Analisando os Gastos Públicos em
Proteção Social:
Algumas Sugestões Metodológicas
Kathy Lindert, Banco Mundial
Qualidade do Gasto Público no Brasil
26-27 Junho, 2003
Plano de Apresentação: Questões
Chaves
Visão Setorial Ampla




Quais são os objetivos do setor?
De onde o dinheiro vem (financiamento)?
Quanto é gasto?
Para onde o dinheiro vai? (composição dos gastos)



Inventário básico
Mapeamento com base nos principais grupos vulneráveis
Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre
programas
Visão do Programa (o que você recebe pelo
dinheiro?)


Aspectos institucionais
Indicadores de performance (desempenho)
Visão Setorial Ampla
Objetivos do “Setor”
de Proteção Social
Para apoiar as pessoas, famílias e comunidades a gerenciar melhor os
riscos e prover apoio para os muito pobres
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Prover apoio para aqueles que são
extremamente pobres (pobres
estruturais)
-Ajudar as famílias a lidar com
choques (pobres transientes)
- Reduzir as desigualdades (objetivos
redistributivos)
- Reduzir a pobreza futura através das
condições de capital humano (CCT)
- Prover serviços sociais para grupos
particularmente vulneráveis
(Geralmente na forma de
transferências não contributivas – em
dinheiro ou espécie; condicionais ou
não)
SEGURO SOCIAL
- Ajudar pessoas, famílias a
mitigar os efeitos adversos
dos riscos e choques, como:
velhice, invalidez,
problemas de saúde,
desemprego, etc.
(Geralmente na forma de
pagamentos contributivos)
Objetivos, cont.
Os objetivos dependem em grande medida do perfil
da pobreza, dos riscos e da vulnerabilidade:

Perfil da Pobreza:




Número de pobres, deficiências e tendências
Características dos pobres
Grau de pobreza crônica vs. transiente (qual é a proporção de
estruturalmente pobres vs. proporção de pobres devido a choques?)
Perfil dos riscos e da vulnerabilidade


Fontes de risco e vulnerabilidade
Grupos vulneráveis específicos (e.g., inválidos, menores de rua,
crianças que trabalham, índios, etc.)
Objetivos também dependem da medida em que as
transferências privadas e seguros estão disponíveis e
acessíveis aos pobres (formais, informais)
De onde vêm os fundos?
(fontes de financiamento)
Receitas gerais
Outras fontes (principalmente para o seguro
social):

Taxas/contribuições sobre a folha de salários





Contribuições de empregado/empregador
Contribuições de autônomos
Punições de empregadores
Rendimentos de capital
Outros – multas por serviços
Outras fontes (nem sempre contadas):


Doadores, ONGs
Contribuições de parceiros
Assuntos de financiamento
Vinculado ou não (e.g., fundo de
pobreza)
Federal, estadual ou local
“Open entitlements”, ou seja,
benefícios com financiamento garantido
(financiamento sem limites) vs.
Alocação orçamentária fixa
Previsibilidade, pró-cíclica ou anticíclica
Quanto é gasto? (1)
Não é uma questão fácil de responder
Os gastos são distribuidos entre vários
programas, agências e níveis de governo
Necessidade de um inventário de programas
& gastos:


Em nível federal (entre as agências)
Em nível estadual/municipal:


Provavelmente não é possível fazer um inventário
completo para todos os estados/municípios
Selecionar uma amostra (alguns com alta
capacidade/gastos, alguns com baixa
capacidade/gastos) para estimar as duplicações,
complementaridades com gastos federais
...Quanto é gasto (2)
Com o inventário das despesas em cada um dos (principais)
programas, é possível estimar o quanto é gasto em SP
Calcular como % do PIB, gastos públicos totais, gastos sociais
totais
E xp en d itu re E stim ates on S ocial P rotection (S P ),
S ocial In su ran ce (S I) an d S o cial A ssistan ce P ro gra m s (S A )
C ountry
SP
SI
SA
% of G D P
% of G D P
% of SP
% of G D P
% of SP
A rg en tin a
5 .0
4 .1
8 2 .0
0 .9
1 8 .0
B razil
1 0 .8
1 0 .3
9 5 .4
0 .5
4 .6
M ex ico
4 .3
3 .2
7 4 .4
1 .1
2 5 .6
C osta R ica
5 .4
3 .7
6 8 .5
1 .7
3 1 .5
E l Salvad or
5 .9
4 .2
7 1 .2
1 .7
2 8 .8
G u atem ala
3 .0
1 .9
6 3 .3
1 .1
1 6 .9
H on d uras
4 .1
1 .6
3 9 .0
2 .5
6 1 .0
N icarag ua
6 .5
5 .4
8 3 .1
1 .1
1 6 .9
Sou rce: W orld B an k , variou s rep orts. D ata m ostly for 1 9 99 /0 1 p eriod , cen tral g overn m en t
sp en d in g on ly.
Composição dos Gastos (1):
Inventário básico de programas
Seguro social:



Aposentadorias (por idade, pensões, por invalidez,
funcionalismo público)
Seguro desemprego
[Seguro de saúde]
Assistência Social:

Transferências em dinheiro






Condicionais (vinculadas a objetivos setoriais em saúde, educação)
Não-condicionais (puras transferências em dinheiro)
Transferências em espécie (alimentos – como merenda
escolar, outros)
Subsídios (comida, energia, agricultura, habitaçao)
Workfare (transferências em troca de trabalhos públicos)
Programas ativos de mercado laboral
Composição dos Gastos (1,cont.):
Exemplo de Inventário (Mexico)
T yp e of P rogra m
1. S ocial In su ran ce
— S ocial S ecurity
— N egative In com e T ax
2. S ectoral S ocial A ssistan ce
— E ducation
— H ealth
— H ousing credit
— O ther
3. In com e T ran sfers an d S u b sid ies
— P rogresa (conditioned incom e T )
— F ood P ro gram s
4. In com e G en era tion
— T em porary E m plo ym ent
— Lab o r T raining
— R ural D evelopm ent
5. S ocial In frastru ctu re
6. N atu ral D isaster P ro tection
7. O th er
TOTAL
N u m b er of
P rog ra m s
B u d get 2000
(m illion p esos)
4
3
1
29
18
5
2
4
7
1
6
54
1
2
51
5
170,539.0
158,687.0
11,760.0
15,861.9
6,622.8
4,740.7
3,779.6
718.8
14,765.2
9,635.0
5,130.2
15,531.8
3,997.7
1,683.9
9,850.2
2,250.1
1
5
105
P ercen t of
total
B u d get
76.1
70.8%
5.2%
7.1%
3.0%
2.1%
1.7%
0.3%
6.6%
4.3%
2.3%
6.9%
1.8%
0.7%
4.4%
1.0%
4,839.9
2.2%
202.8
223,990.7
.09%
100%
M ajor B en eficiaries
- F orm al sector em plo yees
- F o rm al sector em plo yees
-
P oor, low educated
R ural poor
P ublic sector em plo yees
V arious vulnerable gro ups
- R ural poor
- P oor
- P oor unem plo yed
- Lo w incom e
- R ural com m unities
-- C om m unities w ith low
access to basic infras tru cture
-- C om m unities hit b y
natural disasters
-- P oor com m unities
Composição dos Gastos (2):
Mapeados contra os principais grupos vulneráveis
Uma forma prática e rápida de analisar a composição de
programas é mapear os gastos dos principais programas
com base nos grupos vulneráveis usando uma abordagem
“ciclo de vida”
Vantagens deste mapeamento “ciclo de vida”:


Visão geral fácil e rápida de para onde os recursos vão (principais
grupos)
É possível identificar possíveis sobreposições, vieses de gastos (e.g.,
em favor de idosos em vez de jovens), e possíveis lacunas – para
grupos amplos
Algumas desvantagens:


Não há certeza das lacunas reais, duplicações no nível de domicílios
Abordagem ciclo de vida focaliza principalmente riscos individuais,
ignora o fato de que os indivíduos fazem parte de famílias/domicílios
Composição dos Gastos (2, cont.):
Identificando Grupos Vulneráveis: Exemplo Mexico
Population
G roup/
M ain R isk
L eading R isk Indicators
Indicator V alue, U rban A rea
Poorest 10
percent
A ges 0–5:
Stunted
developm ent
A ges 6–14
Low hum an
capital
developm ent
V iolence/crim e
Poorest 30
percent
A ll
Indicator V alue, R ural A rea
Poorest 10
percent
Poorest
30
percent
Poorest 60
percent
A ll
 C hronic M alnutrition (stunting)
11% .
30%
 EC D coverage
 Preschool attendance (age 5
only)
44%
52%
62%
n.a.
66%
53%
71%
n.a.
82%
 Prim ary school enrollm ent (ages
6–11)
92%
94%
95%
86%
91%
93%
94%
 A ge-for-grade* (ages 6–11)
 Low er secondary school
enrollm ent (ages 12–14)
 A ge-for-grade (ages 12–14)
 C hild em ploym ent (ages 12–14)
 Inactivity— neither w ork nor
attend school (ages 12–14)
1.07
41%
1.04
55%
1.01
68%
1.13
24%
1.12
24%
1.10
29%
1.08
37%
1.19
16%
21%
1.13
13%
12%
1.07
9%
7%
1.36
40%
9%
1.37
30%
14%
1.31
28%
14%
1.24
26%
13%
(Highlighted areas signal prominent at-risk groups)
Mexico Grupos Vulneráveis …
P o p u la tio n
G ro u p /
M a in R isk
A g e s 15 – 2 4
L o w h u m an
cap ital
d ev elo p m en t
L ea d in g R isk In d ica to rs
P o o rest 3 0
p ercen t
A ll
P o o rest 1 0
p ercen t
P o o rest 3 0
p ercen t
P o o rest 6 0
p ercen t
A ll
19%
29%
46%
6%
6%
7%
13%

U n iv ersity en ro llm en t (a ges
18–24)
U n em p lo ym en t (a ges 1 5 – 2 4 )
m ale
2%
4%
15%
0 .7 %
0 .2 %
0 .9 %
2%
24%
12%
23%
12%
13%
10%
4 .4 %
0%
3 .2 %
6 .9 %
5 .2 %
5 .3 %
4 .9 %
5 .2 %
37%
49%
28%
43%
18%
28%
31%
29%
30%
36%
29%
36%
27%
35%
6 .5 %
3 .5 %
37%
4 .9 %
2 .8 %
32%
3 .2 %
1 .8 %
26%
0 .6 %
0 .0 %
52%
0 .9 %
1 .5 %
50%
1 .5 %
0 .8 %
46%
1 .5 %
0 .6 %
42%
49%
36%
17%
70%
68%
61%
49%
78%
69%
42%
93%
90%
90%
85%
2%
7%
22%
0%
0 .1 %
0 .2 %
7%
V io len ce/crim e
fem ale
 In activ ity (a ges 1 5 – 1 7 )
 In activ ity (a ges 1 8 – 2 4 )




G e n e ra l
p o p u la tio n
L o w -q u ality
h o u sin g
P o o rest 1 0
p ercen t
U p p er se co n d ary en ro llm en t
(a ges 1 5 – 1 7 )

A ges 65+
L o w in co m e
In d ica to r V a lu e, R u ra l A rea

L o w in co m e
A ges 25–64
L o w in co m e
In d ica to r V a lu e, U rb a n A rea
U n em p lo ym en t: m ale
fem ale
P art-tim e jo b (as % o f all
em p lo yed )
N o ed u catio n o r in co m p lete
p rim ary (lo w sk ills) (a ge s
25–40)
N o ed u catio n o r in co m p lete
p rim ary (lo w sk ills) (a ge s
41–64)

R eceiv es p en sio n

N o p ip ed w ate r
18%
15%
7%
55%
53%
48%
38%


N o p ip ed sew e ra ge
N o electricity
50%
5%
37%
3%
18%
0 .9 %
96%
29%
93%
24%
89%
20%
79%
14%
O ciclo de vida encontra limites e nós os superamos:
Risco social entre grupos populacionais específicos no México
Population G roup
Isolated rural
villages
(population 100 or
less, total 2.6
m illion people)
Leading R isk Indicators
 Lack of access to basic
infrastructure,
social
services
 H igh dependency ratio
(large proportion of
children
and
elderly
relative to w orking-age
population)
Indigenous
(total population
 Systematically higher
11,500,000 people,
poverty rates and low er
of w hich 80
social development
percent
indicators
(9,200,000) am ong
the extrem e poor,
and 1 m illion
m onolingual)
Indicator V alue, U rban A rea
N ot applicable
(all indicators for indigenous are
given in next column— data do not
allow rural/urban breakdow n)
Indicator V alue, R ural A rea
- W ithout access to: electricity (59 percent),
sew erage (90 percent), primary school (40
percent), secondary school (100 percent),
health mobile unit (30 percent), access to
temporary employment program (94 percent),
free tortilla (99 percent), etc.
- T hese villages represent 2.9 percent of total
population, but 3.3 percent of youth (0–14)
and 3.4 percent of elderly (over 65), vs. 2.6
percent of w orking age population (25–64).
-Illiteracy rates, age 15 and over: 49 percent
(w omen), 27.8 percent (men).
In
communities w ith over 70 percent indigenous
populations (total pop. 4,000,000), 28 percent
of children do not attend school, most living
in communities w ith 100 or few er inhabitants.
O ver 1 million school-age children speak
indigenous language, 250,000 of w hich are
monolingual. O nly 38 percent of schools in
indigenous communities offer all 6 grades of
primary education.
Dando o próximo passos: mapeando programas nos grupos de risco
Incidência de programas focalizados aos principais riscos sociais por decil e região
P op u lation
G rou p /
M ain risk
P ro g ra m C o v erag e
In d ica to r V a lu e, U rb a n
A rea
P oorest 10
percent
A ges 0 – 5 :
S tunted
developm ent
A g es 6– 14
L ow hum an
capital
developm ent
V iolence/crim e
A g es 15– 24
L ow hum an
capital
developm ent
L ow incom e
A g es 25– 64
L ow incom e
A g es 65+
L ow inco m e
G en eral
p o p u latio n
L ow -quality
housing
L ow access to
savings/credit
facilities
 F am ily receives P ro gresa
transfers
 E C D coverage
In d ica to r V a lu e, R ura l A rea
P oorest 30
percent
A ll
P oorest 10
percent
P oorest 30
percent
P oorest 60
percent
A ll
n.a
n.a.
 R eceives scholarship to
attend school (6 –1 1 )
2.8%
2.0%
2.0%
3.1%
3.4%
3.9%
4.1%
 R eceives scholarship to
attend school (12 – 1 4 )
1 .6 %
1.7%
2.2%
3.4%
5.6%
5.0%
4.5%
 R eceives scholarship to
attend school (ages 15 – 1 7 )
3.6%
1.5%
3.6%
1.9%
1.3%
1.3%
1.3%
 R eceives scholarship to
attend school (ages 18 – 2 4 )
0%
5.6%
5.0%
0%
0%
3.3%
2.8%
 H as attended training
program
 H as access to social secu rity
system
 R eceives ‘a yuda alim entaria
o dispensa’
0%
2%
12%
0%
0%
0.2%
2%
9%
19%
43%
0.2%
0.9%
3%
11%
1.6%
4%
12%
0%
0.1%
0.7%
3%
2%
7%
22%
0%
0.1%
0.2%
7%
0.7%
4%
16%
0%
0.1%
0.4%
 R eceives pension
 A ccess to housin g credit
Composição de Gastos (3, cont.)
Lacunas, duplicações, iniqüidades
horizontais entre programas
Outro aspecto importante na análise do mix de
programas sociais é a medida em que eles
incorrem em duplicações ou lacunas na cobertura,
o que resulta em iniqüidades horizontais
Examinar que familias recebem:



Nenhum benefício (se pobres, uma lacuna)
Benefícios de um programa
Benefícios de múltiplos programas
Composição de Gastos (3, cont.)
Lacunas, duplicações, iniqüidades
horizontais entre programas
Dados necessários:




Dados de pesquisa domiciliar representativa com
lista abrangente dos principais (nacionais)
programas
Estes dados não são coletados regularmente no
Brasil
PNAD não inclui uma lista abrangente dos
principais programas sociais
A pesquisa da POF vai produzir alguns destes
dados pela primeira vez depois 1996... Uma
oportunidade importante para o feedback de
políticas
Composição de Gastos (3, cont.)
Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre
programas, exemplo Guatemala
Venn Diagram
Venn Diagram
N = 7276
N = 7276
1649
484
23 %
7%
3913
408
110
4968
54 %
6%
2%
68 %
Private_Transfers
(28 %)
Social_Protection
(76 %)
Social_Assistance
(75 %)
Social_Insurance
(8 %)
1306
1714
(18 %)
8 Feb 2002
(24 %)
% of total
File: tt_hh.dta ( 7 Feb 2002 )
8 Feb 2002
Venn Diagram
Venn Di agram
N = 7276
N = 7276
Charity
% of total
Other_Social_Assistance
448
2%
1223
699
45
401
10 %
1%
6%
( 21 %)
8
11
0%
0%
167
1
2%
0%
49
1%
26
1235
17 %
13
32
13
0%
Foreign_Remittances
(8 %)
School_Feeding
( 39 %)
5219
0%
0%
41
1%
Scholarships
(3 %)
4164
(72 %)
% of total
1%
0%
(15 %)
8 Feb 2002
2%
17 %
0%
Local_Remittances
64
2%
146
10
111
118
6%
4%
School_Material_Assistance
(6 %)
(13 %)
308
File: tt_hh.dta ( 7 Feb 2002 )
( 57 %)
File: tt_hh.dta ( 7 Feb 2002 )
8 Feb 2002
% of total
Overlap between Social Risk Management Arrangements
File: tt_hh.dta ( 7 Feb 2002 )
Quão adequado?... Um julgamento
Julgamentos:



A composiçao de programas tem um equilíbrio apropriado
entre assistência social e seguro social?
Mix apropriado de provisão/financiamento público –
privado?
Dado o perfil de pobreza e vulnerabilidade do país, a
composição de programas provê um equilíbrio adequado
de esforços para assistir:







Os cronicamente pobres (pobres estruturais)
Os pobres transientes (devido a choques)
Grupos vulneráveis especiais (crianças, jovens, inválidos, etc.)
Setores formais/informais?
Existem grandes lacunas na intervenção?
Duplicaçoes significativas, fragmentação?
O nível geral de esforço é sensível? Muito alto? Muito
baixo?
Análise de Programas: O que
se recebe pelo dinheiro?
Indicadores de Avaliação
(para cada um dos principais programas)
Aspectos institucionais



Objetivos
Arranjos institucionais & mecanismos de provisão
Sustentabilidade
Indicadores de desempenho (O que se recebe
pelos gastos?)




Adequação (Cobertura, níveis de benefício)
Eqüidade
Eficiência
Impacto (pobreza, desigualdade, capital humano, etc)
Aspectos institucionais
Objetivos do Programa:


Idealmente os programas deveriam ser avaliados com base
nestes objetivos
Freqüentemente, programas têm multiplos objetivos
Arranjos institucionais & Mecanismos de Provisão:






Agências responsáveis pelo desenho e implementação
Estruturas administrativas
Recursos e sistemas (adequação)
Estruturas de incentivo
Mecanismos de focalização
Provisão dos benefícios
Sustentabilidade:

O impacto orçamentário é sustentável? Como as mudanças
previsíveis demográficas, de pobreza ou fiscais afetam este
ponto?
Adequação dos Programas
Cobertura


Quem se beneficia dos gastos?
desagregados pelos cortes relevantes: urbano/rural,
grupos pobres, regional, formal/informal
Adequação do nível de benefício


Qual é a transferência média?
Padrões variam por programa, e.g.,:



Aposentadorias médias comparadas com salários médios
Seguro desemprego com salários médios
Assistência social com linha de pobreza, etc.
Fontes de dados:


Dados institucionais
Dados de pesquisa domiciliar (cobertura)
Adequação: Cobertura (de pobres) –
Exemplo Guatemala
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Al
Sc
lS
ho
A
ol
Fe
ed
in
Sc
g
ho
la
rs
Sc
hi
ho
ps
ol
m
at
Sc
er
ia
ho
ls
ol
tra
El
ns
ec
po
tri
rt
ci
ty
su
bs
id
y
O
th
er
SA
Share of population in recipient households
Figure 12.3 – Coverage of SA Programs by Poverty Group
(ENCOVI 2000)
Non Poor
All Poor
Extreme Poor
Adequação: Níveis de benefício
Exemplo Guatemala
Qz/ Household / Year
Figure 12.1 - Average Benefit Levels and Dispersion among
Social Protection Programs
20000
17500
15000
12500
10000
Poverty Line
7500
5000
2500
Note: Vertical bands indicate the dispersion of benefit levels, from 5 th
to 95th percentile. World Bank calculations using the ENCOVI 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas – Guatemala
Other SA
Electricity
subsidy
School
transport
School
materials
Scholarships
School
Feeding
Alimony
Survivorship
Pensions
0
Eqüidade
Examinar:




Quem recebe o quanto? (incidência distribucional
dos benefícios recebidos entre decis/quintis)
Erros de exclusão, inclusão
Por grupo de bem-estar (decil, quintil)
Também por outros grupos pertinentes (urbano/rural,
informal/formal, gênero, raça etc.)
Dados Necessários:


Pesquisa (survey) domiciliar nacionalmente
representativa que inclua questões sobre
recebimento de benefícios de programa (e sobre o
quanto é recebido)
Estes dados são atualmente precários no Brasil
(PNAD não inclui programas sociais)...
Oportunidade da POF
Electricity
Subsidy
Transport
Subsidy
Scholarships
School
Feeding
Social
Assistance
Social
Insurance
% of benefits received by poorest
(Q1) and richest (Q5) quintiles
Eqüidade: Incidência Distribucional
Guatemala: Targeting Outcomes of SP Programs
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Q1
Q5
Efetividade Geral: Cobertura, benefícios,
eqüidade, Exemplo Guatemala
Figure 12.6 - Effectiveness of Social Assistance in Reducing Poverty
Targeting Incidence: % funds going to ex-ante poor
100%
90%
School
materials
assistance
80%
70%
60%
School Feeding
Other SA
50%
Scholarships
40%
30%
20%
10%
School
transport
subsidy
Electricity
subsidy
0%
-20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100
-10%
%
Coverage of the poor: % of ex-ante poor receiving the benefit
Note: The size of the b ub bles is proportional to the relative
importance of the transfer in the consumption of the recipient
World Bank calculations using the ENCOVI 2000, Instituto Nacional de Estadísticas – Guatemala
Eficiência
Indicadores específicos variam por programa.
Alguns exemplos:





Assistência social: custos administrativos
Custos unitários: como comparar com a prática
internacional ou com padrões locais?
Aposentadorias: Taxa efetiva de retorno
Todos os programas: o orçamento alcança os
beneficiários ou há indicações de recursos sendo
desviados para propósitos escusos?
Impacto nos mercados de trabalho
(desencorajamento ao trabalho?)
Impacto
Impacto sobre os resultados relevantes:




Mudanças na pobreza, desigualdade
Mudanças no nível de emprego
Resultados de capital humano (e.g., mais crianças
freqüentam a escola devido a transferências condicionais?)
etc.
Numerosas metodologias para avaliar estes
impactos

Simulações usando dados de pesquisas domiciliares



Simulações simples (transferência concedida, quantidade
recebida)
Simulações levando em consideração efeitos comportamentais
Avaliações de impacto ex post (com/sem; antes/depois;
grupos de tratamento/controle)
Conclusões
Importante olhar para os programas individuais

Eficiência, efetividade, impacto
Mas também para os gastos entre os
programas setoriais



Lacunas, duplicações, fragmentação
Composição apropriada ou grandes vieses
Múltiplos provedores:


Níveis de governo (federal, estadual, local)
Várias agências, ministérios
Utilidades destas análises:


Feedback para gestão e planejamento
Possivelmente sugestivas de reformas necessárias,
integração, reequilíbrio da rede de segurança