contas da União
STN
Secretaria do Tesouro Nacional
SIAFI
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIAFEM
Sistema de Administração Financeira para Estados e Municípios
TCE/MA
Tribunal de Contas do Estado do Maranhão
CPC
Código de Processo Civil
CADIN
Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades
federais
OB
Ordem Bancária
NE
Nota de Empenho
NL
Nota de Lançamento
RA
Requisição de Adiantamento
CA
Comprovação de Adiantamento
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Tipos de Contas ................................................................................................ 36
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..............................................................................................
11
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO.............................................................................
11
1.2 PROBLEMA DE PESQUISA.......................................................................
12
1.3 OBJETIVOS..................................................................................................
14
1.3.1 Geral...........................................................................................................
14
1.3.2 Específicos..................................................................................................
14
1.4 JUSTIFICATIVA..........................................................................................
15
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO..................................................................
15
2 REVISÃO DA LITERATURA......................................................................
16
2.1 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...................................
16
2.1.1 Conceitos....................................................................................................
16
2.1.2 Dados Históricos e Evolução......................................................................
18
2.1.3 Do Dever de Prestar Contas........................................................................
20
2.1.4 Da Previsão Constitucional.........................................................................
23
2.2 O SUPRIMENTO DE FUNDOS................................................................
24
2.2.1 Conceitos....................................................................................................
24
2.2.2 Tipos de Adiantamento...............................................................................
25
2.2.3 Limites........................................................................................................
26
2.2.4 Principais Regras no Âmbito da Justiça do Maranhão...............................
29
2.3 A TOMADA DE CONTAS ESPECIAL....................................................
32
2.3.1 Conceitos....................................................................................................
32
2.3.2 Dos Requisitos para sua Instauração..........................................................
34
2.3.3 O Papel dos Agentes em Cada Fase...........................................................
37
2.3.4 Tipos de TCE..............................................................................................
39
2.3.5 A Importância da TCE para a Administração Pública................................
41
2.3.6 Principais Regras Aplicáveis ao Tribunal de Justiça do Maranhão............
45
3 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DO CASO................................................
46
3.1 DA COLETA DOS DADOS.........................................................................
46
3.2 CARACTERIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO MARANHÃO
46
3.3 APRESENTAÇÃO DO CASO.....................................................................
48
3.3.1 Identificação do Processo...........................................................................
48
3.3.2 Da Caracterização da TCE..........................................................................
49
3.3.3 Da Liberação do Recurso............................................................................
49
3.3.4 Das Ocorrências do Processo de Origem....................................................
51
3.3.5 Da Apuração dos Fatos...............................................................................
54
3.4 ANÁLISE CONCLUSIVA DOS DADOS....................................................
55
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS.........................................................................
61
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..............................................................
64
11
1.
INTRODUÇÃO
1.1.
CONTEXTUALIZAÇÃO
A administração pública no mister de aperfeiçoar suas atividades e
proporcionar melhores serviços à população, utiliza recursos públicos, através da
realização de despesas. A forma de realização é devidamente regulamentada (Lei
8.666/93) e ocorre através de processo de licitação. Esse processo obedece a ritos
próprios que demandam certo período de tempo.
Entretanto, a administração pública se depara com situações emergenciais,
imprevisíveis ou que devido à irrelevância não compensam seguir o processo normal
de aplicação. Assim, diante da necessidade de realizar despesas urgentes que
dispensam o processo licitatório, a mesma se utiliza do chamado Suprimento de
Fundos ou Adiantamento a servidor com o objetivo de atender a realização desses
gastos.
O regime de adiantamento vem definido no Art. 68 da lei 4320/64 como: “é
aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega
de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim
de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação”.
Essas despesas devem ser realizadas com eficiência, eficácia e, principalmente, devem
priorizar a produtividade, ou seja, visar à maximização dos resultados econômicos
produzidos.
12
Assim, diante da entrega de recursos públicos a servidor para execução de
despesas que não se realizam através de processo licitatório, exige-se mecanismos de
controle efetivos que possam garantir a correta aplicação desses recursos. Além do
importantíssimo papel de controle desempenhado internamente, por setores ligados a
esta atividade como Auditoria, Contabilidade, Finanças. É necessária a aplicação de
outros instrumentos que sobreponham à esfera administrativa, ou da participação de
outros órgãos que tem a prerrogativa de julgar os atos praticados pelos agentes
públicos.
A Tomada de Contas Especial - TCE criado pelo Governo Federal e
reproduzido pela legislação estadual surge como um indispensável instrumento de
controle para a Administração Pública, sendo demonstrada como tal na própria
essência de sua definição, conforme a Instrução Normativa - IN do Tribunal de Contas
da União - TCU n.º 13 de 4 de dezembro de 1996, em seu art. 1º: "Tomada de contas
especial é o processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva
apurar a responsabilidade daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário", pois busca recuperar os eventuais
prejuízos causados por servidores contra a administração pública e responsabilizá-los
pelos desvios praticados.
1.2.
PROBLEMA DE PESQUISA
Considerando o que dispõe o Art. 70, Parágrafo único da Constituição Federal
do Brasil: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
13
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária” (que é acompanhado na íntegra pelas Constituições Estaduais). Essa
prestação de contas se faz, não apenas como preocupação com as exigências impostas
pelas leis e normas regulamentadoras, mas para atender princípios constitucionais e
necessidades dos cidadãos. Sobre esses aspectos, Teixeira e Santana (1994)
acrescentam que a Administração Pública e suas entidades, em certo sentido,
“pertencem” aos cidadãos.
Diante da obrigatoriedade na apresentação da aludida prestação de contas de
que trata o caput do artigo 70 mencionado, criou-se um dever ao gestor de recursos
públicos que precisa ser cumprido, inclusive atendendo os requisitos formais presentes
em legislação subsidiária. Entretanto há casos de omissão deste dever ou de indícios de
irregularidades, nos quais se questiona: Quais as implicações para uma pessoa que se
omitiu do dever de prestar contas ou que se constataram indícios de irregularidade na
apresentação da mesma, em processos de suprimento de fundos, a partir da instauração
de um procedimento de tomada de contas especial?
A resposta a essa questão pretende explicar como a administração pública
pode recuperar recursos públicos aplicados indevidamente através de processos de
adiantamento a servidor, utilizando um procedimento de controle específico, e quais os
reflexos para o servidor que cometer irregularidades no uso desse recurso.
14
1.3.
OBJETIVOS
1.3.1 Geral
Analisar a importância da Tomada de Contas Especial para a administração
pública aplicada a processos de Suprimento de Fundos.
1.3.2 Específicos
• Apresentar dados históricos sobre o Controle na Administração Pública;
• Abordar os principais conceitos sobre Tomada de Contas Especial - TCE
e Suprimento de Fundos;
• Demonstrar e analisar os aspectos relevantes da Legislação vigente
relacionados ao tema;
• Identificar os requisitos necessários para instauração do procedimento de
Tomada de Contas Especial;
• Apontar o papel do Tribunal Contas, do controle interno e da comissão
nesse procedimento;
• Demonstrar a importância da instauração da TCE para a Gestão Pública;
• Apresentar as possíveis conseqüências da TCE para o responsável
indicado neste procedimento.
• Apresentar um caso real ocorrido no âmbito do Tribunal de Justiça do
Estado do Maranhão;
15
1.4.
JUSTIFICATIVA
Considerando o cenário recente em que são presenciadas várias notícias na
mídia envolvendo desvios de recursos e bens públicos, mais especificamente, as que
tratam da má aplicação dos gastos realizados através do Cartão Corporativo sob
regime de adiantamento ou suprimento de fundos no Governo Federal, tal contexto
justifica a atenção para esse tema e faz surgir vários questionamentos sobre os
mecanismos de controle que norteiam a gestão dos recursos públicos.
Assim, enquadrando a Tomada de Contas Especial como um instrumento
efetivo de controle, faz-se necessário discorrer sobre este tema como forma de
demonstrar o desenvolvimento deste procedimento e quais os resultados gerados,
quando aplicado a processos de Suprimento de Fundos na administração pública,
trazendo essa discussão para a realidade local, mais precisamente, ao Poder Judiciário
do Estado do Maranhão.
1.5.
ESTRUTURA DO TRABALHO
Além do capítulo 1 que tratou da contextualização, problema da pesquisa,
objetivos e justificativas, os demais capítulos trataram:
No capítulo 2 uma revisão dos principais aspectos teóricos e das principais
exigências legais que envolvem o Suprimento de Fundos e a Tomada de Contas
Especial.
16
No capítulo 3 é apresentada a discussão e análise dos dados, iniciando-se com
a forma de coleta de dados e a caracterização do Tribunal de Justiça do Maranhão e
sendo complementada com a apresentação e análise dos dados.
Por último, foram apresentadas no capítulo 4 as considerações finais.
2.
REVISÃO DA LITERATURA
A revisão da literatura tem como fundamento identificar na literatura
disponível, estudos semelhantes sobre o problema investigado, a fim de dispor de base
que possa dar e ou proporcionar sustentabilidade ao que está sendo desenvolvido.
2.1.
2.1.1.
O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conceitos
O autor Hely Lopes Meirelles (2002) preceitua que:
Controle, em tema de administração pública, é faculdade de vigilância,
orientação e a correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a
conduta funcional de outro, que como faculdade onímoda, (...) é exercitável
em todos e por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a toda a
Administração e abrangendo todas as suas atividades e agentes.
Avaliando por outro prisma, controlar é uma das funções clássicas da
administração, quais sejam: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar.
Em suma, controlar corresponde à atividade de verificar uma ocorrência (realidade) e
de compará-la a um determinado parâmetro. Em termos administrativos, essa realidade
17
a ser verificada é a gestão do administrador, isto é, o conjunto de atos praticados pelo
responsável por determinado setor.
A comparação de um parâmetro definido com a realidade da gestão pública
varia de acordo com o critério de controle adotado, existindo muitos critérios que
podem ser considerados. Chaves (2007) aponta os critérios da conformidade, o da
legalidade e o da legitimidade que visam avaliar os meios, os métodos e os
procedimentos utilizados pelo gestor; ou o da eficácia que busca verificar os resultados
da gestão; e ainda o da eficiência e economicidade que procuram examinar as diversas
relações entre os resultados alcançados e os meios empregados para consegui-los; e
critérios mais recentes adotados como o da efetividade que tenta medir os impactos da
gestão no ambiente no qual ela se insere, isto é, reflete quais os reais benefícios
proporcionados a sociedade na aplicação dos recursos públicos.
O critério da conformidade é um dos principais, pois verifica se a gestão do
administrador cumpriu todas as normas às quais deveria se submeter, e o parâmetro
principal a ser utilizado é o conjunto de regras (legislação) que esse gestor deve
cumprir, ou seja, é a comparação entre os atos de gestão efetivamente executados e as
normas estabelecidas. Outra característica básica do controle é seu caráter amostral,
pois se fosse trabalhado todo o conjunto de informações geradas pela administração, a
estrutura funcional do controle teria que ser igual ou muito semelhante em tamanho à
estrutura administrativa, gerando com isso altos custos.
18
2.1.2.
Dados Históricos e Evolução
A idéia de controle sobre os atos da Administração Pública é tão antiga quanto
histórica. Seu surgimento coincide com a formação do Estado Moderno, vez que o
gestor da coisa pública administra aquilo que é público, pratica atos em nome da
coletividade, devendo respeitar a supremacia do interesse público sobre o privado e a
indisponibilidade dos interesses públicos.
O marco dessa formação do estado moderno que legitimou a atividade de
controle na administração pública, segundo Chaves (2007), foi a Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão aprovada pela Assembléia Nacional da França, em
1789, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão “outorgava à sociedade o
direito de pedir contas a todo o agente público pela sua Administração”, uma vez que
nesse modelo de Estado “a atividade estatal não se encontrava vinculada a qualquer
regra jurídica, os fins colimados pelo Estado (Príncipe) não se subordinavam a
qualquer limite e onde inexistiam direitos subjetivos públicos dos particulares
oponíveis a tal atividade” (GUIMARÃES, 2002, p. 25).
No Brasil, a garantia conquistada na Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão se fez registrar na Constituição Imperial, onde preceituava que “a
Constituição reconhece, e garante o direito de intervir todo o Cidadão nos negócios da
sua Província, e que são imediatamente relativos a seus interesses peculiares” (Art. 71
da Constituição Política do Império do Brasil, de 1824).
A sanção da Lei nº 4.320, em 1964, que estatuiu normas gerais de direito
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços, estabeleceu o
19
controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e
Distrito Federal devendo ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante
controles externo, a cargo do Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas da União,
e interno, sob responsabilidade da Controladoria-Geral da União e órgãos setoriais
integrando a estrutura do Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Defesa, da
Advocacia-Geral da União e da Casa Civil, respectivamente, entendimento ratificado
pelo art. 70, da Constituição Federal de 1988, surgindo a figura do controle interno nas
três esferas da Administração Pública em obediência a essa nova sistemática contábil.
Diante da reforma administrativa patrocinada pela ditadura militar, com o
advento do Decreto-lei nº 200, de 1967, o sistema de controle interno experimentou
uma mudança significativa, passando a dar ênfase ao processo de fiscalização
financeira. Foram criadas as Inspetorias Gerais de Finanças, como órgãos do sistema
de administração financeira, contabilidade e auditoria, em substituição à Contadoria
Geral da República.
O Governo Federal, em 1986, criou a Secretaria do Tesouro Nacional - STN,
na estrutura do Ministério da Fazenda, com a tarefa de promover a modernização e
integração dos sistemas de acompanhamento e controle da execução orçamentária,
financeira e patrimonial. A STN passou a comandar o movimento financeiro da União
e as antigas Inspetorias foram denominadas de Secretarias de Controle Interno. Essa
nova estrutura modificou a ênfase de controle e auditoria para o foco aos aspectos
financeiros do orçamento e, em conseqüência, sem preocupação com os resultados
decorrentes da execução dos programas de governo.
20
Com a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal - SIAFI, em 1987, foi iniciada uma nova era do controle na
Contabilidade Pública brasileira, surgindo ainda, nos Estados e Municípios, sistemas
informatizados ou mesmo versões desse sistema como o SIAFEM – Sistema de
Administração Financeira para Estados e Municípios, que acompanhavam os
procedimentos lógicos, inclusive o Plano de Contas daquele sistema.
Com a retomada do Estado Democrático de Direito, legitimada pela
Constituição Federal de 1998, foram restabelecidos os direitos ao cidadão de exigir a
prestação de contas pelos agentes públicos e “embora a Constituição Federal distribua
certas competências para o exercício do controle sobre a Administração Pública, resta
claro que o cidadão também é titular deste controle” (GUIMARÃES, 2002, p. 27).
2.1.3.
Do Dever de Prestar Contas
O princípio da prestação de contas está intimamente vinculado ao controle. Na
verdade, um é reflexo do outro. Portanto, para se conhecer o controle na administração
pública é necessária uma boa noção do que se entende por prestação de contas.
Segundo Chaves (2007) “a prestação de contas do administrador público é a
demonstração, perante o Estado e a sociedade, de como foi à aplicação dos recursos
públicos que teve sob sua responsabilidade”. A sociedade espera que essa aplicação
seja boa e regular. “Boa” no sentido dos resultados plenamente satisfatórios
alcançados pela gestão e "regular" trata da conformidade entre os meios empregados
na aplicação dos recursos e a lei.
21
O princípio da prestação de contas, ou dever de prestar contas, é um instituto
plenamente consolidado em nossa cultura e suas origens confundem-se com a própria
gênese das civilizações. Chaves (2007) apresenta um breve histórico desse princípio:
• A primeira literatura de que se tem notícia é a de documentos de índole
contábil: tem cerca de dois mil e seiscentos anos e está redigida em
escrita cuneiforme. Há registros na cultura helênica, criadora do
conceito da res pública, da utilização desse instituto entre os
administradores da democracia ateniense. As decisões eram tomadas
em assembléias organizadas pelos cidadãos atenienses, mas eram
implementadas por meio de mandatários, que, após executá-las,
prestavam contas a assembléia por intermédio de uma comissão que
recebia suas prestações de contas e as encaminhava à aprovação. Ficel
I. Lazzo in “Tribunales de Cuentas”, referenciado por Paulo Bugarin,
ensina que o Manú, código jurídico indiano dos primórdios daquela
civilização, já tratava do controle externo dos gastos do príncipe.
• Há também registros do dever de prestar contas na Roma Antiga.
Naquela época, os magistrados romanos, que assumiam tais funções
temporariamente, deviam prestar contas perante as assembléias de
cidadãos ou diante do Senado, conforme o caso, antes de deixarem
seus respectivos cargos (exercidos graciosamente) para retornarem à
situação de simples cidadãos.
• Na criação do Estado Moderno, tomando-se como marco a Revolução
Francesa, a própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
22
de 1789, consagrou o princípio da prestação de contas e o do controle
no seu Art. 15: “a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente
público da sua administração”. Constituiu-se, pois, um dos pilares do
sistema representativo no regime do Estado de Direito.
• A própria Bíblia, no relato dos evangelistas (Mateus 25. 14), reproduz
a famosa Parábola dos Talentos, exposta por Jesus de Nazaré aos seus
discípulos. O que interessa aqui é um aspecto subjacente ao cerne do
relato. Resumidamente, o que essa parábola conta é a história de um
senhor que, antes de sair em uma longa viagem, repartiu seus bens
entre seus servos, para que estes os administrassem. No retorno da
viagem, aquele senhor cobra dos seus servos as “contas” dos dinheiros
deixados com eles. Cada um apresenta os rendimentos da sua “gestão”
e se justifica perante o senhor, que analisa cada uma das prestações e as
julga, atribuindo uma sentença a cada um dos gestores conforme o
resultado da gestão apresentado”.
A prestação de contas é um princípio tão consagrado entre nós, desde sempre,
que até parece natural. O funcionário presta contas do seu trabalho ao chefe; os filhos
prestam contas dos seus deveres aos pais, e assim por diante, sempre que alguém é
subordinado a alguém ou delegado a gerir bens de outrem.
A noção de prestação de contas é amplamente difundida e reconhecida como
regra universal. Todo aquele que gerir dinheiro público ou administrar bens ou
interesses da comunidade deve prestar contas ao órgão competente para a fiscalização.
A obrigação de prestar contas decorre, inexoravelmente, da função de administrar bens
23
e valores públicos, alcançando não somente gestores públicos, mas qualquer pessoa
que esteja responsável por esses bens e valores.
2.1.4.
Da Previsão Constitucional
A Constituição Federal trata claramente do controle exercido pelo Estado sobre
a Administração Pública, estabelecendo que a obrigação de prestar contas seja imposta
a todos que, de alguma maneira manipulem recursos públicos, isto é, que a
competência para exercer o controle sobre os atos praticados por qualquer pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, em nome da União, suas entidades autárquicas e
fundacionais, nos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, é atribuída
ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, mediante
controle externo e ao sistema de controle interno de cada poder, com a participação
ativa do cidadão, definidas nos arts. 70, parágrafo único, 71 e 74, § 2º, da Constituição
Federal de 1988:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
(...)
Art. 74. (...)
(...)
24
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2006, p. 75).
Este é o fundamento básico sobre o qual está apoiado todo o arcabouço
jurídico-administrativo da prestação de contas e do controle na gestão pública no
Brasil. Uma prova disso, é a própria Constituição Estadual do Maranhão que
reproduziu o texto constitucional demonstrado acima, fazendo apenas ajustes para se
adequar as especificidades da federação, conforme arts. 50 e 51 da mesma de 05 de
Outubro de 1989:
Art. 50 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Estado e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicações das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia
Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Parágrafo Único - Prestará contas qualquer pessoa física, ou entidade pública
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste,
assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 51 - O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será
exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: (...)
2.2
2.2.1
DO SUPRIMENTO DE FUNDOS
Conceitos
O suprimento de fundos também chamado de adiantamento ou regime de
adiantamento é definido por Kohama (1993) como: “um processamento especial da
despesa pública orçamentária, através do qual se coloca o numerário à disposição de
um funcionário ou servidor, a fim de dar-lhe condições de realizar gastos que, por sua
natureza , não possam obedecer ou depender de trâmites normais”.
25
Em termos normativos, a Lei maior do estado brasileiro que é a Constituição
Federal estabelece em seu Art. 24 que: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico; § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”. Desta forma, a Lei
Federal em termos de direito financeiro, no qual se enquadra o regime de
adiantamento, prevalece ou tem eficácia superior sobre as demais normas em âmbito
estadual.
A Lei Federal que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal é a lei n° 4.320/64. Nesta, o adiantamento é
inicialmente previsto e definido como:
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria
regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em
casos excepcionais, por meio de adiantamento;
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a
servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de
realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de
aplicação.
2.2.2
Tipos de TCE
O Decreto n° 93.782/86 ao definir o suprimento de fundos em seu art. 45,
estabeleceu os casos em que se pode utilizá-lo, dos quais podemos qualificá-los como
os tipos de adiantamento, assim especificados:
26
art. 45 (...)
I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços
especiais, que exijam pronto pagamento; (Redação dada pelo Decreto nº
6.370, de 2008)
Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se
classificar em regulamento; e
III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo
valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do
Ministro da Fazenda.
Conforme se extrai da legislação exposta, o adiantamento ou suprimento de
fundos será adotado quando a realização da despesa não puder subordinar-se ao
processo normal de execução orçamentária e financeira, por se tratar de despesa de
pronto pagamento, de pequeno vulto, sigilosa ou de despesas urgentes devidamente
justificadas.
Cabe ressaltar que os principais decretos, instruções normativas, resoluções
editados por autoridades no âmbito federal relativas ao regime de adiantamento tem
restringido sua eficácia a recursos administrados pela União, assim não serão aplicados
ao caso abordado no capítulo 3, pois se trata de recursos do tesouro estadual,
entretanto, são de suma importância já que formam a base para os demais instrumentos
normativos.
2.2.3
Limites
O legislador tratou de estabelecer limites ao regime de adiantamento tanto a
quem será concedido quanto o valor máximo a ser aplicado. Para o primeiro, a Lei n°
4.320/64 em seu Art. 69 instituiu que: “Não se fará adiantamento a servidor em
alcance nem a responsável por dois adiantamentos”. O Decreto n° 93.782/86, além
desses dois casos, estendeu essa limitação no âmbito federal, fixando ainda que não
27
seja concedido adiantamento: a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilização
do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor; e a
responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado
contas de sua aplicação.
Em relação ao valor máximo que pode ser utilizado para despesas através de
adiantamento, foi estabelecido no parágrafo único do art. 60 da Lei n°8.666/93 o limite
para o adiantamento do tipo “pequeno vulto”, qual seja:
Parágrafo Único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite
estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.
O limite estabelecido na referida alínea “a” prevê: até R$80.000,00 (oitenta
mil reais). Assim, aplicando o percentual de 5% no valor de R$80.000,00, obtém-se o
valor de R$4.000,00 (quatro mil reais) como máximo para adiantamento do tipo
“pequeno vulto”. Os demais tipos não possuem limites específicos em leis federais,
porém todos os gastos públicos devem seguir o que está definido na Lei das Licitações
(n° 8.666/93).
Cabe ressaltar que neste capítulo estão sendo abordados apenas os limites
estabelecidos nas Leis Federais, pois tem eficácia sobre todas as demais leis, enquanto
que os demais limites são específicos para o ente objeto de estudo e são abordados no
capítulo seguinte.
Finalmente, o que se pode comentar sobre o regime de adiantamento é que se
trata de um regime importante para administração pública desempenhar seu papel, que
28
é o atendimento do interesse público, entretanto, não se pode deixar de frisar que é um
procedimento de caráter excepcional de realização da despesa pública, isto é, não pode
ser utilizado reiteradamente para atender despesas que podem ser realizadas por
contrato e que devem seguir todo o processo normal de realização da despesa pública,
principalmente quanto a seguir todo o processo licitatório. Assim, esse é um regime de
exceção, que não passa por todo o processo licitatório.
Entretanto, apesar dessa excepcionalidade, é aplicada ao regime de
adiantamento a “mola propulsora” do controle na administração pública que é “o dever
de prestar contas” preconizado na Constituição Federal e comentado no item 2.1 deste
trabalho. Desta forma, independente da prestação de contas obrigatória ao ordenador
de despesas, cada servidor que receber recursos desse regime deve prestar contas
individualmente de sua aplicação. Pois, a Constituição não faz distinção ou abre
qualquer exceção: “Prestará contas qualquer pessoa física (...) , que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos”. Com esse dever,
imposto inclusive pela Carta Magna, mantém-se o controle dos recursos públicos
aplicados sob esse regime, pois essa Prestação de Contas de Adiantamento é a forma
que o poder público e a sociedade têm de certificar que o recurso recebido pelo
servidor antecipadamente para realizar gastos públicos, foi realmente aplicado para
esse fim.
29
2.2.4
Principais Regras no Âmbito da Justiça do Maranhão
O Tribunal de Justiça do Maranhão tem autonomia para regulamentar alguns
temas internos em termos de administração pública, desde que não entre em choque
com a legislação federal ou estadual, pois estes são entes que possuem a competência
constitucional para legislar, afinal não é competência do judiciário legislar.
Enfim, esse Tribunal, no ímpeto de adequar a Legislação sobre adiantamento
existente às especificidades dos gastos desta corte e às características próprias da
região, aprovou a Resolução Administrativa n°027 em 17 de abril de 2008, atualmente
em vigor, revogando a Resolução Administrativa n°008 de 15 de abril de 2005.
Ambas, tendo como base legal o Decreto Estadual n°16.352/98 o qual regulamenta e
consolida normas sobre a concessão, aplicação e comprovação de adiantamento a
servidor do estado do Maranhão.
A Resolução n°027/2008 traz as regras a serem seguidas internamente pelos
servidores que utilizam adiantamento no judiciário maranhense atualmente, entretanto,
serão extraídos a seguir os principais artigos da Resolução n°008/2005 haja vista que o
caso que será apresentado no capítulo 3 refere-se a um fato ocorrido em 2006, dentro
da vigência desta resolução, assim esta resolução prevê:
Art. 2° - O adiantamento de crédito para o fim de realização de despesas de
pequeno valor, de pronto pagamento e despesas de viagens será feito
mediante a utilização de um cartão magnético, emitido pelo Banco do Brasil
SA, para ser usado por servidores do Poder Judiciário do Maranhão, com
limite de utilização preestabelecido, de caráter individual, sendo precedido
por nota de empenho em nome do suprido.
Art. 5° - O adiantamento somente poderá ser concedido a:
I – magistrados;
II - titular de cargo em direção ou função de chefia;
III – ocupante de cargo técnico, científico ou de assessoramento;
30
IV – servidor do quadro administrativo.
Art. 7° - O adiantamento será concedido somente nos seguintes casos:
I – para despesas de pronto pagamento;
II – para despesas de viagens.
§1° - As despesas de pronto pagamento são aquelas que devam ser efetuadas
para atender as necessidades inadiáveis de aquisição de material e execução
de serviços, cujos valores não sejam superiores a R$ 1.000,00 (mil reais).
§2° - No caso de despesas de viagens o valor a ser liberado será o estimado
para cada viagem.
§3° - Excepcionalmente, poderão ser liberados valores superiores a R$
1.000,00 mediante expressa autorização da Diretoria Geral do Tribunal de
Justiça, nos seguintes casos:
I - reparo, conservação, adaptação e manutenção de bens móveis e imóveis,
devidamente justificados, até o limite de dispensa de licitação em função do
valor, para compras e serviços.
II - alimentação relacionada aos trabalhos do Tribunal do Júri, instrução e/ou
julgamento de processos judiciais, mediante apresentação do levantamento
de custo encaminhado previamente para autorização.
Art. 8° - O prazo para aplicação do recurso recebido por meio do Cartão
Corporativo, será de até 90 (noventa) dias contados do efetivo crédito em
favor do responsável não podendo ultrapassar a data final do exercício
financeiro.
Art. 12 – A movimentação dos recursos será feita, preferencialmente, pelo
uso direto do Cartão Corporativo nos estabelecimentos comerciais ou
prestadores de serviços, sendo que somente nos casos em que houver a
impossibilidade do uso direto poderá o usuário do Cartão Corporativo sacar
dinheiro para efetuar os pagamentos.
Art. 13 – Não havendo, na localidade de aplicação dos recursos, meios de
utilização do Cartão Corporativo, os movimentos do adiantamento serão
feitos pelo saque em espécie em outra localidade e todas as despesas serão
pagas diretamente em pecúnia.
Art. 14 – O adiantamento destinar-se-á somente ao pagamento de serviços
ou aquisição de materiais realizados a partir da efetivação do crédito, até a
data final do prazo fixado para sua utilização.
Art. 18 – O responsável pelo adiantamento fica obrigado a prestar contas do
crédito utilizado à Diretoria Financeira do Tribunal de Justiça.
Art. 19 – A prestação de contas será apresentada à Diretoria Financeira do
Tribunal de Justiça em até 10 (dez) dias úteis contados do vencimento do
prazo fixado para sua aplicação ou da total aplicação dos recursos.
Art. 20 – Deverá constar da Prestação de Contas:
I – Para serviços de pessoa física, recibo emitido pelo prestador do serviço,
com os respectivos CPF e RG, datado e assinado, em nome do Tribunal de
Justiça através do portador do cartão.
II – Para aquisição de bens e prestação de serviços de pessoa jurídica, nota
fiscal em nome do Tribunal de Justiça.
§1° – No caso do inciso II, quando a nota fiscal não identificar o comprador,
deverá o responsável apresentar junto com a nota fiscal emitida pela
empresa, recibo com todos os dados descritos no inciso I.
Ainda sim, subsidiariamente a esta norma, utiliza-se o Decreto n°16.352/98 já
mencionado, no intuito de preencher as lacunas deixadas por ela, como por exemplo:
31
Art. 9º - Ao responsável pelo adiantamento cabe fazer, pessoalmente, a sua
comprovação, através de processo administrativo regularmente protocolado
no órgão ou entidade concedente.
§ 1º - A comprovação será apresentada à respectiva Unidade de Finanças, no
caso de órgão da administração direta, e ao respectivo Órgão de
Contabilidade, no caso de entidade da administração indireta, em até 10
(dez) dias úteis contados do vencimento do prazo fixado para sua aplicação.
§ 9º - Nos documentos comprobatórios de despesas será obrigatoriamente
aposto, sob pena de glosa do respectivo valor, o atestado de que o material
foi recebido ou de que o serviço foi prestado.
§ 10 - O atestado de que trata o parágrafo anterior será firmado por outro
servidor que não o responsável pelo adiantamento.
§ 13 - Todos os documentos comprobatórios de despesas realizadas serão
visados pelo chefe imediato do responsável pelo adiantamento.
§ 14 - Findo o prazo de que trata o § 1º deste artigo, a comprovação do
adiantamento, não excedendo o prazo de 10 (dez) dias úteis, poderá ser
recebida e instruída mediante o recolhimento prévio aos cofres públicos da
multa de 10% (dez por cento), sobre o valor atualizado do adiantamento.
Art. 15 - Decorridos 30 (trinta) dias úteis contados do vencimento do prazo
para aplicação de adiantamento e não cumprida a determinação do § 14 do
art. 9º, o dirigente do órgão ou entidade, notificará o servidor para, no prazo
de 03 (três) dias úteis, recolher aos cofres públicos multa de 20% (vinte por
cento) sobre o valor atualizado do adiantamento.
§ 1º - Decorrido o prazo estabelecido no § 1º do art. 7º, o dirigente do órgão
ou entidade, notificará o servidor para no prazo de 03 (três) dias úteis,
recolher aos cofres públicos o valor do adiantamento não aplicado ou
cancelado, atualizado e acrescido de multa de 20% (vinte por cento) sobre o
valor corrigido.
§ 2º - Não sendo cumprida a notificação de que tratam o caput e o § 1º deste
artigo, o dirigente do órgão ou entidade, comunicará à autoridade a que
estiver subordinado o servidor responsável pelo adiantamento para
instauração de processo administrativo disciplinar para apuração de
responsabilidade.
Art. 16 - Os comprovantes que não se revestirem dos requisitos legais e os
pagamentos efetuados em desacordo com a finalidade a que se destinou o
adiantamento serão glosados.
Art. 17 - Na hipótese de glosa parcial ou total, considerar-se-á em alcance o
servidor, sem prejuízo da apuração de sua responsabilidade.
A legislação citada vem estabelecer limites para utilização do regime de
adiantamento que se constituem em mecanismos de controle dos gastos, tanto para
concessão do recurso quanto para comprovação dos gastos. Paralelamente a essa
legislação, o Tribunal de Contas do Estado edita normas que subsidiam o controle e
32
fiscalização deste regime, e se constitui a instância final para julgamento das contas
desse gestor de recursos.
2.3
2.3.1
A TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Conceitos
Em termos de definição, Fernandes (2009) distingue duas vertentes para
conceituação da Tomada de Contas Especial, uma estática e outra dinâmica, conforme
demonstrado a seguir:
Conceito Estático – Tomada de Contas Especial é um processo excepcional
de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou
irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário.
Dinâmico – é, na fase interna, um procedimento de caráter excepcional que
visa determinar a regularidade na guarda e aplicação de recursos públicos e,
diante da irregularidade, na fase externa, um processo para julgamento da
conduta dos agentes públicos.
Destes conceitos são extraídos que a TCE é um procedimento administrativo
que tem como objetivo apurar responsabilidade do agente que cometer irregularidades
na prestação de contas, seja pela ausência da mesma ou por descumprimento dos
requisitos formais previstos em lei para sua apresentação, ou ainda por quaisquer
danos causados ao erário, seja pelo desaparecimento de bens ou desvio de recursos que
resulta no julgamento das contas dos agentes públicos.
Cabe mencionar que a TCE não é a mesma coisa que Processo Administrativo
Disciplinar - PAD, pois este visa apurar violação de uma conduta tipificada no estatuto
do servidor público, levando as penalidades administrativas cabíveis de acordo com a
33
extensão da conduta, enquanto que aquele visa apurar responsabilidade do agente
público no intuito de se obter o ressarcimento ao erário.
Como instrumento de controle, o objetivo principal da tomada de contas
especial não é outro senão o de proporcionar a autotutela administrativa. Isso significa
dizer que por meio da TCE a Administração Pública tem a oportunidade de visualizar
os atos irregulares praticados e redirecionar a gestão à luz dos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme art. 37 da Constituição
Federal, permitindo ao Gestor Público manter sobre suas rédeas a gestão, de forma
que, além de fazer reparar os danos porventura causados; evita reincidências e dá
transparência a sua administração.
Em 2007, o Tribunal de Contas da União editou a Instrução Normativa n°56
de 05 de Dezembro de 2007, apresentando o seguinte conceito:
Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, com
rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à
administração pública federal e obtenção do respectivo ressarcimento.
Já no âmbito estadual o Tribunal de Contas do Estado do Maranhão instituiu a
Instrução Normativa n°05/2002-TCE/MA e definiu da seguinte forma:
Art. 3º Tomada de contas especial é um processo devidamente formalizado,
dotado de rito próprio, que objetiva apurar a responsabilidade daquele que
der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao
Erário, devendo ser instaurada somente depois de esgotadas as providências
administrativas internas com vistas à recomposição do Tesouro.
Já neste último conceito foi inserida a precaução do legislador em haver uma
cobrança prévia, ou mesmo, que sejam tomadas outras medidas administrativas que
34
possam levar a recomposição do dano causado, sendo a TCE considerada o último
recurso/procedimento a ser utilizado. O principal objetivo é que, sempre que possível,
haja uma economia com a não instauração da TCE, até mesmo para seguir o Princípio
da Economia Processual, haja vista que é um procedimento que exige o destacamento
de servidor ou servidores (se for constituído comissão) para apurar os fatos. Há
também a participação do controle interno e ainda o julgamento das contas pelo
Tribunal de Contas, e em todas essas fases há um custo processual associado.
A norma reguladora do processo da TCE no TCU é a Instrução Normativa n°
13/96, com nova redação dada pela Instrução Normativa TCU n° 35/2000, reproduzida
na íntegra pelo Tribunal de Contas do Maranhão, que estabelece como objetivo do
processo de TCE:
• apurar os fatos (o que aconteceu);
• identificar os responsáveis (quem participou e como);
• quantificar os danos (quanto foi o prejuízo ao erário).
Para tal, o processo de TCE deve conter elementos de prova suficientes para se
definir qual foi a conduta dos agentes públicos e demais responsáveis envolvidos
(agentes solidários ou não), qual e quanto foi o dano e, principalmente, o nexo de
causalidade entre a conduta dos agentes e o dano.
2.3.2
Dos Requisitos para sua Instauração
Identificar os requisitos para instauração da TCE é extrair dos instrumentos
legais a previsão dos fatos que originam tal procedimento. Fernandes (2009) relata que
35
tanto a Lei Orgânica do TCU quanto as diversas normas infralegais guardam razoável
uniformidade ao indicarem os fatos geradores dos processos de TCE, que podem ser
agrupadas em três, detalhados a seguir:
1. Omissão no dever de prestar contas;
2. Prestação de contas de forma irregular, abrangendo o desfalque e desvio
de recursos;
3. Dano causado ao erário, decorrente de ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico.
A própria Legislação Estadual instituída pelo TCE/MA em sua Instrução
Normativa n° 005 de 14 de Agosto de 2002 ratifica os itens elencados acima através
do seguinte artigo:
Art. 1º Diante da omissão de prestar contas da aplicação dos recursos
repassados pelo Estado ou municípios, mediante auxílio, subvenções
convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, da
ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou,
ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que
resulte dano ao Erário, a autoridade /administrativa competente, sob pena de
responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com
vistas à instauração de tomada de contas especial destinada à apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, de tudo dando
ciência ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.
No primeiro caso, tem-se a omissão. O dever de prestar contas é uma
obrigação constitucional de quem gere recursos públicos, conforme já abordado no
item 2.1.4. Fernandes (2009, pag. 28) distingue ainda três tipos de contas apresentando
o quadro a seguir:
36
QUADRO 1 - TIPOS DE CONTAS
Da unidade federada
Tribunal de Contas emite
PARECER
Poder Legislativo
Julga
Dos demais
responsáveis
(ordinárias ou comuns)
Dos administradores e dos
responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da
Administração direta,
indireta, das fundações e
sociedades instituídas ou
mantidas pelo poder público
Tribunal de Contas
JULGA
ESPECIAIS
Daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra
irrregularidade que cause
prejuízo ao erário
Tribunal de Contas
JULGA
EXTRAORDINÁRIAS
Encerramento de atividade
de órgão ou ente público ou
fundações e sociedades
instituídas ou mantidas pelo
poder público
Tribunal de Contas
JULGA
ANUAIS
Nota: Quadro extraído do Livro: Tomada de Contas Especial - Fernandes, 2009, Pág 28.
No segundo caso, tem-se a prestação de contas de forma irregular, abrangendo
o desfalque e desvio de recursos. O legislador e os próprios Tribunais de Contas
estabelecem certas formalidades para apresentação das prestações de contas pelo
gestor, e o descumprimento dessas regras, atendida as devidas proporções (relevância
e materialidade), representam fatos que são passíveis de TCE. Abrangendo ainda o
desfalque que segundo De Plácido e Silva (1998, p. 259): “é designação genérica para
todo desvio ou apropriação de dinheiro ou valores entregues em confiança à guarda ou
administração de outrem.”, sendo sinônimo de alcance, segundo o citado autor.
E o desvio de recursos, é aquele em que o agente “no exercício da
administração dos mesmos, decide empregá-lo em fim diverso do inicialmente
previsto, seja pela lei orçamentária ou não, seja pelo instrumento de contrato, convênio
ou outro ato jurídico formal.” (FERNANDES, 1998, p. 107). O agente não tira
37
vantagem pessoal ou busca satisfazer interesse ou sentimento pessoal, seu ou de
outrem, emprega-o em finalidade diversa da prevista em lei.
No terceiro caso, tem-se a previsão de dano causado ao erário decorrente de
ato ilegal, ilegítimo e antieconômico. Ato ilegal é todo aquele contrário a lei, e o
agente público somente pode realizar o que a lei autorizar, quando e como autorizar.
Essa é a essência do chamado Princípio da Legalidade, ao qual está vinculado o
Administrador Público na execução de todos seus atos; o ato ilegítimo segundo
esclarece De Plácido e Silva (1998, pg. 407) possui:
(...) acepção bem ampla, pois significa ilegal, ilícito, improcedente,
impróprio, incompetente, injusto, arbitrário. Enfim, é adjetivo que qualifica
todo fato, ato, coisa ou pessoa, que se apresenta fora das regras ou dos
princípios legalmente instituídos, em virtude do que, ou se apresenta como
fato ou coisa nula e ineficaz, como pessoa incompetente e incapaz (...)”
E o ato antieconômico é a desobediência ao princípio da economicidade que
prevê a paridade na relação entre custo e benefício a ser observada na atividade
pública.
2.3.3
O Papel dos Agentes em Cada Fase
A doutrina dominante concebe a tomada de contas especial sob duas fases, a
interna, dita procedimento, a qual, comparável, no Direito Penal, ao Inquérito Policial.
Nesta fase, tendo como base a legislação estadual (neste caso, do Maranhão), atuam:
• A comissão ou Tomador de Contas – o ordenador de despesa nomeia
uma comissão de servidores ou somente um servidor como responsável
38
pela condução da TCE. Este agente nomeado responsabiliza-se: pela
apuração dos fatos, identificação do responsável e quantificação do dano,
sendo o resultado de seu trabalho transcrito em relatório conclusivo –
indicando, de forma circunstanciada, as providências adotadas pela
autoridade competente inclusive quanto aos expedientes de cobrança de
débito remetidos ao responsável; pelas peças obrigatórias como a ficha
de qualificação do(s) responsável(is), e o demonstrativo do débito; e os
demais elementos necessários à apuração da responsabilidade dos
envolvidos;
• O Secretário de Estado ou cargo equivalente – a legislação prevê um
pronunciamento da autoridade máxima do órgão, em quaisquer das
esferas de poder, em relação à TCE;
• Controle Interno – emite o relatório e certificado de auditoria, que
consignará as irregularidades constatadas e as medidas adotadas pelo
gestor para apurar e corrigir as falhas encontradas, trazendo
manifestação acerca dos seguintes quesitos: adequada apuração dos
fatos, indicando inclusive as normas ou regulamentos eventualmente
infringidos; correta identificação do responsável; precisa quantificação
do dano e das parcelas eventualmente recolhidas;
E tem-se a fase externa, quando as peças que compõem a TCE são
encaminhadas ao Tribunal de Contas, e passa a ser denominada de processo no qual o
responsável será julgado, podendo receber os seguintes tipos de julgamento: regulares
- dando quitação plena aos responsáveis; regulares com ressalva - falhas formais na
39
prestação de contas; irregulares - grave infração a norma legal ou regulamentar de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; e/ou
injustificável dano ao erário, decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
iliquidáveis - quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à
vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito.
(arts. 191 do Regimento Interno do TCE/MA).
Entretanto, cabe ressaltar que existem casos em que o processo em si não é
encaminhado ao Tribunal de Contas. O primeiro caso ocorre quando na apuração da
TCE (fase interna), de imediato, afastar a hipótese de prejuízo (por ocorrência do
recolhimento do valor devido aos cofres públicos, pela apresentação e aprovação da
prestação de contas, ou outro motivo) repelindo assim um dos requisitos essenciais da
responsabilidade civil. Desta forma, encerra-se o procedimento por perda de objeto,
fazendo-se registrar o ocorrido em demonstrativo a ser anexado à pertinente tomada ou
prestação de contas anual.
Há outro caso em que as TCEs instauradas só devem ser encaminhadas ao
Tribunal de Contas para julgamento se o dano ao erário for de valor igual ou superior à
quantia fixada anualmente pela própria corte que é chamado de valor de alçada. Neste
caso, encaminha-se ao Tribunal de Contas da mesma forma do anterior.
2.3.4
Tipos de TCE
Fernandes (2009, pg. 37) elencou três tipos de TCE, conforme resumido a
seguir:
40
• Completa ou ordinária - se inserem nesse tipo as TCE’s que se
encontram dentro do valor de alçada do Tribunal de Contas: têm fase
interna e externa e são efetivamente julgadas;
• Resultante de conversão - Pode o Tribunal de Contas examinando outro
tipo de processo, como o de inspeção, auditoria ou aposentadoria,
verificar a ocorrência de dano ao erário ou omissão no dever de prestar
contas. Em tais casos, ordena a conversão do processo em TCE. Como
característica desse processo é que não tem comissão, nem fase interna, e
também não cabe qualquer recurso da decisão que ordena a conversão,
exceto embargos de declaração.
• Ex officio - Constitui um tipo autônomo porque tem comissão e o rito
processual é da TCE completa ou ordinária, independente de o dano ser
ressarcido no curso de sua tramitação, ou ter havido a prestação de
contas. A ordem para instaurar a TCE, oriunda de uma Corte de Contas,
não pode ser barrada pela autoridade administrativa, sob hipótese
alguma. Como regra subjacente está à verificação pelo Tribunal de uma
grave ilegalidade ou relevante desvio de conduta do gestor.
É possível extrair da legislação afim (Instrução Normativa n°005/2002TCE/MA) mais um tipo de TCE, conforme a seguir:
• Simplificada – é aquela que se encontra com o valor abaixo do valor de
alçada do Tribunal de Contas; ou a qual houve apresentação e aprovação
da prestação de contas ou ainda recolhimento do débito, ambos na fase
interna. Sendo elaborada por meio de demonstrativo e anexada ao
41
processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do
ordenador de despesa ou do administrador, para julgamento em
conjunto.
2.3.5
A Importância da TCE para a Administração Pública
A TCE é um instrumento de controle importantíssimo para a administração
pública, pois, com a participação do controle externo, possibilita ressarcir débitos com
maior celeridade, porque resulta em título executivo. Sendo um tipo de processo que
somente o Tribunal de Contas pode julgar e decidir se há regularidade ou não da conta,
havendo limites para o Poder Judiciário rever as decisões. O art. 84, do Decreto-Lei n°
200/67, deu a TCE o delineamento de instrumento de controle e lançou o esboço para
as redações normativas ora vigentes, suscitando desde então seu caráter de
excepcionalidade, em razão de determinados fatos, chamados atualmente "fatos
ensejadores de tomada de contas especial". Assim, deixou consignado:
“Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que
ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de
co-responsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares,
deverão tomar imediatas providências para assegurar o respectivo
ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações a
respeito ao Tribunal de Contas.”
Preservando-se de certo modo a independência da apuração e sua parcialidade
na medida em que o julgamento do processo se dá em instância diversa daquela onde
foi instaurada. De fato, a autoridade administrativa instaura a TCE, mas quem julga, a
partir de certo valor, é o Tribunal de Contas.
42
Para os ordenadores de despesas, é o modo que o controle externo possui de
definir a responsabilidade por omissão no dever de prestar contas e danos causados ao
erário. Se o ordenador de despesas for omisso, não instaurando a TCE, pode responder
por omissão e ser condenado solidariamente e ressarcir ao erário. Valorizar a
utilização da TCE é também uma forma de reduzir as demandas judiciais.
Muito se questiona o porquê de não se utilizar o processo administrativo
disciplinar ou a sindicância nesses casos em que se busca o ressarcimento ao erário, já
que são procedimentos utilizados com mais periodicidade? O principal motivo e talvez
a razão da existência da TCE, gira em torno dos seus efeitos patrimoniais, enquanto no
processo administrativo disciplinar ou sindicância a eventual decisão de recompor o
erário por prejuízos que lhe foram causados, para ter eficácia no juízo comum, terá
necessariamente que subordinar-se a discussão, inclusive quanto à origem do débito,
na TCE, se a decisão imputar débito ou multa, esta terá força de título executivo, nos
termos do § 3º do art. 71 da Constituição Federal, aliado ao fato de ser um processo de
rito sumário, isto é, representa para a administração pública maior celeridade na
recuperação de recursos públicos mal aplicados.
Entretanto, remete-se a outra questão, o que representa o título executivo em
termos de cobrança da dívida? É o que torna o débito e/ou multa uma dívida líquida e
certa e tem natureza de título extrajudicial (art. 585, VII, do CPC), idêntico à certidão
de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 585, VI do CPC); ou mesmo de título judicial.
No âmbito do TCE/MA, em caso de contas irregulares, o responsável é
notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável,
após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, o
43
Tribunal determinará o desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos,
salários ou proventos do responsável, observados os limites previstos na legislação
pertinente; ou autorizará a cobrança judicial da dívida, por intermédio do Ministério
Público (art. 202 do Regimento Interno TCE/MA).
Além dessas conseqüências, outras sanções podem ser aplicadas a partir do
julgamento das contas, tais como, a declaração de inidoneidade do particular para
licitar ou contratar com a administração, a declaração de inabilitação para o exercício
de cargo ou função pública, a inclusão no Cadastro Geral de Inadimplentes com
Entidades Públicas que no âmbito federal é o CADIN (Cadastro Informativo dos
créditos não quitados de órgãos e entidades federais) e no estado do Maranhão é o CEI
(Cadastro Estadual de Inadimplentes), comunicar ao Ministério Público e solicitar
arresto de bens para garantir o ressarcimento. O próprio julgamento das contas pela
irregularidade já apresenta como conseqüência a inclusão no cadastro a ser enviado à
Justiça Eleitoral, a partir do qual o responsável poderá figurar na lista de inelegíveis.
Analisando
dados
estatísticos
publicados
pelo
TCU
em
seu
site
(www.tcu.gov.br), observamos que em 2003, o Tribunal apreciou 1.299 processos de
TCE, dos quais 780 processos resultaram na condenação de 990 responsáveis a
restituir o valor total de R$ 821 milhões aos cofres públicos e recolher mais de R$ 8
milhões em multas. Os valores de débito e multa resultante dos processos de TCE
representam 99% do valor total de condenações do Tribunal. Ratifica-se, com esses
dados, a importância da TCE como procedimento de controle efetivo para reposição de
recursos ao erário público, pois representa praticamente 100% das condenações.
44
Os processos de adiantamento ou suprimento de fundos, os quais exigem
prestação de contas individual na medida da liberação de cada processo, estão sujeitos
ao crivo de controle da TCE, desde que preencham os requisitos necessários para sua
instauração. Nada mais justo, pois o adiantamento, conforme seu próprio conceito, é
um regime especial, ou melhor, excepcional, de realização da despesa pública no qual
se antecipa valores em forma de crédito e/ou dinheiro a servidores para que efetuem
gastos para atender as demandas da gestão.
Justamente, por ser um regime especial, por colocar servidores para assumir o
papel, temporariamente, de ordenadores de despesa, já que efetuam compras e
contratam serviços em nome da administração pública que representam, o
adiantamento merece também uma atenção especial dos procedimentos de controle. A
aplicabilidade da TCE a processos de adiantamento, traz consigo, todas as vantagens
da TCE já elencadas neste trabalho, seja pela maior celeridade na aplicação das
sanções ao responsável por danos ai erário, seja pela efetividade dos mecanismos de
cobrança da dívida. Enfim, a importância da TCE aplicada a processos de suprimento
de fundos coincide com sua própria importância, pois a legislação não abre exceções e
não faz distinção a qualquer tipo de contas prestadas.
Poderíamos encerrar aqui este trabalho, pois conseguimos encontrar a solução
ao problema de pesquisa proposto. No entanto, a proposta deste é mais ampla, pois
busca aplicar os conceitos apresentados a um caso real, para ilustrar ainda mais a
importância da TCE em uma situação de prejuízo ao erário público originário do
regime de adiantamento, demonstrando a complexidade e a extensão dos gastos
públicos e das análises realizadas.
45
2.3.6
Principais Regras Aplicáveis ao Tribunal de Justiça do Maranhão
As normas legais aplicáveis ao Tribunal de Justiça do Maranhão são
regulamentadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, através de
resoluções e de seu regimento interno, sendo a Resolução que trata do tema a de n°
005/2002.
Os principais aspectos regulados por ambas as normas já foram abordados ao
longo de todo este trabalho, haja vista que a competência definida para o Tribunal de
Contas da União foi estabelecida como paradigma para todos os Tribunais de Contas
do Brasil, pela própria Constituição Federal, de modo que todos exercem iguais
competências, assim como as normas criadas por esse órgão servem de parâmetro aos
demais, sempre convergindo para um mesmo ponto. Além de já terem sido citadas
trechos específicos da legislação do TCE/MA.
Desta forma, todos os conceitos e normas já apresentados são aplicáveis no
âmbito deste Tribunal de Justiça, servindo de base para análise do caso a ser
apresentado no capítulo seguinte.
46
3
APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DO CASO
3.1
DA COLETA DOS DADOS
Para atender ao objetivo geral deste trabalho que foi: Analisar a importância
da Tomada de Contas Especial para a administração pública aplicada a processos de
Suprimento de Fundos, partimos para análise de um caso real no âmbito do Tribunal
de Justiça do Maranhão, onde tivemos acesso aos documentos, in loco, que compõem
o processo de TCE em análise no qual foram colhidas as informações necessárias para
o desenvolvimento do trabalho.
A coleta de dados foi facilitada pelo fato de participarmos ativamente das
TCE’s instauradas nesse tribunal, pois além de sermos servidores, somos componentes
das várias comissões já instauradas para esse fim. Assim, a pesquisa e as reflexões
contidas neste trabalho serviram de base para elaboração do relatório obrigatório que
compõe o processo.
3.2
CARACTERIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO MARANHÃO
O Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão regido pelo Código de Divisão e
Organização Judiciária, pelo Regimento Interno e pelo Plano de Cargos e Salários, Lei
nº 8.032/03 e a Lei 8.715/2007 que reorganiza o plano, alterada pelas Leis 8.727/07 e
8.710/07, tem a sua história refletida na própria evolução da Justiça maranhense, que
em 1.813 ganhou a terceira mais antiga Corte brasileira. No ano de 1948, passou a
47
ocupar sua sede atual localizada à Praça Pedro II. Sua composição plenária é formada
por 24(vinte e quatro) Desembargadores que compõem a justiça de 2° grau, dentre os
quais são escolhidos o Presidente, o Vice-Presidente e o Corregedor-Geral da Justiça
para uma gestão de dois anos.
Tem como missão institucional exercer o controle da constitucionalidade das
leis e demais atos normativos, zelando pela eficácia dos direitos e garantias
individuais, difusos e coletivos, dos direitos sociais e políticos, quando provocados
para este fim, cabendo-lhes administrar de forma autônoma os cargos, funções e
serviços da justiça e suas dotações orçamentárias.
A atuação da justiça de 1° grau no Estado é dividida em comarcas e juizados.
As comarcas são divididas em quatro entrâncias segundo a importância do movimento
forense e a densidade demográfica. Entrância não é propriamente um lugar, mas o
designativo para as classes das carreiras judiciais (estaduais) em primeiro grau de
jurisdição, isto é, toda essa Organização Judiciária engloba a justiça de 1° Grau. Além
das comarcas foram criados os juizados especiais cíveis, criminais e das relações de
consumo, com o objetivo de julgar causas de menor vulto ou processos de rito
processual mais rápido, dando maior celeridade à justiça.
Em termos financeiros, a proposta orçamentária do Poder Judiciário para o
exercício de 2006, aprovada pela Lei nº. 8.359/05 fixou a despesa no valor de
R$189.464.567,00 (cento e oitenta e nove milhões quatrocentos e sessenta e quatro mil
quinhentos e sessenta e sete reais). No decorrer do exercício financeiro foi
suplementado em R$29.357.226,00 (vinte e nove milhões trezentos e cinqüenta e sete
mil duzentos e vinte e seis reais) na fonte de recursos (0101) tesouro e R$49.136,00
48
(quarenta e nove mil cento e trinta reais) provenientes de recursos de convênios
federais. Desse modo, o orçamento do Tribunal de Justiça até o final do exercício,
totalizou em R$218.870.929,00 (duzentos e dezoito milhões oitocentos e setenta mil
novecentos e vinte e nove reais), sendo executado o montante de R$214.420.148,36
(duzentos e catorze milhões quatrocentos e vinte mil cento e quarenta e oito reais e
trinta e seis centavos). Apresentamos o orçamento de 2006, pois o caso analisado no
item seguinte refere-se a este ano.
3.3
APRESENTAÇÃO DO CASO
3.3.1
Identificação do Processo
Objeto
Adiantamento para despesas em caráter excepcional
Projeto-Atividade:
4049 – Manutenção da Unidade
Elemento de Despesa:
33.90.39
Item de Despesa
39073 – Despesas de Adiantamento Diversos
Valor Repassado
R$5.000,00 (Cinco mil reais)
Datas do
31/10/2006
Recebimento/Saque
Prazos de Aplicação
31/12/2006
Prazo de Prestação de Contas Até 10 dias úteis após o prazo de aplicação
49
3.3.2
Da Caracterização da TCE
Motivação
Art. 1°, da IN/TCE-MA nº 005/2002:
“Diante da omissão de prestar contas da aplicação dos recursos
repassados pelo Estado ou municípios, mediante auxílio,
subvenções convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos
congêneres, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros,
bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao
Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de
responsabilidade
solidária,
deverá
imediatamente
adotar
providências com vistas à instauração de tomada de contas
especial destinada à apuração dos fatos, identificação dos
responsáveis e quantificação do dano, de tudo dando ciência ao
Tribunal de Contas do Estado do Maranhão”.
Origem
Prestação de Contas parcialmente irregular em processo de
adiantamento.
3.3.3
Da Liberação do Recurso
Os recursos de adiantamento deste Tribunal de Justiça são liberados através de
Cartão Corporativo, emitido e administrado pelo Banco do Brasil, agência 3846-6,
onde foi aberta a Conta Corrente n° 20.000-X que recebe os recursos orçamentários
desta Unidade Gestora através de Ordem Bancária – OB emitida pelo sistema
SIAFEM (Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios)
no valor correspondente a cada processo solicitado e autorizado, isto é, os recursos são
50
repassados para conta administradora do cartão gradativamente, na medida da
liberação de cada processo em que o usuário requisita a seu chefe imediato, este
aprova e despacha para o ordenador de despesa autorizar.
Nessa etapa são realizadas todas as fases de execução da despesa pública quais
são empenho (através de Nota de Empenho – NE), liquidação (através de Nota de
Lançamento – NL) e pagamento (através de OB), seguindo os demais trâmites
administrativos normais de autorização. Entretanto, a responsabilidade do servidor que
recebeu o recurso fica inscrita na Conta Contábil 199120600 até a apresentação da
respectiva prestação de contas, momento em que, após análise da regularidade dos
comprovantes de despesas, é realizada a baixa da responsabilidade pela Coordenadoria
de Contabilidade.
Após o crédito da OB ser identificado na Conta n° 20.000- X(administradora
do cartão), um servidor da Diretoria Financeira implanta/libera o crédito no Cartão
Corporativo do usuário, no valor correspondente a cada processo autorizado/pago,
através do sistema on-line do Banco do Brasil. Atendidas essas fases, o usuário estará
apto a movimentar o adiantamento através de seu Cartão Corporativo. Porém,
excepcionalmente no ano de 2006, alguns usuários receberam o recurso de
adiantamento através de “autorização de saque”, documento emitido pela Diretora
Financeira da época, onde o usuário se dirigia ao Banco do Brasil com o mesmo e
conseguia sacar o valor correspondente a seu processo liberado.
Sendo assim, os documentos produzidos no SIAFEM (OB e NE) não
comprovam o repasse do recurso ao usuário, mas são relevantes para identificação dos
registros contábeis realizados e para responsabilização do mesmo no sistema. Desta
51
forma, os documentos que comprovam o recebimento do recurso são os comprovantes
de saque emitidos pelo banco. Cabe ressaltar que o responsável pelo recebimento do
suprimento de fundos ou adiantamento será chamado de suprido ao longo deste
trabalho.
3.3.4
Das Ocorrências do Processo de Origem
As ocorrências contidas no Processo Originário que formaram a base de
informação para análise neste trabalho são as seguintes:
a) O suprido nesse processo solicitou autorização para liberação de crédito em seu
Cartão Corporativo, a título de adiantamento para despesas em caráter
excepcional, junto a Diretoria Financeira através de Memorando em 24 de
Outubro de 2006 e também do formulário de Requisição de Adiantamento – RA
no valor de R$5.000,00(cinco mil reais).
b) Na Diretoria Financeira, foram verificados: a disponibilidade orçamentária e a
existência de processo em alcance, sendo despachado à Presidência do Tribunal
de Justiça para autorização de pagamento. O Presidente do Tribunal de Justiça
autorizou o processo em 06 de Novembro de 2006, retornando-o para Diretoria
Financeira.
c) Na Diretoria Financeira foram emitidos: a NE em 26 de Outubro de 2006, a OB
em 27 de Outubro de 2006 e o Ofício de autorização de saque em 30 de
Outubro de 2006.
52
d) A autorização de saque demonstra que o suprido realizou o saque integral no
valor de R$5.000,00 em 31 de Outubro de 2006 (data de entrega do ofício no
banco), encerrando-se o prazo final de aplicação em 31 de Dezembro de 2006
(data de encerramento do exercício financeiro), com prazo para apresentação da
prestação de contas em até 10 (dez) dias úteis, de acordo com o que prevê a
legislação pertinente.
e) Em 20 de Novembro de 2006 foi encaminhada a Prestação de Contas através de
Memorando e do formulário de Comprovação de Adiantamento – CA, sendo
examinada e liquidada, além de realizada a baixa da responsabilidade no
sistema SIAFEM através de NL por servidores da Diretoria Financeira, não
havendo, inicialmente, constatação de irregularidades pelos mesmos.
f) Em 14 de Maio de 2008 foi expedido Memorando pela Coordenadoria de
Contabilidade, apresentando parecer oriundo da análise do processo de
adiantamento em epígrafe, sendo anexado o demonstrativo de recebimento de
diárias do suprido no ano de 2006. O texto do documento apresenta justificativa
para nova análise do processo, tendo como base a constatação de
irregularidades em outros processos de adiantamento do suprido no mesmo
exercício financeiro. Apresenta também, a descrição de irregularidades nos
comprovantes de despesas, tais como: Desvio de finalidade na execução de uma
parte das despesas; O suprido recebeu diárias (indenização a servidor para
cobrir despesas com alimentação, hospedagem e locomoção quando de seu
deslocamento eventual a serviço para outra localidade) no mesmo período da
execução dos gastos do adiantamento, sendo estes realizados, em parte, com
53
despesas de transporte/locomoção em viagem, tendo assim, recebido dois
recursos públicos para uma mesma finalidade. Sugerindo, assim, a glosa parcial
da prestação de contas no valor de R$1.846,00 (um mil oitocentos e quarenta e
seis reais), amparado pelo Decreto n°16352/98 e pela Resolução Administrativa
n° 008/2005.
g) O Diretor Financeiro despachou o processo a Secretaria Geral do Tribunal de
Justiça sugerindo a glosa parcial da prestação de contas e o Diretor Geral da
Secretaria autorizou a glosa dos comprovantes de despesas, ambos em 16 de
Maio de 2008.
h) Em 23 de Maio de 2008 foi expedido Ofício pelo Presidente do Tribunal de
Justiça informando ao suprido que sua prestação de contas foi glosada
parcialmente e notificando-a a recolher o valor glosado no prazo de 5 (cinco)
dias úteis. O suprido tomou conhecimento em 29 de Maio de 2008, conforme
comprova sua própria assinatura no Ofício e a Certidão emitida pelo Oficial de
Justiça.
i) Encerrado o prazo dado o suprido, o Diretor Financeiro despachou o processo,
em 24 de junho de 2008, à Secretaria Geral do Tribunal de Justiça sugerindo a
instauração do procedimento de Tomada de Contas Especial – TCE para
apuração dos fatos, identificação do responsável e quantificação do dano. O
Diretor Geral da Secretaria, em 01 de julho de 2008, emitiu parecer favorável e
propôs à instauração de tal procedimento, tendo sido acolhida a proposta pelo
Presidente do Tribunal de Justiça na mesma data. Depois de autorizada a TCE,
54
o processo foi encaminhado a Diretoria de Recursos Humanos para nomeação
da Comissão, emissão e publicação da portaria.
3.3.5 Da Apuração dos Fatos
De acordo com as atribuições conferidas a comissão instaurada por meio de
portaria e nos termos da IN/TCE/005, de 14 de agosto de 2002, a mesma deu início aos
trabalhos através de termo de abertura. Ainda sim, em cumprimento ao Art. 1° desta
mesma instrução, o ordenador de despesa deu ciência da instauração da Tomada de
Contas Especial - TCE ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.
Inicialmente, a comissão fez juntada de todos os documentos que compõem o
processo de adiantamento, tanto na liberação do recurso quanto na prestação de contas,
que deu origem a esta TCE. Após a análise preliminar dos mesmos, a comissão
realizou reunião no dia 03 de Setembro de 2008, onde foi deliberado:
I. Requisitar junto a Diretoria de Recursos Humanos a cópia da pasta de
assentamento funcional do suprido para obtenção de seus dados funcionais;
II. Notificar o suprido, dando ciência da instauração desta Tomada de Contas
Especial, informando o valor inicial do débito e abrindo espaço para
manifestação acerca do processo;
Após as ações citadas nos itens acima, obteve-se as seguintes respostas:
I. O suprido recebeu a notificação em 09 de Setembro de 2008, conforme
assinatura da mesma na própria notificação e a certidão do oficial de
justiça atestando sua ciência, porém não se manifestou.
55
II. A divisão de cadastro encaminhou através do Memorando a copia do
dossiê funcional do suprido, conforme solicitado.
3.4
ANÁLISE CONCLUSIVA DOS DADOS
Neste processo foi realizada a liberação do valor de R$5.000,00(cinco mil
reais) ao suprido para cobrir despesas de “Caráter Excepcional”. Conforme prevê a
Resolução Administrativa n°008/2005:
Art. 7° (...)
§3° - Excepcionalmente, poderão ser liberados valores superiores a R$
1.000,00 mediante expressa autorização da Diretoria Geral do Tribunal de
Justiça, nos seguintes casos:
I - reparo, conservação, adaptação e manutenção de bens móveis e imóveis,
devidamente justificados, até o limite de dispensa de licitação em função do
valor, para compras e serviços.
(...)
O processo ora analisado seguiu, normalmente, todas as fases de execução da
despesa pública; a autorização de saque do recurso foi realizada em 31 de Outubro de
2006 e o prazo de aplicação encerrava-se em 31 de Dezembro de 2006 (data de
encerramento do exercício financeiro). A prestação de contas foi entregue dentro do
prazo, em 20 de Novembro de 2006, assim como todos os comprovantes de despesas
estão dentro do prazo, isto é, os gastos foram realizados dentro do prazo legal previsto.
Estratificando os gastos apresentados na referida prestação de contas, foram
aplicados: R$1.731,00 (um mil setecentos e trinta e um reais) com despesas de táxi nas
cidades de São Paulo – SP e Fortaleza - CE no período de 01 a 06 de Novembro de
2006; R$ 3.154,00 (três mil cento e cinqüenta e quatro reais) com reparo, conservação
56
e manutenção de bens móveis e imóveis; R$115,00 (cento e quinze reais) com lacre de
embalagem em São Paulo-SP;
Um fato relevante para análise do processo que precisa ser citado é o do
suprido ter recebido diárias para viagem no período de 30/10 a 03 de Novembro de
2006 – São Paulo-SP e 06 a 10 de Novembro de 2006 – Recife-PE. Considerando que
a fundamentação legal para o pagamento de diárias é de indenizar o servidor de
despesas com alimentação, hospedagem e locomoção quando de seu deslocamento
eventual a serviço para outra localidade. Torna-se relevante, pois, o período e a
finalidade da diária (locomoção) coincidem com os da realização de R$1.731,00 (um
mil setecentos e trinta e um reais) do recurso do adiantamento. Desta forma, o suprido
recebeu ambos os recursos para uma mesma destinação, a de cobrir gastos com
deslocamento em viagem;
Adentrando-se na fundamentação legal específica sobre Adiantamento que se
basearam as constatações de irregularidades, foram observados que, na época da
concessão do adiantamento ao suprido, estava em vigor no âmbito interno do Tribunal
de Justiça a Resolução Administrativa n° 008/2005-TJ/MA que previa, no já citado
Art. 7° §3°, a concessão de adiantamento a servidor em valores superiores a
R$1.000,00(mil reais), somente para reparo, conservação, adaptação e manutenção de
bens móveis e imóveis, devidamente justificados, até o limite de dispensa de licitação
em função do valor, com compras e serviços e para alimentação relacionada aos
trabalhos do Tribunal do Júri. Como os júris são realizados apenas por magistrados, o
suprido solicitou adiantamento para cobrir despesas de caráter excepcional, e realizou
apenas R$3.154,00 (três mil cento e cinqüenta e quatro reais) para o fim requerido,
57
sendo o valor de R$ 1.846,00 (um mil oitocentos e quarenta e seis reais) aplicados com
desvio da finalidade inicialmente requerida, pois gastos com “Táxi em viagem” e
“Lacre de Embalagem”, não se enquadram claramente em manutenção de bens móveis
e imóveis e conforme prevê o Decreto n° 16.352/1998:
Art. 4º: (...)
§ 4º - A aplicação do adiantamento não poderá divergir das finalidades
constantes da respectiva requisição.
Art. 16 - Os comprovantes que não se revestirem dos requisitos legais e os
pagamentos efetuados em desacordo com a finalidade a que se destinou o
adiantamento serão glosados.
Um agravante nesse processo é que a Nota Fiscal N°1300, anexada ao
processo, no valor de R$115,00(cento e quinze reais) está com indícios de adulteração
no campo valor. Assim, aparentemente o número 1 da centena foi escrito com caneta e
letras diferentes. O que reforça ainda mais esse indício é o fato de existir uma nota
fiscal da mesma empresa apresentada para a prestação de contas de outro processo
constando o mesmo tipo de serviço e emitida em dois meses antes, justamente no valor
de R$15,00 (quinze reais). É no mínimo improvável um preço de um serviço aumentar
mais de 70% em menos de dois meses.
Cabe mencionar ainda o que prevê o Art. 7° do Decreto n° 16.352/98, nos
seguintes incisos:
§ 9º - Nos documentos comprobatórios de despesas será obrigatoriamente
aposto, sob pena de glosa do respectivo valor, o atestado de que o material
foi recebido ou de que o serviço foi prestado;
§ 10 - O atestado de que trata o parágrafo anterior será firmado por outro
servidor que não o responsável pelo adiantamento;
§ 13 - Todos os documentos comprobatórios de despesas realizadas serão
visados pelo chefe imediato do responsável pelo adiantamento.
58
Analisando os documentos comprobatórios das despesas, foi observado que
parte deles não possui “atesto” e “visto” de outro servidor, encontram-se apenas
carimbados sem qualquer assinatura e correspondem aos comprovantes de despesas
(Notas Fiscais/Recibos) que foram apontados com desvio de finalidade no item acima
(já especificado seu valor).
Presumimos que a intenção do legislador em exigir o atesto e visto é a de
certificar que mais de um servidor reconheça que o recurso público recebido pelo
agente público foi realmente aplicado em prol do estado, pois a simples emissão de
Nota Fiscal ou Recibo em nome do órgão não comprova tal feito, é apenas um
requisito, mas o que respalda é o fato de quem aplica os recursos estar assistido por
outros servidores;
Partindo para a fundamentação legal mais ampla na análise da prestação de
contas do processo de adiantamento em epígrafe, inicialmente, vamos tecer
comentários sobre o desrespeito há alguns princípios constitucionais que norteiam a
administração pública o da Legalidade – que é a exigência de que todos os atos da
Administração pública têm que estar em conformidade com os princípios legais - ao
longo de todo esse parecer foram expostos inúmeros argumentos que demonstram que
as prestações de contas apresentadas pelo suprido contém comprovantes que estão em
desacordo com a previsão legal. O da Moralidade - que é a necessidade de que a
gestão da coisa pública seja feita de forma a atender aos padrões de conduta
normalmente aceitos pela sociedade, em determinado momento, como relevantes para
a própria existência social, condizentes com as regras morais de boa administração.
Ora, o gasto realizado pelo suprido, utilizando recursos públicos de adiantamento com
59
táxi em viagem, beira a imoralidade, haja vista que o suprido recebeu recursos
específicos para tais despesas, quais foram de diárias. Desta maneira, se existiram dois
recursos para um mesmo fim, um deles foi desviado da finalidade pública e apropriado
indevidamente. Imoral ainda, e mais grave foi o forte indício de adulteração do
documento fiscal já mencionado, pois se constitui crime e está passível das
implicações penais cabíveis previstas no Art. 297 do Código Penal.
Considerando as análises do item anterior, podemos enquadrar os atos citados
neste processo como atos de Improbidade Administrativa que causaram prejuízo ao
erário, conforme definido na Lei nº 8.429, de 2 de Junho de 1992:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei (...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições.
Dessa forma, ficou evidenciado que o processo analisado que trata da
concessão de adiantamento a servidor indica a seguinte ocorrência que contribuiu para
prejuízo ao erário público estadual: impugnação de despesas. Dessa maneira,
entendemos que está configurado nos autos do processo, o fato gerador de dano ao
erário público, o que legitima o administrador público a proceder com a tomada das
contas especial e buscar o ressarcimento dos valores pelos meios legais.
No que diz respeito à quantificação do dano, diante das fundamentações legais
apresentadas, totalizou o valor de R$1.846,00(um mil oitocentos e quarenta e seis
reais), originando-se da apresentação de Prestação de Contas Irregular.
60
Com relação à identificação do responsável, ficam preservados neste trabalho
quaisquer nomes relacionados ao processo em análise, porém, cabe identificar como
responsável o próprio suprido, recebedor do adiantamento;
Diante das evidências e considerando: que o rito processual exigido para
formalização de uma Tomada de Contas Especial foi atendida, onde foi verificada a
existência de tentativas do Administrador Público de solucionar o impasse; que foi
proporcionada ampla defesa e ao contraditório, conforme reza o art. 5º, inciso LV da
Constituição Federal; que não houve qualquer manifestação do suprido quanto às
irregularidades apontadas na prestação de contas, é devida a imputação de
responsabilidade à com vistas ao ressarcimento ao erário público.
Desta forma, cabe a comissão de TCE finalizar relatório conclusivo sobre o
processo, repassando-o ao presidente do Tribunal de Justiça (dirigente máximo do
órgão) para pronunciamento, posteriormente a Auditoria da Presidência (órgão de
controle interno) para emissão de certificado, finalizando a fase interna. Depois de
finalizada, encaminha-se o processo ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão
para julgamento das contas do suprido, iniciando a fase externa.
61
4.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Tendo como base o que foi exposto, é nítida a dedução acerca da importância
do procedimento de tomada de contas especial para a Administração Pública. É, sem
dúvidas, um poderoso instrumento de controle dos atos de gestão que, dinamizado
pelas normas aplicáveis, especialmente a Resolução n.º 005/2002-TCE/MA, alia a
eficiência da prevenção geral e especifica a eficácia da reparação dos danos causados
ao erário.
Utilizar a TCE a processos de Suprimento de Fundos é exercer um papel
fundamental de controle a um regime diferenciado de execução da despesa pública,
pois esse regime é responsável por certa dinamização e flexibilização na sua execução
diante de situações emergenciais, portanto, extremamente necessária ao bom
desempenho da gestão pública, porém, certas vezes é utilizado de forma “indevida”,
carecendo de “remédio” legal que possibilite recompor o dano, entra em cena a TCE.
Aplicada ao Tribunal de Justiça do Maranhão ganha mais importância ainda,
pois ao longo da história dessa corte não há registro de qualquer TCE até o ano de
2008, e o processo analisado é datado de 2006, transcorrendo pouco mais de dois anos
para sua instauração. Pelo tempo relativamente longo transcorrido entre essas duas
datas e por ser um dos primeiros processos desse tipo em toda sua história,
presumimos que o gestor encontrava-se “refém” de uma cobrança administrativa
ineficaz para o caso apresentado, já que o erário público não foi ressarcido durante o
período, ficando o gestor paralisado nessa única medida.
62
Sendo assim, a instauração da TCE foi o meio encontrado pelo órgão para
submeter o responsável a níveis diferenciados de cobrança, inclusive judicial, se assim
o tribunal de contas julgar necessário. Representando ainda, uma forma de transferir a
responsabilidade pela cobrança do débito ao Tribunal de Contas e de inibir
internamente os usuários a cometer futuros abusos e/ou desvios da real finalidade do
adiantamento quando da aplicação dos recursos.
Ora, a TCE tanto inibe quanto é uma cobrança efetiva à medida que submete o
responsável a cobrança judicial e extra-judicial da dívida, a declaração de inidoneidade
para licitar ou contratar com a administração, a declaração de inabilitação para o
exercício de cargo ou função pública, a inclusão no Cadastro Geral de Inadimplentes
com Entidades Públicas e arresto de seus bens para garantir o ressarcimento. Exaltamse, assim, as conseqüências que pode ser submetido o suprido caso apurado
irregularidades em processos de adiantamento a partir de uma TCE instaurada.
Desta forma, além de proporcionar ao Controle Interno e Externo o
monitoramento permanente dos fatos que são passíveis de instauração de TCE,
culminando com as providências que cada caso requer, oferece ao Gestor Público um
proeminente diagnóstico de sua administração, dando-lhe a oportunidade de adotar as
medidas necessárias para correção das falhas detectadas.
O Gestor que compreende a necessidade de sua atuação tempestiva em face
das irregularidades havidas e conhece o verdadeiro objetivo de sua atuação em prol do
interesse público, está à disposição o procedimento de tomada de contas especial. Em
fim, em combate aos pouco afeiçoados à gestão de recursos públicos, exerce ação
63
prática e coercitiva em benefício do erário, obstaculizando a reiteração dos eventos
danosos.
Finalmente, é necessário afirmar que o papel do controle somente será efetivo,
se os agentes que atuam em todas as suas etapas garantirem o cumprimento dos
instrumentos legais, pois sem esse comprometimento, quaisquer procedimentos serão
ineficazes.
64
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAUJO, Inaldo da Paixão Santos; ARRUDA, Daniel Gomes. Contabilidade
pública: da teoria à prática. São Paulo: Saraiva, 2006.
BRASIL. Constituição Política do Império do Brasil de 1824. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm. Acesso em: 21
mar. 09.
______. Constituição Federal de 1988: atualizada até a Emenda Constitucional nº 52,
de 2006. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006.
______. Lei nº 4.320 (1964). Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios
e
do
Distrito
Federal.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 08 fev. 2009.
______. Lei nº 8.666 (1993). Estatuto de Licitações e Contratos Administrativos.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666/cons.htm>. Acesso
em: 04 jun. 2009.
______. Lei nº 8.429 (1992). Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429/cons.htm>. Acesso em: 07 jun.
2009.
______. Lei nº 5.869 (1973). Institui o Código de Processo Civil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm>. Acesso em: 04 jun. 2009.
______. Decreto nº 200 (1967). Dispõe Sobre a Organização da Administração
Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1967/D200htm.htm>. Acesso em: 15
fev. 2009.
______. Decreto nº 6.370 (2008). Atualiza e consolida a legislação pertinente sobre
Cartão Corporativo do Governo Federal, e determina o encerramento das contas
bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2008/D6370htm
htm>. Acesso em: 15 fev. 2009.
______. Decreto nº 93.782 (1986). Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa
do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras
providências. Disponível em:http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto / 1986
/D93782htm.htm>. Acesso em: 15 fev. 2009.
65
______. Decreto-Lei nº 2.848 (1940). Estabelece o Código Penal. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del2848htm.htm>. Acesso em:
15 jun. 2009.
CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle Externo da Gestão Pública.
Niterói. Impetus, 2007.
DECLARAÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM E DO CIDADÃO. Disponível
em:http://www.giea.net/legislacao.net/internacional/declaracao_direitos_homem_cida
dao_1789.htm. (Acesso em: 22 jan. 2008).
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 6ª ed. São Paulo:
Mallheiros, 1998.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial: Processo e
Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed.
Brasília: Brasília Jurídica, 1998.
_________. Tomada de Contas Especial: Processo e Procedimento na
Administração Pública e nos Tribunais de Contas. 4ª ed. Belo Horizonte : Editora
Fórum, 2009.
GUIMARÃES, Edgar. Controle das Licitações Públicas. São Paulo: Dialética, 2002.
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 13 – TCU. Dispõe sobre a instauração e
organização de processos de tomada de contas especial e dá outras providências.
Dezembro,
2006.
Disponível
em:
http://www.tcu.
gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/IN/20090206/INT1996013.doc. Acesso em: 07 jun.
2009.
__________ Nº 56 – TCU. Dispõe sobre instauração e organização de processo de
tomada de contas especial e dá outras providências. Dezembro, 2007. Disponível em:
http: //www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/IN/20090206/INT2007-056.doc.
Acesso em: 07 mai. 2009.
__________ Nº 005 – TCE/MA. Dispõe sobre instauração e organização de processo
de tomada de contas especial e dá outras providências. Agosto, 2002. Disponível em:
http://www.tce.ma.gov.br/site/legislação/in0052002. Acesso em: 05 mai. 2009.
MARANHÃO. Lei nº 8.359 (2005). Aprova o orçamento para o exercício 2006.
Disponível em: http: // www.tj.ma.gov.br / site / principal / conteudo.php
?conteudo=15113. Acesso em: 04 jan. 2009.
__________. Lei nº 16.352 (1998). Regulamenta e consolida normas sobre a
concessão, aplicação e comprovação de adiantamento a servidor. Disponível em:
http://www.tj.ma.gov.br/site/principal/conteudo.php?conteudo=14110. Acesso em: 04
jan. 2009.
66
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 1993.
NAKAGAWA, Masayuki. Introdução a controladoria: conceitos, sistemas,
implementação, São Paulo: Atlas, 1993.
PEIXE, Blênio César Severo. Finanças públicas: controladoria governamental.
Curitiba: Juruá, 2002.
RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA N°008 – TJ/MA. Regulamenta o uso do
Cartão Corporativo no âmbito do Tribunal de Justiça do Maranhão. Abril, 2005.
Disponível em: http://www.tj.ma.gov.br/site/principal/conteudo.php?conteudo=
12000. Acesso em: 09 mai. 2009.
___________ N°027 – TJ/MA. Dá nova Regulamentação ao uso do Cartão
Corporativo no âmbito do Tribunal de Justiça do Maranhão. Abril, 2008. Disponível
em: http://www.tj.ma.gov.br/site/principal/conteudo.php?conteudo=14000. Acesso
em: 07 mai. 2009.
___________ N°001 – TCE/MA. Estabelece o Regimento Interno desta Corte de
Contas.
Abril,
2000.
Disponível
em:
http://www.tce.ma.gov.br/site/legislação/res0012000. Acesso em: 07 mai. 2009.
SILVA E, De Plácido. Vocabulário Jurídico, 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade
administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2000.
governamental:
um
enfoque
TEIXEIRA, Hélio Janny; SANTANA, Solange Maria. Remodelando a gestão
pública. São Paulo: Edgar Blucher, 1994.
Tomada
de
Contas
Especial
em
Números.
Disponível
em:
https://acessoseguro.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/rsultad
os_tce. Acesso em: 07 Ago. 2008.