PALESTRA
“ENSINO E FUNDEB PERANTE O
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO”
LOCAL: OURINHOS
PÚBLICO: PREFEITOS, SECRETÁRIOS DE EDUCAÇÃO E INTERESSADOS
COSÓRCIOS MUNICIPAIS: UMES – CIVAP - AMVAP
PALESTRANTES:
MARCOS MONTEIRO
[email protected]
ALEXANDRE MASSARANA
[email protected]
ENSINO E FUNDEB PERANTE O TCESP
I. INTRODUÇÃO
II. REGRAS NO ENSINO E NO FUNDEB
III. O QUE NÃO PODE NO ENSINO
IV. O QUE NÃO PODE NO FUNDEB
V. O QUE PODE NO FUNDEB
VI. FUNDEB 60% PARA MAGISTÉRIO E APOIO
VII. JURISPRUDÊNCIA
VIII. SISTEMA INTEGRAL
IX. CONCLUSÃO (MAIOR CAUSA DE REJEIÇÃO DE CONTAS)
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INTRODUÇÃO
As informações trazidas por este documento são os principais pontos sobre o conteúdo da palestra
com o objetivo de orientar e colaborar com o acompanhamento dos interessados presentes no dia. Não
pretende este documento definir diretrizes jurídicas, contábeis ou educacionais, pois, faremos destaque
das principais decisões que nortearam de forma negativa os municípios fiscalizados.
A matéria embora pareça simples, tem sido uma das principais causas de rejeição de contas
municipais, junto ao tribunal de contas do Estado de São Paulo. Sendo assim o objetivo da presente
palestra é alertar e traçar de modo prioritário algumas da principais questões envolvendo o objetivo
aplicado no ensino e FUNDEB como: os limites a serem observados, o que pode e o que não pode ser
gasto entre outros.
O objetivo das aplicações no ensino é promover a educação básica, que se dá pela ação de
Municípios e Estados. Os Estados devem atuar obrigatoriamente no âmbito do ensino fundamental e
médio.
Já Municípios devem atuar obrigatoriamente no âmbito da Educação Infantil (creches e pré-escolas)
e do Ensino Fundamental (1º a 9ºano), Educação Especial e Educação de Jovens e Adultos
(Fundamental). Portanto, em regra, para os Municípios essa aplicação somente ocorrerá em creches,
pré-escolas, ensino fundamental, educação especial e educação de jovens e adultos, mas poderá agir
nos ensinos médio e superior após aplicar os 25% de impostos.
A base de cálculo de onde são obtidos os 25% mínimos obrigatórios de despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino é composta de impostos diretamente arrecadados pelo Município (IPTU,
ISS, ITBI, IRRF), mais transferidos obrigatoriamente pela União e pelo Estado (FPM, ITR, ICMS, IPVA,
IPI/Exportação, ITCMD), mais a receita da dívida ativa tributária, multas e juros por impostos atrasados
e ainda a derivada da Lei Kandir (Lei nº 87/1966).
Com relação ao FUNDEB, além dos tributos que suportavam o abolido FUNDEF (ICMS, FPM, FPE,
IPI/Exp.), outros impostos, na proporção de 20%, integram a base de cálculo. São eles o IPVA, o
ITCMD e a quota-parte municipal do ITR.
Não se pode dizer que o FUNDEB é uma coisa e os 25% da Educação outra coisa. Em regra, as
despesas com o FUNDEB estão incluídas nas despesas com o ensino, com exceção para os
Municípios com ganho junto ao FUNDEB e que precisam gastar, no ano, os 25% de impostos e mais o
“plus”. Assim, apenas neste caso, parte do FUNDEB não se inclui nos 25% da Educação, ou seja, o
ganho, o “plus” é a único componente do Fundo que excede o bloco dos 25%.
Esclarecemos por fim que não é nossa pretensão esgotar a matéria sendo que quaisquer dúvidas,
sobre casos ou peculiaridades deverão ser levadas a algum de nossos consultores, que poderão ser
contatados nos endereços expostos no final deste breve trabalho, que subsidiará a presente palestra.
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REGRAS NO ENSINO E NO FUNDEB
ENSINO
FUNDEB
REGRA
25%, no mínimo,
receita de impostos
100% das receitas
fundo
60%, no mínino,
remuneração
magistério
EXCEÇÃO
da
FUNDAMENTO
Artigo 212 da CF
do 5% aplicados até o 1º
trimestre do ano seguinte
na
do
Artigo 60, inciso XII,
dos ADCT da CF e
artigos 21 e 22 Lei
nº 11.494/2007
Como em muitos Municípios a despesa ainda não é identificada por fonte de receita e há dotação
suficiente para os 5% diferidos, é recomendável (imprescindível) a abertura de conta bancária
específica para que tal parcela residual não se confunda com o FUNDEB arrecadado no 1º trimestre do
ano seguinte. A conta deve ser chamada Parcela Diferida do FUNDEB - § 2º, do artigo 21, da Lei nº
11.494, de 2007.
Serão objeto de glosa no cálculo requerido pelo artigo 212 da Constituição Federal os recursos que não
forem movimentados, conforme a orientação aqui contida. (Comunicado SDG nº 07/2009)
O QUE NÃO PODE NO ENSINO
1 – Restos a Pagar não quitados até 31 de janeiro do ano seguinte. Para evitar a não liquidação e
posteriores cancelamentos de empenhos contabilizados na Educação (o importante é o ano do efetivo
pagamento)
2 – Salário-Educação; ganho líquido do FUNDEB; subvenções federais e estaduais para a
Educação; rendimentos das contas bancárias da Educação –
Esses recursos que não se confundem com a receita de impostos.
3 – Despesas com pessoal em desvio de função – É o caso de professores e outros profissionais do
magistério que estejam atuando em outras áreas da Administração (artigo 71, inciso VI da LDB)
4 – Despesas com alimentação infantil e uniforme escolar – (Deliberação TCA-35186/026/08)
4 – Despesas com precatórios judiciais – O MEC afasta despesas de exercícios anteriores (princípio
orçamentário da anualidade)
5 – Insumos e equipamentos utilizados na merenda escolar – Os programas suplementares de
alimentação são estranhos à manutenção e desenvolvimento (artigo 71, inciso IV, da LDB)
6 – Despesas com pessoal da merenda escolar terceirizada – Embora seja possível a terceirização,
uma vez adotada, todos aqueles vinculados à empresa que produz a merenda escolar, como as
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merendeiras, nutricionistas e demais funcionários nada têm a ver com os quadros da Educação do
Município e não são profissionais do ensino público (artigo 70, inciso I, da LDB)
7 – Construção e manutenção de bibliotecas, museus e ginásios esportivos – Somente permitidos
quando dentro dos prédios escolares, para uso exclusivo de alunos da rede pública e, não, do público
em geral.
8 – Transporte e Bolsas de Estudo para alunos do ensino médio e superior; custos
proporcionais da Secretaria da Educação com essas duas etapas de aprendizado – O Município
só custeia esses níveis de ensino depois de aplicar 25% na educação infantil e no ensino fundamental
(artigo 11, inciso V, da LDB).
9 – Aquisições globais de bens e serviços, que também servem a vários outros setores da
Administração – Por haver desvio de finalidade, sendo que para evitar a glosa total, precisa a
Educação local atestar, sua própria cota de recebimento, mediante carimbo e assinatura de servidor
especialmente designado pelo Responsável da Educação (Secretário, Diretor ou Coordenador).
Exemplos: combustíveis, material de escritório ou de limpeza, peças de reposição da frota.
10 – Despesas empenhadas em dotações estranhas às da Educação – Devem ser aquelas
aprovadas na LOA.
11 – Parcelamento de dívida com encargos sociais (INSS, FGTS e PASEP) – Isso quando no ano
de competência, a respectiva despesa foi também empenhada e apropriada no mínimo constitucional,
já que um mesmo gasto não pode ingressar em dois exercícios: o do empenho do encargo patronal e,
depois, o do parcelamento da respectiva dívida.
12 – Aquisição de veículos escolares sem as condições exigidas no Código Brasileiro de
Trânsito – Os veículos devem reunir adequadas condições de utilização; estar licenciados pelos
competentes órgãos da fiscalização, dispondo de todos os equipamentos obrigatórios, sobretudo os de
segurança.
13 – Vale-refeição, cesta-básica, vale-transporte nos 60% do FUNDEB destinados aos
profissionais do magistério – Dado seu caráter indenizatório e não remuneratório (ingressam no 40%
do FUNDEB e, não, nos 60%, vinculados, única e tão somente, às parcelas remuneratórias como
salário, vantagens, encargos patronais.
14 – Despesas com inativos com receitas específicas do regime próprio de previdência – RPPS
– Como as contribuições, compensações do INSS, entre outras, visto que só se integram à despesa
laboral os gastos da inatividade suportados, exclusivamente, pelo Tesouro e, não, por fontes de custeio
do RPPS (compensações do INSS, contribuições funcionais e patronais, entre outras). (artigo 19, § 1º,
inciso VI, da LRF). Também nunca poderá onerar os 60% do FUNDEB, destinados, única e tão
somente, ao pessoal em efetivo exercício no magistério.
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O QUE NÃO PODE NO FUNDEB
1 – Remanejamento de aplicações excedentes no ensino – situação muito comum eram os
Municípios que não conseguiam utilizar todos os recursos do FUNDEB mas tinham gasto excedente no
ensino em geral (acima de 25%) buscassem completar essa diferença. Isso não será mais possível a
partir de 2011 (Deliberação TC-A-024468/026/11), porque se considerou que as despesas (do ensino e
do Fundo) detém dotações orçamentárias distintas, impossibilidade de remanejamento de despesas
empenhadas em determinada dotação (princípio da oportunidade);
2 – Aplicação de recursos do FUNDEB em despesas de exercícios anteriores – Os recursos
devem ser utilizados dentro do exercício a que se referem, ou seja, em que são transferidos. Os
eventuais débitos de exercícios anteriores deverão ser pagos com outros recursos, que não sejam
originários do Fundo;
3 – Despesas com o PASEP proporcional à educação;
4 – Pesquisa – quando não vinculada às instituições de ensino, ou quando efetivada fora dos sistemas
de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua qualidade ou à
sua expansão;
5 – Subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou
cultural;
6 – Formação de quadros especiais para Administração Pública – sejam militares ou civis,
inclusive diplomáticos;
7 – Programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e
psicológica, e outras formas de assistência social;
8 – Obras de infra–estrutura – ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede
escolar;
9 – Pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em
atividade alheia à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.
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O QUE PODE NO FUNDEB
1 – Remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos profissionais da educação –
estão contempladas nesse grupo as despesas realizadas com: - habilitação de professores leigos; capacitação dos profissionais da educação (magistério e outros servidores em exercício na educação
básica), por meio de programas de formação continuada; - remuneração dos profissionais da educação
básica que desenvolvem atividades de natureza técnico-administrativa (com ou sem cargo de direção
ou chefia) ou de apoio, como, por exemplo, o auxiliar de serviços gerais, o auxiliar de administração, o
(a) secretário (a) da escola, etc., lotados e em exercício nas escolas ou órgão/unidade administrativa
da educação básica pública;
2 – Aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos
necessários ao ensino: - aquisição de imóveis já construídos ou de terrenos para construção de
prédios, destinados a escolas ou órgãos do sistema de ensino; - ampliação, conclusão e construção de
prédios, poços, muros e quadras de esportes nas escolas e outras instalações físicas de uso exclusivo
do sistema de ensino; - aquisição de mobiliário e equipamentos voltados para o atendimento exclusivo
das necessidades do sistema da educação básica pública (carteiras e cadeiras, mesas, armários,
mimeógrafos, retroprojetores, computadores, televisores, antenas, etc.); - manutenção dos
equipamentos existentes (máquinas, móveis, equipamentos eletro-eletrônicos, etc.), seja mediante
aquisição de produtos/serviços necessários ao funcionamento desses equipamentos (tintas, graxas,
óleos, energia elétrica, etc.), seja mediante a realização de consertos diversos (reparos, recuperações,
reformas, reposição de peças, revisões, etc.); - reforma, total ou parcial, de instalações físicas (rede
elétrica, hidráulica, estrutura interna, pintura, cobertura, pisos, muros, grades, etc.) do sistema da
educação básica;
3 – Uso e manutenção de bens vinculados ao sistema de ensino: - aluguel de imóveis e de
equipamentos; - manutenção de bens e equipamentos (incluindo a realização de consertos ou reparos);
- conservação das instalações físicas do sistema de ensino prioritário dos respectivos entes federados;
- despesas com serviços de energia elétrica, água e esgoto, serviços de comunicação, etc;
4 – Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento
da qualidade e à expansão do ensino: - levantamentos estatísticos (relacionados ao sistema de
ensino), objetivando o aprimoramento da qualidade e à expansão do atendimento no ensino prioritário
dos respectivos entes federados; - organização de banco de dados, realização de estudos e pesquisas
que visam à elaboração de programas, planos e projetos voltados ao ensino prioritário dos respectivos
entes federados;
5 – Realização de atividades–meio necessárias ao funcionamento do ensino - despesas inerentes
ao custeio das diversas atividades relacionadas ao adequado funcionamento da educação básica,
dentre as quais pode se destacar: serviços diversos (de vigilância, de limpeza e conservação, dentre
outros), aquisição do material de consumo utilizado nas escolas e demais órgãos do sistema (papel,
lápis, canetas, grampos, colas, fitas adesivas, gizes, cartolinas, água, produtos de higiene e limpeza,
tintas, etc.);
6 – Concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas: - ainda que na LDB
esteja prevista esta despesa (ocorrência comum no ensino superior) ela não poderá ser realizada com
recursos do FUNDEB, cuja vinculação é exclusiva à educação básica pública.
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7 – Aquisição de material didático-escolar e manutenção de transporte escolar: - aquisição de
materiais didático-escolares diversos, destinados a apoiar o trabalho pedagógico na escola (material
desportivo utilizado nas aulas de educação física, acervo da biblioteca da escola - livros, atlas,
dicionários, periódicos, etc., lápis, borrachas, canetas, cadernos, cartolinas, colas, etc.); - aquisição de
veículos escolares apropriados ao transporte de alunos da educação básica na zona rural,
devidamente equipados e identificados como de uso específico nesse tipo de transporte, em
observância ao disposto no Código Nacional de Trânsito (Lei nº 9.503, de 23.09.97). Os tipos de
veículos destinados ao transporte de alunos, desde que apropriados ao transporte de pessoas, devem:
reunir adequadas condições de utilização, estar licenciados pelos competentes órgãos encarregados
da fiscalização e dispor de todos os equipamentos obrigatórios, principalmente no que tange aos itens
de segurança. Podem ser adotados modelos e marcas diferenciadas de veículos, em função da
quantidade de pessoas a serem transportadas, das condições das vias de tráfego, dentre outras,
podendo, inclusive, ser adotados veículos de transporte hidroviário.
8 – Amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos itens
acima - quitação de empréstimos (principal e encargos) destinados a investimentos em educação
(financiamento para construção de escola, por exemplo).
O FUNDEB 60% - MAGISTÉRIO E APOIO
Somente os profissionais do magistério que podem ser remunerados com a parcela de 60% do
FUNDEB (artigo 22, da Lei nº 11.494/2007), sendo assim considerados aqueles que exercem
atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência,
incluídas as de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação
educacional e coordenação pedagógica.
Assim, para que possam ser remunerados com recursos do Fundo esses profissionais deverão atuar
na educação básica pública, no respectivo âmbito de atuação prioritária dos Estados e Municípios,
sendo que a cobertura destas despesas poderá ocorrer, tanto em relação aos profissionais integrantes
do Regime Jurídico Único do Estado ou Município, quanto aos regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho – CLT, além daqueles que se encontram, formal e legalmente, contratados em caráter
temporário, na forma da legislação vigente.
Nesse grupo dos profissionais do magistério estão incluídos todos os profissionais da educação básica
pública, sem distinção entre professor de jovens e adultos, da educação especial, da educação
indígena ou quilombola e professor do ensino regular. Todos os profissionais do magistério que
estejam em efetivo exercício na educação básica pública podem ser remunerados com recursos da
parcela dos 60% do FUNDEB, observando-se os respectivos âmbitos de atuação prioritária dos
Estados e Municípios.
A Resolução nº 01/2008 do Conselho Nacional de Educação considera que, dos profissionais que dão
suporte pedagógico direto à atividade de docência, são considerados profissionais do magistério, para
fins de recebimento da parcela dos 60%, somente os licenciados em Pedagogia, ou os formados em
nível de pós-graduação e os docentes designados nos termos de legislação e normas do respectivo
sistema de educação.
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JURISPRUDÊNCIA
1 – Despesas com transporte durante o recesso escolar (TC 002277/026/07, Município de Itararé)
“O recorrente mostrou bem que no período de recesso escolar as atividades educativas
ainda estavam em pleno desenvolvimento, com a capacitação de professores, aulas de
reforço para os alunos e, mormente, para atender as crianças inscritas nas creches, ante
a função social que estes estabelecimentos propiciam para as famílias residentes na
comuna.”
2 – Restos a pagar com disponibilidade financeira e sucessão de governo (TC 001765/026/08,
Município de Cotia)
“Quanto aos recursos provenientes do FUNDEB, acolho, nesta oportunidade, o
posicionamento de SDG e considero procedente a reversão da glosa das despesas
inscritas em restos a pagar (R$ 698.273,23), tendo em vista que o responsável deixou, em
31/12/2008, disponibilidade financeira suficiente para quitação daquelas despesas,
embora o atual prefeito não tenha feito o devido pagamento até 31 de janeiro de 2009.
Registro, quanto a isso, que recentes julgados desta e. Segunda Câmara1 tem
considerado, em casos análogos, que não pode o ex-prefeito ser prejudicado por conduta
de seu sucessor.”
3 – Restos a pagar do FUNDEB pagos até o 1º trimestre do ano seguinte (TC 002533/026/10,
Município de Piracicaba)
“No tocante ao investimento mínimo dos recursos provenientes do FUNDEB, a
Fiscalização havia apontado a aplicação do percentual de 88,68% durante o exercício em
exame. Foram excluídos do cômputo, Restos a Pagar não quitados até 31/01/2011, no
montante de R$ 7.500.231,38 (R$ 7.498.078,46 referentes aos 40% e R$ 2.152,92
relativos à valorização do magistério – 60%). A Assessoria Técnica, no entanto, recalculou
a aplicação no FUNDEB, expurgando conclusivamente do cálculo o montante de R$
5.902.110,88 (R$ 5.899.957,96 referentes aos 40% e R$ 2.152,92 das despesas com
magistério – 60%), referente aos Restos a Pagar não processados e não quitados até
31/03/2011, sob o seguinte embasamento: “Existem decisões proferidas por este Tribunal,
acolhendo, excepcionalmente, na apuração do percentual de aplicação do FUNDEB os
Restos a Pagar vinculados a tal Fundo, quando pagos até 31 de março, em analogia AP
preceituado no §2º do artigo 21 da Lei Federal nº 11.494/2007”
4 – Obra de anfiteatro no âmbito do ensino (TC-001964/026/08, Município de Dumont)
“Os elementos constantes dos autos, em especial declaração da Secretária Municipal de
Educação à época, Marli Aparecida B. Donega Lara Santos (fl. 333), evidenciam que o
imóvel foi, de fato, utilizado para o desenvolvimento de atividades educacionais pelo corpo
docente e discente da Escola Municipal Profa. Olympia Eleusa Decare. Sobre o teor de tal
declaração responde sua emitente, nos termos da lei. Assim, para sanar a contradição
apontada entendo pertinente a inclusão das despesas com a reforma do anfiteatro no
cômputo do Fundeb, eliminando-se a dicotomia entre fatos e conclusão.”
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SISTEMA INTEGRAL DE ENSINO
DESTAQUE NOSSO SOBRE: Projeto de Lei Nacional nº 8.530/2010 (Plano de 2011/2020):
Meta 6: Oferecer educação em tempo integral em 50% das escolas públicas de educação básica.
Estratégias:
6.1) Estender progressivamente o alcance do programa nacional de ampliação da jornada escolar,
mediante oferta de educação básica pública em tempo integral, por meio de atividades de
acompanhamento pedagógico e interdisciplinares, de forma que o tempo de permanência de crianças,
adolescentes e jovens na escola ou sob sua responsabilidade passe a ser igual ou superior a sete
horas diárias durante todo o ano letivo, buscando atender a pelo menos metade dos alunos
matriculados nas escolas contempladas pelo programa.
6.2) Institucionalizar e manter, em regime de colaboração, programa nacional de ampliação e
reestruturação das escolas públicas por meio da instalação de quadras poliesportivas, laboratórios,
bibliotecas, auditórios, cozinhas, refeitórios, banheiros e outros equipamentos, bem como de produção
de material didático e de formação de recursos humanos para a educação em tempo integral.
6.3) Fomentar a articulação da escola com os diferentes espaços educativos e equipamentos públicos
como centros comunitários, bibliotecas, praças, parques, museus, teatros e cinema.
6.4) Estimular a oferta de atividades voltadas à ampliação da jornada escolar de estudantes
matriculados nas escolas da rede pública de educação básica por parte das entidades privadas de
serviço social vinculadas ao sistema sindical de forma concomitante e em articulação com a rede
pública de ensino.
6.5) Orientar, na forma do art. 13, § 1º, I, da Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, a aplicação em
gratuidade em atividades de ampliação da jornada escolar de estudantes matriculados nas escolas da
rede pública de educação básica de forma concomitante e em articulação com a rede pública de
ensino.
6.6) Atender as escolas do campo na oferta de educação em tempo integral considerando as
peculiaridades locais.
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CONCLUSÃO
MAIOR CAUSA DE REJEIÇÃO DE CONTAS DE PREFEITURAS
CUIDADOS DO GESTOR:
1 – Conhecer a legislação e a jurisprudência do TCESP;
2 – As folhas salariais dos profissionais da educação básica devem ser rubricadas por todos os
membros do Conselho do FUNDEB (artigo 4º, inciso II, da IN nº. 02/2008);
3 – A documentação da despesa educacional precisa estar separada das demais peças
comprobatórias (artigo 4º, inciso I, da IN 02/2008). Aliás, a ocultação de gastos implica multa ao gestor,
nos termos do artigo 104, inciso V, da LC nº. 709/1993 (“sonegação de processo, documento ou
informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas”).
4 – O recebimento de bens e serviços deve ser atestado por servidor especialmente designado pelo
responsável do órgão municipal de Educação (Secretário, Diretor ou Coordenador);
5 – O balanço patrimonial precisa evidenciar as disponibilidades bancárias da Educação (artigo 50,
inciso I, da LRF);
6 – O Salário-Educação não é usado nos mesmos fins dos 25% de impostos (art. 212 da CF); não
banca gastos de pessoal (art. 7o da Lei n.º 9.766, de 1998), mas, na qualidade de contribuição social,
pode ser despendido na merenda escolar e em programas de assistência à saúde (artigo 212 da CF, §
4º).
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COORDENAÇÃO
Marcos Antonio Gaban Monteiro
Alexandre Massarana da Costa
ADVOGADOS – SÓCIOS
OBRIGADO!
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